Memorando 0017. Componente ambiental en el servicio de

••
PROCURADURIA
GENERAl DELA NACIDN
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y
AGRARIOS
MEMORANDO No. 0017
PARA:
Alcaldes Municipales y Distritales
Concejos Municipales y Distritales
Corporaciones Autónomas Regionales
Corporaciones de Desarrollo Sostenible
Autoridades Ambientales Urbanas
DE:
Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios
ASUNTO:
Componente ambiental en el servicio de alumbrado público
FECHA:
Septiembre 30 de 2013
En ejercicio de la función preventiva consagrada en los artículos 277 y 278 de la
Constitución Política de Colombia y en el Decreto 262 de 2000, el suscrito
Procurador
Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios formula un
respetuoso llamado a las autoridades destinatarias de la presente comunicación
para que promuevan organizadamente la incorporación del componente
ambiental en el servicio de alumbrado público, en los términos de sus
competencias.
Con el ánimo de contribuir a la construcción, implementación y seguimiento de
la política pública en materia de alumbrado público, se ha diseñado este
memorando de carácter pedagógico y preventivo, elaborado desde la
perspectiva ambiental.
1. ASPECTOS GENERALES.
De acuerdo a lo consagrado en el articulo 311 de la Constitución Política de
Colombia, al municipio como entidad fundamental de la división político
administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones
que le asignen la Constitución y las leyes.
El artículo 365 de la Constitución Política, por su parte, dispone que los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado; que es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional; que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas, o por particulares. Adicionalmente, señala que
en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios.
1
-é-
PROCURADURIA
GENERAL DELA NACIDN
La Constitución Política de 1991 consagró el derecho a la prestación eficiente
de los servicios públícos domiciliarios. Ahora bien, en el año 1994 se expidieron
las leyes 142 y 143, las cuales definen el régimen general de los servicios
públicos domiciliarios y el de la energía eléctrica, respectivamente.
La Ley 143 de 1994 o Ley Eléctrica, "... establece el régimen para la generación,
interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el
territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras
disposiciones en materia energética ... ".
Dentro de los aspectos importantes a tener en cuenta de la Ley 143 de 1994, al
momento de planificar lo relacionado con el servicio de alumbrado público se
encuentran los siguientes:
"... ARTIcULO 20. El Ministerio de Minas y Energla, en ejercicio de las funciones de regulación,
planeación, coordinación y seguimiento de todas las actividades relacionadas con el servicio
público de electricidad, definirá los criterios para el aprovechamiento económico de las fuentes
convencionales y no convencionales de energla, dentro de un manejo integral eficiente y
sostenible de los recursos energéticos del pals, y promoverá el desarrollo de tales fuentes y el
uso eficiente y racional de la energla por parte de los usuarios ... ".
" ... ARTIcULO
30. En relación con el servicio público de electricidad, al Estado le corresponde:
a) Promover la libre competencia en las actividades del sector;
b) Impedir prácticas que constituyan competencia desleal o abuso de posición dominante en el
mercado;
c) Regular aquellas situaciones en que por razones de monopolio natural, la libre competencia
no garantice su prestación eficiente en términos económicos;
d) Asegurar la protección de los derechos de los usuarios y el cumplimiento de sus deberes;
e) Asegurar la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión
de las actividades del sector;
f) Alcanzar una cobertura en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del
pals, que garantice la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los estratos J,
1/ Y ffI Y los de menores recursos del área rural, a través de los diversos agentes públicos y
privados que presten el servicio;
g) Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a
los usuarios de los estratos f,/I y 1/1 Y los de menores ingresos del área rural, para atender sus
necesidades básicas de electricidad.
PARA GRAFO. Para garantizar el cumplimiento de lo previsto en los incisos anteriores, el
Gobierno Nacional dispondrá de los recursos generados por la contribución nacional de que
habla el artIculo 47 de esta Ley y por los recursos de presupuesto nacional, que deberán ser
apropiados anualmente en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
No obstante, de conformidad con el artIculo 368 de la Constitución Polltica, los departamentos,
los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus
respectivos presupuestos ... ".
" ... ARTIcULO 40. El Estado, en relación con el servicio de electricidad tendrá los siguientes
objetivos en el cumplimiento de sus funciones:
a) Abastecer la demanda de electricidad de la comunidad bajo criterios económicos y de
viabilidad financiera, asegurando su cubrimiento en un marco de uso racional y eficiente de los
diferentes recursos energéticos del pals;
b) Asegurar una operación eficiente, segura y confiable en las actividades del sector;
c) Mantener y operar sus instalaciones preservando la integridad de las personas, de los bienes
y del medio ambiente y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos.
PARA GRAFO. Si los diversos agentes económicos desean participar en las actividades de
electricidad, deben sujetarse al cumplimiento de los anteriores objetivos ... ".
" ... ARTICULO
70. En las actividades del sector podrán participar diferentes agentes
económicos, públicos, privados o mixtos, los cuales gozarán de libertad para desarrollar sus
2
~
PROCURADURIA
GENERAL DElA N.leION
funciones en un contexto de libre competencia, de conformidad con los artIculas 333, 334 Y el
inciso penúltimo del artIculo 336 de la Constitución Nacional, y el artIculo 30. de esta Ley.
En los casos señalados por la ley, para operar o poner en funcionamiento los proyectos, se
deberán obtener de las autoridades competentes los permisos respectivos en materia
ambiental, sanitaria, uso de aguas y los de orden municipal que sean exigibles.
