ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA

ADMINISTRACIÓN NACIONAL
DE
EDUCACIÓN PÚBLICA
CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL
PROYECTO DE PRESUPUESTO
SUELDOS, GASTOS E INVERSIONES
2005-2009
PROPUESTA DE ANEP
Administración Nacional de Educación Pública
Consejo Directivo Central
CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL
Presidente
Vicepresidente
Vocal
Vocal
Directora
Vocal
Directora
Vocal
CONSEJO DE EDUCACIÓN PRIMARIA
CONSEJO DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Luis Yarzábal
José P. Barrán
Lilián D`Elía
Héctor Florit
Edith Moraes
Oscar Gómez
Alex Mazzei
Alfredo Guido
CONSEJO DE EDUCACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL
Director
Wilson Netto
Vocal
Juan J. de los Santos
DIRECCIÓN DE FORMACIÓN DOCENTE
Director Ejecutivo
Oruam Barboza
Sub Directora
Sub Directora
Cristina Hernández
Margarita Arlas
Sub Directora
Carmen Appratto
I.1. Síntesis de situación de la Educación Pública en Uruguay
I.1.1.El sistema educativo público uruguayo en los últimos años
La educación pública constituye desde hace más de un siglo uno de los pilares de la sociedad
uruguaya. El sistema educativo público ha desempeñado un papel determinante en la historia
nacional: un papel clave en la conformación de la sociedad uruguaya, en la construcción de sus
identidades colectivas, en la formación de ciudadanía y, desde luego también, en la generación
de las bases del desarrollo económico y productivo. En este sentido, debemos tener presente
que la matriz del sistema educativo nacional —fundada a partir de los principios de gratuidad,
laicidad y obligatoriedad de la enseñanza— fue construida tempranamente, en comparación
con el resto de los países de la región, en el último cuarto del siglo XIX, en paralelo a la
consolidación del Estado Nacional y como componente esencial de la misma.
Hasta la década del sesenta del siglo pasado, el sistema educativo uruguayo exhibía niveles de
desarrollo (tasas de alfabetización, cobertura educativa, egreso, etc.) que ubicaban al país en
una posición destacada dentro de la región, incluso en comparación con los países de mayor
desarrollo socioeconómico. [1] A pesar de este valioso legado, Uruguay fue perdiendo el nivel
educativo adquirido en los últimos treinta años, tanto con relación a las sociedades más
desarrolladas como en el cotejo con sus pares de la región. Esta tendencia regresiva no ha
sido aún revertida, ni siquiera atenuada, a pesar de los esfuerzos que la Administración
Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República (UDELAR) han
realizado en los últimos veinte años por fortalecer el sistema educativo nacional, debido, entre
otras causas, a la inversión insuficiente en el sector.
Por otra parte, la sociedad uruguaya ha experimentado en estas últimas dos décadas una serie
de profundos cambios sociodemográficos a los que se sumaron fenómenos de exclusión social,
pauperización de la infancia y segregación residencial, cuyos impactos sobre el sistema
educativo —en particular de la ANEP— resultan insoslayables para cualquier acción
transformadora de la educación.
En este contexto, el sistema educativo público sigue siendo, empero, un factor irremplazable en
el proceso constante de fortalecimiento y transformación de la sociedad uruguaya, en la
formación de sus identidades y en el mantenimiento de niveles básicos de integración social.
En tal sentido, se debe tener presente que la ANEP atiende al día de hoy a 740.361
estudiantes en 2731 establecimientos de educación inicial, primaria, secundaria, técnica y
formación docente, constituyendo así la principal expresión institucional del Estado, con 51.192
funcionarios. Los centros de enseñanza dependientes de ANEP, distribuidos en todo el
territorio nacional, siguen conformando, más allá de los cambios ocurridos en el vínculo entre la
educación y la sociedad, la principal expresión del espacio público para la mayor parte de los
uruguayos.
Desde la restauración democrática se han sucedido diversas iniciativas tendientes a fortalecer
la educación pública. En particular, en los últimos diez años la ANEP ha desplegado un
conjunto de políticas que tuvieron por objetivo mejorar la calidad de la educación y asegurar la
igualdad de oportunidades en el acceso al sistema educativo. Más allá de algunos avances, en
algunos casos significativos (el incremento de la cobertura de Educación Inicial) y en otros
claramente limitados (la expansión de las Escuelas de Tiempo Completo —ETC— y de la
oferta de formación docente en el interior del país), resulta evidente que el subsistema público
de educación básica, media y de formación docente se halla aún muy lejos de alcanzar los
niveles de cobertura, calidad y equidad que demanda un país que pretende instrumentar un
proceso de desarrollo humano sostenible.
La educación inicial no ha llegado a ser universal en los niños de 4 años, y su extensión al
grupo de edad de 3 años parece impostergable en razón de las elevadas tasas de pobreza en
los niños menores de 6 años (66,5% según el Instituto de Economía de la Universidad de la
República). En la educación primaria no se ha reducido significativamente la tasa promedio de
repetición, sobre todo en contextos sociales desfavorables, y si bien algunos indicadores
señalan que las ETC producen mejoras importantes en el aprendizaje, el número de estos
centros y la población atendida por ellos no han aumentado en los últimos años. En cuanto a la
educación media, solo una tercera parte de los alumnos que ingresan al primer año de
educación primaria llegan a completarla, debido a la gran deserción, y solo una quinta parte de
los que ingresan al primer año de educación media llegan a quinto grado sin repetir, afianzando
el fenómeno de rezago educativo.
Sin duda, uno de los factores que explican estas fallas, entre otros derivados del desfavorable
contexto económico, es el bajo nivel de inversión que Uruguay ha destinado a la educación en
las últimas décadas; fenómeno que ubica al país entre los que menos invierten en el sector
dentro de la región. Consolidar los avances alcanzados en estos últimos años, pero
fundamentalmente, introducir las innovaciones estructurales que los distintos subsistemas de
ANEP requieren, implica una mayor asignación presupuestal hacia la educación pública, que
ubique nuevamente a Uruguay por lo menos al mismo nivel que los países de la región, los
cuales en promedio destinan el 4,5% del PBI a la inversión pública en educación. Cualquier
intento serio de transformación del sistema educativo público nacional que no parta de un
incremento significativo de los recursos tendrá escasos efectos y estará, irremediablemente,
condenado al fracaso.
No puede darse por concluida esta presentación de la educación pública uruguaya en los
últimos años sin recordar que, en el empeño de ampliar la cobertura y de mejorar la calidad de
los procesos educativos, se han venido adoptando —la mayor parte de las veces sin contar con
consensos previos— medidas que modificaron sustancialmente la estructura del sistema
público de educación, las pautas rectoras de la gestión educativa e incluso los contenidos y
métodos de enseñanza. Algunas de estas medidas han sido y siguen siendo objetadas —con
argumentos válidos— por distintos sectores de la comunidad educativa. ANEP ha procedido a
sustituir algunas de ellas por otras avaladas por la experiencia adquirida y por el diálogo, pero
es aún amplio el trabajo pendiente para dar al sistema educativo toda la racionalidad necesaria,
esfuerzo que sin duda entroncará con los que se realicen para la elaboración de la nueva Ley
de Educación.
Ante tal situación, el momento histórico y político que vive Uruguay resulta particularmente
propicio para desplegar las políticas y acciones que las autoridades de ANEP remiten al Poder
Legislativo en el "Proyecto de Presupuesto de Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009". El
compromiso del Poder Ejecutivo de ir incrementando el presupuesto destinado a la educación
pública (ANEP, Universidad de la República y otros organismos de enseñanza pública) hasta
alcanzar en 2009 el 4,5% del PBI, y la apertura al diálogo instrumentada ya por esta
Administración entre los distintos actores del sistema educativo (autoridades, docentes,
estudiantes, personal técnico, administrativo y de servicios) para definir las prioridades y las
innovaciones a impulsar en el quinquenio, constituyen una inmejorable plataforma para
fortalecer y transformar profundamente al sistema educativo nacional a mediano y largo plazo.
I.1.2. La evolución de la matrícula y la inversión educativa
Uno de los mayores cambios que ha experimentado la ANEP en las últimas décadas ha sido el
incremento de la matrícula. En los primeros diez años posteriores a la restauración
democrática, el número de alumnos inscriptos aumentó levemente, pasando de 547.455 a
578.829. Sin embargo, entre 1995 y 2004 la matrícula registró un crecimiento significativo,
llegando en ese último año a 740.361 alumnos. El fenómeno fue particularmente importante en
tres de los subsistemas educativos. La educación inicial pasó de 46.618 alumnos en 1995 a
87.237 en 2004. El subsistema de educación secundaria experimentó el mayor crecimiento
absoluto: de 166.239 alumnos a 236.538 (45% de incremento matricular) en el mismo período.
Formación docente creció por su parte de 7.306 a 21.026 estudiantes mostrando un incremento
porcentual explosivo.
Llamativamente, este aumento de la matrícula producido en los últimos diez años apenas fue
acompañado por el incremento de los recursos de ANEP. Si bien el presupuesto del organismo
creció en los últimos veinte años desde 1,7% del PBI en 1984 a 2,45% en 2004, su evolución
apenas ha permitido acompañar la expansión de la matrícula, manteniendo así constante el
gasto por alumno en todos los subsistemas. Al mismo tiempo que Uruguay mantuvo
relativamente bajos sus niveles de inversión pública en educación, otros países de la región en
cambio los aumentaron significativamente: así, en Argentina, por ejemplo, el gasto público
educativo llegaba al 5% del PBI en el año 2001, mientras que en Chile pasó del 2,4% al 4,4%
del PBI entre 1990 y 2001 [2].
El bajo nivel de inversión pública en educación que actualmente exhibe Uruguay es crítico
frente al avance de esa inversión en los estados latinoamericanos. Entre 1970 y 1990 aquel
indicador ubicaba a Uruguay en el noveno puesto entre dieciocho países de la región
analizados por CEPAL [3]. En el quinquenio 1995-2000, y a pesar del incremento en el
presupuesto de ANEP registrado en ese período, Uruguay descendió al puesto catorce, siendo
superado entonces por trece de los dieciocho países. Al año 2003 los países de América Latina
y el Caribe destinaban en promedio 4,5% del PBI [4] a la educación pública y Uruguay ya
solamente superaba a República Dominicana dentro del grupo de 18 países analizados. La
caída relativa es aún más grave si se compara Uruguay con el resto de los países del mundo:
al ordenar de mayor a menor los 149 países que remitieron información para el período 19982000 sobre su gasto público en educación, medido como porcentaje del PBI, Uruguay se ubicó
en el puesto 120, junto a países notoriamente más pobres, posición que contrasta claramente
con su ubicación en el puesto 40 en el Índice de Desarrollo Humano para el año 2003. [5]
El bajo nivel de inversión pública en educación se pone en evidencia también al analizar la
evolución —y comparar dentro de la región— los salarios de los docentes uruguayos. Según
UNESCO (2005), el salario inicial de un maestro uruguayo representa el 69% del promedio
salarial de los docentes de educación básica de la región, es el 45% de los ingresos promedio
en los países de desarrollo humano medio, y configura el 24% del salario de un docente de
nivel similar de los países de desarrollo humano alto. Si bien Uruguay se encuentra entre los 55
países que el PNUD considera de "alto desarrollo humano" (PNUD 2005), el salario inicial que
se destina a los maestros uruguayos apenas equivale, pues, a la cuarta parte del promedio que
se registra en ese grupo de países (CEPAL/UNESCO 2005).
Si se considera que, además del bajo nivel de inversión pública destinado a la educación
básica, media y superior, el país se ha caracterizado por dedicar fondos mínimos a la
investigación/desarrollo en ciencia y tecnología, así como a la innovación tecnológica, es fácil
concluir que, con tales políticas, la sociedad uruguaya tiene muy pocas posibilidades de
atender el indiscutido derecho a la educación y de hacer de ésta un poderoso factor de cambio
y progreso, en un mundo caracterizado por el dinamismo y alto costo del desarrollo de la
ciencia, la tecnología y la comunicación.
Para comenzar a revertir tal situación desventajosa, hoy resulta imperioso avanzar hacia la
universalización del egreso de un ciclo educativo de alta calidad de once años (desde el nivel 4
años de Educación Inicial hasta el Ciclo Básico de Educación Media), y estimular la expansión
de la Educación Media Superior. Pero cabe tener en cuenta que ello supone, necesariamente,
enfrentar diversos desafíos entre los cuales se debe incluir: universalizar efectivamente la
educación inicial, incrementando en forma significativa la cobertura en 4 años de edad; mejorar
los aprendizajes de la educación básica, acortando las diferencias entre los alumnos de
distintos estratos socioeconómicos; reducir las altas tasas de deserción que presenta el Ciclo
Básico de Educación Media; ampliar la oferta educativa a sectores de insuficiente escolaridad;
implementar un sistema unificado y armónico de formación y perfeccionamiento docente; y
transformar sustancialmente la organización y gestión de la ANEP. Alcanzar estos objetivos
demanda, necesariamente, un incremento presupuestal que permita no solamente acompañar
el crecimiento de la matrícula, sino también mejorar la capacidad del sistema para cumplir
adecuada y oportunamente sus funciones regulares.
