sufragio de chilenos desde el extranjero

Reseña Legislativa 979
26 de noviembre de 2010
SUFRAGIO DE CHILENOS DESDE EL EXTRANJERO
Boletín 7335-07
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Sobre voto de chilenos en el extranjero
INICIATIVA
:
Mensaje presidencial
ORIGEN
:
Senado
MINISTERIOS :
Del Interior y Secretaría General de la Presidencia
INGRESO
1º de diciembre de 2010
:
ARTICULADO :
2 artículos, el primer de los cuales modifica el artículo 13 y el
segundo, el 18, ambos de la Constitución Política
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
Se propone que los chilenos que mantengan vínculos con el país puedan votar en
las elecciones y plebiscitos que señale la ley. Ello supone que el Estado financiará
el costo de poner la mesa receptora de sufragios en los países en que existen
chilenos que cumplan los requisitos para votar.
2.-
Existiendo un vínculo efectivo resulta admisible que los chilenos que cumplan los
requisitos constitucionales puedan sufragar en las elecciones presidenciales; pero
cabría conceptualizar más precisamente la naturaleza de ese vínculo, de forma tal de
acotar el alcance que, en este aspecto tendría la ley orgánica constitucional que lo
regule.
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3.-
Parece preferible acotar mejor en el proyecto de reforma constitucional de qué
elecciones se trata y no dejar la puerta abierta para posteriormente discutir en la ley
orgánica constitucional este punto; es, en cambio, discutible que también puedan
votar en los plebiscitos a que dé lugar una discrepancia entre el gobierno y el
parlamente respecto de un proyecto de reforma constitucional.
4.-
Es probable que se haya optado por remitir la discusión de fondo a la ley orgánica
constitucional, dado que ésta requiere solamente 4/7 de diputados y senadores en
ejercicio y no 3/5, que es quórum, en este caso, para una reforma constitucional que
en forma más precisa regule esta materia.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Facultar a los chilenos que se encuentran fuera de Chile para votar en las
elecciones y plebiscitos.
Encomendar a la ley orgánica constitucional de votaciones populares las
condiciones y formas para ejercer dicha facultad.
Exigir, además, para votar en Chile, mantener un vínculo con el país, en la
forma que determine la misma ley orgánica constitucional.
Precisar que el resguardo del orden público en los actos electorales, que está
encomendado a las FF.AA, y Carabineros solo se refiere a los realizados en
Chile.
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
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IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Aspectos
generales.
Suele incurrirse en un error cuando —en algún foro o por la prensa— se
sostiene que nuestro sistema electoral no considera el derecho a sufragio de
los chilenos residentes en el extranjero, toda vez que de acuerdo a la
normativa constitucional y legal vigente en Chile, los chilenos residentes en el
extranjero sí tienen derecho a sufragio, siempre que para ello se inscribieren
en los registros electorales y concurran a votar en Chile. Lo que no existe es
la obligación del Estado de habilitar urnas receptoras de sufragios en el
extranjero, que es una cuestión distinta.
Al respecto cabría considerar que la Constitución Política de la República en
su artículo 13 al determinar la calidad de ciudadano y su consecuente derecho
a sufragio, dispone que tienen esta calidad los chilenos que hayan cumplido
dieciocho años de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva.
Como se observa, nuestro constituyente para atribuir la calidad de ciudadanos
considera principalmente la nacionalidad, siendo en principio irrelevante el
domicilio político o la residencia del chileno.
A mayor abundamiento, durante el estudio de este artículo en la Comisión y
Subcomisión Constituyente, se discutió sobre los derechos que otorga la
calidad de ciudadano. El Sr. Ortúzar señaló que “el fondo de la discusión era
saber si se acepta o no la distinción entre ciudadano y ciudadano con derecho
a sufragio. Es decir, el ciudadano tiene derechos, algunos de estos van a
estar establecidos en la ley; por ejemplo para ser funcionario público en
determinados casos, o director de diario, de televisión, etc., puede ser que se
exija la calidad de ciudadano. Otros estarán establecidos en la Constitución:
el de elegir y ser elegido1.
