Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un

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Propuesta de Directiva del Consejo por la que se
establece un marco comunitario de actuación en el
ámbito de la política de las aguas
REVISTA MENSUAL DE GESTIÓN AMBIENTAL / NOVIEMBRE 2000
MARÍA DEL MAR MUÑOZ AMOR (*)
(*) María del Mar Muñoz Amor es Licenciada en Derecho; colaboradora habitual de las
publicaciones de Ecoiuris y Econoticias.
(1)
Los textos que se han utilizado en la elaboración del presente artículo son los
documentos de trabajo hasta ahora publicados con respecto a la propuesta de
Directiva Marco que se estudia. A saber: “La política de Aguas de la Comunidad”,
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo,COM (96) 59, final,
en este texto como PACE; la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se
establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas,
COM (97) final 97/0067 (SYN); y las sucesivas revisiones a esta propuesta: la de 20 de
enero de 1998; la de 7 de abril de 1998, la de 17 de junio de 1999, COM (1999) 271
final (COD); la de 6 de junio de 2000; COM (2000) 219 final. No obstante, a la
finalización de este trabajo ha salido ya el texto conjunto aprobado por el Comité de
Conciliación contemplado en el apartado 4 del art. 251 del Tratado, último paso legal
para la aprobación definitiva de la Directiva, que se prevé tendrá lugar en este año,
y que se aleja un tanto de las aspiraciones iniciales de la PACE. El presente trabajo
aludirá a algunos aspectos de este texto conjunto, pero es evidentemente que la
importancia y trascendencia del mismo requiere un análisis más profundo de esta
cuestión. Este artículo trata, por un lado, de explicar las motivaciones comunitarias
para la aparición de esta disposición y, por otro, y a grandes rasgos, entre otras cosas
por la limitación propia de un trabajo de este tipo, relacionar los principales
aspectos y características de la nueva norma. En definitiva, pretende un
acercamiento a una norma que en breve será el centro de muchos foros de debate y
discusión y que, por supuesto, condicionará la actuación de la política española en
materia de aguas.
(2)
Una Directiva de 1991, relativa a la contaminación por nitratos de la
agricultura, en comparación con la primera regulación existente sobre protección de
aguas, que data de 1975.
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I.
La necesidad de una nueva regulación comunitaria sobre aguas
La necesidad de diseñar una Directiva Marco en esta materia ha respondido
al hecho de que los progresos realizados en muchos ámbitos de la protección
de las aguas aún son insuficientes. Tal es el caso de la contaminación difusa,
cuyos «efectos secundarios» se han empezado a controlar de forma
relativamente reciente (2). Cierto es que la lucha de la Comunidad Europea
no ha ido mal encaminada en cuanto a contaminación puntual se refiere.
Como es obvio, este tipo de polución es bastante más fácil de localizar, y por
tanto de controlar. Pero aún queda mucho camino por recorrer.
Pero, ¿por qué la Comisión se muestra partidaria de una Directiva marco y no
de otro tipo de instrumento legal para regular estas cuestiones?
En primer lugar, uno de los problemas con el que se encuentra cualquier
estudioso de esta materia es el elevado número de disposiciones comunitarias
(y no se está hablando de las de carácter nacional, autonómico o local) que
sobre ella existen. Este exceso de normas lo justifica la Comisión (3) en el
hecho de que la política de aguas es un «ámbito de competencias
compartidas», lo que significa que la legislación comunitaria sólo podrá
contribuir a la consecución de los objetivos pretendidos por esta Directiva,
una vez que se haya incorporado a los ordenamientos nacionales. Lo que
ocurre es que, probablemente, cada Estado ya tengan en su elenco legislativo
normas cuyo objetivo es el mismo, y que, en tanto no sean contrarias a la
norma comunitaria, habrán de complementarse con ella.
Una Directiva marco podría, entonces, ser un instrumento eficaz y adecuado
para dar coherencia y uniformidad a este ingente número de normas y crear
así un iter común y único que diera las pautas para la gestión integrada de los
recursos hídricos,
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El segundo motivo en el que se basa la Comisión para apoyar la aprobación de
una disposición de estas características es la necesidad de establecer
controles comunitarios más eficaces en cuanto a protección del estado
ecológico natural del medio acuático, por un lado, así como sobre la gestión
de los aspectos cuantitativos del agua (4) (5). Efectivamente, entre los
objetivos que considera la Comisión como necesarios para alcanzar un
desarrollo sostenible está el de garantizar que la calidad y cantidad de los
recursos hídricos sea, de modo general, suficientes para proteger y preservar
el buen estado ecológico del medio acuático. Objetivo que, además, es
especialmente vulnerable, por lo que requiere de una atención particular.
Sobre los aspectos cualitativos del agua se empezó a discutir en su momento
una propuesta de Directiva, en la que el objetivo último era conseguir una
Buena Calidad Ecológica del Agua (entendiéndose por tal aquella que cumplía
con los condicionamientos establecidos en el Anexo II de dicha propuesta: por
ejemplo, que el oxígeno disuelto permita la supervivencia y reproducción de
animales indígenas; que la concentración de sustancias tóxicas y nocivas en el
agua no impidan sus usos normales...). Para ello, a más tardar el 31 de
diciembre de 1998 (6), los Estados miembros debían haber establecido, en
función de los datos obtenidos a través de un sistema de medición y control
para determinar la calidad ecológica y de la detección de las fuentes de
contaminación, unos Objetivos Operativos, que se alcanzarían con la
aplicación de los Programas Integrados: Estos programas constarían, por un
lado, de una serie de «actuaciones especificas» tales como cumplir con toda
la normativa que ya existiera al respecto; aplicar las Mejores Tecnologías
Disponibles, para el caso de contaminación puntual, o las Mejores Prácticas
Ambientales,
para
el
caso
de
contaminación
difusa;
limitar
la
sobreexplotación de los acuíferos, etc.; y por otro, unas «medidas
adicionales» que habrían de adoptarse en el caso de que las medidas
anteriores no fueran suficientes para obtener el grado de Buena Calidad
Ecológica.
