Anexo I - Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados

Asamblea Constituyente de la Ciudad de México
Gaceta Parlamentaria
Recinto de Xicoténcatl 9, antigua sede del Senado de la República
CONTENIDO
Iniciativas
2
Con proyecto de decreto, por el que se modifican y sustituyen
los artículos 40 a 42, 48 a 57, y 67 a 69 del proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México, propuesta por el Jefe
de Gobierno, en materia de órganos constitucionales autónomos y de relevancia constitucional, a cargo del constituyente
Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
63 Con proyecto de decreto, por el que se modifican y sustituyen
los artículos 40 a 42 del proyecto de Constitución Política de
la Ciudad de México, propuesta por el Jefe de Gobierno, en
materia de Poder Judicial local, a cargo del constituyente Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
85 Con proyecto de decreto, por el que se modifica y sustituye el
artículo 38 del proyecto de Constitución Política de la Ciudad
de México, propuesta por el Jefe de Gobierno, en materia de
administración pública, a cargo del constituyente Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
Anexo I
Miércoles 5 de octubre
Número 7-I
El suscrito Jaime Fernando Cárdenas Gracia, con fundamento en el artículo 44
del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la
Ciudad de México, somete a la consideración del Pleno de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN Y
SUSTITUYEN LOS ARTÍCULOS 40, 41, 42, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 67,
68 y 69 DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE
MÉXICO, PROPUESTA POR EL JEFE DE GOBIERNO, EN MATERIA DE ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I.
Introducción.
El proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México propuesto por el Jefe de
Gobierno no confiere autonomía a los llamados órganos constitucionales autónomos. Al
Tribunal Constitucional y al Consejo de la Judicatura los ubica dentro del Poder Judicial
Local y a los que establece en los artículos 48 a 57 de su Proyecto se las restringe
porque propone “consejos ciudadanos” que formulan las ternas para que el Congreso
local por mayoría calificada designe a sus titulares.
El mecanismo de consejos ciudadanos otorga el nombramiento de los titulares a
grupos de notables, y en última instancia quien decidirá será el Congreso local. Es dar
un rodeo para acabar en el método tradicional de reparto de cuotas entre los partidos
mayoritarios.
Por eso propongo en esta iniciativa un mecanismo ciudadano de elección de los
titulares de estos órganos, sin la intermediación de notables y, sin que el Congreso
Local tenga en sus designaciones la última palabra para que no terminemos como
ahora, en el esquema de reparto de cuotas entre los partidos mayoritarios.
Comienzo señalando que las transiciones a la democracia que en América Latina –
muchas de ellas interrumpida como la mexicana1- consistieron casi siempre en su
faceta institucional en modificaciones parciales al entramado jurídico, sin que ello
necesariamente haya implicado la transformación sustantiva de los regímenes y de los
Estados
–salvo
algunas
excepciones
en
donde
se
inauguró
un
nuevo
constitucionalismo latinoamericano-. Una consecuencia de los cambios parciales y
fragmentarios a Constituciones y leyes es que en los países en los que así se dio el
proceso de cambio democrático no se ha podido establecer definitiva y plenamente la
democracia y el Estado Constitucional de Derecho.
Algunos estados de la región son Estados fallidos –han perdido el monopolio legítimo
de la fuerza en la totalidad de sus territorios, sus gobiernos no poseen suficiente
legitimidad democrática y, son ineficaces para garantizar la seguridad de sus
habitantes y otros derechos fundamentales, sobre todo los de carácter económico,
social y cultural2- ya sea por la presencia de las guerrillas, del crimen organizado o,
simplemente por la incapacidad de los Estados. Adicionalmente, el esquema de
integración mundial no favorece a los Estados latinoamericanos que han visto limitada
su soberanía nacional en condiciones de asimetría con los Estados Unidos, otros
países desarrollados del orbe y frente a las empresas multinacionales.
Ante el anterior esquema en donde el Estado Constitucional ni la democracia se
consolida, en donde la integración mundial hace perder al Estado-nación capacidades y
poderes y, en donde muchos Estados latinoamericanos poseen características de
Estado fallido, es importante preguntarnos si algunas instituciones como los órganos
constitucionales autónomos que existen en los países de la región pueden servir para
que el Estado nación latinoamericano gane en legitimidad democrática, eficiencia y
1
Ver: CÁRDENAS, GRACIA, Jaime, Las pruebas y las resoluciones electorales,
México, editorial Porrúa, 2014, pp. 159-191.
2
MONCADA ROA, Patricia, “El fenómeno de la debilidad y el fracaso del Estado: Un
debate inconcluso y sospechoso”, en Los Estados fallidos o fracasados: Un debate
inconcluso y sospechoso, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, Universidad de los
Andes, Pontificia Universidad Javeriana, 2007.
eficacia. Pienso que los órganos constitucionales autónomos podrían apoyar para ese
efecto. Sin embargo, no vale cualquier tipo de órgano constitucional autónomo, se
requiere de órganos que sean democráticos y legítimos, que se encuentren vinculados
fuertemente con sus sociedades.
Como señala Leibholz al recordar a Santi Romano, hoy en día, la cualidad de un
órgano constitucional autónomo depende de la posición que ocupa cada órgano en el
marco de la Constitución y no de la manera en cómo se ejerce funcionalmente una
actividad concreta del Estado3. Lo anterior significa que puede haber tanto órganos
constitucionales autónomos como lo establezca la Constitución respectiva, ya sea por
la voluntad del constituyente originario o, por haberlo decidido así el órgano de reforma
constitucional.
Después de la segunda guerra mundial, aparecieron en Europa algunos órganos
constitucionales autónomos. Al principio las Constituciones no definieron con precisión
las características de estos órganos. Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn incluyó
al Tribunal Constitucional Alemán dentro de la regulación donde se norma al resto de
los tribunales federales. La jurisprudencia constitucional alemana y la doctrina fueron
perfilando los elementos característicos de estos órganos, señaladamente las notas
que aluden a su independencia y autonomía en relación con el resto de los poderes
tradicionales (el ejecutivo, el legislativo y el judicial) y, en tanto, que de la Constitución
no se derive nada en contrario. También se fue perfilando que los órganos
constitucionales se coordinan entre sí, y no se encuentran en una relación jerárquica
entre ellos o en relación subordinada con los poderes tradicionales.
Más tarde se ha ido equiparando el estatus de los titulares y de los funcionarios de los
órganos constitucionales con el del resto de los titulares de los poderes públicos
tradicionales. El estatus de los titulares de los órganos constitucionales autónomos es
3
LEIBHOLZ, Gerhard, “El Estatus del Tribunal Constitucional Federal en Alemania”, en
FIX ZAMUDIO, Héctor y ASTUDILLO, César (Coordinadores), Estatuto jurídico del juez
constitucional en América Latina y Europa. Libro Homenaje al Doctor Jorge Carpizo,
México, UNAM, 2013, p. 691.
del mismo nivel que el estatus de los titulares de los poderes tradicionales. Por eso, en
algunos casos, son sujetos de responsabilidades políticas de carácter constitucional.
En la jurisprudencia italiana, desde mediados del siglo XX, quedó claro que los órganos
constitucionales autónomos gozan de garantías de inviolabilidad, independencia y
autonomía, semejantes a las de los poderes tradicionales y tal como se reconoció en
Alemania. En España y después del conocido ensayo de Manuel García Pelayo, se ha
precisado que los órganos constitucionales autónomos poseen las siguientes
características: a) La inmediatez que significa que deben estar establecidos y
configurados directamente en la Constitución; b) La esencialidad porque se entiende
que son necesarios para el Estado democrático de derecho contemporáneo y
desempeñan funciones imprescindibles para el Estado; c) Dirección política dado que
participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos legislativos,
ejecutivos o jurisdiccionales, que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de
toma de decisiones del Estado; d) Paridad de rango, pues poseen jerarquía similar y
mantienen con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación (cada uno es
supremo en su orden e independiente en sus funciones); y, e) Autonomía porque
poseen autonomía orgánica, funcional y, en ocasiones presupuestaria4.
En general, hoy en día, se sostiene que los órganos constitucionales autónomos se
caracterizan por contar con las siguientes notas: 1) Autonomía orgánica e
independencia funcional; 2) Mecanismos de integración no provenientes del poder
ejecutivo –generalmente determinados en y por el poder legislativo- y un estatuto para
que sus titulares cuenten con imparcialidad y con ello se fortalezcan las condiciones de
objetividad del propio órgano; 3) Apoliticidad porque se entienden como órganos
técnicos y no políticos; 4) Inmunidades para que realicen sus funciones sin presiones
indebidas; 5) Responsabilidades frente a los ciudadanos y al poder legislativo; 6)
Transparencia para que en su funcionamiento se eviten actos de corrupción; 7)
Intangibilidad porque se consideran órganos permanentes y no coyunturales -para ser
4
GARCÍA PELAYO, Manuel, “El status del Tribunal Constitucional”, en Revista
Española de Derecho Constitucional, número 1, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1981, p. 12.
derogados se exige el cumplimiento reforzado o cualificado que se pide para las
reformas constitucionales y en ocasiones superior al procedimiento de reforma
constitucional ordinario-; y, 8) Funcionamiento interno apegado al Estado de Derecho
para evitar cualquier tipo de mandarinato o de excesos tecnocráticos al interior de
ellos5.
Jorge Carpizo ha señalado que las características de los órganos constitucionales
autónomos son: 1) Estar establecidos en la Constitución, la que debe señalar los
principios básicos de su organización y sus facultades más importantes; 2) Realizar
funciones públicas que corresponden al Estado y que tienen por prioridad el interés
público; 3) No depender políticamente de ninguno de los tres poderes, con los cuales
guardan una relación de coordinación no de subordinación; 4) Gozar de autonomía
técnica y funcional, su presupuesto debe estar asegurado y ser suficiente para el
cumplimiento de sus atribuciones; 5) Sus titulares son responsables y los órganos
constitucionales autónomos deben rendir cuentas; 6) Realizar labores técnicas
altamente especializadas; 7) Su actuación debe estar alejada de consideraciones
políticas o partidistas; 8) Sus actos deben estar regidos por los principios de legalidad,
imparcialidad e igualdad de todos ante la ley; 9) Sus titulares deben gozar de garantías
para asegurarles autonomía técnica, tales como estabilidad en el encargo,
remuneración adecuada y responsabilidad; 10) Sus decisiones están sujetas al control
de constitucionalidad; e, 11) Intangibilidad, si los órganos constitucionales autónomos
fuesen suprimidos se lesionaría gravemente al Estado democrático de derecho6.
En América Latina encontramos una tendencia constitucional a establecerlos, sobre
todo después del fin de las dictaduras y el establecimiento de los nuevos regímenes
democráticos con posterioridad a los años ochenta del siglo pasado. En la región se
5
CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para
un nuevo orden constitucional, México, UNAM, segunda edición, 2012, pp. 251-252.
6
CARPIZO, Jorge, versión estenográfica de la conferencia: ¿Por qué la Entidad de
Fiscalización Superior de la Federación debe ser un órgano constitucional autónomo?,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 18 de agosto de 2009, en el marco del
Seminario Autonomía Constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, pp. 4-5.
proponen diferentes grados de autonomía, tanto en su integración -¿cuánta influencia
de los partidos o de los poderes tradicionales se puede ejercer sobre ellos
permanentemente?- en su estructura y organización, y en su autarquía financiera. No
existe en nuestro continente un acuerdo de cuáles y cuántos órganos constitucionales
autónomos deben existir. Tampoco hemos logrado precisar homogéneamente sus
características y sus principios. Además, constitucional y políticamente, no se ha
definido su lugar en la teoría de la división de poderes y en su relación con los partidos
políticos.
Desde nuestro punto de vista, las discusiones sobre los órganos constitucionales
autónomos tienen que ver con las siguientes cuestiones: 1) ¿Cuál debe ser el número
adecuado de los órganos constitucionales autónomos?; 2) ¿Por qué se incrementan en
número?; 3) ¿Cuándo se justifica constituirlos?; 4) ¿Cómo deben funcionar para
respetar en los Estados Federales las competencias de las autoridades locales y
municipales?; 5) ¿En América Latina cómo se han constituido y para qué?; 6) ¿Qué
variantes presenta el modelo latinoamericano en relación con el Europeo?; 7) ¿Cuál es
el futuro en América Latina de estos órganos?; 8) ¿Se requiere una nueva teoría
constitucional merced a la existencia de los órganos constitucionales autónomos?; 9)
¿Qué han aportado a la democratización de América Latina y a la consolidación del
Estado constitucional?; y, 10) ¿Cuáles son sus debilidades, en particular sus déficits de
legitimidad democrática?.
II.
¿Cuál debe ser el número adecuado de los órganos constitucionales
autónomos?
La respuesta a la pregunta depende de las circunstancias concretas de cada Estado y
sociedad. Se trata en pocas palabras de decisiones políticas que son adoptadas por los
integrantes del Constituyente originario o por los integrantes de los que en cada país
tienen el poder o las facultades para reformar la Constitución. Desde mi punto de vista
hay tres causas que propician la aparición de los órganos constitucionales autónomos:
1) El prestigio e influencia que algunos órganos constitucionales autónomos gozan en
el Derecho comparado y en sistemas constitucionales comparados; 2) Las
recomendaciones y sugerencias de instancias internacionales que piden a los Estados
nacionales que algunos de ellos sean constituidos; y, 3) Las circunstancias y
necesidades propias de cada Estado y sociedad que son atendidas y traducidas en
algunos casos por su clase política a través de este tipo de organismos.
Muchos órganos constitucionales autónomos se constituyen como consecuencia del
prestigio y la influencia que tienen en otras latitudes y que se muestran por ese motivo
atractivos para los países que no cuentan con ellos, tal como ha ocurrido en Europa y
en América Latina, con los Tribunales o Cortes Constitucionales. En otros supuestos, la
aparición de órganos constitucionales autónomos responde a las recomendaciones de
instancias internacionales como ha sido el caso de la proliferación de Banco Centrales
autónomos en casi todos los países del mundo. En otras hipótesis, la aparición de
órganos constitucionales autónomos obedece a razones estrictamente nacionales que
tienen que ver con las necesidades que a esa sociedad o clase política le interesa
atender institucionalmente a través de vías diferentes a las de los poderes
tradicionales.
Por lo tanto, la pregunta en torno a cuál es el número adecuado de órganos
constitucionales autónomos, no es sencilla. Existen tantos órganos constitucionales
autónomos como su clase política aprueba, aunque debieran existir los que su
sociedad quiere7. En términos ideales los que se constituyen deben atender y resolver
7
En México se crean órganos incesantemente constitucionales autónomos, basta una
reforma constitucional y la necesidad de mejorar alguna institución para que se cree un
órgano constitucional autónomo. Antes del inicio del actual sexenio se asumía que en
México existían cuatro órganos constitucionales autónomos: El Banco de México, el
Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía. Durante 2012 y 2013 se han creado los
siguientes: el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, la Comisión Federal de
Competencia Económica, el Instituto Federal de Telecomunicaciones; el Instituto
Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y
Protección de Datos Personales; la Comisión Nacional Anticorrupción, entre otros. La
doctrina nacional ha criticado que los órganos constitucionales autónomos existentes
no se agrupen todos bajo parámetros unificadores. También se han cuestionado los
poderes de estos órganos, su costo presupuestal, el incremento de la burocracia y los
riesgos de opacidad que comportan si no se imponen obligaciones de rendición de
cuentas y controles externos. Ver: SIMONNET, Carole, “La autonomía del IFETEL”, en
Suplemento Enfoque, Diario Reforma, Domingo 7 de abril de 2013, pp. 4-8.
cuestiones esenciales para el Estado. No es conveniente crearlos caprichosamente, sin
justificación alguna, su surgimiento debe responder a la satisfacción de las
necesidades fundamentales de cada Estado y sociedad.
III.
¿Por qué se incrementan en número?
Podemos dar tres respuestas. La primera alude a las razones externas, pues muchos
órganos constitucionales autónomos se constituyen por el prestigio que algunos de
ellos tienen en los sistemas constitucionales comparados, pero también se establecen
por las recomendaciones de los organismos internacionales. En los países
latinoamericanos algunos órganos constitucionales se han creado a sugerencia de
organismos no nacionales. En México, recientemente se conformó como órgano
constitucional autónomo, el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, a petición
de la OCDE. Los bancos centrales de la región surgen de los señalamientos del FMI,
del Banco Mundial
o de plano, en algunos casos, de la Reserva Federal de los
Estados Unidos. Los órganos electorales como órganos constitucionales se incorporan
a los ordenamientos porque instancias internacionales como el PNUD de la ONU los
estiman imprescindibles para el logro de la consolidación democrática en los países
respectivos.
La segunda respuesta tiene que ver con la profundización en el descrédito de los
poderes e instancias formales para atender problemas sociales, económicos o
políticos. En los países de América Latina y en el mundo se mira con gran
desconfianza a las autoridades tradicionales. Se considera que éstas son ineficaces,
politizadas, corrompidas y, que se encuentran muy distantes de los ciudadanos. La
solución que entonces se brinda consiste en crear órganos de naturaleza distinta,
órganos nuevos, que no deben estar lastrados por los vicios de los poderes
tradicionales y, que puedan propiciar esperanza entre los ciudadanos y recibir la
confianza de ellos. Esta razón es muy importante para las élites nacionales y es en
buena medida una fuga hacia adelante porque no siempre los nuevos órganos
constitucionales generen los niveles de confianza y legitimidad requeridos. En poco
tiempo suelen presentar los defectos e inconvenientes de los poderes tradicionales, sin
embargo, por algún tiempo pueden servir para renovar y recuperar la esperanza social.
Una tercera respuesta tiene relación con el papel de los partidos, pues se piensa que la
partidocracia ha colonizado a las instituciones tradicionales. Se requiere, por tanto, de
órganos despartidocratizados que no respondan a los intereses de los partidos sino al
interés general. Se precisa de órganos constitucionales especializados que a la manera
de árbitros se sitúen por encima de los partidos y que sean capaces de imponerles las
reglas del juego. Se estima que los órganos constitucionales autónomos pueden actuar
como contrapesos a los poderes fácticos y, que son las únicas instancias de autoridad
que podrían equilibrar o moderar las ambiciones de los factores reales de poder. Este
argumento, como más adelante veremos, no siempre se materializa porque en más de
una ocasión los órganos constitucionales autónomos son correas de transmisión de los
intereses de partidos y demás poderes fácticos.
IV.
¿Cuándo se justifica constituirlos?
Se suelen crear cuando existen problemas institucionales en los países. Cuando
alguna área de la administración a algún poder tradicional no está operando
debidamente o a caído en el descrédito, se piensa que debe responderse ese déficit
político o de legitimidad, aprobando nuevos órganos, que al menos puedan
transitoriamente propiciar la confianza de los ciudadanos en las instituciones. En otras
ocasiones para fortalecer a una institución, para fortalecer sus competencias jurídicas,
se piensa que el mejor remedio debe consistir en fortalecerla mediante su
transformación constitucional.
Las respuestas anteriores, sin embargo, no son del todo satisfactorias porque las
autoridades con competencia para crearlos –el constituyente originario o el poder
revisor de la Constitución- no actúan racionalmente. En ocasiones puede ser
teóricamente importante crearlos para responder a déficits de legitimidad concretos y
no se crean. Por ejemplo en México, dos instituciones que debieran ser órganos
constitucionales autónomos no lo son. Me refiero al Ministerio Público y al órgano de
fiscalización de los recursos públicos. En la academia mexicana y al interior de esos
sectores institucionales se demanda su constitución como órganos constitucionales
autónomos y los responsables de hacerlo no lo realizan. Las razones políticas internas
de los gobiernos en turno pueden más que la racionalidad constitucional. En el caso del
Ministerio Público, a los distintos gobiernos mexicanos les interesa contar más con una
instancia de persecución e investigación de delitos subordinada y dependiente del
ejecutivo, que con un órgano independiente al que no podrían fácilmente dar órdenes y
someter a consideraciones políticas: en México la investigación y persecución de los
delitos obedece más a razones políticas que a una racionalidad de combate a la
impunidad, investigación y sanción del delito8. En cuanto al órgano de fiscalización, que
en México se denomina Auditoría Superior de la Federación, conviene más a los
actores políticos tenerlo como un instrumento armado dependiente de la Cámara de
Diputados para que los partidos políticos negocien o amaguen al ejecutivo con diversos
asuntos de política pública que conformarlo con autonomía de los tres poderes públicos
tradicionales, pues se estima que en ese momento se transformaría en una vía
poderosísima de combate a la corrupción9.
Lo anteriormente dicho acredita que no existe una lógica precisa o exacta que justifique
crear o transformar a una institución como órgano constitucional autónomo. Son
coyunturas externas o internas que en ese momento interesan a la clase política
nacional, las que impulsan la creación, modificación o transformación de una instancia
de autoridad como órgano constitucional autónomo. Sin embargo, desde la perspectiva
del Derecho Constitucional o de la Ciencia Política siempre cabe preguntarse cuáles
instancias de autoridad deben o deberían contar con autonomía constitucional respecto
a los tres poderes tradicionales porque se piensa que la conformación de ciertos
órganos constitucionales autónomos puede contribuir de manera más eficaz o
democrática a resolver problemas sociales, políticos o económicos que las instancias
8
CARPIZO, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo”, en
Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
número 125, julio-septiembre de 2004, pp. 39-78.
9
Sobre esta cuestión ver: ACKERMAN, John M. y ASTUDILLO, César (coordinadores),
La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, México, UNAM,
2009.
tradicionales de autoridad no sólo no resuelven sino que son parte del problema que se
pretende y propone solucionar. En este sentido Jorge Carpizo insistía en la creación de
los siguientes órganos constitucionales autónomos para México: Ministerio Público,
Auditoría Superior de la Federación, Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental y, la Comisión Federal de Competencia10.
V.
¿Cómo deben funcionar para respetar en los Estados Federales las
competencias de las autoridades locales y municipales?
La aparición de los órganos constitucionales autónomos propicia una distorsión
importante en las relaciones entre los poderes tradicionales, tanto a nivel horizontal
como vertical. A nivel horizontal, desde siempre se ha sabido que los órganos
constitucionales autónomos modifican y alteran las relaciones entre los tres poderes
públicos tradicionales: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Esas relaciones se alteran
fundamentalmente por dos motivos: 1) El primero de ellos es porque los poderes
tradicionales pierden o ceden funciones y competencias para dárselas a los nuevos
órganos constitucionales autónomos; y, 2) El segundo es porque las relaciones entre
poderes y órganos se vuelve más compleja al intervenir más actores en la relación, por
ejemplo,
puede
incrementarse
constitucionalmente
el
número
de
conflictos
competenciales por la asignación de competencias entre los poderes tradicionales y los
nuevos órganos. Además, al aparecer por primera vez los órganos constitucionales
autónomos en un sistema constitucional existen problemas de ajuste no sólo
institucional –el lugar que les corresponde a cada uno de ellos en el orden
constitucional- sino en la cultura jurídica de los operadores, pues éstos poco a poco
van a ir advirtiendo las características y los cambios que se han operado en el sistema
constitucional respectivo.