Complementando esta postura, el Sr. Guzmán señaló que para ser elegido y
participar en plebiscitos se debe exigir solo un requisito: figurar en rol o padrón
electoral. Existiendo sin embargo, otros derechos que otorgan la calidad de
ciudadano, tales como participar en la formación de partidos políticos y
patrocinar candidaturas independientes, derechos para los cuales no se
requeriría la inscripción electoral.
Como se observa, no es correcto afirmar que los chilenos residentes en el
extranjero no tienen acceso a su calidad de ciudadano por el hecho de no
poder ejercer el derecho a sufragio. El inconveniente que se produce para
estos nacionales dice relación con estar inscritos en los registros o padrones
electorales; requisito que sí es necesario para ejercer este derecho.
Tratándose de un chileno inscrito en los registros electorales en Chile y que se
encuentre fuera del país por cualquier razón, no pierde su derecho de sufragio
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Sesión 70, en jueves 12 de septiembre de 1974.
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ni menos su ciudadanía, solo se encuentra excusado de ejercerlo por
disposición de la ley según lo dispone el artículo 139 de la ley Nº 18.700,
Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios 2.
Por otra parte, también es necesario tener presente que la Constitución parece
discurrir sobre la base de que votan los que están físicamente en Chile, pues
ellos tienen la información necesaria sobre la situación política del país, lo que
los habilita para decidir su voto, y son ellos también quienes van a resultar
beneficiados por una mejor administración o perjudicados por haber elegido
personas que no son idóneas para los diferentes cargos de elección popular.
Si bien el proyecto solo otorga derecho a voto a los chilenos en el extranjero
para elecciones presidenciales y para plebiscitos, siempre queda en pie la
consideración de que, si residen en forma permanente fuera del país, no les va
a afectar el resultado electoral (aunque esté circunscrito a la elección
presidencial).
2.- Apreciación
general.
El proyecto hace bien en exigir vínculos con el país, lo cual constituye un
elemento clave para que sea legítimo que un chileno residente en el extranjero
ejerza el derecho de sufragio en Chile pero sin venir para ello al país (lo que
supone el Estado financia el funcionamiento del sistema electoral fuera del
territorio nacional).
Sobre la naturaleza de ese vínculo y la forma de acreditarlo se podrían
efectuar diversas hipótesis. El proyecto no se ocupa de ello y le entrega esa
esencial definición a la ley orgánica constitucional respectiva.
Ahora bien, determinar la naturaleza del vínculo entre el chileno residente en
el extranjero y su país, con miras al derecho a sufragio, no es tarea de fácil
despacho. Más que un vínculo, lo que parece ser necesario es determinar los
requisitos que debe cumplir el votante que ejerce su derecho desde el
extranjero. Eso, por lo demás, lo que sucede con los ciudadanos residentes
en el país, que son la regla general. Se les exige, por la propia Constitución,
tener 18 años de edad cumplidos, y no haber sido condenado a pena aflictiva
(igual o superior a tres años y un día). Tampoco pueden sufragar quienes
tuvieren suspendido su derecho a sufragio, entre otras causas, por
encontrarse la persona acusada por delito terrorista o que mereciere pena
aflictiva.
No se exige, pues un vínculo entre el votante y su país para ejercer el derecho
de sufragio, si bien puede asumirse que quienes residen permanentemente en
el país, mantienen la necesaria vinculación con el quehacer político
institucional y están, por lo tanto, razonablemente interesados en el resultado
2
Este artículo establece la sanción que corresponde aplicar a quienes encontrándose inscritos en el Registro Electoral no
comparecen a votar en una elección. En la parte que interesa destacar para este párrafo se debe considerar a quienes se les
exime de la sanción, a saber: “el individuo que haya dejado de cumplir su obligación por enfermedad, ausencia del país,
encontrarse el día de la elección o plebiscito en un lugar situado a más de doscientos kilómetros de aquél en que se encontrare
inscrito o por otro impedimento grave debidamente comprobado ante el juez competente.