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No obstante, el ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva sobre la
calidad ecológica de las aguas se redujo a las aguas superficiales como hábitat
para aumentar su calidad e incrementar su valor potencial como fuentes de
agua destinada al consumo y otros usos, sin decirse nada en ella de las aguas
subterráneas, y tampoco hacia referencia a la. vertiente cuantitativa del
agua.
Para la Comisión (7), una Directiva marco sobre la calidad de las aguas podría
incorporar e integrar lo establecido por esta propuesta (8).
Finalmente, la tercera razón (9) que según la Comisión hace necesaria la
aprobación de este tipo de norma es el carácter ya obsoleto de parte de la
legislación en vigor sobre la materia, de manera que sus objetivos podrían
alcanzarse con igual o mayor eficacia por otros medios, como una Directiva
marco. Ello implicaría la derogación de determinadas disposiciones vigentes,
siempre y cuando se garantizan que no iba a disminuir el nivel de protección
ambiental.
(3)
p. 15 PACE
(4)
Puesto que, sobre la última cuestión, no existe directiva europea.
(5)
p.16 PACE
(6)
La fecha de la propuesta es de 10 de agosto de 1994
(7)
p.16 PACE
(8)
Y de hecho así ha ocurrido con los Programas de Medidas, por ejemplo,
inspirados en los programas integrados a que hacía referencia la propuesta de
directiva sobre calidad ecológica.
(9)
Y que, sin lugar a dudas, es una razón de peso.
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II. Características y objetivos de la futura Directiva
Con estas motivaciones como punto de partida para el diseño de una Directiva
marco sobre la calidad de las aguas, el principal rasgo que la definiría sería su
carácter integrador:
a) La integración de la gestión de los recursos hídricos y de la protección el
estado ecológico natural y del funcionamiento del medio acuático,
b) La integración de los aspectos cuantitativos y cualitativos,
c) La integración de la gestión de las aguas superficiales y subterráneas, y
d) La integración de medidas tales como los controles de emisión y los
objetivos de calidad (enfoque combinado vs. paralelo).
Esta planificación integrada de la gestión de los recursos hídricos se haría
sobre la base de las cuencas fluviales, la unidad lógica con miras a la
administración o la coordinación de la gestión de cursos de agua. Este es otro
de los rasgos diferenciales de esta nueva normativa Puesto que la
contaminación no conoce de fronteras es indispensable el uso de la cuenca
hidrológica como sistema de organización administrativa.
Evidentemente,
y
ya
como
cláusula
habitual
de
toda
la
política
medioambiental comunitaria, en respuesta a lo establecido en el Tratado de
la Unión, toda actuación regulada por una futura Directiva marco deberá
tomar en consideración los costes y los beneficios derivados tanto de su
adopción como de su no adopción; es decir, debe existir una proporcionalidad
entre las medidas propuestas y su incidencia sobre el medio ambiente (10).
En definitiva, con la aplicación de esta Directiva marco, lo que se perseguida
sería una política sostenible en materia de aguas que cumpliera con los
siguientes objetivos:
1º. Garantizar la seguridad del suministro de agua potable.
2º. Garantizar que la calidad y cantidad del agua es suficiente para satisfacer,
además de las necesidades de agua potable, otras necesidades económicas:
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las industriales, agrícolas, pesqueras, del transporte, para la producción de
electricidad y las necesidades recreativas.
3º. Garantizar que la cantidad y calidad de los recursos hídricos sea, de modo
general, suficiente para proteger y preservar el buen estado ecológico del
medio acuático, y
4º. Garantizar una gestión del agua que previniera o redujera los efectos
adversos de las inundaciones y minimice la incidencia de la sequía.
Las estrategias que se proponen para cumplir estos objetivos, y que
conformarían la columna en torno a la que se desarrollan los principales
aspectos de esta disposición serían las siguientes:
a) La definición de un marco general dentro del cual los Estados miembros y
los organismos comunitarios establecerán los fundamentos de utilización y de
protección duradera de las aguas (11).
b) La constitución de una red de seguridad que subsane los problemas hoy día
no resueltos o aquellos que puedan ocasionarse puntualmente, por ejemplo
inundaciones o sequías.
c) Recogida y análisis de la información que sea necesaria para comprobar el
estado del medio ambiente y proponer políticas viables.
d)
Transparencia en la Información recogida mediante su publicación y
difusión.
(10)
Una estrategia rentable implica la necesidad de evaluar desde un punto de
vista económico las ventajas y desventajas (en términos de reducción de emisiones, o
mejora de la calidad, por unidad de coste) de los tres tipos principales de
instrumentos estratégicos: reglamentos y normas (enfoque comunitario tradicional),
nuevas tecnologías; internalización de los costes externos de la contaminación
mediante la aplicación de tarifas e incentivos basados en el mercado. Estos
instrumentos
no
serían
excluyentes,
pudiéndose
utilizar
como
medidas
complementarias en función de su rentabilidad relativa para abordar los problemas
de contaminación y de escasez de agua.
(11)
No solo de las que corresponden a países de la UE, sino también de las de los
territorios transfronterizos que se verán afectados por las medidas adoptadas.