PARA GRAFO. La actividad de comercialización sólo puede ser desarrollada por aquellos
agentes económicos que realicen algunas de las actividades de generación o distribución y por
los agentes independientes que cumplan las disposiciones que expida la comisión de regulación
de energla y gas.
" ... ART{CULO 12. La planeación de la expansión del sistema interconectado nacional se
realizará a corto y largo plazo, de tal manera que los planes para atender la demanda sean lo
suficientemente flexibles para que se adapten a los cambios que determinen las condiciones
técnicas, económicas, financieras y ambientales; que cumplan con los requerimientos
de
calidad, confiabilidad y seguridad determinados por el Ministerio de Minas y Energla; que los
proyectos propuestos sean técnica, ambiental y económicamente viables y que la demanda sea
satisfecha atendiendo a criterios de uso eficiente de los recursos energéticos.
Frente a la protección y conservación del medio ambiente, es preciso tener en cuenta
lo consagrado en los siguientes articulas de la Ley 143 de 1994:
" ... ART{CULO 50. Para proteger la diversidad e integridad del medio ambiente y prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, los agentes económicos que realicen algunas de
las actividades de que trata la presente Ley, deberán dar cumplimiento a las disposiciones que
regulan la materia ... ".
" ... ART{CULO 51. Las empresas públicas, privadas o mixtas, que emprendan proyectos
susceptibles de producir deterioro ambiental tendrán la obligación de evitar, mitigar, reparar y
compensar los efectos negativos sobre el ambiente natural y social generados en el desarrollo
de sus funciones, de conformidad con las normas vigentes y las especiales que señalen las
autoridades competentes .. ." .
" ... ART{CULO 52. Las empresas públicas, privadas o mixtas que proyecten realizar o realicen
obras de generación, interconexión, transmisión y distribución de electricidad, susceptibles de
producir deterioro ambiental, están obligadas a obtener previamente la licencia ambiental de
acuerdo con las normas que regulen la materia.
PARA GRAFO. Para obtener la licencia ambiental para ejecutar proyectos de generación e
interconexión de electricidad se deben realizar los correspondientes estudios, de conformidad
con lo dispuesto por la autoridad competente e incluir en el presupuesto de la respectiva
empresa las partidas correspondientes para ejecutar las medidas remediales previstas .. .".
" ... ART{CULO 53. Durante la fase de estudio y como condición para ejecutar proyectos de
generación e interconexión, las empresas propietarias de los proyectos deben informar a las
comunidades afectadas, consultando con ellas primero, los impactos ambientales, segundo, las
medidas previstas en el plan de acción ambiental y tercero, los mecanismos necesarios para
involucrar/as en la implantación del plan de acción ambiental ... ".
El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
expidió el Decreto 2424 de 2006, mediante el cual reguló la prestación del servicio de
alumbrado público. El articulo 4° del Decreto 2424 de 2006 establece que los
municipios o distritos son los responsables de la prestación del servicio de alumbrado
público, de manera directa o indirecta, a través de empresas de servicios públicos
domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público.
El Decreto 2424 de 2006, por su parte, se ocupa de definir el servicio de
alumbrado público en el artículo 20, así:
" ... Es el servicio público no domicifiario que se presta con el objeto de proporcionar
exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre
3
•
PROCURADURIA
GENERAL DELA NACIDN
circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del
municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público
suministro de energla al sistema de alumbrado público,
el mantenimiento, la modernización, la reposición y
alumbrado público ... ".
perlmetro urbano y rural de un
comprende las actividades de
la administración, la operación,
la expansión del sistema de
La siguiente es la definición del servicio de alumbrado público, en los términos
de la Resolución 123 de 2011, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas,
así:
" ... Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta
con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso
público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro
del perlmetro urbano y rural del municipio o distrito. El servicio de alumbrado público
comprende las actividades de suministro de energla al sistema de alumbrado público, la
administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la
expansión del sistema de alumbrado público.
La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los
edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de
propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo
de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de
alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o
distrito ... ".
Aunque se refiere a la derogada Resolución 043 de 1995 de la CREG, es importante
tener en cuenta lo preceptuado por el Consejo de Estado, con respecto al tema del
servicio de alumbrado público:
"... Es claro entonces, que el servicio de alumbrado público no tiene un destinatario
individual o especifico, según lo dispone el artIculo 3. de la Resolución 043 de porque
el sitio de entrega de la energla es en los transformadores de la red de distribución
local destinadas para el alumbrado o en las acometidas de las lámparas de alumbrado
público o en los sitios de semaforización; en consecuencia, su destino último es la
comunidad en general, todos los habitantes del municipio que transitan por los lugares
que están dotados de este servicio y su finalidad es garantizar la visibilidad adecuada
en lugares públicos y de libre circulación para que las actividades vehiculares y
peatonales, se cumplan en condiciones de seguridad, y para recibir tal servicio no es
necesario que los beneficiarios estén previamente reconocidos como suscriptores. Es
asl como la naturaleza del servicio de alumbrado público difiere sustancialmente de la
que detentan los servicios públicos domiciliarios; sin lugar a dudas puede concluirse
que este, no obstante ser un servicio público, no hace parte de los llamados servicios
públicos domiciliarios y en consecuencia, para ser beneficiario de él, no se requiere
haber solicitado el servicio y anteceder la celebración de un contrato de condiciones
uniformes, como lo sostiene el demandante ... "'.