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de las elecciones (sin perjuicio de que, siendo el sufragio voluntario, puedan
decidir no ejercer su derecho). Parece, entonces, más consistente con el
régimen aplicable a los ciudadanos residentes en el país, establecer como
exigencia para los residentes en el extranjero, en lugar de un vínculo, ciertos
requisitos objetivos que, adicionales a los aplicables según la regla general,
habiliten para ejercer el derecho de sufragio desde el extranjero. Por ejemplo,
no haber dejado el territorio nacional más un cierto plazo continuo (o uno
mayor su fuere discontinuo); pero estableciendo en todo caso un tope en años,
en forma precisa como suele observarse en el derecho comparado. O
también, haber manifestado su voluntad de votar con cierta anticipación a la
fecha de la votación, ante el consulado chileno al cual concurrirán a emitir su
sufragio.
En lugar de establecer para los votantes desde el extranjero requisitos
constitucionales (como están establecidos para los residentes en Chile), se ha
preferido remitir esta materia a una ley orgánica constitucional.
Si se opta por esta vía, que parece ser la más rápida, lo que se logra es que la
discusión de fondo sobre dicho vínculo se posponga para otra oportunidad,
pero con un quórum distinto. En efecto, el artículo 13 de la Constitución, en el
cual incide el proyecto, requiere para su modificación, de un quórum de 3/5 de
diputados y senadores en ejercicio (artículo 127 de la Constitución). En
cambio una ley orgánica constitucional requiere de 4/7. En la Cámara de
Diputados, por ejemplo, y suponiendo que los 120 diputados se encuentran en
ejercicio, en el primer caso se requieren 72 votos a favor; en el segundo, solo
68 (aritméticamente los 4/7 de 120 son 68,5; pero la fracción se elimina por
aplicación de la ley de cómputo de fracciones de 6 de julio de 1978).
En todo caso, debería entenderse que el vínculo a que se refiere el proyecto
de reforma constitucional debe ser “efectivo”, lo que deja, igualmente, a criterio
de la ley orgánica constitucional la precisión definitiva de la norma; pero así se
acota el radio de acción de dicha ley, pues al exigir un vínculo efectivo se da
una señal de que no da lo mismo cualquier forma de vinculación con el país.
Dado que dicho vínculo puede ser de diversa naturaleza (sin perder su calidad
de efectivo) sería útil acotar su alcance (por ejemplo, afectivo, legal, familiar,
político o patrimonial, o más de uno de estos aspectos).
3.- Plebiscitos y otras
elecciones.
El proyecto permitiría votar en Chile a los radicados en el exterior para los
plebiscitos. Estos plebiscitos están previstos en la Constitución para zanjar
una discrepancia entre el Presidente de la República y el Congreso Nacional,
respecto de una reforma constitucional (artículo 128, inciso penúltimo de la
Constitución).
Parece difícil ver una relación directa entre el chileno residente en el extranjero
y una reforma constitucional disputada entre el gobierno y el parlamento, a
menos que ella tuviera por objeto dejar sin derecho a sufragio a los chilenos
que residieran afuera, hipótesis que, en actual contexto político, no parece
probable.
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La discusión técnico política que da lugar un plebiscito de reforma
constitucional, probablemente será de difícil apreciación para los residentes en
el país, y con mayor razón, para quienes observan el proceso político desde
otro país. Con todo, puede reconocerse que se trata de una hipótesis de muy
escasa ocurrencia, como que desde la vigencia de la Constitución nunca se ha
presentado esta posibilidad, no obstante las numerosas modificaciones que el
texto constitucional ha recibido (la reforma constitucional de la ley Nº 18.825
en 1989, dio lugar a un plebiscito por exigirlo así expresamente la entonces
disposición transitoria decimoctava).
Respecto de las elecciones propiamente tales, la única que parece tener
interés para un residente en el extranjero sería aquella en que se elige el
Presidente de la República; las elecciones locales, como las de alcaldes y
concejales (o eventualmente, los consejeros regionales) no tienen relación
alguna con quien habita fuera del territorio nacional.
La duda puede presentarse respecto de los diputados y senadores, y aún así,
podría discutirse separadamente la situación de cada grupo de parlamentarios.
Una opinión conservadora, debería excluir a los parlamentarios de la
posibilidad de salir a captar sufragios en el extranjero, lo que crearía además
un problema con la posibilidad de captar, adicionalmente, recursos de los
votantes fuera del país.