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Antes de pasar a comentar alguno de los principales aspectos de esta
disposición, hay que saber que en su elaboración se han tomado como
principal referencia o «guión» sobre el que trabajar las siguientes Directivas:
la 76/464 sobre sustancias peligrosas; la Decisión 77/795, relativa al
intercambio de información; la Directiva 80/778, relativa a la calidad de las
aguas destinadas al consumo humano (12); la 80/68, relativa a la protección
de las aguas subterráneas; la 82/501, SEVESO; la 91/271 de aguas residuales y
la 91/676 sobre nitratos; la 91/414, relativa a la comercialización de
productos fitosanitarios (contaminación difusa); la propuesta de directiva
sobre la calidad ecológica de las aguas, y la 96/61, sobre control integrado de
contaminación. Todas estas normas conforman la «legislación marco»
existente hasta este momento en materia de protección de aguas.
Precisamente por su carácter sectorial, cada una de ellas afronta los
diferentes tipos de contaminación: difusa, puntual, accidental, así como los
diferentes sectores que la originan.
Debe quedar claro que la finalidad de la propuesta de Directiva marco es
establecer disposiciones que mejoren la coordinación y coherencia de cada
una de ellas, no se trata de incorporar todas las soluciones en una única
propuesta.
III.
El buen estado de las aguas como objetivo mínimo (13)
La política comunitaria de aguas persigue la consecución de un objetivo
mínimo: el BUEN ESTADO de éstas. Para las masas de agua que gozan de él se
trata de mantenerlo; para las masas de agua con un estado inferior a bueno
habrán de alcanzarlo; para las aguas subterráneas, además de cumplirse los
requisitos del buen estado, se deberá registrar e invertir toda tendencia
significativa y sostenida al aumento de la concentración de cualquier
contaminante. Y es en este apartado donde aparece una de las novedades de
esta norma: la integración de las aguas costeras y marinas dentro del ámbito
de aplicación de la misma (14). De manera que con la aplicación de esta
Directiva se persigue lograr los objetivos establecidos por los acuerdos
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internacionales en los que la Comunidad Europea es signataria (15), entre los
que se incluyen «aquellos cuya finalidad es prevenir y erradicar la
contaminación del medio ambiente marino, a efectos de interrumpir o
suprimir gradualmente los vertidos, emisiones y pérdidas de sustancias
peligrosas prioritarias, con el objetivo último de conseguir concentraciones en
el medio marino cercanas a los valores básicos por lo que se refiere a las
sustancias de origen natural y próximas a cero por lo que respecta a las
sustancias sintéticas artificiales» (16).
Lo cierto es que las condiciones naturales de las aguas no son las mismas a lo
largo de toda la Comunidad, de manera que no se pueden establecer siempre
métodos o parámetros idénticos para utilizarlos en todas las circunstancias.
Por ello, lo que se ha hecho es establecer una serie de criterios básicos en
unos anexos técnicos que, junto con la definición de buen estado,
suficientemente amplia, permitirán que los objetivos ambientales a que se
refiere el artículo 4º del Texto Conjunto sean realmente «comunes» a todos
los Estados miembros.
Para que las aguas tengan un BUEN ESTADO, se requiere que tanto su ESTADO
QUÍMICO como su ESTADO ECOLÓGICO sean, al menos, buenos (17).
(12) Esta disposición fue modificada por la 98/83.
(13)
Artículos 1º y 4º del Texto Conjunto.
(14)
Efectivamente, tal y como indica el Considerando 17 de este Texto
Conjunto, «una política de aguas eficaz y coherente debe tener en cuenta la
vulnerabilidad de los ecosistemas acuáticos situados cerca de las costas y
estuarios o en golfos o mares relativamente cerrados, puesto que el equilibrio
de todas estas zonas depende en buena medida de la calidad de las aguas
continentales que fluyen hacia ellas».
(15)
Convenio sobre la Protección del Medio Marino de la Zona del Mar
Báltico, firmado en Helsinki el 9 de abril de 1992 y aprobado por la Decisión
94/157/CE del Consejo; Convenio sobre la Protección del Medio Marino del
Nordeste Atlántico, firmado en París el 22 de septiembre de 1992 y aprobado
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por la Decisión 98/249/CE del Consejo; Convenio para la Protección del Mar
Mediterráneo contra la Contaminación, fumado en Barcelona el 16 de febrero
de 1976 y aprobado por la Decisión 77/585/CEE del Consejo, y su Protocolo
del Mar Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre, firmado en
Atenas el 17 de mayo de 1980 y aprobado por la Decisión 83/101 del Consejo
(16)
Dos comentarios sobre esta aportación de la Directiva: la inclusión de
las zonas costeras, estuarios, etc.. tendrá evidente repercusión para España
cuya organización administrativa a través de las cuencas hidrográficas no
incluye estos territorios; la pretensión de objetivo último proviene de una de
las enmiendas del Parlamento recogida en el (COM) 219 final, aceptada en
principio por la Comisión. Este órgano la aceptó dándole una nueva redacción,
para aclarar que uno de los objetivos de la propuesta es alcanzar este
compromiso
de
jurídicamente,
intenciones,
mediante
esencialmente
medidas
específicas
político
basadas
y
no
en
vinculante
una acción
prioritaria contra las sustancias que causan mayor preocupación, de
conformidad con la declaración inicial de los Estados miembros y de la
Comisión, realizada en Sintra con motivo de la reunión de las Partes en el
Convenio OSPAR.
(17)
Definición dada en los apartados 22 y 24, del artículo 2.0 del Texto
Conjunto.