Cuando los órganos constitucionales autónomos se incorporan en un Estado Federal
también suelen alterar las reglas federales, ya sea porque se constituyen como
10
CARPIZO, Jorge, “¿Se necesita una nueva Constitución en México? Algunas
reflexiones y seis propuestas”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional, México, UNAM, número 24, enero-junio de 2011, pp. 141-167.
órganos nacionales y asumen competencias que anteriormente realizaban instancias
locales y municipales o, porque las competencias de los órganos constitucionales
autónomos entran en conflicto de manera directa o indirecta con las competencias de
las instancias locales o municipales. En México, la creación de los órganos
constitucionales autónomos ha implicado el despojo de competencias que los Estados
tenían en algunas materias. En materia electoral, el Instituto Federal Electoral puede
constitucionalmente organizar elecciones estatales y municipales si las instancias
locales lo solicitan; la credencial para votar que es una cédula de identidad ciudadana
es expedida por las autoridades electorales federales y no por las locales; una buena
parte de la propaganda en radio y televisión de los partidos y candidatos, aún en
elecciones estatales y municipales, es regulada por la autoridad electoral autónoma
federal; y, en los procedimientos de fiscalización a partidos y campañas, sólo la
autoridad electoral federal tiene competencias para superar en las investigaciones, los
secretos bancario, fiscal o fiduciario11. Recientes órganos constitucionales autónomos
en México, como el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, que es un
organismo para medir la calidad de la educación que imparten los docentes en México
tiene una fuerte impronta centralista que limita las competencias de las autoridades
educativas en los Estados. Y, el órgano para la transparencia –el INAI-, tiene facultades
para revisar las decisiones de las autoridades de transparencia de las entidades
federativas. Como puede observarse, la creación de órganos constitucionales
autónomos tiene un alto impacto en las relaciones verticales de poder entre
Federación, Estados y Municipios.
11
Existe un debate vivo en México sobre la conveniencia de derogar los órganos
electorales estatales que son formalmente autónomos pero que dependen
políticamente de los gobernadores y su autonomía constitucional queda en una
simulación, lo que los desprestigia y los aleja de la sociedad. Sin embargo, los
defensores de los órganos electorales estatales argumentan que la posible creación de
un Instituto Nacional de Elecciones contrariaría fuertemente el principio federal del
Estado mexicano. De esta suerte, constitucionalmente, se opone el principio de
elecciones libres y auténticas al principio federal. Ver: SIMMONET, Carole, “Apuestan
partidos al control electoral”, Suplemento Enfoque, Diario Reforma, 30 de junio de
2013, pp. 4-7.
La razón del debilitamiento del federalismo merced a la aparición de los órganos
constitucionales autónomos obedece a la desconfianza que producen las autoridades
estatales y municipales para atender las tareas públicas. Sin embargo, esa
desconfianza suele ser producto del abandono presupuestal y financiero del nivel local
y municipal. Es injusto exigir a las instancias locales y municipales niveles de calidad
en la prestación de servicios públicos similares a las de las autoridades federales si las
autoridades del ámbito local no cuentan con recursos semejantes recursos a las del
orden federal.
Es por lo anterior que deben estudiarse muy bien, al establecerse un órgano
constitucional autónomo en la Constitución, las consecuencias e influencias que tendrá
su surgimiento en las relaciones del poder nacional. Es evidente que no es conveniente
despojar arbitrariamente a las instancias locales de competencias que anteriormente
tenían. El abuso en el procedimiento de limitación e extirpación de competencias
locales a favor de órganos federales o nacionales con autonomía puede propiciar en el
mediano y en el largo plazo respuestas no tranquilizadoras en los ámbitos de la
gobernanza y de la gobernabilidad democrática.
VI.
¿Cómo se han constituido y para qué en América Latina?
Tendremos en el siguiente epígrafe oportunidad de comentar las diferencias entre el
modelo latinoamericano y el europeo, pero en este momento, podemos decir, que el
modelo europeo de órganos constitucionales autónomos surge de los Tribunales o
Cortes Constitucionales, de los tribunales especializados y después de los Bancos
Centrales, mientras que en América Latina, la necesidad de órganos constitucionales
autónomos nace de la enorme debilidad del Estado Latinoamericano, en donde al
revisarse la totalidad de sus estructuras, se va exigiendo que ciertas tareas que
realizan los poderes tradicionales sean competencia de órganos con autonomía
constitucional. En América Latina no siempre ha sido el Tribunal Constitucional el
primer órgano constitucional que se conforma. Tenemos una tradición muy
latinoamericana para constituir órganos constitucionales autónomos de carácter
electoral que en Europa se desconoce.
En América Latina los órganos constitucionales son consecuencia de las deficiencias
del Estado de Derecho latinoamericano. Los órganos constitucionales autónomos
buscan ser una respuesta institucional a los desafíos que la realidad presenta.
Generalmente en los procesos de transición a la democracia o de cambios políticos
importantes, que a veces concluyen con nuevas Constituciones o reformas
constitucionales trascendentes, se decide que ciertas tareas del Estado sean
desempeñados por ellos porque se desconfía de las estructuras tradicionales del poder
público.
El origen de los órganos constitucionales autónomos en América Latina está en la
obtención de esperanza social y política que espera tener un mejor Estado, mejores
instituciones democráticas y, en la desconfianza a las instancias tradicionales que se
consideran corruptas, ineficientes y antidemocráticas. Sin embargo, muchas veces
esas esperanzas son defraudadas porque los órganos constitucionales creados repiten
los vicios y deficiencias de las instancias de autoridad tradicionales, aunque
transitoriamente, sirven de fundamento a una legitimidad institucional que es necesaria
para conservar la legitimidad democrática.
En este sentido los órganos constitucionales autónomos, más allá de la manipulación y
de la ilusión política de la que pueden ser objeto, nos inquieren constitucionalmente si
son necesarios, esenciales y fundamentales para consolidar el Estado Constitucional.
Mi hipótesis es afirmativa. Tanto en América Latina como en Europa y otras latitudes,
se requiere que algunas funciones del Estado no pasen por el tamiz de los intereses de
los partidos y de los poderes fácticos, que ciertas competencias constitucionales sean
desarrolladas por instancias ajenas a la lucha política coyuntural para salvaguardar
tanto los derechos fundamentales como los procedimientos y principios democráticos y,
porque el Estado nación obliga a contar con órganos de Estado que representen la
visión del Estado y no los intereses parciales de los grupos sociales, económicos y
políticos. La respuesta institucional para mantener la idea de Estado nación hoy en día
está en los órganos constitucionales autónomos porque son la expresión institucional
del Estado y de su unidad. Por tanto, más allá del uso político que se pueda hacer de
los mismos, los órganos constitucionales autónomos en América Latina si son una
respuesta institucional a la debilidad de nuestros Estados y son el cauce que afianza su
unidad. No obstante, no vale cualquier tipo de órgano constitucional autónomo. El reto
está en integrarlos de manera que sean legítimos, democráticos y eficaces.
VII.
¿Qué variantes presenta el modelo latinoamericano en relación con el
modelo Europeo?
El modelo europeo inicialmente constituyó la categoría de órganos constitucionales
autónomos en búsqueda de instancias competentes para realizar el control de
constitucionalidad y para proteger los derechos fundamentales. Posteriormente se
añadieron otros órganos constitucionales autónomos para regular la política monetaria
y cambiaria como los Bancos Centrales y, para establecer, un marco de negociación y
de definición de políticas públicas de carácter económico, tal es el caso, de los
Consejos Económicos y Sociales. En cuanto a los órganos de fiscalización de los
recursos públicos y los órganos de vigilancia, administración y disciplina de los jueces,
éstos han formado parte del poder judicial. Podemos decir, que el modelo europeo no
tiende como el latinoamericano a incrementar el número de órganos constitucionales
autónomos. Los órganos constitucionales autónomos que se han erigido en Europa son
consecuencia del constitucionalismo de la segunda postguerra y se han conformado en
respuesta a cuestiones muy concretas, a necesidades fundamentales de los Estados.
No existe como en Latinoamérica un ánimo creativo para contemplar en las
Constituciones nuevos órganos constitucionales autónomos.
Otra diferencia importante entre ambos modelos, es la creación en América Latina de
órganos constitucionales autónomos que en Europa no lo son y, que responden a
necesidades muy latinoamericanas. Me refiero, por ejemplo, a los órganos electorales
latinoamericanos. Ya sea en sus vertientes de Tribunales Electorales o de institutos o
agencias electorales, los organismos latinoamericanos electorales son producto de los
procesos de democratización de la región, en donde se ha exigido que los poderes
tradicionales del gobierno no organicen ni califiquen las elecciones porque se desconfía
profundamente del papel que desempeñaría el gobierno en esos procesos12. Es más,
se entiende como un obstáculo a la construcción de la democracia, que los gobiernos
organicen y califiquen las elecciones porque se piensa que éstas no tendrían ningún
viso de credibilidad ni de legitimidad. Lo anterior significa que en América Latina hay
órganos constitucionales autónomos que en Europa no existen.
La propensión e inventiva a favor de la construcción de órganos constitucionales
autónomos en América Latina puede leerse, al menos, de dos maneras. En la primera
lectura se podría pensar que el constitucionalismo latinoamericano es más, por lo
menos a últimas fechas, creativo o inventivo. En la segunda lectura, muchos
coincidirían que la creación de tantos órganos constitucionales autónomos obedece
principalmente a la debilidad de las instituciones tradicionales de los tres poderes del
Estado latinoamericano, a la insuficiencia del Estado de Derecho de nuestra región. Me
parece que ambas lecturas tienen su parte de razón, aunque es evidente que las
instituciones tradicionales latinoamericanas están lastradas por su ineficiencia,
ineficacia y déficits de legitimidad democrática.
Una diferencia importante entre ambos modelos tiene que ver con la manera en que se
eligen a los titulares de los órganos constitucionales autónomos. Aunque muchos
países latinoamericanos siguen empleando los mismos métodos de designación que en
los órganos constitucionales europeos, es decir, sus titulares surgen de la voluntad de
los poderes tradicionales, en algunos casos en América Latina se busca ensayar
nuevos métodos. Entre esos nuevos métodos que existen, por ejemplo en Bolivia y,
que se buscan instaurar en Argentina, apelan al electorado para que éste defina la
titularidad de algunos órganos constitucionales. La innovación no es menor porque
tiene relación con la legitimidad democrática de los órganos constitucionales. En
muchos países, como en México, el reparto en la titularidad de los órganos
constitucionales autónomos obedece a la distribución de cargos entre los
partidos
12
CÁRDENAS, Jaime, PÉREZ, Carlos y, CARBONELL, Miguel, “Presente y futuro de la
autonomía del Instituto Federal Electoral”, en Administración y financiamiento de las
elecciones en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de
Derecho Electoral, tomo II, México, IIJ-UNAM, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, PNUD, Universidad de Quintana Roo, 1999.
políticos y se establece un sistema de cuotas que beneficia a los partidos mayoritarios,
en donde la finalidad de despartidocratizar a los órganos constitucionales no se realiza
sino que se acentúan los vínculos entre los titulares de estos órganos con los partidos
que los proponen o intervienen en su designación a través de los poderes establecidos.
Al partidocratizarse los órganos constitucionales autónomos es obvio que su legitimidad
democrática en estos órganos disminuye y se corre el riesgo de que la finalidad
transformadora y de control político y constitucional que los órganos constitucionales
pretenden, quede totalmente desvirtuada.
VIII.
¿Cuál es el futuro en América Latina de estos órganos?
En América Latina continuarán constituyéndose este tipo de órganos, entre otras
razones, por las debilidades del Estado latinoamericano y sus poderes tradicionales. En
México se han creado en los últimos meses, el Instituto Nacional para la Evaluación
Educativa, el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Comisión Federal de
Competencia Económica. Es muy probable que el órgano para la transparencia –IFAIy el órgano anticorrupción se constituyan en México pronto como órganos
constitucionales autónomos. En el resto de América Latina, por ejemplo las demandas
sociales que existen en Brasil, posiblemente generarán la aparición de nuevos órganos
constitucionales autónomos. En Argentina, la propuesta por darle autonomía al Consejo
de la Magistratura se seguirá planteando13. Bien se puede decir, que como el ciclo de
reformas constitucionales continúa en América Latina y, que el constitucionalismo
latinoamericano no termina por asentarse del todo, continuarán conformándose nuevos
órganos constitucionales autónomos.
Sin embargo, desde mi punto de vista, el asunto no consiste en predecir que se
constituirán nuevos órganos constitucionales autónomos, sino que los temas
trascendentes tienen que ver, a mi juicio, con dos importantes cuestiones: 1) Si existen
los órganos constitucionales que deben existir, es decir, las tareas o funciones del
13
ROTH, Laura, “El Consejo de la Magistratura” en GARGARELLA, Roberto, Teoría y
crítica del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, tomo I, 2008, pp. 367387.
Estado que merecerían la aparición de órganos constitucionales autónomos se realizan
a través de ellos; y, 2) Si la manera en la que se diseñan los órganos constitucionales
autónomos es la apropiada.
La primera cuestión debe ser discutida al interior de cada Estado latinoamericano y, a
partir de sus circunstancias y necesidades. Puedo decir que nuestra región se
constituyen órganos constitucionales autónomos que no merecerían serlo y, que por el
contrario, hay funciones del Estado que exigirían ser asumidas por órganos
constitucionales autónomos y que no son recogidas por ellos. En México, que es el
caso que más conozco, el control de constitucionalidad debería contar con un Tribunal
Constitucional y la aparición de éste se ve muy lejos, sino es que imposible a la
distancia por motivos estrictamente políticos. Las razones de por qué se debe contar en
México con un órgano constitucional
autónomo que realice el control de
constitucionalidad son, entre otras, las siguientes: 1) Se precisa de un órgano
especializado en control constitucional que no realice control de legalidad como lo hace
la Suprema Corte de Justicia de la Nación; 2) Se requiere que los actos del propio
poder judicial, incluyendo los de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estén
sometidos al control de constitucionalidad; 3) Se necesita un Tribunal Constitucional
con facultades de control constitucional amplísimas para proteger y garantizar la
totalidad del bloque de constitucionalidad; 4) Se debe contar con un Tribunal
Constitucional que pueda revisar la constitucionalidad de las reformas a la Constitución;
y, 5) El Tribunal Constitucional podría darle a la Constitución mexicana el carácter
normativo que aún no tiene, sobre todo, en materia de derechos económicos, sociales
y culturales14.
Una función que en México debiera ser autónoma y no lo es, es la fiscalización externa
de los recursos públicos. La Auditoría Superior de la Federación es un órgano
dependiente de la Cámara de Diputados, es decir, de los dos partidos políticos que
controlan la mayoría de esa instancia legislativa, lo que propicia la limitación en su
actividad fiscalizadora. Al ser un órgano constitucional y políticamente limitado no
14
CÁRDENAS, Jaime y MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Estado de Derecho y
Corrupción, México, editorial Porrúa, 2005, pp. 185-191.
puede realizar un efectivo combate a la corrupción ni contribuir a sanear las finanzas
públicas nacionales.
Los ejemplos mexicanos que aquí he comentado se pueden trasladar a lo que ocurre
en otros países de la región y, nos permite concluir, que lo que impide la constitución
como órganos constitucionales autónomos de alguna o algunas funciones o tareas del
Estado que debieran realizarse a través de estos órganos, es el estatus político o
correlación de fuerzas políticas existentes, que no desea, por estrictos motivos
partidistas la creación los organismos autónomos. Este tipo de circunstancias obligan
en cada nación a un debate académico, político y social, sobre los órganos
constitucionales autónomos para que la decisión sobre su número, funciones y diseño
constitucional y legal, no dependa exclusivamente de las clases políticas mayoritarias.
En cuanto a la cuestión sobre el diseño constitucional y legal de los órganos
constitucionales autónomos, cabe decir que es un asunto aún más importante que el
anteriormente tratado. La creación de órganos constitucionales autónomos sin
autonomía efectiva constituye una simulación, un engaño a las sociedades nacionales,
que desean y quieren que ciertas funciones del Estado se adopten más allá de los
intereses partidistas y de los poderes fácticos. Los órganos constitucionales autónomos
no deben responder, como ya se dijo en estas páginas, a los intereses de los partidos
sino al interés general. Se precisa de órganos constitucionales especializados que a la
manera de árbitros se sitúen por encima de los partidos y que sean capaces de a ellos
imponerles las reglas del juego. Los órganos constitucionales autónomos deben actuar
como contrapesos a los poderes fácticos, pues son las únicas instancias de autoridad
que podrían equilibrar o moderar las ambiciones de los factores reales de poder. En
todo caso, el diseño constitucional y legal de los órganos constitucionales autónomos,
debe evitar que se constituyan como correas de transmisión de los intereses de
partidos y de otros poderes de hecho.
¿Cuál es el diseño adecuado? Se debe garantizar su autonomía política, orgánica,
funcional, administrativa y presupuestaria. No pueden sus titulares ser los vehículos de
la transmisión de la voluntad de los partidos o de los poderes fácticos. Deben
constitucionalmente ser independientes de los poderes tradicionales del Estado y como
ellos deben entenderse como órganos cúspides dentro de la arquitectura constitucional.
Funcionalmente deben realizar sus competencias sin la validación o confirmación de
las mismas por otros órganos o poderes del Estado, salvo lo relativo al control de
constitucionalidad de sus actos y omisiones. Administrativamente (recursos personales,
materiales y financieros) deben contar con independencia de gestión para que ninguna
otra instancia de autoridad determine el destino y el ejercicio de los recursos de los que
dispongan. La autonomía presupuestal es requerida para que su presupuesto no esté
sujeto a los vaivenes de las negociaciones políticas de los partidos en el Congreso, lo
deseable es que cada uno de ellos cuente con un porcentaje presupuestal establecido
y precisado en la Constitución.
Adicionalmente el funcionamiento de los órganos constitucionales autónomos debe
estar vinculado a la sociedad. Para ello, las normas de transparencia y rendición de
cuentas deben ser estrictas. Si son órganos colegiados todas sus decisiones y sus
procedimientos deben desahogarse en público. Cualquier decisión y procedimiento
debe ser susceptible de justificarse ante la sociedad. Además, sus funcionarios deben
integrar servicios civiles de carrera y, el procesamiento de las decisiones debe guiarse
por criterios de horizontalidad. Su funcionamiento debe evitar la constitución de
mandarinatos, por lo que sus tareas y competencias deben estar apegadas al Estado
de Derecho, a la democracia y, a las responsabilidades. En síntesis, los órganos
constitucionales autónomos deben ser –frente y respecto a otras instancias del Estadoel mejor ejemplo institucional de democracia, transparencia, rendición de cuentas y de
responsabilidades.
IX.
¿Se requiere una nueva teoría constitucional merced a la existencia de
los órganos constitucionales autónomos?
Desde el momento que el Derecho positivo los constituye y desde que se ha
reflexionado sobre ellos, es evidente que se requiere de una teoría constitucional que
los comprenda. Los órganos constitucionales autónomos no sólo rompen con la rígida
división de los tres poderes tradicionales del Estado sino que, como ya hemos
asentado en estas páginas, estos órganos tienen incidencia en la forma del Estado,
principalmente cuando se trata de Estados Federales, pues pueden absorber
competencias que originalmente eran locales o municipales.
Además, los órganos constitucionales autónomos, tal como aquí lo hemos pretendido,
deben ser pensados desde una visión que brinde armonía al Estado para garantizar la
estabilidad, gobernabilidad y gobernanza democrática y, por ello, la teoría
constitucional está obligada a reflexionar sobre cuál debe ser su número, cuándo se
legitima constituirlos y, qué características y diseño deben observar, tanto como
órganos como en relación al estatus jurídico de sus titulares. En particular, es
importante que los órganos constitucionales autónomos se distingan de otro tipo de
organismos y, me refiero, no sólo a los organismos que son parte de los poderes
tradicionales, como es el caso, de los organismos de la administración descentralizada
en el poder ejecutivo y que son estudiados por el Derecho Administrativo, sino a otros
organismos de naturaleza constitucional como son los órganos de relevancia
constitucional.
Para la teoría constitucional, los órganos auxiliares o de relevancia constitucional
poseen algunas características de los órganos constitucionales autónomos. Así por
ejemplo, algunas decisiones que adoptan ya no son revisables por otras instancias
constitucionales. Sin embargo, no tienen plena autonomía como los órganos
constitucionales autónomos y dependen o están comprendidos dentro de los poderes
tradicionales15. En el Derecho Constitucional mexicano la Auditoría Superior de la
Federación, el Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación son órganos auxiliares o de relevancia constitucional pero no
son auténticos órganos constitucionales porque forman parte de alguno de los tres
poderes tradicionales. La Auditoría Superior de la Federación depende de la Cámara
de Diputados, el Consejo de la Judicatura Federal es parte del Poder Judicial de la
Federación al igual que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
15
CARBONELL, Miguel, Elementos de Derecho Constitucional, México, Fontamara,
2004, p. 106.
Motivo de reflexión constitucional para una nueva teoría constitucional en torno de los
órganos constitucionales autónomos tiene relación con su jerarquía la que debe ser
similar a los poderes tradicionales. Una jerarquía que les permita por ejemplo estar
legitimados para promover controversias constitucionales cuando los poderes formales
u otros órganos constitucionales busquen limitar sus competencias constitucionales.
Igualmente, su carácter cúspide dentro del sistema constitucional, les debe facultar
para presentar iniciativas de carácter legal o promover acciones de inconstitucionalidad
para garantizar el orden constitucional. En pocas palabras, los órganos constitucionales
autónomos al estar en el mismo nivel constitucional que los tradicionales poderes
formales deben contar con los instrumentos constitucionales para cooperar con el resto
de los poderes y órganos constitucionales pero también para evitar su subordinación a
ellos. Por eso, sería muy importante que en las Constituciones de la región existiera un
apartado específico que regulara a los órganos constitucionales autónomos para evitar
su dispersión normativa y para dotarlos de idénticas características constitucionales.