Parece preferible, entonces, limitar la participación de los chilenos residentes
en el extranjero solo a las elecciones presidenciales, materia que no queda
expresamente señalada en la proposición que se viene examinando, pues al
delegar esta materia en la ley orgánica constitucional, podría esta normativa
incluir también la votación para elecciones parlamentarias.
4.- Tramitación.
Este proyecto de reforma constitucional ya había sido ingresado a trámite
legislativo en mayo de 20103, en términos muy similares a los que informan el
presente proyecto. Se insiste, entonces, en lo sustancial, pero se efectúan
modificaciones secundarias, a saber:
a) Se cambia de ubicación la norma sobre las votaciones fuera del territorio
nacional, y en lugar de modificarse, para este propósito, el artículo 18, se
modifica el artículo 13, al cual se agregaría un inciso final y quedaría,
entonces, con la siguiente redacción:
“Artículo 13.- Son ciudadanos los chilenos que hayan cumplido dieciocho años
de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva.
La calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de
elección popular y los demás que la Constitución o la ley confieran.
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Boletín 6850-07 (Reseña Legislativa 955).
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Tratándose de los chilenos a que se refieren los números 2º 4 y 4º5 del artículo
10, el ejercicio de los derechos que les confiere la ciudadanía estará sujeto a
que hubieren estado avecindados en Chile por más de un año.
Los ciudadanos con derecho a sufragio que se encuentren fuera del país y
mantengan vínculos con Chile podrán sufragar desde el extranjero en las
elecciones y plebiscitos que establezca una ley orgánica constitucional. Dicha
ley establecerá también las condiciones y formas en que se ejercerá este
derecho y regulará las circunstancias que constituyen tal vinculación”.
El cambio de ubicación tiene sentido, puesto que en el artículo 13 se regula
concretamente la calidad que se requiere para ser ciudadano, que otorga el
derecho de sufragio tanto activo (votar por otro) como pasivo (ser candidato).
Además, los ciudadanos, para tener derecho a sufragio, deben cumplir con los
demás requisitos constitucionales. El artículo 18, en cambio, se refiere al
sistema electoral, lo que es distinto de la calidad de ciudadano con derecho a
sufragio.
b) Se aclara, en el artículo 18, que las FF.AA. y Carabineros están a cargo
del mantenimiento del orden público solamente en los actos electorales que se
realicen en chile, y no, por lo tanto, en el extranjero. La modificación resulta
necesaria por cuanto este artículo 18 fue redactado para un sistema electoral
que funcionaba exclusivamente en Chile, por lo que, en su redacción original,
no fue necesaria esta aclaración.
Por lo demás, es obvio que las FF.AA. no tendrían competencia fuera del
territorio nacional y que para que pudieran salir de él deberían obtener
autorización por ley general o especial. Pero es preferible que no quede una
norma de contenido inaplicable en el texto constitucional.
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Los que fueren hijos de padre o madre chilenos nacidos en el extranjero, con tal que su padre o madre o alguno de sus
abuelos sea o hubiere sido chileno por nacimiento en el territorio nacional, por nacionalización, o por gracia especial dispuesta
por ley (“gran nacionalidad”).
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Los que hubieren sido nacionalizados por ley, como gracia especial (generalmente en retribución de la contribución del
nacionalizado al quehacer nacional).
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V. ANEXO: PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
Artículo 1°.- Introdúzcase un nuevo inciso cuarto
al artículo 13 de la Constitución Política de la
República:
establecerá también las condiciones y formas en
que se ejercerá este derecho y regulará las
circunstancias que constituyen tal vinculación."
“Los ciudadanos con derecho a sufragio que se
encuentren fuera del país y mantengan vínculos
con Chile podrán sufragar desde el extranjero en
las elecciones y plebiscitos que establezca una
ley
orgánica
constitucional.
Dicha
ley
Artículo 2°.- Intercálese en el inciso tercero del
artículo 18 de la Constitución Política de la
República, entre los vocablos “plebiscitarios” y
“corresponderá”, la expresión “en Chile” 6.
6
Este inciso tercero quedaría con la siguiente redacción:
“El resguardo del orden público durante los actos
electorales y plebiscitarios en Chile corresponderá a las
Fuerzas Armadas y Carabineros del modo que indique la ley.
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