2. COMPONENTE
PÚBLICO.
AMBIENTAL
DEL
SERVICIO
DE
ALUMBRADO
Por medio de la Resolución 18 1331 de 2009, el Ministerio de Minas y Energía
expidió el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP),
sustentado en la utilización de fuentes que utilizan la energía eléctrica, el cual
fue modificado mediante la Resolución
18 0540 de 2010, cuyo objeto
'CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo,
abril 24 de 2003. C. P. Reinaldo Chavarro Burilicá.
Sección Quinta. Sentencia de
4
~
GENERAL DELA NICIDN
fundamental es "...establecer los requisitos y medidas que deben cumplir los
sistemas de iluminación y alumbrado público, tendientes a garantizar: los
niveles y calidades de la energia lumínica requerida en la actividad visual, la
seguridad en el abastecimiento energético, la protección del consumidor y la
preservación del medio ambiente; previniendo, minimizando o eliminando los
riesgos originados, por la instalación y uso de sistemas de iluminación ... ,,2
En relación con la prestación del servicio de alumbrado público y de su
componente ambiental, deben tenerse en cuenta diversos aspectos dentro de
los cuales se encuentran los siguientes:
a. Uso racional y eficiente de energía (URE)
El Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP), dentro
de las reglas generales que establece, resalta la importancia del uso racional y
eficiente de energia (URE) en los diferentes sistemas de iluminación interior y
exterior, dentro de estos últimos los de alumbrado público.
De acuerdo a lo anterior, señala las exigencias y especificaciones minimas para
que las instalaciones de iluminación garanticen la seguridad y confort con base
en su buen diseño y desempeño operativo, asi como los requisitos de los
productos empleados en las mismas.
Adicionalmente, uno de los objetivos especificas del Reglamento es eXigir
requisitos para contribuir con el uso racional y eficiente de la energia y con esto
a la protección del medio ambiente y el aseguramiento del suministro eléctrico.
En virtud de lo señalado, el objeto fundamental del reglamento es establecer
los requisitos y medidas que deben cumplir los sistemas de iluminación y
alumbrado público, tendientes a garantizar los niveles y calidades de la energía
lumínica requerida en la actividad visual, la seguridad en el abastecímiento
energético, la protección del consumidor y la preservación del medio ambiente,
previniendo, minimizando o eliminando los riesgos oríginados por la instalación
y uso de sistemas de iluminación.
En consecuencia, constituye una obligación ambiental en la prestación del
servicio de alumbrado público, el cumplimiento de las obligaciones y requisitos
relacionados con el uso racional y eficiente de la energía, establecidos en las
disposiciones vigentes.
b. Sujecíón a las Disposicíones de Ordenamíento Territoríal y Espacio
Públíco.
De acuerdo con el articulo 5° de la Ley 388 de 1997, el ordenamiento del
territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones políticoadministrativas y de planificación fisica, en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio en armonia con el medio
2 Resolución 18 0540 de 2010. Ministerio de Minas y Energía. por la cual se modifica el
Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - (RETILAP), se establecen los
requisitos de eficacia mlnima y vida útil de las fuentes luminicas y se dictan otras disposiciones,
pág. 9
5
••
PROCURADURIA
GEJlERAL DE LlNlelDN
ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
Adicionalmente, la misma Ley 388 de 1997 establece que en la elaboración y
adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial, los municipios y distritos
deben tener en cuenta ciertas determinantes ambientales, que constituyen
normas de superior jerarquía, relacionadas con la conservación y protección del
medio ambiente, los recursos naturales, y la prevención de amenazas y riesgos
naturales.
En relación con lo anterior, el RETILAP establece que en concordancia con lo
establecido en el Artículo 50 del Decreto 2424 de 2006 y demás normatividad
legal o reglamentaria sobre alumbrado público, los municipios y distritos deben
elaborar un plan anual del servicio de alumbrado público que contemple entre
otros la expansión del mismo, a nivel de factibilidad e ingenieria de detalle,
armonizado con el plan de ordenamiento territorial y con los planes de
expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas técnicas y de
uso eficiente de energía, que para tal efecto expida el Ministerio de Minas y
Energia.
Adicionalmente, se señala que en la etapa de identificación del proyecto, se
busca identificar los proyectos que parecen convenientes, desde el punto de
vista técnico, financiero e institucional, para que satisfagan las necesidades
detectadas y que sean armoniosos con el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) municipal.
En relación con la identificación de las vias, como lo expone GUTIÉRREZ
CASTR03, "para la adecuada identificación de cada espacio en la via es
necesario referirse a los perfiles típicos de via que tiene aprobado el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) de cada municipio, y sobre estos establecer los
requisitos fotométricos mínimos. Lo que se hace es asignarle a cada tipo de vía
unas características de iluminación definidas que pretenderá resolver el
diseñador del alumbrado".
De acuerdo con lo anterior, constituye una obligación ambiental en la prestación
del
servicio de alumbrado público el cumplimiento y sujeción a las
disposiciones relacionadas con el ordenamiento territorial y el espacio público,
establecidas en las disposiciones vigentes.
c. Contaminación
Luminica4.
De acuerdo con el Reglamento, la contaminación luminica se define como la
propagación de luz artificial hacia el cielo nocturnos. Igualmente se tiene
contaminación luminosa al iluminar espacios que no se requieren iluminar. La
contaminación lumínica es producto de un diseño o montaje inadecuado; por lo
3GUTIÉRREZ CASTRO, A. (2011) Óp. Cit., pág. 362.