I.1.3. Observaciones sobre la calidad y equidad del sistema educativo
Si bien en los últimos años la ANEP desarrolló algunas políticas y acciones tendientes a
mejorar la calidad de los aprendizajes, los resultados alcanzados hasta el momento distan de
ser satisfactorios. En este sentido, el descenso en las tasas de repetición escolar (de primero a
sexto año en escuelas públicas) registrado en los últimos años ha sido muy limitado: del 10,7%
al 8,6% entre 1996 y 2004 (ANEP 2005). Por otra parte, los altos niveles de repetición en
primer año de primaria (que afectan a uno de cada cinco alumnos) se han mantenido
relativamente estables, sin perjuicio de la moderada reducción constatada en los últimos años.
El análisis de la evolución de la repetición escolar muestra que el contexto socio-cultural sigue
operando como uno de los principales factores explicativos del rendimiento escolar. En tal
sentido, mientras la tasa de repetición de primero a sexto año se ubica en el 4% entre las
escuelas públicas de "contexto sociocultural muy favorable", llega al 10,7% entre los
establecimientos de "contexto muy desfavorable" (ANEP 2005). Si bien la brecha entre los
contextos socioculturales extremos ha tendido a reducirse en los últimos años (producto de la
estabilidad en torno al 4% de la repetición en "contexto muy favorable" y la reducción del 14,7%
al 10,7% entre 1996 y 2004 en el "contexto muy desfavorable"), el origen social de los alumnos
sigue condicionando fuertemente los rendimientos escolares, afectando el logro de la mejora
de la equidad educativa. Adicionalmente, casi el 60% de la repetición en la enseñanza primaria
se concentra en los dos primeros grados.
Al analizar los resultados de las pruebas estandarizadas de aprendizaje realizadas por ANEP
en los últimos años se comprueba nuevamente que la educación uruguaya enfrenta serios
problemas de calidad y equidad. Si bien los resultados de las pruebas de 1996, 1999 y 2002
expresan una mejoría en los aprendizajes, aún hoy la mitad de los alumnos de sexto año de
primaria (51,7%) no logra resultados suficientes en la prueba de Matemática (ANEP 2003).
Nuevamente, el panorama resulta más grave al comparar los resultados de los alumnos de
distintos contextos sociales. Aun cuando el porcentaje de alumnos de escuelas de "contexto
muy desfavorable" con rendimiento suficiente en la prueba de Matemática se duplicó entre
1996 y 2002 (de 16,7% a 35,7%), los niveles de insuficiencia en estas escuelas siguen siendo
significativamente mayores que en los establecimientos de "contexto muy favorable". En otras
palabras, los avances que se han logrado en los últimos diez años no han permitido neutralizar
el peso del origen social de los alumnos sobre sus rendimientos así como sobre sus
oportunidades de acceder a los ciclos educativos superiores.
De igual forma que en la educación primaria, los resultados de las pruebas estandarizadas que
se aplicaron a los alumnos de tercer año de Educación Media en 1999 dan cuenta de los déficit
en los logros educativos en el Ciclo Básico de Educación Media: en las áreas de Matemática y
Ciencias Experimentales, prácticamente, la mitad de los estudiantes censados no logró
alcanzar rendimientos satisfactorios (puntaje calificado como medio-alto o alto).
Por otra parte, la diferencia entre las tasas brutas y netas de escolarización [6] en los dos ciclos
de Educación Media hace visible la gravedad del fenómeno del rezago educativo en este nivel.
Al año 2004 solamente el 69,6% de los adolescentes de 12 a 14 años asistía al Ciclo Básico
(tasa neta de escolarización en el CB), al tiempo que la tasa bruta de escolarización se ubicaba
en el 97,9%. De estos datos se desprende que el 29% de los alumnos del CB presenta edades
superiores a las correspondientes al nivel que cursan. Cabe reseñar que mientras las tasas
netas de escolarización en el Ciclo Básico y en el Ciclo Superior de la Educación Media apenas
aumentaron entre 1991 y 2004 (del 66,3% al 69,6% y del 44,1% al 48,9% respectivamente), las
tasas brutas se incrementaron significativamente (del 83,6% al 97,9% y del 67,8% al 81,8%).
Aunque la matrícula de Educación Media ha aumentado en forma pronunciada, la población en
edad de asistir a este nivel que efectivamente concurre al ciclo correspondiente a su edad ha
crecido en forma muy leve, mostrando que si bien el sistema ha podido avanzar en el acceso a
la educación, no ha alcanzado mejoras visibles en los logros educativos. Del mismo modo que
en el ciclo primario, en la educación media los logros de los estudiantes se manifiestan en
forma muy diferente entre los distintos contextos socioculturales: mientras casi la totalidad de
los adolescentes de 16 años que pertenecen al quintil de hogares de mayores ingresos asiste
regularmente a centros de enseñanza, sólo el 60% de los adolescentes de esta edad del quintil
inferior está cubierto por el sistema educativo (ANEP 2005).
Las carencias que el sistema educativo presenta en materia de resultados de aprendizaje
responden, entre otros factores, a la insuficiente dotación de recursos financieros que padece
la ANEP desde hace tres décadas. Aunque esta situación no constituye la única explicación de
los problemas que enfrenta el sistema, sí representa una de las variables explicativas
principales, en la medida que afecta la capacidad del sistema para cumplir sus funciones
regulares al tiempo que procura introducir innovaciones. En esta dirección, cabe preguntarse
cómo puede el sistema educativo uruguayo alcanzar resultados satisfactorios en la educación
media —distribuidos además en forma relativamente equitativa entre los distintos contextos
socioculturales— cuando solamente la mitad (51,9%) del universo de estudiantes de 15 años
de edad tiene profesores titulados —con la formación disciplinaria y pedagógica imprescindible
para desempeñar su función—, guarismo que disminuye al 48,6% en los liceos públicos de las
capitales departamentales, al 44,9% en los establecimientos de las ciudades menores del
interior y al 25% en las escuelas técnicas de Montevideo y del área metropolitana.
Por lo que hace a la calidad global del sistema, cabe agregar que los comentarios que
preceden refieren solamente a las modalidades formales de la educación, en tanto que franjas
muy elevadas de la población, según los últimos censos, no han recibido instrucción alguna, no
han completado la educación primaria o el tramo obligatorio de la educación media. No se
puede hablar de equidad educativa mientras el país carezca de servicios variados, abiertos y
flexibles de educación de adultos.
Considerando que uno de los objetivos principales del Estado en el terreno de la educación es
el de garantizar que todos los educandos puedan alcanzar aprendizajes significativos para su
desarrollo como ciudadanos, actores sociales y económicos, cabe concluir que el sistema
educativo uruguayo se encuentra aún muy lejos de cumplir con uno de sus cometidos
principales. Si a este objetivo le agregamos el de contribuir a la integración social, para el cual
resulta imprescindible acortar significativamente las desigualdades en los logros educativos de
los estudiantes de los distintos contextos socioculturales, la evaluación sobre el desempeño del
sistema educativo uruguayo plantea conclusiones todavía más críticas.
En este contexto (pautado por la carencia de recursos, los resultados generales
insatisfactorios, las brechas entre los aprendizajes de los alumnos de distintos contextos y la
casi inexistencia de programas formales y no formales de educación de adultos) la ANEP se
propone en los próximos años avanzar en forma significativa hacia la mejora global de la
calidad de los aprendizajes y el fortalecimiento de la igualdad en el acceso, la permanencia y el
egreso del sistema educativo.
I.2. El marco de Políticas para el Quinquenio
Las políticas y acciones que ANEP pretende desarrollar en los próximos cinco años responden
a una concepción de la educación construida con base en dos pilares: por una parte, la rica
tradición republicana de la enseñanza pública uruguaya, fundada en el pensamiento de José
Pedro Varela; por otra parte, los aportes más recientes de la doctrina de derechos humanos y
la perspectiva teórica del desarrollo humano aplicadas a la educación. Partiendo de estas
referencias normativas, se considera que la educación es, en primer término, un derecho
humano que todos los ciudadanos —sin distinción alguna— deben poder ejercer a lo largo de
su vida. Corresponde pues al Estado la obligación inexcusable de garantizar el ejercicio pleno
del derecho a la educación.
I.2.1. La consolidación de los principios fundacionales de la educación pública uruguaya
Reforzar los principios de gratuidad, laicidad, obligatoriedad, autonomía, participación y
democracia, que han definido históricamente a la educación pública uruguaya, constituye, a
juicio de las actuales autoridades de ANEP, la base para el cumplimiento del derecho a la
educación de todos los ciudadanos.
En primer lugar, el principio de gratuidad de la enseñanza —establecido en el Artículo 71 de
nuestra Constitución— supone, a nuestro juicio, no solamente la exoneración por parte del
Estado de los gastos de matrícula, sino también la obligación del sistema educativo público de
brindar a los alumnos los apoyos y recursos necesarios para poder culminar con éxito sus
procesos de aprendizaje. En una sociedad que ha vivido en las últimas décadas profundos
procesos de exclusión social, condenando a uno de cada diez niños a vivir en situación de
"indigencia", resulta imprescindible asumir la gratuidad de la educación como una obligación
del Estado que va más allá de garantizar el libre acceso a la enseñanza. Naturalmente, este
compromiso carece de valor si no tiene una clara expresión en la distribución de los recursos
del Presupuesto.
En segundo término, el principio de laicidad implica concebir la educación como una práctica
orientada a lograr la libre formación de la personalidad del educando y el respeto irrestricto de
su conciencia. Defender la laicidad no supone, en modo alguno, negar el hecho religioso o
desconocer los debates filosóficos, morales y éticos que caracterizan desde siempre a las
comunidades humanas, cayendo así en una suerte de pretendida asepsia normativa. El
principio de laicidad —condición fundamental para el ejercicio pleno del derecho a la
educación— implica que el Estado contribuye, a partir de su carácter aconfesional, a que todos
los educandos se informen, en plena libertad de conciencia, a través de la exposición integral
de la información que permite el análisis imparcial y crítico de las diversas posiciones o
tendencias que presente el estudio en los aspectos determinantes de la formación moral y
cívica tanto en los aspectos filosóficos como histórico-sociales.
En tercer lugar, el principio de obligatoriedad de la enseñanza (prescripto por el Artículo 70 de
la Constitución, así como en la normativa internacional de derechos humanos) implica
nuevamente un fuerte compromiso del Estado con la educación. En esta dirección debe ser
subrayada, una vez más, la enorme brecha que aún subsiste entre el mandato legal que
establece la obligatoriedad del Ciclo Básico de Educación Media y las bajas tasas de egreso de
este nivel de enseñanza: al presente, solamente dos tercios de los niños que ingresan al
sistema logran culminar el ciclo educativo obligatorio. Universalizar el egreso del Ciclo Básico
de Educación Media, cumpliendo así con el mandato legal que el país estableció hace ya más
de tres décadas, constituye un objetivo impostergable para las actuales autoridades de ANEP.
Finalmente, las políticas a ser desarrolladas por la ANEP en los próximos años parten de una
concepción del sistema educativo basada en los principios de autonomía, participación y
democracia. En particular, el principio de autonomía (establecido en el Art. 202 de la
Constitución y en el Artículo 5º y siguientes de la Ley 15.739 de 1985) constituye uno de los
valores más caros para la comunidad docente uruguaya. Consolidar la vigencia de este
principio representa uno de los objetivos que las autoridades de ANEP pretenden plasmar en la
futura Ley de Educación. Garantizar el derecho a la educación y transformar, al mismo tiempo,
al subsistema público de educación básica, media y de formación docente en una herramienta
eficaz para el desarrollo productivo nacional no solamente exige una mayor dotación de
recursos, demanda también consolidar la autonomía del sistema educativo y fortalecer los
canales de participación y ejercicio de la democracia a su interior.
En cuanto al principio de participación, igualmente reconocido por la Ley de 1985 en su Art.
19º, ANEP reconoce en las Asambleas Técnico Docentes (ATD) de los diferentes niveles no
solamente el ejercicio de un derecho repetidamente postulado por los organismos
internacionales competentes, sino también un factor contribuyente a la calidad de los servicios
educativos y a la configuración de la comunidad educativa como es el caso, también, de los
sindicatos, las asociaciones que agrupan a los padres y madres y a los estudiantes mismos. Es
de esperar que la futura Ley de Educación instaure formas operacionales de cumplir con este
principio.
