relaciones internacionales y política interna^ los neutrales en la

R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S Y POLÍTICA
INTERNA^ L O S N E U T R A L E S E N L A S E G U N D A
G U E R R A MUNDIAL, U N E S T U D I O D E CASO*
ROBERTO RUSSELL
JUAN GABRIEL TOKATLIAN
INTRODUCCIÓN
E S T E T E X T O C O N S T A D E T R E S S E C C I O N E S C O M P L E M E N T A R I A S . L a p r i m e r a ana-
liza el c o n c e p t o de n e u t r a l i d a d , su alcance y m o d a l i d a d e s , señala los factores i n t e r n o s y e x t e r n o s q u e i n f l u y e n e n su puesta e n práctica y concluye
c o n u n a m e n c i ó n de las diferencias existentes e n t r e n e u t r a l i d a d y otras n o ciones e m p a r e n t a d a s , c o m o n e u t r a l i s m o , neutralización y a i s l a m i e n t o . L a
segunda sección presenta u n análisis bastante exhaustivo de l a i d e a y práctica de la n e u t r a l i d a d e n l a teoría de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . Por
último, la t e r c e r a p a r t e estudia c o m p a r a t i v a m e n t e los factores de o r d e n i n t e r n a c i o n a l e i n t e r n o q u e l l e v a r o n a los g o b i e r n o s de A r g e n t i n a , C h i l e , España, I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia, Suiza y Turquía a asumir u n a posición de
n e u t r a l i d a d d u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l .
E l trabajo asume q u e "las relaciones internacionales y la política d o m é s tica están t a n interrelacionadas q u e deberían ser analizadas simultáneamente, c o m o u n t o d o [... p o r q u e ] a u n c u a n d o son m u y fuertes, las presiones
externas n o suelen ser t o t a l m e n t e d e t e r m i n a n t e s " . Desde esta perspectiva,
se observa y sopesa la i n f l u e n c i a de los factores externos e i n t e r n o s e n las p o líticas adoptadas, s i g u i e n d o e l c o n o c i d o m o d e l o de "juegos de d o b l e n i v e l "
de P u t n a m , dada su u t i l i d a d p a r a a b o r d a r e l t e m a q u e nos o c u p a .
1
2
* Este trabajo se realizó en el marco de los estudios auspiciados por la Comisión para el
Esclarecimiento de las Actividades del Nazismo en la Argentina.
Peter Gourevitch, "La segunda imagen invertida: los orígenes internacionales de las
políticas domésticas", Zona Abierta, núm. 74, 1996, p. 67.
1
En breve, este modelo postula la participación simultánea de u n actor en dos tableros
de negociación, u n o dentro del país y otro con actores externos. Véanse, en particular, Robert D. Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games", International Organization, vol. 42, núm. 3, 1988, y Peter B. Evans, H a r o l d K. Jacobson y Robert D.
2
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FIXU-l
Es preciso aclarar q u e este estudio n o se p r o p o n e a b r i r j u i c i o s sobre l a
n e u t r a l i d a d de los países m e n c i o n a d o s n i evaluar las consecuencias de t a l
c o n d u c t a . A m b o s aspectos h a n d a d o l u g a r a u n extenso debate q u e sigue
abierto. Así, p o r e j e m p l o , p a r a u n a p a r t e de l a l i t e r a t u r a a r g e n t i n a r e f e r i d a
al t e m a , l a n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a d u r a n t e l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l
fue u n f a c t o r d e t e r m i n a n t e de l a "declinación" d e l país. E n c a m b i o , otros
autores relativizan esta conclusión y señalan q u e es " d u d o s o q u e de h a b e r se i n v o l u c r a d o l a A r g e n t i n a e n l a g u e r r a c o m o l o h i z o Brasil, p o d r í a h a b e r
gozado de los beneficios d e l P l a n M a r s h a l l c o m o p r o v e e d o r de los m e r c a dos e u r o p e o s " . E l caso de España sugiere que l a n e u t r a l i d a d n o le p r o d u j o ,
salvo e n los años de l a i n m e d i a t a posguerra, consecuencias p a r t i c u l a r m e n t e
negativas. Podría decirse q u e ella f u e p a r c i a l y c o y u n t u r a l m e n t e costosa.
Por o t r a p a r t e , e l h e c h o f o r t u i t o de q u e el p r e s i d e n t e H a r r y T r u m a n considerara a T u r q u í a e l c a m p o límite de l a t o l e r a n c i a de O c c i d e n t e ante e l
avance soviético e x i m i ó a este país de r e c i b i r castigos p o r p a r t e de los Estados U n i d o s y E u r o p a .
3
4
E n breve, e l balance de costos y beneficios de l a n e u t r a l i d a d tiene distintas lecturas. A d e m á s , los p r e m i o s y castigos r e c i b i d o s p o r los neutrales
de parte de los países vencedores, t a n t o e n l o i n m e d i a t o c o m o a más l a r g o
plazo, d e p e n d i e r o n f u n d a m e n t a l m e n t e de factores ajenos a l a Segunda
G u e r r a M u n d i a l , e n especial de las necesidades y circunstancias p r o p i a s de
la G u e r r a Fría y, d e n t r o de este m a r c o g e n e r a l , de l a i m p o r t a n c i a relativa
de cada n e u t r a l p a r a los líderes de ambos b l o q u e s , los Estados U n i d o s y l a
U n i ó n Soviética.
Ideas y nociones en torno a la
neutralidad
Según el Diccionario de l a Real A c a d e m i a Española, l a n e u t r a l i d a d expresa l a
"cualidad o a c t i t u d de n e u t r a l " . E l sujeto n e u t r a l " n o es n i de u n o n i de o t r o "
y " e n t r e dos partes q u e c o n t i e n d e n , p e r m a n e c e s i n i n c l i n a r s e a n i n g u n a
de ellas". E n términos de naciones o estados, y n o de personas o cosas, ser
n e u t r a l significa "que n o t o m a p a r t e e n u n a g u e r r a m o v i d a p o r otros y se
Putnam (eds.), Double-Edged Diplomacy: An Interactive Approach to International Politics, Berkeley,
University o f California Press, 1993.
Carlos Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina, Buenos Aires, Editorial Universidad de Belgrano, 1983.
Mario Rapoport, "Imágenes de la política exterior argentina. Tres enfoques tradicionales, 1930-1945", en Silvia R u t h j a l a b e (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas,
1880-1995, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1996, p. 52.
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RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
acoge al sistema de obligaciones y derechos i n h e r e n t e s a t a l a c t i t u d " .
5
Por
su p a r t e , el Diccionario de política de B o b b i o , M a t t e u c c i y Pasquino, señal a que la n e u t r a l i d a d "designa u n a c o n d i c i ó n jurídica" p r o p i a de "los estados que p e r m a n e c e n ajenos a u n c o n f l i c t o bélico existente e n t r e otros dos
o más estados". A d i c i o n a l m e n t e , considera los "estados n e u t r a l i z a d o s " com o "aquellos que, g e n e r a l m e n t e p o r m e d i o de u n t r a t a d o , a s u m e n p o r vía
programática y g e n e r a l el c o m p r o m i s o de mantenerse ajenos, neutrales,
respecto de t o d a posible g u e r r a " . A su vez, el Diccionario Penguin sobre r e laciones i n t e r n a c i o n a l e s considera la n e u t r a l i d a d " u n c o n c e p t o legal q u e
i n c l u y e derechos y deberes establecidos, t a n t o p a r a u n Estado q u e se abst i e n e de t o m a r p a r t e e n u n a g u e r r a , c o m o p a r a las partes b e l i g e r a n t e s " . E l
vínculo e n t r e la n e u t r a l i d a d y el d e r e c h o es evidente e n las d e f i n i c i o n e s c i tadas; al a d o p t a r u n a c o n d u c t a n e u t r a l , u n Estado se c o m p r o m e t e a a s u m i r
y respetar u n c o n j u n t o de prácticas legales relacionadas c o n el status de
neutralidad.
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7
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C o m o dice F r a n k , la a c t i t u d n e u t r a l , a u n q u e n o la palabra, existe desd e la antigüedad. E n efecto, la a d o p c i ó n de posiciones neutrales p u e d e
rastrearse hasta el siglo V I a.C. e n G r e c i a . E l concepto se e m p l e ó desde 1378
y su p r i m e r a utilización o f i c i a l p u e d e encontrarse e n u n d o c u m e n t o de
1408, e n el q u e el rey de F r a n c i a declara su " n e u t r a l i d a d " e n l a l u c h a e n t r e
los papas de R o m a y de A v i g n o n . Sin e m b a r g o , la n e u t r a l i d a d t o m a verd a d e r a m e n t e i m p u l s o l u e g o de l a constitución de los estados m o d e r n o s .
Las experiencias acumuladas a p a r t i r de esa etapa, e n especial desde el
siglo X V I I I e n adelante, p e r m i t e n establecer u n p e r f i l v a r i a d o y c o m p l e j o
d e l término.
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1 1
Desde t i e m p o s a n t i g u o s , l a i d e a de " n o ser de u n o n i de o t r o " h a sido
calificada de diversas maneras. E n u n e x t r e m o , se aprecia u n a valoración
positiva de l a m i s m a : " r e t r a i m i e n t o hacia e l m e d i o " , " p e r m a n e c e r e n paz",
"quedarse q u i e t o " , "retirarse de las hostilidades", etc. E n el o t r o , se e x p r e -
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, M a d r i d , Espasa-Calpe 2 1 ed.,
1992, tomo I I , p. 1438.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de política, México, Siglo X X I Editores, 1983, p. 1046.
Ibid., p. 1048.
Graham Evans y Jeffrey Newnham, The Penguin Dictionary of International Relations, L o n dres, Penguin Books, 1998, p. 366.
Véase Robert Frank, "La neutralité: évolution historique d ' u n concept", Jukka Nevakivi
(ed.), Neutrality in History, Helsinki, Tiedekirja, 1993.
Véase Robert A. Bauslaugh, The Concept of Neutrality in Classical Greece, Berkeley, U n i versity o f California Press, 1991.
Robert Frank, op. cit, p. 25.
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san o p i n i o n e s negativas m e d i a n t e el e m p l e o de calificativos despectivos:
elusiva, a p r o v e c h a d o r a , i n d i g n a , pérfida e i n c o r r e c t a , e n t r e o t r o s .
1 2
Por l o g e n e r a l , el sujeto de l a n e u t r a l i d a d h a sido u n país d é b i l ,
dio
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o periférico
15
y n o los países más p o d e r o s o s e i n f l u y e n t e s .
1 6
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me-
E n reali-
dad, la existencia de estos últimos países es la q u e e x p l i c a la c o n d u c t a n e u t r a l
que es p r o p i a de u n sistema i n t e r n a c i o n a l encabezado p o r dos o más grandes
potencias. Así, e n la m e d i d a e n que se eleva e l l u g a r de u n país e n la j e r a r quía i n t e r n a c i o n a l m e n o r es su p r o p e n s i ó n o interés e n m a n t e n e r la n e u t r a l i d a d , y m a y o r es el a l i c i e n t e p a r a p a r t i c i p a r e n u n c o n f l i c t o d a d o .
L a c o n d u c t a n e u t r a l se asocia c o n
l a a b s t e n c i ó n y l a n o asistencia d i -
recta o i n d i r e c t a a u n o u o t r o c o n t r i n c a n t e . E l l a trae a p a r e j a d o u n i m p e d i m e n t o : l a i m p o s i b i l i d a d de
cualquier acción abierta o
encubierta
de
g u e r r a . A s i m i s m o , l a n e u t r a l i d a d lleva implícita l a n o c i ó n de t o l e r a n c i a , l o
c u a l s i m b o l i z a el r e s p e t o y la c o n s i d e r a c i ó n de los p u n t o s de vista de los a d versarios e n f r e n t a d o s .
E l c o m p o r t a m i e n t o de u n n e u t r a l se h a d e f i n i d o e n términos m o r a l e s
o de c o n v e n i e n c i a . D i c h o de o t r o m o d o , c o m o l a manifestación de u n a
po-
lítica p r i n c i p i s t a o c o m o l a e x p r e s i ó n práctica de intereses c o n c r e t o s . P o r
l o g e n e r a l , los p r o p i o s n e u t r a l e s o t o r g a n a su d e c i s i ó n u n estatus de
con-
Véase Gregory A. Raymond, "Neutrality Norms and the Balance o f Power", Cooperation
and Conflict, vol. 32, n u m . 2, 1997.
La concepción de debilidad que se utiliza aquí es la de Buzan. Según él, "weak states
[...] will refer to the degree of socio-political cohesion [...] weak states either don not have, or
have failed to create, a domestic political and societal consensus o f sufficient strength to eliminate the large-scale use of force as a major and continuing element i n the domestic political
life o f the nation". Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies
in the Post-Cold War Era, Boulder, Lynne Rienner Pub., 2 ed., 1991, pp. 97 y 99.
1 2
1 3
a
La concepción de país medio que se utiliza aquí es la de González. Según dice, esta categoría se "deriva de la compleja y cambiante interrelación entre los siguientes factores: la posesión de ciertos atributos, capacidades y atractivos internos, la ocupación de una posición
intermedia en la estructura de poder mundial (condicionada por el modo de inserción en la
economía capitalista) que se manifiesta de manera inmediata en el ámbito regional, y la voluntad explícita o implícita de utilizar dichos recursos y aprovechar esa posición de poder relativo para influir en ciertas instancias de la vida internacional y regional, a fin de promover y
defender los intereses nacionales en los términos definidos por la élite política (seguridad nacional, desarrollo económico, estabilidad política)". Guadalupe González, "México", en Gerhard Drekonja K. y Juan G. Tokatlian (eds.), Teoría y práctica de la política exterior
latinoamericana, Bogotá, C E R E C / C E I , Universidad de los Andes, 1983, p. 316.
1 4
La condición periférica corresponde a u n a condición geográfica -distante del centro
gravitante del sistema internacional con mayor poder-, a una situación política -carente de
una amplia capacidad de autonomía en el plano e x t e r n o - y a u n estatus militar -irrelevante
desde la perspectiva estratégica de los actores más preponderantes y recursivos.
Véase Efrain Karsh, Neutrality and Small States, Londres, Routledge, 1988.
1 5
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d u c t a m o r a l , j u s t a y pacífica ( f r e n t e a l a a m o r a l i d a d o i n m o r a l i d a d de l a
g u e r r a y sus ejecutores). A su vez, quienes se o p o n e n a la n e u t r a l i d a d acusan a los neutrales de oportunistas.
E n cuanto a su alcance, la n e u t r a l i d a d p u e d e ser i n t e g r a l o r e s t r i n g i d a ,
esto es, p u e d e ejercerse e n f o r m a a m p l i a y comprensiva, t a n t o e n l o legal
y político, c o m o e n l o m i l i t a r y e c o n ó m i c o , o de m a n e r a calificada, p o r
e j e m p l o , n o c o n s i n t i e n d o u n l i b r e f l u j o e c o n ó m i c o total.
Por o t r a p a r t e , la c o n d u c t a n e u t r a l a d o p t a diversas modalidades. Puede ser: a) armada o n o a r m a d a (esto es, que el n e u t r a l esté suficientemente
p e r t r e c h a d o c o m o p a r a d i s u a d i r a los beligerantes de que n o l o i n v o l u c r e n
e n u n a g u e r r a m e d i a n t e u n a acción de fuerza o, p o r el c o n t r a r i o , que el
n e u t r a l carezca de, o n o p r o c u r e , u n a capacidad disuasiva p r o p i a ) ; b) activa
o pasiva (en el p r i m e r caso, u n país despliega u n a n e u t r a l i d a d de alto perfil y m u y dinámica m i e n t r a s que e n el segundo se escoge u n a n e u t r a l i d a d
d e bajo p e r f i l y p o c o vigorosa); c) ocasional (es decir episódica, t e m p o r a l ,
circunstancial) o p e r m a n e n t e ( c u a n d o se ejerce d u r a n t e p e r i o d o s p r o l o n g a d o s y f o r m a parte de las tradiciones de política e x t e r i o r de u n país); y
d) v o l u n t a r i a ( c u a n d o nace de u n a decisión p r o p i a ) o i n v o l u n t a r i a ( c u a n d o
es el resultado de u n proceso i m p u e s t o p o r o t r a u otras naciones). Además,
p u e d e ser impasible (lo q u e significa u n desinterés f r e n t e a u n c o n f l i c t o
d e t e r m i n a d o ) , i n d e t e r m i n a d a (ante el h e c h o de que u n a u o t r a p a r t e
resulte victoriosa e n u n e n f r e n t a m i e n t o b é l i c o ) , distante ( c u a n d o existe
u n a l e j a m i e n t o geográfico-territorial o ideológico-político respecto de u n a
d i s p u t a a r m a d a ) , i m p a r c i a l ( c u a n d o se desarrolla u n a c o n d u c t a simétrica
y semejante f r e n t e a los b a n d o s b e l i g e r a n t e s ) , y benevolente ( c u a n d o se
preserva la c o n d i c i ó n de n e u t r a l p e r o se favorece la causa de u n o de los bel i g e r a n t e s ) . E n c i e r t o m o d o , este t i p o de n e u t r a l i d a d se asemeja a la n o
beligerancia.
17
A d i c i o n a l m e n t e , el c o n t e x t o e x t e r n o e i n t e r n o de la n e u t r a l i d a d es i m p o r t a n t e . Factores e x ó g e n o s i n f l u y e n sobre las posibilidades de u n c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l . Por e j e m p l o , e n u n a situación de g u e r r a l i m i t a d a - e n
c u a n t o a la c a n t i d a d de protagonistas, a su i n t e n s i d a d , a su ubicación geográfica, a su expansión t e r r i t o r i a l , a su significación sistémica, e n t r e otros
Véanse ibid.; Daniel Frei, Dimensionen neutraler Politik: Ein Beitragzur Theorie der internationalen Beziehungen, Ginebra, Institut universitaire des hautes études internationales, 1969;
Jürg Martin Gabriel, The American Conception ofNeutrality After 1941, Londres, MacMillan Press,
1988, y John N . Petrie, "American Neutrality i n the 2 0 Century: The Impossible Dream", National Béfense University McNair Paper, núm. 33, enero 1995. Sobre la neutralidad benevolente
de Argentina durante la Primera Guerra M u n d i a l , véase Ricardo Weinmann, Argentina en la
Primera Guerra Mundial. Neutralidad, transiáón política y continuismo económico, Buenos Aires, B i blos, 1994.
1 7
th
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FIXLl-l
f a c t o r e s - es más factible el ejercicio de l a n e u t r a l i d a d . D e acuerdo c o n e l
m o m e n t o d e l c o n f l i c t o , l a coalición más débil p u e d e p r e f e r i r (y sugerir)
u n m e n o r i n v o l u c r a m i e n t o de los neutrales, p e r o e n t a n t o cambia e l e q u i l i b r i o de fuerzas e n el c a m p o m i l i t a r de l a g u e r r a esa coalición, a h o r a e n
avance, p u e d e p r o m o v e r (y p r e s i o n a r a favor de) l a participación de los
neutrales e n e l c o n f l i c t o . Además, si b i e n u n c o n f l i c t o se d i r i m e e n e l c a m p o de c o m b a t e de los beligerantes, l a " g u e r r a e c o n ó m i c a " es u n a estrategia
c o m p l e m e n t a r i a de t o d a confrontación q u e afecta n o sólo a los c o n t r i n cantes, sino también a los neutrales y, p o r c o n s i g u i e n t e , i n c i d e sobre la cap a c i d a d de estos últimos p a r a p r o l o n g a r su n e u t r a l i d a d .