4 Toda la información sobre contaminación
lumlnica está tomada de la Resolución No. 18 0540
de Marzo 30 de 2010, por la cual se modifica el Reglamento Técnico de Iluminación y
Alumbrado Público (RETILAP).
5 Tomado de las definiciones incorporadas en la Resolución No. 18 0540 de Marzo 30 de 2010,
por la cual se modifica el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP).
6
~
PROCURADURIA
GENERAl OELA "ActO"
que la solución se debe dar desde la etapa de diseño de los proyectos.
La contaminación luminica puede presentar el riesgo de cambios fisiológicos
que alteran las condiciones de visión, debido a la necesidad de adaptación del
ojo a la iluminación
artificial. Este riesgo es mayor para las futuras
generaciones en razón a la mayor exposición e incorporación de la luz artificial
a la vida cotidiana, por lo que se deben tomar medidas
tendientes a su
mitigación.
El resplandor luminoso nocturno o contaminación luminica, da lugar a que se
incremente el brillo del fondo natural del cielo, dificultando las observaciones
astronómicas de los objetos celestes. La limitación del resplandor luminoso
nocturno significa reducción de la emisión de luz hacia arriba, que no resulta útil
en el alumbrado de vias, lo que implica mayor eficiencia energética en la
instalación.
La contaminación lumínica puede originarse por: la utilización de luminarias con
globos sin reflector o proyectores y luminarias que no controlan el flujo luminoso
por encima de la horizontal; la inadecuada distribución del flujo luminoso de las
luminarias, en especial las denominadas ornamentales y proyectores; la falta de
control sobre la iluminación decorativa en edificios (anuncios publicitarios mal
diseñados e instalados e inadecuados diseños de luminarias ornamentales.)
La contaminación luminica puede manifestarse de diversas formas que pueden
clasificarse dentro de cuatro categorías:
•
Intrusión Lumínica: Se produce cuando la luz artificial procedente de las
luminarias entra por las ventanas invadiendo el interior de las vivíendas,
modificando el entorno doméstico y provocando trastornos de las
actividades humanas.
•
Difusión de Luz hacia el Cielo: Se produce por la difusión de la luz por
parte de las moléculas del aire y del polvo en suspensión. Esto produce
que parte del haz sea desviado de su dirección original y acabe siendo
dispersado en todas las direcciones, en particular hacia el cielo.
•
Deslumbramiento: Se produce cuando las personas que transitan por la
vía pública, pierden la percepción visual; y es ocasionada por exceso o
carencia de luz. Este efecto es especialmente peligroso para el tráfico
vehicular, dado que puede producir accidentes.
•
Contraste: La visibilidad de un objeto situado sobre un fondo, depende
de la diferencia de las luminancias entre el objeto y el fondo.
La contaminación lumínica tiene como efectos:
a) Despilfarro de energia eléctrica, que ocasiona mayores costos y afectación al
ambiente por mayores emisiones de gases. No se debe confundir con dejar las
vías con una iluminación deficiente; al contrario, las acciones llevadas a cabo
para reducir la contaminación lumínica debe llevar asociadas una mejora de la
calidad de la iluminación en los ambientes requeridos
7
-@>
PROCURADURIA
GENERAl DE LA NACION
b) Inseguridad vial y molestias visuales, producto del deslumbramiento,
los artefactos están mal orientados.
cuando
c) Efectos medioambientales en el ecosistema urbano: La vida de los animales,
huyen de
las ciudades para encontrar oscuridad. La fotosíntesis y el
crecimiento de las plantas se desequilibra pudiendo producir envejecimiento
prematuro de algunas especies.
Para mitigar estos efectos en el caso de alamedas en rondas de rios o en
humedal es, quebradas y canales distantes de vias vehiculares iluminadas,
algunos recomiendan utilizar fotocontroles temporizados para interrumpir el
servicio de tal forma que las luminarias se enciendan durante un período de
tiempo que satisfaga las necesidades de los usuarios y luego se apaguen para
preservación de las especies.
d) Efectos sobre el ritmo biológico de las personas: Los ritmos circadianos (de
vigilia y de sueño) son los más afectados por la exposición a la luz, trastornos de
la personalidad, insomnio, depresión y estrés se incrementan por un uso
inadecuado de iluminación.
e) Intromisión en la vida privada de las personas o sea la invasión de luz
proveniente del exterior en los espacios privados, que penetra a través de las
ventanas y provoca molestias, por iluminación dirigida a fachadas y ventanas y
no hacia el piso.
f) Pérdida de percepción de estrellas
observaciones astronómicas.
y astros.
Impedimento
para
las
El mismo Reglamento (Resolución No. 180540 de marzo 30 de 2010), propone
una serie de medidas y recomendaciones de carácter técnico para reducir el
impacto de la contaminación lumínica, tanto en el proceso de diseño del
sistema de alumbrado público, como con posterioridad. A manera de ejemplo:
apagar las iluminaciones publicitarias y ornamentales a partir de una hora
determínada, dirigir la luz en sentido descendente y no ascendente, sobre todo
en iluminación de edificios y monumentos; si no existiera posibilidad de cambiar
el sentido de iluminación hacia abajo, y no hacia arriba, emplear pantallas y
para lúmenes para evitar la dispersión del haz luminoso; no usar luz en exceso,
cumplir las normas que determinan los niveles recomendables para iluminar
casi todas las tareas; utilizar en el alumbrado público luminarias con valores
mínimos de emisión de luz por encima de la horizontal.