En contrapartida a lo dicho en el párrafo anterior, el estatuto constitucional de los
órganos constitucionales autónomos los debe obligar, como al resto de los poderes
públicos, a cumplir en sus actuaciones con los principios de constitucionalidad,
convencionalidad, legalidad, transparencia, rendición de cuentas y, responsabilidad de
sus titulares. No debe jamás estimarse que por ser autónomos son autárquicos,
inmunes a cualquier tipo de responsabilidad social o constitucional.
X.
¿Qué han aportado a la democratización de América Latina y a la
consolidación del Estado constitucional?
Estoy convencido que los órganos constitucionales autónomos han sido en algunos
casos muy importantes en los procesos de democratización de las distintas olas
democratizadoras de Europa y de América Latina16. Han contribuido a renovar la
esperanza de miles de personas en las instituciones de Europa y de América Latina.
Algunos de ellos, se han convertido en un referente imprescindible para entender el
16
HUNTINGTON, Samuel, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth
Century, University of Oklahoma Press, 1991.
desarrollo de la democracia y el proceso de la construcción del Estado Constitucional
en América Latina.
Es verdad que no todos los órganos constitucionales autónomos promueven ni han
promovido la democracia y el Estado Constitucional. Según John Ackerman estos
organismos se vuelven promotores de la democracia y del Estado constitucional
cuando institucionalizan una diversidad de puntos de vista en su dirigencia y abren las
puertas a la participación activa de la sociedad civil. Existen tres razones, desde su
punto de vista, que explican por qué sucede así: 1) La existencia de “múltiples ojos
externos” sirve para impulsar a los organismos a cumplir sus mandatos y a mantener el
apego al interés público, cuando cada acción es observada desde diferentes
perspectivas y por la sociedad civil en general es mucho más difícil que un organismo o
sus empleados persigan agendas particularistas; 2) La participación de perspectivas
diversas y de diferentes actores sociales dentro de un organismo estimula un
desempeño dinámico por parte del organismo, ya que cuestiona los típicos patrones
burocráticos de estancamiento institucional; y, 3) La participación activa de la sociedad
civil y la existencia de un debate vigoroso dentro de la institución mejora la legitimidad
del organismo ante los ojos de la población y permite a la sociedad conocer su
funcionamiento interno y las razones de sus acciones17.
Los órganos constitucionales autónomos pueden volverse importantísimos para dotar
de legitimidad democrática a un régimen político en su conjunto –así ocurrió en México
con el Instituto Federal Electoral de 1996 a 2003-. Para que ello ocurra, el órgano
constitucional autónomo debe situarse por encima, adelante y en oposición al régimen
(sobre todo si éste es percibido como corrupto, autoritario y elitista) a través de tres
elementos: autonomía, capacidad y estructura. La autonomía alude a la independencia
orgánica o política, técnica, de gestión, administrativa, presupuestal y, jurídica del
organismo. La capacidad se refiere, entre otras, a las competencias de investigación y
de sanción, para que el organismo pueda ejercer plenamente sus competencias. La
estructura tiene que ver con la profesionalización de los servidores públicos, con una
17
ACKERMAN, John M., Organismos autónomos y democracia. El caso de México,
México, UNAM-Siglo XXI, 2007, p. 38.
organización administrativa optimizada y racional del organismo y, con canales que le
permitan trabajar con la sociedad civil. Además, el órgano constitucional autónomo
debe perseguir su mandato –sus funciones- enérgicamente frente a la influencia de los
poderes formales u otras instituciones o poderes fácticos y, sus titulares deben
caracterizarse por su proactividad, en el sentido, que la lectura a sus competencias
jurídicas se amplíe mediante una interpretación que busque maximizar los derechos
fundamentales y los principios democráticos18.
Como puede advertirse, los órganos constitucionales autónomos, no son promotores
de la democracia ni del Estado Constitucional per se, mucho menos cuando se
transforman en un organismo burocrático más del Estado. Si el órgano constitucional
autónomo repite los vicios, inercias y comportamientos de los poderes formales, poco
contribuirá al desarrollo democrático. Se requiere de órganos constitucionales
autónomos que no pierdan el vigor institucional de su conformación. Es decir, deben
defender y mantener a toda costa su autonomía frente al embate de poderes formales y
fácticos. La interpretación del ordenamiento jurídico debe responder a interpretaciones
extensivas de sus competencias para garantizar principios y derechos fundamentales y,
lo más trascendente, deben garantizar el pluralismo a su interior y trabajar de la mano
de la sociedad civil. Los mejores aliados de la estos organismos están del lado de los
ciudadanos y no del gobierno.
Un órgano constitucional autónomo, independiente del gobierno y de los poderes
fácticos, caracterizado por la proactividad de sus titulares y, con fuertes vínculos con la
sociedad civil, si puede hacer la diferencia en un régimen político. Un organismo de
estas características, sin lugar a duda, sería un promotor de la democracia y del Estado
Constitucional. Algunos en América Latina lo han sido, otros evidentemente no.
XI.
¿Cuáles son sus debilidades, en particular sus déficits de legitimidad
democrática?
ACKERMAN, John M., Organismos autónomos y democracia. El caso de México,
México, UNAM-Siglo XXI, 2007, p. 41.
18
Los órganos constitucionales autónomos corren el riesgo de envejecer pronto, de ser
capturados por los poderes formales o fácticos o, de desvincularse de la sociedad. Es
decir, pueden trocarse en organismos elitistas, corruptos y, antidemocráticos. Muchos
organismos constitucionales autónomos en América Latina pronto han envejecido y han
pasado a tener las mismas características y comportamientos de las instituciones
tradicionales al carecer de vínculos fuertes con la sociedad.
Ante esa posibilidad, me parece que debemos recurrir a las mejores facetas del nuevo
constitucionalismo
latinoamericano
y,
no
a
sus
negativas,
como
el
hiperpresidencialismo que fomenta. Como se sabe este constitucionalismo tiene, entre
otras, distintas finalidades: 1) Busca construir realidades más igualitarias19; 2) amplía
los mecanismos de democracia participativa; 3) establece fórmulas democráticas al
control de constitucionalidad; 4) rescata el papel del Estado en la economía para
superar las desigualdades económicas y sociales; y, 5) plantea una integración
internacional más simétrica que la que se predica en otras latitudes20.
19
GARGARELLA, Roberto, “El constitucionalismo latinoamericano de ayer a hoy:
promesas e interrogantes”, mimio. Ver también: GARGARELLA,
Roberto, “El
nacimiento del constitucionalismo popular”, en GARGARELLA, Roberto, Teoría y crítica
del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, tomo I, 2008, pp. 249- 262.
20
VICIANO PASTOR, Roberto y MARTÍNEZ DALMAU, Rubén, “Aspectos generales
del nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en El nuevo constitucionalismo en
América Latina, Quito, Ecuador, Corte Constitucional, 2010, 9-43. En este trabajo se
distinguen entre características formales y materiales del nuevo constitucionalismo
latinoamericano. Entre sus características formales señalan que los nuevos textos se
distinguen por: 1) Incorporar nuevas categorías jurídicas que el viejo constitucionalismo
latinoamericano no preveía; 2) Proponer una nueva institucionalidad basada en la
aparición de nuevos órganos e instituciones; 3) Son constituciones extensas; 4) Son
constituciones complejas; y, 5) Son constituciones más rígidas que las tradicionales.
Entre las características materiales, los rasgos que mencionan para el nuevo
constitucionalismo latinoamericano, son: 1) Formas amplias de participación ciudadana;
2) Son constituciones con extensos catálogos de derechos fundamentales; 3) Son
constituciones que proponen vías para la integración de sectores históricamente
marginados como los indígenas; 4) Son constituciones que dotan de legitimidad
democrática directa a los tribunales constitucionales; y, 5) Son constituciones que
rescatan el papel del Estado en la economía, es decir, son constituciones anti
neoliberales.
Uno de los rasgos del nuevo constitucionalismo latinoamericano, que ha provocado un
fuerte debate, tiene que ver con la legitimidad democrática directa de los titulares de
algunos órganos constitucionales autónomos21, tales son los casos, de la elección
mediante sufragio universal de los magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional
que se prevé en la Constitución de Bolivia y la elección por sufragio universal de los
titulares del Consejo de la Magistratura en Argentina. Los artículos 197 y 198 de la
Constitución de Bolivia indican que el Tribunal Constitucional Plurinacional estará
integrado por magistradas y magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad,
con representación del sistema ordinario y del sistema indígena ordinario campesino y,
que las magistradas y los magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional se
elegirán mediante sufragio universal, según el procedimiento, mecanismo y
formalidades de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia que también se eligen
mediante sufragio universal. En Argentina, la presidenta Cristina Fernández envió al
Congreso de la Nación, el día 8 de abril de 2013, seis proyectos para reformar al poder
judicial de ese país. Una de las propuestas implicaba la elección por sufragio universal
de los titulares del Consejo de la Magistratura. Las leyes fueron aprobadas en el
Congreso argentino pero el 18 de junio de 2013 la Corte Suprema de ese país declaró
la inconstitucionalidad de la ley, argumentando que el artículo 114 de la Constitución
Argentina, alude a los “estamentos” de jueces y “abogados de la matrícula”, lo que
implica una representación corporativa que debe ser observada.
En la academia se señala que la elección por sufragio universal de los titulares de los
tribunales constitucionales y de otros órganos constitucionales autónomos no
garantizan que el electo responda siempre a los intereses, expectativas y demandas de
los sectores sociales que lo eligieron y, que siempre es posible, que esos titulares
interpreten las normas de manera abierta para garantizar derechos de las minorías en
21
SALAZAR, Pedro, “El nuevo constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva
crítica)”, en GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl y VALADÉS, Diego, El constitucionalismo
contemporáneo. Homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 2013, pp. 345-387.
contra de las mayorías22. Es verdad, que la elección por sufragio universal de los
titulares de los órganos constitucionales autónomos no asegura que éstos decidirán a
favor de los sectores sociales que los eligieron. Sin embargo, mantener los esquemas
que hoy prevalecen para la designación o elección de los titulares de los órganos
constitucionales autónomos es una solución peor que la que consiste en hacer
depender su elección de los ciudadanos, pues se corre el riesgo de que los órganos
constitucionales autónomos, sean cooptados por los poderes formales o por los
fácticos.
Para que los órganos constitucionales autónomos, comenzando por el Tribunal
Constitucional, ganen legitimidad es necesario transformar el método de elección de
sus titulares. En muchos países de la región, el nombramiento de los titulares de estos
órganos obedece a la lógica del reparto de cuotas entre los partidos mayoritarios o
dominantes en los Congresos, por lo que se suele favorecer con más nombramiento o
cuota a los partidos con mayor representación legislativa. El esquema propicia que los
titulares de los órganos constitucionales autónomos sean, en muchos casos, auténticas
correas de transmisión en sede institucional de los intereses de los partidos. El método
de designación
debe ser cambiado por otro en donde intervenga la sociedad,
preferentemente a través de elecciones por sufragio universal.
Existen métodos alternativos al de la elección por sufragio universal de los titulares de
los órganos constitucionales autónomos. Se podría así pensar que los titulares de estos
órganos sean designados por sorteo, porque así no existirían vínculos fuertes con los
partidos, los poderes tradicionales u otros poderes fácticos. Pienso, no obstante lo
anterior, que el mejor método es de la elección universal y directa. Las razones son las
siguientes: 1) Los órganos cúspide del Estado merecen contar con legitimidad
democrática directa de los ciudadanos para que sus titulares tengan responsabilidad
directa frente a ellos y porque cualquier órgano cúspide del Estado debe ser expresión
22
SALAZAR, Pedro, “El nuevo constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva
crítica)”, en GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl y VALADÉS, Diego, El constitucionalismo
contemporáneo. Homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 2013, p. 381.
de la soberanía popular; 2) La historia constitucional de América Latina demuestra que
los nombramientos de los titulares de los órganos constitucionales autónomos
dependen del presidente o de las cúpulas de los partidos mayoritarios; 3) El hecho
anterior limita su independencia porque suelen actuar y decidir como si fuesen correas
de transmisión de los intereses y voluntad de quien los designó; 4) Por el mecanismo
de designación, los órganos constitucionales autónomos se han partidocratizado y se
conducen en atención a ese hecho; 5) No suele haber pluralismo jurídico, político o
ideológico entre los titulares de estos órganos porque éstos representan y reproducen
las concepciones jurídicas o políticas de las clases dominantes; 6) Por el método de
designación existente, los titulares de esos órganos pierden independencia porque con
motivo de sus funciones no afectarán los intereses de quién los nombró, ya sea el
ejecutivo, el Congreso o, cualquier otra instancia de autoridad o conjunción de éstas; 7)
Los órganos constitucionales autónomos que tienen facultades para anular o invalidar
leyes con efectos generales actúan como poderes contramayoritarios, capaces de
anular o desaplicar normas jurídicas que han sido aprobadas por las mayorías o por los
representantes de éstas; 8) El método de designación más el estatuto de sus titulares
los transforma en órganos elitistas; 9) El método de designación no les permite generar
vínculos con la ciudadanía ni promueve la rendición de cuentas a la sociedad; y, 10)
Sus titulares resuelven de espaldas a la sociedad y, por lo mismo, no sienten que estén
allí para garantizar las necesidades, los intereses y los derechos de los ciudadanos,
sino los intereses y privilegios de los dirigentes y beneficiarios del status quo.
La elección por sufragio universal de los titulares de los órganos constitucionales
autónomos existe y ha existido en América Latina. Además del caso boliviano que ya
he comentado, el método de elección de los titulares de órganos constitucionales
autónomos que propongo existió para los ministros de la Suprema Corte, el fiscal y el
Procurador en la Constitución mexicana de 1857. El profesor José María del Castillo
Velasco, que fue constituyente de esa Ley Suprema, en su obra “Apuntamientos para
el estudio del Derecho Constitucional Mexicano” señala textualmente:
“Mientras el poder judicial se considere…como ramo de la administración pública, bien
podría confiarse el nombramiento de los jueces al ejecutivo, ya por sí solo, ya con
intervención del legislativo; pero desde el instante en que el ejercicio de las funciones
judiciales se ha considerado como un verdadero poder público; desde el momento en
que a ese poder se ha confiado la inviolabilidad de la Constitución, y el examen y el
juicio de las leyes mismas con relación a la ley suprema, no puede confiarse la elección
de los jueces sino al pueblo…”23.
Daniel Cosío Villegas en su obra “La Constitución de 1857 y sus críticos”, compara a
los ministros de la Suprema Corte de Justica de México del siglo XX con los ministros
derivados del método de elección de la Constitución de 1857 y, concluye que éstos
últimos eran, entre otras cosas, debido al método de elección ciudadano,
“…independientes,
fiera,
altanera,
soberbia,
insensata,
irracionalmente
independientes…”24.
En este sentido, la vía de nominación o de selección de los titulares de los órganos
constitucionales autónomos no es indiferente, es fundamental. La nominación, si
depende de los poderes formales o de los poderes fácticos puede estar condicionada
por la ideología política, los intereses y hasta las instrucciones de quien nombra. En
Estados Unidos es bastante conocida la posición de Jeremey Waldron en contra del
carácter contramayoritario de la Corte Suprema de ese país25.
La elección por sufragio universal de los titulares de los órganos constitucionales
autónomos podría comportar críticas e inconvenientes, sobre todo, si los candidatos a
ocupar esos cargos son postulados por los partidos políticos, reciben financiamiento
público o privado o realizan campañas. Para evitar esos inconvenientes es importante
que los candidatos a ocupar las titularidades de los órganos constitucionales
autónomos no sean postulados por los partidos políticos, para que no exista
dependencia respecto a ellos, también debe prohibirse que esos candidatos reciban
23
DEL CASTILLO VELASCO, José María, Apuntamientos para el estudio del Derecho
Constitucional Mexicano, edición facsimilar, Miguel Ángel Porrúa, México, 2007, p. 203.
24
COSÍO VILLEGAS, Daniel, La Constitución de 1857 y sus críticos, México, Fondo de
Cultura Económica y Clío, segunda edición, 2007, p. 102.
25
WALDRON, Jeremy, The Dignity of Legislation, Cambridge University Press, 1999.
financiamiento público o privado o que realicen campañas, porque ello los haría
dependientes de intereses económicos, mediáticos o de otra índole. El método ideal de
elección de los titulares de los órganos constitucionales autónomos debe comprender
tres etapas: 1) La realización de un examen de todos los aspirantes que cumplan los
requisitos constitucionales y legales; 2) Los tres primeros lugares por cada posición
vacante deben tener acceso a tiempos gratuitos en radio y televisión para dar a
conocer sus propuestas y sus ideas en torno a la orientación constitucional y social que
debe tener el órgano constitucional autónomo; y, 3) Elección por voto ciudadano, al
momento de la elección del resto de los cargos públicos de elección popular o en
elecciones extraordinarias, entre los tres finalistas por vacante. Estaría prohibido que
los partidos u otros grupos económicos respaldaran a cualquiera de los tres finalistas.
Considero que este método limitaría los inconvenientes de la elección de los titulares
por sufragio universal, garantizaría su independencia de los poderes fácticos y de los
partidos y, al tener un componente basado en el mérito, promovería el arribo de las y
los mejores a estas posiciones. Además de un método como el descrito para elección
de los titulares de los órganos constitucionales autónomos es muy importante que los
aspirantes, candidatos y titulares respondan a un perfil determinado.
El perfil implica una suerte de “carta de vida”: qué es una persona, qué ha sido, qué se
ha propuesto y, cuál ha sido su postura ante la vida: pasiva ante los acontecimientos o
de lucha para cambiar las condiciones de su entorno. Los titulares de los órganos
constitucionales autónomos no desempeñarán un trabajo más, ejercerán funciones
orientadas al compromiso constitucional y democrático. Estimo que el perfil de los
titulares de los órganos constitucionales autónomos debe abarcar los siguientes
elementos: proactividad para interpretar el ordenamiento desde los principios de la
Constitución y de los tratados, conocimientos técnicos, experiencia en cargos de
dirección, capacidad en la argumentación jurídica, compromiso con la transparencia,
rendición de cuentas y deliberación pública, austeridad en la administración de los
recursos públicos y, aptitud para asumir las consecuencias sociales de las decisiones.
Los órganos constitucionales autónomos pierden legitimidad cuando no actúan con
transparencia, cuando sus titulares no deliberan en público, cuando la argumentación
de los titulares no es convincente y no está orientada hacia la realización óptima de los
derechos fundamentales y de los principios democráticos y, cuando los titulares no le
hablan a los ciudadanos y sí al poder. Los titulares de los órganos constitucionales
autónomos
deben
esforzarse
por
maximizar
los
principios
constitucionales,
principalmente, la máxima publicidad de sus actos y decisiones como autoridades. Es
muy importante que las sesiones de trabajo de los órganos constitucionales autónomos
se realicen en público y, que a través de las deliberaciones de sus titulares se busque
sinceramente como fundamento de las decisiones los mejores argumentos por encima
de cualquier interés, sobre todo, si éste tiene que ver con el de los poderes
tradicionales o el de los poderes fácticos.
XII.
Propuesta.
Los órganos constitucionales autónomos son fundamentales para la construcción de la
democracia y para erigir un Estado Constitucional de Derecho a condición de que se
trate de órganos realmente independientes, proactivos, transparentes, responsables y,
que gocen de suficiente legitimidad democrática. Los órganos constitucionales
autónomos pueden ser un factor institucional para acelerar los cambios democráticos y
jurídicos en una sociedad.
El diseño constitucional que existe sobre ellos en América Latina no es el adecuado
porque los hace dependientes de los poderes tradicionales o de los poderes fácticos.
Muchas veces los órganos constitucionales autónomos actúan como correas de
transmisión de los intereses de los partidos y de otros factores reales de poder.
Se requiere un diseño constitucional diferente, que democratice y transparente el
funcionamiento de los órganos constitucionales autónomos. Es necesario dotarlos de
autonomía presupuestal para que no sean rehenes de los Congresos. Sin embargo, el
cambio más importante tiene que ver con el método de elección de los titulares. Desde
nuestro punto de vista, el mejor método es aquél que hace depender a sus titulares y a
los órganos constitucionales en su conjunto de la soberanía popular.
Es necesario que exista, ya como parte del nuevo constitucionalismo latinoamericano o
como parte del constitucionalismo democrático, una nueva teoría constitucional sobre
los órganos constitucionales, que sea capaz de ubicar a los órganos constitucionales
autónomos en una nueva teoría de la división de poderes, del federalismo, de las
relaciones entre poderes formales y fácticos y, de los vínculos que supervisión,
vigilancia y control que deben existir entre los ciudadanos y las autoridades, en este
caso, de los órganos constitucionales autónomos. Las reflexiones sobre estos órganos
son relevantes porque ponen sobre la mesa de las discusiones el papel de las
instituciones públicas, si éstas sirven o no a la sociedad, si éstas rinden cuentas o no,
si éstas son legitimas o no. Tal vez, el asunto no está tanto en la creación de unas
instituciones nuevas sino en si el aparato del Estado está al servicio de su sociedad.
Finalmente, es importante señalar que la pertinencia de los órganos constitucionales
autónomos debe determinarse por las propias sociedades, mediante mecanismos de
consulta o refrendarios, y no por sus clases políticas. No deben crearse arbitrariamente
si no van a cumplir con alguna función esencial del Estado. Al momento de
conformarlos debe tomarse en cuenta que no se trata de instituciones adicionales sino
de órganos cúspide en igualdad jerárquica con los poderes tradicionales del Estado,
que deben además, estar vinculados fuertemente a la sociedad. Bien se puede decir
que son los órganos de recambio –por su carácter democrático- de las instituciones
clásicas, no porque las vayan a sustituir, sino porque sirven de referente o faro de las
características que debieran tener las instituciones más importantes de cualquier
Estado.
Lo más importante para la Ciudad es que Los titulares de los órganos constitucionales
autónomos no sean resultado de acuerdos entre notables y que no sean repartidos por
cuotas entre los partidos ni nombrados por el Congreso Local. Los titulares de estos
órganos, cuya competencia en el nombramiento sea local y las Constitución y las leyes
de la República no contengan disposición en contrario, serán electos en elecciones
ordinarias o extraordinarias por los ciudadanos siguiendo el procedimiento de elección
que la Constitución de la Ciudad debe determinar para los magistrados de última
instancia de los Tribunales de la Ciudad y de conformidad con los requisitos que
precise la Constitución y las leyes. No podrán ser reelectos.