1 8
D e f o r m a paralela, e n l a m e d i d a e n q u e u n n e u t r a l posea u n recurso
estratégico p a r a el c o m b a t e m i l i t a r ( m i n e r a l e s , p o r e j e m p l o ) o p a r a e l esfuerzo de g u e r r a ( a l i m e n t o s , p o r e j e m p l o ) , m a y o r será e l i n t e n t o de p r e sionarlo (y de castigarlo). A s i m i s m o , si los neutrales son países i m p o r t a n t e s
( p o r sus a t r i b u t o s de p o d e r o p o r su v a l o r estratégico), su aporte a u n e n f r e n t a m i e n t o a r m a d o es más v a l o r a d o p o r los beligerantes, y, p o r ende, son
o b j e t o de u n a c o m b i n a c i ó n de halagos, concesiones, exigencias, demandas
y a p r e m i o s p a r a q u e a b a n d o n e n l a n e u t r a l i d a d e n a l g u n a c o y u n t u r a de l a
g u e r r a . D e i g u a l m a n e r a , las potencias p r o c u r a n q u e e l m a y o r n ú m e r o p o sible de naciones se c o m p r o m e t a n e n u n c o n f l i c t o a r m a d o , afectando de
este m o d o los márgenes de acción de países q u e n o están e n condiciones,
i n t e r n a s y externas, de m a n t e n e r su n e u t r a l i d a d . S i n e m b a r g o , también es
evidente q u e de a c u e r d o c o n e l t i p o , alcance e i n t e n s i d a d de u n a g u e r r a ,
los beligerantes p u e d e n convivir c o n algún (os) n e u t r a l (es) dada su p o t e n cialidad mediadora en cierto m o m e n t o del conflicto. Finalmente, cuanto
más valores e ideologías estén e n j u e g o e n u n e n f r e n t a m i e n t o i n t e r n a c i o n a l , m a y o r será l a presión p a r a q u e e n él p a r t i c i p e e l m a y o r n ú m e r o de estados. E n estos casos, los c o m p r o m i s o s se a s u m e n c o m o absolutos, l o q u e
resta espacio de aceptación y r e c o n o c i m i e n t o a las conductas neutrales.
Factores contextúales i n t e r n o s e n los países neutrales también gravitan
e n l a preservación o a b a n d o n o de l a n e u t r a l i d a d . E n t r e ellos se destacan e l
c a m b i o de g o b i e r n o y de régimen político, e l n i v e l de l a capacidad de m a n i o b r a d e l g r u p o g o b e r n a n t e , el estado de l a e c o n o m í a , e l apoyo doméstico
a l a estrategia i n t e r n a c i o n a l , l a destreza y las p r e f e r e n c i a s ideológicas de
los líderes, e l p r e s t i g i o de l a d i p l o m a c i a , l a i n f l u e n c i a de l a o p o s i c i ó n e n las
políticas i n t e r n a y e x t e r n a y l a i n c i d e n c i a e n l a política n a c i o n a l de las delegaciones diplomáticas de los países más p o d e r o s o s c o m p r o m e t i d o s e n u n
conflicto armado.
Sobre la "guerra económica", véase A r n o l d J . Toynbee, La guerra y los neutrales, Barcelona, Vergara, 1965.
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Cabe agregar que la l i t e r a t u r a especializada h a subrayado las d i f e r e n cias existentes e n t r e n e u t r a l i d a d , n e u t r a l i s m o , neutralización y a i s l a m i e n t o . L a n e u t r a l i d a d es f u n d a m e n t a l m e n t e u n c o n c e p t o legal i n t e r n a c i o n a l
m i e n t r a s q u e el n e u t r a l i s m o es u n c o n c e p t o p o l í t i c o que "se refiere a u n a
declaración de n o participación e n conflictos específicos y al t r a t a m i e n t o
i m p a r c i a l de todas las p a r t e s " . D u r a n t e l a G u e r r a Fría, el término n e u t r a l i s m o f u e reemplazado p o r e l de n o a l i n e a m i e n t o , posición q u e fue i n vocada p o r estados r e c i e n t e m e n t e i n d e p e n d i z a d o s y débiles p a r a preservar
su seguridad, autonomía y e q u i d i s t a n c i a e n m e d i o de u n escenario m u n d i a l b i p o l a r y c o m p e t i t i v o . B o b b i o , M a t t e u c c i y Pasquino también d i s t i n g u e n n e u t r a l i d a d de n e u t r a l i s m o . Para ellos, el último término d e n o t a "la
a c t i t u d política de q u i e n f r e n t e a u n c o n f l i c t o e n curso m a n t i e n e u n a post u r a de n o c o m p r o m i s o y de e q u i d i s t a n c i a de las partes e n l u c h a " . E n este sentido, n e u t r a l i s m o sería más u n s i n ó n i m o de n o intervención.
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2 2
L a neutralización de u n país se establece m e d i a n t e el a c u e r d o de u n
n ú m e r o de actores interesados e n q u e u n Estado - p o r las razones q u e f u e r e - permanezca n e u t r a l de m a n e r a p e r m a n e n t e o transitoria. E l a i s l a m i e n t o , finalmente, i m p l i c a u n a separación c o m p l e t a y hasta l a i n d i f e r e n c i a
f r e n t e a los asuntos globales. Se t r a d u c e e n u n r e p l i e g u e v o l u n t a r i o y d e l i b e r a d o de l a política m u n d i a l p o r razones estrictamente políticas y de o r den preferentemente interno.
Teorías de relaciones internacionales y
neutralidad
E n este apartado se e s t u d i a n las distintas versiones y j u i c i o s acerca de la
n e u t r a l i d a d que ofrecen las teorías de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . Exist e n i m p o r t a n t e s diferencias t a n t o e n t r e teorías e n p u g n a c o m o d e n t r o de
cada tradición teórica d e b i d o a q u e el c o n c e p t o , s i g u i e n d o a G a l l i e , es "bá23
Sobre neutralidad jurídica y el neutralismo político véase, entre otros, Samir N . Anabtawi, "Neutraüsts and Neutralism", Journal ofPolitics, vol. 27, núm. 2, 1965.
Graham Evans yjeffrey Newnham, op. cit, p. 365.
E l neutralismo ha recibido, por lo general, una lectura y u n análisis político. U n o de
los muy escasos intentos de evaluar el neutralismo diplomático mediante u n análisis económico aparece en Albert Hirschman, ' T h e Stabilityof Neutralism: A Geometrical Note", American
Economic Review, vol. LEV, núm. 2, 1964.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, op. üt, p. 1049.
Véanse, entre otros, Nils Andrén, " O n the Meaning and Uses of Neutrality", Cooperation and Conflict, vol. 12, núm. 2, 1991; A l a n T. Leonhard (ed.), Neutrality: Changing Concepts
and Practices, Lanham, University Press of América, 1988, y Roderick Ogley (ed.), The Theory and
Practice of Neutrality in the Twentieth Century, Nueva York, Barnes & Noble, 1970.
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sicamente c o n t r o v e r t i b l e " . Esta situación revela la i m p o r t a n c i a de a n a l i zar c u i d a d o s a m e n t e e l t e m a q u e , además de su interés intrínseco, resulta
i m p r e s c i n d i b l e para el estudio e m p í r i c o q u e nos h e m o s p r o p u e s t o .
El t e m a de la n e u t r a l i d a d de los estados f u e i n t r o d u c i d o p o r los e n f o ques legales. E n efecto, el d e r e c h o - e n especial el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l ofrece u n a p r i m e r a aproximación a la n e u t r a l i d a d q u e se elabora y desar r o l l a e n f o r m a sistemática a p a r t i r d e l siglo X V I I I . Desde ese m o m e n t o , se
realizan valiosos aportes que e x p l i c a n y j u s t i f i c a n el h e c h o de que u n Estado
tenga e l " d e r e c h o " a a d o p t a r u n a posición n e u t r a l . Esta o p c i ó n , f u n d a m e n t a l m e n t e , aparece c o m o u n a respuesta a las transformaciones generadas p o r l a Revolución i n d u s t r i a l : l a "expansión d e l c o m e r c i o m u n d i a l y l a
creciente i n t e r d e p e n d e n c i a e n t r e estados [... ] q u e h i z o m u y difícil aislar y
c o n t e n e r las guerras e n t r e pocos estados. A u n las pequeñas guerras com e n z a r o n a amenazar las relaciones comerciales de las que d e p e n d í a e l
resto de l a c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l " . L a n e u t r a l i d a d también se definió
en términos de deberes de los neutrales. Este aspecto fue abordado p o r G r o cio e n 1625 e n su o b r a De jure belli etpacis, d o n d e i n t r o d u c e la n o c i ó n capital
de d e b e r de " i m p a r c i a l i d a d " f r e n t e a los b e l i g e r a n t e s . E n breve, d e r e c h o ,
e c o n o m í a , política y g u e r r a c o n t r i b u y e r o n e n f o r m a c o m p l e m e n t a r i a al des a r r o l l o n o r m a t i v o de u n m a r c o legal i n t e r n a c i o n a l favorable a la n e u t r a l i dad q u e también recibió i m p o r t a n t e s aportes desde e l c a m p o de l a ética.
4
2 5
26
L a Proclamación de N e u t r a l i d a d de George W a s h i n g t o n d e l 22 de
a b r i l de 1793 e n m e d i o d e l c o n f l i c t o e n t r e G r a n Bretaña, Austria, Prusia,
C e r d e ñ a y los Países Bajos, p o r u n l a d o , y Francia, p o r e l o t r o , i n v o c a n d o l a
a d o p c i ó n de " u n a c o n d u c t a amistosa e i m p a r c i a l f r e n t e a los beligerantes",
se constituyó e n u n h i t o político sobre e l t e m a . E l l o , sin e m b a r g o , n o i m p i d i ó q u e F r a n c i a - a través d e l m i n i s t r o E d m o n d G e n e t - p r o c u r a r a alistar,
desde los Estados U n i d o s , operaciones c o n t r a G r a n Bretaña. E n reacción a
este i n t e n t o , u n año después, e l 5 de j u n i o de 1794, e l Congreso de los Estados U n i d o s a p r o b ó la p r i m e r a L e y de N e u t r a l i d a d de ese país. Se i n t e n t a ba así d a r u n status legal a l a n e u t r a l i d a d , estableciendo u n c o n j u n t o t a n t o
de obligaciones c o m o de sanciones destinadas a asegurar l a n o violación d e l
estatuto n e u t r a l a d o p t a d o p o r e l Estado. E n este caso, política y d e r e c h o se
y u x t a p o n e n para d e f e n d e r y p r o m o v e r l a n e u t r a l i d a d .
2 7
Véase W.B. Gallie, "Essentially Contested Concepts", en Max Black (ed.), The Importance o/Language, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1962.
W. Michael Reisman y Chris T. A n t o n i o u , The Laws ofWar, Nueva York, Vintage Books,
1994, p. 133.
Véase Robert Frank, op. cit.
Véase Thomas P. Brockway, Basic Documents in United States Foreign Policy, Princeton, D.
Van Nostrand Company, 1957.
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2 6
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L a Declaración de París d e l 16 de a b r i l de 1856 sobre D e r e c h o Marítim o , firmada p o r A u s t r i a , Francia, G r a n Bretaña, Prusia, Rusia, Cerdeña y
Turquía, se c o n c r e t ó l u e g o de l a G u e r r a de C r i m e a de 1854 y se justificó
e n los siguientes términos: r e g u l a r la l i b e r t a d de navegación e n los mares,
d i f e r e n c i a r e l t r a t a m i e n t o de navios y p r o p i e d a d e s enemigas de los de los
neutrales, y evitar las actividades de corsario y de c o n t r a b a n d o e n m e d i o de
los conflictos armados. E n este caso, c o m e r c i o y d e r e c h o se e n t r e c r u z a n
para fundamentar y proteger la neutralidad.
Desde finales d e l siglo X I X , los derechos y deberes de los neutrales, e n
términos d e la g u e r r a t a n t o e n el m a r c o m o terrestre, f u e r o n c o d i f i c á n d o se. L a C o n v e n c i ó n de L a H a y a d e l 18 de o c t u b r e de 1907 resume el acervo
l e g a l sobre las reglas, c o n d i c i o n e s y responsabilidades de los n e u t r a l e s .
G u e r r a y d e r e c h o se enlazan p a r a f o r m a l i z a r y asegurar l a n e u t r a l i d a d .
28
E l Pacto K e l l o g g - B r i a n d d e l 27 de agosto de 1928, que c o n d e n a e l r e curso a la g u e r r a para resolver controversias i n t e r n a c i o n a l e s y su r e n u n c i a
c o m o u n i n s t r u m e n t o de política de u n a n a c i ó n hacia otras, se i n s c r i b e e n
l a tradición idealista de desterrar el c o n f l i c t o a r m a d o e n t r e los estados y se
acerca, p o r e n d e , a las posiciones q u e p r o c u r a n e l u d i r l a g u e r r a y sus costos p o r m e d i o de n o r m a s , reglas y p r o c e d i m i e n t o s . Etica y d e r e c h o se e n t r e t e j e n p a r a favorecer y a p u n t a l a r l a n e u t r a l i d a d .
Si b i e n esta suma de iniciativas, reglas y c o m p r o m i s o s pretendió constit u i r u n g e n u i n o régimen i n t e r n a c i o n a l sobre la n e u t r a l i d a d , su alcance,
r e s p a l d o y aplicación f u e r o n bastante deficientes. Es posible a f i r m a r , sig u i e n d o a Y o u n g , q u e este r é g i m e n f u e r e l a t i v a m e n t e espontáneo ( n o existió u n a g r a n c o o r d i n a c i ó n consciente e n t r e los participantes) y, p o r t a n t o ,
n o f u e u n régimen n e g o c i a d o ( c o n u n c o n s e n t i m i e n t o explícito de las partes) n i i m p u e s t o ( d e t e r m i n a d o de m a n e r a d e l i b e r a d a p o r los poderes d o m i n a n t e s ) , Esos aspectos, c i e r t a m e n t e , i m p i d i e r o n el e s t a b l e c i m i e n t o de
u n r é g i m e n a m p l i o y aplicable.
E n r e s u m e n , desde la perspectiva legal l a n e u t r a l i d a d es c l a r a m e n t e u n
" d e r e c h o de los e s t a d o s " q u e , además de p r o t e g e r jurídicamente al Esta2 9
30
En el ámbito hemisférico, el Convenio Interamericano de Neutralidad Marítima, firmado en La Habana el 20 de febrero de 1928, representa el mayor esfuerzo continental por
defender la libertad comercial en tiempos de guerra, precisar las obligaciones de los beligerantes y estipular los derechos y deberes de los neutrales.
Véase Oran R. Young, "Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes", en Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes, Ithaca, Cornell University Press,
1986.
Michael Donelan, Elements of International Political Theory, O x f o r d , Clarendon Press,
1990, p. 125.
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d o que l a a d o p t a , favorece l a s e g u r i d a d i n t e r n a c i o n a l . E n este último
sentido, y de a c u e r d o c o n R a y m o n d , l a n e u t r a l i d a d l i m i t a e l alcance de l a
guerra (al d i s m i n u i r e l n ú m e r o de beligerantes), m o d e r a l a d e s t r u c t i v i d a d
de u n c o n f l i c t o a r m a d o (al reducirse los t e r r i t o r i o s y p o b l a c i o n e s afectados
p o r él) y eleva l a p o s i b i l i d a d de t e r m i n a r u n e n f r e n t a m i e n t o e n t r e estados (al p r o v e e r u n a p o t e n c i a l m e d i a c i ó n e n t r e las partes) .
L a cuestión de l a n e u t r a l i d a d también o c u p a u n l u g a r i m p o r t a n t e e n
la teoría de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . E l r e a l i s m o , e l l i b e r a l i s m o , e l
estructuralismo, e l c o n s t r u c t i v i s m o y e l p o s m o d e r n i s m o o f r e c e n m i r a d a s
distintas sobre l a c o n d u c t a n e u t r a l q u e a y u d a n a e n r i q u e c e r su t r a t a m i e n t o
conceptual.
E l p a r a d i g m a realista - e n sus vertientes clásica y e s t r u c t u r a l - se h a o c u pado c o n c i e r t o detalle d e l t e m a a p a r t i r de u n a n o c i ó n f u n d a m e n t a l para
esta escuela: l a persistencia d e l e q u i l i b r i o de p o d e r , sea éste diádico o n o ,
en la política i n t e r n a c i o n a l . Es posible i d e n t i f i c a r diferencias e n t r e los realistas clásicos y los estructurales. Los p r i m e r o s analizan l a n e u t r a l i d a d e n
términos de resultados. C o m o e n otros aspectos de las relaciones i n t e r n a cionales, p r i m a aquí u n a "ética consecuencialista": l a n e u t r a l i d a d se m i d e
según su i m p a c t o sobre e l p o d e r relativo de u n actor. D e a c u e r d o c o n este
p u n t o de vista, los realistas c o n c l u y e n q u e l a n e u t r a l i d a d , t a l c o m o l o mostraría l a e x p e r i e n c i a histórica, t i e n d e a p r o d u c i r consecuencias negativas
para los intereses nacionales de los neutrales.
31
3 2
Reputados antecesores d e l r e a l i s m o clásico c o m o T u c í d i d e s y M a q u i a velo c r i t i c a r o n f u e r t e m e n t e l a n e u t r a l i d a d p o r c o n s i d e r a r l a u n c o m p o r t a m i e n t o i n e f e c t i v o . E n e l famoso "Debate M e l i a n o " de l a Historia de la guerra
del Peloponeso, Tucídides señala las razones q u e l l e v a r o n a los atenienses a
n o aceptar q u e los m e l i o s , c o m o era su deseo, p e r m a n e c i e r a n "neutrales"
entre Atenas y Esparta. A n t e l a p r e g u n t a de los delegados m e l i a n o s : "si permanecemos inactivos, ¿ n o aceptaréis ser amigos e n vez de enemigos, sin
ser aliados de n i n g u n o de los dos bandos?", sus pares atenienses r e s p o n d i e r o n de m o d o categórico: " N o , pues n o nos p e r j u d i c a t a n t o vuestra enemistad c o m o vuestra a m i s t a d j u s t i f i c a d a p o r n u e s t r a d e b i l i d a d , ya q u e p a r a
los subditos e l o d i o es u n e j e m p l o manifiesto de p o d e r . " L a insistencia
de los m e l i o s e n preservar su n e u t r a l i d a d e n l a g u e r r a d e l Peloponeso los
c o n d u j o a u n a t e r r i b l e d e r r o t a i n f l i g i d a p o r Atenas.
3 3
Véase, entre otros, Daniel Frei, "Neutrality", en Ervin Lazio y Jong Youl Yoo (eds.),
World Encyclopedia of Peace, O x f o r d , Pergamon Press, 1986.
Véase Gregory A . Raymond, op. at.
Tucídides, Historia de la guerra del Peloponeso, Madrid, Ediciones Cátedra, 1988, p. 481.
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3 2
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I g u a l m e n t e , M a q u i a v e l o sostiene e n E l príncipe:
Merece también aprecio u n príncipe cuando es verdadero amigo o verdadero
enemigo, es decir, cuando sin reparo alguno se muestra favorable o contrario
a alguien, determinación mucho más útil que la de permanecer neutral, porque si dos príncipes poderosos, vecinos tuyos, llegan a las manos, hay que tener en cuenta si el vencedor te puede o no causar daño. En cualquiera de los
dos casos te será siempre útil tomar partido por alguno de ellos e intervenir en
la guerra, pues en el primero, si permaneces neutral, serás siempre presa del
vencedor, con satisfacción y alegría del vencido, y sin que puedas alegar razón
alguna que justifique t u conducta y te defienda del conquistador. Porque
quien vence no quiere amigos sospechosos que dejen de ayudarle en la adversidad, y el que pierde rechazará t u amistad por no haber querido protegerlo
con las armas durante la l u c h a .
34
E n consecuencia, e n u n c o n f l i c t o d e t e r m i n a d o , había q u e escoger b a n dos, precisar posiciones y a s u m i r riesgos. Para ambos autores, los neutrales
e r a n actores i n m a d u r o s , m o r a l m e n t e irresponsables y políticamente sospechosos, y además estaban estratégicamente equivocados.
E n u n a línea semejante, se p u e d e u b i c a r a u n i n f l u y e n t e realista c o m o
N i e b u h r , p a r a q u i e n l a confusión e n t r e i d e a l i s m o , ética, paz y n e u t r a l i d a d
se h i z o evidente d u r a n t e l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . Según este a u t o r , "la
política de n e u t r a l i d a d [...] n o sólo es u n a teoría m o r a l r e p r o b a b l e , sino
también u n a política d e n i g r a n t e " . C u a l q u i e r paz, e n su o p i n i ó n , n o es m e j o r que la g u e r r a y, p o r e l l o , naciones c o m o H o l a n d a y Bélgica d e b i e r o n
h a b e r c o m b a t i d o y resistido e l avance alemán d u r a n t e l a Segunda G u e r r a
M u n d i a l e n vez de p r o c l a m a r u n a n e u t r a l i d a d a m b i g u a .