Como se desprende de lo anterior, constituye una obligación ambíental en la
prestación del servício de alumbrado público el cumplimiento y la toma de
medidas encaminadas a dísminuir el impacto de la contaminación lumínica.
Esta obligación, como es lógico, se encuentra en cabeza tanto del originador
del proyecto, que debe cumplir las disposiciones técnicas establecidas en el
reglamento, como en cabeza de la autoridad municipal, que deberá adoptar
medidas adicionales, como las anteriormente señaladas6.
Se recuerda que toda la información sobre contaminación lumlnica está tomada de la Resolución
de marzo 30 de 2010, Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP).
6
180540
8
~
~
PROCUIIADURIA
GENERAL DElA NACION
d. Alumbrado y arborización7
En la prestación del servicio de alumbrado público se tiene determinado que el
principal tipo de afectación por la explotación de líneas de conducción de
energia es el despeje por poda o corte de la vegetación que haga o pueda
hacer contacto con las líneas de conducción o que afecte de forma directa el
nivel fotométrico de las luminarias que prestan el servicio de alumbrado público
y que se localiza en los corredores de seguridad y en las servidumbres del
territorio del respectivo municipio.
Tal como lo expone el Reglamento, la arborización en el casco urbano de un
municipio debe estar sometida, como todo lo público, a unas normas
regulatorias que faciliten la
coexistencia con la red eléctrica aérea o
subterránea, los andenes, la iluminación y demás elementos del mobiliario
urbano.
Se deben evitar especies como el ficus, los cauchos y ceibas, mientras se
recomienda plantar árboles de follaje liviano, lo cual se hace separando el punto
de siembra al menos 1,5 m de la proyección que da la red aérea sobre el piso.
Para lograr una coordinación entre la arborización y la iluminación pública es
necesario, en algunos casos, efectuar desviaciones a los parámetros generales
del diseño del alumbrado público para la vía, tales como la altura de montaje,
interdistancia, disposición de las luminarias o su brazo de montaje. Cada caso
debe tratarse separadamente, dependiendo de la vegetación considerada. En
todos los casos, es mejor planear desde el momento de iniciar el diseño de la
calzada los sitos para las redes de servicios públicos, tanto aéreos como
subterráneos.
Se debe conceder a la arborización la importancia que merece como integrante
del contexto urbano, en tal condición debe formar parte integral de los
proyectos de diseño de alumbrado y se deben coordinar y jerarquizan las
prioridades en la localización de los distintos componentes urbanos, dando
valores racionales a cada uno de los objetivos de cada uno de estos
componentes.
En este sentido, constituye una obligación ambiental en la prestación del
servicio de alumbrado público la toma en cuenta de la arborización en el
proceso de diseño y planificación del proyecto, y se encuentra en cabeza del
originador del mismo, y de las autoridades municipales en su tarea de
planificación y ordenación del territorio.
e. Disposición y manejo de residuos.
Las fuentes luminosas deben cumplir los requisitos establecidos en el
reglamento y demostrarlo mediante un certificado de conformidad de producto,
expedido por un organismo acreditado. Las fuentes que utilicen mercurio y/o
plomo, deben cumplir los requerimientos sobre máximas cantidades permitidas
de estos elementos, establecidas en el reglamento, acorde con disposiciones
ambientales internacionales. Igualmente, los fabricantes e importadores de
7 Toda la información sobre alumbrado y arborización está tomada de la Resolución 180540
de 2010, Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público (RETILAP).
de marzo 30
9
-@}
PROCURADURIA
GENERAl CEU NACION
dichos productos tienen la obligación de atender la reglamentación sobre el
tema de la disposición final, que para tal fin establezca la autoridad ambiental.
Como lo explica GUTIÉRREZ CASTR08,
"...
los bombillos se venlan
dIsponIendo en los rel/enos sanitarios, pero cuando los cristales se rompen, el
mercurio puede ser liberado al ambiente como sustancia tóxica y contaminante.
La reposición de bombillos de mercurio por bombillos de sodio de alta presión
incorpora un reto ambiental, pues es preciso determinar lo que se debe realizar
con los bombillos cuando se produce la reposición. La primera opción es la
reutilización en condiciones ambientalmente idóneas, con compradores de los
subproductos de desecho que puedan incorporar los materiales a nuevos ciclos
de utilización industrial. En el evento en que el/o no sea factible, los materiales
deben ser dispuestos a través de empresas que dispongan residuos
industriales y peligrosos ... ".
A este respecto, el RETILAP contempla que los prestadores deberán tener en
cuenta las reglamentaciones ambientales vigentes, y en especial remite al
Decreto 4741 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y
el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la
gestión integral.
En el anexo de dicho Decreto se identifican los productos peligrosos
contemplando el Y29 Mercurio, compuestos de mercurio. Por lo anterior, se
aplica la disposición final de fuentes luminosas con contenidos de sustancias
contaminantes, las cuales deben atender los lineamientos de la autoridad
ambiental.
Mediante la Resolución 1511 de agosto 5 de 2010, del entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se establece a cargo de los
productores de bombillas que se comercializan en el pais, la obligación de
formular, presentar e implementar los Sistemas de Recolección Selectiva y
Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas, con el propósito de prevenir y
controlar la degradación del ambiente.