La fecha para alcanzar estos objetivos será a más tardar quince años después
de la entrada en vigor de la Directiva (18). No obstante, se permiten
excepciones a ello:
1º PRORROGA: puede ocurrir que por la magnitud de las mejoras requeridas y
debido a las posibilidades técnicas, éstas sólo puedan conseguirse en plazos
más extensos; que la consecución en el plazo general suponga un precio
desproporcionadamente elevado; o bien que las condiciones naturales no
permitan la consecución del objetivo mínimo en el plazo indicado. Cuando se
dé al menos uno de estos supuestos y además la prórroga que nunca será
superior a dos nuevas actualizaciones del plan hidrológico se motive en el
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mismo podrá permitirse una prórroga para la consecución progresiva de los
objetivos ambientales.
2º Efectivamente, el objetivo mínimo es alcanzar el buen estado. Pero puede
ocurrir que la masa de agua esté tan afectada por la actividad humana
anterior, o que su condición natural sea tal, que las mejoras de su estado
serian inviables o de un coste desproporcionada-mente elevado. Para estos
dos supuestos se podrán exigir OBJETIVOS MENOS RIGUROSOS, lo que no
eximirá del establecimiento de los procedimientos adecuados para prevenir el
deterioro adicional (19).
3º Por último, puede ocurrir que se produzca un deterioro temporal de las
masas de agua debido a causas naturales o de fuerza mayor que sean
excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente (20), en particular
graves inundaciones y sequías prolongadas, o al resultado de circunstancias
derivadas de accidentes que no hayan podido preverse razonablemente, en
cuyo caso NO se considerará INFRACCION de las disposiciones de la presente
Directiva. Como tampoco se considerará infracción el hecho de no lograr el
objetivo mínimo, debido a nuevas modificaciones de las características físicas
de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de
agua subterráneas, siempre que se cumplan con una serie de condiciones
establecidas al efecto.
En resumen, el BUEN ESTADO se convierte en el objetivo común a alcanzar en
toda la Comunidad, respetándose, a su vez, las diversidades ambientales, y
con las excepcionalidades arriba mencionadas. No significa que no se vayan a
cumplir los objetivos ambientales perseguidos por esta Directiva. Lo que
significa es que se va a dar una «amplia carta de posibilidades», dejando que
el principio de subsidiariedad alcance sus máximas consecuencias: ofreciendo
soluciones locales a problemas locales.
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IV. Aguas que requieren de especial atención
A.
Zonas de Protección Especial (21)
El hecho de que se reconozca la diversidad de condiciones ambientales en las
distintas regiones de la Comunidad es contrario a la aplicación de controles
uniformes en todo lugar y circunstancia. Efectivamente pueden existir
determinados recursos hídricos que merezcan de una protección especial en
términos cuantitativos o cualitativos.
A esta diversidad responde el artículo 6 del Texto Conjunto. En él se
establecen mecanismos de especial protección para determinadas zonas (22:
i. Zonas designadas para la captación de las aguas destinadas al consumo
humano, con arreglo al art. 7 del Texto Conjunto.
ii. Zonas designadas para la protección de especies acuáticas significativas
desde un punto de vista económico.
iii. Masas de agua declaradas de uso recreativo, incluidas las zonas declaradas
de aguas de baño en el marco de la Directiva 76/160.
iv. Zonas sensibles en lo que a nutrientes respecta, incluidas las zonas
vulnerables en virtud de la Directiva 91/676, relativa a nitratos y las zonas
declaradas sensibles en el marco de la Directiva relativa al tratamiento de
aguas residuales urbanas, 91/271.
v. Zonas designadas para la protección de hábitats o especies cuando el
mantenimiento o la mejora del estado de las aguas es un factor importante de
su protección, incluidos los lugares Natura 2000 pertinentes designados en el
marco de la Directiva 92/43, relativa a los hábitats, modificada por última vez
por la 97/62, y la Directiva 79/409, relativa a las aves silvestres, modificada
por última vez por la 97/49.
(18) Una de las Enmiendas del Parlamento solicitaba un plazo de diez anos,
pero la Comisión lo consideró demasiado estricto,
sugiriendo una
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solución global que incluyera cierta reducción del plazo, combinada con
requisitos más estrictos para alcanzar los objetivos ambientales.
(19)
Para este supuesto han de cumplirse también una serie de condiciones,
como por ejemplo que se garantice el mejor estado ecológico y químico
posibles teniendo en cuenta las repercusiones que no hayan podido evitarse
razonablemente debido a la naturaleza de la actividad humana o de la
contaminación.
(20)
En este sentido es interesante recordar la STJCEE de 12 de febrero de
1998, Asunto C-92/96, en la que no se admitieron las alegaciones que hizo
España basadas en la fuerte sequía por la que estaba pasando, como
justificación de la no consecución de los objetivos de calidad establecidos en
la Directiva 76/160, relativa a la calidad de las aguas de balo.
(21)
Artículo 6 del Texto Conjunto.
(22)
En cada Distrito de cuenca fluvial deberá haber un Registro de todas las
zonas que hayan sido declaradas de protección especial con arreglo a una
norma comunitaria específica, relativa a la protección de las aguas
superficiales o subterráneas o a la conservación de los hábitats y de las
especies que dependen directamente del agua.
La zonificación puede ser válida para clasificar las distintas zonas según una
escala de prioridades, en la que el primer puesto correspondería a las zonas
que requieren medidas más urgentes. Ahora bien, el riesgo que puede surgir
con esta medida es el de la aparición de niveles de protección distintos, y con
ello, el dumping. Por ello, para evitarlo la Directiva marco deberá establecer
las normas comunes mínimas a la hora de clasificar un determinado espacio
como zona de protección especial, conforme a criterios y conceptos
homogéneos (23).
B. Aguas destinadas a Potables (24)
Ya se ha indicado que el principal objetivo de la Directiva marco sobre aguas
ha de ser la protección del medio ambiente. Pero, evidentemente, con ello se
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está garantizando que el agua potable y el agua para otras necesidades
económicas reúna las condiciones de calidad apropiadas.
