es es documento de trabajo

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
26.2.2016
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre la aplicación efectiva del sistema europeo común de asilo (SECA),
incluido el papel de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) (informe de
iniciativa sobre la situación en el mar Mediterráneo y la necesidad de un
enfoque integral de la UE frente a la migración)
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Coponentes: Roberta Metsola, Kashetu Kyenge
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Unida en la diversidad
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I.
MARCO LEGISLATIVO DE REFERENCIA EN VIGOR
Entre los años 2000 y 2005 se adoptó una primera generación de legislación de la Unión en
materia de asilo con normas mínimas1. Entre diciembre de 2008 y junio de 2013 una segunda
generación de legislación de la Unión, adoptada por codecisión, en materia de asilo —el
«sistema europeo común de asilo»— estableció una serie de normas comunes en virtud del
artículo 78, apartado 2, del TFUE relativas a una política común de asilo, un estatuto
uniforme en materia de asilo y procedimientos de asilo comunes válidos en toda la Unión,
de conformidad con la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, y su Protocolo.
Entre las medidas adoptadas para este sistema europeo común de asilo («SECA») se incluyen
las siguientes:
a) un estatuto uniforme en materia de asilo para nacionales de terceros países, válido en
toda la Unión; así como
b) un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países
que, sin reunir los requisitos del asilo, necesiten protección internacional;
ambas recogidas en la Directiva relativa a los requisitos de asilo (DR);
c) un sistema común de protección temporal para las personas desplazadas en caso de
afluencia masiva, fijado en la Directiva sobre protección temporal2;
d) procedimientos comunes para la concesión y la retirada del estatuto uniforme en materia
de asilo o de protección subsidiaria en el territorio de un Estado miembro, incluida la frontera,
las aguas territoriales o las zonas de tránsito, sin incluir las solicitudes de asilo diplomático o
territorial presentadas ante las representaciones de los Estados miembros, tal como se recoge
en la Directiva sobre procedimientos de asilo (DPA);
e) criterios y mecanismos para determinar qué Estado miembro tiene la responsabilidad
de examinar una solicitud de asilo o de protección subsidiaria, establecidos en el Reglamento
de Dublín («Dublín»); a fin de aplicar de forma efectiva el Reglamento de Dublín, se creó la
base de datos Eurodac, que permite la comparación de las impresiones dactilares y, tras su
refundición, también permite que las fuerzas de seguridad de los Estados miembros y Europol
realicen comparaciones en caso de terrorismo o delitos graves;
f) normas sobre las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo o de protección
subsidiaria, establecidas en la Directiva sobre condiciones de acogida (DCA);
1
Decidida en exclusiva por el Consejo, en virtud de la norma de unanimidad y tras consultar al Parlamento
Europeo.
2
La Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, establece las normas mínimas para la concesión
de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas de fomento de un
esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su
acogida. La fecha de transposición se fijó para el 31 de diciembre de 2002 como máximo y el texto de la
directiva prevé que «[c]omo muy tarde [el 1 de enero de 2005], la Comisión presentará al Parlamento Europeo y
al Consejo un informe sobre la aplicación de la presente Directiva». La Comisión ha encargado recientemente un
informe de evaluación externo (en curso). La directiva no se ha activado nunca. (Véase el documento de
referencia sobre solidaridad).
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g) asociación y cooperación con terceros países a fin de gestionar los flujos de personas que
solicitan asilo, o bien protección subsidiaria o temporal, tal y como se indica en el Programa
Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento1;
h) la necesidad de reforzar el apoyo a la cooperación práctica entre Estados miembros, que
deriva en el Reglamento por el que se establece la Oficina Europea de Apoyo al Asilo
(«EASO»).
II.
REGLAMENTO DE DUBLÍN
El Reglamento de Dublín III entró en vigor el 19 de julio de 2013 y es de aplicación a todas
las solicitudes de protección internacional presentadas a partir del 1 de enero de 2014.
El objetivo del Reglamento es doble: garantizar el acceso rápido a la protección a aquellos
que la necesitan, así como mejorar la eficacia de los procedimientos de asilo y reducir los
costes para los Estados miembros al disuadir a los solicitantes de asilo de presentar varias
solicitudes. A tal fin, el Reglamento establece una jerarquía de criterios para identificar al
Estado miembro responsable de tramitar una solicitud de asilo en Europa.
Los criterios para dirimir la responsabilidad de un Estado miembro respecto de una solicitud
de asilo incluyen, en orden jerárquico, la unidad familiar, la expedición de permisos de
residencia o visados, la entrada o estancia irregular y la entrada sin visado. Cuando no se
aplique ninguno de estos supuestos, el Estado miembro en el que se presentó por primera vez
la solicitud de asilo se convertirá en el Estado miembro responsable en virtud del artículo 3,
apartado 2.
Al mismo tiempo, el artículo 17 del Reglamento de Dublín, no obstante, permite a un Estado
miembro apartarse de las disposiciones y asumir la responsabilidad de una solicitud de asilo a
fin de mantener la unidad familiar o de proteger a personas vulnerables. Esta «cláusula
discrecional» permite a los Estados miembros examinar una solicitud de protección
internacional incluso aunque dicho examen no sea responsabilidad suya. También permite a
los Estados miembros solicitar a otro Estado miembro que se haga cargo de un solicitante a
fin de reunir a miembros de una familia.
Por último, el artículo 3, apartado 3, del Reglamento de Dublín y los artículos 38 y 39 de la
Directiva sobre procedimientos de asilo regulan el principio de «tercer país seguro» en virtud
del cual los Estados miembros pueden negarse a examinar solicitudes de asilo realizadas por
solicitantes que hayan entrado en su territorio de manera irregular desde un tercer país que se
considere seguro, según determinados criterios, y devolver dichos solicitantes al país en
cuestión.
1
Este programa se estableció por primera vez en la enmienda del Fondo Europeo para los Refugiados, que
permite conceder cantidades fijas a los Estados miembros que lleven a cabo reasentamientos de conformidad con
las prioridades comunes de la Unión. La Recomendación de la Comisión, de 8 de junio de 2015, sobre un
programa europeo de reasentamiento y su ratificación en las Conclusiones del Consejo, de 20 de julio de 2015,
para el reasentamiento de 22 504 personas desplazadas con necesidad manifiesta de protección internacional
suponen un primer avance concreto en la implantación de la dimensión exterior. En la Agenda de Migración de
la Comisión se anunció una propuesta relativa a un enfoque legislativo obligatorio y vinculante más a allá de
2016. El reasentamiento se está teniendo en cuenta en el documento de trabajo sobre el acceso legal y seguro a la
protección.