Como ya se ha dicho, el quehacer educativo ha de estar también gobernado por el principio de
democracia que en cierto modo sintetiza todos los demás. Nuestras leyes y nuestros valores
más vastamente compartidos son los de la democracia, como forma de organización política y
también como espíritu rector del relacionamiento y del actuar ciudadano. De modo que se
fomentará que los órganos rectores de la enseñanza y los centros bajo su dependencia sean
democráticos en su organización, en sus métodos, en sus relaciones internas y con la sociedad
entera y sobre todo en los contenidos de sus enseñanzas. Se dará así a educadores y
educandos no sólo la oportunidad de aprender democracia sino también de vivir en
democracia, de contribuir en actitud a la vez creadora y crítica a su consolidación.
I.2.2. El fortalecimiento de la educación pública desde una perspectiva de derechos humanos y
desarrollo humano
En los últimos diez años ha ganado terreno entre los actores del ámbito académico, de la
sociedad civil organizada y de los organismos internacionales, una nueva definición del
concepto de desarrollo humano. Hasta los años ochenta el desarrollo humano solía ser definido
a partir del crecimiento económico. Esta visión partía de un supuesto teórico que en la
actualidad —tras dos "décadas perdidas" en el caso de América Latina— resulta como mínimo
discutible, esto es, que el crecimiento económico asegura por sí mismo el desarrollo humano;
más aún, se afirmaba que el desarrollo humano (la mejora de los indicadores de salud,
educación y bienestar material) constituía una condición del crecimiento económico, en un
contexto internacional signado por la competitividad y la incertidumbre. La experiencia de
muchos países —en particular los de la región— ha demostrado que no es posible reducir —y
menos aún equiparar— el concepto de desarrollo humano al de crecimiento económico. En los
últimos diez años se ha producido un viraje humanista en la concepción del desarrollo humano:
el desarrollo de las personas, sin distinción alguna, ha vuelto a ser el objetivo último del
desarrollo: "el desarrollo puede ser visto (...) como un proceso de expansión de las libertades
reales de las que disfruta la gente." [7] Desde esta perspectiva, la educación pasa a jugar un
papel clave en las sociedades, un rol insustituible e irrenunciable: coadyuvar a que los
individuos y, por tanto, las sociedades alcancen progresivamente mayores niveles de libertad.
Para que las personas puedan, efectivamente, ejercer y expandir sus libertades, y de esa
forma contribuir al desarrollo humano de su comunidad, la sociedad debe corregir las
desigualdades de origen. Desde la perspectiva de Derechos Humanos y Desarrollo Humano,
corresponde al Estado la obligación de garantizar a todos los ciudadanos el ejercicio de los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Hacer efectivo el derecho de los
ciudadanos a recibir —y participar de— una educación de calidad (consagrado por la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales de 1966, la Convención Internacional de los Derechos del
Niño —CDN— de 1989 y, obviamente, por la normativa nacional) supone que el Estado cumpla
con la obligación de brindar servicios educativos de calidad.
El desarrollo humano constituye el último eslabón de una cadena que se inicia con la obligación
irrenunciable del Estado de asegurar a todos los ciudadanos (especialmente en las primeras
etapas de vida) el derecho al bienestar material, la salud y, sobre todo, la educación. No es
posible mejorar los niveles de desarrollo humano de una sociedad —partiendo de la definición
del desarrollo humano como proceso de expansión de las libertades reales de los
ciudadanos— si el Estado no garantiza o asegura el cumplimiento efectivo de los Derechos
Humanos, y, al mismo tiempo, no es posible garantizar la efectividad de los derechos fuera del
marco del Estado Social de Derecho. [8] Desde esta perspectiva, la mejora de los indicadores
de desarrollo educativo tiene por condición necesaria el desarrollo de políticas de largo aliento.
El análisis de la situación de la educación en Uruguay permite concluir que el Estado uruguayo
se halla aún muy lejos del cabal cumplimiento del derecho a la educación sin perjuicio de los
esfuerzos realizados en diferentes períodos. La significativa distancia que se advierte entre los
aprendizajes de los estudiantes de diferentes estratos socioeconómicos, la persistencia a lo
largo de los últimos quince años de elevadas tasas de repetición escolar y los muy altos niveles
de deserción en la educación media, así como las carencias en la formación de docentes,
permiten dimensionar cuán lejos se encuentra el sistema educativo uruguayo de lograr el
cumplimiento cabal del derecho a la educación.
Si bien el sistema educativo ha adoptado "medidas para fomentar la asistencia regular a las
escuelas y reducir las tasas de deserción" (Art.28 de la CDN), la agudización en los últimos
años del "abandono intermitente", de las tasas de inasistencia, de la proporción de niños que
no acceden a la educación media y el hecho de que solo una fracción de los estudiantes logren
culminar el Ciclo Básico de Educación Media, plantean un panorama sumamente preocupante
respecto al estado de la educación uruguaya. Finalmente, en tanto solo el 32% de los jóvenes
de 20 años logra culminar la totalidad de la educación media —14% entre los jóvenes del
cuartil más pobre y 66% entre los del cuartil de mayores ingresos [9]— se debe concluir que el
sistema educativo uruguayo está muy lejos de garantizar que "la enseñanza superior sea
accesible a todos, sobre la base de la capacidad" (Art.28 de la CDN).
Pensar la educación desde un enfoque de derechos humanos y desarrollo humano implica
avanzar más allá de las metas de acceso, retención y egreso; supone examinar el tipo y la
calidad de la educación que una sociedad brinda a sus niños y adolescentes. Desde esta
perspectiva, la educación no puede ser definida exclusivamente como el aprendizaje de
disciplinas científicas y transmisión de acervos culturales, ni como una instancia dirigida a
formar las competencias necesarias para la inserción en el mercado laboral; el fin último de la
educación es la formación de ciudadanos: de personas que puedan ejercer sus libertades
fundamentales y exigir el cumplimiento de sus derechos en una sociedad democrática.
Como hemos señalado, el contexto sociocultural de los alumnos condiciona fuertemente el
logro de algunos de estos objetivos, en particular el de la formación de capacidades y
competencias. Empero, no se debe concluir a partir de esta relación —permanentemente
confirmada por la investigación socioeducativa— que los niños en situación de "pobreza
extrema", riesgo social, vulnerabilidad o exclusión están condenados, por así decirlo, al fracaso
escolar. El mayor riesgo al asumir esta conclusión es que se termine exonerando al sistema
educativo del cumplimiento de sus funciones, y, en consecuencia, al Estado de la obligación de
garantizar el derecho a la educación para todos sus ciudadanos.
Desde la perspectiva de derechos humanos, todos los niños —sin discriminación alguna— son
titulares de derechos y, por tanto, el Estado está obligado ante ellos a generar las "condiciones
de aprendizaje" —mediante la implementación de políticas y, naturalmente, la asignación de los
recursos correspondientes— para contrarrestar las posibles insuficiencias en las "condiciones
de educabilidad". La situación de pobreza en la que nace el 56,5% de los niños uruguayos [10]
conforma una de las condiciones de partida que el Estado debe revertir para potenciar los
procesos educativos.
El derecho a la educación, como todos los derechos humanos, se define no solo por la
universalidad de su titularidad (todos los seres humanos son titulares de este derecho, sin
distinción alguna), sino también por la universalidad de los mecanismos generados desde el
Estado para su ejercicio. En otras palabras, desde una perspectiva de derechos humanos
resulta inadmisible que el Estado promueva, contemple o tolere la existencia de distintos tipos
de educación para diferentes "tipos" de ciudadanos: una educación de calidad para los estratos
socioeconómicos medios y altos, y una educación pobre para los sectores de más bajos
ingresos.
Las políticas educativas deben enfrentar, en coordinación con las otras políticas sociales, las
desigualdades de origen. Esto significa que el Estado asigna prioridad a los sectores que
requieren mayor inversión, buscando acortar las brechas en los logros educativos, con el
objetivo de alcanzar al término del ciclo educativo obligatorio que todos los adolescentes
tengan similares oportunidades. Priorizar a quienes más requieren (nos referimos al concepto
de "discriminación positiva") no supone, en modo alguno, fragmentar la educación en distintos
"tipos" o "modalidades"; por el contrario, representa quizás la única forma de aproximarse a la
universalidad en los resultados educativos.
Neutralizar las desigualdades de origen lleva a combatir toda forma de "discriminación
negativa", evitando o corrigiendo en los centros docentes, como ha sido siempre la tradición
nacional, toda manifestación de racismo, de machismo o de segregación de los "diferentes",
sean éstos extranjeros, minusválidos o componentes de grupos minoritarios a cualquier título.
En este orden de cosas, es un compromiso de ANEP, entre otros, velar por la calidad y
pertinencia de la educación en las zonas rurales y garantizar que niñas, adolescentes y
mujeres encuentren en los centros educativos un apoyo expreso a la defensa de sus derechos.
En suma, concebir la educación como un derecho humano (universal, progresivo y exigible), y
como una condición necesaria para el desarrollo humano, representa un cambio de paradigma,
en tanto cuestiona la visión que muchos actores aún suscriben de la educación como un
servicio que en algunos casos los Estados brindan y en otros se limitan a subsidiar o regular.
I.2.3. El fortalecimiento de la educación pública como estrategia para la integración social
El sistema educativo uruguayo enfrenta en la actualidad un conjunto ineludible de desafíos
sociales de larga data, cuya gravedad fue acrecentada por la reciente crisis económica. En
1986, a la salida del proceso autoritario y de una de las peores crisis económicas de la historia
moderna del Uruguay, el 63,2% de los niños menores de seis años se hallaba bajo la línea de
pobreza.[11] Luego de un descenso significativo de los niveles de pobreza observado entre
1986 y 1994, la pobreza infantil ha vuelto a crecer a partir de 1999, alcanzando en los últimos
dos años niveles similares a los de mediados de los años ochenta. De acuerdo a los últimos
registros publicados por el INE, al año 2004 el 56,5% de los niños nacían en hogares pobres, lo
que supone retroceder prácticamente veinte años en términos de la incidencia de la pobreza
sobre los niños. Aún más preocupante resulta comprobar los elevados niveles de indigencia
entre los niños: grosso modo, podría decirse que uno de cada diez niños en edad escolar no
puede satisfacer ni siquiera sus necesidades alimenticias.
Al mismo tiempo que la pobreza registraba la evolución consignada, quizás en forma menos
visible, se fueron encadenando procesos y tendencias de más hondo impacto: la irrupción de
los nuevos fenómenos de "exclusión social" (los procesos de segregación residencial y
segmentación educativa); la persistencia de elevados niveles de "pobreza extrema" (indigencia
y vulnerabilidad a la indigencia); el incremento de la desigualdad en la distribución del ingreso;
la agudización de la infantilización y la feminización de la pobreza, producto de las
desigualdades entre generaciones en el acceso al bienestar social;[12] el deterioro de
indicadores básicos de desarrollo infantil.
En este sentido, quizás el indicador más impactante del empobrecimiento de la infancia sea el
incremento del porcentaje de niños que presentan algún grado de retraso en su crecimiento. Al
analizar los resultados de los censos de talla realizados entre los niños de primer año de
escuelas públicas se advierte una evolución claramente negativa: en 1987 el 19,7% de los
niños presentaban déficit de talla para la edad, moderado o grave; en 1990 este guarismo
había descendido a 18,1%; finalmente, al año 2002 había vuelto a crecer hasta el 22,9%,
revelando un preocupante deterioro en el estado nutricional de buena parte del alumnado de
las escuelas públicas.[13]
A tal punto ha ido cambiando en los últimos diez años la composición social del alumnado de
escuelas y liceos públicos, que se puede estimar en 60,6% el porcentaje de alumnos del
subsistema escolar público que viven en hogares ubicados bajo la Línea de Pobreza. [14]
Desde luego, este porcentaje es aún mayor en las zonas periféricas de Montevideo y en
muchas localidades del interior del país. De acuerdo a los datos presentados recientemente por
el Observatorio de Inclusión Social de la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de
Educación Popular "El Abrojo" (2004), con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH)
del INE, en el trienio 2001-2003 en muchos barrios de la periferia de la ciudad de Montevideo
(donde se reúne más del 40% de la población uruguaya) más del 80% de los niños menores de
5 años vivía bajo la Línea de Pobreza. En tanto en estas zonas más del 90% de los niños en
edad escolar asiste regularmente a las escuelas del barrio —públicas por cierto— es previsible
que en sus aulas ocho o incluso nueve de cada diez alumnos correspondan a hogares
ubicados bajo la Línea de Pobreza, y dos de cada diez vivan en situación de "pobreza extrema"
(indigentes o vulnerables a la indigencia).[15]
Sin asumir una visión socio determinista de los desempeños educativos, resulta difícil
cuestionar que el actual panorama social de la infancia afecta seriamente la capacidad del
sistema educativo uruguayo para cumplir sus funciones estrictamente educativas, y para
coadyuvar al objetivo de fortalecer los lazos de integración social.