Paralelamente, p a r a u n realista clásico c o m o M o r g e n t h a u la n e u t r a l i d a d debe ser e n t e n d i d a e n f u n c i ó n d e l e q u i l i b r i o de p o d e r . D e n t r o de ese
m a r c o de r e f e r e n c i a , los n e u t r a l e s son actores q u e , a l n o c o m p r o m e t e r s e ,
r e n u n c i a n de h e c h o "a desarrollar u n a política e x t e r i o r " activa e n los asuntos m u n d i a l e s . Según M o r g e n t h a u , l a n e u t r a l i d a d es corrosiva y debe desalentarse. A pesar de este rechazo, identificó u n a serie de situaciones q u e
j u s t i f i c a n l a n e u t r a l i d a d : c u a n d o l a i n d e p e n d e n c i a de u n país está asociada
al e q u i l i b r i o de p o d e r ( c o m o Bélgica), c u a n d o se está b a j o l a égida de u n
p o d e r p r o t e c t o r p r e p o n d e r a n t e ( c o m o Portugal) o c u a n d o se es p o c o atrac3 5
3 6
Maquiavelo, Elprincipe, Bogota, E l Ancora Editores, 1988, pp. 140-141.
Reinhold Niebhur, Christianity and Power Politics, Nueva York, Charles Scribner' Sons,
1940, pp. 42-47.
Hans J . Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, Nueva
York, Alfred A. Knoff, 6 ed., 1985, p. 122.
3 4
3 5
3 6
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tivo para las ambiciones imperiales de u n a g r a n p o t e n c i a ( c o m o España).
Para este a u t o r , Suiza y Suecia l o g r a r o n m a n t e n e r su n e u t r a l i d a d e n la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l p o r c o m b i n a r todas o algunas de esas c o n d i c i o n e s .
U n destacado estudioso d e l p a r a d i g m a e n evaluación, J o h n Vasquez,
o p i n a q u e , según los realistas, p a r a las naciones débiles, "la alianza c o n u n a
p o t e n c i a f u e r t e es [más] útil a sus p r o p i o s i n t e r e s e s " . A su vez, W o l f e r s i n t r o d u c e u n matiz a l a o p i n i ó n de M o r g e n t h a u sobre l a r e n u n c i a de los
neutrales a ejercer u n a política e x t e r i o r activa al d i s t i n g u i r "neutrales" de
"neutralistas": los p r i m e r o s despliegan u n a política e x t e r i o r basada e n l a
pasividad y la abstención m i e n t r a s que los segundos a p l i c a n u n a política
i n t e r n a c i o n a l dinámica y p r o p o s i t i v a . U n a o p i n i ó n semejante e n t o r n o a
los "neutralistas positivos" p u e d e encontrarse e n L i s k a , q u i e n , sin embargo, subraya que los neutrales e n g e n e r a l " i g n o r a n los requisitos objetivos
d e l e q u i l i b r i o i n t e r n a c i o n a l y la s e g u r i d a d " . Por su p a r t e , K e n n a n , al eval u a r e n p a r t i c u l a r l a P r i m e r a y la Segunda G u e r r a M u n d i a l , j u z g ó la n e u t r a l i d a d y su práctica c o m o disparatada y d e p l o r a b l e .
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O t r o realista, Kissinger, también acentúa que los estados d e b e n recon o c e r el e q u i l i b r i o de p o d e r e n sus prácticas externas. Así, j u s t i f i c a l a n e u t r a l i d a d c u a n d o es u n " i n s t r u m e n t o de n e g o c i a c i ó n " (bargaining tool) de
u n a n a c i ó n e m e r g e n t e , t a l es el caso de la política seguida p o r los Estados
U n i d o s hasta las dos guerras m u n d i a l e s . Sin e m b a r g o , u n Estado n o p u e de n i debe ejercitar l a n e u t r a l i d a d c u a n d o alcanza l a m a d u r e z .
42
Para C a r r , u n destacado e x p o n e n t e d e l realismo inglés, los cambios
tecnológicos, t a n t o m i l i t a r e s c o m o mercantiles, h i c i e r o n fútil y obsoleta l a
apelación a la n e u t r a l i d a d . Ya n o sería más " u n a política practicable p o r u n
Estado p e q u e ñ o p a r a l o g r a r su seguridad, el c u a l está cada vez más obligad o a buscar alianzas c o n estados cercanos p o d e r o s o s " .
Por su l a d o , realistas practicantes c o m o W i n s t o n C h u r c h i l l y J o h n Foster B u l l e s f u s t i g a r o n l a a d o p c i ó n de la n e u t r a l i d a d , e n p a r t i c u l a r d u r a n t e
43
IbUL, p. 196.
J o h n A. Vasquez, El poder de la política de poder, México, Ediciones Gernika, 1991, p. 57.
Véase el capítulo 14 ("Allies, Neutrals, and Neutralists i n the Context of United States
Defense Policy") de A m o l d Wolfers, Discord and Coüaboration. Essays in International Politics,
Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1962.
George Liska, "The T h i r d Party: The Rationale of Nonalignment", en Laurence W.
Martin (ed.), Neutralism and Nonalignment. The New States in World Affairs, Nueva York, Praeger
Pub., 1962, p. 86.
Véase George F. Kennan, Realities of American Foreign Policy, Princeton, Princeton U n i versity Press, 1954.
Henry Kissinger, Diplomacy, Nueva York, Simón 8c Schuster, 1994, p. 30.
Charles Jones, E.H. Carr and International Relations. ADuty to Lie, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, p. 89.
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l a Segunda G u e r r a M u n d i a l , j u z g a n d o l a práctica n e u t r a l c o n calificativos
despectivos: impúdica, c o b a r d e y m i o p e .
Según se aprecia, u n h i l o c o n d u c t o r recorre a los d e n o m i n a d o s realistas
históricos c o m o Tucídides y M a q u i a v e l o , a realistas teóricos c o m o N i e b u h r ,
M o r g e n t h a u , Wolfers, L i s k a y C a r r , a realistas practicantes c o m o C h u r c h i l l
y Dulles y a realistas teóricos y practicantes c o m o K e n n a n y Kissinger: la
p e r c e p c i ó n negativa de la n e u t r a l i d a d , e n especial e n m o m e n t o s decisivos
de u n a g u e r r a .
E l rechazo realista a la n e u t r a l i d a d se h i z o más nítido después de la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l y e n e l ámbito de los f o r m u l a d o r e s de políticas e n
W a s h i n g t o n . Explícitamente, el famoso NSC 68 i n d i c a b a que era i m p e r a t i v o para los Estados U n i d o s q u e "our allies do not as a result of a sense offrustration or of Soviet intimidation drift into a course of neutrality eventually leading
to Soviet domination"Se
trataba de c o n t e n e r el n e u t r a l i s m o d o n d e fuese
necesario.
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Sin d u d a , detrás de este j u i c i o negativo sobre la n e u t r a l i d a d se m a n i fiesta la posición d e l p o d e r o s o - t a n t o d e l que tiene p o d e r c o m o d e l que
aspira a i n c r e m e n t a r l o - p a r a q u i e n , e n u n c o n f l i c t o a r m a d o o e n u n a disy u n t i v a vital, t o d a a c t i t u d n e u t r a l es c o n d e n a b l e . E l que posee p o d e r , así
c o m o el que a m b i c i o n a t e n e r l o , p r e f i e r e n u n i n v o l u c r a m i e n t o masivo de
t o d o s los p a r t i c i p a n t e s , t a n t o p o r razones políticas e ideológicas c o m o p o r
motivos e c o n ó m i c o s y m i l i t a r e s . L a maximización d e l p r o p i o p o d e r - t a n
cara al r e a l i s m o - exige asegurarse que e l c o n t r i n c a n t e n o p u e d a alcanzar
esa m i s m a m e t a . D e allí que la n e u t r a l i d a d sea p e r c i b i d a c o m o u n a deserc i ó n e n la l u c h a p o r el p o d e r e n t r e los grandes o p o n e n t e s .
De m o d o c o n c o m i t a n t e , cabe m e n c i o n a r que l a i m a g e n d e l n e u t r a l par a el actor p o d e r o s o n o es la d e l e n e m i g o o a d v e r s a r i o . Es, más b i e n , la
i m a g e n d e l d e p e n d i e n t e o i n m a d u r o ; l a de a l g u i e n que n o e n t i e n d e los i n tereses e n j u e g o e n u n a c o y u n t u r a dada ( p a r t i c u l a r m e n t e e n m o m e n t o s de
g u e r r a ) n i p u e d e actuar e n consecuencia. A n t e esa r e a l i d a d , el p o d e r o s o
- s i g u i e n d o e l r e c e t a r i o r e a l i s t a - p u e d e o p t a r p o r p e r s u a d i r o p r e s i o n a r al
n e u t r a l p a r a l o g r a r u n c a m b i o de posición favorable a su p r o p i a necesidad
c o m o g r a n p o t e n c i a . Paradójicamente, el realismo p r o p o n e u n a especie de
47
Véase Gregory A Raymond, op. cit., p. 124.
U.S. National Security Council, "NSC-68: A Report to the National Security Council,
A p r i l 14, 1950", Naval War College Review, mayc^junio de 1975, p. 95.
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Véase Jerry W. Sanders, Peddlers of Crisis: The Committe on the Present Danger and the Politics of Containment, Boston, South E n d Press, 1983.
4 6
Sobre la diferencia entre la imagen del enemigo y la del dependiente, véase Martha L .
Cottam, Images and Intervention: U.S. Policies in Latin America, Pittsburgh, University o f Pittsb u r g h Press, 1994.
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postura p r i n c i p i s t a - d e exigencia casi n o r m a t i v a - e n vez de u n a pragmática, más cercana a l a r a c i o n a l i d a d medios-fines y a l a lógica costo-beneficio
propias de l a visión realista clásica de las relaciones internacionales.
A l m i s m o t i e m p o , los realistas aceptan y r e s p a l d a n l a neutralización.
Esta p o s i b i l i d a d , c o m o q u e d ó d i c h o , n o resulta de l a o p c i ó n autónoma de
u n actor m e n o r o periférico, sino d e l h e c h o de q u e u n o o varios grandes
poderes l a i n s t a u r e n , g a r a n t i z a n d o l a i n t e g r i d a d de t a l Estado, siempre y
c u a n d o n o q u i e b r e su n e u t r a l i d a d n i a d o p t e decisiones -diplomáticas o
m i l i t a r e s - c o n t r a e l o los agentes q u e establecieron y aseguraron su status
n e u t r a l . E j e m p l o s de neutralización h a n sido los de L u x e m b u r g o e n t r e
1867 y 1940, Bélgica e n t r e 1839 y 1919 y A u s t r i a a p a r t i r de 1955 y d u r a n t e
la G u e r r a Fría, e n t r e o t r o s . Cabe señalar q u e l a neutralización n o es ajen a al e q u i l i b r i o de p o d e r . Es u n a p a r t e f u n d a m e n t a l d e l j u e g o de los g r a n des p o d e r e s e n l a construcción d e l e q u i l i b r i o de p o d e r g e n e r a l o r e g i o n a l .
E n l a o r i l l a d e l r e a l i s m o e s t r u c t u r a l , n o existe a priori u n a valoración
negativa de l a n e u t r a l i d a d , n i se j u z g a i n c o n v e n i e n t e su invocación. Desde
este á n g u l o analítico n o interesa t a n t o l a v o l u n t a d d e l Estado (factor de seg u n d a i m a g e n ) , sino las consecuencias de l a anarquía, p r i n c i p i o o r d e n a d o r de l a e s t r u c t u r a i n t e r n a c i o n a l , sobre l a c o n d u c t a de los estados y, más
específicamente, e n l a repetición d e l e q u i l i b r i o de p o d e r . Frente a este
último, las conductas posibles p a r a los estados serían sólo dos, tanto p a r a
los países centrales c o m o p a r a los periféricos: e q u i l i b r a r (balancé) & favor
de u n a coalición desafiante o antihegemónica, o plegarse (bandwagon) a l a
coalición g a n a d o r a o h e g e m ó n i c a . E n u n sistema d o m i n a d o p o r el e q u i l i b r i o de p o d e r , ante e l d e s e q u i l i b r i o p r o d u c i d o p o r l a p r e p o n d e r a n c i a de
u n solo p o l o , se hace necesario, según W a l t z , e l balancing
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E n su t e x t o sobre l a f o r m a c i ó n de las alianzas, W a l t i n t r o d u c e u n i m p o r t a n t e m a t i z a l e n f o q u e de Waltz. L a teoría d e l e q u i l i b r i o d e l p o d e r desarrollada p o r este último a u t o r sostiene q u e los estados, t a n t o las grandes
potencias c o m o los secundarios, p r o c u r a n e q u i l i b r a r a los estados d o m i nantes c u a n d o se s i e n t e n amenazados p o r l a acumulación, lisa y llana, de
a t r i b u t o s de p o d e r ( m i l i t a r e s , e c o n ó m i c o s , t e c n o l ó g i c o s , demográficos, p o líticos, e t c . ) . E n c a m b i o , l a teoría de e q u i l i b r i o de amenazas expuesta p o r
W a l t señala q u e esta s u m a de a t r i b u t o s n o constituye p o r sí m i s m a u n a
f u e n t e d e p e l i g r o s y, e n consecuencia, t a m p o c o sería l a variable p r i n c i p a l
p a r a c o m p r e n d e r e l o r i g e n y l a evolución de las alianzas. E l p o d e r a c u m u -
Véase, Cyril E. Black, Richard A. Falk, Klaus K n o r r y O r a n R. Young, Neutralization and
World Politics, Princeton, Princeton University Press, 1968.
Véase Kenneth N . Waltz, Theory of International Politics, Reading, Addison-Wesley, 1979.
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l a d o y la amenaza se s u p e r p o n e n p e r o n o son i d é n t i c o s . Según W a l t , e l
c o m p o r t a m i e n t o estatal es u n a respuesta a las amenazas q u e p r o v i e n e n de
o t r o s estados y q u e resultan de u n a c o m b i n a c i ó n de c u a t r o factores: acum u l a c i ó n de recursos de p o d e r , p r o x i m i d a d geográfica, capacidades o f e n sivas e i n t e n c i o n e s agresivas. E n sus palabras, "los estados p e r c i b i d o s c o m o
agresivos llevarán p r o b a b l e m e n t e a los otros a e q u i l i b r a r l o s " . D e a c u e r d o
c o n esto, los países secundarios n o p o d r í a n m a n t e n e r s e impasibles, y e n
caso de u n a g u e r r a deberían o p t a r p o r e l bandwagoning a l a p o t e n c i a p e r c i b i d a c o m o n o (o m e n o s ) a g r e s i v a .
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E n u n trabajo más r e c i e n t e , S c h r o e d e r i n t r o d u c e u n a t e r c e r a o p c i ó n
q u e da l u g a r a l a n e u t r a l i d a d e n l a teoría neorrealista: l a p o s i b i l i d a d de esconderse (hiding) f r e n t e a l a c o m p e t e n c i a p o r l a h e g e m o n í a . Esta p o s t u r a , q u e es a s u m i d a c o m o aislacionista y defensiva, supone evitar contactos
c o n diversas c o n t r a p a r t e s c o m p r o m e t i d a s e n l a l u c h a p o r e l p o d e r o p r e f e r i r l a pasividad. Así, se r e c o n o c e q u e l a n e u t r a l i d a d p u e d e ser f u n c i o n a l
p a r a u n país periférico e n d e t e r m i n a d a s situaciones históricas. Para Schroe d e r , l a Segunda G u e r r a M u n d i a l es u n i m p o r t a n t e estudio de caso sobre
l a n e u t r a l i d a d y su f u n c i o n a l i d a d . N e u t r a l e s c o m o España, Suecia, Suiza y
T u r q u í a se f u e r o n i n c l i n a n d o de a c u e r d o c o n l a evolución de l a g u e r r a :
hasta 1941 e s t u v i e r o n atentos a l avance de H i t l e r , después de 1941-1942 se
p l e g a r o n cada vez a sus e n e m i g o s . Hasta A r g e n t i n a , según S c h r o e d e r , f u e
definiéndose cada vez más a favor de los aliados.
53
Desde o t r o e n f o q u e realista, d e n o m i n a d o " r e a l i s m o periférico", se
sostiene q u e l a n e u t r a l i d a d es i n c o r r e c t a e i n c o n d u c e n t e : p u e d e reflejar
dos actitudes i g u a l m e n t e equivocadas, u n i d e a l i s m o gravoso o u n desafío
d e s a t i n a d o . Para Escudé, l a n o c o n s i d e r a c i ó n de las asimetrías de p o d e r
e n e l sistema i n t e r n a c i o n a l y de los costos q u e p r o d u c e u n a política n e u t r a l p a r a los países periféricos lleva a l a a d o p c i ó n de u n a estrategia e r r a d a ,
sea ésta i n o c e n t e o p r e m e d i t a d a . E n consecuencia, e l a c t o r m e n o r (relat i v a m e n t e i r r e l e v a n t e p a r a los intereses vitales de u n a p o t e n c i a m a y o r )
54
Michael Mastranduno, "Preserving the U n i p o l a r Moment: Realist Theories and U.S.
Grand Strategy after the Cold War", International Security, primavera de 1997, vol. 2 1 , n u m . 4,
p. 59.
Stephen M . Walt, The Origins of Alliances, Ithaca, Cornell University Press, 1987, p. 25.
Ibid, p. 29.
Véase Paul Schroeder, "Historical Realist vs. Neo-realist Theory", International Security,
vol. 19, núm. 1, 1994.
Véase Carlos Escudé, El realismo de los estados débiles, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1995.
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debería e n t e n d e r q u e l o más c o n v e n i e n t e es p l e g a r s e , y n o c o n f r o n t a r a l
actor d o m i n a n t e .
A p o r t e s recientes de autores realistas c o m o M i c h a e l B r o w n , T h o m a s
C h r i s t e n s e n , R a n d a l l Schweller y F a r e e d Zakaria, e n t r e otros, h a n sido u b i cados p o r G i d e o n Rose e n u n a categoría d i s t i n t a d e n t r o de l a tradición
realista: e l "realismo neoclásico". Estos trabajos s u m a n a las variables u t i lizadas p o r los realismos clásico y e s t r u c t u r a l otras q u e i n t e r v i e n e n e n e l
n i v e l de l a u n i d a d de análisis (el E s t a d o ) . E n especial, e l i m p a c t o de las
percepciones de las élites políticas y d e l t i p o de e s t r u c t u r a i n t e r n a e n e l
m o d o e n que los estados r e s p o n d e n a las i n c e r t i d u m b r e s d e l escenario ext e r n o . A m b o s factores serían f u n d a m e n t a l e s p a r a e x p l i c a r p o r qué los
líderes, p o r e j e m p l o , d e c i d e n seguir u n a política de n e u t r a l i d a d . Rose destaca q u e más que l a búsqueda de s e g u r i d a d , las élites - e n los trabajos de
los autores m e n c i o n a d o s - p r e t e n d e n m a n e j a r la i n c e r t i d u m b r e y c o n t r o lar, e n algo, e l a m b i e n t e i n t e r n a c i o n a l q u e c o n f r o n t a n .
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C o m o p u e d e apreciarse, esta perspectiva teórica m a t i z a las visiones gen e r a l m e n t e críticas de los realismos clásico, e s t r u c t u r a l y periférico de la
n e u t r a l i d a d . N o estaríamos ante u n e n f o q u e q u e l a avala o d e f i e n d e ; s i m p l e m e n t e , se p o s t u l a la necesidad de i n c o r p o r a r l a dimensión i n t e r n a de l a
política e x t e r i o r y, c o n s e c u e n t e m e n t e , e l p a p e l de las élites dirigentes y e l
n i v e l de a u t o n o m í a de q u e d i s p o n e n f r e n t e a las presiones y demandas de
la sociedad.