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Incluso durante las negociaciones sobre Dublín, hubo diferentes voces que indicaron la
necesidad de revisar los criterios usados hasta el momento, pero se demostró que había
poco margen de maniobra para los colegisladores, sobre todo para el Consejo. La Comisión y
el Parlamento Europeo defendieron la introducción de un mecanismo de suspensión temporal
de los traslados hacia un Estado miembro que tenga que hacer frente a una situación urgente
que suponga una carga excepcionalmente pesada sobre sus capacidades de acogida, sistema
de asilo o infraestructura. Este intento de introducir un elemento de solidaridad de la Unión en
el sistema fue inaceptable para el Consejo. En última instancia, los tribunales se hicieron
cargo y establecieron una suspensión de facto de los traslados hacia el Estado miembro
responsable en caso de que existiese riesgo de trato inhumano o degradante1.
En el considerando 7 de Dublín se indica que «[…] el sistema de Dublín sigue siendo una
piedra angular en la construcción del SECA, ya que atribuye claramente entre los Estados
miembros la responsabilidad […]», pero se exige de forma clara una perspectiva de futuro
diferente en lo relativo a su funcionamiento y principios: «[…] deben revisarse a medida
que se crean otros componentes del SECA e instrumentos de solidaridad de la Unión.».
Esto indica que incluso al adoptar dicho Reglamento, era obvio que no se ofrecía una visión a
largo plazo para un verdadero sistema europeo común de asilo.
La presión que ha tenido que soportar el sistema de Dublín en los últimos años por el aumento
en el número de refugiados que llegan a la UE ha mostrado que, tal y como se implantó, el
sistema no ha logrado en gran medida alcanzar sus dos objetivos principales: racionalizar los
procedimientos de asilo y ofrecer un acceso rápido a la protección. Del mismo modo, también
se ha criticado Dublín por los costes y las bajas tasas de traslados efectivos. Al mismo tiempo,
la incidencia de los movimientos secundarios sigue siendo elevada.
En su «Agenda Europea de Migración» la Comisión Europea también reconoce que «el
sistema de Dublín no está funcionando como debería. Pese a los esfuerzos de armonización
del SECA, sigue habiendo diferencias fundamentales entre los Estados miembros en lo
relativo a procedimientos de asilo, condiciones de acogida y capacidad de integración de los
Estados miembros de la UE. Las diferencias entre Estados miembros en cuanto a condiciones
de vida, condiciones del mercado laboral y acceso a ayudas gubernamentales fomentan que
los solicitantes de asilo abandonen el primer país de asilo para acceder a mejores condiciones
en otros países de la UE».
El 21 de julio de 2016 se presentará un primer informe de evaluación sobre Dublín. Se
prevé que, debido a las perspectivas y situación migratorias actuales, la Comisión proponga
una revisión de Dublín, enfoque que los ponentes acogen con agrado.
En esta evaluación, la Comisión determinará si es necesario revisar los parámetros jurídicos
de Dublín a fin de conseguir una distribución más justa de los solicitantes de asilo en Europa.
De hecho, desde su creación, el sistema de Dublín no se diseñó para que los Estados
miembros compartiesen las cargas y responsabilidades en materia de asilo. Por el contrario, su
principal objetivo consiste en crear un mecanismo que asigne con rapidez la responsabilidad
de tramitar una solicitud de asilo a un único Estado miembro. La gran disparidad existente
entre los Estados miembros que tramitan solicitudes de asilo —en 2014 cinco Estados
1
TEDH, M.S.S. contra Bélgica y Grecia, demanda n.º 30696/09.
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miembros se encargaron de más del 70 % de las solicitudes de asilo de toda la UE— deja
patente que nunca se pretendió que el sistema de Dublín fuese un mecanismo de
responsabilidad compartida.
Pese a que la jerarquía de criterios para determinar qué Estado miembro es responsable de
examinar una solicitud de asilo indica que la unidad familiar es una prioridad, en la práctica el
criterio que versa sobre el «cruce irregular de fronteras» se usa mucho más.
El Reglamento de Dublín no define la condición jurídica de «familiares». Hasta el momento
en el que Dublín sea objeto de una revisión en profundidad, es importante aplicar la cláusula
discrecional (artículo 17) para respetar el principio de unidad familiar, en los casos en los que
los cónyuges u otros miembros de la familia tengan una situación jurídica que difiera de lo
indicado en los artículos 9, 10 y 11. Los Estados miembros deberían interpretar el término
«familiares» con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Debido a las limitaciones derivadas del elevado número de llegadas, varios Estados miembros
han suspendido de facto la aplicación de Dublín y se han hecho cargo1 de los solicitantes de
forma espontánea.
Además, el Consejo ha adoptado recientemente dos Decisiones2 sobre las medidas de
reubicación temporal en la UE.
Dichas Decisiones consisten en el traslado de solicitantes de protección internacional desde
dos Estados miembros de la UE (Grecia e Italia) al territorio de otros Estados miembros de
reubicación de la UE. Si bien el sistema de reubicación temporal no pone fin a las normas
vigentes de Dublín sobre la distribución de la responsabilidad, constituye no obstante una
«excepción temporal» del principio de Dublín establecido en el artículo 13, apartado 1.
Estas Decisiones conciben un modelo de distribución obligatoria entre los Estados miembros
de la UE de acuerdo con criterios de distribución nuevos, que incluyen el tamaño de la
población, el producto interior bruto, la media de solicitudes de asilo en el pasado y la tasa de
desempleo. En principio, corresponderá a Italia y Grecia seleccionar a los solicitantes de asilo
que se reubicarán; no obstante, «deben tomarse particularmente en consideración las
cualificaciones y características específicas de los solicitantes en cuestión, tales como sus
competencias lingüísticas y otras indicaciones individuales basadas en lazos familiares,
culturales o sociales demostrados, que puedan facilitar su integración en el Estado miembro
de reubicación». Esta preferencia no es vinculante; los Estados miembros de reubicación
deberán aceptar a los solicitantes de asilo elegidos por Italia y Grecia, salvo que existan
motivos razonables para considerar al solicitante de asilo peligroso para la seguridad nacional
o el orden público o cuando existan motivos fundados para aplicar las disposiciones relativas
a la exclusión contempladas en la Directiva relativa a los requisitos de asilo (en relación con
crímenes de guerra, terrorismo y genocidio).
La reubicación cubrirá únicamente a aquellas nacionalidades para las que el porcentaje de
decisiones positivas de concesión de protección internacional en la UE haya ascendido a un
75 % o más en los tres meses anteriores, basándose para ello en los datos de Eurostat. La
elección de redistribuir solo a «solicitantes que tienen manifiestamente necesidad de
1
Esta excepción se podría considerar como una aplicación sistemática de la cláusula discrecional que figura en
el artículo 17.
2
Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo y Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo.