En este contexto, sobresale la situación de la educación media, en tanto ha sido uno de los
subsistemas que ha experimentado los mayores índices de crecimiento matricular en forma
excepcionalmente acelerada. Como se ha señalado en forma reiterada, el crecimiento de la
matrícula no solo ha supuesto un cambio cuantitativo para la educación secundaria —el que,
como hemos indicado, no ha sido debidamente acompasado por la evolución de los recursos—
, sino fundamentalmente cualitativo, en tanto ha modificado el perfil sociocultural del alumnado.
Garantizar en los próximos años el egreso universal del primer ciclo de la educación media
(meta de la cual aún se halla muy lejos el sistema educativo uruguayo) y, en un plazo mayor,
de su ciclo superior, debe constituir uno de los principales objetivos a lograr en los próximos
años, máxime si se aspira a revertir los procesos de exclusión social anotados. Sin duda, en la
base del abandono liceal opera un amplio conjunto de factores o causas (sociales, educativos y
culturales). Por ello resulta necesario (en la medida de la presente circunstancia de emergencia
social, pero sin que ello implique asumirlo como una función inherente al sistema educativo),
por una parte, extender a la educación media la función de protección social que el sistema
educativo uruguayo ha desarrollado históricamente en la educación primaria, y, por otra,
acortar la brecha existente entre las aspiraciones y expectativas de los adolescentes con
respecto a la educación y lo que ésta les ofrece: currículum, dispositivos pedagógico-didácticos
e instrumentos de evaluación. Es aquí donde puede mostrarse útil la reflexión sobre la
pertinencia de los procesos educativos.
Estos objetivos requieren, naturalmente, una estrecha coordinación con otras instituciones del
Estado. En particular, resulta imprescindible articular acciones desde el sistema educativo con
el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (INAU), el Ministerio de Desarrollo Social, en
el marco de la implementación del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES),
para poder enfrentar los procesos de exclusión social que condicionan el quehacer educativo.
I.2.4. El fortalecimiento de la educación pública como espacio para el ejercicio activo de la
ciudadanía
Construir la educación desde una perspectiva de derechos humanos y desarrollo humano
implica transformar al sistema educativo desde el nivel macro al nivel micro (las aulas), en un
ámbito propicio para el ejercicio de la democracia.
Democratizar los distintos subsistemas que componen la ANEP supone un cambio de gran
magnitud considerando los estilos de gestión del organismo en los últimos años. Democratizar
a la ANEP implica construir espacios que permitan a todos los actores educativos (las
Asambleas Técnico-Docentes, los gremios, los estudiantes y las familias) participar, en distintos
niveles y con diferentes responsabilidades, en el proceso de formulación, ejecución y
evaluación de las políticas educativas.
La introducción de mecanismos de participación en el sistema educativo no sólo facilitará la
construcción de consensos en torno a las líneas de acción política a implementar en los
próximos años —aspecto indudablemente deficitario en las últimas administraciones—,
permitirá también transformar a los centros educativos en espacios reales para el ejercicio del
derecho a la expresión y la participación de los estudiantes, especialmente en los subsistemas
de educación media y formación docente.
Históricamente, el sistema educativo uruguayo contribuyó en forma decisiva a la formación de
ciudadanía, tanto por su capacidad para construir identidades integradas e integradoras, como
para formar en los alumnos las actitudes y competencias necesarias para el ejercicio activo de
la ciudadanía política y social. En una región caracterizada por democracias de "baja
intensidad", al decir del PNUD [16] (débiles en el respeto de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, en la promoción de la participación y en el ejercicio transparente de
la gestión pública), la educación pública uruguaya puede contribuir, como lo ha hecho durante
la mayor parte de su historia, a la consolidación y expansión de una democracia vigorosa.
Transformar en forma efectiva el sistema educativo uruguayo en un espacio institucional que
desarrolle prácticas democráticas entre todos sus actores, y forme actitudes y aptitudes para el
ejercicio activo de la ciudadanía entre sus estudiantes, supone uno de los mayores desafíos
para los próximos años. Habilitar espacios para que los estudiantes puedan ejercer el derecho
a participar (el derecho a ser oídos y que sus opiniones sean tenidas en cuenta), consagrado
por la CDN, supone cuestionar la cultura adulto-céntrica que aún impregna a buena parte de
los actores educativos.
Difícilmente el sistema educativo uruguayo pueda contribuir a la formación de ciudadanía si en
sus aulas, establecimientos y espacios de toma de decisión no se generan ámbitos efectivos
para el ejercicio de la participación. Por otro lado, generar espacios de participación para los
adolescentes en el sistema educativo seguramente constituirá una poderosa estrategia para
fortalecer los lazos de identificación y pertenencia con los centros educativos. En este sentido,
se debe tener presente que uno de los factores explicativos de las altas tasas de deserción en
la educación media es el débil sentimiento de pertenencia de los estudiantes hacia los
establecimientos educativos.[17] En este sentido, la creación de espacios para la participación
de los docentes y los adolescentes puede contribuir a acercar los códigos juveniles y adultos,
contribuyendo así a revertir el fenómeno del "malestar docente", por un lado, y del desapego
institucional de buena parte de los adolescentes, por el otro.[18]
Similares reflexiones resultan aplicables al área de la educación de hombres y mujeres y de
todas las modalidades de educación no formal de jóvenes y adultos. Éstos son parte actuante
de la ciudadanía. Corresponde a ANEP abrir los cauces que pueden hacer de la educación un
medio fundamental en el ejercicio de una ciudadanía informada, motivada y responsable.
En este sentido, esta administración entiende como responsabilidad insoslayable atender la
educación sexual de los jóvenes desde un encuadre integrador y crítico, que implique asumir la
sexualidad en su vinculación con el proceso de construirse persona. La educación de la
sexualidad debe ser parte de la formación integral de niños y jóvenes, aportándoles
información científica y elementos de esclarecimiento y reflexión para incorporar una
sexualidad plena, responsable y saludable. Todo ello debe encararse desde una ética
pluralista, basada en el respeto irrestricto a la libertad de conciencia.
I.2.5. El fortalecimiento de la educación pública como estrategia para el desarrollo científico y
tecnológico nacional
Como se ha reseñado hasta el momento, la ANEP deberá enfrentar en los próximos años una
serie de desafíos de significativa magnitud: contribuir al desarrollo humano del país desde una
perspectiva de derechos, coadyuvar a revertir los procesos de fragmentación social y exclusión
que la sociedad uruguaya viene experimentando desde hace tres décadas, y promover la
democratización del sistema educativo, tendiendo a la formación de ciudadanía. A estos tres
objetivos se agrega otra meta de singular relevancia para el desarrollo económico y productivo
del país a mediano y largo plazo: propender, en articulación con los otros dos pilares del
sistema educativo nacional (Ministerio de Educación y Cultura y Universidad de la República),
al desarrollo científico y tecnológico nacional.
La educación científica debería, además, constituirse en un eje de relevancia a la hora de
formar la ciudadanía. Debería permitir que los educandos logren una mejor comprensión del
mundo en el que viven en el cual la ciencia y la tecnología tienen cada vez mayor impacto.
Todos los ciudadanos necesitan utilizar la información científica para realizar opciones y tomar
decisiones en su vida cotidiana. Todos necesitan ser capaces de incidir en decisiones públicas
que impliquen el uso de la ciencia y la tecnología y para ello deben contar con los
conocimientos y las habilidades necesarias.
En esta dirección, es necesario advertir que el concepto de ciencia que se halla en la base de
este objetivo no responde a una visión acotada o reducida del conocimiento científico; por el
contrario, contempla desde una perspectiva humanista el conjunto de disciplinas científicas:
físico-naturales, humanas, sociales y exactas. Asimismo, el desarrollo tecnológico no puede ser
considerado un fin en sí mismo; no puede ser desprendido o desligado de los esfuerzos por
acrecentar la capacidad endógena de producción de ciencia básica.
El rezago que Uruguay presenta en materia de inversión pública en ciencia y tecnología, tanto
con respecto a los países desarrollados como a los de la región, guarda una clara relación con
los muy bajos niveles de inversión en educación básica y superior. En esta dirección el último
Informe de Desarrollo Humano en Uruguay del PNUD señala: "Uruguay ha invertido en
Investigación y Desarrollo cifras inferiores al 0,3% de su producto interno bruto durante la
década de los noventa (...) Uruguay se ubica entre los países que destinan menores recursos a
la Investigación y el Desarrollo en su globalidad, tanto si se lo compara con los países más
desarrollados como con los de la región (...)"[19]
En el año 2002 la inversión total que Uruguay realizó en Investigación y Desarrollo representó
el 0,2% del PBI, ubicándose detrás de Argentina (0,45%), el promedio de América Latina
(0,6%), España (1,1%) y los Estados Unidos (2,7%). El bajo nivel de inversión total y pública en
Investigación y Desarrollo que exhibe Uruguay halla, como hemos advertido, su correlato en la
muy baja inversión que realiza el país en educación (en este caso en particular, en educación
superior).[20]
Fortalecer la capacidad de la ANEP para contribuir al desarrollo científico y tecnológico de
Uruguay, como parte de una estrategia de desarrollo socioeconómico sustentable, demanda
naturalmente una mayor inversión en todos los subsistemas educativos, pero especialmente en
la educación técnica y en la formación docente.[21] La modernización y expansión del
subsistema de Educación Técnica y Tecnológica representa una de las estrategias que las
autoridades educativas aspiran a desplegar en los próximos años. Asimismo, el fortalecimiento
—expansión y calificación— de su subsistema de Formación Docente constituye una condición
para potenciar los aportes que ANEP puede realizar al desarrollo científico-tecnológico del
país.
Si bien la ANEP deberá encarar en los próximos años objetivos muy básicos en materia de
acceso, retención y egreso, el diseño de las innovaciones curriculares y la formulación de
nuevas estrategias pedagógicas debe partir de una concepción abierta de la educación básica
y media, elaborada en diálogo con las instituciones públicas y privadas dedicadas a la
producción y aplicación del conocimiento científico y tecnológico. La centralidad que el
conocimiento científico y las nuevas tecnologías de la información han adquirido en los últimos
años habrá de constituir cada vez más una fuente de desafíos para el diseño de las
innovaciones educativas. En este marco, la ANEP deberá en los próximos años enfrentar tres
retos de enorme magnitud: ante todo, contribuir a revertir los procesos de exclusión social que
afectan a un segmento considerable de los niños uruguayos; en segundo lugar, acortar el
rezago educativo con respecto a otros países de la región y finalmente, avanzar hacia una
profunda transformación del sistema educativo que ponga al país en condiciones de abordar su
desarrollo socioeconómico.
I.3. Estrategías y objetivos prioritarios para el quinquenio
La presente propuesta presupuestal de la ANEP se apoya en cinco ejes estratégicos que serán
prioritarios y a los cuales se subordinarán las acciones a desarrollar en otros campos. La
selección de estos cinco ejes proviene de la identificación de los problemas mayores del
sistema. En el diagnóstico que se presenta en el Capítulo II se mostrará que Uruguay ha
resuelto bien un conjunto muy importante de problemas de construcción de un sistema
educativo nacional relativamente consolidado, mientras que otros se mantienen como
asignaturas pendientes.
Sin perjuicio de reconocer que subsisten puntualmente algunas dificultades de acceso, entre
los problemas de mayor magnitud se destacan cinco: la insuficiente incorporación al sistema en
sus etapas iniciales (educación preescolar y primeros grados de primaria); repetición en primer
y segundo año de primaria; el abandono prematuro de los estudios por la baja capacidad de
retención sobre todo en la educación media; la prácticamente nula atención que se presta a las
necesidades educativas de jóvenes y adultos; la calidad insatisfactoria de la enseñanza en
todos los ciclos y la gestión general inadecuada de los órganos de conducción y de los centros
educativos. Por detrás de estos problemas, subyace uno más general que se expresa en la
inequidad del sistema. En cualquiera de los ejes prioritarios considerados, los sectores sociales
más desfavorecidos y los recién incorporados al sistema, debido a la expansión curricular de
las últimas décadas, son los más afectados. Por esta razón, los logros que puedan obtenerse
durante el quinquenio de acuerdo a las metas trazadas en los ejes prioritarios serán, a la vez,
logros en materia de equidad.