P o r su p a r t e , l a perspectiva l i b e r a l sobre l a n e u t r a l i d a d resulta más
problemática y m e n o s h o m o g é n e a q u e la r e a l i s t a . E n la tradición grociana, l a p o s i c i ó n n e u t r a l se califica según la g u e r r a sea "justa" o "injusta". E n
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Según Larson, la opción "bandwagon" en la de los estados con instituciones frágiles,
con una identidad nacional débil, muy influidos por fuerzas externas y bastante ansiosos por
recibir asistencia económica y de otra índole de u n poder gravitante. En ese contexto, aquella
alternativa de orden externo, en medio de u n escenario interno fragmentado, puede contribuir a asegurar la influencia y el control domésticos de una élite. Véanse Deborah Welch Larson, Origins of Containment: A Psychological Explanation, Princeton, Princeton University Press,
1985, y Deborah Welch Larson, "Bandwagon Images i n American Foreign Policy: Myth or Reality?", en Robertjervis y j a c k Snyder (eds.), Dóminos and Bandwagons: Strategic Belief and Superpower Competition in theEurasian Rimland, Nueva York, O x f o r d University Press, 1990.
5 5
Véase Gideon Rose, "Neoclassical Realism and Theories o f Foreign Policy", World Politics, vol. 5 1 , núm. 3, 1998.
Véanse, entre otros, Francisco Javier Peñas, "Liberalismo y relaciones internacionales:
la tesis de la paz democrática y sus críticos", Isegoría, núm. 16, mayo de 1997; David Baldwin
(ed.), Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Nueva York, Columbia University
Press, 1993; Michael W. Doyle, "Liberalism and W o r l d Politics", American Political Science Review, vol. 80, 1986, y Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston, Little, Brown, and Co., 1977.
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e l p r i m e r caso, los países que d e c i d e n mantenerse neutrales n o d e b e n hacer n a d a q u e a u m e n t e el p o d e r d e l Estado que sirve las causas malas o q u e
d e b i l i t e a q u i e n tiene la j u s t i c i a de su p a r t e . C u a n d o la g u e r r a es " i n j u s t a "
e l d e b e r de " i m p a r c i a l i d a d " se i m p o n e . C i e r t a m e n t e , esta última situación
e r a la que p r e d o m i n a b a e n E u r o p a c u a n d o G r o c i o desarrolló sus trabajos.
C o m o r e c u e r d a F r a n k , el papa ya n o tenía la a u t o r i d a d para establecer el
c a m p o e n e l que se situaba l a j u s t i c i a o la i n j u s t i c i a . Este aspecto deja de
ser "objetivable" y el p r o b l e m a se traslada d e l t e r r e n o de la m o r a l al de las
relaciones de fuerzas e n t r e las grandes potencias.
58
E n la tradición k a n t i a n a de la "paz p e r p e t u a " , l a n e u t r a l i d a d se a d m i t e
e n caso de g u e r r a e n t r e estados n o democráticos y n o así c u a n d o t i e n e l u gar e n t r e u n o o varios estados a u t o r i t a r i o s y los m i e m b r o s de la "federac i ó n de democracias", que integrarían u n sistema p r o p i o de s e g u r i d a d
colectiva. E n la tradición s m i t h i a n a , que destaca las consecuencias benéficas de la " m a n o i n v i s i b l e " d e l m e r c a d o y los efectos bondadosos d e l free trade, se s u p o n e que la g u e r r a es i m p r o d u c t i v a ; algo que los neutrales h a n
sostenido e n reiteradas o p o r t u n i d a d e s . E n la tradición w i l s o n i a n a de l a seg u r i d a d colectiva, la r e s p o n s a b i l i d a d c o m u n i t a r i a p a r a r e s p o n d e r a las
amenazas a la paz n o deja l u g a r a l a n e u t r a l i d a d . Más aún, los países n e u trales p u e d e n aparecer c o m o actores egoístas que se o p o n e n a "hacer la
g u e r r a a la g u e r r a " . L a agresión n o es sólo u n c r i m e n c o n t r a las víctimas
i n m e d i a t a s , sino c o n t r a t o d a la sociedad i n t e r n a c i o n a l . L a i m p l i c a n c i a obvia de este r a z o n a m i e n t o es q u e n o se p u e d e ser n e u t r a l f r e n t e a los agresores y sus víctimas: los estados t i e n e n el d e r e c h o y el d e b e r de r e s p o n d e r a
l a agresión. Este d e b e r hacia los otros se f u n d a m e n t a e n razones morales
(castigar a q u i e n h a i n i c i a d o u n a g u e r r a injusta) y de conveniencia (al part i c i p a r e n l a g u e r r a d e n t r o de u n esquema de seguridad colectiva cada
Estado i n v i e r t e e n su p r o p i a s e g u r i d a d a l a r g o plazo) . E n breve, las vertientes liberales clásicas i n f o r m a n de m o d o d i f e r e n t e sobre la n e u t r a l i d a d ,
su p e r t i n e n c i a , sentido y e j e r c i c i o .
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D e n t r o d e l c a m p o l i b e r a l , cabe destacar los aportes recientes de M o ravcsik q u e p r o c u r a n d i l u c i d a r la c o n t r i b u c i ó n d e l l i b e r a l i s m o a la teoría
de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . A d i f e r e n c i a de los realistas, p a r a q u i e n e s
Frank, op. cit, p. 26.
Frank, op. cit, p. 28.
Veáse David C. Hendrickson, "The Ethics o f Collective Security", Ethics and International Affairs, vol. 7, 1993, pp. 4 y 5.
Esta tensión en torno a la neutralidad se observa muy particularmente en el capítulo
sobre ese tema (pp. 233-250) en el texto de Michael MValzer, Just and Unjust Wars, Nueva York,
Basic Books, 1977. Dicha tensión la explica en detalle David C. Hendrickson, " I n Defense of
Realism: A Commentary on Just and Unjust Wars", Ethics and International Affairs, vol. 11, 1997.
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la configuración de a t r i b u t o s de p o d e r es el factor más relevante p a r a dar
cuenta d e l c o m p o r t a m i e n t o e x t e r n o de u n Estado, el l i b e r a l i s m o p o n e e l
acento e n la "configuración de las preferencias estatales" y e n las restricciones que e n f r e n t a n los gobernantes. A m b a s r e s u l t a n de l a conjunción de tres
factores p r i n c i p a l e s : valores e i d e n t i d a d e s ( l i b e r a l i s m o " i d e a c i o n a l " ) , el a l cance y m o d a l i d a d e s de las transacciones e c o n ó m i c a s (liberalismo " c o m e r cial") y e l t i p o de representación i n t e r n a ( l i b e r a l i s m o " r e p u b l i c a n o " ) .
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Según este a u t o r , los actores p r i n c i p a l e s p a r a e l l i b e r a l i s m o son los i n d i v i d u o s y los g r u p o s privados que actúan e n u n c o n t e x t o marcado p o r l a
escasez de recursos materiales, l a i n t e r d e p e n d e n c i a e c o n ó m i c a , la existencia de valores conflictivos y la desigual distribución de a t r i b u t o s de p o d e r
p a r a ejercer i n f l u e n c i a social. Los estados c o n s t i t u y e n u n a institución r e presentativa q u e refleja las c o n d i c i o n e s sociales i n t e r n a s . U n a vez definidas
las preferencias estatales, el Estado actúa c o n s e c u e n t e m e n t e e n el ámbito
de l a política m u n d i a l . Por t a n t o , n o hay u n esquema p r e d e t e r m i n a d o que
c o n d i c i o n e la o p c i ó n p o r la n e u t r a l i d a d . L o c e n t r a l es analizar c ó m o y p o r
qué se p r o d u c e d i c h o c o m p o r t a m i e n t o .
R e c i e n t e m e n t e , e l t e m a de la n e u t r a l i d a d también fue analizado desde
la perspectiva constructivista. Esta c o r r i e n t e resalta la i m p o r t a n c i a t a n t o
de las n o r m a s y de las ideas, c o m o de los aspectos materiales y de la i n t e racción de l a e s t r u c t u r a (structure) y e l agente (agency) e n la definición de
intereses y prácticas sociales, e n este caso de naturaleza i n t e r n a c i o n a l . D i c h o de o t r o m o d o , la i d e n t i d a d y práctica de u n Estado n o obedece únicam e n t e a c o n d i c i o n e s materiales m e n s u r a b l e s ,
sino también a factores
m e n o s tangibles, c o m o las creencias y las regulaciones.
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Así, e l constructivismo expresa "the manner in which the material world
shapes and is shaped by human action and interaction depends on dynamic normative and epistemic interpretations of the material world " , D e allí que e l agente y
la e s t r u c t u r a se e n c u e n t r e n e n u n proceso de m u t u a constitución. A u n q u e
6 5
Andrew Moravcsik, "Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International
Politics", International Organization, vol. 5 1 , n u m . 4, 1997, p. 513.
Véanse, entre otros, Alexander Wendt, "Constructing International Politics", International Security, vol. 20, n u m . 3, 1995; Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, Cornell University Press, 1996; Richard Price y Christian Reus-Smit, "Dangerous
Liaisons? Critical International Theory and Constructivism", European Journal of International
Relations, vol. 4, n u m . 3, 1998, y Jeffrey T. Checkel, ' T h e Constuctivist T u r n i n International
Relations Theory", World Politics, vol. 50, núm. 1, 1998.
6 2
6 3
La idea de que "the environment of states can be conceived solely in terms of physical capabilitanto neorrealista como neoliberal. Véase Jeffrey T. Checkel, op. cit, p. 333.
Emanuel Adler, "Seizing the Middle Ground: Constructivism i n W o r l d Politics", European Journal of International Relations, vol. 3, n u m . 3, 1997, p. 322.
6 4
ties"^
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l a relación e n t r e la i d e n t i d a d y los intereses es dialéctica, los constructivistas
a s u m e n que la p r i m e r a tiene " p r i o r i d a d analítica"; d a d o que ella " m o l d e a
los intereses, l o que, a su vez, m o l d e a la política (externa) e n el t i e m p o " .
Desde este ángulo, y t o m a n d o c o m o e j e m p l o a los Estados U n i d o s desd e su i n d e p e n d e n c i a hasta la g u e r r a de 1812, Bukovansky a f i r m a que la
n e u t r a l i d a d y su práctica están ligadas a la configuración y el desarrollo de
l a i d e n t i d a d n a c i o n a l . Según esta a u t o r a , los líderes estadounidenses,
i d e n t i f i c a d o s c o n u n a c o n c e p c i ó n r e p u b l i c a n a t a n t o e n l o político c o m o
e n l o e c o n ó m i c o , i m p u l s a r o n u n a suerte de " n e u t r a l i d a d l i b e r a l " ; lo que
significaba más derechos (liberales) p a r a los neutrales y m e n o s para los
beligerantes. Y concluye: " l e g i t i m a d a ( i n t e r n a m e n t e ) e n términos de u n
discurso político y e c o n ó m i c o r e p u b l i c a n o , los p r i n c i p i o s legales i n t e r n a cionales de u n a n e u t r a l i d a d l i b e r a l c o n t r i b u y e r o n a c o n s t i t u i r la i d e n t i d a d
n a c i o n a l de los Estados U n i d o s vis-á-vis E u r o p a " .
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E n breve, y a d i f e r e n c i a de los liberales y realistas, p a r a los c o n s t r u c t i vistas n o c o r r e s p o n d e d i s c u t i r si la n e u t r a l i d a d es correcta o i n c o n v e n i e n t e , positiva o negativa, sensata o t o r p e , j u s t a o i n m o r a l . Se trata de precisar
l a f o r m a e n que la n e u t r a l i d a d expresa las i d e n t i d a d e s e intereses de u n a
sociedad e n u n a etapa histórica d e t e r m i n a d a .
Desde o t r o ángulo i n t e r p r e t a t i v o , los enfoques estructuralistas (globalistas, marxistas, neomarxistas, de e c o n o m í a política i n t e r n a c i o n a l , etc.) se
h a n o c u p a d o , d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e , de l a n e u t r a l i d a d . Por e j e m p l o , si
b i e n n i M a r x n i Engels d e s a r r o l l a r o n u n a teoría de las relaciones i n t e r n a cionales, sus aportes e c o n ó m i c o s , políticos y filosóficos p o s i b i l i t a n u n a c o m prensión a l t e r n a t i v a (a la l i b e r a l y a l a realista) de l a política m u n d i a l .
C o n base e n sus escritos, L e n i n amplió l a perspectiva m a r x i s t a sobre los
asuntos i n t e r n a c i o n a l e s e i n t r o d u j o algunas referencias escasas, a u n q u e explícitas, sobre l a n e u t r a l i d a d . Según este a u t o r , ésta expresaba el deseo de
l a " p e q u e ñ a burguesía de q u e d a r a suficiente distancia de las grandes batallas de la h i s t o r i a de la h u m a n i d a d " ; l o q u e i m p l i c a b a a s u m i r la "pasivid a d " , a d o p t a r u n curso de acción " r e a c c i o n a r i o " y actuar de m a n e r a
" i l u s a " . I g u a l m e n t e , la p e r c e p c i ó n de la n e u t r a l i d a d e n la U n i ó n Soviéti6 9
70
Mlada Bukovansky, "American Identity and Neutral Rights f r o m Independence to the
War o f 1812", International Organization, vol. 5 1 , n u m . 2, 1997, pp. 210-211.
Ibid.
Ibid., p. 238.
Véase Vendulka Kubälkovä y Albert Cmickshank, Marxism and International Relations,
O x f o r d , O x f o r d University Press, 1985.
V l a d i m i r I . L e n i n , "The Military Programme o f the Proletarian Revolution", en Vladim i r I . L e n i n , Collected Works, Londres, Lawrence and Wishart, 1964, p. 86.
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ca p o s r e v o l u c i o n a r i a fue n e g a t i v a / m e r e c i ó u n a " c o n d e n a m o r a l " y, más
aún, se extendió a los países n e u t r a l e s d u r a n t e l a Segunda G u e r r a M u n d i a l . P o r esta razón, los d i r i g e n t e s soviéticos c o n s i d e r a r o n que l a política
de los Estados U n i d o s hacia A m é r i c a L a t i n a d u r a n t e esa c o n t i e n d a "des e m p e ñ ó o b j e t i v a m e n t e u n p a p e l p o s i t i v o " d e b i d o a que presionó a los
países d e l h e m i s f e r i o a a b a n d o n a r l a n e u t r a l i d a d .
S i n e m b a r g o , al calor de l a G u e r r a Fría, e n m e d i o d e l proceso de descolonización y d e l n a c i m i e n t o d e l M o v i m i e n t o de Países n o A l i n e a d o s , y
l u e g o de q u e algunos países e u r o p e o s (tales c o m o F i n l a n d i a , A u s t r i a y Suecia) a s u m i e r a n posturas neutrales, los analistas (así c o m o los políticos) e n
M o s c ú c o m e n z a r o n a usar o p i n i o n e s elogiosas sobre la n e u t r a l i d a d : a p o r t e
a l a s e g u r i d a d y la paz, expresión d e l f r e n o al i m p e r i a l i s m o , reafirmación
de u n a i n d e p e n d e n c i a diplomática y m i l i t a r . C l a r o está que l a "creciente
t o l e r a n c i a soviética hacia l a n e u t r a l i d a d " e n e l T e r c e r M u n d o y p a r t e de
E u r o p a n o significó la aceptación de u n a c o n d u c t a n e u t r a l de p a r t e de las
naciones d e l Pacto de Varsovia.
P a r a l e l a m e n t e , los enfoques de l a e c o n o m í a - m u n d o {world-economy)^ y
de l a d e p e n d e n c i a , e n t r e o t r o s , h a c e n r e f e r e n c i a implícita al t e m a de l a
n e u t r a l i d a d q u e aparece c o m o u n a n o c i ó n derivada. L a p r i m e r a escuela se
a p r o x i m a al t e m a al c o n s i d e r a r l a situación de l a "semiperiferia", n o c i ó n
de n a t u r a l e z a e c o n ó m i c a , e n l a q u e se destacan y v a l o r a n positivamente a l gunas conductas q u e p u e d e n asimilarse a las q u e guiarían a los neutrales:
la b ú s q u e d a de l a distensión i n t e r n a c i o n a l e n u n escenario p o l a r i z a d o , e l
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i n c r e m e n t o d e l p o d e r estatal i n t e r n o p a r a o p e r a r c o n mayores márgenes
de a c c i ó n externa, la intención de elevarse e n l a pirámide de la jerarquía de
naciones, e t c é t e r a .
77
Véase, Margot Light, "Neutralism a n d Nonalignment: The Dialectics o f Soviet Theory", Journal of International Studies, vol. 14, n u m . 1, 1985.
Véase, George Ginsburgs, "Neutrality and Neutralism and the Tactics of Soviet D i p l o macy", American Slavic & Eastern European Review, vol. 19, n u m . 4, 1960.
Igor Yanchuk, "La política de los Estados Unidos en América Latina durante la Segunda Guerra M u n d i a l " , en varios autores, El panamericanismo: su evolución histórica y esencia, Moscú, Academia de Ciencias de la U R S S , 1982, p. 97.
Margot, Light, op. cit., p. 88.
Véase Immanuel Wallerstein, The Capitalist World-Economy, Cambridge, Cambridge
University Press, 1979.
Véanse Fernando H . Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina,
México, Siglo X X I Editores, 1969; Samir A m i n , Imperialism and Unequal Development, Nueva
York, M o n t h l y Review Press, 1970; A n d r e Gunder Frank, Capitalism and Underdevelopment in
Latin America, Londres, Penguin Books, 1971, y Theotonio Dos Santos, Imperialismo y dependencia, México, Ediciones Era, 1978.
7 1
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7 4
7 5
7 6
7 7
Véanse Daniel Frei, "Neutrality and Non-Alignment: Convergencies and Contrasts",
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83
L a escuela de la d e p e n d e n c i a , p o r su p a r t e , enfatiza la n o c i ó n de la aut o n o m í a , i d e a de naturaleza política que se manifiesta e n el c a m p o extern o . E n este caso, el interés p o r a m p l i a r el p o d e r n e g o c i a d o r de los actores
m e n o r e s d e l sistema i n t e r n a c i o n a l c o n d u j o a r e f i n a r a r g u m e n t o s e n t o r n o
a la validez y ventajas de u n a n e u t r a l i d a d p r o t a g o n i s t a y m i l i t a n t e d e l T e r cer M u n d o e n las cuestiones m u n d i a l e s . D e a l g u n a m a n e r a , desde el Sur y
e n m e d i o de u n a caliente G u e r r a Fría, se intentó racionalizar y r e c o m e n d a r u n c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l a s e r t i v o . Cabe agregar que en su versión
europea, varios países n ó r d i c o s -Suecia, e n p a r t i c u l a r - c o n c i b i e r o n su n e u t r a l i d a d tras la Segunda G u e r r a M u n d i a l e n términos relativamente semej a n t e s , es decir, c o m o u n a f o r m a de superar su d e p e n d e n c i a externa e n el
c o n c i e r t o de las n a c i o n e s .
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79
E n r e s u m e n , las distintas variaciones de los enfoques estructuralistas
de la política m u n d i a l , e n p a r t i c u l a r d u r a n t e la G u e r r a Fría, t i e n e n u n a m i rada positiva de la n e u t r a l i d a d a la que p e r c i b e n c o m o p e r t i n e n t e , f u n c i o n a l
y necesaria. Todas ellas e x h i b e n u n a r a c i o n a l i d a d semejante a la realista,
p e r o i n v e r t i d a : el e q u i l i b r i o de p o d e r , c o n su c o m b i n a c i ó n de alianzas y de
actores egoístas que buscan l a supervivencia e n u n c o n t e x t o anárquico, j u s tifica la práctica de la n e u t r a l i d a d .