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protección internacional» debería garantizar en la mayor medida posible que dichos
solicitantes se encuentren en posición de disfrutar total y rápidamente de sus derechos de
protección en el Estado miembro de reubicación, así como evitar que se prolongue la estancia
en la Unión de solicitantes cuyas solicitudes tienen probabilidades de acabar siendo
rechazadas.
Del mismo modo, ambas decisiones afectarán a un número relativamente limitado de
refugiados, dejando fuera a un importante número de solicitantes procedentes de otros
terceros países que no tienen derecho a ser reubicados en virtud de dichas decisiones. Este
tipo de solidaridad puede derivar en una situación en la que las solicitudes más complicadas
sigan siendo responsabilidad de los Estados miembros que sean primer país de llegada, con la
consiguiente necesidad de un alto nivel de especialización y una gran cantidad de recursos
para los sistemas nacionales de los Estados miembros que sean primer país de llegada.
Asimismo, el retorno de solicitantes a los que no se conceda protección internacional y el
retorno de otros migrantes irregulares que no presenten una solicitud seguirán suponiendo una
carga adicional que tendrán que abordar en solitario, en primera instancia, los mismos Estados
miembros que sean primer país de llegada.
Ambas Decisiones del Consejo1 prevén el apoyo operativo en los llamados «puntos críticos»
en lo relativo a:
-
-
-
control de los migrantes que lleguen a Italia y Grecia, incluida su identificación,
toma de impresiones dactilares y registro, y registro de su solicitud de protección
internacional y, a petición de Italia y Grecia, su tramitación inicial,
información para los solicitantes y solicitantes potenciales sobre reubicación y
asistencia, también sobre su idoneidad para la reubicación,
preparación y organización de las operaciones de retorno de las personas que no
hayan solicitado la protección internacional o cuyo derecho a permanecer en el
territorio se haya extinguido,
facilitación de la aplicación de todas las fases del procedimiento de reubicación,
posterior a la toma de impresiones dactilares de Eurodac y de la aplicación de las
normas de Dublín.
Tanto Italia como Grecia han presentado a la Comisión sendas hojas de ruta que incluyen las
medidas oportunas en el ámbito de asilo, primera acogida y retorno, con el fin de mejorar la
capacidad, la calidad y la eficiencia de sus sistemas, así como medidas para garantizar la
adecuada aplicación de dichas decisiones del Consejo.
La Comunicación de la Comisión sobre la gestión de la crisis de los refugiados, de 14 de
octubre de 2015, contempla la realización de una evaluación, antes del 30 de noviembre de
2015, de la necesidad de suspender de manera continua los traslados indicados en Dublín a
Grecia y, en caso de que se satisfagan todas las condiciones pertinentes, la Comisión
recomendará al Consejo en diciembre de 2015 o marzo de 2016 que se confirme el
restablecimiento de los traslados indicados en Dublín hacia Grecia.
La dinámica vigente en el sistema de Dublín permite realizar una serie de reflexiones para el
futuro sobre el sistema de Dublín:
1
Artículo 7 de la Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo y artículo 7 de la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo.
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 El actual sistema de Dublín recoge una lista de criterios1 que se aplicarán para asignar
la responsabilidad: la presencia regular de un progenitor, hermano, tía o tío o alguno
de los abuelos y, en caso de un menor no acompañado, la presencia de un beneficiario
o solicitante de protección internacional que sea un miembro de la familia2, y la
tenencia de un visado o un visado caducado de un Estado miembro. Solo cuando
dichos criterios se hayan tenido en cuenta se aplicará el criterio del Estado miembro
que sea primer país de llegada.
 En las decisiones de reubicación, los criterios que se aplicarán para determinar qué
Estado miembro debe encargarse de la reubicación son más amplios que en el
Reglamento de Dublín e incluyen las «cualificaciones y características específicas de
los solicitantes en cuestión, tales como sus competencias lingüísticas y otras
indicaciones individuales basadas en lazos familiares, culturales o sociales
demostrados, que puedan facilitar su integración en el Estado miembro responsable».
 Los criterios obligatorios estipulados en el Reglamento de Dublín vigente contemplan
un concepto muy reducido de la familia y no consideran otros criterios de
correspondencia más generales.
 En virtud de los sistemas de reubicación de urgencia actuales, las primeras llegadas
que no alcancen el límite continuarán asignándose en función de los restrictivos
criterios de Dublín y el riesgo de movimientos secundarios seguirá siendo elevado.
 Los ponentes consideran que los criterios sobre los que se fundamenta la reubicación
deberían basarse directamente en las normas habituales de la UE para la asignación de
responsabilidad (en este momento, el sistema de Dublín).
 Los ponentes consideran que, en la próxima revisión de las normas de Dublín,
conviene reflexionar sobre el valor de describir a determinados solicitantes de asilo
como «solicitantes que tienen manifiestamente necesidad de protección
internacional», ya que la situación de los migrantes y refugiados no incluidos en esta
categoría seguirá requiriendo la intervención del Estado miembro que sea primer país
de llegada, que conforme al actual sistema de Dublín, es el responsable. Por tanto, los
Estados miembros que son primer país de llegada se encuentran con las solicitudes (y
recursos) de asilo más complicadas, periodos de acogida más largos y con la labor de
organizar y coordinar los retornos una vez que se han rechazado las solicitudes.
 En caso de que se revise el sistema de Dublín vigente, una opción consistiría en
establecer un sistema centralizado de recogida de solicitudes para toda la UE —con
arreglo al cual cada solicitante de asilo sería considerado como alguien que busca asilo
en la Unión en conjunto y no en un Estado miembro en particular—, así como en crear
un sistema centralizado de asignación de responsabilidad en relación con todas las
personas que solicitan asilo en la Unión. Un sistema de este tipo permitiría fijar
determinados umbrales relativos3 por Estado miembro, por encima de los cuales no se
podría realizar ninguna asignación de responsabilidad adicional hasta que el resto de
Estados miembros hayan satisfecho su propio umbral.
 Un mecanismo centralizado de asignación podría ayudar a disuadir los movimientos
secundarios, ya que todos los Estados miembros participarían de forma plena en el
sistema centralizado y ya no tendrían responsabilidad individual sobre la asignación
de solicitantes a otros Estados miembros.
1
Artículos 7 a 15 del Reglamento de Dublín.
Cónyuge o pareja, o bien padre o madre en el caso de menores.
3
Se deberían evitar las cifras absolutas. Los porcentajes de los umbrales generales permiten la adaptación al total
general de solicitudes en el ámbito de toda la Unión.
2
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 Teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la
jurisprudencia internacional, los valores fundamentales relacionados con la unidad
familiar y el interés superior del menor se deberían incorporar en cualquier sistema
nuevo.
 Un futuro sistema de este tipo podría funcionar basándose en un número de «puntos
críticos» de la Unión a partir de los cuales se llevaría a cabo el reparto en la Unión.