Las competencias de los órganos constitucionales autónomos se definen en esta
Constitución y en sus leyes orgánicas.
La autonomía comprende los ámbitos jurídicos, de iniciativa legal, administrativos,
técnicos, de gestión y, presupuestales para proponer y ejercer su presupuesto.
Sus titulares se eligen por siete años a menos que la Constitución o las leyes
establezcan un mandato específico.
Los presidentes de los órganos constitucionales autónomos en caso de ser colegiados
y no exista disposición constitucional o legal en contrario se integran por cinco titulares.
Su presidente es nombrado por ellos, durará en el cargo un año y no podrá reelegirse.
El personal de los órganos constitucionales autónomos que no es electo, es de carrera
y se regirá por las disposiciones de la ley orgánica respectiva y por su Estatuto.
El servicio civil de carrera de los órganos constitucionales autónomos estará bajo
vigilancia y control ciudadano.
Los órganos constitucionales autónomos en la Ciudad que proponemos son: el Tribunal
Social y de Defensa Constitucional; el Consejo de Honestidad; el Tribunal de Justicia
Administrativa; la Fiscalía General de la Ciudad; la Fiscalía Anticorrupción; la Fiscalía
para la Atención de los Delitos Electorales; la Defensoría de los Derechos Humanos; la
Defensoría Pública; el Instituto de Transparencia, Acceso y Protección de Datos
Personales; el Tribunal de Conciliación y Arbitraje; el Instituto de Servicios Periciales; la
Procuraduría de Defensa del Trabajo e Inspección Laboral; el Instituto de Evaluación
de la Política Social de la Ciudad, la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y
las Universidades Públicas creadas por las instancias locales; y, los órganos
electorales conforme a las disposiciones constitucionales y generales que a éstos les
son aplicables.
El Tribunal Social y de Defensa Constitucional de la Ciudad de México es un órgano
autónomo e independiente. Está integrado por cinco magistrados electos directamente
por los ciudadanos cada siete años. Sus integrantes no pueden ser reelectos. Su
presidente es designado de entre los titulares cada año.
Los aspirantes deben al menos cumplir con los requisitos que establece el artículo 95
de la Constitución General de la República más los que determine la Ley Orgánica del
Tribunal.
La elección de sus titulares del Tribunal recae en ciudadanos que sean magistrados o
jueces, profesores de Universidad, o abogados, de reconocida competencia y solvencia
moral.
Previa a la elección ciudadana, los aspirantes participan en un examen de méritos que
se realiza ante una universidad pública y con control ciudadano. Los tres primeros
lugares por cada vacante participan en la elección. Ésta no es respalda por los
partidos. Los aspirantes no reciben financiamiento público ni privado ni hacen
campaña. Disponen de tiempos en radio y televisión para dar a conocer su currículum
vitae y propuestas, y son electos en las jornadas electorales ordinarias.
El Tribunal contará con un presupuesto austero.
El Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, está sometido sólo a la
Constitución y a su Ley Orgánica. Conoce de los siguientes medios:
a) De la acción ciudadana de inconstitucionalidad, la que procede en contra de
normas generales, sean reformas a la Constitución, leyes, reglamentos o
disposiciones materialmente administrativas de carácter general de cualquiera
de los poderes o de los órganos constitucionales autónomos;
b) Del recurso de amparo social por violación de los derechos fundamentales
reconocidos en el orden jurídico, el cual puede ser individual y colectivo y,
procede tanto por acciones como por omisiones de autoridades y de
particulares;
c) De los conflictos constitucionales de competencia entre los poderes públicos,
órganos constitucionales autónomos, de relevancia constitucional y, respecto a
las autoridades de las demarcaciones territoriales;
d) De la procedencia para la revocación de mandato; y,
e) De los recursos en contra de las sanciones impuestas por el Consejo de la
Judicatura de la Ciudad.
Tanto la acción ciudadana de inconstitucionalidad, el amparo social, las controversias
constitucionales, los procedimientos de procedencia para la revocación del mandato y
los recursos en contra de las sanciones impuestas por el Consejo de la Judicatura de la
Ciudad, son recursos de carácter ciudadano, accesibles a todos los habitantes. Basta
un interés simple para ocurrir a ellos y son instrumentos de exigibilidad y justiciabilidad
para garantizar los derechos contenidos en esta Constitución, tanto por actos como por
omisiones de las autoridades y los particulares.
El Consejo de Honestidad o Poder Ciudadano Anticorrupción reside en los
ciudadanos. Para su instrumentación se establece el Consejo de Honestidad, el que
será autónomo, contará con cinco titulares electos cada siete años por los ciudadanos,
sin posibilidad de reelección, y promoverá la intervención de la sociedad civil para
garantizar auditorías ciudadanas, investigaciones sobre actos de corrupción, propone y
hace recomendaciones en materia anticorrupción a las autoridades competentes, y
tiene legitimación en todo procedimiento y proceso que tenga que ver con actos de
corrupción pública, privada o social. Entre sus competencias está la de nombrar con
plena transparencia y con consulta a la sociedad a todos los controlares de órganos
constitucionales autónomos, de los poderes públicos y alcaldías.
Los aspirantes a ser titulares del Consejo de Honestidad reúnen los requisitos que
establece la ley orgánica de la institución. A efecto de ser electos concurren en un
examen de méritos que se realiza ante una universidad pública y con control
ciudadano. Los tres primeros lugares por vacante participan en la elección ciudadana.
Ésta no será respalda por los partidos. Los aspirantes no recibirán financiamiento
público ni privado ni harán campaña. Dispondrán de tiempos en radio y televisión para
dar a conocer su currículum vitae y propuestas, y son electos en las jornadas
electorales ordinarias.
Los actos y omisiones relacionados con los delitos de corrupción de los funcionarios de
los poderes, órganos autónomos e instancias de autoridad de la Ciudad son
imprescriptibles. Los tipos penales establecerán como consecuencia, entre otras
sanciones, la destitución del cargo y la extinción del dominio de los bienes ilícitamente
obtenidos.
Se garantiza la protección plena a quienes denuncien actos de corrupción en el servicio
público, el sector social y las empresas privadas. Las leyes secundarias establecerán
los mecanismos de protección.
Todos los servidores públicos en los tres poderes, en los órganos autónomos y
alcaldías, tienen la obligación de presentar y publicar anualmente su declaración
patrimonial, fiscal y de intereses.
En la ciudad están proscritos todo tipo de bonos, prestaciones extraordinarias,
sobresueldos, seguros médicos privados, y seguros de separación individualizada para
los funcionarios de los tres poderes y los órganos autónomos y cualquier instancia de
autoridad. El sueldo de los altos mandos del servicio público de los poderes y órganos
autónomos de la Ciudad se reducirá a la mitad del monto previsto en el año 2016. El
salario máximo en las instituciones públicas de la Ciudad no podrá exceder de 30
salarios mínimos.
Las personas físicas, accionistas, gerentes o dueños, que tengan contratos,
concesiones u obras con la Administración del Gobierno de la Ciudad no podrán
financiar partidos, candidatos, ni precampañas y campañas electorales. Este
financiamiento será penado por la ley.
Las personas previstas en el párrafo anterior que hayan financiado a partidos,
candidatos, precampañas y campañas no podrán participar por diez años en ningún
proceso de licitación o adjudicación de obras, contratos, concesiones, permisos o
autorizaciones.
Serán sujetos obligados de la Ley de Transparencia y de las disposiciones
anticorrupción, incluyendo la presentación de sus declaraciones patrimoniales, fiscales
y de interés, todas las personas morales, accionistas, gerentes o administradores de
ellas, que reciben recursos públicos de las instituciones o tengan contratos,
concesiones, subvenciones, permisos y autorizaciones.
Ninguna persona podrá participar como candidato a cargos públicos de elección
popular, si es familiar hasta en cuarto grado por consanguinidad y segundo por
afinidad, de la persona que termina el mandato.
Todas compras de materiales o servicios que requiera contratar el Gobierno de la
Ciudad de México, serán vía una licitación pública que será publicada tanto en medios
físicos como electrónicos. También será obligatorio para las autoridades, realizar
dichas contrataciones o compras en tiempo real en una plataforma de internet de
acceso libre.
La licitación, compra o contratación sólo podrá ser válida siempre y cuando no haya
existido en el tiempo de transmisión una interrupción o algún otro desperfecto que
provoque duda sobre la legalidad del acto.
Para garantizar el más amplio control relacionado con la legalidad del procedimiento y
del consiguiente anuncio, cualquier ciudadano podrá ser parte legítima para presentar
impugnación del anuncio que sea contrario a las previsiones la ley o se haya percatado
a su juicio de alguna irregularidad durante la licitación.
Los fideicomisos o figuras análogas se podrán crear por los poderes, órganos
autónomos, demarcaciones e instancias de autoridad que sean competentes, siempre y
cuando, se sujeten a las leyes en materia de transparencia, adquisiciones, obras y
responsabilidades. Sus excedentes o rendimientos anuales tienen que ser enterados a
la Tesorería de la Ciudad e informados al Congreso Local y a los Ciudadanos. En el
caso de las alcaldías, los excedentes una vez enterados e informados a la Tesorería de
la Ciudad regresarán a esas demarcaciones para la atención de los servicios públicos.
Los alcaldes darán cuenta especial a los Consejos y a los ciudadanos del ejercicio
presupuestal de estos recursos.
Están prohibidos los fideicomisos públicos en materia de seguridad pública, seguridad
social, pensiones, salud, educación ciencia y tecnología. Los fideicomisos se regirán,
sin excepción, por las mismas disposiciones que rigen a las instituciones públicas.
Quedan prohibidas y abolidas en la Ciudad de México las asociaciones públicoprivadas.
En la función pública existe una separación total entre intereses públicos y privados. Se
regularán las incompatibilidades, inelegibilidades, y los conflictos de interés.
Estará prohibido el cabildeo secreto de intereses particulares en las funciones
legislativas, ejecutivas, judiciales, de órganos constitucionales autónomos y, de
demarcaciones territoriales.
En la Ciudad de México no habrá cargos públicos vitalicios.
El Tribunal de Justicia Administrativa se integra en su Sala Superior por cinco
magistrados electos por los ciudadanos para siete años. El procedimiento de elección
es el previsto para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
magistrados de las salas regionales serán designados en sesión pública por el pleno
mediante convocatoria pública para realizar examen de méritos. Los aspirantes a
magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa deberán reunir los requisitos del
artículo 95 de la Constitución General de la República y los que señale su ley orgánica.
Tiene competencia:
a) Para resolver las controversias entre la administración pública de la ciudad y
los habitantes;
b) Para resolver las controversias entre la administración pública de las
alcaldías y los habitantes
c) Conoce de las faltas administrativas graves de los servidores públicos e
impone las sanciones que correspondan para proteger la hacienda pública de
la ciudad;
d) Conoce de las faltas de gerentes, administradores, accionistas, contratistas,
permisionarios, y en general de particulares, que administran servicios
públicos o recursos públicos;
e) Finca y ejecuta a los responsables el pago de las indemnizaciones por los
daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública, al patrimonio de la
ciudad o a los servicios públicos; y,
f) Las demás que establezca la ley.
El Fiscal General de la Ciudad, órgano constitucional autónomo, será electo por siete
años por los ciudadanos mediante el procedimiento señalado para los magistrados del
Tribunal Social y de Defensa de la Constitución. Los aspirantes cumplirán al menos con
los requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución más los que señale su ley
orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes.
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
El Fiscal anticorrupción, órgano constitucional autónomo, será electo por los
ciudadanos por siete años mediante el procedimiento previsto para los magistrados del
Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes cumplirán al menos con los
requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución más los que señale su ley
orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos de corrupción de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial en el ámbito de su
competencia;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes.
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
El Fiscal Especializado en la Atención de Delitos Electorales, órgano constitucional
autónomo, será electo por los ciudadanos por siete años mediante el procedimiento
previsto para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
aspirantes cumplirán al menos con los requisitos que determina el artículo 95 de la
Constitución más los que señale su ley orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos electorales de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial en el ámbito de su
competencia;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes.
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
La Defensoría de los Derechos Humanos es un órgano ciudadano independiente que
actuará con plena autonomía, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su titular
será electo por los ciudadanos por siete años mediante el procedimiento previsto para
los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. No podrá ser reelecto.
Sus fines son la promoción, defensa y protección de los derechos humanos; garantizar
los derechos reconocidos en esta Constitución y las leyes; ejercer una función de
supervisión de las instancias de autoridad de la Ciudad en el cumplimiento de los
derechos humanos; proponer programas generales y específicos de derechos
humanos; además de mediar entre la autoridad y los ciudadanos. Sus resoluciones son
obligatorias y vinculantes para las autoridades y particulares.
El Defensor de los Derechos Humanos tiene legitimación procesal para actuar en
cualquier procedimiento o proceso y, para ejercitar acción penal, sin autorización del
Fiscal General de la Ciudad, en contra de las autoridades o particulares que no acaten
sus resoluciones.
La Defensoría Pública, será presidida por un titular electo por los ciudadanos en los
términos en que se elige a los magistrados del Tribunal Social y de Defensa
Constitucional. Podrán aspirar al cargo, los que reúnan los requisitos del artículo 95 de
la Constitución más los que determine su ley orgánica. La defensoría pública tiene
competencia para garantizar el acceso a la jurisdicción, a la tutela y defensa de sus
derechos humanos a través de la asistencia profesional de abogados públicos y
gratuitos a los habitantes, en todos los procesos y procedimientos, sean
jurisdiccionales o administrativos.
El Instituto de Transparencia, Acceso y Protección de Datos Personales contará
con cinco titulares electos por siete años por los ciudadanos bajo el procedimiento que
se prevé para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
aspirantes reunirán los requisitos que determine la ley de la materia. Tiene
competencia para:
a) Conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y
la protección de datos personales de los sujetos obligados: autoridades,
gobernados que ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad,
partidos, sindicatos, fideicomisos y figuras análogas, accionistas, gerentes y
empresarios que reciban concesiones, autorizaciones, condonaciones y
permisos de la Ciudad;
b) Dictar resoluciones definitivas e inatacables en su materia; y,
c) Las demás que determinen las leyes.
El Tribunal de Conciliación y Arbitraje estará integrado por cinco titulares electos por
siete años por los ciudadanos y con el método que se prevé para la elección de los
magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes deberán
reunir los requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución General de la
República y los que defina su ley orgánica. Su competencia se establece en la ley, y
comprenderá entre otras facultades, conocer, tramitar y resolver los conflictos entre los
trabajadores al servicio de la Ciudad y las autoridades de la entidad.
El Instituto de Servicios Periciales, órgano autónomo, será presidido por un titular
electo por siete años por los ciudadanos y con el método que se prevé para la elección
de los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes
cumplirán con los requisitos que determine su ley orgánica. El Instituto es el encargado
de todos los servicios periciales que requieran las autoridades y habitantes de la
Ciudad. Su estructura orgánica y competencias se definen en su ley.
La Procuraduría de Defensa del Trabajo e Inspección Laboral, órgano autónomo,
será presidida por un titular electo por siete años por los ciudadanos y con el método
que se prevé para la elección de los magistrados del Tribunal Social y de Defensa
Constitucional. Los aspirantes cumplirán con los requisitos que determine su ley
orgánica. La Procuraduría tendrá como competencias asesorar, representar, interponer
recursos, denunciar delitos, dar fe pública de las controversias relacionadas con la
sindicación, registros sindicales, tomas de nota, recuentos, así como la supervisión de
los centros de trabajo y la evaluación de su cumplimiento de las obligaciones laborales.
Igualmente evaluará el desempeño de la Junta de Conciliación y Arbitraje Local y del
Tribunal de Conciliación y Arbitraje Local Su estructura orgánica se define en su ley.
El Instituto para la Evaluación de la Política Social contará con tres titulares electos
por los ciudadanos por siete años en los términos que se prevé para los magistrados
del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Su ley orgánica establecerá los
requisitos para ser titular de ese órgano, además de señalar las atribuciones
adicionales del mismo. Constitucionalmente tiene las siguientes competencias:
a) Evaluar integralmente las políticas, los planes y acciones sociales de las
instancias de autoridad competentes; y,
b) Medir la pobreza, la desigualdad y, en su caso, la evolución del desarrollo
social y humano.
La Universidad Autónoma de la Ciudad de México y las que constituya el
Congreso Local se regirán por sus leyes orgánicas y por sus disposiciones
estatutarias.
Los titulares de los órganos electorales se nombran conforme a las disposiciones
constitucionales, generales y de la entidad que a éstos les son aplicables.
Los titulares de los órganos constitucionales autónomos recibirán las mismas
prestaciones que el Jefe de Gobierno. No gozarán de seguros privados de gastos
médicos, de seguros de separación individualizada ni ningún otro bono o privilegio
laboral especial.
Los titulares de los órganos constitucionales autónomos electos por los ciudadanos
serán susceptibles de revocación de mandato.
Los órganos constitucionales autónomos tendrán un carácter anti partidocrático, anti
poderes formales y anti poderes fácticos. Los órganos constitucionales autónomos
tendrán esta naturaleza jurídica presente en sus decisiones y resoluciones.
Son órganos de relevancia constitucional el Consejo de la Judicatura, la Auditoría
Superior de la Ciudad y la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, por ser parte formal
de alguno de los poderes.
Tienen autonomía técnica y de gestión para emitir sus determinaciones.
Los titulares del Consejo de la Judicatura se eligen por los ciudadanos por siete
años conforme al procedimiento previsto para los magistrados del Tribunal Social y de
Defensa Constitucional.
El Consejo de la Judicatura tiene las facultades que establece la Constitución y las que
determine su Ley Orgánica.
El Auditor Superior de la Ciudad será designado por las 2/3 partes de los miembros
presentes del Congreso Local. El designado surgirá de los tres primeros lugares del
concurso de méritos que organizará una universidad pública con control del Consejo de
Honestidad.
Tanto la fiscalización interna como externa será previa, concomitante y a posteriori.
La Auditoría Superior de la Ciudad tiene competencia para:
a) Revisar cuantitativa y cualitativamente la cuenta pública del año anterior.
b) Auditar, en todas sus fases y etapas, los ingresos, egresos, patrimonio,
deuda, fideicomisos y figuras análogas, administradas por todas las
autoridades e instituciones de la ciudad.
c) Auditar a los particulares que reciben recursos públicos.
d) Auditar en todas sus fases y etapas los contratos, obras, concesiones,
autorizaciones, permisos otorgados por las autoridades de la ciudad.
e) La Auditoría Superior de la Ciudad deberá revisar, de oficio o a petición de
parte las cuentas públicas del pasado.
f) La Auditoría tiene competencia para realizar visitas domiciliarias, ordenar
comparecencias
y
citaciones
a
servidores
públicos
y
particulares,
salvaguardando los principios del debido proceso.
g) Fincar y ejecutar directamente responsabilidades administrativas.
h) Los resultados de las auditorías de desempeño deben traer aparejadas
sanciones y no sólo recomendaciones.
i) La Auditoría tiene interés jurídico para intervenir en todas las fases de los
procesos y procedimientos de corrupción o relacionados con el ejercicio de
sus competencias.
j) La Auditoría Superior de la Ciudad podrá ejercer la acción penal ante los
tribunales, sin necesidad de autorización de la Fiscalía General de la Ciudad.
k) Las demás que determine su ley orgánica.
La Junta de Conciliación y Arbitraje Local se rige por lo dispuesto en la fracción XX
del apartado A del artículo 123 de la Constitución General de la República, las leyes y
su Reglamento. Los Presidentes de las Juntas serán electos por los ciudadanos por
siete años conforme al método que se prevé para los magistrados del Tribunal Social y
de Defensa Constitucional. Los aspirantes a ese encargo deberán cumplir con los
requisitos del artículo 95 de la Constitución General de la República. Los
representantes del capital y del trabajo se designarán por sus representados. Sus
competencias son:
a) La conciliación, tramitación y decisión de los conflictos de trabajo que se
susciten entre trabajadores y patrones, sólo entre aquéllos o sólo entre éstos
y que se deriven de las relaciones de trabajo;
b) Crear las condiciones de trabajo cuando se sometan a su decisión los
conflictos de naturaleza económica;
c) Registrar sindicatos;
d) Recibir en depósito contratos colectivos de trabajo, reglamentos interiores de
trabajo, avisos y demás documentación de acuerdo a sus competencias;
e) Las demás que determinen las leyes.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, proponemos la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN Y
SUSTITUYEN LOS ARTÍCULOS 40, 41, 42, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 67,
68 y 69 DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE
MÉXICO, PROPUESTA POR EL JEFE DE GOBIERNO, EN MATERIA DE ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
PRIMERO. Se establecen los órganos constitucionales autónomos en la Ciudad bajo
las siguientes bases:
Artículo 1. (Sustituye al artículo 48)
Los titulares de los órganos constitucionales autónomos de la Ciudad no se repartirán
por cuotas entre los partidos ni serán nombrados por el Congreso Local ni serán
productos de propuestas de notables.
Los titulares de estos órganos, cuya competencia en el nombramiento sea local y las
Constitución y las leyes de la República no contengan disposición en contrario, serán
electos, en elecciones ordinarias o extraordinarias, por los ciudadanos siguiendo el
procedimiento de elección que la Constitución de la Ciudad prevé para los magistrados
del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. No podrán ser reelectos.
Las competencias de los órganos constitucionales autónomos se definen en esta
Constitución y en sus leyes orgánicas.
La autonomía comprende los ámbitos jurídicos, de iniciativa legal, administrativos,
técnicos, de gestión y, presupuestales para proponer y ejercer su presupuesto.
Sus titulares se eligen por siete años a menos que la Constitución o las leyes
establezcan un mandato específico.
Los presidentes de los órganos constitucionales autónomos en caso de ser colegiados
y no exista disposición constitucional o legal en contrario se integran por cinco titulares.
Su presidente es nombrado por ellos, durará en el cargo un año y no podrá reelegirse.
El personal de los órganos constitucionales autónomos que no es electo, es de carrera
y se regirá por las disposiciones de la ley orgánica respectiva y por su Estatuto.
El servicio civil de carrera de los órganos constitucionales autónomos estará bajo
vigilancia y control ciudadano.