Así pues, la propuesta de Directiva también presta una especial atención a las
aguas destinadas al consumo humano (25), tanto las utilizadas actualmente
como las que se destinarán a tal uso en el futuro. Esta categoría de aguas
recibe una protección adicional, pues no sólo ha de cumplirse con respecto a
ellas lo establecido por esta Directiva marco, sino que hade garantizarse el
cumplimiento de los requisitos de la Directiva 80/778/CEE, relativa a la
calidad de las aguas destinadas al consumo humano, en su versión derogada
por la Directiva 98/83/CE, del Consejo, de 3 de noviembre (26). La protección
deberá ser tal que se llegue a reducir el nivel del tratamiento de purificación
necesario para la producción de agua potable.
Como último mecanismo de protección estas aguas, tal y como establece el
art. 8º del Texto Conjunto, se someterán aun seguimiento que permita
obtener una visión general coherente y completa de su estado cualitativo y
cuantitativo, dentro de cada demarcación hidrográfica.
(23)
A esta medida Se unirá el establecimiento por parte de los Estados
miembros de los programas de control para estas zonas, conforme a las
especificaciones técnicas previstas en la legislación comunitaria, nacional o
local en virtud de la que se hayan establecido como tal.
(24)
Artículo 7 del Texto Conjunto.
(25)
Con el reconocimiento en su Considerando 15 del abastecimiento de
agua como servicio de interés general.
(26)
Como se indica en la PACE, esta Directiva se considera a nivel general
la fuerza motriz de la mejora global de la calidad del agua potable registrada
en la Comunidad durante la última década, y no debe incluirse en la Directiva
marco, sino que debe mantener su carácter autónomo
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V. La nueva organización administrativa: Planificación Hidrológica (27)
Una de las novedades más interesantes que presenta la propuesta de Directiva
es la adopción de la cuenca fluvial como la unidad fundamental y natural para
la protección y el uso de las aguas, considerándose la unidad administrativa
básica a efectos de gestión de las aguas (28). Estas cuencas hidrográficas se
incluirán en demarcaciones hidrográficas, forma superior de organización
administrativa de las aguas. Cada demarcación dispondrá de su PLAN
HIDROLÓGICO (29), que se publicará a más tardar nueve años después de la
entrada en vigor de la Directiva. Esta forma de organización supone un avance
para muchos de los Estados miembros, principalmente nórdicos, pero no para
España, donde, como ya se mencionó supra, la posible polémica. y dificultad
de su aplicación derivará del hecho de que en ellos se incluye también la
gestión de aguas costeras.
Así pues, el buen estado como objetivo mínimo debe conseguirse en cada
cuenca fluvial, Pero no se impone una agencia o autoridad única de gestión,
sino que las normas de la presente propuesta se aplicarán de forma
coordinada por cada una de las autoridades competentes que hayan designado
al efecto cada Estado miembro. Esta decisión es significativa por cuanto
implica el respeto a las tradiciones administrativas de los distintos Estados
miembros y responde a la afirmación que hizo en su día el Comité de las
Regiones:
«mediante
directivas
no
se
puede
decidir
la
estructura
administrativa de los distintos países» (30).
(27)
Artículos 3 y 5 del Texto Conjunto.
(28)
Este sistema ya aparece en el Convenio sobre la protección y uso de los
cursos de aguas transfronterizos y los lagos internacionales, Decisión
95/308/CE del Consejo.
(29)
Art. 13 y Anexo VII del Texto Conjunto, en el que se recogen las
especificaciones técnicas conforme a las cuales hay que elaborar estos Planes.
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(30) En el Dictamen que hizo sobre la Comunicación de la Comisión sobre la
política de aguas de la Comunidad Europea (DOCE C nº 34, de 3.2.1997).
Como Contenido de los Planes Hidrológicos, la Directiva incluye, entre otras
cuestiones, unos programas -de seguimiento y control- en los que se
establecerán todas aquellas medidas que se consideren necesarias para el
cumplimiento de los objetivos ambientales perseguidos con ella.
A.
Programas de Seguimiento (31)
La mayor parte de la legislación comunitaria en materia de aguas prevé
determinadas obligaciones de control. Dado el carácter sectorial de estas
disposiciones, ocurre que cada directiva exige unos requisitos de control
concretos para la materia que regula. No por ello existen contradicciones
entre los mecanismos de control establecidos en cada norma, no obstante lo
cual, con miras a una simplificación de los requisitos (32), y puesto que de lo
que se trata es de aprobar una Directiva marco, es conveniente integrar en la
misma los diferentes requisitos de control (33). Así pues, a fin de ofrecer una
visión general, coherente y completa del estado de las aguas para cada
distrito de cuenca fluvial, se establecerán los -programas de seguimiento-,
que incluirán el control -cuantitativo y cualitativo, así como del estado
ecológico y químico, en lo que a aguas superficiales, subterráneas y zonas
protegidas se refiere (34).
B.
Programa de Medidas (35)
Para ALCANZAR el objetivo mínimo de BUEN ESTADO, se hará necesario el
establecimiento de un programa de medidas.
Como ya se comentó más arriba, la propuesta de Directiva de la Comisión
relativa a la calidad ecológica del agua obligaba a los Estados miembros a
establecer programas integrados en los que se incluyeran todas las medidas
necesarias para aplicar la Directiva, conjuntamente con las medidas precisas
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en virtud de otros actos legislativos nacionales y Comunitarios en el ámbito de
las aguas (36). Esto se supone que permitiría un grado de racionalización y de
coordinación de las diversas medidas que se adoptasen, en ocasiones por
autoridades diferentes, para mejorar la calidad de una misma masa de agua.