 A medio plazo, en cualquier caso, la Unión Europea debe hacer balance del fracaso
continuado del método de Dublín y crear soluciones de solidaridad entre sus Estados
miembros, así como dar una mayor libertad de movimiento en Europa a los migrantes.
La normalización de las condiciones de acogida y de los procedimientos de
determinación del estatuto de refugiado en toda la Unión Europea debería ser una de
las máximas prioridades a fin de evitar la presión sobre los países que ofrecen mejores
condiciones.
III.
REGLAMENTO EURODAC
La refundición del Reglamento Eurodac entró en vigor el 19 de julio de 2013 y se aplica
desde el 20 de julio de 2015. El 20 de julio de 2018 se presentará un primer informe de
evaluación.
Este Reglamento pretende establecer el sistema «Eurodac» para ayudar a los Estados
miembros a determinar cuál de ellos tiene la responsabilidad de examinar una solicitud de
protección internacional presentada por nacionales de terceros países o apátridas conforme al
Reglamento de Dublín. Además, estipula las condiciones con arreglo a las cuales las
autoridades de los Estados miembros y Europol pueden solicitar la comparación de los datos
relativos a las impresiones dactilares con los datos almacenados en el sistema central con
fines policiales.
El artículo 9 del Reglamento obliga a los Estados miembros a tomar las impresiones dactilares
de todos los solicitantes mayores de 14 años y a transmitirlas al sistema central lo antes
posible y en un plazo inferior a 72 horas tras la presentación de la solicitud.
Los datos relativos a las impresiones dactilares se compararán con los datos relativos a las
impresiones dactilares transmitidos por otros Estados miembros y ya almacenados en el
sistema central. Una disposición similar (artículo 14) impone que se tomen las impresiones
dactilares de todos los nacionales de terceros países o apátridas mayores de 14 años a los que
las autoridades competentes detengan por el cruce irregular por tierra, mar o aire de la
frontera de dicho Estado miembro.
En 2014 el sistema central de Eurodac procesó un total de 756 368 operaciones. Esto
representa un incremento del 49 % en relación con el tráfico observado en 2013, cuando el
total fue de 508 5651.
Uno de los objetivos de Eurodac consiste en evitar el abuso del sistema mediante la
presentación de varias solicitudes de asilo por parte de una misma persona. No obstante, de un
total de 550 221 solicitudes de asilo registradas en Eurodac en 2014, el 24,02 % se registró
1
(http://www.eulisa.europa.eu/Publications/Reports/Eurodac%202014%20Annual%20Report%20%20Factsheet.pdf) informe anual de eu-LISA.
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como solicitudes de asilo múltiples (segunda solicitud o posteriores). Este porcentaje
disminuyó en comparación con el anterior periodo de referencia (29 %) pese a que el número
de solicitudes de asilo se incrementó de forma considerable (354 276). Si bien estas cifras
indican que el número de solicitudes se ha incrementado y que las autoridades nacionales
hacen un uso más sistemático de Eurodac, también muestran que son muchos los solicitantes
de asilo que no están satisfechos con la solicitud de asilo inicial.
A este respecto, la Comisión está evaluando cómo usar más los identificadores biométricos a
través de Eurodac a fin de ayudar en la identificación1.
La Comisión ha recopilado las buenas prácticas y recomienda la toma de impresiones
digitales lo antes posible durante el proceso para informar siempre a la persona interesada
sobre la obligación y sus circunstancias, considerar su detención —en caso de que se niegue a
cooperar— y usar medidas coercitivas como último recurso. En ese caso, deberá participar
personal formado de forma adecuada y se realizará un registro. No obstante, no se recomienda
la aplicación de medidas coercitivas sobre personas vulnerables, menores incluidos.
La Directiva sobre procedimientos de asilo2 contempla la posibilidad de que los Estados
miembros usen un procedimiento acelerado o un procedimiento en la frontera o en las zonas
de tránsito en caso de que los solicitantes se nieguen a cumplir la obligación de permitir que
se tomen sus impresiones dactilares. En caso de terrorismo o delitos graves, las fuerzas de
seguridad podrán comparar las impresiones dactilares de sus propias bases de datos con las
almacenadas en Eurodac.
IV.
DIRECTIVA SOBRE PROCEDIMIENTOS DE ASILO (DPA)
La refundición de la DPA debe transponerse a la legislación nacional antes del 20 de julio de
2015. Se ha solicitado a la Comisión que informe oficialmente sobre su aplicación antes del
20 de julio de 2017.
El objetivo de la refundición consistía en tener procedimientos sólidos de primera instancia
a fin de reducir la carga que representa el elevado número de recursos en los asuntos en
materia de asilo. Esto explica la atención especial prestada a la realización de una entrevista
bien documentada y completa al inicio de cada solicitud.
Con esta misma intención, el Parlamento destacó en las negociaciones la importancia de
ofrecer una formación continua al personal participante, sobre todo en lo relativo a las
competencias relacionadas con el origen cultural, el género, la orientación sexual, la identidad
de género o la vulnerabilidad del solicitante3.
El Parlamento se refería en concreto a la formación ofrecida por la Oficina Europea de
Apoyo al Asilo («EASO»), a la hora de encontrar herramientas que ayuden a conseguir una
1
Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión relativo a la aplicación del Reglamento Eurodac
en lo que respecta a la obligación de tomar impresiones dactilares (SWD (2015) 150).
2
Artículo 31, apartado 8, letra i), de la DPA.
3
Artículo 15, apartado 3, letra a), artículo 10, apartado 3, punto 3, letra d), artículo 10, apartado 3, letra d),
artículo 14, apartado 1, y artículo 15, apartado 3, letra a).
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interpretación uniforme de las normas comunes1.
La identificación temprana de los solicitantes que necesitan garantías procesales especiales
y el suministro del apoyo adecuado es fundamental. En estos casos, los procedimientos en las
fronteras o los procedimientos acelerados pueden no aplicarse. Como parte de un sistema
concentrado durante las primeras fases, los solicitantes deberían, previa solicitud, recibir
información jurídica y sobre el procedimiento de manera gratuita durante el
procedimiento de primera instancia.
Salvo que se considere que el recurso del solicitante no tiene posibilidades reales de
prosperar, se garantizará la prestación gratuita de asistencia jurídica y representación
previa solicitud durante el procedimiento de recurso, incluyendo por lo menos la preparación
de los documentos del procedimiento y la participación en la audiencia ante el tribunal.
Debería garantizarse el acceso del asesor jurídico a zonas cerradas, como centros de detención
y zonas de tránsito.
Una de las mejoras fundamentales en virtud de la refundición consistió en establecer el acceso
rápido al procedimiento. Los Estados miembros están obligados a registrar a los
solicitantes en el plazo de tres días hábiles y a garantizar que los solicitantes de asilo puedan
presentar sus solicitudes tan pronto como sea posible ante la autoridad correspondiente y, por
regla general, el examen del procedimiento debería concluir en el plazo de seis meses
desde la fecha en que se presentó la solicitud.