Los órganos constitucionales autónomos de la Ciudad son:
a) El Tribunal Social y de Defensa Constitucional;
b) El Consejo de Honestidad;
c) El Tribunal de Justicia Administrativa;
d) La Fiscalía General de la Ciudad;
e) La Fiscalía Anticorrupción;
f)
La Fiscalía para la Atención de los Delitos Electorales;
g) La Defensoría de los Derechos Humanos;
h) La Defensoría Pública;
i)
El Instituto de Transparencia, Acceso y Protección de Datos Personales;
j)
El Tribunal de Conciliación y Arbitraje;
k) El Instituto de Servicios Periciales;
l)
La Procuraduría de Defensa del Trabajo e Inspección Laboral;
m) El Instituto de Evaluación de la Política Social de la Ciudad;
n) La Universidad Autónoma de la Ciudad de México y las Universidades Públicas
creadas por las instancias locales; y,
o) Los órganos electorales conforme a las disposiciones constitucionales y
generales que a éstos les son aplicables.
Los titulares de los órganos constitucionales autónomos recibirán las mismas
prestaciones que el Jefe de Gobierno. No gozarán de seguros privados de gastos
médicos, de seguros de separación individualizada ni ningún otro bono o privilegio
laboral especial.
Los titulares de los órganos constitucionales autónomos electos por los ciudadanos
serán susceptibles de revocación de mandato.
Los órganos constitucionales autónomos tendrán un carácter anti partidocrático, anti
poderes formales y anti poderes fácticos. Los órganos constitucionales autónomos
tendrán esta naturaleza jurídica presente en sus decisiones y resoluciones.
Artículo 2. (Sustituye a los artículos 40 a 42 y del artículo 49 al 57 y, del 67 al 69)
La naturaleza y competencias de los órganos constitucionales autónomos son las
siguientes:
El Tribunal Social y de Defensa Constitucional de la Ciudad de México es un órgano
autónomo e independiente. Está integrado por cinco magistrados electos directamente
por los ciudadanos cada siete años. Sus integrantes no pueden ser reelectos. Su
presidente es designado de entre los titulares cada año.
Los aspirantes deben al menos cumplir con los requisitos que establece el artículo 95
de la Constitución General de la República más los que determine la Ley Orgánica del
Tribunal.
La elección de sus titulares del Tribunal recae en ciudadanos que sean magistrados o
jueces, profesores de Universidad, o abogados, de reconocida competencia y solvencia
moral.
Previa a la elección ciudadana, los aspirantes participan en un examen de méritos que
se realiza ante una universidad pública y con control ciudadano. Los tres primeros
lugares por cada vacante participan en la elección. Ésta no es respalda por los
partidos. Los aspirantes no reciben financiamiento público ni privado ni hacen
campaña. Disponen de tiempos en radio y televisión para dar a conocer su currículum
vitae y propuestas, y son electos en las jornadas electorales ordinarias o
extraordinarias.
El Tribunal contará con un presupuesto austero.
El Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, está sometido sólo a la
Constitución y a su Ley Orgánica. Conoce de los siguientes medios:
a) De la acción ciudadana de inconstitucionalidad, la que procede en contra de
normas generales, sean reformas a la Constitución, leyes, reglamentos o
disposiciones materialmente administrativas de carácter general de cualquiera
de los poderes o de los órganos constitucionales autónomos;
b) Del recurso de amparo social por violación de los derechos fundamentales
reconocidos en el orden jurídico, el cual puede ser individual y colectivo y,
procede tanto por acciones como por omisiones de autoridades y de
particulares;
c) De los conflictos constitucionales de competencia entre los poderes públicos,
órganos constitucionales autónomos, de relevancia constitucional y, respecto a
las autoridades de las demarcaciones territoriales;
d) De la procedencia para la revocación de mandato; y,
e) De los recursos en contra de las sanciones impuestas por el Consejo de la
Judicatura de la Ciudad.
Tanto la acción ciudadana de inconstitucionalidad, el amparo social, las controversias
constitucionales, los procedimientos de procedencia para la revocación del mandato y
los recursos en contra de las sanciones impuestas por el Consejo de la Judicatura de la
Ciudad, son recursos de carácter ciudadano, accesibles a todos los habitantes. Basta
un interés simple para ocurrir a ellos y son instrumentos de exigibilidad y justiciabilidad
para garantizar los derechos contenidos en esta Constitución, tanto por actos como por
omisiones de las autoridades y los particulares.
El Consejo de Honestidad o Poder Ciudadano Anticorrupción será autónomo, contará
con cinco titulares electos cada siete años por los ciudadanos, sin posibilidad de
reelección, y promoverá la intervención de la sociedad civil para garantizar auditorías
ciudadanas,
investigaciones
sobre
actos
de
corrupción,
propone
y
hace
recomendaciones en materia anticorrupción a las autoridades competentes, y tiene
legitimación en todo procedimiento y proceso que tenga que ver con actos de
corrupción pública, privada o social. Entre sus competencias está la de nombrar con
plena transparencia y con consulta a la sociedad a todos los controlares de órganos
constitucionales autónomos, de los poderes públicos y alcaldías.
Los actos y omisiones relacionados con los delitos de corrupción de los funcionarios de
los poderes, órganos autónomos e instancias de autoridad de la Ciudad son
imprescriptibles. Los tipos penales establecerán como consecuencia, entre otras
sanciones, la destitución del cargo y la extinción del dominio de los bienes ilícitamente
obtenidos.
Se garantiza la protección plena a quienes denuncien actos de corrupción en el servicio
público, el sector social y las empresas privadas. Las leyes secundarias establecerán
los mecanismos de protección.
Todos los servidores públicos en los tres poderes, en los órganos autónomos y
alcaldías, tienen la obligación de presentar y publicar anualmente su declaración
patrimonial, fiscal y de intereses.
En la ciudad están proscritos todo tipo de bonos, prestaciones extraordinarias,
sobresueldos, seguros médicos privados, y seguros de separación individualizada para
los funcionarios de los tres poderes y los órganos autónomos y cualquier instancia de
autoridad. El sueldo de los altos mandos del servicio público de los poderes y órganos
autónomos de la Ciudad se reducirá a la mitad del monto previsto en el año 2016. El
salario máximo en las instituciones públicas de la Ciudad no podrá exceder de 30
salarios mínimos.
Las personas físicas, accionistas, gerentes o dueños, que tengan contratos,
concesiones u obras con la Administración del Gobierno de la Ciudad no podrán
financiar partidos, candidatos, ni precampañas y campañas electorales. Este
financiamiento será penado por la ley.
Las personas previstas en el párrafo anterior que hayan financiado a partidos,
candidatos, precampañas y campañas no podrán participar por diez años en ningún
proceso de licitación o adjudicación de obras, contratos, concesiones, permisos o
autorizaciones.
Serán sujetos obligados de la Ley de Transparencia y de las disposiciones
anticorrupción, incluyendo la presentación de sus declaraciones patrimoniales, fiscales
y de interés, todas las personas morales, accionistas, gerentes o administradores de
ellas, que reciben recursos públicos de las instituciones o tengan contratos,
concesiones, subvenciones, permisos y autorizaciones.
Ninguna persona podrá participar como candidato a cargos públicos de elección
popular, si es familiar hasta en cuarto grado por consanguinidad y segundo por
afinidad, de la persona que termina el mandato.
Todas compras de materiales o servicios que requiera contratar el Gobierno de la
Ciudad de México, serán vía una licitación pública que será publicada tanto en medios
físicos como electrónicos. También será obligatorio para las autoridades, realizar
dichas contrataciones o compras en tiempo real en una plataforma de internet de
acceso libre.
La licitación, compra o contratación sólo podrá ser válida siempre y cuando no haya
existido en el tiempo de transmisión una interrupción o algún otro desperfecto que
provoque duda sobre la legalidad del acto.
Para garantizar el más amplio control relacionado con la legalidad del procedimiento y
del consiguiente anuncio, cualquier ciudadano podrá ser parte legítima para presentar
impugnación del anuncio que sea contrario a las previsiones la ley o se haya percatado
a su juicio de alguna irregularidad durante la licitación.
Los fideicomisos o figuras análogas se podrán crear por los poderes, órganos
autónomos, demarcaciones e instancias de autoridad que sean competentes, siempre y
cuando, se sujeten a las leyes en materia de transparencia, adquisiciones, obras y
responsabilidades. Sus excedentes o rendimientos anuales tienen que ser enterados a
la Tesorería de la Ciudad e informados al Congreso Local y a los Ciudadanos. En el
caso de las alcaldías, los excedentes una vez enterados e informados a la Tesorería de
la Ciudad regresarán a esas demarcaciones para la atención de los servicios públicos.
Los alcaldes darán cuenta especial a los Consejos y a los ciudadanos del ejercicio
presupuestal de estos recursos.
Están prohibidos los fideicomisos públicos en materia de seguridad pública, seguridad
social, pensiones, salud, educación ciencia y tecnología. Los fideicomisos se regirán,
sin excepción, por las mismas disposiciones que rigen a las instituciones públicas.
Quedan prohibidas y abolidas en la Ciudad de México las asociaciones públicoprivadas.
En la función pública existe una separación total entre intereses públicos y privados. Se
regularán las incompatibilidades, inelegibilidades, y los conflictos de interés.
Estará prohibido el cabildeo en secreto de intereses particulares en las funciones
legislativas, ejecutivas, judiciales, de órganos constitucionales autónomos y, de
demarcaciones territoriales.
En la Ciudad de México no habrá cargos públicos vitalicios.
El Tribunal de Justicia Administrativa se integra en su Sala Superior por cinco
magistrados electos por los ciudadanos para siete años. El procedimiento de elección
es el previsto para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
magistrados de las salas regionales serán designados en sesión pública por el pleno
mediante convocatoria pública para realizar examen de méritos. Los aspirantes a
magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa deberán reunir los requisitos del
artículo 95 de la Constitución General de la República y los que señale su ley orgánica.
Tiene competencia:
a) Para resolver las controversias entre la administración pública de la ciudad y los
habitantes;
b) Para resolver las controversias entre la administración pública de las alcaldías y
los habitantes;
c) Conoce de las faltas administrativas graves de los servidores públicos e impone
las sanciones que correspondan para proteger la hacienda pública de la ciudad;
d) Conoce de las faltas de gerentes, administradores, accionistas, contratistas,
permisionarios, y en general de particulares, que administran servicios públicos
o recursos públicos;
e) Finca y ejecuta a los responsables el pago de las indemnizaciones por los daños
y perjuicios ocasionados a la hacienda pública, al patrimonio de la ciudad o a los
servicios públicos; y,
f) Las demás que establezca la ley.
El Fiscal General de la Ciudad, órgano constitucional autónomo, será electo por siete
años por los ciudadanos mediante el procedimiento señalado para los magistrados del
Tribunal Social y de Defensa de la Constitución. Los aspirantes cumplirán al menos con
los requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución más los que señale su ley
orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes;
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
El Fiscal anticorrupción, órgano constitucional autónomo, será electo por los
ciudadanos por siete años mediante el procedimiento previsto para los magistrados del
Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes cumplirán al menos con los
requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución más los que señale su ley
orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos de corrupción de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial en el ámbito de su
competencia;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes;
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
El Fiscal Especializado en la Atención de Delitos Electorales, órgano constitucional
autónomo, será electo por los ciudadanos por siete años mediante el procedimiento
previsto para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
aspirantes cumplirán al menos con los requisitos que determina el artículo 95 de la
Constitución más los que señale su ley orgánica. Tiene competencia para:
a) Investigar los delitos electorales de competencia local;
b) Tener la conducción y el mando de la policía ministerial en el ámbito de su
competencia;
c) Ejercer la acción penal, salvo los casos en los que los particulares y las
autoridades pueden ejercerla directamente;
d) Considerar los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en
los supuestos que determinen las leyes;
e) Coordinarse con el resto de las autoridades ministeriales y policíacas del país
para el ejercicio de sus competencias. Y,
f) Las demás que determinen las leyes.
La Defensoría de los Derechos Humanos es un órgano ciudadano independiente que
actuará con plena autonomía, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su titular
será electo por los ciudadanos por siete años mediante el procedimiento previsto para
los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. No podrá ser reelecto.
Sus fines son la promoción, defensa y protección de los derechos humanos; garantizar
los derechos reconocidos en esta Constitución y las leyes; ejercer una función de
supervisión de las instancias de autoridad de la Ciudad en el cumplimiento de los
derechos humanos; proponer programas generales y específicos de derechos
humanos; además de mediar entre la autoridad y los ciudadanos. Sus resoluciones son
obligatorias y vinculantes para las autoridades y particulares.
El Defensor de los Derechos Humanos tiene legitimación procesal para actuar en
cualquier procedimiento o proceso y, para ejercitar acción penal, sin autorización del
Fiscal General de la Ciudad, en contra de las autoridades o particulares que no acaten
sus resoluciones.
La Defensoría Pública, será presidida por un titular electo por los ciudadanos en los
términos en que se elige a los magistrados del Tribunal Social y de Defensa
Constitucional. Podrán aspirar al cargo, los que reúnan los requisitos del artículo 95 de
la Constitución más los que determine su ley orgánica. La defensoría pública tiene
competencia para garantizar el acceso a la jurisdicción, a la tutela y defensa de sus
derechos humanos a través de la asistencia profesional de abogados públicos y
gratuitos a los habitantes, en todos los procesos y procedimientos, sean
jurisdiccionales o administrativos.
El Instituto de Transparencia, Acceso y Protección de Datos Personales contará
con cinco titulares electos por siete años por los ciudadanos bajo el procedimiento que
se prevé para los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los
aspirantes reunirán los requisitos que determine la ley de la materia. Tiene
competencia para:
a) Conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la
protección de datos personales de los sujetos obligados: autoridades,
gobernados que ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad,
partidos, sindicatos, fideicomisos y figuras análogas, accionistas, gerentes y
empresarios que reciban concesiones, autorizaciones, condonaciones y
permisos de la Ciudad;
b) Dictar resoluciones definitivas e inatacables en su materia; y,
c) Las demás que determinen las leyes.
El Tribunal de Conciliación y Arbitraje estará integrado por cinco titulares electos por
siete años por los ciudadanos y con el método que se prevé para la elección de los
magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes deberán
reunir los requisitos que determina el artículo 95 de la Constitución General de la
República y los que defina su ley orgánica. Su competencia se establece en la ley, y
comprenderá entre otras facultades, conocer, tramitar y resolver los conflictos entre los
trabajadores al servicio de la Ciudad y las autoridades de la entidad.
El Instituto de Servicios Periciales, órgano autónomo, será presidido por un titular
electo por siete años por los ciudadanos y con el método que se prevé para la elección
de los magistrados del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Los aspirantes
cumplirán con los requisitos que determine su ley orgánica. El Instituto es el encargado
de todos los servicios periciales que requieran las autoridades y habitantes de la
Ciudad. Su estructura orgánica y competencias se definen en su ley.
La Procuraduría de Defensa del Trabajo e Inspección Laboral, órgano autónomo,
será presidida por un titular electo por siete años por los ciudadanos y con el método
que se prevé para la elección de los magistrados del Tribunal Social y de Defensa
Constitucional. Los aspirantes cumplirán con los requisitos que determine su ley
orgánica. La Procuraduría tendrá como competencias asesorar, representar, interponer
recursos, denunciar delitos, dar fe pública de las controversias relacionadas con la
sindicación, registros sindicales, tomas de nota, recuentos, así como la supervisión de
los centros de trabajo y la evaluación de su cumplimiento de las obligaciones laborales.
Igualmente evaluará el desempeño de la Junta de Conciliación y Arbitraje Local y del
Tribunal de Conciliación y Arbitraje Local Su estructura orgánica se define en su ley.
El Instituto para la Evaluación de la Política Social contará con tres titulares electos
por los ciudadanos por siete años en los términos que se prevé para los magistrados
del Tribunal Social y de Defensa Constitucional. Su ley orgánica establecerá los
requisitos para ser titular de ese órgano, además de señalar las atribuciones
adicionales del mismo. Constitucionalmente tiene las siguientes competencias:
a) Evaluar integralmente las políticas, los planes y acciones sociales de las
instancias de autoridad competentes; y,
b) Medir la pobreza, la desigualdad y, en su caso, la evolución del desarrollo social
y humano.
La Universidad Autónoma de la Ciudad de México y las que constituya el
Congreso Local se regirán por sus leyes orgánicas y por sus disposiciones
estatutarias.
Los titulares de los órganos electorales se nombran conforme a las disposiciones
constitucionales, generales y de la entidad que a éstos les son aplicables.
SEGUNDO. Se establece la naturaleza y competencias de los órganos de relevancia
constitucional.
Artículo 1. (Se sustituyen los artículos 40, 42, 53, 67, 68 y 69).
Son órganos de relevancia constitucional: el Consejo de la Judicatura, la Auditoría
Superior de la Ciudad y la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, por ser parte formal
de alguno de los poderes.
Tienen autonomía técnica y de gestión para emitir sus determinaciones.
Los titulares del Consejo de la Judicatura se eligen por los ciudadanos por siete
años conforme al procedimiento previsto para los magistrados del Tribunal Social y de
Defensa Constitucional.
El Consejo de la Judicatura tiene las facultades que establece la Constitución y las que
determine su Ley Orgánica.
El Auditor Superior de la Ciudad será designado por las 2/3 partes de los miembros
presentes del Congreso Local. El designado surgirá de los tres primeros lugares del
concurso de méritos que organizará una universidad pública con control del Consejo de
Honestidad.
Tanto la fiscalización interna como externa será previa, concomitante y a posteriori.
La Auditoría Superior de la Ciudad tiene competencia para:
a) Revisar cuantitativa y cualitativamente la cuenta pública del año anterior.
b) Auditar, en todas sus fases y etapas, los ingresos, egresos, patrimonio, deuda,
fideicomisos y figuras análogas, administradas por todas las autoridades e
instituciones de la ciudad.
c) Auditar a los particulares que reciben recursos públicos.
d) Auditar en todas sus fases y etapas los contratos, obras, concesiones,
autorizaciones, permisos otorgados por las autoridades de la ciudad.
e) La Auditoría Superior de la Ciudad deberá revisar, de oficio o a petición de parte
las cuentas públicas del pasado.
f) La Auditoría tiene competencia para realizar visitas domiciliarias, ordenar
comparecencias
y
citaciones
a
servidores
públicos
y
particulares,
salvaguardando los principios del debido proceso.
g) Fincar y ejecutar directamente responsabilidades administrativas.
h) Los resultados de las auditorías de desempeño deben traer aparejadas
sanciones y no sólo recomendaciones.
i) La Auditoría tiene interés jurídico para intervenir en todas las fases de los
procesos y procedimientos de corrupción o relacionados con el ejercicio de sus
competencias.
j) La Auditoría Superior de la Ciudad podrá ejercer la acción penal ante los
tribunales, sin necesidad de autorización de la Fiscalía General de la Ciudad.
k) Las demás que determine su ley orgánica.
La Junta de Conciliación y Arbitraje Local se rige por lo dispuesto en la fracción XX
del apartado A del artículo 123 de la Constitución General de la República, las leyes y
su Reglamento. Los Presidentes de las Juntas serán electos por siete años por los
ciudadanos conforme al método que se prevé para los magistrados del Tribunal Social
y de Defensa Constitucional. Los aspirantes a ese encargo deberán cumplir con los
requisitos del artículo 95 de la Constitución General de la República. Los
representantes del capital y del trabajo se designarán por sus representados. Sus
competencias son:
a) La conciliación, tramitación y decisión de los conflictos de trabajo que se
susciten entre trabajadores y patrones, sólo entre aquéllos o sólo entre éstos y
que se deriven de las relaciones de trabajo;
b) Crear las condiciones de trabajo cuando se sometan a su decisión los conflictos
de naturaleza económica;
c) Registrar sindicatos;
d) Recibir en depósito contratos colectivos de trabajo, reglamentos interiores de
trabajo, avisos y demás documentación de acuerdo a sus competencias; y,
e) Las demás que determinen las leyes.
TRANSITORIOS
PRIMERO. La Constitución de la Ciudad de México se entenderá aprobada si este
proyecto lo refrendan las dos terceras partes de los integrantes electos por los
ciudadanos presentes de la Asamblea Constituyente, y si mediante referéndum, a
realizarse el 29 de enero de 2017, la mayoría de los electores votan favorablemente el
proyecto constitucional.
El referéndum será organizado por el Instituto Electoral del Distrito Federal y en él se
preguntará a los ciudadanos como única cuestión si están de acuerdo con el proyecto
de Constitución.
El Instituto Electoral del Distrito Federal emitirá la convocatoria y los lineamientos para
preparar, organizar, celebrar y calificar el referéndum.
SEGUNDO. Si el referéndum es favorable al proyecto constitucional, el texto se enviará
de inmediato, por la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente al Diario Oficial de la
Federación y a la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Ambas publicaciones se realizarán
el 5 de febrero de 2017, y la Constitución entrará en vigor el día 15 de septiembre de
2018.
TERCERO. Si el referéndum es contrario al proyecto de texto constitucional de la
Ciudad, la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente comunicará de inmediato la
decisión popular a los poderes revisores de la Constitución General de la República
para los efectos que procedan.
CUARTO. Si la Constitución de la Ciudad de de México es aprobada en referéndum
ninguna autoridad puede vetarla.
QUINTO. Si se aprueba la Constitución de la Ciudad por referéndum el 29 de enero de
2017, la Constitución de la Ciudad será aplicable en materia electoral desde el
momento de su publicación, en el caso de que sea necesario que se verifiquen
elecciones extraordinarias, las que se celebrarán de conformidad con la legislación que
estaba vigente el 30 de enero de 2016.
SEXTO. El ordenamiento jurídico secundario de la Ciudad continuará en vigor al
momento de la entrada en vigencia de la Constitución de la ciudad, y hasta en tanto se
aprueben las normas legislativas aplicables a cada materia, salvo que las normas de
ese ordenamiento contradigan lo dispuesto en la Constitución de la Ciudad.
SÉPTIMO. Una vez publicada la Constitución de la Ciudad, se faculta a la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal para legislar sobre los procedimientos e instituciones
electorales que resultarán aplicables al proceso electoral 2017-2018.
OCTAVO. Una vez publicada la Constitución de la Ciudad, la Asamblea Legislativa
expedirá las leyes inherentes a la organización, funcionamiento y competencias de los
órganos constitucionales autónomos y de relevancia constitucional.
En el caso de los titulares de nuevos órganos autónomos y de relevancia
constitucional, se elegirá o designará a sus titulares, según sea el caso, el día de las
elecciones del proceso electoral de 2018.
El Instituto Electoral del Distrito Federal adoptará en el ámbito de sus competencias las
medidas que sean necesarias para la realización de las elecciones correspondientes.
NOVENO. El régimen jurídico de las relaciones de trabajo entre la Ciudad de México y
sus trabajadores, que norma esta Constitución y las leyes secundarias laborales que se
expidan por el Congreso local, entrarán en vigor el 1 de enero de 2020.