I.3.1. Universalizar la educación inicial desde 4 años y el egreso de la educación primaria
Hay un conjunto de acciones que la ANEP deberá priorizar referidas al objetivo de integrar
mejor a los niños en las etapas iniciales de su acceso a la educación. Este es un problema
importante cuya gravedad justifica ponerlo en primer lugar. El objetivo prioritario en este caso
es facilitar la integración, lo cual va más allá del ingreso al sistema educativo, implicando, en
realidad, la incorporación armónica a la sociedad (necesidad de socialización efectiva, sobre
todo en los sectores más carenciados).
En términos más concretos, los grandes problemas de integración tienen relación con los
diferentes "tiempos" de maduración que requieren niños provenientes de contextos
socioculturales muy diversos. El primer impacto de la incorporación al sistema resulta, por lo
tanto, más o menos traumático o conflictivo de acuerdo al origen social del niño, siendo que las
consecuencias más conocidas de los sectores de nivel bajo son las elevadas tasas de
repetición y de inasistencia, el bajo rendimiento escolar, y un riesgo excesivo de frustración.
Cualquiera de estas manifestaciones se expresan con mayor criticidad sobre todo en el primer
y segundo ciclo de enseñanza primaria. Todos los niños en la práctica acceden al sistema pero
ese acceso no implica para todos el inicio de un tránsito desprovisto de problemas.
La importancia de otorgar una atención especial a los dos primeros grados de primaria radica,
por lo tanto, no sólo en los efectos inmediatos que siguen a la incorporación del niño, sino por
los efectos diferidos en el mediano y largo plazo. De hecho, es en estos dos grados de primaria
donde se inicia para muchos niños el perverso proceso acumulativo del rezago (o "extraedad")
que tendrá consecuencias a lo largo de toda su trayectoria educativa.
El segundo gran problema a resolver tiene su origen en la cobertura incompleta de la
educación preescolar. Por razones que no corresponde examinar aquí, el nivel inicial de la
enseñanza pública fue tradicionalmente postergado en el país. Históricamente la educación
publica se expandió hacia los niveles superiores y solo en los últimos años se dio un impulso
exitoso a la expansión de la cobertura en educación inicial. En la medida en que la atención al
preescolar facilita no solamente su desarrollo psicofísico personal sino también la integración al
sistema (estimulación temprana, socialización a pautas culturales), la experiencia de los 4 y 5
años de edad se mostró favorable al abatimiento de la repetición en primer año de primaria
resultando por lo tanto positivo dirigir las acciones hacia la universalización del preescolar en
esas edades.
Los diagnósticos que se han generado acerca de las medidas tendientes a mejorar la
integración en las etapas iniciales del niño permiten tener una visión orientadora de la agenda
de la propuesta. Los análisis hasta ahora publicados respecto a los resultados del aprendizaje
inducen a concluir que cierto tipo de escuelas (las de Tiempo Completo) vienen teniendo
mejores resultados: los niños se integran mejor que en otras modalidades, baja la repetición,
aumenta la asistencia y mejoran los rendimientos escolares.
La indudable ventaja de algunas de estas alternativas es que ya están probadas y se trabaja
sobre experiencias conocidas. En este sentido, la prioridad que se otorga recurre a acciones
estratégicas en varias direcciones: a) una mayor cobertura del preescolar, tendiendo a
universalizar la atención de los niños de 4 y 5 años y a incorporar a los de 3 años, b) una
expansión sostenida de las escuelas de tiempo completo, c) la evaluación y eventual extensión
del proyecto de maestros comunitarios, d) innovaciones en materia curricular, pedagógica, etc.,
e) la formación y actualización del personal docente propio de este nivel, f) la dotación de
edificios, equipamientos y materiales didácticos esenciales para la educación del preescolar, g)
la participación de padres de familia y de la comunidad en general en el acompañamiento y en
la calidad de este tramo educativo.
I.3.2. Aumentar la retención y el egreso de la educación media
En la actualidad, cabe señalar la inconsistencia entre una gran expansión de la matrícula en la
educación media y la insatisfactoria tasa de egreso de la misma. La educación media revela
una baja capacidad de retención por el abandono temprano de los estudios, incluso en el ciclo
básico de carácter obligatorio.
Este proceso se registra con mayor incidencia cuando se observa la trayectoria escolar seguida
a partir del egreso de la enseñanza primaria y el desgranamiento subsiguiente de las cohortes,
tanto en la enseñanza del ciclo básico como en el ciclo superior de Bachillerato. Es normal que
cuanto mayor sea la madurez de un sistema educativo, el abandono y el desgranamiento de
las cohortes se ubiquen en los ciclos más avanzados. La trayectoria de Uruguay ejemplifica
bien esta regularidad en la medida en que gradualmente el ciclo de enseñanza primaria dejó de
ser el punto de mayor deserción (que hoy día es baja) para trasladarse al ciclo básico de la
enseñanza media y luego al bachillerato. Lo que no es normal, o por lo menos no sigue las
pautas esperadas, es la magnitud de este abandono, el cual muestra tasas inferiores en países
como Argentina y Chile, que presentan grados de maduración equivalentes a los de Uruguay.
Dejando momentáneamente a un lado la gravitación de los factores económicos, sociales y
culturales propios de cada contexto, pueden señalarse factores propios de los procesos
educativos que contribuyen a un bajo desempeño del estudiante: el insuficiente rendimiento
escolar que culmina en el fracaso escolar, la pesada carga de extraedad que el estudiante
arrastra desde el ciclo primario, el rezago que se genera en el propio ciclo de enseñanza media
debido a la incidencia elevada de la repetición, la elevada tasa de fracaso en los exámenes de
ciertas asignaturas, el escaso tiempo de exposición al desarrollo de las clases y, factores de
gran importancia a corregir, la calidad de la oferta educativa y las condiciones pedagógicas
mismas en que tiene lugar la labor educativa.
La creciente brecha cultural entre las generaciones también permite observar la escasa
retención de un sistema educativo aún dominado por valores, relatos y preocupaciones del
mundo adulto. Por ejemplo, la inquietud de los jóvenes frente a su sexualidad no ha tenido
respuestas precisas y claras de nuestra educación formal.
Otros factores de naturaleza extraescolar tienen, naturalmente, una incidencia decisiva. Como
resultado de la expansión matricular, la creciente fragmentación social implica que convivan en
el ámbito de la enseñanza pública hijos de hogares tradicionalmente incorporados a la
enseñanza media con hijos de hogares con clima cultural desfavorable, que no tuvieron ningún
acceso previo a ese nivel. En este sentido no cabe duda de que el éxito de la expansión
matricular de la enseñanza media ha traído consigo desafíos adicionales de incorporación de
los antes excluidos, lo que no debe ser considerado un problema sino un desafío a tener en
cuenta.
Debe mencionarse que las estadísticas disponibles permiten afirmar que la retención de
estudiantes se presenta levemente superior en los liceos rurales y sensiblemente superior en
las escuelas agrarias, en los primeros por una mayor motivación de los estudiantes y sus
familias y en las segundas por la existencia de internados.
Las acciones dirigidas a la retención del estudiante procuran, por lo tanto, garantizar su
permanencia en el sistema, aumentando por diferentes vías la motivación e interés en los
estudios, mejorando las competencias y condiciones salariales y de trabajo del personal
docente, incrementando el tiempo de docencia directa, ampliando los medios pedagógicos,
suprimiendo la aplicación simultánea de los muy variados planes de estudio hoy vigentes,
favoreciendo la organizaciones propias de los alumnos y la asunción de responsabilidades
contribuyentes a la buena marcha del centro, y transformando el clima de los establecimientos
en ámbitos atractivos de sociabilidad e interacción entre pares y con el cuerpo docente, todo lo
cual debería llevar a disminuir las instancias de fracaso escolar y a abatir la repetición.
Conviene insistir en que muy escasos serán los beneficios de estas estrategias si ellas no se
integran a medidas favorables a la reducción de la incidencia de factores extraeducativos que
determinan el bajo nivel de calidad de vida de muchas familias. Las incidencias económicas de
estas prioridades y estrategias son obvias y ellas aparecen en las propuestas presupuestarias
de ANEP. Pero no sería justo omitir que es en el nivel de la educación media secundaria y
sobre todo en la técnica profesional que se cuenta ya con un considerable aporte de los
estudiantes, principalmente en el área del mantenimiento de edificios y equipos, que también
tiene repercusiones presupuestales. ANEP se propone alentar esta tendencia, de elevadas
connotaciones educativas, e incorporar a la misma, en toda ocasión posible, a los padres y
madres de familia.
I.3.3. Mejorar la calidad de la enseñanza en todos los niveles
El tercer eje estratégico establecido para el quinquenio se refiere a la calidad de la educación.
Por lo general, la calidad de la enseñanza se ha relacionado, más que cualquier otro aspecto,
con la formación y capacitación de los docentes. No obstante, no sería adecuado limitar las
acciones que mejoran la calidad docente solamente a este punto. Se espera que muchas de
las medidas que se discutieron anteriormente, y otras que se expondrán más adelante, tengan
impactos favorables sobre la calidad de la educación.
Existe una diferencia notoria en materia de formación docente entre educación primaria, donde
el nivel profesional abarca a todo el universo de maestros en ejercicio, y la educación media
que cuenta con una baja proporción de docentes con formación profesional. Por esta razón,
mientras la enseñanza primaria requiere del mejoramiento de los niveles de capacitación de los
maestros, en la enseñanza media, tanto secundaria como técnico-profesional, se agregan
problemas importantes de formación docente anterior al servicio.
En sus aspectos medulares, el estado de situación de la calidad y cobertura de la formación
docente puede resumirse en cinco puntos: en primer lugar, se trata de un subsistema de
capacitación integrado por una variada gama de tipos de establecimientos, programas y formas
de capacitación resultantes de los sucesivos cambios introducidos a lo largo de los años, lo que
ha de llevar a ANEP a tomar medidas de planeamiento racional de la red institucional
formadora. En segundo lugar, conviene propender a la necesaria armonía entre la matrícula de
los educadores en formación y las previsiones de expansión de la matrícula de los alumnos de
los distintos niveles, con atención especial a las necesidades del Interior. En tercer lugar,
existen similitudes y diferencias en la composición del alumnado por factores ambientales,
económicos y culturales, lo que obliga a la incorporación de programas de formación docente
de componentes teóricos y prácticos que los habiliten para actuaciones seguramente disímiles
en función de los contextos en que ejercerán la docencia. En cuarto lugar, el presupuesto ha de
poder satisfacer tanto los requerimientos de los procesos de formación en preservicio (en
obligada expansión) como la necesidad de que todos los docentes dispongan de variadas
oportunidades de perfeccionamiento en servicio, presencial y a distancia. En quinto término,
tanto la formación como el perfeccionamiento docente han de garantizar que el sistema
educativo cuente con un contingente de técnicos de alto nivel para atender labores de
supervisión, planeamiento, investigación, formación de formadores, evaluación, producción de
materiales, incorporación de nuevas tecnologías, etc., sin el aporte de los cuales el sistema
educativo se vería amenazado de estancamiento y de una inevitable caída de su calidad. En la
programación y ejecución de un plan de formación de su conducción técnica, ANEP analiza y
continuará analizando la participación de UDELAR. Se seguirá procurando resolver la cuestión
hoy planteada en cuanto al nivel académico de la formación docente y a las condiciones de los
estudios de postgrado, habida cuenta de que toda la formación docente se encuentra ahora en
el nivel terciario.
Siempre en relación con los docentes como factor de calidad, ANEP participa con convicción
de la idea de que existe una relación directa entre el salario del personal docente, técnico,
administrativo y de servicio del sistema y sus condiciones materiales y psíquicas de trabajo. Es
evidente que ningún sistema educativo puede tener un alto nivel de calidad si la vida personal y
profesional de sus trabajadores no lo tiene. Esta constatación, reiterada en todo el mundo y por
otra parte obvia, lleva a ANEP a sumarse al clamor público a favor del más elevado tratamiento
salarial de su personal que las circunstancias actuales y futuras del país permitan, atendiendo
así a la prioridad asignada a la educación por las más altas instancias gubernamentales del
país.
El desarrollo profesional de maestros y profesores no se limita a la formación inicial ni a las
remuneraciones. También es determinante el prestigio asignado a la función, las expectativas
sobre el ejercicio y la carrera docente, el sistema de evaluación y selección (concursos), las
oportunidades de perfeccionamiento profesional, las garantías laborales, las posibilidades de
realización personal y el régimen provisional.
Los reconocimientos materiales y simbólicos resultan relevantes para estimular la opción
vocacional por la enseñanza entre distintos grupos sociales y alentar el compromiso y el
desarrollo profesional.
Además del personal, otros aspectos del quehacer educativo resultan determinantes de la
calidad de la educación, algunos de ellos con indudables efectos sobre el Proyecto de
Presupuesto.