La DPA también contempla la posibilidad de que el Estado miembro aplace la conclusión del
examen durante un periodo de 21 meses desde la presentación de la solicitud en caso de que
la situación en el país de origen no sea segura, pero se prevea que sea algo temporal. En este
caso, los Estados miembros afectados deberían informar a la Comisión de los aplazamientos
para un país o varios países de origen.
Otro elemento fundamental en el procedimiento reside en la necesidad de determinar, como
una prioridad, si la persona reúne los requisitos para ser un refugiado y, si el estatuto de
refugiado no se puede conceder, la posibilidad de acogerse al estatuto de protección
subsidiaria2.
Según la DPA, la implantación de conceptos como primer país de asilo, país de origen
seguro (también su inclusión en las listas nacionales de los Estados miembros), terceros
países seguros y tercer país seguro europeo son optativos para los Estados miembros.
En la reciente propuesta de una lista de la UE de países de origen seguros, que modificaría el
artículo 36 de la DPA, la lista de la UE sería evidentemente obligatoria para los Estados
miembros. En este momento, los Estados miembros usan diferentes listas que incluyen
1
Véanse, entre otros, el considerando 26, el artículo 4, apartado 3, el artículo 6, apartado 1, el artículo 10,
apartado 3, letra c), el artículo 14, apartado 1, y el artículo 25, apartado 1, letra a), y apartado 3, letra a).
2
Artículo 10, apartado 2, de la DPA. El estatuto de refugiado otorga más derechos al beneficiario y se deriva
estrictamente de la aplicación de la Convención de Ginebra. La protección subsidiaria genera diferencias en
cuanto a los derechos en lo relativo a la duración del permiso de residencia que se otorga inicialmente (DR: los
permisos de residencia para refugiados son de tres años como mínimo, mientras que para la protección
subsidiaria son de un año como mínimo y en caso de renovación de dos años mínimo). La asistencia social puede
limitarse a las prestaciones básicas para los beneficiarios de protección subsidiaria. Véase el estado de la
situación:
https://easo.europa.eu/wp-content/uploads/Latest-Asylum-Trends-snapshot-Sept-2015.pdf
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distintos terceros países seguros, lo que impide una aplicación uniforme y, probablemente,
también incentive los movimientos secundarios. La lista común también1 facilitaría el uso
generalizado de procedimientos acelerados y en las fronteras para aquellas solicitudes que
seguramente carezcan de fundamentos. La aplicación de este concepto, sin embargo, debe
acompañarse siempre de un examen individual de la solicitud.
Las solicitudes inadmisibles, las solicitudes posteriores, los procedimientos acelerados y los
procedimientos en las fronteras son todos casos específicos en los que la refundición de la
DPA intentó alcanzar un delicado equilibrio entre la eficiencia del sistema y derechos
suficientes para los solicitantes. Este equilibrio solo se puede conseguir mediante una
aplicación completa de la legislación.
V.
DIRECTIVA RELATIVA A LOS REQUISITOS DE ASILO
La refundición de la Directiva relativa a los requisitos de asilo («DR») debe transponerse a la
legislación nacional antes del 21 de diciembre de 2013. La Comisión tendría que haber
presentado un informe sobre su aplicación antes del 21 de junio de 2015. Dicho informe
todavía no se ha emitido.
La DR pretende aproximar los derechos otorgados a las dos categorías de beneficiarios de
protección internacional:
-
-
refugiados: nacionales de terceros países con fundados temores a ser perseguidos por
motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a
determinado grupo social, así como
beneficiarios de protección subsidiaria: nacionales de terceros países que no tienen
derecho al estatuto de refugiado, pero para los que existen motivos fundados para
creer que, si regresan a su país de origen, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir
daños graves (pena de muerte o ejecución, tortura u otro trato o castigo inhumano o
degradante en el país de origen, o bien amenazas graves e individuales contra la vida o
la integridad física de un civil debido a la violencia indiscriminada en situaciones de
conflicto armado internacional o nacional).
Se consiguió llegar a una aproximación en cuestiones como el derecho a la información,
acceso al empleo, educación (se hizo hincapié en la formación en idiomas), procedimiento
de reconocimiento de cualificaciones, alojamiento, centros de integración y sanidad. Las
únicas diferencias nacionales que persisten se refieren a la duración de los permisos de
residencia2 concedidos y al acceso a las prestaciones sociales3.
Durante las negociaciones, el Parlamento insistió en la introducción de dos artículos
específicos en la cláusula de revisión (artículo 38) a fin de garantizar que la próxima vez que
1
Página 3 de la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión.
A los refugiados se les otorga permisos de residencia con una validez de tres años como mínimo, mientras que
los beneficiarios de protección subsidiaria reciben permisos de residencia con una validez de un año y de dos
años como mínimo en caso de renovación.
3
Los beneficiarios de protección subsidiaria pueden tener acceso a un número limitado de prestaciones básicas
en materia de asistencia social, que incluirán al menos el apoyo para unos ingresos mínimos, la asistencia en
caso de enfermedad y embarazo y la asistencia parental, en la medida en que dichas prestaciones se concedan a
los nacionales en virtud del Derecho interno (artículo 29, apartado 2, y considerando 45).
2
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se evaluase la directiva, los artículos 2 y 7 se modificasen: artículo 2 sobre las definiciones, en
concreto la definición de «miembros de la familia», y el artículo 7 sobre los agentes de
protección.
Otros puntos que también revestían una importancia especial para el Parlamento fueron
los siguientes:
-
-
la consideración primordial del interés superior del menor, con una lista de criterios
que se deben tener en cuenta para su evaluación,
protección interna: se supone que los solicitantes solo pueden viajar a otras partes
seguras del país del que huyen si pueden viajar a esa parte de forma segura y legal y si
cabe esperar dentro de lo razonable que se puedan asentar allí; esta evaluación debería
basarse en un examen individual y de las circunstancias generales, teniendo en cuenta
las fuentes de información pertinentes,
el género, incluida la identidad de género, debería ser un elemento que definiese la
pertenencia a un grupo social particular perseguido,
la necesidad de tener en cuenta la situación específica de personas vulnerables es una
norma general incluida en el capítulo sobre protección (artículo 20, apartado 3, y en
concreto el artículo 30, apartado 2, sobre atención sanitaria y el artículo 31 sobre
menores no acompañados).
En las Conclusiones del Consejo sobre apatridia, de 4 de diciembre de 2015, el Consejo
recordó el compromiso de la Unión, de septiembre de 2012, de que todos los Estados
miembros se adherirían a la Convención de 1954 sobre personas apátridas y considerarían
aceptar la Convención de 1961 sobre la reducción de la apatridia. El ACNUR calcula que
existen al menos 10 millones de apátridas en el mundo. El Consejo también reclamó que
se hiciese un mejor intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros.