Mientras esas relaciones de trabajo entran en vigor, las relaciones laborables se
ajustarán a lo previsto en la legislación vigente de los Trabajadores al Servicio del
Estado y los conflictos de trabajo se ventilarán ante el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje.
Los trabajadores de la ciudad conservarán sus derechos adquiridos y el nuevo régimen
jurídico no podrá menoscabarlos.
Los trabajadores de la Ciudad de México se entienden incorporados al Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Respecto a los
trabajadores que aún no estén incorporados a ese Instituto, los órganos competentes
de la Ciudad celebrarán de inmediato los convenios respectivos con esa institución.
DÉCIMO. Los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo se integran al
Tribunal de Justicia Administrativa Local. Permanecerán en él hasta que sean jubilados
de conformidad con lo que dispongan las normas que estén en vigor al momento de la
entrada en vigencia de esta Constitución, no sean ratificados por el Congreso local en
sus cargos, o sean separados de ellos por la actualización de las hipótesis que prevé
esta Constitución y las leyes que rigen su permanencia.
Los procedimientos que estén en curso a la entrada en vigor de la Constitución y sus
leyes secundarias, se regirán hasta su conclusión por las disposiciones que estaban
vigentes al inicio de los mismos, excepto las hipótesis reconocidas por el artículo 14 de
la Constitución General de la República.
DÉCIMO PRIMERO. Los titulares de los órganos constitucionales autónomos y de
relevancia constitucional existentes antes de la entrada en vigor de la Constitución
continuarán en sus encargos hasta la conclusión de los mismos, salvo que no sean
ratificados por el Congreso local o, sean separados de los mismos por la actualización
de las hipótesis que prevé esta Constitución y las leyes que rigen su permanencia.
Los procedimientos que estén en curso a la entrada en vigor de la Constitución y sus
leyes secundarias, se regirán hasta su conclusión por las disposiciones que estaban
vigentes al inicio de los mismos, excepto las hipótesis reconocidas por el artículo 14 de
la Constitución General de la República.
DÉCIMO SÉGUNDO. Una vez que la Constitución entre en vigor, la legislatura electa
en 2018, expedirá durante el primer año de su ejercicio, totas las disposiciones legales
necesarias para actualizar el marco constitucional local.
Ciudad de México a 3 de octubre de 2016
Constituyente Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
El suscrito Jaime Fernando Cárdenas Gracia, con fundamento en el artículo 44
del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la
Ciudad de México, somete a la consideración del Pleno de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN Y
SUSTITUYEN LOS ARTÍCULOS 40, 41 Y 42 DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO, PROPUESTA POR EL JEFE DE
GOBIERNO, EN MATERIA DE PODER JUDICIAL LOCAL.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I.
Introducción.
En México, el método existente para elegir a los magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia de los Estados al igual que a los ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación trastoca el principio de división de poderes porque somete al
poder judicial al poder del presidente de la República y al poder de los partidos que
tienen el control de los Congresos Locales o del Senado. Si revisamos, el método de
designación, previsto en el artículo 96 y en el 116 de la Constitución observamos cómo
los gobernadores y el Presidente libérrimamente confeccionan las ternas de los
propuestos a magistrados o ministros, nadie más puede intervenir en ellas y, si el
Congreso local o el Senado no resuelve entre los propuestos o rechaza las ternas, el
Gobernador o el Presiente de la República termina definiendo de entre los integrantes
de la terna quién es el Magistrado en los Estados o el Ministro de la Suprema Corte.
Este método condiciona la independencia de todo el Poder Judicial porque el Ejecutivo
local o Federal escogerá, como ha ocurrido en México, para integrar las ternas a
abogados cercanos a su esfera de intereses, deseos y predilecciones y, en último
término, en caso de que el Congreso local o el Senado rechace las ternas, el titular del
Ejecutivo escoge al Magistrado o Ministro de entre los integrantes de la terna. Lo
anterior significa que el origen de los titulares del Poder Judicial está en la voluntad del
titular del Ejecutivo y de los partidos que tienen mayoría en los Congresos y, que éstos,
al ser nombrados se constituyen en una correa de transmisión de los intereses, deseos
e ideología de los Ejecutivos en turno, lo que impide y limita la labor de control y
vigilancia del Poder Judicial al Ejecutivo.
Lo señalado aquí no es una especulación. El Poder Judicial se ha plegado
sistemáticamente a la voluntad del Ejecutivo –sobre todo en la esfera federal- cuando
están en juego cuestiones fundamentales para la Presidencia de la República. Cuando
existe una “razón o decisión de Estado”, la Suprema Corte la avala y en los Estados el
esquema se reproduce. No existe posibilidad alguna con el método de designación
vigente que el Poder Judicial decida en contra de los intereses fundamentales del
Ejecutivo.
Por ejemplo, respecto a las reformas estructurales de este sexenio, en ningún caso, la
Suprema Corte, ya se trate de reformas constitucionales o secundarias, ha resuelto en
contra de la voluntad del Presidente en ningún medio de impugnación interpuesto. En
la reforma energética, la Suprema Corte rechazó las consultas propuestas por los
partidos y no admitió a trámite los amparos presentados, según la voluntad
presidencial.
Necesitamos un nuevo método y procedimiento para elegir a los titulares del Poder
Judicial –sea en la esfera federal o local-. Es imprescindible democratizar al poder
judicial. Un paso para lograrlo consiste en introducir la elección por voto directo de los
magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia.
Las razones de esta reivindicación residen en seis argumentos fundamentales: 1) El
método de designación de los titulares del poder judicial en la historia constitucional de
México ha sido diverso; 2) El método vigente no es el único existente en el derecho
comparado ni en la historia jurídica de nuestro país; 3) No puede haber en una
democracia un poder público que no dimane directamente de la soberanía popular; 4)
La cúspide del poder judicial en México representa los intereses del Ejecutivo, de los
partidos mayoritarios y de los poderes fácticos, pero no los de los ciudadanos; 5) El
hecho de que los titulares del Poder Judicial provengan de designaciones cupulares
derivadas de la voluntad del Presidente y de las cuotas de los partidos mayoritarios
elimina cualquier legitimidad democrática del poder judicial; y, 6) Resulta absurdo
constitucionalmente que los magistrados tengan las competencias que poseen sin
tener representación popular alguna.
Consideramos que el poder judicial debe estar al servicio del pueblo y no de los
intereses del Ejecutivo y de la oligarquía. En México, hemos presenciado como la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación resuelven consistentemente a favor de los grandes intereses económicos y
de los intereses de los factores reales de poder. En general, los ministros y
magistrados, son correas de transmisión de esos intereses, cuando no rehenes de los
mismos. En esta iniciativa recuperamos el sentir popular y un debate internacional
sobre este trascendental tema.
Existe en el mundo entero una fuerte discusión académica pero también política sobre
el problema de la legitimidad democrática de los jueces. Preguntas como: ¿por qué el
poder judicial, que no es producto de una elección popular, puede invalidar una ley
emanada del legislativo?, ¿cómo la decisión democrática puede ser interferida por
quienes no representan a nadie?, ¿en nombre de qué las generaciones pasadas
pueden atar a las generaciones futuras?, ¿por qué parece que en el Estado
Constitucional democrático de derecho el poder se traslada del legislador al juez?
Todas estas preguntas y otras similares, así como sus difíciles respuestas tienen que
ver con la legitimidad democrática de los jueces y, sobre todo, con los jueces
constitucionales que en los sistemas de control concentrado o mixto anulan o invalidan
leyes y, que en algunos ordenamientos, determinan al legislador sobre la manera
específica en la que debe legislar materias concretas1.
¿Cuál es la justificación para tal intervención?, ¿no se pone en riesgo la democracia?,
¿a quién representan los jueces? Estas preguntas como las primeras ponen en
cuestión al sistema democrático, al grado que algunos hablan ya de un gobierno de
1
CÁRDENAS GRACIA, Jaime, La argumentación como Derecho, México, UNAM,
2005, pp. 155-199.
jueces.2 La dificultad contramayoritaria que significa la interpretación de constituciones
conformadas preponderantemente por principios3 se ha intentado afrontar acudiendo a
múltiples teorías. En algunas de ellas, existe un pesimismo evidente, en otras, se
intenta conciliar a la democracia con el papel que en ella juegan los jueces. Desde
antiguo, pero sobre todo ahora, que existe una muy clara conciencia en el papel que
los principios desarrollan en el modelo constitucional de Derecho, se han dado
respuestas diversas sobre la principal cuestión que señala: “sí el principio democrático
establece que las decisiones que afectan a la colectividad deben ser adoptadas a
través de un procedimiento en el que todos puedan participar con su voz y con su voto,
bajo la regla de la mayoría; y si en las condiciones actuales de la modernidad ese
principio abstracto se concreta en el establecimiento de un sistema representativo en el
que un Parlamento elegido periódicamente por sufragio universal toma decisiones por
mayoría; entonces, ¿por qué deberían someterse las decisiones a un ulterior control
judicial?4. Algunas de las soluciones proponen una interpretación que asuma los
presupuestos democráticos como es el caso del Ely5, otras aluden a la soberanía
constitucional6, otras plantean la reducción de los poderes interpretativos del juez Kelsen y los originalistas norteamericanos-, otras sostienen la legitimidad judicial a
partir de las garantías orgánicas y funcionales de independencia e imparcialidad
2
DEL AGUILA, Rafael, La Senda del Mal, Política y Razón de Estado, editorial
Taurus, Madrid, 2000, p. 293 y ss.
3
BICKEL, Alexander, The Least Dangerous Branch, New Haven, Yale University Press,
1962, p. 16.
4
FERRERES, Víctor, “Justicia Constitucional y Democracia”, en Teoría de la
Constitución. Ensayos escogidos, Miguel Carbonell compilador, Porrúa–UNAM, México,
2002, pp. 247 y 248.
5
ELY, John, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Cambridge, Mass.,
Harvard University Press, 1980.
6
HAMILTON, A., MADISON, J. y JAY, J. El federalista, editorial Fondo de Cultura
Económica, México, 1987. también ver la selección de artículos federalistas y
antifederalistas en: SANCHEZ CUENCA, Ignacio y LLEDÓ, Pablo, Artículos
federalistas y antifederalistas. El debate sobre la Constitución americana, Alianza
editorial, Madrid, 2002.
judicial7, algunas hacen consistir la legitimidad del juez en la calidad de su
argumentación para vislumbrar la única respuesta correcta en los casos difíciles8, otras
proponen nuevos diseños institucionales en el poder judicial que propendan a una
democracia más deliberativa y participativa9, y así, un largo etcétera de soluciones en
un ámbito en donde algunos son muy pesimistas10.
La clave desde nuestro punto de vista está en una nueva relación entre el poder judicial
y al sociedad. Esa nueva relación puede darse a través de lo siguiente:
1.- Modificar los vetustos criterios de la legitimación procesal activa. Abrir
ampliamente la jurisdicción a las acciones colectivas y a la protección de intereses
difusos. También reformular los anquilosados criterios de interés jurídico y de interés
legítimo. La jurisdicción debe estar al servicio de los ciudadanos y no debe ser un
medio para denegar justicia.
2.- La apertura a la jurisdicción debe darse también con una revisión a la
capacitación técnica y la ampliación de recursos para los defensores de oficio.
7
IBAÑEZ, Perfecto Andrés, “Democracia con jueces”, en Claves de razón práctica,
diciembre 2002, numero 128, pp. 4-11.
8
DWORKIN, Ronald, El imperio de la justicia, editorial Gedisa, Barcelona, 1988, pp.
44-71.
9
NINO, Carlos, Fundamentos de derecho constitucional, análisis jurídico y politológico
de la práctica constitucional, editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, pp. 657 y ss.
También ver: NINO, Carlos, “Los fundamentos del control judicial de
constitucionalidad”, en Cuadernos y debates, número 29, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 97 y ss. GARGARELLA, Roberto, La justicia frente
al gobierno. Sobre el carácter contramayoritario del poder judicial, editorial Ariel,
Barcelona, 1996, pp. 173 y ss.
10
TROPER, Michel, “El poder judicial y la democracia”, en La función judical. Ética y
democracia, Jorge Malem, Jesús Orozco y Rodolfo Vázquez compiladores, editorial
Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 209-233. También ver: TROPER, MIchel, Por una teoría
jurídica del estado, editorial Dykinson, Madrid, 2001. PINTORE, Anna, “Derechos
insaciables”, en FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales,
editorial Trotta, Madrid, 2001, pp. 243-265.
3.- La incorporación de sectores marginados o minorías al proceso debe ser una
realidad a través de la figura del amicus curiae.
4.- Deben incorporarse nuevas instituciones procesales, como el amparo social,
para garantizar la tutela de los derechos económicos, sociales y culturales.
5.- La garantía de la tutela judicial efectiva y la protección judicial debe ser la
norma orientadora en todas las decisiones del poder judicial.
6.- Se debe promover un cambio en la cultura jurídica en donde el juez no se
asuma como un burócrata pasivo sino como un activo defensor de la Constitución y los
derechos humanos.
7.- El poder judicial y el juez constitucional debe concebirse como un controlador
del poder. Ponerse del lado de la sociedad y de los derechos y, no de las instancias de
autoridad, ya sean públicas o privadas. La justicia constitucional es el instrumento de
control del gobernado fuera de los momentos electorales.
8.-
La
legitimidad
de
la
constitucionalidad
se
fundamenta
en
las
transformaciones que su acción y los discursos que la acompañan provocan en la
noción de la democracia.
9.- Los tribunales deben proteger el sistema de derechos previsto en la
Constitución y, someter a examen los contenidos de las normas controvertidas en
conexión sobre todo con los presupuestos comunicativos y las condiciones
procedimentales del proceso democrático de producción de normas.
10.- Y se debe corregir la falta de legitimidad democrática directa u originaria del
poder judicial. Para ello los jueces constitucionales deben ser elegidos por el voto
ciudadano y, se debe ampliar la transparencia, deliberación y participación en sus
decisiones, procedimientos, y funcionamiento, más allá de lo que hace cualquier otro
poder público u órgano del Estado por sus importantes funciones en el control de
constitucionalidad.
A este respecto debe recordarse que el artículo 92 de la Constitución de 1857
señalaba:
“Cada uno de los individuos de la Suprema Corte de Justicia durará en su
encargo seis años y su elección será indirecta en primer grado en los
términos que disponga la ley electoral”.
El método de elección indirecta era el que se empleaba, en el derecho constitucional
mexicano, para la elección de legisladores y del ejecutivo. Es decir, era el método de
elección de autoridades en el Siglo XIX.
¿Por qué los constituyentes de 1857 adoptaron este método? El profesor José María
del Castillo Velasco, que fue constituyente de esa Ley Suprema, en su obra
“Apuntamientos para el estudio del Derecho Constitucional Mexicano” señala
textualmente:
“Mientras el poder judicial se considere…. como ramo de la administración
pública, bien podía confiarse el nombramiento de los jueces al ejecutivo, ya
por sí solo, ya con intervención del legislativo; pero desde el instante en que
el ejercicio de las funciones judiciales se ha considerado como un verdadero
poder público; desde el momento en que a ese poder se ha confiado la
inviolabilidad de la constitución, y el examen y el juicio de las leyes mismas
con relación a la ley suprema, no puede confiarse la elección de los jueces
sino al pueblo…”11
Daniel Cosío Villegas en su obra “La Constitución de 1857 y sus críticos”, compara a
los ministros de la Corte del siglo XX con los ministros derivados del método de
elección de la Constitución de 1857 y, concluye que éstos últimos eran, entre otras
cosas, por el método de elección ciudadano, “…independientes, fiera, altanera,
11
Del Castillo Velasco, José María, Apuntamientos para el estudio del Derecho
Constitucional Mexicano, edición facsimilar, Miguel Ángel Porrúa, México 2007, página
203.
soberbia, insensata, irracionalmente independientes…”12. El artículo 92 de la
Constitución de 1857 estuvo formalmente en vigor hasta la aprobación de la
Constitución de 1917.
Durante el Congreso Constituyente de Querétaro el sistema de nombramiento de los
ministros de la Suprema Corte fue intensamente debatido porque algunos
constituyentes exigían que todas las autoridades titulares de los poderes de la Unión,
incluidas las del poder judicial, provinieran de la elección soberana del pueblo y no de
métodos indirectos que no fundaban la legitimidad democrática de las autoridades.
Hubo diputados como José María Truchuelo que sostuvieron que los ministros tenían
que ser elegidos popularmente como todos los funcionarios de primer nivel de los
demás poderes porque todo poder debe tener su origen en la soberanía popular. Hubo
otros, los conservadores que al final prevalecieron, como Paulino Machorro e Hilario
Medina, que siguiendo la opinión de Emilio Rabasa expuesta en su obra “La
Constitución y la Dictadura”, sostuvieron que la elección popular de los ministros no
podía dejarse al juicio del voto popular porque las turbas violentarían su independencia
e imparcialidad al momento de juzgar, ya que recibirían directamente presiones de
carácter social y no adoptarían sus resoluciones de manera sosegada e imparcial.
La norma aprobada por el Constituyente de Querétaro de 1917 no contemplaba la
intervención del ejecutivo en la designación de los ministros y, en su lugar, por
respeto al sistema federal eran las legislaturas locales las que hacían las propuestas al
Congreso de la Unión. El original artículo 96 de la constitución de 1917 señalaba a este
respecto:
“Articulo 96. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
serán electos por el Congreso de la Unión en funciones de colegio electoral,
siendo indispensable que concurran cuando menos las dos terceras partes
del número total de diputados y senadores. La elección se hará en escrutinio
secreto y por mayoría absoluta de votos. Los candidatos serán previamente
12
COSÍO VILLEGAS, Daniel, La Constitución de 1857 y sus críticos, México, Fondo de
Cultura Económica y Clío, segunda edición, 2007, p. 102.
propuestos uno por cada legislatura de los estados, en la forma que
disponga la ley local respectiva.
Si no se obtuviere mayoría absoluta en la primera votación, se repetirá entre
los dos candidatos que hubieren obtenido más votos.”
Este artículo se ha reformado en dos ocasiones. La primera reforma de inspiración
obregonista fue publicada el 20 de agosto de 1928 en el Diario Oficial de la Federación.
La modificación al artículo 96 determinó que el nombramiento implicaría la intervención
del presidente y del Senado. Esta reforma es considerada por la doctrina constitucional
como presidencialista, centralista porque elimina los componentes federales, y
vulneradora de las facultades de la Cámara de Diputados, porque prescinde de su
intervención en la designación de los ministros. Como bien se sabe, a partir de esa
reforma, promovida por Álvaro Obregón, la Suprema Corte y el poder judicial federal en
su conjunto, entraron a una etapa de sometimiento a un régimen no democrático
institucionalizado.
La segunda reforma se publicó en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1994 y
mantiene básicamente el sistema de 1928, pero instaura adicionalmente el sistema de
ternas para que supuestamente exista comparecencia ante el Senado de los tres
propuestos por el ejecutivo. Esta última reforma establece el procedimiento a seguir en
caso de que en el Senado ninguno de los integrantes de la terna alcance la votación
favorable de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado, llegándose
al extremo de establecer que será ministro el que designe el ejecutivo.
El sistema vigente no ha ayudado a democratizar al poder judicial federal. El sistema
de designación constituye una trampa y una simulación, que como dijimos al inicio de
esta exposición de motivos, vulnera el principio de división de poderes por la fuerte
centralización en la designación a favor del titular del ejecutivo y, con consecuencias
gravísimas para el control constitucional de las decisiones fundamentales. Bien
podemos decir, que el Poder Judicial federal o local nunca resolverá –es imposible- en
contra de las decisiones que importan al Gobernador o al Presidente de la República,
tal como ha ocurrido con las reformas estructurales aprobadas durante este sexenio, en
particular respecto a la reforma energética, tanto la constitucional como la secundaria.
En otras palabras, que el Ejecutivo sea la única instancia para nominar a los aspirantes
a los tribunales supremos, induce al mantenimiento de la homogeneidad de
pensamiento o de criterios jurídico-políticos a favor del status quo y de la permanencia
de las decisiones que importan a los Ejecutivos con menoscabo del respeto al orden
constitucional. Esto es incompatible con el Estado de Derecho y el principio de división
de poderes, además de que afecta el funcionamiento del poder judicial que tiene como
su función más importante la de ejercer el control de constitucionalidad de todas las
normas y actos del sistema.
El problema no es privativo de nuestro país. Uno de los rasgos del nuevo
constitucionalismo latinoamericano, que ha provocado un fuerte debate, tiene que ver
con la legitimidad democrática directa de los titulares de los tribunales y de los órganos
judiciales y demás órganos constitucionales autónomos13, tales son los casos, de la
elección mediante sufragio universal de los magistrados del Tribunal Constitucional
Plurinacional que se prevé en la Constitución de Bolivia y la elección por sufragio
universal de los titulares del Consejo de la Magistratura en Argentina. Los artículos 197
y 198 de la Constitución de Bolivia indican que el Tribunal Constitucional Plurinacional
estará
integrado
por
magistradas
y
magistrados
elegidos
con
criterios
de
plurinacionalidad, con representación del sistema ordinario y del sistema indígena
ordinario campesino y, que las magistradas y los magistrados del Tribunal
Constitucional Plurinacional se elegirán mediante sufragio universal, según el
procedimiento, mecanismo y formalidades de los miembros del Tribunal Supremo de
Justicia que también se eligen mediante sufragio universal. En Argentina, la presidenta
Cristina Fernández envió al Congreso de la Nación, el día 8 de abril de 2013, seis
proyectos para reformar al poder judicial de ese país. Una de las propuestas implicaba
la elección por sufragio universal de los titulares del Consejo de la Magistratura. Las
13
SALAZAR, Pedro, “El nuevo constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva
crítica)”, en GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl y VALADÉS, Diego, El constitucionalismo
contemporáneo. Homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 2013, pp. 345-387.
leyes fueron aprobadas en el Congreso argentino pero el 18 de junio de 2013 la Corte
Suprema de ese país declaró la inconstitucionalidad de la ley, argumentando que el
artículo 114 de la Constitución Argentina, alude a los “estamentos” de jueces y
“abogados de la matrícula”, lo que implica una representación corporativa que debe ser
observada.