En este Texto Conjunto se ha ampliado la noción de programas integrados a
un concepto más general de gestión integrada, que incluye un mayor grado de
integración de los diversos elementos de control y de fijación de objetivos de
la política de aguas. Estos son los Programas de Medidas a que se refiere el
artículo 11.
Estos Programas constarán:
a) Obligatoriamente de una serie de MEDIDAS BÁSICAS, requisitos mínimos que
deben cumplirse y que serán todas aquellas necesarias para poder aplicar las
líneas vertebradoras que esta norma usa para la consecución de los objetivos
ambientales que persigue, y que se establecen en el art. 11, apartado 3.º del
Texto Conjunto (37); y,
b) MEDIDAS COMPLEMENTARIAS. Estas se pondrán en práctica en el supuesto
de qué con la aplicación de las medidas obligatorias no se hayan alcanzado los
objetivos ambientales perseguidos (38).
(31)
Artículo 8. del Texto Conjunto.
(32)
Con este mismo motivo se establece el «permiso único» en la IPPC.
(33)
Por otro lado, ello ayudaría a la comparabilidad de los datos en toda Europa,
que es otro de los objetivos Perseguidos por la Directiva marco.
(34)
Este control ha de incluir los elementos enumerados en el Anexo v. Además, si
de los datos obtenidos de la aplicación de los Programas de Seguimiento se prevé que
probablemente no se lograrán los objetivos ambientales determinados, habrán de
investigarse las causas de ello; revisar todas las autorizaciones,. adecuar a la nueva
situación estos programas, y establecer todas las medidas adicionales necesarias para
lograr tales objetivos, incluido si procede el establecimiento de normas de calidad
ambiental más estrictas con arreglo a los procedimientos del anexo V.
(35)
Artículo 11 del Texto Conjunto.
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(36)
En el primer epígrafe, «La necesidad de una nueva regulación comunitaria
sobre aguas», se resume de forma breve esta disposición.
(37)
Así como en el Anexo VI, parte A, de este mismo Texto.
Como se puede ir viendo a lo largo de este breve análisis, la Directiva está
impregnada del reconocimiento a las diversidades existentes en toda la
Comunidad, que requieren soluciones específicas. Esta diversidad debe
tenerse en cuenta en la planificación y ejecución de las medidas destinadas a
garantizar la protección y el USO sostenible del agua, elaborando programas
que se ajusten a las condiciones regionales y locales. Por ello lo que hace es
«enmarcar» aquellas medidas en tomo a las que cada Estado debe orientar su
actuación; proporcionar, en definitiva, un marco general de actuación.
VI.
El enfoque combinado
Una de las novedades de la Directiva marco es la del uso del enfoque
combinado como sistema para el control de la contaminación acuática. El
enfoque combinado implica el uso conjunto de controles, basados en los
valores límite de emisión y en el cumplimiento de los objetivos de calidad,
reforzándose ambos tipos de control mutuamente y prevaleciendo, en
cualquier situación particular, el planteamiento más riguroso. La diferencia
con el enfoque paralelo radica en que, según éste, los valores límite podían
superarse en aquellos casos en que un Estado miembro pudiera demostrar
ante la Comisión que los objetivos de calidad fijados para el curso en el que
se venía esa determinada sustancia no se sobrepasaban. Pero conforme a este
sistema podían darse dos situaciones: que se admitiese un vertido que
cumpliese con los valores limite de emisión en su punto de salida, pero que
sin embargo rebasara los objetivos de calidad establecidos para el curso que
lo recibiera (y en el que ya existirían muchas sustancias contaminantes
provenientes de otras actividades). O a la inversa, que se permitiese verter
sustancias contaminantes por encima de los limites establecidos para ellos
porque no se superasen los objetivos de calidad de ese curso.
Fondo Temático
La experiencia ha demostrado que el uso del en-foque paralelo ha sido
contraproducente y por supuesto ineficaz. Los objetivos de calidad ambiental
(39) suelen ser insuficientes por sí mismos para atajar graves problemas de
contaminación
y
pueden
malinterpretarse
como
una
«licencia
para
contaminar» hasta un nivel de emisión determinado. Asimismo, una estricta
aplicación de los valores límite de emisión sobre la base de las mejores
tecnologías disponibles puede conducir en algunos casos a inversiones
innecesarias sin beneficios significativos para el medio ambiente.
De forma que la Directiva marco opta por el enfoque combinado: los valores
límite de emisión han de ser tales que garanticen la reducción requerida por
cada norma comunitaria más toda la reducción adicional necesaria para
alcanzar el nivel de calidad establecido para las aguas en las que se vierta.
Lo que ocurre es que la Directiva marco no establecerá unas normas de
calidad o unos valores límite de emisión uniformes, puesto que como
reiteradamente se viene comentando a lo largo de este texto, no todas las
circunstancias son las mismas. En algunos casos, las circunstancias locales
requerirán diferentes normas específicas. No se trata de hacer una única
«directiva sobre aguas» que integre todos los elementos del enfoque
combinado en un solo acto legislativo, sino que la Directiva marco está
concebida para permitir la coordinación y la coherencia de los diversos
aspectos de la política de aguas.
Por eso, en el artículo 10 del Texto Conjunto se establecen las normas que
servirán de referencia a los Estados miembros a la hora de concretar las
disposiciones a las que sus vertidos han de adaptarse (40): la Directiva 91/61,
relativa al control integrado de la contaminación; la Directiva 91/271 relativa
a la depuración de aguas residuales; la 91/676, relativa a la contaminación
producida por nitratos; las medidas adoptadas en virtud de lo que establece el
artículo 16 del Texto Conjunto, con respecto a las sustancias peligrosas; las
directivas enumeradas en el Anexo IX, así como cualquier otro acto legislativo
Fondo Temático
comunitario pertinente. En función de lo establecido por estas normas los
Estados miembros deberán aplicar:
(38) Una lista NO EXHAUSTIVA de estas medidas se recoge en la parte B del
Anexo
VI
de
la
propuesta:
instrumentos
legislativos,
administrativos,
económicos o fiscales, acuerdos negociados, códigos de buenas prácticas, etc.