En este sentido, la Resolución 1511 de 2010 considera como obligaciones
generales de los productores las siguientes9:
•
Formular y presentar para aprobación del Ministerio de Ambiente, los
Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de
Bombillas .
•
Alcanzar las metas minimas de recolección establecidas en el artículo 10
de la resolución en estudio.
•
Poner a disposición del público, de manera progresiva, puntos de
recolección de residuos de bombillas o mecanismos de recolección
equivalentes, que sean accesibles al consumidor y en la cantidad que
sea necesaria teniendo en cuenta, entre otros aspectos, el mercado y la
densidad de la población.
8GUT1~RREZ CASTRO, A. (2011) Óp. Cit., pág. 366.
En el articulo 14 de la Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente están consagradas
las obligaciones de los productores.
9
10
~
PROCURADURIA
GEllERAL DEU NACIDN
•
Garantizar que los recipientes o contenedores sean los adecuados para
la recolección de los residuos de bombillas, estén debidamente
etiquetados o identificados y con sistemas que tengan en cuenta la
fragilidad en el manejo de los residuos que allí se depositen y que no
permitan ser sustraidos por personas no autorizadas.
•
Garantizar el transporte de los residuos de bombillas desde los puntos o
mecanismos de recolección equivalentes hasta las instalaciones de las
personas naturales o jurídicas autorizadas para su posterior gestión
ambiental.
•
Garantizar
que todos los residuos de bombillas
se gestionen
debidamente en sus fases de recolección, transporte, almacenamiento,
tratamiento, aprovechamiento, valorización y/o disposición final de los
residuos de bombillas, de conformidad con las normas ambientales
vigentes.
•
Asumir los costos de recolección selectiva y la gestión ambiental de los
residuos.
•
Desarrollar y financiar las campañas de información pública que se
requieran para lograr la divulgación de los Sistemas de Recolección
Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas.
•
Establecer los mecanismos para mantener informado al público
general sobre los procedimientos de retorno de los residuos
bombillas.
•
Brindar información a los consumidores sobre la obligatoriedad de no
disponer los residuos de bombillas como residuo sólido doméstico.
en
de
En el mismo orden de ideas, se dispone que las autoridades municipales y
ambientales, en el ámbito de sus competencias, deberán informar a los
consumidores sobre la obligación de separar los residuos de bombillas de los
residuos sólidos domésticos para su entrega en puntos de recolección o
mecanismos equivalentes; y, deberán, también, apoyar el desarrollo de
programas de divulgación y educación dirigidos a la comunidad y campañas de
información establecidas por los productores, con el fin de orientar a los
consumidores sobre la obligación de depositar los residuos de bombillas según
los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental1O•
En todo caso, se prohíbe disponer residuos de bombillas en rellenos sanitarios,
quemar residuos de bombillas a cielo abierto, enterrar residuos de bombillas y
abandonar residuos de bombillas en el espacio público 11.
10 En el articulo 17 de la Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente, están
consagradas las actividades de apoyo que deben prestar en estas materias las autoridades
municipales y las autoridades ambientales.
11 Estas prohibiciones están consagradas en el articulo 20 de la Resolución 1511 de 2010 del
Ministerio de Ambiente.
11
-@>
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION
f. Trámites Ambientales.
En la actualidad, el Decreto 2820 de 2010 sobre Licencias Ambientales, en
cuanto al sector eléctrico, establece el requisito de este instrumento de control
ambiental, en las siguientes condiciones:
Competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:
a. La construcción y operación de centrales generadoras de energía
eléctrica con capacidad instalada igualo superior a 100 MW.
b. Los proyectos de exploración y uso de fuentes de energía
alternativa virtualmente contaminantes con capacidad instalada
superior a 3MW.
c. El tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de
interconexión eléctrica, compuesto por el conjunto de líneas con
sus correspondientes módulos de conexión (subestaciones) que
se proyecte operen a tensiones iguales o superiores a 220 KV.
Competencia de las Corporaciones
Autónomas Regionales:
a. La construcción y operación de centrales generadoras con una
capacidad mayor o igual a 10 y menor de 100 MW, diferentes a
las centrales generadoras de energia a partir del recurso hídrico.
b. El tendido de líneas del sistema de transmisión conformado por el
conjunto de líneas con sus equípos asociados, que operan a
tensiones menores de 220 KV Y que no pertenecen a un sistema
de distribución local.
c. La construcción y operación de centrales generadoras de energía
a partir del recurso hídríco con una capacidad menor a 100;
exceptuando las pequeñas hidroeléctricas destinadas a operar en
las llamadas Zonas No Interconectadas (ZNI) y cuya capacidad
sea igualo menor a 10 MW.
Adicionalmente, y aún cuando no exista la obligación de obtener la licencia
ambiental, exíste la obligación ambiental de tramitar y obtener, para la
ejecución de los proyectos y actividades, los permisos, autorizaciones y
concesiones a que haya lugar por el aprovechamiento o afectación de los
recursos naturales renovables, así como la ejecución de las medidas de
manejo ambiental respectivas, bajo un criterio de desarrollo sostenible.
3. MODELO DE FINANCIACiÓN
Con el ánimo de contribuir a una adecuada incorporación del componente
ambiental en el servicio de alumbrado público, se formulan, en sede preventiva,
algunas consideraciones sobre su modelo de financiación.