Por último, desde la perspectiva p o s m o d e r n i s t a (posestructuralista,
pospositivista, etc.), l a n e u t r a l i d a d n o parece c o n s t i t u i r u n tema singularm e n t e r e l e v a n t e . E n l a m e d i d a e n que la crítica p o s m o d e r n i s t a a p u n t a ,
e n t r e otros aspectos, a p r o b l e m a t i z a r las premisas de la soberanía n a c i o n a l
y la anarquía i n t e r n a c i o n a l , así c o m o la visión d e l Estado c o m o u n a estruct u r a ahistórica y la disociación e n t r e u n a d e n t r o y u n afuera en la política
m u n d i a l , l a n e u t r a l i d a d - q u e r e s p o n d e a u n a conceptualización estadocéntrica de los asuntos g l o b a l e s - debería ser o b j e t o de la m i s m a crítica a la
que son sometidas las aproximaciones positivistas y empiristas de los estudios
i n t e r n a c i o n a l e s . A su vez, p a r a el p o s m o d e r n i s m o , el l e n t o d e s d i b u j a m i e n t o de las tradicionales lógicas binarias de a m i g o / e n e m i g o , i n t e r n o / e x t e r 80
Korea and World Affairs, vol. 3, 1979, y Raimo Vayrynen, "Small States i n Different Theoretical
Traditions of International Relations Research", en Otmar H o l l (ed.), Small States in Europe
and Dependence, Viena, W i l h e l m Braumüller, 1983.
Véase Laurence W. Martin (ed.), op. cit.
Véase Ole Elgström, "Active Foreign Policy as a Preventive Strategy Against Dependence", en Otmar H o l l (ed.), op. cit.
Véanse, entre otros, Yosef Lapid, "The T h i r d Debate: O n the Prospects of International Relations Theory i n a Post-positivist Era", International Studies Quarterly, vol. 33, n u m . 3,
1989, y Claire Turenne Sjolander y Wayne S. Cox (eds.), Beyond Positivism. Critical Reflections on
International Relations, Boulder, Lynne Rienner Pub., 1994.
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7 9
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n o , c e n t r o / p e r i f e r i a , i d e a l i s m o / p r a g m a t i s m o , pareciera hacer obsoleta
la política de p o d e r y, p o r c o n s i g u i e n t e , l a praxis de l a n e u t r a l i d a d , t a l com o se d i e r a e n u n sistema de grandes potencias.
L a síntesis aquí presentada p r o p o r c i o n a valiosos e interesantes elem e n t o s para estudiar y evaluar las conductas de los o c h o n e u t r a l e s e n l a
Segunda G u e r r a M u n d i a l . A d e m á s , p e r m i t e a u n t i e m p o captar l a c o m p l e j i d a d d e l t e m a que nos o c u p a y p o n e r e n evidencia los riesgos de a c u d i r a
m o d e l o s y explicaciones simplistas de aplicación universal.
81
Neutralidad
comparada
E l p r o p ó s i t o de esta sección es, entonces, precisar el c o n j u n t o de factores
e x t e r n o s e i n t e r n o s más relevantes q u e i n f l u y e r o n sobre l a escogencia y
práctica de la n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a , C h i l e , España, I r l a n d a , P o r t u g a l ,
Suecia, Suiza y Turquía d u r a n t e l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l .
8 2
Factores externos
1. Las potencias y la neutralidad. Las reacciones de las potencias f r e n t e a
la n e u t r a l i d a d n o f u e r o n h o m o g é n e a s . T a n t o l a Rusia d e l siglo X I X c o m o l a
U n i ó n Soviética de l a p r i m e r a m i t a d d e l siglo X X a s u m i e r o n u n a posición
crítica f r e n t e a la n e u t r a l i d a d . Así, y más allá de los cambios ideológicos, l a
c o n d u c t a de Moscú hacia l a n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l era p r e d e c i b l e p o r su trayectoria histórica e n la materia. G r a n Bretaña,
p o r su l a d o , n o practicó n i p r o m o v i ó históricamente l a n e u t r a l i d a d , p e r o
En torno a la perspectiva dicotómica, rígida y excluyente de las nociones básicas en las
relaciones internacionales, derivadas del predominio de la escuela realista, véase R.B.J. Wal8 1
ker, Inside/Outside:
International
Relations
as Political
Theory, Cambridge, Cambridge University
Press, 1993.
E n particular sobre la neutralidad argentina véanse, entre otros, Mario Rapoport,
8 2
¿Aliados
o neutrales?
La Argentina
frente
a la Segunda
Guerra
Mundial,
Buenos Aires, Eudeba,
1988; José R. Sanchís Muñoz, L a Argentina y la Segunda Guerra Mundial, Buenos Aires, Grupo
Editor Latinoamericano, 1992; Peter Waldemann, "La Argentina en la I I Guerra M u n d i a l y el
surgimiento del peronismo. U n a interpretación desde la perspectiva de la dependencia", en
Peter Waldemann y Ernesto Garzón Valdez (comps.), E l poder militar en la Argentina,
1976-1981,
Buenos Aires, Galerna 1983; M i c h a e l J . Francis, The Limits of Hegemony. United States Relations
with Argentina and Chile during World War II, South Bend, University of Notre Dame Press,
1977; Joseph. S. T u l c h i n , ' T h e Argentine Proposal for Non-Belligerency, A p r i l 1940", Journal
of Interamerican
Studies
and World Affairs,
Between the Powers: Argentina,
vol. X I , núm. 4, 1969, y Guido DiTella y D.C. Watt,
the United States, and Great Britain,
Londres, Macmillan Press, 1989.
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
85
convivió de m a n e r a relativa c o n el h e c h o de que algunos países d u r a n t e l a
P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l l a invocaran e n sus praxis de política exterior. Los Estados U n i d o s , p o r o t r a parte, que t u v i e r o n antecedentes de
c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l , a d o p t a r o n leyes internas a favor de l a n e u t r a l i d a d
y p e r m a n e c i e r o n varios años neutrales d u r a n t e las dos guerras m u n d i a l e s ,
f u e r o n vehementes críticos de l a n e u t r a l i d a d luego de asumir u n a posición
beligerante e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l . Consecuentemente, la d i p l o m a cia británica fue bastante m o d e r a d a frente a la n e u t r a l i d a d a pesar de n o
aceptarla, mientras que la U n i ó n Soviética y los Estados U n i d o s , c o n tradiciones disímiles al respecto, c o n v e r g i e r o n e n su rechazo categórico a la misma.
Desde l a perspectiva de los neutrales, estas diferencias e r a n f u n d a m e n tales para e n t e n d e r , según e l caso, e l m a r g e n de m a n i o b r a d i s p o n i b l e para
e q u i l i b r a r las presiones externas e i n t e r n a s e n relación c o n l a n e u t r a l i d a d .
L a p o n d e r a c i ó n y l a t o l e r a n c i a de G r a n Bretaña - q u e también defendía así
su interés n a c i o n a l , e n especial desde 1941 hasta e l final de l a g u e r r a - permitió resguardar u n espacio p a r a l a práctica de l a n e u t r a l i d a d . Si los tres
aliados h u b i e s e n c o i n c i d i d o , p o r razones históricas, p o r m o t i v o s de c o y u n t u r a o p o r u n a mezcla de ambas circunstancias, u n a p o s i c i ó n opuesta a la
n e u t r a l i d a d habría sido m u y i m p r o b a b l e p a r a los o c h o neutrales.
E n el caso de A l e m a n i a , n o parece h a b e r e x i s t i d o u n a política d e f i n i d a
f r e n t e a los n e u t r a l e s . P o r necesidad de g u e r r a , H i t l e r d e c i d i ó i n v a d i r y
o c u p a r países q u e h u b i e r a n deseado m a n t e n e r s e neutrales, c o m o f u e r o n
los casos de D i n a m a r c a y N o r u e g a . L a A l e m a n i a n a z i l o g r ó convivir c o n los
o c h o neutrales, a m p l i a n d o así e l d e l i c a d o espacio de m a n i o b r a b i l i d a d de
estos últimos.
U n a p r o b a b l e explicación de l a c o n d u c t a británica f r e n t e a los n e u t r a les p u e d e extraerse de los m o d e l o s teóricos sobre f o r m a c i ó n de alianzas.
Según B u e n o de M e s q u i t a , "las alianzas son m e n o s i m p o r t a n t e s c u a n d o las
terceras partes son débiles e n c o m p a r a c i ó n c o n los beligerantes iniciales y
más i m p o r t a n t e s c u a n d o las terceras partes son r e l a t i v a m e n t e f u e r t e s " .
E n términos de la g u e r r a p r o p i a m e n t e d i c h a , los n e u t r a l e s estaban e n u n a
situación d e l i c a d a y n o a p o r t a b a n m u c h o al esfuerzo b é l i c o . U n a perspectiva semejante p u e d e e x p l i c a r p o r q u é A l e m a n i a , p o r e j e m p l o , prefirió la
n e u t r a l i d a d española a a s u m i r los costos de i n v o l u c r a r l a e n e l c o n f l i c t o y
luego defenderla.
83
84
Véase, por ejempio, Klaus Hildebrand, The Foreign Policy of the Third Reich, Berkeley,
University o f California Press, 1973.
Bruce Bueno de Mesquita, "The Contribution o f Expected Utility Theory to the Study
o f International Conflict", en Robert I . Rotberg y Theodore K. Rabb (eds.), The Origin and Prevention of Major Wars, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 69.
8 3
8 4
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ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
FIXU-l
Paralelamente, es necesario separar l a t r a d i c i o n a l a c t i t u d de G r a n B r e taña f r e n t e a los neutrales m e n o s decisivos de su c o n d u c t a hacia u n n e u t r a l
p a r t i c u l a r m e n t e destacado p o r su p o d e r í o : los Estados U n i d o s . D u r a n t e l a
Segunda G u e r r a M u n d i a l , L o n d r e s desplegó u n a f u e r t e campaña p r o p a gandística n o sólo p a r a q u e W a s h i n g t o n a b a n d o n a r a su n e u t r a l i d a d y se sum a r a al c o n f l i c t o e u r o p e o , sino también para estimular l a f o r m a c i ó n de u n
consenso i n t e r n o e n la p o s g u e r r a q u e f u e r a favorable al m a n t e n i m i e n t o de
u n f u e r t e vínculo británico-estadounidense.
85
A h o r a b i e n , iniciadas las hostilidades de l a Segunda G u e r r a M u n d i a l ,
los o c h o neutrales r e c i b i e r o n distintos grados de presión p o r p a r t e de cada
u n a de las potencias - e n especial de los Estados U n i d o s , G r a n Bretaña y
A l e m a n i a , más q u e de l a U n i ó n Soviética, Francia e I t a l i a - y e n los asuntos
vinculados a la n e u t r a l i d a d . Además, los neutrales n o f u e r o n o b j e t o de demandas imperativas de participación d i r e c t a e n l a g u e r r a m i e n t r a s A l e m a n i a avanzaba e n su expansión m i l i t a r y t e r r i t o r i a l ( a p r o x i m a d a m e n t e hasta
1942-1943). E n l a m e d i d a e n q u e este país retrocedía t e r r i t o r i a l m e n t e y sufría derrotas militares, se i n c e n t i v a r o n las exigencias de los aliados, e n part i c u l a r de los Estados U n i d o s , p a r a q u e los neutrales a b a n d o n a r a n de
m o d o d e f i n i t i v o su p o s t u r a o r i g i n a l .
2. Geopolítica regional Turquía había estado t r a d i c i o n a l m e n t e i n v o l u c r a d a
en l a conflictiva z o n a balcánica, así c o m o e n los disputados asuntos d e l
Cáucaso y de M e d i o O r i e n t e . Los hechos, cambios, tensiones, pugnas y
controversias e n esas vecindades geográficas i n c i d i e r o n e n l a a u t o p e r c e p c i ó n t u r c a y e n su i m p u l s o e x t e r n o . L a disolución d e f i n i t i v a d e l I m p e r i o
O t o m a n o después de l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , l a pérdida de ascendiente t u r c o en su ancestral área de i n f l u e n c i a y l a creciente proyección soviética
e n la zona, f u e r o n f e n ó m e n o s q u e se c o n j u g a r o n e n e l diseño y e j e c u c i ó n
de u n a política n e u t r a l d u r a n t e l a Segunda G u e r r a M u n d i a l .
E n el caso irlandés, su d i s t a n c i a m i e n t o f r e n t e a L o n d r e s d u r a n t e l a Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l f u e u n a demostración de u n esfuerzo de a u t o n o mía. Para I r l a n d a , G r a n Bretaña era t a n t o u n a p o t e n c i a m u n d i a l v u n
i m p e r i o e n decadencia, c o m o cabeza d e l C o m m o n w e a l t h y p r i n c i p a l refer e n t e r e g i o n a l . C i e r t a m e n t e , esta c o n j u n c i ó n de p o d e r í o g l o b a l británico y
de geopolítica l o c a l d e s e m p e ñ ó u n p a p e l c r u c i a l e n l a decisión de n e u t r a l i d a d irlandesa.
8 5
Véanse Nicholas J o h n C u l i , Selling
can Neutrality
War: The British
Propaganda
Campaign
against
Ameri-
in World War II, O x f o r d , O x f o r d University Press, 1994, y Susan A . Brewer, To
Win the Peace: British
sity Press, 1997.
Propaganda
in the United States during
World War II, Ithaca, Cornell Univer-
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
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E n el espacio escandinavo, Suecia sobresalía e n c u a n t o a su gravitación
e n la m e d i d a e n q u e N o r u e g a se había separado de este país e n 1905, F i n l a n d i a se había desligado de Rusia apenas e n 1917 y D i n a m a r c a e r a l a más
p e q u e ñ a y débil de las naciones de Escandinavia. Más q u e c o m p e t i t i v i d a d
i n t r a z o n a l , l o q u e existió fue u n alto consenso sueco-noruego-danés sobre
la neutralidad durante la Primera Guerra M u n d i a l y u n a dificultad para
conseguir u n a c o n v e r g e n c i a semejante d u r a n t e l a Segunda. F i n l a n d i a estuv o e n g u e r r a c o n l a U n i ó n Soviética e n 1939 y n o p u d o ejercer n i n g ú n t i p o
de n e u t r a l i d a d e n l a Segunda G u e r r a M u n d i a l . Por su p a r t e , D i n a m a r c a y
N o r u e g a o s c i l a r o n e n t r e u n a a c t i t u d de aislamiento y u n a esperanza de
n e u t r a l i d a d . Sin e m b a r g o , A l e m a n i a invadió ambos países e n 1940. Sólo
Suecia se p r o c l a m ó n e u t r a l y p u d o m a n t e n e r ese status.
Si b i e n l a tradición de e q u i l i b r i o de p o d e r , al m e n o s hasta l a S e g u n d a
G u e r r a M u n d i a l , f u e relevante e n las relaciones de A r g e n t i n a - C h i l e y España-Portugal, ello n o pareció i n f l u i r decisivamente e n las posturas de n e u t r a l i d a d de cada u n o de esos dos pares de vecinos. Las rivalidades atentas
e n el c o n o sur y l a península ibérica f u e r o n i n g r e d i e n t e s t r a d i c i o n a l e s de
sus respectivas políticas exteriores. E n e l caso a r g e n t i n o , se debe agregar la
c o m p e t e n c i a clásica c o n Brasil. Sin e m b a r g o , e l factor g e o p o l í t i c o z o n a l n o
pareció i n f l u i r e n e l m o m e n t o e n q u e Buenos Aires, Santiago, M a d r i d y Lisb o a desplegaron su d i p l o m a c i a hacia l a confrontación a r m a d a de 1939-1945.
F i n a l m e n t e , p a r a Suiza n o parece h a b e r sido significativo e l p a p e l de
l a variable geopolítica r e g i o n a l e n su determinación p o r l a n e u t r a l i d a d .
3. Recurso al derecho. L a defensa y p r o m o c i ó n de n o r m a s sobre l a c o n d u c c i ó n y práctica de l a g u e r r a , así c o m o las referidas a los derechos y r e s p o n sabilidades de l a n e u t r a l i d a d p o r p a r t e de los o c h o neutrales de l a Segunda
G u e r r a M u n d i a l , es o t r o i n d i c a d o r d e l v a r i a d o c o m p o r t a m i e n t o de estos
países.
L a Declaración de París sobre D e r e c h o Marítimo de 1856 tuvo c o m o
signatario a Turquía ( j u n t o a A u s t r i a , Francia, G r a n Bretaña, Prusia, Rusia
y Cerdeña) y fue ratificada p o r A r g e n t i n a , C h i l e , España, P o r t u g a l , Suecia y
Suiza.
L a Declaración de San P e t e r s b u r g o de 1868, e n l a q u e se r e n u n c i a a l a
utilización de c i e r t o t i p o de proyectiles explosivos, fue firmada p o r P o r t u g a l , Suecia, Suiza y Turquía.
L a Segunda y T e r c e r a Declaraciones de l a H a y a de 1899 sobre gases
asfixiantes y balas de expansión, respectivamente, f u e r o n ratificadas p o r
España ( 1 9 0 0 ) , Suecia ( 1 9 0 0 ) , Suiza (1900) y Turquía ( 1 9 0 7 ) .
L a C o n v e n c i ó n de L a H a y a de 1907 sobre r e g u l a c i o n e s de conflictos
armados i n t e r n a c i o n a l e s f u e firmada p e r o n o r a t i f i c a d a p o r A r g e n t i n a ,
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FIXLl-l
Chile y Turquía, m i e n t r a s q u e fue firmada y ratificada p o r España ( 1 9 1 3 ) ,
P o r t u g a l ( 1 9 3 5 ) , Suecia (1909) y Suiza (1910); a u n q u e España n o firmó
( n i ratificó) las secciones I V (derechos y costumbres de g u e r r a t e r r e s t r e ) ,
V I I I ( e m p l e o de m i n a s submarinas de c o n t a c t o automático) y X I I I (deberes de neutrales e n la g u e r r a naval).
El P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925 para la prohibición de gases asfixiantes,
venenosos o de o t r o t i p o , así c o m o de m é t o d o s bacteriológicos de guerra, fue
ratificado p o r A r g e n t i n a (1969), C h i l e (1935), España ( 1 9 2 9 ) , I r l a n d a
(1930), P o r t u g a l ( 1 9 3 0 ) , Suecia (1930), Suiza (1932) y Turquía (1929).
E l P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936, o r i e n t a d o a precisar las reglas sobre
g u e r r a s u b m a r i n a consideradas e n l a parte I V d e l T r a t a d o de L o n d r e s de
1930 sobre limitación y r e d u c c i ó n de a r m a m e n t o s navales, f u e firmado pero n o r a t i f i c a d o p o r I r l a n d a , al t i e m p o q u e fue r a t i f i c a d o p o r Suecia
(1937), Suiza (1937) y Turquía ( 1 9 3 7 ) .
E n e l ámbito hemisférico, cabe m e n c i o n a r que A r g e n t i n a y Chile f u e r o n
parte de l a C o n v e n c i ó n de L a H a b a n a de 1928 sobre n e u t r a l i d a d marítima,
que entró e n v i g e n c i a e n 1931 (los Estados U n i d o s l a r a t i f i c a r o n e n 1932).
D e los o c h o neutrales, Suecia y Suiza se destacan c l a r a m e n t e e n c u a n t o
a su consecuente e invariable inclinación a apoyar y ratificar los i n s t r u m e n tos j u r í d i c o s ligados a l a regulación de los conflictos bélicos y a los d e r e chos y obligaciones de l a n e u t r a l i d a d . D e algún m o d o , estos ejemplos
c o r r o b o r a n l o q u e Pedersen d e n o m i n ó l a c o n d u c t a típica de u n n e u t r a l de
asegurar u n a "política de d e m o s t r a c i ó n " (policy ofdemonstration), cuyo p r o pósito es " m a n t e n e r los intereses legales y n o r m a t i v o s de los estados p e q u e ños e n el sistema i n t e r n a c i o n a l " .
Los otros seis neutrales m u e s t r a n u n respaldo y apego i m p o r t a n t e a los
distintos i n s t r u m e n t o s legales sobre l a n e u t r a l i d a d , a u n q u e u n tanto menos
categórico. Más aún, si se contrasta desde el t e r r e n o d e l d e r e c h o su a c t i t u d
f r e n t e a l a g u e r r a y a l a n e u t r a l i d a d c o n l a de países beligerantes d u r a n t e la
Segunda G u e r r a M u n d i a l situados e n Latinoamérica, E u r o p a y los Balcanes
p u e d e observarse q u e algunos de ellos m o s t r a r o n t a n t o o más respaldo y
apego a las n o r m a s sobre g u e r r a y n e u t r a l i d a d que los p r o p i o s neutrales.