Una clara formulación de los principios y fines de la educación en general y de cada uno de sus
niveles y modalidades resulta esencial a los efectos cualitativos. Docentes, estudiantes, padres
y madres, así como la sociedad en general tienen derecho a conocer los fundamentos de los
procesos educativos y los valores que los inspiran y a participar en su definición. Esta
oportunidad será brindada por la elaboración y sanción de la próxima Ley de Educación. La
educación adquiere calidad cuando sus procesos son coherentes con los valores y proyectos
de la sociedad entera.
También influyen en la calidad de la educación la concepción de los planes de estudio, las
orientaciones y contenidos de los programas, los métodos que se aplican, los materiales
didácticos de que se dispone, en fin, la pedagogía que sustenta la praxis educativa, todo lo cual
requiere la disponibilidad de medios financieros y de personal técnico calificado.
La investigación educativa, área hoy débil, es también un factor de calidad a desarrollar en la
medida en que ha de aportar a la docencia dudas, desafíos y nuevas perspectivas. El sistema,
dentro de su necesaria unidad de concepción y gestión, ha de contar con áreas y centros de
experimentación pedagógica que, sin gozar de tratamientos de privilegio, produzcan resultados
evaluables y replicables en el conjunto del sistema.
La difusión del saber pedagógico resulta también esencial. Los docentes necesitan y reclaman
publicaciones de distribución gratuita, así como programas televisados e informatizados, que
contribuyan a su mejoramiento permanente. ANEP se propone retomar la rica tradición
nacional en esta materia.
Las condiciones materiales en que es ejercida la docencia influyen definitivamente en la calidad
de la educación. Con edificios vetustos, estrechos o inhóspitos, la calidad resulta vulnerada, lo
mismo que cuando los recursos didácticos (bibliotecas, laboratorios, equipos audiovisuales e
informáticos) son de precaria condición o cuando los servicios de alimentación, sanidad y otros,
reparadores de los déficit que afectan a tantos educandos, están subfinanciados. Como es
natural, se han incluido en el proyecto de presupuesto partidas que por lo menos alivien la
penuria actual, que, de diversa manera, afecta a todos los subsistemas educativos. De manera
más especial, el sistema requiere un aumento suficiente de cargos docentes, administrativos y
de servicio que acompañe la expansión de las respectivas matrículas y suprima la
superpoblación de aulas a que con frecuencia se hace frente con perjuicio de la calidad de los
procesos educativos.
Finalmente, debe aceptarse que existen circunstancias de carácter extraeducativo que también
influyen en la calidad. El sistema educativo no debe ni puede funcionar en una especie de
autarquía social ni técnica; por el contrario, las relaciones interactivas de cada centro con su
comunidad y las del conjunto del sistema con instituciones y programas públicos y privados
afines al quehacer educativo, resultan fundamentales para asegurar el desarrollo de los
educandos en condiciones de buena calidad. En este sentido, podría juzgarse que existen
vasos mutuamente comunicantes entre el presupuesto del sistema educativo y el de otros
sectores del Estado.
I.3.4. Reincorporar la educación no formal de jóvenes y adultos al sistema educativo
La acción de ANEP no ha de limitarse a la atención de las modalidades formales de la
educación. El concepto de una educación para todos a lo largo de toda la vida no es un
eslogan de moda sino una necesidad de toda sociedad. Por dos razones fundamentales: la
primera deriva de las insuficiencias del aparato escolarizado de educación, que deja en el
camino porcentajes importantes de ciudadanos que ni siquiera han podido cursar los ciclos
obligatorios de enseñanza; la segunda se explica por la naturaleza dinámica, en ocasiones
mutante, tanto de los seres humanos como de sus creaciones, pronto adoptadas
colectivamente. El enunciado de nuevos derechos, el desarrollo cada vez más acelerado de la
ciencia y la tecnología, la expansión de las ciencias de la información y la comunicación, los
cambios sociales y culturales en un mundo cada vez más compactado, la natural inclinación de
los humanos a plantearse nuevos interrogantes, a emprender aventuras que conduzcan a
expandir su saber y bienestar, son todos factores que obligan a reservar a la educación
permanente de jóvenes y adultos un amplio espacio en la concepción de un sistema educativo.
Si el Estado no asume por vía de la formación y la educación estos procesos, ellos quedarán
en manos de entidades que los orientarán conforme a valores tal vez contradictorios con los de
la sociedad.
Ahora bien, ese espacio en términos generales no existe en la red institucional de ANEP. Y las
excepciones (algunos liceos nocturnos y ciertas actividades de extensión al medio de las
escuelas técnicas y agrarias) no hacen sino confirmar la pauta general: el país ha suprimido las
oportunidades de que los jóvenes y adultos amplíen sus horizontes educativos y culturales.
ANEP se propone reparar esta situación impropia de un país en proceso de cambio, que
necesita la contribución competente de todos sus ciudadanos y ciudadanas.
Esta tarea compete a todos los niveles de la educación formal: la educación inicial requiere de
la comprensión de los padres y sobre todo de las madres de las exigencias del desarrollo de
sus hijos; la educación primaria también, pero además ha de llegar a quienes se hicieron
jóvenes y adultos sin haberla completado; la educación media, tanto secundaria como técnico
profesional, es hoy una necesidad fuertemente sentida por muchos integrantes de la población
económicamente activa —PEA. Hay, pues, amplios contingentes de la población que necesitan
superar su rezago educacional y la ANEP les ha de ayudar a lograrlo.
Además, hay parcelas del saber que se hace necesario dominar en aspectos y formas menos
sistemáticas y más puntuales. Las instituciones de educación de adultos no necesariamente
han de reproducir el modelo escolar; es deseable que actúen como caja de resonancia de
múltiples cuestiones que requieren un tratamiento educativo. Son ejemplos de ellos el
desarrollo cultural en general, el fomento de la lectura, las nociones básicas de alimentación y
salud, las situaciones relacionadas con el género, desde la temprana educación sexual hasta la
reflexión sobre la alta frecuencia de la violencia doméstica, los asuntos que en el medio rural se
relacionan con la producción y la preservación de las riquezas naturales y del medio ambiente,
en fin, la lista sería interminable y el enunciarla como se ha hecho a base de ejemplos
responde a la convicción de que no se trata de hacer programas estandarizados sino de
responder con sensibilidad a los problemas que preocupan a jóvenes y adultos de ambos
sexos, en los diferentes contextos.
Tales respuestas no las pueden dar en solitario los centros docentes actuales de ANEP ni los
que pudieran crearse o recuperarse para la atención de los adultos. La educación es parte de
las respuestas, que ha de integrarse debidamente con la labor natural de los demás servicios
técnicos y culturales del Estado, con los medios de comunicación y con entidades privadas.
Resumiendo, ANEP reincorporará la educación de jóvenes y adultos a sus objetivos y
estrategias, reforzando para ello sus propias redes pero, sobre todo, coordinando su labor en
esta área con la diversidad de entidades y programas públicos y privados que operan en ella.
El Proyecto de Presupuesto contiene las previsiones indispensables para el arranque y la
expansión de este subsector educativo.
I.3.5. Transformar la gestión general del sistema y de los centros educativos
Tres aspectos conviene tratar aquí: a) la gestión del personal, b) la gestión de los centros, c) la
gestión del conjunto del sistema.
La gestión del personal docente, técnico, administrativo y de servicio no es actualmente
satisfactoria. Pueden señalarse líneas de acción como las siguientes, comenzando por la más
elemental, que es la de incrementar considerablemente, como ya se ha dicho, su tratamiento
salarial. Derechos y obligaciones son de difícil cumplimiento cuando el personal se considera
mal retribuido y obligado a ejercer en condiciones de pluriempleo.
La práctica del concurso y en su defecto del llamado abierto a aspiraciones, de larga y
fructífera tradición en el país, debe ser reimplantada en la totalidad de los casos, lo que supone
la supresión de aquellas modalidades de acceso y ascenso que no ofrezcan las necesarias
garantías.
Los funcionarios, docentes y no docentes, tienen derecho a considerar cada etapa de su labor
como peldaño de una carrera profesional que transcurre conforme a claras y justas
disposiciones estatutarias. Nuevas condiciones de trabajo conducirán a suprimir situaciones
actuales que atentan contra la calidad y los resultados de la enseñanza: excesiva rotación del
personal, ausentismo, pluriempleo, enfermedades profesionales, sobrepoblación de las aulas,
obstáculos en participar en tareas complementarias a la docencia, frustración y en ciertos
casos depresión, débiles o insatisfactorias relaciones entre docentes y educandos, escaso
interés por conocer el contexto comunitario y por incidir en su progreso, etc. Todas estas
situaciones, que se presentan en mayor o menor grado, no son fruto, cabe aclararlo, de la falta
de vocación o de disponibilidad frente al gran esfuerzo a realizar. Por el contrario, ellas son,
cuando se manifiestan, un producto más de la realidad global del país: castigado por la
pobreza, éste sostiene una educación pobre atendida por educadores en gran parte pobres,
sobrexigido por un alumnado también pobre y en algunos casos indigente. Reducir cuanto sea
posible este cuadro, apelando también a las reconocidas fuerzas morales del cuerpo docente
nacional, es un objetivo estratégico de ANEP.
El personal todo y en especial el docente y el de dirección y supervisión, ha de ser formado en
los principios y técnicas de una gestión educativa avanzada y democrática, con inclusión de
prácticas en diferentes contextos. Coadyuvará a esta formación de calidad el reordenamiento
de los diferentes planes de formación docente hoy aplicados.
El Proyecto de Presupuesto que se propone permitirá atender estas y otras necesidades de la
gestión del personal.
La gestión de los centros docentes requiere también algunos ajustes. Para que en ellos todo el
personal actúe como un equipo capaz de formular un proyecto de centro coherente a la vez
con los objetivos y contenidos de vigencia general y con las características de los educandos y
de su contexto, se requerirá que inspectores, asesores y directores asuman en todos los casos
con competencia el liderazgo pedagógico que les compete. Este fortalecimiento técnico e
institucional de los centros ha de permitir que éstos posean verdadera identidad y puedan
incidir como referentes culturales, sociales y sobre todo éticos en la vida del barrio, la pequeña
comunidad, el asentamiento o la zona residencial.
Este propósito requiere que el personal asista a reuniones de planificación y coordinación, que
tenga participación en la toma de decisiones, que haga de su solidaridad interna no una rutina
sino un esfuerzo creador con elevados efectos multiplicadores. Los centros, bien
administrados, han de ser capaces de actuar con un creciente grado de descentralización. Es
en las unidades básicas del sistema donde se resuelven en última instancia las condiciones de
realización plena del proceso de enseñanza-aprendizaje
Queda para finalizar la exposición describir algunos rasgos de la administración global de
ANEP y algunas líneas de estrategia para mejorarlos.
ANEP, el CODICEN, los Consejos Desconcentrados, los centros docentes, el personal que los
atiende y el patrimonio filosófico, ético, técnico y material con que cuentan constituyen un
sistema nacional que ha de implementar una política de Estado en materia de educación. No
se debe tratar de una red que se va ampliando por agregación, como ha venido sucediendo en
años recientes, sino de una serie de recursos de muy variada índole que actúan solidaria e
integradamente desde un sistema llamado a servir a la ciudadanía conforme a principios,
valores y normativas que se fundan en la Constitución, en la legislación vigente y en la que
próximamente se proponga. Este propósito tan trascendente puede requerir ajustes periódicos
que ANEP adoptará con el necesario consenso.
Desde la autonomía que les es propia, el CODICEN y los Consejos Desconcentrados
constituyen la columna vertebral del sistema, los garantes de que cada unidad operativa, cada
programa y cada acción, en el nivel central y en el nivel de terreno, empalmen con la visión
sistémica descrita. Este objetivo encuentra un hito clave en el proceso de formulación
presupuestal que implicó la definición de lineamientos, objetivos estratégicos y metas.
Ahora bien, hay un amplio trabajo a realizar por devolver al sistema la necesaria racionalidad,
tendiendo a poner en su sitio componentes que han sido sumados al conjunto institucional en
los últimos tiempos, en algunos casos por contarse con recursos de origen externo, generando
estructuras aisladas o paralelas contradictorias con el buen funcionamiento del sistema. ANEP
ha adoptado medidas correctivas de esta situación y se propone completar la necesaria labor
de reordenamiento institucional sin la cual la acción futura será de difícil gestión.
Los principios de participación y democracia expuestos en la segunda parte de este documento
han de manifestarse no solo en la gestión de la vida interna de los centros de base sino
también en el gobierno del sistema. Para ello es de esperar que la futura Ley incluya que los
Consejos autónomos cuenten con miembros electos por la comunidad educativa. CODICEN
así lo recomienda.