En todo caso, se habrán de incluir en el programa de medidas cualesquiera
que se considere necesarias para alcanzar los objetivos ambientales
propuestos.
(39)
Existe una cierta confusión en los términos empleados. Hasta ahora se
llamaba objetivos de calidad ambiental a lo que, a partir de esta disposición,
se denominará normas de calidad ambiental, puesto que los objetivos serán
los establecidos en el art. 4º de la misma, haciendo referencia a los fines
pretendidos por ella.
(40) A más tardar en el plazo de doce años a partir de la entrada en
vigor de esta Directiva.
a) los controles de emisión basados en las mejores técnicas disponibles,
b) los valores límite de emisión, y
c)
los controles y las mejores prácticas ambientales si se está ante
contaminación difusa.
Pero en el supuesto de que una norma de calidad establecida en virtud de
esta propuesta de Directiva, de las directivas enumeradas en el Anexo IX o de
cualquier otro acto legislativo comunitario exija condiciones más estrictas que
las que originaria la aplicación de las disposiciones anteriores, se establecerán
en consecuencia controles de emisión más rigurosos.
Fondo Temático
VII.
Priorización de sustancias peligrosas
Para que el enfoque combinado funcione correctamente, el primer paso
necesario será determinar los valores límite de emisión adecuados para cada
sustancia contaminante.
El intento de la presente propuesta de Directiva marco es el de superar los
errores en los que cayeron las directivas en las que se basa y que provocaron
su ineficacia y con ello un progresivo aumento de la contaminación.
Efectivamente, uno de los problemas de la Directiva 76/464 fue la falta de
medios para determinar, de entre las sustancias enumeradas en su Anexo 1,
las sustancias prioritarias de cara a la acción. Para que esto no se repita, el
articulo 16 del Texto Conjunto propone un mecanismo de priorización: la
elaboración, por parte de la Comisión, de una lista de las sustancias
prioritarias en función de su riesgo para el medio acuático o a través de él
(41). El objetivo ambiental perseguido es la reducción progresiva de venidos,
emisiones y pérdidas que contengan este tipo de sustancias. Dentro de esta
lista de sustancias prioritarias habrá que identificar; a su vez, las peligrosas,
para las que se persigue su interrupción o supresión gradual, siempre en un
plazo no superior a veinte años (42).
Como más arriba se ha indicado, para la completa efectividad del enfoque
combinado también han de respetarse las normas de calidad que para el curso
receptor del vertido se establezcan. Es por ello que la Comisión, junto a la
lista prioritaria anterior, presentará propuestas relativas a las normas de
calidad aplicables a las concentraciones de sustancias prioritarias en el agua,
los sedimentos y la biota (43).
Asimismo,
la
Comisión
podrá
elaborar
estrategias
para
combatir
la
contaminación de aguas causada por otros contaminantes o grupos de
contaminantes, incluida toda aquella contaminación que se produzca como
consecuencia de accidentes.
Fondo Temático
Hay que advertir que este mecanismo sólo juega con respecto a las aguas
superficiales, puesto que el Texto Conjunto establece en su articulo l7
estrategias propias para la prevención y control de la contaminación de las
aguas subterráneas.
VIII. Régimen transitorio
En todo caso, la aplicación de esta norma deberá permitir alcanzar un nivel
de protección de las aguas equivalente, como mínimo, al previsto en las
disposiciones existentes hasta ahora en la materia, y que deben ser derogadas
una vez se apliquen plenamente las correspondientes disposiciones de la
presente Directiva. Una norma de estas características, que trata de abarcar
todas las disposiciones existentes en esta materia, requiere de forma
ineludible un preciso y adecuado régimen de derogaciones así como un
régimen transitorio que en ningún momento provoque un vacío legal en un
asunto de tan vital importancia. Así pues, el artículo 22 del Texto Conjunto
establece que:
(41) Que se enumeran en el Anexo X del Texto Coniunto. Tal y como
establece su Considerando 44 habrá de hacerse uso del principio de cautela a
la hora de determinar las sustancias peligrosas prioritarias. Para definir el
riesgo de una determinada sustanciase valorara tanto su peligro intrínseco
como la exposición ambiental. En función de la combinación de ambos
criterios se determinará su grado de riesgo. La propuesta establece tres
alternativas para la determinación de éste. la evaluación de riesgos según el
método establecido en el Reglamento (CEE) 793/93, la Directiva 91/414/CEE
del Consejo, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, y la
Directiva 98/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la
comercialización de biocidas; una evaluación de riesgos específica, centrada
únicamente en la ecotoxicidad acuática y en la toxicidad humana a través del
medio acuático y, en último caso, y para no retrasar de ninguna forma la
elaboración de la lista, un procedimiento simplificado, en el que se haga
Fondo Temático
público su método y teniendo en cuenta toda la información que exista sobre
esa sustancia, sobre su peligro y su exposición.
(42)
Una vez identificadas las sustancias la Comisión deberá, en primer
lugar, identificar todas las fuentes significativas de las emisiones, tanto para
los procesos como para los productos acabados y, en segundo lugar, analizar
el nivel de control adecuado y la combinación de controles más rentable de
esas fuentes. En todos los casos, la combinación de medidas para lograr el
objetivo de la eliminación progresiva, se decidirá sobre la base de la
rentabilidad y la proporcionalidad. La decisión de hasta dónde llegar en el
objetivo de eliminar una sustancia determinada se basaría, por lo tanto, en la
evaluación de silos costes de lograr reducciones adicionales de la sustancia
son proporcionales a las reducciones que se consigan.