Brasil, p o r e j e m p l o , ratificó l a Declaración de París de 1856, a c c e d i ó a
la Declaración de San Petersburgo de 1868, ratificó l a C o n v e n c i ó n de l a
H a y a de 1907 y e l P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 y firmó e n 1925 (y ratificó
en 1970) e l P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925. M é x i c o , p o r su l a d o , ratificó l a
Declaración de París de 1856 ( e n 1909), l a Declaración de l a H a y a de 1899
8 6
Citado por W i l h e l m Christmas-Moller, "Some Thoughts on the Scientific Applicability
o f the Small State Concept: A Research History and a Discussion", en Otmar Hóll (ed.), op.
cit., p. 46.
8 6
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( e n 1901), la C o n v e n c i ó n de l a H a y a de 1907 ( e n 1909), e l P r o t o c o l o de
G i n e b r a de 1925 ( e n 1933) y e l P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 ( e n 1938).
P o r su p a r t e , G r a n Bretaña firmó l a Declaración de París de 1856 y l a D e claración de San Petersburgo de 1868; ratificó l a Declaración de l a H a y a de
1899 ( e n 1907), la C o n v e n c i ó n de L a H a y a de 1907 ( e n 1909), e x c e p t o l a
sección V sobre los derechos y deberes de los poderes neutrales e n caso de
g u e r r a terrestre y l a sección X I I sobre los derechos y deberes de los p o d e res n e u t r a l e s e n caso de g u e r r a naval, y el P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925
( e n 1930). A su vez, Bélgica ratificó l a Declaración de París de 1856, firmó
l a Declaración de San Petersburgo de 1868, y ratificó la Declaración de l a
H a y a de 1899 (en 1900), l a Convención de la Haya de 1907 ( e n 1910), e l Prot o c o l o de G i n e b r a de 1925 ( e n 1928) y e l P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936
( e n 1936). P o r último, G r e c i a ratificó la Declaración de París de 1856, firm ó l a Declaración de San P e t e r s b u r g o de 1868, ratificó l a Declaración de
l a H a y a de 1899 ( e n 1 9 0 1 ) , firmó ( p e r o n o ratificó) l a C o n v e n c i ó n de l a
H a y a de 1907, y ratificó e l P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925 ( e n 1931) y el
P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 ( e n 1937).
E n c u a n t o a los acuerdos e x t e r n o s p a r a o b t e n e r garantías de segurid a d , sólo Suiza, históricamente, y Turquía, e n t r e la P r i m e r a y Segunda
G u e r r a M u n d i a l , a p e l a r o n a ellos. Después de la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l ,
c u a t r o n e u t r a l e s e n esa c o n t i e n d a - A r g e n t i n a , C h i l e , España y S u e c i a - n o
d e s a r r o l l a r o n n i n g u n a política de pactos o alianzas para salvaguardar y aval a r su n e u t r a l i d a d e n o t r o c o n f l i c t o . T a m p o c o r e c u r r i e r o n a ese t i p o de est r a t e g i a los dos países - I r l a n d a y P o r t u g a l - q u e n o f u e r o n n e u t r a l e s e n l a
G u e r r a de 1914-1918.
L a n e u t r a l i d a d de Suiza f u e aceptada p o r l a r g o t i e m p o p o r los poderes
centrales europeos y l e g i t i m a d a desde e l siglo X I X p o r e l Congreso de V i e n a , ocasión e n la q u e se declaró a ese país " p e r m a n e n t e m e n t e n e u t r a l " . E n
especial desde m e d i a d o s d e l siglo pasado y d u r a n t e l a p r i m e r a p a r t e d e l
X X , l a d i p l o m a c i a suiza se o r i e n t ó a facilitar ( m e d i a n t e conferencias) y establecer ( m e d i a n t e acuerdos) las c o n d i c i o n e s jurídicas q u e p u d i e r a n b r i n d a r u n a m a y o r humanización a los c o n f l i c t o s a r m a d o s , así c o m o u n a m e j o r
p r o t e c c i ó n p a r a los neutrales. A l colocar e l acento e n los c o m p r o m i s o s de
n a t u r a l e z a m u l t i n a c i o n a l y alcance m u n d i a l , l a política de n e u t r a l i d a d suiza f u e n o t o r i a m e n t e d i s t i n t a de l a de los o t r o s siete neutrales. C o m o señala
Vagts, ésta "tuvo u n a base especial e n e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . N o f u e p r e cisamente q u e e l país haya escogido p e r m a n e c e r n e u t r a l , sino q u e existía
u n a c u e r d o i n t e r n a c i o n a l q u e hacía i m p e r a t i v o que así l o h i c i e s e " . E n
87
Detlev F. Vagts, "Switzerland, International Law and W o r l d War I I " , American Journal of
International Law, vol. 9 1 , núm. 3, 1997.
8 7
90
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
FIXLl-l
ese sentido, los g o b e r n a n t e s suizos n o d e b i e r o n e x p l i c a r n i j u s t i f i c a r su
postura n e u t r a l d u r a n t e l a Segunda G u e r r a M u n d i a l ; se l i m i t a r o n a c u m p l i r y m a n t e n e r u n a obligación sustentada e n u n c o m p r o m i s o .
E l caso t u r c o , p a r a l e l a m e n t e , se caracteriza p o r u n g r a n d i n a m i s m o e n
la a d o p c i ó n de c o m p r o m i s o s e n el p e r i o d o q u e se d e s a r r o l l a e n t r e las dos
guerras m u n d i a l e s y p o r su énfasis e n acuerdos de t i p o b i l a t e r a l o m u l t i l a teral. Turquía firmó varios tratados y acuerdos defensivos, de n o agresión o
de n e u t r a l i d a d y comerciales e n t r e 1921 y 1942: e n t r e o t r o s , c o n Afganistán e n m a r z o de 1 9 2 1 ; c o n l a U n i ó n Soviética e n d i c i e m b r e de 1925; c o n
Persia e n a b r i l de 1926; c o n Afganistán e n n o v i e m b r e de 1927; c o n I t a l i a
e n mayo de 1928; c o n Hungría e n e n e r o de 1929; c o n B u l g a r i a e n m a r z o
de 1929; c o n F r a n c i a e n f e b r e r o de 1930; c o n G r e c i a e n o c t u b r e de 1930;
c o n R u m a n i a e n o c t u b r e de 1933; c o n Yugoslavia e n n o v i e m b r e de 1933; c o n
Grecia, R u m a n i a y Yugoslavia e n f e b r e r o de 1934; c o n Afganistán, I r a k y
Persia e n d i c i e m b r e de 1935; c o n Afganistán, I r a k y Persia e n s e p t i e m b r e
de 1937; c o n G r a n Bretaña e n mayo de 1938; c o n Grecia, B u l g a r i a , R u m a n i a y Yugoslavia e n j u l i o de 1938; c o n los Estados U n i d o s e n a b r i l de 1939;
c o n A l e m a n i a e n mayo de 1939; c o n Francia e n j u n i o de 1939; c o n Francia
e n agosto de 1939; c o n G r a n Bretaña y Francia e n o c t u b r e de 1939; c o n
G r a n Bretaña e n f e b r e r o de 1940; c o n A l e m a n i a e n j u n i o de 1940; c o n B u l garia e n f e b r e r o de 1 9 4 1 ; c o n A l e m a n i a e n j u n i o de 1 9 4 1 , y c o n R u m a n i a
en s e p t i e m b r e de 1942. E n breve, e l g o b i e r n o t u r c o intentó conscientem e n t e p r o t e g e r sus f r o n t e r a s l u e g o de l a caída d e l I m p e r i o O t o m a n o e n l a
P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , m a n t e n e r relaciones básicas de distensión c o n
las grandes potencias europeas y d i s m i n u i r los c o n f l i c t o s e n su área cercan a y de i n f l u e n c i a .
4. Gravitación de los neutrales. Es evidente l a distancia geográfica de A r g e n t i n a y C h i l e d e l teatro de c o n f l i c t o e u r o p e o , así c o m o su l u g a r periférico e n
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s a n t e r i o r e s a l estallido de l a Segunda G u e r r a
M u n d i a l . Es n o t o r i o también e l l u g a r geopolíticamente p o c o gravitante de
Suiza e I r l a n d a e n e l m a p a e u r o p e o y m u n d i a l .
A s i m i s m o , España, P o r t u g a l y Suecia constituían l a p e r i f e r i a europea.
Si b i e n estos tres países f u e r o n i n c o r p o r a d o s e n los T r a t a d o s de París de
1 8 1 4 y l 8 1 5 q u e d i e r o n o r i g e n al Congreso de V i e n a (1814-1815), tres años
después, e n e l C o n g r e s o de Aix-la-Chapelle de 1818, n o f u e r o n a d m i t i d o s .
E l l o , de cierta m a n e r a , m o s t r a b a el carácter relativamente m a r g i n a l de estos
tres países e n l a política e u r o p e a y e n el e q u i l i b r i o de p o d e r c o n t i n e n t a l .
Turquía, a su vez, f u e a d m i t i d a p o r los países centrales europeos c o m o
p o t e n c i a i m p o r t a n t e después de l a G u e r r a de C r i m e a de 1853-1856. Sin
e m b a r g o , " e l h o m b r e e n f e r m o de E u r o p a " , c o m o se le c o n o c í a hasta l a P r i -
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m e r a G u e r r a M u n d i a l , n o era, a l d e c i r de H o l b r a d , "parte de l a sociedad
i n t e r n a c i o n a l de E u r o p a . M a r g i n a l e n l o geográfico, ajeno e n l o c u l t u r a l y
h o s t i l e n l o histórico, todavía se trataba de u n país f r o n t e r i z o " .
E n síntesis, l a c o n d i c i ó n de periféricos de los o c h o neutrales - c o m p a r t i d a c o n otras naciones que se i n v o l u c r a r o n v o l u n t a r i a u o b l i g a t o r i a m e n t e
e n l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l - n o parece suficiente p a r a e x p l i c a r l a d e c i sión de n e u t r a l i d a d . Sin e m b a r g o , si se c o n s i d e r a l a situación t r a d i c i o n a l
periférica d e los neutrales c o m o u n a p o s i c i ó n p e r c i b i d a p o r ellos c o m o
t r a n s i t o r i a , entonces se debería precisar q u é t i p o de periféricos p a r t i c u l a res e r a n los neutrales. E n algunos países neutrales, las élites m o s t r a r o n u n a
a c t i t u d de o p o s i c i ó n (anti-core) hacia los actores c r e c i e n t e m e n t e i n f l u y e n tes y m i l i t a r m e n t e poderosos (los Estados U n i d o s y l a U n i ó n Soviética) a
través de su p o s t u r a n e u t r a l d u r a n t e l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . Sin d u d a , A r g e n t i n a e n el t e r r e n o hemisférico y Turquía e n l a " f r o n t e r a " de E u r o p a a s p i r a b a n - m á s q u e C h i l e , España, I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia y S u i z a a u n a m o v i l i d a d ascendente e n la jerarquía de naciones, a m o d o de l o q u e
más a d e l a n t e autores c o m o W a l l e r s t e i n y o t r o s expositores d e l e n f o q u e de
e c o n o m í a - m u n d o incluirían c o m o c o n d u c t a p r o p i a de l a semiperiferia: e l
deseo de i n c r e m e n t a r p o d e r relativo y de s u p e r a r l a d e p e n d e n c i a política y
e c o n ó m i c a m e d i a n t e e l d e s a r r o l l o de u n a política e x t e r i o r a c t i v a .
Cabe subrayar que l a gravitación de los neutrales, si b i e n p o c o significativa e n términos m u n d i a l e s , f u e c o n s i d e r a b l e e n f u n c i ó n de la g u e r r a .
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A r g e n t i n a y C h i l e tenían recursos a l i m e n t i c i o s ; su relevancia efectiva residía e n e l ámbito e c o n ó m i c o y también e n su p o t e n c i a l valor estratégico e n
caso de haberse p r o d u c i d o u n d e s p l a z a m i e n t o de l a g u e r r a a l c o n t i n e n t e
a m e r i c a n o . I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia, T u r q u í a y España c o n t a b a n c o n u n a
p o s i c i ó n p r o m i n e n t e e n términos de c o m u n i c a c i ó n , navegación y facilidades. España y P o r t u g a l poseían t u n g s t e n o y w o l f r a m i o , m i e n t r a s C h i l e tenía c o b r e , Turquía tenía c r o m o y Suecia tenía h i e r r o ; materiales esenciales
para la guerra.
Esta valoración p a r a los b e l i g e r a n t e s de algunos activos de los n e u t r a les sugiere q u e éstos poseían ciertas "cartas de n e g o c i a c i ó n " valiosas q u e
les permitían, más que a o t r o s países, u n m a r g e n de m a n i o b r a e l e m e n t a l .
A l a p o s e s i ó n de esos recursos se agregó l a v o l u n t a d de usarlos. E n breve,
Carsten Holbraad, Las potencias medias en la política internacional, México, Fondo de
Cultura Económica, 1989, p. 47.
Véanse, en particular, de I m m a n u e l Wallerstein, The Modern World System. Capitalist
Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century, Nueva York,
Academic Press, 1974; "Semi-peripheral Countries and the Contemporary W o r l d Crisis", Theory and Soáety, vol. 3, núm. 4, 1976, y The Politics of the World-Economy, Cambridge, Cambridge
University Press, 1985.
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los o c h o n e u t r a l e s tenían u n relativo p o d e r n e g o c i a d o r ante las p r i n c i p a l e s
potencias e n g u e r r a .
5. Vinculación de los neutrales con las potencias beligerantes. Ningún n e u t r a l se
e n c o n t r a b a aislado e n c u a n t o a sus vínculos c o n los grandes poderes de l a
época. S i n e m b a r g o , u n a a c t i t u d de desconfianza, de i n c e r t i d u m b r e o a l
menos de p r u d e n c i a f r e n t e a las potencias beligerantes subyacía e n las p o líticas de n e u t r a l i d a d .
I r l a n d a estaba recién i n d e p e n d i z a d a de G r a n Bretaña y tenía lazos estrechos, p o r la inmigración de nacionales, c o n los Estados U n i d o s . E l gob i e r n o irlandés n o esperaba m u c h o de L o n d r e s n i de W a s h i n g t o n e n l a
e v e n t u a l i d a d de verse i n v o l u c r a d o e n u n a c o n f r o n t a c i ó n bélica masiva e n
E u r o p a . P o r t u g a l , t r a d i c i o n a l m e n t e cercano a G r a n Bretaña y c o n u n gob i e r n o a u t o r i t a r i o c o n semejanzas c o n e l m o d e l o alemán e i t a l i a n o , había
vivido u n a e x p e r i e n c i a p o c o feliz al i n v o l u c r a r s e e n l a P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l s i g u i e n d o a su a l i a d o histórico. Además, t a m p o c o aspiraba a t e n e r
u n a relación p r i v i l e g i a d a c o n A l e m a n i a .
España, recelosa de G r a n Bretaña, opuesta categóricamente a l a U n i ó n
Soviética y políticamente p r ó x i m a a A l e m a n i a p o r t e n e r u n g o b i e r n o autor i t a r i o c o n s i m i l i t u d e s c o n e l de Berlín, n o tenía n i n g ú n t i p o de garantías
firmes de su n u e v o a l i a d o e n c u a n t o a los d i v i d e n d o s q u e obtendría p o r su
i n c o r p o r a c i ó n al c o n f l i c t o a r m a d o . Turquía, c o n u n a e x p e r i e n c i a traumática de asociación c o n A l e m a n i a e n l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , más i n c l i n a d a h a c i a G r a n Bretaña y n o t o r i a m e n t e a l a r m a d a c o n l a capacidad de
i n f l u e n c i a de l a U n i ó n Soviética (así c o m o e l deseo de M o s c ú de r e c u p e r a r
Kars y A r d a h a n p e r d i d a s p o r Rusia a m a n o s turcas a l cabo de l a P r i m e r a
G u e r r a M u n d i a l ) , t a m p o c o tenía incentivos p a r a c o m p r o m e t e r s e c o n u n o
u o t r o b a n d o en la Segunda Guerra M u n d i a l .
Suecia y Suiza, a u n q u e seguían c o n d e t e n i m i e n t o e l e q u i l i b r i o de p o d e r
e u r o p e o , n o m o s t r a r o n n i n g ú n interés e n involucrarse e n este esquema. E l
fracaso de l a L i g a de las N a c i o n e s p a r a f r e n a r e l e j e r c i c i o de la política de
p o d e r , a u n a d o a l a falta de estructuras de s e g u r i d a d colectiva creíbles, legítimas y aplicables, las llevó ( t a l c o m o l o h i c i e r o n D i n a m a r c a , F i n l a n d i a ,
H o l a n d a , N o r u e g a y España) "a c o n s i d e r a r e l a b a n d o n o " de la L i g a . Distantes d e l interés v i t a l de u n a u o t r a p o t e n c i a , e n declinación o e n ascenso,
p u d i e r o n escoger i n i c i a l m e n t e l a n e u t r a l i d a d sin m u c h a presión p o r parte
de las grandes potencias.
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'John N . Petrie, op. cit., p. 64.
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A r g e n t i n a y C h i l e tenían u n a h i s t o r i a de estrechos lazos c o n G r a n B r e taña e n l o e c o n ó m i c o , al t i e m p o que los Estados U n i d o s habían c o m e n zado a ser e l referente más i m p o r t a n t e p a r a ambos l u e g o de la P r i m e r a
G u e r r a M u n d i a l . E l delicado triángulo de relaciones que Buenos Aires y
Santiago tenían c o n W a s h i n g t o n y L o n d r e s , les permitió o p t a r y m a n e j a r ,
t e m p r a n a m e n t e , la decisión de ser neutrales.
Tres factores externos p r i n c i p a l e s e x p l i c a n la g a m a diversa de c o m p o r t a m i e n t o s neutrales d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l : e l estado y evol u c i ó n de l a confrontación armada, las pretensiones y l a c o a c c i ó n de las
grandes potencias, y las motivaciones y expectativas geopolíticas r e g i o n a les. Por e j e m p l o , e n la p r i m e r a parte de la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , España y T u r q u í a f u e r o n n o beligerantes. Más adelante, España e n el n o r t e de
África, P o r t u g a l e n las Azores y Turquía e n e l Mediterráneo o r i e n t a l se
c o m p o r t a r o n más c o m o neutrales "cooperativos" de los aliados, según l a
d e n o m i n a c i ó n de G a b r i e l , que c o m o actores típicamente i m p a r c i a l e s . E n
g e n e r a l , las oscilaciones mayores d u r a n t e la g u e r r a f u e r o n las de España y
Turquía. E n el p r i m e r o , la inclinación más evidente fue a favor de A l e m a n i a , y e n e l segundo, el c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l fue más p r o a l i a d o . Por
su p a r t e , A r g e n t i n a se p r o c l a m ó n e u t r a l al c o m i e n z o de l a g u e r r a , l u e g o le
p r o p u s o a W a s h i n g t o n u n a decisión de n o b e l i g e r a n c i a y más tarde reafirm ó su n e u t r a l i d a d o r i g i n a l . F i n a l m e n t e , Suecia y Suiza q u e l l e v a r o n a cab o u n a n e u t r a l i d a d r i g u r o s a p o r años d e b i e r o n ceder, hacia el final de la
g u e r r a , a las demandas t e r m i n a n t e s de los Estados U n i d o s de r e d u c i r n o t a b l e m e n t e los contactos comerciales c o n A l e m a n i a .
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6. Relaciones entre neutrales. A d i f e r e n c i a de l a relación e n t r e las dos alianzas
de beligerantes, los esfuerzos formales a favor de u n c o m p o r t a m i e n t o
co-
Sobre las relaciones de los Estados Unidos con Argentina y Chile durante la década de
los años cuarenta, véanse R A . Humphreys, Latín America and the Second World War 1930-1942,
Londres, Athlone, 1981, y David Rock, "War and Postwar Intersections. Latín America and the
U n i t e d States", en David Rock (ed.), Latin America in the 1940s. War and Postwar Transitions,
Berkeley, University of California Press, 1940.