12
•
PROCURADURIA
GENERAL DELA NACIDN
De conformidad con la Constitución, las leyes, resoluciones y decretos que
conforman el marco normativo del alumbrado público en Colombia, el municipio
o distrito es el responsable integral de la prestación del servicio de alumbrado
público: instalaciones, infraestructura, energía, administración, operación y
mantenimiento, (AOM) calidad, normatividad, liquidación y cobro del impuesto,
cumplimiento y manejo del impuesto fiscal.
Como lo señala el Decreto 2424 de 2006, el municipio o distrito lo podrá prestar
directa o indirectamente,
a través de empresas de servicios públicos
domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público. De acuerdo
con lo anterior, los Municipios/Distritos tienen la facultad de contratar, por medio
de un contrato de concesión, el manejo, AOM y expansión del servicio de
alumbrado público. Los concesionarios representarán al MunicipiolDistrito en
toda la parte técnica.
De acuerdo con lo anterior, podemos observar que el servicio de alumbrado
público en Colombia puede ser prestado directamente por el municipio o
distrito, o por medio de un contrato de concesión o prestación a cuenta y riesgo
del contratista. El contrato de concesión es definido en el numeral 4° del
articulo 32 de la Ley 80 de 1993 de la siguiente manera
"... Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto
de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación explotación,
organización o gestión, total o parcial, de un selYicio público, o la construcción,
explotación o conselYación total o parcial, de una obra o bien destinados al selYicio o
uso público, asl
como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o selYicio por cuenta y riesgo del concesionario
y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración
que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que
se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y,
en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación
que las partes
acuerden ... ".
Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 señala los elementos que se
deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado público, en los
siguientes términos:
"... Todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la
prestación del selYicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la
Ley 80 de 1993, contener las garantlas exigidas en la misma, incluir la cláusula de
reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer
obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener
el plazo correspondiente en armonla con ese modelo financiero. Asl mismo, tendrán
una intelYentorla
idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación.
administraCión, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera
la energla eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes
142 y 143 de 1994. La Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo
conjunto con el selYicio de energla de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84
de 1915 con destino a la financiación de este selYicio especial inherente a la energla.
Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aqul
previsto ... ".
Como lo explica GUTIÉRREZ CASTR012, " ... /a utilización de este instrumento
contractual tiene como finalidad aumentar la vinculación de capital y de
12GUTIÉRREZ CASTRO, A (2011) Óp. Cit.,pág. 263.
13
~
PROCURADURIA
GfNERAL DE LA NACION
operadores privados en infraestructura de alumbrado público para obtener
mayor eficiencia, mejor calidad, asignación eficiente de riesgos, y liberar
espacio fiscal para inversión social ...".
El mismo autor expone que " ... el legislador no sólo contempló la prestación y
operación del servicio, sino que extendió el alcance de la concesión a la
construcción, explotación o conservación total o parcial, de un obra o bien
destinados al servicio o uso público, asi como todas aquellas actividades
necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o
servicio ... 13", dentro de las cuales, sin duda, podemos incluir las actividades y
obligaciones de carácter ambiental previamente expuestas, que constituyen el
componente ambiental del servicio de alumbrado público.
En relación con la financiación, en la actualidad existe un modelo financiero
dinámico, atado a variables energéticas sujetas a presupuestos de recaudo y
ajuste en la facturación. El modelo actual se encuentra financiado por el
impuesto de alumbrado público, creado mediante la Ley 97 de 1913. Este
impuesto se autorizó por parte del legislador sin incluir los elementos esenciales
como hecho generador, base gravable y sujetos, por lo cual su aplicación en
todo el país fue divergente en los distintos municipios, a los que se autorizó
mediante la Ley 84 de 1915.
Ni la Ley de 1913 ni la de 1915, determinaron de manera específica la estructura
del impuesto, y los elementos sustantivos (materia imponible, hecho generador,
sujetos pasivos, base gravable y tarifas aplicables, asi como su forma de
administración y recaudo), sin que en la actualidad, hayan sido desarrollados
por leyes posteriores.
En la actualidad, y de acuerdo con el Consejo de Estado, en sentencia que
citamos arriba 14, se tiene lo siguiente:
13
•
El articulo 338 de la Constitución Politica le otorgó autonomía a los
municipios para fijar los elementos del impuesto.
•
La Ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe
gozar de tal precisión, que acompase la unidad económica
nacional con la autonomía fiscal terrítorial, en orden a desarrollar
el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un
marco equitativo, eficiente y progresivo.
•
La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener
referencia con el hecho imponible, o que se derive de él, o se
relacione con éste.
•
El articulo 10. de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado
público y facultó al Concejo de Bogotá para fijar los elementos del
"Ibidem; pág. 267.
"CONSEJO
DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta. Sentencia de
31 de enero de 2013. Radicado 13001-23-31-000-2010-00038-01(19181)
Giralda.
C. P. William Giralda
14
••
PROCURADURIA
GENERAL CELA NACION
tributo. Mediante la Ley 84 de 1915 se hizo extensiva esta facultad
a las demás entidades territoriales.
•
El articulo 10° de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el
servicio de alumbrado público, y el hecho generador es el ser
usuario potencial receptor de ese servicio.
•
Dada la autonomia conferida a los entes territoriales, estos podrán
determinar los elementos del impuesto de alumbrado público.