Entre tanto, ya se han adoptado medidas tendientes a aprovechar al máximo la experiencia de
las Asambleas Técnico Docentes y a mantener el más amplio diálogo con las organizaciones
sindicales y estudiantiles. Dado que el clima en que debe realizarse la actividad educativa es
también un factor incidente en la economía y eficiencia del sistema, se destaca la amplia
participación en que se ha desarrollado este proceso.
ARTICULADO
PROPUESTO
1
Resumen del Articulado
2
PRESUPUESTO INCISO 25
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PUBLICA.
RESUMEN DEL ARTICULADO.
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
Artículo 1.
Financiación del déficit de sueldos
Costo incluido
del ejercicio 2005.
en el artículo 2,
el artículo 2,
Grupo 0.
Grupo 0.
Sueldos
8.462.655.000
8.759.147.000
9.022.559.000
9.272.660.000
Gastos de Funcionamiento
1.300.180.000
1.461.862.000
1.689.502.000
1.708.991.000
Suministros
462.026.000
468.806.000
474.672.000
480.024.000
Inversiones
276.589.000
449.906.000
458.800.000
445.103.000
10.501.450.000
11.139.721.000
11.645.533.000
11.906.778.000
80.252.000
318.336.000
832.536.000
1.489.136.000
203.060.000
829.430.000
1.410.776.000
1.851.559.000
25.000.000
25.000.000
30.000.000
35.000.000
16.410.000
146.924.000
227.055.000
410.796.000
58.694.000
147.885.000
265.733.000
238.410.000
234.149.000
230.239.000
Partida por única vez $ 357.600.000
Costo incluido en Costo incluido en el
artículo 2, Grupo 0.
Costo incluido
en el artículo 2,
Grupo 0.
Artículo 2.
Asignaciones presupuestales discriminadas por
año:
Subtotal
Artículo 3.
Asignaciones Presupuestales por concepto de
recuperación salarial a funcionarios de ANEP.
Artículo 4.
Asignaciones Presupuestales por concepto de
creaciones de cargos docentes y funciones
contratadas.
Artículo 5.
Partidas anuales para la creación de carreras
tecnológicas terciarias y la coordinación de
diversas áreas de interés común entre esta
Administración y la Universidad de la
República.
Artículo 6.
Partidas anuales para incentivos docentes y no
docentes.
Artículo 7.
Partidas anuales para la aplicación de
innovaciones educativas.
Artículo 8.
Partidas anuales Programa MECAEP, por toda
216.484.000
fuente de financiamiento, en su equivalente en
pesos. Tipo de cambio 1 U$S - $ 26,43
3
Artículo 9.
Partidas anuales Programa MEMFOD, por toda
287.381.000
298.876.000
310.831.000
323.249.000
11.330.037.000
13.055.391.000
14.838.765.000
16.512.490.000
125.150.000
125.150.000
125.150.000
125.150.000
84.294.000
168.588.000
168.588.000
168.588.000
11.539.481.000
13.349.129.000
15.132.503.000
16.806.228.000
fuente de financiamiento, en su equivalente en
pesos. Tipo de cambio 1 U$S - $ 26,43
TOTAL DE PRESUPUESTO
INCISO 25.
Pago de cuota mutual a funcionarios del
Consejo de Educación Primaria, que se liquida
con cargo al Inciso 24
Artículo 10.
Extensión del beneficio de cuota mutual a
docentes y no docentes del Consejo Directivo
Central, Consejos de Educación Secundaria y
Técnico Profesional
TOTAL DE PRESUPUESTO
INCISOS 24 y 25.
Artículo 11.
Regularización de partidas de alimentación que Costo incluido en
Costo incluido en
perciben funcionarios docentes y no docentes
el artículo 2,
el artículo 2,
de ANEP, con cargo al Grupo 0, sin generar
Grupo 0
Grupo 0
Costo incluido en Costo incluido
el artículo 2,
en el artículo
Grupo 0
aportes.
Artículo 12.
Sin costo
Autorización para transferir recursos del
Ministerio de Desarrollo Social a ANEP, por
actividades previstas en el Plan de Atención
Nacional de Emergencia Social.
Artículo 13.
Incorporar a ANEP al régimen de certificación
Sin costo
del T.C.R., artículo 33 TOCAF, literal i).
Artículo 14.
Modificación en la norma que define los
sujetos pasivos del impuesto de Educación
Sin costo
Primaria
Artículo 15.
Instancias de control del pago del impuesto de
Sin costo
Educación Primaria, por parte de Escribanos.
4
2, Grupo 0
Artículo 16.
Instancias de control del pago del impuesto de
Sin costo
Educación Primaria, por parte de entidades
financieras.
Artículo 17.
Ampliación de instancias de control para el
pago del impuesto de Educación Primaria.
Exigencia de control por parte de la Dirección
Sin costo
General de Registros, del pago del impuesto,
cuando se inscriben resultancias de autos de
sucesiones, en donde existan bienes.
Artículo 18.
Exoneración del pago del Impuesto de
Educación Primaria correspondientes a
inmuebles dados en comodato al Estado,
Sin costo
Gobiernos Departamentales y personas
jurídicas comprendidas en los artículos 5 y 60
de la Constitución.
Artículo 19.
Transferencia
de
inmuebles
del
Sin costo
Estado,
destinados a servicios de educación a ANEP.
Artículo 20.
La Dirección Nacional de CATASTRO deberá
Sin costo
elevar nómina de inmuebles de ANEP, con
ciertas características.
Artículo 21.
Exigencia de notificación a ANEP en la sede
Sin costo
del Consejo Directivo Central.
5
Incrementos solicitados
para los años 2006 a 2009,
con respecto al año 2005.
6
Incrementos de cada año con respecto al año base 2005.
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2005
Grupo 0 Serv.Personales
8.004,03
Incremento
%
Incremento
%
741,93
9,3%
1.902,88
23,8%
Incremento con respecto al Pto. año anterior
9,3%
13.3%
Grupo 0. Creaciones de cargos
docentes y no docentes
203,06
829.43
96,25
96,25
341,07
612,97
80,25
318,34
21,30
45,89
Grupo 0, Recuperación salarial,
aumento vigente al 1º de julio 2005.
Grupo 0, Recuperación Salarial, según
pauta del Consejo de Salarios
Grupo 0, Recuperación Salarial
propuesta ANEP
Grupo 0, Reconocimiento de
antigüedad docente
Gastos de Funcionamiento
1.553,25
208,96
Incremento con respecto al Pto. año anterior
13,5%
377,42
13,5%
9,5%
Gastos recurrentes
131.46
346,92
Sentencias judiciales y deudas
77,50
30,50
Gastos de Inversión
706,00
74,45
Incremento con respecto al Pto. año anterior
10,5%
281,20
10,5%
230,26
46,33
219,65
Programa MECAEP
148,43
68.05
89,98
Programa MEMFOD
327,31
(39,93)
(28,43)
25,00
25,00
Reserva desarrollo Profes.
58,69
Como mínimo Grupo 0
Total Inciso 25 ANEP
16,41
10.263,28
1.066,75
ºIncremento respecto al Pto. Año anterior
Cuota mutual fun.. C.E.P.
146,92
10,4%
2.792.11
10,4%
10.388,43
7
27,2%
15.2%
125,15
Cuota mutual resto func. ANEP
Total Presupuesto ANEP
39,8%
26,5%
Inversión
Reserva innovaciones educativas
24,3%
84,29
168,59
1.151,04
2.960,70
Incremento de cada año con respecto al año base 2005.
En millones de pesos
Año 2008
Año 2005
Grupo 0 Serv. personales
8.004,03
Año 2009.
Incremento
%
Incremento
%
3.261,84
40,7%
4.609,32
61,6%
Incremento con respecto al Pto. año anterior
13,7%
14,9%
Grupo 0. Creaciones de cargos
docentes y no docentes
1.410,78
1.851.56
96,25
96,25
872,12
1.116,79
832,53
1.489,13
50,16
55,59
Grupo 0, Recuperación salarial,
aumento vigente al 1º de julio 2005.
Grupo 0, Recuperación Salarial, según
pauta del Consejo de Salarios
Grupo 0, Recuperación Salarial
propuesta ANEP
Grupo 0, Reconocimiento de
antigüedad docente
Gastos de Funcionamiento
1.553,25
610,92
Incremento con respecto al Pto. año anterior
635,77
11,9%
Gastos recurrentes
Sentencias judiciales y deudas
Gastos de Inversión
39,1%
706,00
1,3%
607,92
632,77
3
3
297,78
Incremento con respecto al Pto. año anterior
42,2%
292,59
1,7%
230,26
228,54
214,84
Programa MECAEP
148,43
85,72
81,81
Programa MEMFOD
327,31
(16,48)
(4,06)
Reserva innovaciones educativas
30,00
35,00
Reserva desarrollo Profes.
147,88
265,73
Como mínimo Grupo 0
227,06
410,80
10.263,28
4.575,48
Incremento con respecto al Pto. año anterior
Cuota mutual fun.. C.E.P.
6.249,21
13,7 %
10.388,43
8
60,9%
11,3%
125.15
Cuota mutual resto func. ANEP
Total Presupuesto ANEP
44,6%
41,4%
0%
Inversión
Totales
40,9%
168,59
168.59
4.744,07
6.417,80
Artículos propuestos
9
ARTICULO 1.
“Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública, Inciso 25, una partida por única vez de hasta un monto de $
357.600.000,00 (pesos uruguayos trescientos cincuenta y siete millones
seiscientos mil) correspondiente al Grupo 0 “Servicios Personales”, con
vigencia 1° de enero de 2005, con el fin de incrementar las asignaciones
presupuestales del ejercicio 2005 y consecuentemente poder regularizar
el anticipo de tesorería que el Ministerio de Economía y Finanzas otorgue
al Ente, para el pago de las retribuciones de los funcionarios docentes y
no docentes”.
FUNDAMENTACIÓN:
La Administración Nacional de Educación Pública, de acuerdo a los
fundamentos expuestos en capítulos anteriores, en el último quinquenio debió
atender una creciente demanda de servicios en sus diferentes niveles
educativos.
En el período 2000 - 2004, en educación primaria, el incremento de alumnos se
sitúa en el entorno de los 17.000. Pero es en la educación media, donde se
produce la mayor demanda de servicios, aumentando el número de educandos
en 42.000. En lo que respecta a Formación Docente, creció el alumnado en
7.600 jóvenes.
Para poder cumplir con esta creciente demanda de servicios educativos, fue
necesario proceder a la creación de cargos y horas docentes, lo que implicó un
mayor gasto en sueldos docentes y no docentes.
Las asignaciones presupuestales del Grupo 0, para el período 2000 – 2004, no
acompañaron este crecimiento, razón por la cual se estima un déficit en este
rubro, para el año 2005, del orden de los $ 357.600.000,00 (pesos uruguayos
trescientos cincuenta y siete millones seiscientos mil). Es importante destacar
que los montos autorizados al Inciso por este concepto, no fueron objeto de
incremento durante todo el período, desatendiendo la expansión del servicio
educativo en sus diferentes niveles.
10
Parte de este déficit será financiado con la deuda que mantiene el Ministerio de
Economía y Finanzas por concepto de la aplicación del artículo 687 de la ley
16.736, que obliga al Poder Ejecutivo a transferir fondos al Ente, en
compensación por la reducción de la recaudación del tributo de educación
primaria, al quedar exonerados del mismo los padrones rurales. Cabe aclarar
que el artículo 530 de la ley 17.296 faculta a esta Administración a utilizar parte
de los fondos del impuesto de educación primaria para el pago de salarios a
funcionarios del Ente. No obstante, como a la fecha no puede determinarse el
monto del déficit que se cubriría por este mecanismo, es que se prevé en la
redacción del articulado, una partida de hasta $ 357.600.000,00, estimándose
que el monto real será inferior al valor tope indicado.
A los efectos de que no se generen nuevas situaciones como la descrita, esta
Administración se ha fijado como uno de los objetivos básicos de gestión, la
racionalización de los recursos asignados al Ente. No obstante, muchas
acciones dirigidas a este objetivo, como por ejemplo la reasignación de horas
docentes, que hoy no están directamente vinculadas a la labor del aula, sólo
podrá ser encarada a partir de la finalización del año lectivo 2005.
11
ARTICULO 2. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año y fuente de financiamiento, según el siguiente detalle:”.