VI.
DIRECTIVA SOBRE LAS CONDICIONES DE ACOGIDA
La refundición de la Directiva sobre las condiciones de acogida («DCA») impuso como plazo
para la transposición a la legislación nacional el 20 de julio de 2015. Se ha solicitado a la
Comisión que informe oficialmente sobre su aplicación antes del 20 de julio de 2017.
Las condiciones materiales de acogida deben, en cualquier circunstancia,1 garantizar el
suministro de un nivel de vida adecuado, que garantice la subsistencia y la protección de la
salud mental y física de los solicitantes de asilo. Se impone el acceso a la atención sanitaria,
incluyendo por lo menos la atención de urgencia y los tratamientos básicos de enfermedades y
de trastornos mentales graves.
En caso de gran afluencia de solicitantes de asilo, se anima a los Estados miembros a que
cooperen con los agentes clave en la acogida de emergencia, como la Cruz Roja, la OIM y el
ACNUR, para ayudar a suministrar recursos inmediatos si es necesario.
Dentro de un plazo razonable desde la presentación de la solicitud, los Estados miembros
1
Conviene observar que se ha solicitado a los Estados miembros que faciliten fondos suficientes para desarrollar
las capacidades en materia de acogida en los programas nacionales del Fondo de Asilo, Migración e Integración
(FAMI).
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tienen la obligación de identificar a los solicitantes con necesidades especiales de acogida
y de darles el apoyo necesario en función de sus necesidades especiales. En un plazo inferior a
nueve meses desde la presentación, los solicitantes deberían tener acceso al mercado
laboral.
Existe una lista cerrada de motivos de detención1 y una lista de condiciones de detención,
que incluyen el acceso a un control judicial rápido, la comunicación con el ACNUR y el
acceso a asesores legales2. Como norma general, la detención de solicitantes debería
producirse en centros de detención especializados. Si un Estado miembro no puede facilitar
alojamiento en uno de esos centros y se ve obligado a llevar al solicitante de asilo a una
cárcel, dicha persona deberá estar separada del común de los presos y tener acceso a espacios
al aire libre. Los solicitantes detenidos deberían recibir información sobre sus derechos y
obligaciones en un idioma que entiendan «o que se suponga que pueden entender
razonablemente». Solo se podrá detener a los menores como último recurso. Esto se hará
durante el periodo más breve posible y se realizarán todos los esfuerzos para liberarlos y
trasladarlos a centros más adecuados. Solo se podrá detener a los menores no acompañados
«en circunstancias excepcionales» y no se les podrá trasladar a cárceles. Asimismo, deberán
permanecer separados de los adultos. El personal que intervenga debería haber recibido y
continuar recibiendo formación apropiada.
La aplicación integral de la DCA debería ayudar a crear las condiciones necesarias para llegar
a implantar de forma satisfactoria en la Unión un sistema o mecanismos de reubicación o de
distribución de otro tipo.
VII.
CREACIÓN DE LA OFICINA EUROPEA DE APOYO AL ASILO
La creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo («EASO») fue el primer acto legislativo
que se adoptó en la segunda generación de legislación en materia de asilo. La Oficina empezó
a funcionar el 1 de febrero de 2011 y está situada en Malta. Se está llevando a cabo una
evaluación externa e independiente de sus resultados.
El objetivo de la EASO consiste en fortalecer y coordinar la cooperación práctica entre los
Estados miembros en los numerosos aspectos relacionados con el asilo y en ayudar a
implantar de forma eficaz las normas comunes. Los módulos formativos de la EASO,
disponibles para los miembros de todas las administraciones nacionales, juzgados y
tribunales, y desarrollados junto con las autoridades en materia de asilo de los Estados
miembros y la experiencia del mundo académico y de las organizaciones relevantes, han
facilitado una comprensión e interpretación comunes de las normas de la UE. El Reglamento
contempla una lista no exhaustiva de temas formativos, incluyendo la tramitación de
solicitudes de asilo de menores y personas vulnerables con necesidades específicas, y las
condiciones de acogida, prestando especial atención a los grupos vulnerables y las víctimas de
tortura.
1
Comprobación de la identidad, verificación de los elementos de la solicitud, decisión sobre el derecho de
entrar al territorio de un Estado miembro, protección de la seguridad nacional y del orden público, preparación
del retorno en caso de que haya pruebas evidentes de que la solicitud se ha realizado para retrasar o frustrar el
retorno, o bien traslado en virtud de Dublín.
2
Artículos 9 a 10 de la DCA.
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La formación centrada en la Directiva sobre condiciones de acogida, por ejemplo, en lo
relativo a buenas prácticas para la identificación rápida de las necesidades especiales de las
personas vulnerables, en concreto los menores no acompañados, o en lo relativo a las
condiciones de detención, contribuiría sin duda a completar la gama de módulos existentes
que ofrece la EASO. También se podría valorar la introducción de módulos sobre buenas
prácticas en materia de integración para los beneficiarios de protección internacional
(abarcando de este modo los artículos 20 a 35 de la DR y en concreto el suministro de
información a los beneficiarios de protección internacional, el acceso a la educación, la
atención sanitaria, el alojamiento, los centros de integración y los permisos de residencia).
La EASO también prepara informes sobre los países de origen1 y guías sobre cuestiones
específicas2 de los instrumentos del SECA, que suponen herramientas de apoyo importantes
para contribuir a una mayor armonización de las prácticas empleadas por los Estados
miembros.
La EASO está elaborando un sistema de información y documentación, basado en el
artículo 11 de su Reglamento, que aboga por la creación de «bases de datos factuales,
jurídicas y jurisprudenciales para favorecer el intercambio de información entre los grupos de
interés pertinentes sobre la implantación del acervo en materia de asilo». Si se garantizase el
acceso público a este sistema, esta base de datos incrementaría el valor añadido del análisis y
la transparencia en la ejecución de las disposiciones del SECA. El sistema de información y
documentación hace referencia a la legislación. Durante el IV Foro Consultivo, la sociedad
civil hizo hincapié en completar3 el sistema con una base de datos sobre las prácticas vigentes
en los Estados miembros, que permitiría la comparación entre las disposiciones legislativas
escritas y su aplicación práctica. La base de datos AIDA es un sistema de este tipo que ofrece
información actualizada sobre los sistemas de asilo en dieciséis Estados miembros y que se
centra en los procedimientos de asilo, las condiciones de acogida y la detención. La
combinación de ambas bases de datos aportaría pruebas de buenas prácticas o de un mal
funcionamiento del sistema en el momento oportuno.