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Sobre las relaciones entre Chile y los Estados Unidos, véase, en particular, Heraldo
Muñoz y Carlos Portales, Una amistad esquiva. Las relaciones de Estados Unidos y Chile, Santiago
de Chile, Pehuén Editores, 1987.
Jürg M a r t i n Gabriel, op. cit, p. 48.
Véanse, Javier Tusell, Franco, España y la II Guerra Mundial: entre el Eje y la neutralidad,
M a d r i d , Ediciones Temas de Hoy, 1995, y Víctor Morales Lezcano, "Spanish Non-Belligerency
i n W o r l d War I I " , e n j u k k a Nevakivi (ed.), op. cit., 1993.
StanfordJ. Shaw, Turkey and the Holocaust, H o n g Kong, MacMillan Press, 1993.
Véase, entre otros, Joseph S. T u l c h i n , La Argentina y los Estados Unidos: historia de una
desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990, pp. 153-179.
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mún y m a n c o m u n a d o e n t r e neutrales f u e r o n escasos. E n cierto m o d o , la
n e u t r a l i d a d e n u n a g u e r r a , c o m o la participación e n u n conflicto, es u n a política de supervivencia y, c o m o tal, u n a política i n d i v i d u a l más que colectiva.
Por su p a r t e , la l i t e r a t u r a sobre n e u t r a l i d a d se r e f i e r e m a r g i n a l m e n t e
a las relaciones e n t r e neutrales. Nevskivi señala u n i n t e n t o t e m p r a n o ( e n
1939) y f a l l i d o ( d e b i d o al c o n f l i c t o soviético-finlandés de ese m i s m o año)
de c o o r d i n a r posiciones p o r parte de los países n ó r d i c o s . T u s e l l m e n c i o na u n f r u s t r a d o esfuerzo español para que A r g e n t i n a , C h i l e , España y Portugal "se c o m p r o m e t i e r a n de m a n e r a c o n j u n t a a n o e n t r a r e n g u e r r a " .
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Es p r o b a b l e que u n a suerte de "liga o c l u b de n e u t r a l e s " hubiese sido
f u e r t e m e n t e c r i t i c a d a , y hasta desmantelada, p o r los beligerantes de haberse c o n c r e t a d o . D e algún m o d o , las potencias más influyentes t e r m i n a r o n
conviviendo c o n neutrales dispersos, al t i e m p o que éstos e l u d i e r o n c o n f i g u r a r u n p o l o n e u t r a l i s t a activo y m i l i t a n t e . Sin e m b a r g o , l a n e u t r a l i d a d de
los " o t r o s " fue u t i l i z a d a u n i l a t e r a l m e n t e p o r los neutrales p a r a d e f e n d e r y
j u s t i f i c a r su p o s i c i ó n hacia las potencias e n g u e r r a .
Por o t r o l a d o , n o se p u e d e i d e n t i f i c a r u n c o m p o r t a m i e n t o estratégico
- e n su s e n t i d o i n s t r u m e n t a l - de los neutrales antes y d u r a n t e la Segunda
G u e r r a M u n d i a l . A l g u n o s de los neutrales tenían, c o m o q u e d ó d i c h o , a m biciones de m a y o r r e c o n o c i m i e n t o e i n f l u e n c i a , p e r o n i n g u n o parece haber diseñado su política de n e u t r a l i d a d s i g u i e n d o u n c r i t e r i o estratégico
de l a r g o plazo, p o s b é l i c o , o r i e n t a d o a alcanzar u n a posición de p r e e m i n e n c i a r e g i o n a l o m u n d i a l . L a n e u t r a l i d a d tuvo e n todos los casos estudiados u n carácter defensivo. Paralelamente, cabe subrayar que los líderes de
los países neutrales n o d e s c o n o c i e r o n e l n o t o r i o ascenso estadounidense y
el declive británico c o m o consecuencia de l a c o n f r o n t a c i ó n i n t e r n a c i o n a l .
Factores
internos
1. Práctica de neutralidad. Los antecedentes de n e u t r a l i d a d de los o c h o países estudiados m u e s t r a n contrastes interesantes. T a n t o A r g e n t i n a c o m o
C h i l e f u e r o n naciones neutrales d u r a n t e l a P r i m e r a y l a Segunda G u e r r a
M u n d i a l . E n e l c a m p o l a t i n o a m e r i c a n o , M é x i c o m a n t u v o su n e u t r a l i d a d
e n l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , al t i e m p o que Brasil, q u e declaró su n e u 9 9
Véase Jukka Nevakivi, "Finnish Neutrality", en Jukka Nevakivi (ed.), op. át
Javier Tusell, op. át, p. 636.
Véanse, entre otros, Federico Storani, "La neutralidad activa", en Silvia Ruth Jalabe
(comp.), op. át, y Ricardo Couyoumdjian, "En torno a la neutralidad de Chile durante la Primera Guerra M u n d i a l , en Walter Sánchez G. y Teresa^Rereira L . (eds.), 150 años de política exterior chilena, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 1977, p. 391.
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t r a l i d a d e n agosto de 1914, a d o p t ó la b e l i g e r a n c i a e n a b r i l de 1917. N i Méx i c o n i Brasil f u e r o n neutrales d u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . Brasil,
d u r a n t e diez meses (a p a r t i r d e l 6 de j u l i o de 1 9 4 4 ) , y M é x i c o , d u r a n t e tres
meses y m e d i o (a p a r t i r d e l I de mayo de 1945), p a r t i c i p a r o n d i r e c t a m e n te e n el c o n f l i c t o a r m a d o y t u v i e r o n bajas m i l i t a r e s e n c o m b a t e .
Suecia, que desde el siglo X I X se p r o c l a m ó a favor de l a n e u t r a l i d a d ,
fue n e u t r a l e n l a P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l . E n el c o n t e x t o escandinavo, D i n a m a r c a y N o r u e g a también l o f u e r o n d u r a n t e la P r i m e r a ,
p e r o n o l o g r a r o n preservar su n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda; a pesar de
q u e p r e t e n d i e r o n ser neutrales, f u e r o n invadidas p o r A l e m a n i a e n 1940,
c o m o ya se señaló. F i n l a n d i a , que alcanzó su i n d e p e n d e n c i a e n 1917, estuv o i n v o l u c r a d a e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l .
o
España fue n e u t r a l t a n t o e n la P r i m e r a c o m o e n la Segunda G u e r r a
M u n d i a l . E n este caso, cabe r e c o r d a r , c o m o p r e c e d e n t e de l a decisión d e l
rey A l f o n s o X I I I de preservar la n e u t r a l i d a d española e n l a P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l , l a determinación d u r a n t e el r e i n a d o de F e r n a n d o V I , e n t r e 1746
y 1759, de m a n t e n e r u n a política e x t e r i o r de n e u t r a l i d a d f r e n t e a Francia y
G r a n Bretaña. P o r t u g a l , p o r su p a r t e , fue u n p a r t i c i p a n t e activo e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l y a d o p t ó la n e u t r a l i d a d d u r a n t e l a Segunda.
I r l a n d a , que alcanzó la i n d e p e n d e n c i a e n 1 9 2 1 , fue n e u t r a l sólo e n la
Segunda G u e r r a M u n d i a l . Suiza, p o r su lado, abrazó la n e u t r a l i d a d después
de la d e r r o t a sufrida ante Francia e n M a r i g n a n o e n 1515; n e u t r a l i d a d que
más tarde fue garantizada p o r los mayores poderes europeos r e u n i d o s e n el
Congreso de V i e n a e n el siglo X I X y ratificada p o r e l T r a t a d o de Versalles de
1919. D u r a n t e las dos guerras m u n d i a l e s d e l siglo X X , Suiza fue n e u t r a l .
Por o t r o l a d o , si b i e n e l T r a t a d o de L o n d r e s de 1839 e n t r e las p o t e n cias europeas garantizó l a n e u t r a l i d a d de Bélgica, y el T r a t a d o de L o n d r e s
de 1867 h i z o l o p r o p i o c o n L u x e m b u r g o , n i n g u n o de los dos países p u d o
preservar su status n e u t r a l d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , pues fuer o n i n v a d i d o s p o r A l e m a n i a . D u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , el i n t e n t o de L u x e m b u r g o de ser n e u t r a l d u r ó p o c o t i e m p o d a d o que su
t e r r i t o r i o f u e n u e v a m e n t e i n v a d i d o y o c u p a d o p o r A l e m a n i a . Paralelamente, H o l a n d a , q u e se p r o c l a m ó n e u t r a l e n e l siglo X I X , p u d o m a n t e n e r su
n e u t r a l i d a d d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , p e r o n o d u r a n t e la Seg u n d a , d e b i d o a q u e también fue o c u p a d a p o r A l e m a n i a . Cabe r e c o r d a r ,
c o m o l o i n d i c a H a l l i d a y , q u e "de los n a d a m e n o s que 20 países europeos
que p r o c l a m a r o n su n e u t r a l i d a d e n 1939, ú n i c a m e n t e c i n c o se l i b r a r o n de
la invasión: España, I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia y S u i z a " .
100
loo Yreá Halliday, "Europa: el futuro de la neutralidad", Papeles para la Paz, núm. 25,
1988, p. 10.
96
R O B E R T O RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
FIXLl-l
Turquía, n e u t r a l e n l a Segunda G u e r r a M u n d i a l , f u e b e l i g e r a n t e e n l a
P r i m e r a . Más aún, Turquía - o m e j o r d i c h o , e l I m p e r i o O t o m a n o - se caracterizó p o r u n a i n t e n s a participación e n c o n f l i c t o s bélicos desde e l siglo
X I X : la g u e r r a ruso-turca de 1828-1829, l a g u e r r a de C r i m e a de 1853-1856,
la g u e r r a ruso-turca de 1877-1878, l a g u e r r a g r e c o - t u r c a de 1897, l a g u e r r a
ítalo-turca de 1911-1912, l a p r i m e r a g u e r r a balcánica de 1912-1913, l a seg u n d a g u e r r a balcánica de 1913, l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l de 1914-1918
y la g u e r r a g r e c o - t u r c a de 1919-1922. E n e l c o n t e x t o cercano a Turquía, si
b i e n e l rey C o n s t a n t i n o impulsó l a n e u t r a l i d a d de G r e c i a d u r a n t e l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , este último país n o p u d o evitar involucrarse e n l a c o n t i e n d a a p a r t i r de 1917. Persia, p o r su p a r t e , d e c l a r ó también su
neutralidad en la Primera Guerra M u n d i a l , pero fue totalmente ignorada
p o r Rusia y Turquía, dos activos p a r t i c i p a n t e s de l a c o n t i e n d a . E l i n t e n t o
de R u m a n i a de ser n e u t r a l e n l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l fue i m p e d i d o
p o r l a expansión t u r c a e n los Balcanes; desde 1916 e n adelante, R u m a n i a
t o m ó p a r t e e n e l c o n f l i c t o bélico.
E n síntesis, e n c u a n t o a antecedentes e n c o n t r a m o s q u e A r g e n t i n a ,
C h i l e , España, Suecia y Suiza f u e r o n n e u t r a l e s t a n t o e n l a P r i m e r a c o m o
e n la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . L a e x p e r i e n c i a n e u t r a l de estos c i n c o países e n l a G u e r r a de 1914-1918 n o les trajo grandes beneficios p e r o t a m p o co costos significativos e n m a t e r i a política, e c o n ó m i c a o de prestigio.
E n f o r m a c o n c o m i t a n t e , I r l a n d a sólo f u e n e u t r a l e n l a Segunda Guer r a M u n d i a l , m i e n t r a s P o r t u g a l y Turquía f u e r o n beligerantes e n l a P r i m e r a y n e u t r a l e s e n l a Segunda. C o r r e s p o n d e subrayar q u e l a e x p e r i e n c i a
b e l i g e r a n t e de estos dos países d u r a n t e l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l les gen e r ó costos elevados y n i n g ú n b e n e f i c i o a p r e c i a b l e . P o r e j e m p l o , según las
estimaciones de D u p u y y D u p u y , P o r t u g a l tuvo a p r o x i m a d a m e n t e c i e n m i l
soldados m u e r t o s y 13 751 soldados h e r i d o s , m i e n t r a s q u e Turquía tuvo
u n o s 325 m i l soldados m u e r t o s y casi 400 m i l soldados h e r i d o s d u r a n t e l a
Primera Guerra M u n d i a l .
P o r t u g a l se involucró e n l a c o n t i e n d a d e b i d o
a su l e a l t a d a G r a n Bretaña, a u n q u e n o o b t u v o d i v i d e n d o s n o t o r i o s de l a
c o n f r o n t a c i ó n bélica e n e l p l a n o e x t e r n o ( c o m o l o reflejó el T r a t a d o de
Versalies y su l u g a r m a r g i n a l e n l a L i g a de N a c i o n e s ) n i p u d o superar l a
i n e s t a b i l i d a d i n t e r n a q u e vivió e l país e n t r e 1910 y 1926. Turquía, p o r su
parte, soportó el d e r r u m b e del poder i m p e r i a l o t o m a n o durante el enfrent a m i e n t o i n t e r n a c i o n a l , p e r d i ó i n f l u e n c i a r e g i o n a l y c o n o c i ó u n a situación
doméstica m a r c a d a p o r l a v i o l e n c i a , c o m o l o mostró e l g e n o c i d i o p e r p e t r a d o c o n t r a u n millón 500 m i l a r m e n i o s a p a r t i r de 1915.
1 0 1
R. Ernest Dupuy y Trevor N . Dupuy, The Encyclopedia of Military History, Nueva York,
Harper & Row, 1970.
1 0 1
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA I N T E R N A
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Los casos fallidos de n e u t r a l i d a d d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l
- e s t o es, Bélgica, L u x e m b u r g o , Grecia, R u m a n i a y Persia-, así c o m o los de
l a Segunda G u e r r a M u n d i a l -tales c o m o D i n a m a r c a , N o r u e g a , H o l a n d a obedecen a u n c o n j u n t o de factores: ubicación geográfica cercana a u n a
p o t e n c i a expansionista c o m o A l e m a n i a (Bélgica, L u x e m b u r g o y H o l a n d a ,
e n t r e o t r o s ) ; valor estratégico r e g i o n a l ( p o r e j e m p l o , Yugoslavia, Grecia,
R u m a n i a y Persia); ausencia de u n a capacidad defensiva a u t ó n o m a y relevante ( p a r a el caso, D i n a m a r c a y N o r u e g a ) ; estrategia de g u e r r a de los beligerantes ( p o r e j e m p l o , l a c o n d u c t a alemana hacia N o r u e g a y D i n a m a r c a ,
e n t r e otros; l a c o n d u c t a soviética hacia F i n l a n d i a y Estonia, e n t r e otros; la
c o n d u c t a i t a l i a n a hacia Grecia; l a c o n d u c t a estadounidense y británica hacia I s l a n d i a ) , y falta de f u n c i o n a m i e n t o de u n régimen i m p u e s t o ( p o r
e j e m p l o , l a neutralización acordada a Bélgica y L u x e m b u r g o ) .
F i n a l m e n t e , cabe r e c o r d a r que hasta su ingreso e n ambos conflictos
bélicos, los Estados U n i d o s sostuvieron posiciones de n e u t r a l i d a d semejantes a las de los neutrales de la P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l . E n efect o , c o n base e n u n a p o s t u r a histórica que se r e m o n t a a l a p r o c l a m a c i ó n de
n e u t r a l i d a d d e l 22 de a b r i l de 1793 (frente a l a G u e r r a e n t r e A u s t r i a , P r u sia, Cerdeña, G r a n Bretaña y los Países Bajos c o n t r a F r a n c i a ) , a l a Ley de
N e u t r a l i d a d d e l 5 de j u n i o de 1794 y al discurso de d e s p e d i d a de George
W a s h i n g t o n d e l 17 de septiembre de 1796 y que se e x t i e n d e hasta l a i n v o cación de l a n e u t r a l i d a d p o r W o o d r o w W i l s o n d e l 19 de agosto de 1914 y la
legislación n e u t r a l i s t a de 1935-1937, W a s h i n g t o n sostuvo r e c u r r e n t e m e n t e
u n a defensa de la n e u t r a l i d a d . D a d a su c o n d i c i ó n de p o t e n c i a e n ascenso,
e n los m o m e n t o s más difíciles de las dos c o n f r o n t a c i o n e s m u n d i a l e s y l u e go de v e n c e r serias resistencias domésticas, los Estados U n i d o s abandonar o n su p o s t u r a n e u t r a l y se i n v o l u c r a r o n decisivamente e n ambas guerras.
2. Fortalezas y debilidades. U n aspecto i m p o r t a n t e de l a n e u t r a l i d a d es e n t e n d e r la lógica de l a g u e r r a y l a cuestión de la defensa. D e n t r o d e l teatro de
l a g u e r r a p r o p i a m e n t e d i c h o se u b i c a n sólo dos de los países neutrales:
Suiza y Suecia. Turquía, I r l a n d a , España y P o r t u g a l n o t u v i e r o n u n l u g a r
significativo, sino más b i e n m a r g i n a l e n l a m a r c h a g u e r r e r a de A l e m a n i a .
O b v i a m e n t e , A r g e n t i n a y C h i l e estaban al o t r o l a d o d e l o c é a n o y n o e r a n
referentes directos de los combates.
E n el ámbito n ó r d i c o , si b i e n cuatro países p r o c l a m a r o n l a n e u t r a l i d a d ,
D i n a m a r c a y N o r u e g a f u e r o n fácilmente i n v a d i d o s p o r A l e m a n i a ; F i n l a n d i a estuvo e n g u e r r a c o n l a U n i ó n Soviética e n 1939 y más tarde terminó
e n el c a m p o alemán, y sólo Suecia alcanzó a conservar su n e u t r a l i d a d . Por
su l a d o , si b i e n H o l a n d a y Suiza se d e c l a r a r o n neutrales, H o l a n d a fue invad i d a p o r A l e m a n i a y Suiza l o g r ó sostener su n e u t r a l i d a d . L o q u e asemeja a
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ROBERTO RUSSELL Y JUAN GABRIEL T O K A T L I A N
FIXU-Ì
Suecia y Suiza y los d i f e r e n c i a de D i n a m a r c a , N o r u e g a , F i n l a n d i a y H o l a n da, es la existencia de u n dispositivo de defensa suficiente para hacer costoso c u a l q u i e r i n t e n t o a r m a d o de o c u p a c i ó n .
Paralelamente, ambos
países f u e r o n activos diplomáticamente. A u n q u e sus estilos de política
e x t e r i o r n o t u v i e r o n u n alto p e r f i l , d e s p l e g a r o n u n a política intensa p a r a
respaldar su posición n e u t r a l . A c t u a r o n b a j o el e n t e n d i d o de que u n a p r o clama de n e u t r a l i d a d era i n s u f i c i e n t e y p o c o persuasiva si n o se desarrollaba u n a l a b o r diplomática y m i l i t a r que l a h i c i e r a creíble y viable.
1 0 2
E n los casos de España, I r l a n d a y Turquía, sin e m b a r g o , la d e b i l i d a d
más q u e l a fortaleza fue u n i n g r e d i e n t e q u e f o m e n t ó la n e u t r a l i d a d . España había vivido u n a t r e m e n d a g u e r r a civil, su e c o n o m í a estaba m a l t r e c h a
y su capacidad m i l i t a r era casi i n e x i s t e n t e . I r l a n d a había alcanzado l a i n d e p e n d e n c i a r e c i e n t e m e n t e , carecía de recursos p a r a la defensa y n o quería
c o r r e r los riesgos de u n a p o t e n c i a l d e s u n i ó n i n t e r n a . Turquía atravesaba
p o r u n a situación política, e c o n ó m i c a y m i l i t a r m a r c a d a p o r grandes d i f i cultades y l i m i t a c i o n e s . E n los tres ejemplos, la f r a g i l i d a d i n t e r n a y la v u l n e r a b i l i d a d e x t e r n a i n c l i n a r o n a estos países a o p t a r p o r la n e u t r a l i d a d .