(43)
Estas normas de calidad, en el caso de no existir en el ámbito
comunitario, deberán ser determinadas por los Estados miembros en sus
planes de cuenca.
a) En el plazo de siete años desde de la fecha de entrada en vigor de la
presente Directiva quedarán derogados: la Directiva 75/440/CEE del Consejo,
de 16 de junio, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales
destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (44); la
Decisión 77/795/CEE, de 12 de diciembre, por la que se establece el
procedimiento común de intercambio de informaciones relativo a la calidad
de las aguas continentales superficiales en la Comunidad (45); Directiva
79/869/CEE del Consejo, de 9 de octubre, relativa a los métodos de medición
y a la frecuencia de muestreos y del análisis de las aguas superficiales
destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (46).
b) En el plazo de trece años desde de la fecha de entrada en vigor de la
presente Directiva quedarán derogados: Directiva 78/659/CEE del Consejo, de
18 de Julio,. relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren
protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces; la Directiva
79/923/CEE del Consejo, de 30 de octubre, relativa a la calidad de agua
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exigida para la cría de moluscos; Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de
diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra
la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas; y Directiva
76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo, excepto en su artículo 6, que quedará
derogado a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva.
c) Se aplicarán las siguientes disposiciones transitorias a la Directiva
76/464/CEE:
I. La lista de sustancias prioritarias adoptadas con arreglo al artículo 16 de la
presente Directiva sustituirá a la lista de sustancias clasificadas en orden
prioritario que figura en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 22 de
junio de 1982.
II. A efectos del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE, los Estados miembros
podrán aplicar los principios establecidos en la presente Directiva para
determinar los problemas de contaminación y las sustancias que los
ocasionan, fijar normas de calidad y adoptar medidas.
IX. Conclusiones
En definitiva, los grandes rasgos que orientarán la futura política comunitaria
sobre aguas serán:
1. Organización administrativa para la gestión de las aguas a través de las
cuencas fluviales. Las cuencas fluviales se regularán conforme al plan
hidrológico en el que se establecerán aquellas medidas necesarias para
conseguir el objetivo mínimo para toda la Comunidad: el buen estado de las
aguas.
2. Para conseguir este buen estado, se usará frente a los vertidos
contaminantes
el
denominado
enfoque
combinado.
Para
el
correcto
funcionamiento de ese sistema de control, el primer paso a dar será la
elaboración de una lista de sustancias prioritarias que representen un peligro
inaceptable para el medio ambiente y sobre las que hay que empezar a
actuar.
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(44)
Directiva modificada por última vez por la Directiva 91/6922.
(45) Decisión modificada por última vez por el Acta de Adhesión de 1994.
(46)
Directiva modificada por última vez por el Acta de Adhesión de 1994.
3. Todo ello con el principio de subsidiariedad como uno de los principales
elementos orientadores de esta nueva política. Con esta Directiva sólo se
pretende ofrecer un marco de coherencia y facilitar una visión global del muy
abundante acervo comunitario sobre protección de las aguas.
4. Sistema de Tarificación que refleje fielmente los costes que una eficaz
gestión del agua tiene para la sociedad y la economía (47).
La intención de la propuesta se puede asimilar a la afirmación «verde»:
«piensa globalmente, actúa localmente». Sin embargo, esta afirmación no
acertada que parezca puede llegar a ser práctica en una multirrealidad como
la europea. Efectivamente, no deja de parecer complicado y quizás a corto
plazo inalcanzable, el pretender instaurar en la Comunidad un sistema que en
nuestro país, con una larga tradición en la gestión administrativa de las aguas,
no ha terminado de «cuajar» hasta hace bien poco, sin que aún se haya
podido constatar el éxito de una experiencia, por otro lado incompleta a falta
del «apocalíptico» Plan Hidrológico Nacional. No existen dudas sobre la
adecuación de la planificación como el mejor sistema de gestión de los
recursos hídricos, pero con mucha cautela. Para que una Directiva marco sea
viable, se hace fundamental el máximo respeto a las diversidades sociales,
económicas y, derivadas y consecuencia de éstas, ambientales. Por eso, el
principio de subsidiariedad se puede convertir en una de las llaves del éxito
de esta nueva política.
Es en esta diversidad donde además se hace fundamental el intercambio de
información y la elaboración de inventarios que permitan conocer el impacto
humano en las aguas Y comprobar la eficacia de las distintas medidas
Fondo Temático
aplicadas. Sin un conocimiento exacto de las fuentes de contaminación, de
las. demandas que existen y se prevé existirán en el futuro, etc., es imposible
diseñar una política viable, eficaz y, sobre todo, sostenible. La celebración de
foros de investigación y debate de forma regular es imprescindible para
impulsar los conocimientos que permitirán afrontar de tal forma más
inmediata posible el grave problema de la contaminación acústica.
De lo que no cabe duda es de que debe de existir un «tándem» entre el
principio de subsidiariedad antes mencionado y unos mínimos comunes para
toda la Comunidad.
Por último señalar lo acertado de la elección del enfoque combinado como
sistema de control de los vertidos, siendo de nuevo imprescindible para su
eficacia la investigación y el conocimiento científico acerca de las Mejores
Técnicas Disponibles, así como la cooperación y colaboración entre los
distintos Estados, compartiendo sus experiencias en la materia.
(47) Aunque en este trabajo no se haya hecho mención a esta cuestión, no
significa negarle la importancia que tiene.