Con respecto al Foro Consultivo, la necesidad de invertir más en el desarrollo de
herramientas y estructuras eficientes para ahondar en el diálogo con la sociedad civil se
ha manifestado a menudo: «Recomendación: La EASO debe establecer un procedimiento
transparente para comprobar qué especialistas procedentes de ONG, el mundo académico y
el mundo judicial pueden participar en los grupos de trabajo […]. La información y los temas
de dichas reuniones se deberán transmitir con la suficiente antelación a los miembros del
1
Se han publicado los siguientes informes: Nigeria Sex trafficking of women; Pakistan Country Overview;
Eritrea Country Focus; Applicants from the Western Balkans; Afghanistan: Security Situation; Chechnya:
Women, Marriage, Divorce and Child Custody; South and Central Somalia country overview; Comparative
analysis on the Western Balkans; Estrategias insurgentes: intimidación y violencia dirigida contra los afganos;
Estrategias de los talibanes en Afganistán: reclutamiento.
2
Por ejemplo: evaluación de pruebas, entrevista personal, herramientas y consejos para la investigación en línea
sobre los países de origen, investigación de la situación de población lesbiana, gay y bisexual (LGB) en los
países de origen.
3
En numerosos Estados miembros, por ejemplo, las ONG dirigen centros de acogida para solicitantes de asilo y
son fundamentales para garantizar una capacidad de acogida adecuada a escala nacional. Las ONG también
ofrecen asistencia jurídica y representación a los solicitantes de asilo y suelen ser las únicas fuentes de
información a las que pueden acceder los solicitantes de asilo que acaban de llegar a un Estado miembro. Todas
estas organizaciones pueden ser importantes a la hora de recopilar información sobre la aplicación del SECA.
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Foro Consultivo […]1». «La EASO necesita apartarse de los Estados miembros y empezar a
actuar como una verdadera agencia europea, en la que apoyar a los Estados miembros no se
interprete como una consideración exclusiva de las sensibilidades de los Estados
miembros2».
Otra labor fundamental consiste en el suministro de apoyo operativo eficaz a los Estados
miembros que se enfrentan a una presión3 específica y desproporcionada sobre sus sistemas
de asilo o acogida. Este apoyo solo se prestará si los Estados miembros que se encuentren en
dicha situación así lo solicitan.
Dentro de la dimensión exterior del SECA, la EASO se encarga de la coordinación del
intercambio de información sobre los temas derivados de la aplicación de mecanismos, como
el reasentamiento y la cooperación para desarrollar capacidades en el marco de la aplicación
de programas de protección regionales y otras medidas pertinentes para alcanzar soluciones
sostenibles4.
Desde la creación de un Programa Común de la UE en materia de Reasentamiento, de carácter
voluntario, el Parlamento ha insistido en un papel de mediación y coordinación para la EASO,
a fin de promover tasas de participación elevadas en el Programa de Reasentamiento, en
concreto para los Estados miembros que no hayan participado en estas labores con
anterioridad. La participación de la EASO es importante para alcanzar una mejor
implantación común de la dimensión exterior del SECA. El Reglamento también impone a la
EASO la realización de análisis proactivos de información sobre llegadas repentinas de
grandes cantidades de nacionales de terceros países que puedan derivar en presión sobre los
sistemas de asilo o acogida, así como el intercambio de información entre los Estados
miembros y la Comisión. La EASO ha creado su propio sistema de alerta temprana. Los
informes anuales de la EASO sobre la situación del asilo en la UE han demostrado ser una
herramienta importante de la Unión en lo que respecta a la información en el ámbito de la UE.
A fin de mejorar y consolidar estas estadísticas, la recopilación de información debería ser
lo más detallada posible, incluyendo detalles sobre los menores, menores no acompañados,
composición de las familias o posible edad, además de incluir subdivisiones detalladas sobre
las distintas fases de los procedimientos, incluyendo las decisiones de traslados de Dublín, los
traslados conforme a Dublín —divididos en asunciones de responsabilidad y devoluciones—
o los programas de reubicación entre otros elementos. Esta información también servirá de
referencia a la hora de realizar informes de evaluación sobre instrumentos de asilo. La
recopilación ampliada de datos se podría evaluar en mayor medida y, si corresponde, se
podrían considerar en consecuencia modificaciones de los instrumentos de Eurostat.
En el pasado la EASO lanzó varios proyectos piloto que se centraban en el desarrollo
ulterior del SECA, en concreto en el tratamiento conjunto. La experiencia acumulada se
aplica y se desarrolla en los puntos críticos en los que Italia y Grecia pueden confiar en recibir
1
Documento político del Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados sobre herramientas de solidaridad
intracomunitaria en materia de asilo.
2
http://easomonitor.blogspot.it/
3
Estas presiones pueden caracterizarse por la afluencia repentina de un gran número de nacionales de terceros
países que puedan necesitar protección internacional y pueden deberse a la situación geográfica o demográfica
del Estado miembro (artículo 8).
4
https://easo.europa.eu/about-us/tasks-of-easo/external-dimension/, con un proyecto en desarrollo en Jordania,
Túnez y Marruecos.
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asistencia para el tratamiento inicial de las solicitudes de protección internacional por parte de
los equipos de apoyo de la EASO. Se debería fomentar la realización de más proyectos piloto
que permitan al personal de los Estados miembros tramitar las solicitudes de forma conjunta,
en cuanto grupo de estudio práctico orientado al desarrollo del SECA.
VIII. APLICACIÓN: PAPEL DE LA COMISIÓN
A. Procedimientos de infracción
Puesto que las directivas tienen que transponerse a la legislación nacional, una vez que el
plazo de transposición haya terminado la Comisión debería verificar la transposición a la
legislación nacional. Tanto en el caso de los reglamentos como de las directivas (una vez
transpuestas), la Comisión debería, en su calidad de protectora del acervo, garantizar que la
legislación de la Unión se aplique de forma correcta.
Artículo 258 del TFUE: «Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido
una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen
motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus
observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la
Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
En septiembre de 2015 la Comisión adoptó 40 decisiones sobre infracciones relacionadas con
el sistema europeo común de asilo en contra de diecinueve Estados miembros, que se suman a
los 34 asuntos1 pendientes sobre infracciones potenciales o efectivos de la legislación en
materia de asilo de la UE. La Comisión todavía no ha recibido todas las respuestas a estas
cartas y los Estados miembros deberían responder lo antes posible dentro del plazo de dos
meses.
Los ponentes son de la opinión de que, una vez que los colegisladores hayan alcanzado un
acuerdo sobre la legislación de la UE, es fundamental que los Estados miembros respeten su
parte del acuerdo y apliquen la legislación acordada. Es imposible evaluar correctamente los
pros y los contras de determinados elementos del sistema europeo común de asilo, al haber
muchos Estados miembros que no han aplicado todavía totalmente la legislación acordada.