En la academia se señala que la elección por sufragio universal de los titulares de los
tribunales constitucionales no garantiza que el electo responda siempre a los intereses,
expectativas y demandas de los sectores sociales que lo eligieron y, que siempre es
posible, que esos titulares interpreten las normas para garantizar derechos de las
minorías en contra de las mayorías14. Es verdad, que la elección por sufragio universal
de los titulares de los órganos constitucionales autónomos no asegura que éstos
decidirán a favor de los sectores sociales que los eligieron. Sin embargo, mantener los
esquemas que hoy prevalecen para la designación o elección de los titulares de los
tribunales y de los órganos constitucionales autónomos es una solución peor que la
que consiste en hacer depender su elección de los ciudadanos, pues la evidencia
mexicana demuestra que los tribunales son cooptados por los titulares del Ejecutivo o
por los poderes fácticos.
Para que los tribunales ganen legitimidad es necesario transformar el método de
elección de sus titulares. En muchos países de la región, el nombramiento de los
titulares de estos órganos obedece a la lógica del reparto de cuotas entre los partidos
mayoritarios o dominantes en los Congresos, por lo que se suele favorecer con más
nombramiento o cuota a los partidos con mayor representación legislativa. El esquema
propicia que los titulares de los tribunales y de los órganos constitucionales autónomos
sean, en muchos casos, auténticas correas de transmisión en sede institucional de los
intereses de los partidos o del ejecutivo. El método de designación debe ser cambiado
14
SALAZAR, Pedro, “El nuevo constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva
crítica)”, en GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl y VALADÉS, Diego, El constitucionalismo
contemporáneo. Homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 2013, p. 381.
por otro en donde intervenga la sociedad, preferentemente a través de elecciones por
sufragio universal.
Existen métodos alternativos al de la elección por sufragio universal de los titulares de
los órganos constitucionales autónomos. Se podría así pensar que los titulares de estos
órganos sean designados por sorteo, porque así no existirían vínculos fuertes con los
partidos, los poderes tradicionales u otros poderes fácticos. Pienso, no obstante lo
anterior, que el mejor método es de la elección universal y directa. Las razones son las
siguientes: 1) Los órganos cúspide del Estado merecen contar con legitimidad
democrática directa de los ciudadanos para que sus titulares tengan responsabilidad
directa frente a ellos y porque cualquier órgano cúspide del Estado debe ser expresión
de la soberanía popular; 2) La historia constitucional de América Latina demuestra que
los nombramientos de los titulares de los órganos constitucionales autónomos
dependen de los Ejecutivos o de las cúpulas de los partidos mayoritarios; 3) El hecho
anterior limita su independencia porque suelen actuar y decidir como si fuesen correas
de transmisión de los intereses y voluntad de quien los designó; 4) Por el mecanismo
de designación, el poder judicial y los órganos constitucionales autónomos se han
partidocratizado y se conducen en atención a ese hecho; 5) No suele haber pluralismo
jurídico, político o ideológico entre los titulares de estos órganos porque éstos
representan y reproducen las concepciones jurídicas o políticas de las clases
dominantes; 6) Por el método de designación existente, los titulares de esos poderes y
órganos pierden independencia porque con motivo de sus funciones no afectarán los
intereses de quién los nombró, ya sea el ejecutivo, el Congreso o, cualquier otra
instancia de autoridad o conjunción de éstas; 7) El poder judicial y los órganos
constitucionales autónomos que tienen facultades para anular o invalidar leyes con
efectos generales actúan como poderes contramayoritarios, capaces de anular o
desaplicar normas jurídicas que han sido aprobadas por las mayorías o por los
representantes de éstas; 8) El método de designación más el estatuto de sus titulares
los transforma en órganos elitistas; 9) El método de designación no les permite generar
vínculos con la ciudadanía ni promueve la rendición de cuentas a la sociedad; y, 10)
Sus titulares resuelven de espaldas a la sociedad y, por lo mismo, no sienten que estén
allí para garantizar las necesidades, los intereses y los derechos de los ciudadanos,
sino los intereses y privilegios de los dirigentes y beneficiarios del status quo.
En los Estados Unidos, las posiciones teóricas están divididas, hay autores como
Jeremy Waldron
15
que insisten en darle más participación a los ciudadanos en los
asuntos del poder judicial.
¿Cuáles son los argumentos?
1. La soberanía reside esencial y originalmente en el pueblo, por lo tanto todos los
poderes
públicos
son
delegados
del
pueblo.
No
puede
concebirse
democráticamente que un poder público no dimane de la voluntad popular.
2. Los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia expresan un Poder
elitista, gremialista y coorporativo.
3. Es un poder que suele dictar sentencias a favor del ejecutivo y de los poderes
fácticos. Es decir no tutelan el interés general, sino el interés de unos cuantos
que no constituyen la mayoría de la población.
4. En los hechos la actual composición del Tribunal Superior de Justicia de la
Ciudad de México, representa los intereses del Ejecutivo y de los partidos
mayoritarios en la Asamblea Legislativa. ¿Cuál independencia?
¿Cuál
imparcialidad?
Esta iniciativa propone:
1. Elección por voto directo de los ciudadanos de los magistrados del Tribunal
Superior de Justicia.
2. Los magistrados del Tribunal serán electos por voto de los ciudadanos. Todos
los aspirantes a candidatos para ocupar la función de magistrados o magistradas
15
Waldron Jeremey, The Dignity of Legislation, Cambridge University Press, 1999.
aplicarán un examen general de conocimientos ante una universidad pública y
los tres por cada vacante que obtengan la calificación más alta serán los
candidatos a elegir por la ciudadanía. Los candidatos a ocupar el cargo de
magistrado tendrán derecho a tiempos del Estado en los medios de
comunicación electrónica para exponer sus propuestas y programa de trabajo.
En el proceso de elección se prohíbe la realización de campañas, así como
cualquier tipo de financiamiento público o privado. La elección de los
magistrados podrá realizarse en las jornadas electorales ordinarias o
extraordinarias.
3. La derogación de las actuales competencias de la Asamblea Legislativa y del
Ejecutivo en la nominación y designación de los magistrados del Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad.
Por lo anteriormente expuesto, se propone:
ÚNICO. (Se propone sustituir los artículos 40, 41 y 42 del Proyecto de Constitución
Política de la Ciudad de México formulado por el Jefe de Gobierno de la Ciudad).
Artículo 1.
1. El poder judicial se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la
Judicatura y los juzgados y tribunales que establece la Ley Orgánica del Poder
Judicial local.
2. Se garantiza la independencia e imparcialidad de los magistrados y jueces.
3. La Ley Orgánica del Poder Judicial local regulará el servicio civil de carrera para
los integrantes del poder judicial que no sean electos por los ciudadanos.
4. Los magistrados de última instancia de los Tribunales de la ciudad serán electos
por los ciudadanos y no podrán ser reelectos. Su mandato máximo será de siete
años.
5. Para aspirar a ser magistrado de última instancia de los Tribunales de la Ciudad
se deben satisfacer los requisitos que establece el artículo 95 de la Constitución
de la República más los que establezcan la ley orgánica.
6. Previa a la elección habrá un examen de méritos que se convoca por el Consejo
de la Judicatura de la Ciudad y se realizará ante una universidad pública y con
control ciudadano. Los tres primeros lugares por cada vacante participarán en la
elección. Ésta no será respalda por los partidos. Los aspirantes no recibirán
financiamiento público ni privado ni harán campaña. En el supuesto de que
reciban apoyo de los partidos serán inhabilitados para continuar con el
procedimiento de selección. Dispondrán de tiempos en radio y televisión para
dar a conocer su currículum vitae y propuestas, y serán electos en las jornadas
electorales ordinarias o extraordinarias que se convoquen al efecto.
7. La elección de magistrados del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad
garantizará la igualdad de género y una representación de los pueblos
originarios, comunidades indígenas residentes y afromexicanos.
8. El Poder Judicial Local se regirá por los principios de la austeridad republicana.
Los titulares de los Tribunales no tendrán salarios superiores a 30 veces el
salario mínimo, no gozarán de seguros médicos privados ni de seguros de
separación individualizada ni de ningún otro privilegio del que no gocen los
trabajadores de base de ese Poder y de la administración pública de la Ciudad.
Artículo 2.
1. El Consejo de la Judicatura de la ciudad es el órgano de administración,
vigilancia y disciplina de los tribunales de la ciudad, sus cinco titulares serán
electos por los ciudadanos y tendrán un mandato de siete años sin posibilidad
de reelección. No participará en él, el Presidente del Tribunal Superior de
Justicia y el Consejo no tendrá una composición mayoritaria del poder judicial.
2. Los aspirantes al Consejo deberán reunir los requisitos que determine la Ley
Orgánica del Consejo. Los aspirantes a consejeras o consejeros pueden ejercer
profesiones vinculadas al derecho, a la administración, a la contabilidad y
auditoría, a la economía y a la ingeniería.
3. Previa a la elección habrá un examen de méritos que se convoca por el Pleno
del Tribunal Superior y se realiza ante una universidad pública y con control
ciudadano. Los tres primeros lugares por cada vacante participarán en la
elección. Ésta no será respaldada por los partidos. Los aspirantes no recibirán
financiamiento público ni privado ni harán campaña. Dispondrán de tiempos en
radio y televisión para dar a conocer su currículum vitae y propuestas, y serán
electos en las jornadas electorales ordinarias o extraordinarias que se
convoquen para tal efecto.
4. Las decisiones del Consejo de la Judicatura son definitivas e inatacables, a
menos de que se trate de la imposición de sanciones, las que serán conocidas
para revisar el cumplimiento de su constitucionalidad por el Tribunal Social y de
Defensa Constitucional.
5. La elección de los Consejeros y Consejeras de la Ciudad garantizará la igualdad
de género y una representación de los pueblos originarios, comunidades
indígenas residentes y afromexicanos.
6. El Consejo de Judicatura Local se regirá por los principios de la austeridad
republicana. Los titulares de los Tribunales no tendrán salarios superiores a 30
veces el salario mínimo, no gozarán de seguros médicos privados ni de seguros
de separación individualizada ni de ningún otro privilegio del que no gocen los
trabajadores de base de ese Poder y de la administración pública de la Ciudad
Artículo 3.
1. Los presidentes de
los Tribunales de la Ciudad no se podrán reelegir
sucesivamente. Serán electos por los magistrados y jueces. Sus mandatos
serán de un año.
2. Los juzgados, salas y el Pleno del Tribunal Superior de Justicia tienen
competencia
para
conocer,
resolver
mediante
resoluciones
o
medios
alternativos, asuntos de carácter civil, mercantil, penal, familar y social en los
términos que definan las leyes.
3. Existirá una jurisdicción especial para pueblos originarios, comunidades
indígenas residentes y afrodescendientes.
4. Todos los procesos y procedimientos serán orales y públicos.
5. Es motivo de invalidez jurídica de sus decisiones y de responsabilidad para
magistrados y consejeros que no sesionen y deliberen en público.
6. Los actos y omisiones de corrupción de los miembros del poder judicial darán
lugar a responsabilidades y a la extinción del dominio de los bienes ilícitamente
obtenidos.
7. Todos los servidores públicos del poder judicial local previstos en sus Leyes
Orgánicas harán públicas anualmente sus declaraciones patrimoniales, fiscales
y de interés.
Artículo 4.
1. En los asuntos de derecho público y social no se puede exigir el interés jurídico.
Sólo en los asuntos que conciernan al Derecho Privado éste podrá prevalecer.
2. Procederá la revocación del mandato de los magistrados y consejeros electos.
3. Los jueces y demás funcionarios judiciales que no sean electos, integrarán la
carrera judicial. Los concursos de ingreso y permanencia judicial serán públicos
y abiertos –supervisados por contralores sociales- y, podrán participar tanto
personas externas como internas al poder judicial.
4. Se garantiza el principio de igualdad de armas. Nunca un funcionario judicial
atenderá en exclusiva a una de las partes, sin notificación a la otra, para que
ésta realice “alegato de oídas” a favor de su causa. Las partes serán notificadas
para que concurran a las audiencias, diligencias y entrevistas judiciales.
5. La Ley Orgánica del Poder Judicial y las leyes establecerán los medios
alternativos de justicia en cada uno de los ámbitos del poder judicial local.
6. En materia penal el sistema será acusatorio y oral y se regirá por los principios
de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Se
garantizarán los principios del debido proceso.
7. En materia penal y de acuerdo al derecho penal internacional se garantizarán los
derechos de víctimas y ofendidos.
8. La justicia para adolescentes no implicará la detención de los indiciados,
procesados y sentenciados. Las sanciones se orientarán a la reinserción social.
Artículo 5.
1. La ley tipificará las conductas en contra de la independencia e imparcialidad
judicial. Las sanciones serán penales o administrativas, además de las
responsabilidades civiles que se deriven.
2. La ley establecerá las causas de responsabilidad de los jueces y magistrados.
TRANSITORIOS
PRIMERO. La Constitución de la Ciudad de México se entenderá aprobada si este
proyecto lo refrendan las dos terceras partes de los integrantes electos presentes de la
Asamblea Constituyente, y si mediante referéndum, a realizarse el 29 de enero de
2017, la mayoría de los electores votan favorablemente el proyecto constitucional.
El referéndum será organizado por el Instituto Electoral del Distrito Federal y en él se
preguntará a los ciudadanos como única cuestión si están de acuerdo con el proyecto
de Constitución.
El Instituto Electoral del Distrito Federal emitirá la convocatoria y los lineamientos para
preparar, organizar, celebrar y calificar el referéndum.
SEGUNDO. Si el referéndum es favorable al proyecto constitucional, el texto se enviará
de inmediato, por la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente al Diario Oficial de la
Federación y a la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Ambas publicaciones se realizarán
el 5 de febrero de 2017, y la Constitución entrará en vigor el día 15 de septiembre de
2018.
TERCERO. Si el referéndum es contrario al proyecto de texto constitucional de la
Ciudad, la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente comunicará de inmediato la
decisión popular a los poderes revisores de la Constitución General de la República
para los efectos que procedan.
CUARTO. Si la Constitución de la Ciudad de de México es aprobada en referéndum
ninguna autoridad puede vetarla.
QUINTO. Si se aprueba la Constitución de la Ciudad por referéndum el 29 de enero de
2017, la Constitución de la Ciudad será aplicable en materia electoral desde el
momento de su publicación, en el caso de que sea necesario que se verifiquen
elecciones extraordinarias, las que se celebrarán de conformidad con la legislación que
estaba vigente el 30 de enero de 2016.
SEXTO. El ordenamiento jurídico secundario de la Ciudad continuará en vigor al
momento de la entrada en vigencia de la Constitución de la ciudad, y hasta en tanto se
aprueben las normas legislativas aplicables a cada materia, salvo que las normas de
ese ordenamiento contradigan lo dispuesto en la Constitución de la Ciudad.
SÉPTIMO. Las normas de la Constitución de la Ciudad relativas a la elección de los
poderes locales se aplicarán a partir del proceso electoral para la elección
constitucional del año de 2018.
Una vez publicada la Constitución de la Ciudad, se faculta a la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal para legislar sobre los procedimientos e instituciones electorales
que resultarán aplicables al proceso electoral 2017-2018.
OCTAVO. Una vez publicada la Constitución de la Ciudad, la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal expedirá las leyes inherentes a la organización, funcionamiento y
competencias de los Poderes, órganos constitucionales autónomos, de relevancia
constitucional y alcaldías. Esas leyes entrarán en vigor el día 15 de septiembre de
2018.
En el caso de los titulares de los poderes, nuevos órganos autónomos y de relevancia
constitucional, se elegirá o designará a sus titulares, según sea el caso, el día de las
elecciones del proceso electoral de 2018. Si son designados antes de ese día por el
órgano legislativo local a efecto de que los electos y designados asuman sus encargos
el 15 de septiembre de 2018.
El Instituto Electoral del Distrito Federal adoptará en el ámbito de sus competencias las
medidas que sean necesarias para la realización de las elecciones correspondientes.
NOVENO. El régimen jurídico de las relaciones de trabajo entre la Ciudad de México y
sus trabajadores, que norma esta Constitución y las leyes secundarias laborales que se
expidan por el Congreso local, entrarán en vigor el 1 de enero de 2020.
Mientras esas relaciones de trabajo entran en vigor, las relaciones laborables se
ajustarán a lo previsto en la legislación vigente de los Trabajadores al Servicio del
Estado y los conflictos de trabajo se ventilarán ante el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje.
Los trabajadores de la ciudad conservarán sus derechos adquiridos y el nuevo régimen
jurídico no podrá menoscabarlos.
Los trabajadores de la Ciudad de México se entienden incorporados al Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Respecto a los
trabajadores que aún no estén incorporados a ese Instituto, los órganos competentes
de la Ciudad celebrarán de inmediato los convenios respectivos con esa institución.
DÉCIMO. Los jueces y magistrados de los Tribunales Superior de Justicia se integran
en el Poder Judicial de la Ciudad. Permanecerán en él hasta que sean jubilados de
conformidad con lo que dispongan las normas que estén en vigor al momento de la
entrada en vigencia de esta Constitución, no sean ratificados por el Congreso local en
sus cargos, o sean separados de ellos por la actualización de las hipótesis que prevé
esta Constitución y las leyes que rigen su permanencia.
Los procedimientos judiciales que estén en curso a la entrada en vigor de la
Constitución y sus leyes secundarias se regirán hasta su conclusión por las
disposiciones que estaban vigentes al inicio de los mismos, salvo los supuestos del
artículo 14 de la Constitución General de la República.
DÉCIMO PRIMERO. Una vez que la Constitución entre en vigor, la legislatura electa en
2018, expedirá durante el primer año de su ejercicio, totas las disposiciones legales
necesarias para actualizar el marco constitucional local.
Ciudad de México a 4 de octubre de 2016
Diputado Constituyente Jaime Fernando Cárdenas Gracia
El suscrito Jaime Fernando Cárdenas Gracia, con fundamento en el artículo 44
del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la
Ciudad de México, somete a la consideración del Pleno de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA Y
SUSTITUYE EL ARTÍCULO 38 DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LA CIUDAD DE MÉXICO, PROPUESTA POR EL JEFE DE GOBIERNO, EN
MATERIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I.
Introducción.
El sistema representativo de nuestro país no representa a muchos sectores sociales,
debido a las complicidades de la oligarquía –los poderes fácticos nacionales y
trasnacionales- con los Ejecutivos del país –locales y federales- y a la complejidad y
heterogeneidad
de
la
sociedad
contemporánea.
Además,
la
brecha
entre
representantes y representados es cada día más amplia y, se ahonda porque el
ciudadano común no tiene armas ni mecanismos efectivos para exigir rendición de
cuentas al gobernante, mediante instrumentos de democracia participativa o directa
como la revocación del mandato, las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, los
referéndums a las reformas más importantes, la consulta obligatoria de carácter previo
para preguntar a la sociedad sobre los asuntos administrativos y obras más
importantes.
La democracia representativa mexicana, si es que existe, es un sistema en donde se
participa medianamente y se delibera poco. La opacidad y la ausencia de controles
institucionales, políticos y sociales son sus características fundamentales. Lo más
grave, es que los auténticos poderes no están en las instituciones tradicionales, sino en
poderes fuera de las instituciones –los fácticos- que en complicidad con los formales
socavan la credibilidad institucional. En efecto, los medios de comunicación electrónica,
los intereses económicos nacionales y trasnacionales “colonizan” las instituciones, se
apropian de ellas con el respaldo de las propias instituciones, y las utilizan para
propósitos que no siempre tienen correspondencia con las necesidades y reclamos
ciudadanos.
La corrupción tiene campo fértil en estas circunstancias: instituciones colonizadas,
medios que manipulan el derecho a la información, debilidad de mecanismos de
rendición de cuentas, transparencia que no va a la médula del poder Ejecutivo local,
inexistente deliberación sobre asuntos públicos, e imposibilidad para que la sociedad
civil acceda a la justicia a través de acciones ciudadanas de inconstitucionalidad. Estas
fallas hacen que los ciudadanos no sean fieles al sistema normativo y que se produzca
anomia1. La corrupción es una respuesta inadecuada pero respuesta al fin para obtener
ventajas, en un esquema en el que se confía poco en las instituciones, porque son las
que primero promueven la corrupción.
De esta manera, estimamos que la democracia no puede reducirse sólo a elecciones, y
que el sistema representativo requiere de profundos ajustes: ampliar la participación
ciudadana, profundizar en la publicidad de los asuntos públicos, reconocer la
importancia debida a la deliberación, incrementar y hacer creíble la rendición de
cuentas horizontal y social mediante fuertes y efectivos mecanismos de democracia
directa y semi directa, contrarrestar cualquier manifestación arbitraria del poder,
principalmente del Ejecutivo local para que éste no se excluya del Derecho, y
1
Según Robert K. Merton la anomia no implica falta de normas, ya que en toda
sociedad, por rudimentaria que fuere, existe un conjunto de pautas, usos y costumbres,
normas jurídicas, más o menos sistematizado, más o menos integrado; un grado
mínimo de quebrantamiento de las reglas de un sistema normativo no puede
considerarse anomia; hay grados y clases de anomia, la simple es un estado de
confusión de un grupo o sociedad sometido al antagonismo entre sistema de valores,
que da por resultado cierto grado de inquietud y la sensación de separación del grupo;
la anomia aguda es el deterioro en último extremo y la desintegración del sistema de
valores que da por resultado angustias pronunciadas; la anomia puede referirse más a
algunos sectores que a otros de la población; y, la conducta socialmente divergente o
conducta desviada es la resultante de la anomia. MERTON, Robert K., Teoría y
estructuras sociales, México, Fondo de Cultura Económica, 1964, pp. 9-11.
democratizar internamente a las grandes organizaciones privadas que también son
parte de la red de la corrupción.
Al analizar el Estado de Derecho, encontramos que en el ámbito local es
profundamente deficiente, por el desequilibrio de poderes a favor del Ejecutivo, y
porque se carece de controles institucionales horizontales y sociales eficaces para
controlar ese poder. Combatir la corrupción en México entraña reformular todo el
sistema institucional del país, comenzando por el poder presidencial para someterlo a
controles y vigilancia estricta, y al mismo tiempo, despojarlo de poderes de
nombramiento sobre las instituciones que fiscalizan o supervisan la corrupción. Así
insistimos en un Tribunal Social y de Defensa Constitucional, cuyos titulares sean
electos por los ciudadanos, con capacidad para ejercer un control constitucional amplio
que permita a los ciudadanos las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad con un
interés simple, y, que no sólo como ahora, la clase política tenga la exclusividad para
plantearle asuntos, que favorezca además el desarrollo de una Constitución con fuerza
normativa y que realice las tres funciones que de él esperaba Carlos Nino: controlador
del proceso democrático, de protección de la autonomía individual y de continuidad de
la práctica constitucional2.