De acuerdo con el Decreto 2424 de 2006, los municipios o distritos que hayan
establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas
de los servicios públicos, únicamente cuanto este equivalga al valor del costo
en que incurre por la prestación del
mismo. La remuneración de los
prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos
eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de
alumbrado público que fijen los municipios o distritos.
Mediante la Ley 1508 de 2012 se establece el régimen juridico de las
Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y
se dictan otras disposiciones.
Las Asociaciones Público Privadas son definidas de la siguiente manera:
"... Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado,
que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o
jurldica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios
relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y
mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la
infraestructura y/o servicio ... ".
De acuerdo con esta Ley, las concesiones de que trata el numeral 4° del
articulo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran comprendidas dentro de los
esquemas de Asociación Público Privadas. Las concesiones vigentes al
momento de la promulgación de dicha ley se seguirán rigiendo por las normas
vigentes al momento de su celebración.
En relación con su ámbito de aplicación, se considera, en sede preventiva, que
la ley de las APP es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las
entidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y
construcción
de una infraestructura
y sus servicios asociados,
o su
construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas
que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura.
También podrán versar sobre infraestructura para la prestación de servicios
públicos.
Es importante mencionar que los procesos de selección y las reglas para la
celebración y ejecución de los contratos que incluyan esquemas de Asociación
Público Privada se rigen por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150
de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 1508 de
2012, lo que permite concluir en carácter subsidiario de la Ley 80 de 1993
frente al esquema propuesto por la Ley 1508 de 2012.
15
-é-
PROCURADURIA
GEJlERAl DEU NACIDN
Una vez revisado lo anterior, y considerando que el esquema habitual para la
contratación del servicio de alumbrado público es por medio del contrato de
concesión, y que el mismo se encuentra comprendido en el esquema propuesto
por la ley 1508 de 2012, se considera, en sede preventiva, que es viable la
contratación del servicio de alumbrado público por medio del esquema de las
Asociaciones Público Privadas.
Este nuevo modelo trae ventajas significativas frente al mecanismo tradicional
de la Ley 80 de 1993, razón por la cual se sigue considerando, en sede
preventiva, que los alcaldes distritales y municipales podrían considerar la
posibilidad de establecer y aceptar propuestas de asociación público privadas
para la prestación del servicio de alumbrado público, sobre el esquema de
concesión previsto en la Ley 80 de 1993.
Finalmente, en lo que concierne a las obligaciones de carácter ambiental, estas
se encuentran descritas y
especificadas en el RETILAP, por lo que
corresponde al interventor del contrato verificar su cumplimiento. Al respecto, el
reglamento señala:
a. Todo municipio deberá contratar con una interventoría para el servicio de
alumbrado público con alcance técnico, operativo y administrativo,
siguiendo las disposiciones del Reglamento Técnico y las de Ley para
su selección.
b. Con el fin de optimizar los recursos municipales, se podrá realizar un
contrato de interventoría para atender varios municipios de una misma
región, y sus costos deberán ser distribuidos proporcionalmente a la
cantidad de puntos luminosos que tenga la infraestructura de alumbrado
público de cada municipio asociado.
c. El objeto contractual deberá ejecutarse de conformidad con las
finalidades
y
los
principios
de
economia,
transparencia
y
responsabilidad, consagrados en la Ley de Contratación Pública y los
postulados de la función administrativa consagrados en el Artículo 209
de la Constitución Política.
d. El contrato de interventoría del serviCIO de alumbrado público debe
contemplar
indicadores
de gestión,
induyendo
indicadores
de
seguimiento sobre el cumplimiento de los indicadores de gestión y
calidad establecidos para el operador del servicio de alumbrado público.
Entre otras, son obligaciones de la interventoría, las siguientes:
•
Verificar la aplicación del Reglamento Técnico de Iluminación y
Alumbrado Público -RETILAP, en las etapas de asignación de requisitos
fotométricos a vías y demás espacios públicos, aprobación de diseños,
especificación
de equipos, construcción y mantenimiento
de los
proyectos de alumbrado público, así como de las disposiciones
contempladas en el Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas
(RETIE).
•
Verificar el cumplimiento de la normatividad municipal, regional y
nacional vigente en materia ambiental; respecto del manejo y disposición
16
------------------------------------
-@>
PROCURADURIA
GENERAL DElA NAClON
de equipos y materiales retirados del sistema de alumbrado público por
parte del operador.
Adicionalmente, corresponde a la autoridad ambiental competente, verificar el
cumplimiento de la normatividad ambiental especifica, y adelantar los
procedimientos sancionatorios cuando se verifique el incumplimiento de dicha
normatividad, por ejemplo, en el caso de la contaminación luminica o de la
indebida disposición y manejo de los residuos del proyecto.
En razón de lo anterior, en sede preventiva, se formula un respetuoso llamado a
los Alcaldes Municipales y Distritales, a los Concejos Municipales y Distritales, a
las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, así como
a las autoridades ambientales urbanas, para que promuevan organizadamente
la incorporación de la variable ambiental en el servicio de alumbrado público, en
los términos de sus competencias, y conforme el marco normativo que es
aplicable.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código
Disciplinario Único), se recuerda que constituye FALTA GRAVISIMA,
sancionable hasta con la destitución del funcionario del respectivo cargo e
inhabilidad general para ejercer cargos públicos hasta por 20 años, el
incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público.
Atentamente,
c.c.
Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios- Nivel Nacional
17