1 0 3
3. Identidad nacional y neutralidad. Resulta n o t o r i o q u e , e n algunos casos, l a
práctica de la n e u t r a l i d a d estuvo ligada a la i d e n t i d a d n a c i o n a l . Por e j e m p l o ,
t a n t o Suecia c o m o Suiza se i d e n t i f i c a r o n c o n la n e u t r a l i d a d desde el siglo
X I X . E n a m b o s casos, su i d e n t i d a d i n t e r n a y su p r o y e c c i ó n e x t e r n a se f o r j a r o n bajo e l r e f e r e n t e de la n e u t r a l i d a d . Esta era p e r c i b i d a c o m o esencial
p a r a l a pacificación doméstica y el d e s a r r o l l o n a c i o n a l , así c o m o para el l o g r o de r e c o n o c i m i e n t o i n t e r n a c i o n a l . E n l a n e u t r a l i d a d se expresaban valores nacionales i m p o r t a n t e s c o m o l a d e m o c r a c i a política, el bienestar
social, l a l i b e r t a d c o m e r c i a l y la j u s t i c i a i n t e r n a c i o n a l . L a n e u t r a l i d a d era l a
i m p r o n t a de la i d e n t i d a d n a c i o n a l .
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A r g e n t i n a y C h i l e f u e r o n neutrales e n las dos guerras m u n d i a l e s d e l siglo X X . N o existe e n estos casos u n a l a r g a t r a y e c t o r i a de n e u t r a l i d a d , p e r o
de algún m o d o la p o s t u r a n e u t r a l estaba v i n c u l a d a a u n a búsqueda de c o n t i n u i d a d e n m a t e r i a de política e x t e r i o r , a u n a defensa d e l d e r e c h o y de los
p r i n c i p i o s , a u n i n t e n t o de alcanzar p r e s t i g i o e x t e r n o y a u n interés p o r
Véanse Pertti L u n t i n e n , "Neutrality i n N o r t h e r n Europe before the First W o r l d War",
en Jukka Nevakivi (ed.), op. át., y Stephen P. Halbrook, Target Switzerland: Swiss Armed Neutrality in World War II, Nueva York, Sarpedon Pub., 1998.
Véanse Javier Tusell, op. cit.; T. Ryle Dwyer, Strained Relations: Ireland at Peace and the
USA at War 1941-45, D u b l i n , Gill and Macmillan, 1988, y Selim Deringil, Turkish Foreign Policy
during the Second World War: An Active Neutrality, Cambridge, Cambridge University Press, 1989.
Véanse Sverker Astróm, Sweden's Policy of Neutrality, Estocolmo, Swedish Institute,
1983, y Edgar Bonjour, La neutralidad suiza, M a d r i d , Ograma, 1954.
1 0 2
1 0 3
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
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preservar c o n d i c i o n e s comerciales q u e n o afectaran e l d e s a r r o l l o i n t e r n o .
L a reiteración de u n a práctica de n e u t r a l i d a d permitía d a r u n a cierta i d e n t i d a d a los dos países.
I r l a n d a y Turquía, a u n q u e c o n historias distintas, l o g r a n configurarse
c o m o estados-naciones l u e g o de la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l ; I r l a n d a , separándose d e l I m p e r i o Británico; Turquía, c o m o sucesora d e l I m p e r i o O t o m a n o . L a declaración de n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l
fue esencial p a r a los dos países: l a autonomía, la i n d e p e n d e n c i a , l a u n i d a d
y la d i g n i d a d nacionales se m a t e r i a l i z a b a n c o n la preservación de u n a posic i ó n n e u t r a l . L a n e u t r a l i d a d ayudó a generar l a i d e n t i d a d n a c i o n a l .
4. Disensión y neutralidad. L a Segunda G u e r r a M u n d i a l p r o d u j o u n g r a n i m pacto e n todas las naciones beligerantes y e n las neutrales d e b i d o a la n a t u raleza y alcance d e l e n f r e n t a m i e n t o , e l peso de los factores i d e o l ó g i c o s , las
luchas políticas i n t e r n a s e n cada país y l a v i r u l e n c i a d e l c o n f l i c t o (cabe r e cordar que en la Primera Guerra M u n d i a l m u r i e r o n aproximadamente
nueve m i l l o n e s de personas - o c h o m i l l o n e s de soldados y u n millón de c i v i l e s - , m i e n t r a s q u e e n l a Segunda e l n ú m e r o de m u e r t e s fue de casi 52 m i llones - 1 7 m i l l o n e s de soldados y 35 m i l l o n e s de civiles). N i la decisión de
involucrarse e n l a g u e r r a n i l a de sustraerse a ella f u e r o n d e t e r m i n a c i o n e s
unánimes e n e l ámbito n a c i o n a l . Prevaleció l a disensión y l a p o l é m i c a e n
todos los países d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e c o m p r o m e t i d o s . E l peso o la i n fluencia de los p a r t i d o s o g r u p o s nazis y fascistas e n los o c h o neutrales fue
insignificante.
Las p r i n c i p a l e s disputas se p r o d u j e r o n e n t r e liberales,
conservadores, c o m u n i s t a s e i n d e p e n d i e n t e s . L o f u n d a m e n t a l e n e l caso
de los neutrales f u e q u e l a a m p l i a controversia e n l a sociedad n o impidió al
Estado o p t a r p o r u n curso de acción n e u t r a l . C o n grados diversos de aceptac i ó n social, los g o b i e r n o s l o g r a r o n preservar la n e u t r a l i d a d . Las presiones
externas e i n t e r n a s n o f u e r o n suficientes p a r a alterar e l curso de la decisión t o m a d a . E n t r e o t r o s aspectos de i m p o r t a n c i a , esta situación revela la
a u t o n o m í a relativa d e l Estado, a u n e n e l caso de países débiles; que las
fuerzas armadas, tácita o explícitamente, r e s p a l d a r o n l a estrategia n e u t r a l ,
y que e n e l cálculo c o y u n t u r a l de costos-beneficios se c o n s i d e r ó más conven i e n t e c o n t i n u a r c o n l a n e u t r a l i d a d q u e o p t a r p o r la b e l i g e r a n c i a .
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Por o t r o l a d o , el t e m a de la disensión es i m p o r t a n t e e n c u a n t o a la t o m a
de decisiones de las grandes potencias. Es posible observar q u e , bajo
esquemas i n s t i t u c i o n a l e s distintos e ideologías d i f e r e n t e s , e n G r a n Bretaña, la U n i ó n Soviética y A l e m a n i a p r e d o m i n ó u n relativo g r a d o de consenso
Véase, al respecto, Stanley G. Payne, Historia del fascismo, Barcelona, Planeta, 1995.
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ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
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c o n respecto a l a política e x t e r i o r e n g e n e r a l y e n r e f e r e n c i a a los n e u t r a l e s
en p a r t i c u l a r . E n el caso de los Estados U n i d o s , l a situación fue n o t o r i a m e n t e o t r a . E n todos los e j e m p l o s de políticas hacia los neutrales existió
u n c o r t e m a r c a d o entre quienes expresaban u n a línea d u r a , categórica
y crítica hacia la n e u t r a l i d a d , y los defensores de u n a línea más m o d e r a d a y
comprensiva.
Por e j e m p l o , N i t z e i n d i c a e n sus Memorias que a l llegar a l
D e p a r t a m e n t o de Estado e n m e d i o de l a Segunda G u e r r a M u n d i a l , éste
"carecía de u n a organización p a r a trazar políticas estratégicas [... l o cual l o
llevó a c o n c l u i r ] que el D e p a r t a m e n t o de Estado tenía p e r s o n a l i n a d e c u a d o y n o estaba e q u i p a d o desde e l p u n t o de vista i n t e l e c t u a l para m a n e j a r l a
situación r a d i c a l m e n t e nueva acarreada p o r l a g u e r r a " .
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E n breve, t a n t o los n e u t r a l e s c o m o las grandes potencias o p e r a b a n e n
u n c o n t e x t o desconocido y las fricciones e r a n propias de u n a situación tensa
y c o m p l e j a . D e algún m o d o , e l h e c h o de q u e o c h o neutrales n o a l t e r a r a n
su c o m p o r t a m i e n t o a pesar de las presiones y d e m a n d a s de W a s h i n g t o n
m u e s t r a q u e n o era posible d i s c e r n i r categóricamente e n t r e políticas sensatas o insensatas, políticas acertadas o equivocadas, políticas elaboradas o
improvisadas.
5. Economía y neutralidad. C o m ú n m e n t e se asume q u e , e n g r a n m e d i d a , los
neutrales p r a c t i c a n y d e f i e n d e n l a n e u t r a l i d a d p o r m o t i v o s e c o n ó m i c o s . Es
posible q u e esos motivos hayan c o n t r i b u i d o p a r a decidirse a favor de l a
n e u t r a l i d a d p o r parte de los países n e u t r a l e s d u r a n t e l a P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l . L a e c o n o m í a i n t e r n a c i o n a l n o atravesaba p o r u n m o m e n t o crítico, las ideas sobre las ventajas d e l l i b r e c o m e r c i o estaban e n boga, los Estados U n i d o s e n t r a r o n b i e n t a r d e e n l a c o n t i e n d a , y los aliados n o e x i g i e r o n
u n a b a n d o n o i m p e r i o s o de l a n e u t r a l i d a d a los países q u e o p t a r o n (y l o g r a r o n preservar) esa estrategia. L o s n e u t r a l e s p u d i e r o n aprovechar m a t e r i a l m e n t e , más o m e n o s según cada caso, e l c o n t e x t o m e n c i o n a d o . Además,
n u n c a antes se había e x p e r i m e n t a d o u n a c o n f r o n t a c i ó n t a n e x t e n d i d a y
violenta.
Los antecedentes, e n l o e c o n ó m i c o , de l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l
f u e r o n difíciles y complejos. E n o c t u b r e de 1929 se p r o d u j o l a q u i e b r a b u r sátil de los Estados U n i d o s . L a situación crítica se e x t e n d i ó a E u r o p a e n
1931: estalló e n A u s t r i a e n m a y o , e n A l e m a n i a e n j u n i o , e n G r a n Bretaña
Véanse, entre otros, Gaddis Smith, American Diplomacy during the Second World War,
1941-1945, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1985, y Dean Acheson, Present at Creation: My Years in
the State Department, Nueva York, W.W. N o r t o n 8c Company, 1969.
Paul H . Nitze, De Hiroshima al glásnost, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano,
1991, p. 25.
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e n s e p t i e m b r e . L a crisis arribó a J a p ó n e n d i c i e m b r e de 1931 y se e x p a n d i ó
a los Estados U n i d o s e n m a r z o de 1933. L a depresión e c o n ó m i c a se r a m i f i c ó a todos los países, a f e c t a n d o a naciones centrales y periféricas d u r a n t e
u n largo tiempo.
E n este m a r c o , las consideraciones e c o n ó m i c a s t u v i e r o n u n p a p e l i m p o r t a n t e e n la decisión de los países estudiados de m a n t e n e r s e n e u t r a l e s
e n l a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . A l g u n o s casos son m u y ilustrativos: España
c o n o c í a las difíciles consecuencias s o c i o e c o n ó m i c a s de u n a t r e m e n d a guer r a civil, P o r t u g a l y Turquía tenían u n a e c o n o m í a bastante frágil, A r g e n t i n a y C h i l e vivían u n a situación e c o n ó m i c a p r e c a r i a e I r l a n d a c o n t a b a c o n
u n a capacidad económica m u y modesta.
L a n e u t r a l i d a d les posibilitó m a n t e n e r sus vínculos comerciales c o n t o dos los p a r t i c i p a n t e s e n l a c o n f r o n t a c i ó n , p e r o e l l o n o fue u n a panacea. L a
c r e c i e n t e i n f l u e n c i a i n t e r n a c i o n a l y c o n t i n e n t a l estadounidense y las p r e siones políticas y e c o n ó m i c a s sobre los neutrales ejercidas p o r W a s h i n g t o n
t o r n a r o n cada vez más difícil m a n t e n e r l a n e u t r a l i d a d . Además, los r e q u e r i m i e n t o s e c o n ó m i c o s de los p r o p i o s neutrales m o t i v a r o n algunas concesiones a los aliados e n l a etapa final d e l c o n f l i c t o b é l i c o . P o r e j e m p l o , p a r a
países c o m o C h i l e " e l n e u t r a l i s m o activo de l a I G u e r r a se h i z o i n s o s t e n i b l e
e n la I T ' .
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H a c i a 1945, Suecia y Suiza d e b i e r o n ceder a la presión esta-
d o u n i d e n s e a favor de u n a b a n d o n o t o t a l (total withdrawal)
de sus respecti-
vos i n t e r c a m b i o s comerciales c o n A l e m a n i a . L a
neutralidad
firme
de
A r g e n t i n a n o evitó q u e e l país f u e r a c r e c i e n t e m e n t e v u l n e r a b l e e n términ o s comerciales y
6. Individuos
financieros.
y neutralidad.
E l p a p e l de los i n d i v i d u o s , e n p a r t i c u l a r de los lí-
deres, f u e f u n d a m e n t a l e n a l g u n o s casos e n e l diseño y l a e j e c u c i ó n de la
política de n e u t r a l i d a d . E n I r l a n d a , se destaca l a estrategia y c o n v i c c i ó n d e l
p r i m e r m i n i s t r o E a m o n de V a l e r a e n t o r n o a l a n e u t r a l i d a d . E n e l caso de
T u r q u í a , sobresalen e l p r i m e r m i n i s t r o y l u e g o p r e s i d e n t e I s m e t I n ó n ü y el
m i n i s t r o de Relaciones E x t e r i o r e s N u m a n M e n e m e n c i o g l u . A m b o s tuvier o n u n p a p e l c e n t r a l e n e l d i s e ñ o , l a práctica y defensa de l a política de
n e u t r a l i d a d . E n España, e l v i c e p r e s i d e n t e y c a n c i l l e r Francisco G ó m e z J o r d a n a y e l m i n i s t r o de Relaciones E x t e r i o r e s R a m ó n S e r r a n o Súñer desemp e ñ a r o n u n p a p e l c o m p a r a b l e . E n e l caso de P o r t u g a l , se h a subrayado la
v o l u n t a d , l a h a b i l i d a d y l a consistencia de l a política de n e u t r a l i d a d d e l j e fe de g o b i e r n o A n t o n i o d e O l i v e i r a Salazar.
Walter Sánchez G., "Las tendencias sobresalientes de la política exterior chilena", en
Walter Sánchez G. y Teresa Pereira L. (eds.), op. cit.
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ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
F/XLI-l
E n Suiza, la p r o m o c i ó n y m a n t e n i m i e n t o de l a n e u t r a l i d a d cubrió t o d o e l espectro político. E n Suecia, liberales y socialdemócratas coincidían
e n el m i s m o sentido. E n C h i l e , de 1938 a 1952, l a c o n t i n u i d a d relativa de
l a política e x t e r i o r d e n t r o de los distintos g o b i e r n o s , bajo la i m p r o n t a d e l
F r e n t e P o p u l a r , n o sugiere l a existencia de figuras descollantes o decisivas
e n l a configuración y aplicación de l a política de n e u t r a l i d a d . A l g o p a r e c i d o p u e d e decirse de A r g e n t i n a , q u e tuvo 13 cancilleres e n t r e d i c i e m b r e
de 1938 y septiembre de 1945 e n u n m a r c o de alta i n e s t a b i l i d a d p o l í t i c a .
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CONCLUSIONES
L a posición de n e u t r a l i d a d a s u m i d a p o r los países estudiados o b e d e c i ó a
u n a c o m b i n a c i ó n de factores de naturaleza i n t e r n a y externa. S i n e m b a r go, e n todos los casos l a v u l n e r a b i l i d a d e c o n ó m i c a d e s e m p e ñ ó u n p a p e l
f u n d a m e n t a l . L a tradición de n e u t r a l i d a d es también i m p o r t a n t e p a r a exp l i c a r las posiciones de A r g e n t i n a , C h i l e , España, Suecia y Suiza. L o s factores geopolíticos i n f l u y e r o n significativamente t a n sólo e n los casos de
I r l a n d a , Suecia y Turquía, y e l p a p e l de i n d i v i d u a l i d a d e s destacadas f u e
p a r t i c u l a r m e n t e i m p o r t a n t e para España, I r l a n d a , P o r t u g a l y Turquía. P o r
último, factores específicos de cada país n e u t r a l son indispensables p a r a
c o m p l e t a r la explicación de su c o n d u c t a . L a r e c i e n t e i n d e p e n d e n c i a de
G r a n Bretaña y la débil c o h e s i ó n i n t e r n a e n e l caso de I r l a n d a . E n España,
las secuelas de la g u e r r a civil y l a falta de capacidad m i l i t a r , y e n Turquía,
las consecuencias de l a disolución d e l I m p e r i o O t o m a n o y l a necesidad de
f o r j a r u n n u e v o Estado. L a t r a d i c i o n a l r i v a l i d a d hacia u n o de los b e l i g e r a n tes e n los casos de A r g e n t i n a (hacia los Estados U n i d o s ) y de Turquía ( h a cia l a U n i ó n Soviética). Y, finalmente, l a neutralización, q u e f u e u n a
c o n d i c i ó n única de Suiza.
E n l o q u e hace a l apoyo i n t e r n o a l a n e u t r a l i d a d , es posible a f i r m a r
q u e ésta c o n t ó c o n u n a aceptación social m a y o r i t a r i a y c o n u n f u e r t e resp a l d o d e las fuerzas armadas e n todos los casos estudiados. Además, l a
i n f l u e n c i a de los p a r t i d o s y fuerzas opositoras a los g o b i e r n o s fue persistente, a u n q u e incapaz de o b l i g a r a u n c a m b i o de curso respecto de l a n e u t r a l i d a d . L a destreza y las p r e f e r e n c i a s de los líderes, q u e f u e r o n notables y
consistentes e n todos los países neutrales, h i c i e r o n factible e l m a n t e n i m i e n t o de l a posición de n e u t r a l i d a d hasta prácticamente e l fin de la g u e r r a .
Véase, entre otros, Paul Drake, Socialism and Populism in Chile: 1932-1952, Chicago,
University o f Illinois Press, 1978.
Véase José R. Sanchís Muñoz, op. cit.
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E n c u a n t o a su alcance y m o d a l i d a d e s , p u e d e concluirse que la n e u t r a l i d a d de los o c h o países analizados tuvo p r e d o m i n a n t e m e n t e las siguientes
características:
• L a n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a fue p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática,
b) i n t e g r a l , c) n o a r m a d a , d) activa, e) p e r m a n e n t e , f) v o l u n t a r i a y
g) i m p a s i b l e y distante.
• L a n e u t r a l i d a d de C h i l e f u e p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática, b) i n t e g r a l , c) n o armada, d) pasiva, e) p e r m a n e n t e , / ) v o l u n t a r i a y g) i m p a s i b l e y distante.
• L a n e u t r a l i d a d de España fue p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática, b) rest r i n g i d a , c) n o a r m a d a , d) activa, e) p e r m a n e n t e , / ) v o l u n t a r i a y g) benevolente.
• L a n e u t r a l i d a d de I r l a n d a f u e p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática, b) i n t e g r a l , c) n o armada, d) activa, e) o c a s i o n a l , / ) v o l u n t a r i a y g) distante.
• L a n e u t r a l i d a d de P o r t u g a l fue p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática, b) i n t e g r a l , c) n o a r m a d a , d) pasiva, e) ocasional, / ) v o l u n t a r i a y g) distante.
• L a n e u t r a l i d a d de Suecia f u e p r e f e r e n t e m e n t e a) p r i n c i p i s t a , b) i n t e g r a l , c) a r m a d a , d) activa, e) p e r m a n e n t e , / ) v o l u n t a r i a y g) i m p a r c i a l .
• L a n e u t r a l i d a d de Suiza f u e p r e f e r e n t e m e n t e a) p r i n c i p i s t a , b) i n t e g r a l , c) a r m a d a , d) activa, e) p e r m a n e n t e , / ) i n v o l u n t a r i a (en o r i g e n ) y
g) i m p a r c i a l .
• L a n e u t r a l i d a d de Turquía fue p r e f e r e n t e m e n t e a) pragmática, b) rest r i n g i d a , c) n o a r m a d a , d) activa, e) ocasional, / ) v o l u n t a r i a y g) b e n e volente.