Los ponentes consideran asimismo que la Comisión debe mantenerse muy atenta para
garantizar que los Estados miembros apliquen la legislación acordada de forma correcta, así
como tomar las medidas legales pertinentes cuando los Estados miembros no lo hagan.
B. Actos delegados
1
Comunicación de la Comisión al Parlamento Eurpeo, al Consejo Europeo y al Consejo «Gestión de la crisis de
los refugiados: estado de ejecución de las acciones prioritarias con arreglo a la Agenda Europea de Migración»,
p. 12.
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Para algunas partes de su aplicación, el Reglamento de Dublín contempla actos delegados:
-
el artículo 8, apartado 5, impone un acto delegado para identificar a miembros de la
familia, hermanos o parientes de menores no acompañados, los criterios para
establecer la existencia de vínculos familiares demostrados y los criterios para evaluar
la capacidad de un pariente para hacerse cargo del menor no acompañado, incluso
cuando los miembros de la familia, hermanos o parientes del menor no acompañado
residan en más de un Estado miembro,
-
el artículo 16, apartado 3, del Reglamento de Dublín contempla un acto delegado para
estipular los elementos que han de tenerse en cuenta para evaluar la relación de
dependencia, los criterios para establecer la existencia de vínculos familiares
probados, los criterios que han de tenerse en cuenta al evaluar la capacidad de la
persona de que se trate de hacerse cargo de la persona dependiente y los elementos que
han de tenerse en cuenta para evaluar la incapacidad para desplazarse durante un
periodo importante de tiempo.
Ambos actos delegados se concibieron para estipular las condiciones de la reunificación
familiar relativa a menores no acompañados y para reunir a personas dependientes o
vulnerables con personas que puedan hacerse cargo de ellas.
El Reglamento de Dublín se adoptó en junio de 2013. Se han adoptado todos los actos de
ejecución necesarios. La Comisión todavía no ha propuesto los actos delegados.
C. Comités de contacto
A fin de fomentar la interpretación uniforme de las disposiciones del acervo en materia de
asilo descritas, la Comisión organiza, por lo general en colaboración con la EASO, reuniones
del Comité de Contacto entre los puntos de contacto nacionales especializados en el asunto.
Estas reuniones sirven para realizar un intercambio de buenas prácticas y orientar a todos los
Estados miembros sobre la interpretación de las disposiciones existentes o la nueva
jurisprudencia relacionada.
D. Mecanismo de alerta temprana, capacidad de respuesta y gestión de crisis
El Reglamento de la EASO contempla un sistema de alerta temprana basado en la recogida de
datos relevantes. El artículo 33 del Reglamento de Dublín también incluye un sistema de
alerta temprana de la Unión, que se explica en detalle en el Reglamento. La Comisión es
responsable de activar este sistema una vez que surja «un riesgo fundado de presión excesiva
sobre el sistema de asilo de un Estado miembro o problemas en el sistema de asilo de dicho
Estado miembro». Desde su implantación en 2013, todavía no se ha activado. Este enfoque en
el ámbito de la Unión pretendía dar lugar a una respuesta obligatoria y uniforme ante una
situación en la que el sistema de un Estado miembro esté en riesgo de colapso. A la vista de lo
sucedido recientemente en Grecia, sigue siendo un misterio que no se haya activado todavía.
Este artículo de Dublín se negoció como conciliación entre los colegisladores a cambio de que
el Parlamento no insistiese en que no se incluyese la suspensión temporal de los traslados de
Dublín en el texto definitivo.
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En el artículo 8 de las Decisiones del Consejo sobre reubicación, de septiembre de 2015, en la
sección sobre el apoyo operativo, la obligación de que Grecia e Italia emitan sendos planes de
trabajo refleja una idea similar.
IX.
Sistema europeo común de asilo: conclusiones generales
Durante las negociaciones del último paquete en materia de asilo ya era obvio que haría falta
tomar medidas adicionales para garantizar que el SECA llegase a ser un verdadero sistema
uniforme. No obstante, como primer paso, es absolutamente necesario, a fin de conseguir la
armonización, llevar a cabo una evaluación global de la aplicación de este paquete, seguida de
un seguimiento rápido en caso de que la aplicación no sea satisfactoria en algunos Estados
miembros.
Se debería animar a los Estados miembros a que soliciten la asistencia de la EASO a fin de
satisfacer los requisitos del SECA.
La mayor parte de los informes de evaluación sobre los reglamentos y las directivas
adoptados en virtud del último paquete en materia de asilo deberían estar disponibles a
mediados de 2017. Es necesario garantizar el respeto de los plazos aplicables a los informes
sobre los instrumentos del SECA a fin de permitir los cambios necesarios que ayuden a
adaptar la legislación y las prácticas de la Unión en materia de asilo al siglo XXI.
Los ponentes consideran que, en el futuro, los criterios sobre los que se fundamenta la
reubicación deberían basarse directamente en las normas estándar de la UE sobre la
asignación de responsabilidad. Los ponentes consideran que, en la próxima revisión de las
normas de Dublín, conviene reflejar la importancia de describir a determinados solicitantes de
asilo como «solicitantes que tienen manifiestamente necesidad de protección internacional»,
ya que aquellos migrantes y refugiados no incluidos en esta categoría quedarán bajo la
responsabilidad del Estado miembro que sea primer país de llegada que, conforme al actual
sistema de Dublín, es el responsable. Por tanto, los Estados miembros que son primer país de
llegada se encuentran con las solicitudes (y recursos) de asilo más complicadas, periodos de
acogida más largos y con la labor de organizar y coordinar los retornos una vez que se han
rechazado las solicitudes.
En caso de que se revisase el sistema de Dublín vigente, una opción consistiría en establecer
un sistema centralizado de recogida de solicitudes a nivel de la UE —con arreglo al cual cada
solicitante de asilo sería considerado como alguien que busca asilo en toda la Unión y no en
un Estado miembro individual—, así como en crear un sistema centralizado de asignación de
responsabilidad en relación con todas las personas que buscan asilo en la Unión. Un sistema
de este tipo permitiría fijar límites relativos por Estado miembro, por encima de los cuales no
se podría realizar ninguna asignación de responsabilidad hasta que el resto de Estados
miembros hayan satisfecho sus propios límites. Un mecanismo centralizado de asignación
podría ayudar a disuadir los movimientos secundarios, ya que todos los Estados miembros
participarían de forma plena en el sistema centralizado y ya no tendrían responsabilidad
individual sobre la asignación de solicitantes a otros Estados miembros. Los valores
fundamentales relacionados con la unidad familiar y el interés superior del menor deberían
incorporarse sin vacilación en cualquier sistema nuevo. Un futuro sistema podría funcionar
basándose en un número de «puntos críticos» de la Unión a partir de los cuales se llevaría a
cabo el reparto en la Unión.
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