También apostamos por una reforma al sistema judicial en sus tres cuestiones torales:
acceso a la justicia en cualquier tipo de asunto o materia3, independencia4 y eficiencia
2
NINO, Carlos Santiago, Fundamentos de derecho constitucional, análisis jurídico y
politológico de la práctica constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992, pp. 657 y ss.
3
Sabemos que el artículo 61, fracción I, de la Ley de Amparo restringe la procedencia
del Juicio de Amparo en contra de las reformas constitucionales lo que constituye de
suyo una vulneración al derecho humano de acceso a la justicia.
4
Los poderes judiciales del país carecen de independencia porque los titulares
máximos de esas instancias son producto del reparto de posiciones entre los partidos
mayoritarios.
judicial5. Sobre el Ministerio Público, reivindicamos su necesaria independencia a
través de la elección popular de sus titulares, y que sus funciones vayan acompañadas
por una profunda reforma a los cuerpos policíacos y a los centros penitenciarios del
país.
Los órganos de control de la actividad económico-financiera del Estado, como la
Auditoría Superior de la Federación y sus equivalentes locales, deben ser reformados
para darles autonomía constitucional y que sus titulares sean electos por los
ciudadanos para que no caigan en la cooptación del Ejecutivo local o de las
nomenclaturas de los partidos o, inclusive, de los órganos legislativos. Lo anterior es
fundamental para transparentar su organización interna y su funcionamiento, y para
fortalecer sus atribuciones de control, de fiscalización y de combate a la corrupción. En
otros órganos como los de protección de derechos humanos, y algunos más, sus
titulares deben también ser electos por los ciudadanos y, diseñados desde la
autonomía, la transparencia y la apoliticidad.
Sin un control social efectivo, el combate a la corrupción no podrá ser efectivo. Por esa
razón reclamamos armas jurídicas para la sociedad, tales como: mecanismos de
democracia directa, la legitimación procesal en los asuntos de trascendencia pública, la
protección de múltiples intereses difusos y colectivos, la existencia de la figura del
amicus curiae, y la aceptación jurídica de instituciones como el derecho a la resistencia.
Igualmente estimamos que las diferentes formas de protesta social y de desobediencia
civil deben ser valoradas por su contribución a la crítica, la transformación y el
desarrollo social.
La corrupción es un cáncer que nos daña profundamente como sociedad. No
merecemos ni en lo individual ni en lo colectivo seguir permitiendo que crezca. Todos
somos corresponsables por no hacer lo suficiente. Sin embargo, los más responsables
son los que tienen el mayor poder en la sociedad y en la vida política y, esos son en
5
Los poderes judiciales podrían hacer más con menos si existiera respecto de ellos la
figura de la auditoría o contraloría ciudadana para darle seguimiento a sus
procedimientos y decisiones.
México, los Presidentes de la República, los titulares del Ejecutivo a nivel local y los
poderes fácticos que operan en el país en complicidad y en relación con ellos.
Para nosotros, la corrupción entraña la presencia de tres variables que deben ser
desmontadas: ejercicio del poder sin controles jurídicos adecuados por debilidad del
sistema de división de poderes –la oposición en México no es oposición-; impunidad
porque los que vigilan la corrupción dependen en sus nombramientos de los vigilados;
y ausencia de mecanismos de participación ciudadana para que la sociedad vigile y
supervise permanentemente a sus autoridades y, para que, en las principales
decisiones la comunidad apruebe los asuntos de mayor trascendencia. El sistema
nacional anticorrupción aprobado a nivel nacional, desde mi punto de vista, no atiende
adecuadamente ninguno de los tres factores.
II.
Propuesta.
En la ciudad de México requerimos una Administración Pública sujeta a controles y
vigilancia ciudadana. Para ello proponemos que:
La administración pública de la ciudad será exclusivamente centralizada y
descentralizada.
Los principales actos de la administración pública de la ciudad se someterán a consulta
de los ciudadanos. Ésta será previa, vinculante y obligatoria para la autoridad.
La facultad reglamentaria en la administración pública –la que corresponde al poder
ejecutivo- exclusivamente estará en manos del Jefe de Gobierno. Ninguna otra
autoridad de la administración pública del ejecutivo, ejercerá esa atribución.
Todos los organismos descentralizados serán creados por ley, en sentido formal y
material. El titular del Ejecutivo no tendrá facultades para crear organismos
descentralizados.
En la ciudad de México está prohibido que actividades del poder ejecutivo, legislativo,
judicial, de órganos autónomos y, demarcaciones territoriales, se realicen a través de
fideicomisos o de figuras análogas.
En la ciudad de México, ninguno de los poderes, órganos o instancias de autoridad,
ejercerán sus atribuciones a través de esquemas empresariales regidos por el Derecho
Privado. Los marcos de actuación se realizarán por medio de las reglas y
procedimientos de la administración centralizada o descentralizada.
Existirá una ley de procedimiento administrativo que norme los actos materialmente
administrativos de los poderes públicos, órganos constitucionales autónomos y,
demarcaciones territoriales a fin de evitar la discrecionalidad y arbitrariedad en la
administración.
La regla general en la ciudad de México será que las adquisiciones de obras y servicios
se realicen mediante licitación pública. Las causales de invitación restringida y
adquisición directa se reducirán.
En la ciudad de México será motivo de responsabilidad para los titulares de los
poderes, órganos, instancias de autoridad y demarcaciones territoriales ejercer el
presupuesto sin realizar licitaciones públicas. La ley establecerá el porcentaje
obligatorio para las licitaciones públicas.
Las licitaciones públicas se realizarán con transparencia total y en todas ellas habrá
control social bajo la figura del contralor o auditor social.
La responsabilidades administrativas de los servidores públicos de la ciudad serán
conocidas, procesadas y sancionadas por controlares electos por los ciudadanos.
Concluida la fase de investigación, en los procedimientos administrativos de
responsabilidad, el procedimiento será público.
La responsabilidad de la ciudad por los daños que genere su actividad administrativa
irregular será objetiva y directiva. Los servidores públicos responsables también
tendrán responsabilidad solidaria.
Los ciudadanos en todo momento tienen legitimación jurídica para participar en el
desahogo de los procedimientos de responsabilidad política y administrativa, así como
para ofrecer pruebas, alegar e impugnar cualquier tipo de resolución. Será motivo de
responsabilidad para los contralores o para los magistrados del Tribunal de Justicia
Administrativa desconocer ese interés legítimo.
Los permisos administrativos temporales revocables (PATR) y figuras análogas están
sujetos a licitación y, la ley que los regule, establecerá las obligaciones de
transparencia y rendición de cuentas en la materia con fundamento en el principio
máxima publicidad. La Ley contemplará los porcentajes, tarifas y montos a recaudar
por el otorgamiento de estos permisos.
El titular del Ejecutivo informará trimestralmente al Congreso local y a los ciudadanos
los beneficiarios de los permisos administrativos temporales revocables y figuras
análogas, así como los montos de recaudación y el destino de los mismos.
Todas las concesiones, permisos y autorizaciones en la ciudad serán motivo de
licitación pública abierta y, serán informadas trimestralmente al Congreso Local.
El patrimonio de la ciudad, tanto inmobiliario como no inmobiliario estará bajo el control
de la Oficialía Mayor. Ésta se encargará de su control, inventario y actualización, así
como de su administración. Informará trimestralmente al Congreso y a los ciudadanos
sobre lo anterior, y sobre el destino de los recursos que se deriven de la administración
de esos bienes.
El patrimonio inmobiliario y no inmobiliario de cada poder, órgano autónomo, organismo
descentralizado y demarcación territorial estará bajo el control y administración de los
titulares de esas instancias, las que deberán tener actualizado el inventario de los
bienes e informar trimestralmente al Congreso y a los ciudadanos sobre lo anterior, y
sobre el destino de los recursos que se deriven de la administración de esos bienes.
La enajenación del patrimonio inmobiliario de la ciudad requiere en todos los casos de
la autorización del Congreso.
En la desincorporación de bienes del dominio privado de importancia, además de la
autorización del Congreso local, entrañan consultar de manera previa y vinculante a los
ciudadanos.
Las expropiaciones de los bienes de particulares sólo podrán realizarse por causas de
utilidad pública e interés social y previa indemnización. Jamás se podrán expropiar
bienes públicos y sociales para fines privados.
Los miembros titulares de la Junta de Asistencia Privada de la Ciudad, deberán ser
nombrados por el Jefe de Gobierno y ratificados por la mayoría absoluta del Congreso.
Los acuerdos de la Junta de Asistencia Privada de la Ciudad, para que sean válidos
deben adoptarse en sesiones públicas.
La Junta de Asistencia Privada de la Ciudad deberá rendir informes semestrales sobre
su gestión al Congreso Local y a los ciudadanos.
El Plan General de Desarrollo debe ser aprobado por el Congreso Local y sometido
previamente a la consulta vinculante de los ciudadanos.
Todos los Jefes de Gobierno, al inicio de su gestión, durante los primeros 10 días de
ella, presentarán a consulta ciudadana el Plan General de Desarrollo. Anualmente,
durante el mes de marzo se presentará al Congreso Local. Si es aprobado por la
ciudadanía se enviará al Congreso Local para su aprobación.
El informe anual del Jefe de Gobierno implicará debate y deliberación entre las fuerzas
políticas del Congreso y el titular del Ejecutivo. La violación de este procedimiento es
causa de responsabilidad política para el titular del ejecutivo
El titular del ejecutivo remitirá al Congreso Local trimestralmente informes sobre la
cuenta pública, 30 días después del corte respectivo.
La profesionalización, capacitación y estatus de las policías de la ciudad, estarán
sometidas, además del control del Congreso Local al control ciudadano.
El sistema penitenciario de la ciudad, la profesionalización de sus servidores públicos,
su capacitación y estatus, estará sometido al control del Congreso Local y al control
ciudadano.
La existencia del servicio civil de carrera en la ciudad implicará su carácter público,
abierto y, sometido en todos los casos a la supervisión y vigilancia ciudadana.
En la ciudad estarán prohibidas las concesiones, autorizaciones o permisos para la
prestación de servicios públicos o, administración de bienes y espacios públicos.
La administración pública de la ciudad no recurrirá a las figuras de las asociaciones
público-privadas para financiar obras o servicios públicos.
En la ciudad se prohíbe la privatización del agua y de los bienes de dominio público.
Los recursos autogenerados por las instancias de la ciudad deben informarse al
Congreso
Local
trimestralmente
para
ser
aprobados
por
éste
y,
estarán
invariablemente sometidos al control ciudadano.
El empleo y el destino de los recursos que componen el fondo de capitalidad será
informado trimestralmente al Congreso local y estará sometido al control ciudadano.
En la ciudad habrá una Ley de Coordinación Fiscal en la ciudad que distribuya los
ingresos entre las demarcaciones territoriales, teniendo en cuenta los siguientes
factores de distribución: la población, los grados de marginalidad, la calidad de los
servicios públicos que se ofrecen a los ciudadanos y, su capacidad recaudatoria.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta
Asamblea Constituyente, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA Y
SUSTITUYE EL ARTÍCULO 38 DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LA CIUDAD DE MÉXICO, PROPUESTA POR EL JEFE DE GOBIERNO, EN
MATERIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
ÚNICO. Las bases de organización y funcionamiento de la administración pública de la
Ciudad de México son las siguientes:
1. La administración pública de la ciudad será exclusivamente centralizada y
descentralizada.
2. Los principales actos de la administración pública de la ciudad se someterán a
consulta de los ciudadanos. Ésta será previa, vinculante y obligatoria para la
autoridad.
3. La facultad reglamentaria en la administración pública –la que corresponde al
poder ejecutivo- exclusivamente estará en manos del Jefe de Gobierno. Ninguna
otra autoridad de la administración pública del ejecutivo, ejercerá esa atribución.
4. Todos los organismos descentralizados serán creados por ley, en sentido formal
y material. El titular del Ejecutivo no tendrá facultades para crear organismos
descentralizados.
5. En la ciudad de México está prohibido que actividades del poder ejecutivo,
legislativo, judicial, de órganos autónomos y, demarcaciones territoriales, se
realicen a través de fideicomisos o de figuras análogas.
6. En la ciudad de México, ninguno de los poderes, órganos o instancias de
autoridad, ejercerán sus atribuciones a través de esquemas empresariales
regidos por el Derecho Privado. Los marcos de actuación se realizarán por
medio de las reglas y procedimientos de la administración centralizada o
descentralizada.
7. La ley de procedimiento administrativo normará los actos materialmente
administrativos de los poderes públicos, órganos constitucionales autónomos, de
relevancia constitucional y, demarcaciones territoriales a fin de evitar la
discrecionalidad y arbitrariedad en la administración.
8. La regla general en la ciudad de México es que las adquisiciones de obras y
servicios se realicen mediante licitación pública. Las causales de invitación
restringida y adquisición directa se reducen y se permiten en la ley por causas
justificadas.
9. En la ciudad de México será motivo de responsabilidad para los titulares de los
poderes, órganos, instancias de autoridad y demarcaciones territoriales ejercer
el presupuesto sin realizar licitaciones públicas. La ley establecerá el porcentaje
obligatorio para las licitaciones públicas.
10. Las licitaciones públicas se realizarán con transparencia total y en todas ellas
habrá control social bajo la figura del contralor o auditor social.
11. La responsabilidades administrativas de los servidores públicos de la ciudad
serán conocidas, procesadas y sancionadas por controlares electos por los
ciudadanos a través del Consejo de Honestidad.
12. Concluida la fase de investigación, en los procedimientos administrativos de
responsabilidad, el procedimiento será público.
13. La responsabilidad de la ciudad por los daños que genere su actividad
administrativa irregular será objetiva y directiva. Los servidores públicos
responsables también tendrán responsabilidad solidaria.
14. Los ciudadanos en todo momento tienen legitimación jurídica para participar en
el desahogo de los procedimientos de responsabilidad política y administrativa,
así como para ofrecer pruebas, alegar e impugnar cualquier tipo de resolución.
Será motivo de responsabilidad para los contralores o para los magistrados del
Tribunal de Justicia Administrativa desconocer ese interés legítimo.
15. Los permisos administrativos temporales revocables (PATR) y figuras análogas
están sujetos a licitación y, la ley que los regule, establecerá las obligaciones de
transparencia y rendición de cuentas en la materia con fundamento en el
principio máxima publicidad. La Ley contemplará los porcentajes, tarifas y
montos a recaudar por el otorgamiento de estos permisos.
16. El titular del Ejecutivo informará trimestralmente al Congreso local y a los
ciudadanos los beneficiarios de los permisos administrativos temporales
revocables y figuras análogas, así como los montos de recaudación y el destino
de los mismos.
17. Todas las concesiones, permisos y autorizaciones en la ciudad serán motivo de
licitación pública abierta y, serán informadas trimestralmente al Congreso Local.
18. El patrimonio de la ciudad, tanto inmobiliario como no inmobiliario estará bajo el
control de la Oficialía Mayor. Ésta se encargará de su control, inventario y
actualización, así como de su administración. Informará trimestralmente al
Congreso y a los ciudadanos sobre lo anterior, y sobre el destino de los recursos
que se deriven de la administración de esos bienes.
19. El patrimonio inmobiliario y no inmobiliario de cada poder, órgano autónomo,
organismo descentralizado y demarcación territorial estará bajo el control y
administración de los titulares de esas instancias, las que deberán tener
actualizado el inventario de los bienes e informar trimestralmente al Congreso y
a los ciudadanos sobre lo anterior, y sobre el destino de los recursos que se
deriven de la administración de esos bienes.
20. La enajenación del patrimonio inmobiliario de la ciudad requiere en todos los
casos de la autorización del Congreso.
21. En la desincorporación de bienes del dominio privado de importancia, además
de la autorización del Congreso local, entrañan consultar de manera previa y
vinculante a los ciudadanos.
22. Las expropiaciones de los bienes de particulares sólo podrán realizarse por
causas de utilidad pública e interés social y previa indemnización. Jamás se
podrán expropiar bienes públicos y sociales para fines privados.
23. Los miembros titulares de la Junta de Asistencia Privada de la Ciudad, deberán
ser nombrados por el Jefe de Gobierno y ratificados por la mayoría absoluta del
Congreso.
24. Los acuerdos de la Junta de Asistencia Privada de la Ciudad, para que sean
válidos deben adoptarse en sesiones públicas.
25. La Junta de Asistencia Privada de la Ciudad deberá rendir informes semestrales
sobre su gestión al Congreso Local y a los ciudadanos.
26. El Plan General de Desarrollo debe ser aprobado por el Congreso Local y
sometido previamente a la consulta vinculante de los ciudadanos.
27. Todos los Jefes de Gobierno, al inicio de su gestión, durante los primeros 10
días de ella, presentarán a consulta ciudadana el Plan General de Desarrollo.
Anualmente, durante el mes de marzo se presentará al Congreso Local. Si es
aprobado por la ciudadanía se enviará al Congreso Local para su aprobación.
28. El informe anual del Jefe de Gobierno implicará debate y deliberación entre las
fuerzas políticas del Congreso y el titular del Ejecutivo. La violación de este
procedimiento es causa de responsabilidad política para el titular del ejecutivo
29. El titular del ejecutivo remitirá al Congreso Local trimestralmente informes sobre
la cuenta pública, 30 días después del corte respectivo.
30. La profesionalización, capacitación y estatus de las policías de la ciudad, estarán
sometidas, además del control del Congreso Local al control ciudadano.
31. El sistema penitenciario de la ciudad, la profesionalización de sus servidores
públicos, su capacitación y estatus, estará sometido al control del Congreso
Local y al control ciudadano.
32. La existencia del servicio civil de carrera en la ciudad implicará su carácter
público, abierto y, sometido en todos los casos a la supervisión y vigilancia
ciudadana.
33. En la ciudad estarán prohibidas las concesiones, autorizaciones o permisos para
la prestación de servicios públicos o, administración de bienes y espacios
públicos.
34. La administración pública de la ciudad no recurrirá a las figuras de las
asociaciones público-privadas para financiar obras o servicios públicos.
35. En la ciudad se prohíbe la privatización del agua y su saneamiento, así como los
bienes de dominio público.
36. Los recursos autogenerados por las instancias de la ciudad deben informarse al
Congreso Local trimestralmente para ser aprobados por éste y, estarán
invariablemente sometidos al control ciudadano.
37. El empleo y el destino de los recursos que componen el fondo de capitalidad
será informado trimestralmente al Congreso local y estará sometido al control
ciudadano.
38. En la ciudad habrá una Ley de Coordinación Fiscal en la ciudad que distribuya
los ingresos entre las demarcaciones territoriales, teniendo en cuenta los
siguientes factores de distribución: la población, los grados de marginalidad, la
calidad de los servicios públicos que se ofrecen a los ciudadanos y, su
capacidad recaudatoria.
TRANSITORIOS.
PRIMERO. La Constitución de la Ciudad de México se entenderá aprobada si este
proyecto lo refrendan las dos terceras partes de los integrantes electos por los
ciudadanos presentes de la Asamblea Constituyente, y si mediante referéndum, a
realizarse el 29 de enero de 2017, la mayoría de los electores votan favorablemente el
proyecto constitucional.
El referéndum será organizado por el Instituto Electoral del Distrito Federal y en él se
preguntará a los ciudadanos como única cuestión si están de acuerdo con el proyecto
de Constitución.
El Instituto Electoral del Distrito Federal emitirá la convocatoria y los lineamientos para
preparar, organizar, celebrar y calificar el referéndum.
SEGUNDO. Si el referéndum es favorable al proyecto constitucional, el texto se enviará
de inmediato, por la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente al Diario Oficial de la
Federación y a la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Ambas publicaciones se realizarán
el 5 de febrero de 2017, y la Constitución entrará en vigor el día 15 de septiembre de
2018.
TERCERO. Si el referéndum es contrario al proyecto de texto constitucional de la
Ciudad, la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente comunicará de inmediato la
decisión popular a los poderes revisores de la Constitución General de la República
para los efectos que procedan.
CUARTO. Si la Constitución de la Ciudad de de México es aprobada en referéndum
ninguna autoridad puede vetarla.
QUINTO. Si se aprueba la Constitución de la Ciudad por referéndum el 29 de enero de
2017, la Constitución de la Ciudad será aplicable en materia electoral desde el
momento de su publicación, en el caso de que sea necesario que se verifiquen
elecciones extraordinarias, las que se celebrarán de conformidad con la legislación que
estaba vigente el 30 de enero de 2016.
SEXTO. El ordenamiento jurídico secundario de la Ciudad continuará en vigor al
momento de la entrada en vigencia de la Constitución de la ciudad, y hasta en tanto se
aprueben las normas legislativas aplicables a cada materia, salvo que las normas de
ese ordenamiento contradigan lo dispuesto en la Constitución de la Ciudad.
SÉPTIMO. Los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo se integran al
Tribunal de Justicia Administrativa Local. Permanecerán en él hasta que sean jubilados
de conformidad con lo que dispongan las normas que estén en vigor al momento de la
entrada en vigencia de esta Constitución, no sean ratificados por el Congreso local en
sus cargos, o sean separados de ellos por la actualización de las hipótesis que prevé
esta Constitución y las leyes que rigen su permanencia.
Los procedimientos que estén en curso a la entrada en vigor de la Constitución y sus
leyes secundarias, se regirán hasta su conclusión por las disposiciones que estaban
vigentes al inicio de los mismos, excepto las hipótesis reconocidas por el artículo 14 de
la Constitución General de la República.
OCTAVO. Una vez que la Constitución entre en vigor, la legislatura electa en 2018,
expedirá durante el primer año de su ejercicio, totas las disposiciones legales
necesarias para actualizar el marco constitucional local.
Ciudad de México a 3 de octubre de 2016
Constituyente Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
Gaceta Parlamentaria
Miércoles 5 de octubre de 2016
Asamblea Constituyente de la Ciudad de MØxico
Junta Instaladora
Diputado Augusto Gómez Villanueva, presidente
Diputado Bernardo Bátiz Vázquez, primer vicepresidente
Diputada Ifigenia Martha Martínez y Hernández, segunda vicepresidenta
Diputado Porfirio Alejandro Muñoz Ledo y Lazo de Vega, primer secretario
Diputado Javier Jiménez Espriú, segundo secretario
Domicilio: Xicoténcatl número 9, colonia Centro, CP 06018, delegación Cuauhtémoc, Ciudad de México
Direcci n electr nica: http://www.diputados.gob.mx/asambleaconstituyentecdmx/