1. Gastos de funcionamiento: Grupo 0 “Servicios Personales”:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 8.404.465.000
Año 2006: $ 58.190.000
Año 2007: $ 8.700.957.000
Año 2007: $ 58.190.000
Año 2008: $ 8.964.369.000
Año 2008: $ 58.190.000
Año 2009: $ 9.214.470.000
Año 2009: $ 58.190.000
2. Gastos de funcionamiento, con excepción de Suministros y Grupo 0:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 599.641.000
Año 2006: $ 700.539.000
Año 2007: $ 768.272.000
Año 2007: $ 693.590.000
Año 2008: $ 961.031.000
Año 2008: $ 728.471.000
Año 2009: $ 943.813.000
Año 2009: $ 765.178.000
3. Gastos de funcionamiento: Suministros
Financiación Rentas Generales.Año 2006: $ 462.026.000
Año 2007: $ 468.806.000
Año 2008: $ 474.672.000
Año 2009: $ 480.024.000
4. Gastos de Inversión:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 161.257.000
Año 2006: $ 115.332.000
Año 2007: $ 339.158.000
Año 2007: $ 110.748.000
Año 2008: $ 376.836.000
Año 2008: $ 81.964.000
Año 2009: $ 396.124.000
Año 2009: $ 48.979.000
FUNDAMENTACIÓN:
Esta Administración, en concordancia con el programa de Gobierno, ha
establecido como objetivo, que al final del quinquenio el gasto público en
Educación represente el 4,5% del Producto Bruto Interno (PBI).
12
En consecuencia, y a los efectos de determinar el PBI estimado para el año en
curso y para los próximos cuatro años, base de cálculo del gasto en educación,
se consideraron los siguientes incrementos de este indicador: 6% para el año
2005, 4% para el año 2006 y de 3% para los restantes años. Ello determinó las
siguientes cifras de PBI, a valores constantes del año 2005.
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
PBI
(en millones $)
378.512
411.726
428.195
441.041
454.272
467.900
Considerando las necesidades de recursos planteadas por el Consejo Directivo
Central y los Consejos Desconcentrados, imprescindibles para el cumplimiento
de las políticas educativas a implementar en los próximos años, y las
restricciones que podrían existir en el año 2006, se definió que la proporción
del gasto de la Administración Nacional de Educación Pública en el PBI, en
cada año del quinquenio, sería la siguiente:
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
2,52 % (a)
2,695 %
3,03 %
3,33 %
3,59 %
Participación
del gasto de
ANEP en el
PBI.
Es importante precisar que para el año 2005 (a), se consideró la ejecución
proyectada de ANEP a valores del 1º de enero de 2005, monto que incluye los
déficit estimados para dicho año. Si a este valor base se le adiciona el importe
correspondiente al pago de cuota mutual de los docentes y no docentes del
Consejo de Educación Primaria, cuya liquidación se realiza con cargo al Inciso
24, créditos diversos, y no al Inciso 25 ANEP, el porcentaje de participación de
ANEP en el PBI se ubica en 2,52%.
A partir de los porcentajes expresados en el cuadro inmediato anterior y de los
valores estimados del PBI para cada año, a valores constantes del 2005, se
estableció el gasto proyectado de ANEP, el cual responde al siguiente detalle:
13
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
10.388,4
11.540,00
13.349,00
15.133,00
16.806,00
Gasto de ANEP
proyectado por
año.
Millones de
pesos
Antes de explicitar los incrementos solicitados por concepto de gasto, es
preciso realizar una descripción del presupuesto de esta Administración para el
año en curso, estableciendo así el presupuesto base, a partir del cual se
calcularon los valores incrementales para los restantes años, considerando
todas las fuentes de financiamiento (rentas generales, fondos de libre
disponibilidad y endeudamiento externo)
Monto en $
Monto en $
Monto en $
Financiado con
Refuerzos de crédito
sin crédito
crédito habilitado
autorizados por MEF
habilitado.
para el año 2005
Grupo 0 Servicios Personales
7.530.080.242
20.095.888
357.608.701
109.610.150
361.407.823
Grupo 0, Recuperación salarial
concertada en Consejo de Salarios
96.248.128
Gastos de funcionamiento sin
suministros
632.759.908
Suministros
317.889.832
Inversiones
137.157.938
Programa MECAEP
148.430.880
Programa MEMFOD
327.309.120
Total por columna
9.189.876.048
Total General Inciso 25
131.582.954
78.654.263
14.445.737
208.360.301
865.045.215
10.263.281.564
Cuota mutual func. del C.E.P.
Se liquida en Inciso 24
125.150.000
Total General Presupuesto ANEP
10.388.431.564
Los refuerzos de crédito presupuestal autorizados por el Ministerio de
Economía y Finanzas, responden a gastos por concepto de:
14
•
Adquisición de leche para los comedores escolares,
•
Pago de remuneraciones a aproximadamente 2.000 auxiliares de
servicio, contratadas por las Comisiones de Fomento Escolares, quienes
prestan servicios de limpieza y elaboración de alimentos en comedores
escolares de escuelas de contexto crítico,
•
Sueldos a funcionarios y alimentación para alumnos que participaron de
las actividades de verano solidario,
•
Gastos en infraestructura edilicia con los fondos correspondientes a la
venta de acciones de la sociedad anónima a cargo de la explotación de
la playa de contenedores del Puerto de Montevideo. Este monto es el
que se estima ejecutar en el presente año, siendo menor al
originalmente autorizado por el MEF, como refuerzo de rubros.
Aproximadamente el 59% de estos gastos requirió la autorización de crédito del
Ministerio de Economía y Finanzas, pero se financia con fondos de libre
disponibilidad de ANEP, tributo de educación primaria y recursos de playa de
contenedores. El resto es financiado con fondos de rentas generales. Por los
tipos de gastos detallados, considerados como altamente prioritarios para el
cumplimiento del servicio, necesariamente esta Administración los debe
incorporar al presupuesto del Ente.
Con relación a los montos de gastos sin crédito habilitado, corresponde realizar
las siguientes puntualizaciones:
a. Grupo 0 Servicios Personales, el monto del déficit está solicitado en el
artículo 1, con la fundamentación correspondiente.
b. Gastos de Funcionamiento, corresponde al pago de transporte a
docentes del interior del país, alimentación escolar y material didáctico.
El 64% del déficit previsto será financiado con fondos de libre
disponibilidad del Ente, siendo de cargo de rentas generales un valor
equivalente al 36% del total.
c. Suministros. El déficit se justifica en la medida que durante todo el
período 2000 – 2004, no se ajustaron los créditos presupuestales por
estos conceptos. La habilitación de nuevos locales educativos para la
15
atención de la matrícula creciente, genera necesariamente mayor nivel
de gastos en suministros.
d. Inversiones. Las erogaciones por estos conceptos responden a gastos
de mantenimiento que se financiarán con fondos de libre disponibilidad.
JUSTIFICACIONES DE LOS INCREMENTOS INCORPORADOS EN EL
ARTÍCULO 2 PROPUESTO.
1. Grupo 0 – Servicios Personales.
1.1. Reconocimiento de la antigüedad docente.
De acuerdo al Estatuto del Funcionario Docente, los maestros y
profesores en funciones de docencia directa, efectivos e interinos, cada
cuatro años cambian de grado, percibiendo un 8% de incremento sobre
el salario básico docente. El escalafón docente comprende desde el
grado 1 hasta el grado 7.
Dado que este incremento es producto de la mayor permanencia del
personal docente en sus funciones, resulta imprescindible prever esta
erogación en el presupuesto del Ente.
1.2. Recuperación salarial correspondiente al aumento vigente al 1º de
julio de 2005.
El Poder Ejecutivo, asignó a ANEP, una partida de U$S 3.000.000,
equivalente a $ 72.750.000 más los aportes patronales, para el ejercicio
2005 y de U$S 6.000.000, equivalente a $ 145.500.000 más los aportes
patronales, para los años 2006 a 2009, por concepto de aumento
diferencial, con el fin de incrementar los salarios docentes y no docentes
de funcionarios del Ente, con vigencia 1° de julio de 2005. La distribución
de dicha partida fue acordada con los sindicatos de la educación y
responde al siguiente detalle:
⇒ Funcionarios No docentes, con régimen de 30 horas de labor, $
120,00 mensuales
⇒ Funcionarios No docentes, con régimen de 40 horas de labor, $
150,00 mensuales
16
⇒ Funcionarios Docentes, grado 1, que no cumplen tareas de aula, o
tienen menos de 20 horas semanales o no son titulados, $ 100,00
mensuales. Para los restantes grados, 2 al 7, esta partida se
incrementa en un 8% acumulativo.
⇒ Para los cargos de dirección, subdirección e inspección, que no
cumplan las funciones específicas o que no sean titulados, un
incremento de un 2,65%
⇒ Funcionarios Docentes, grado 1, que cumplen tareas de aula, tienen
20 horas o más semanales y son titulados, $ 110,00 mensuales.
Para los restantes grados, 2 al 7, esta partida se incrementa en un
8% acumulativo.
⇒ Para los cargos de dirección, subdirección e inspección, que
cumplan las funciones específicas de su cargo y sean titulados, un
incremento de un 2,78%
1.3. Recuperación salarial según pautas acordadas en el Consejo
Superior de Salarios.
Conforme a las pautas acordadas por los funcionarios públicos en el
ámbito del Consejo Superior de Salarios, se ha concertado que para el
quinquenio existirá una recuperación salarial, cuyo ajuste anual estará
indexado al crecimiento del Producto Bruto Interno y se calculará de
acuerdo a la siguiente ecuación:
2,5% + (Incremento Producto Bruto Interno del año anterior – 2,5%) / 2
Para proceder a su cálculo, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
estimó que la variación del PBI sería de un 6%, 4%, 3,5%, 3% y 3% para
los años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009 respectivamente.
Aplicando estas variaciones a la fórmula indicada se llega a los
siguientes porcentajes, los que aplicados sobre la masa salarial de cada
ejercicio, base de cálculo de los respectivos ajustes, determinan los
siguientes montos por año:
17
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
4,25%
3,25%
3%
2,75%
% de recuperación
salarial
Porcentaje acumulado de recuperación al final del quinquenio
Monto
14%
acumulado
Grupo 0
Servicios
341,07
612,97
872,12
1.116,79
341,07
271,90
259,15
244,67
Personales
En millones de $
Monto
incremental
de Grupo 0, para
distribuir
en
cada
año.
En millones de $
El incremento acumulado por este concepto, al final del quinquenio
ascendería a 14%.
2. Gastos de Funcionamiento
2.1. Gastos recurrentes.
Los incrementos en gastos de funcionamiento solicitados con respecto al
año base, 2005, responden al siguiente detalle, discriminados por fuente
de financiamiento:
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
44,33
212,95
405,71
388,50
152,08
145,13
180,01
216,72
generales.
12,55
19,33
25,20
30,55
Total Gastos de funcionamiento
208,96
377,42
610,92
635,77
Gastos
de
Financiación
incremento
funcionamiento.
rentas
generales,
solicitado
con
respecto al año base 2005.
Gastos
de
Financiación
disponibilidad,
funcionamiento.
fondos
de
libre
variación
con
respecto al año base 2005.
Suministros. Financiación rentas
18
A los efectos de analizar el cuadro precedente, se indica que el
crecimiento de los gastos de funcionamiento para el año 2006,
corresponde a un 27% con financiación de rentas generales y un 73% de
crecimiento con financiación de fondos de libre disponibilidad. Esta
distribución porcentual es consecuencia de la liberación del Impuesto de
Educación Primaria del pago de sueldos, lo que permitiría destinar los
fondos que se recauden por este concepto a otros rubros como por
ejemplo, alimentación escolar, compra de material didáctico y útiles
escolares, transporte escolar de niños discapacitados y aportes a las
Escuelas de Contexto Socio Cultural Crítico para realizar reposición de
vidrios, solucionar problemas de sanitaria de menor cuantía, o
reparaciones de índole menor.
Los incrementos solicitados a partir del año 2007, responden a la
necesidad de financiar, entre otras, las siguientes erogaciones:
•
Adquisición de libros de texto para los diferentes subsistemas
educativos.
•
Equipamiento de bibliotecas de Institutos de Educación Primaria y
Educación Media.
•
Adquisición
de
material
didáctico
y
útiles
escolares,
complementaria a la compra que se financiará con fondos del
Impuesto de Educación Primaria.
•
Compra de utensilios para los servicios de alimentación escolar.
•
Implementación de cursos de formación a docentes en servicio.
•
Contratación de servicios de limpieza para locales educativos.
•
Contratación de empresas para reposición de vidrios y luminarias.
•
Contratación de servicios de mantenimiento eléctrico de menor
cuantía.
•
Contratación de servicios de mantenimiento sanitario para locales.
•
Financiar la contratación por parte de Comisiones de Fomento, de
auxiliares de servicio que cumplen tareas de limpieza y de
preparación de los alimentos.
19
2.2. Sentencias judiciales y Deudas de la Administración por diversos
conceptos.
La ANEP en vía judicial, ha sido condenada al pago en diversos litigios.
A modo de ejemplo, la Suprema Corte de Justicia, no hizo lugar al
recurso de casación presentado por ANEP confirmando la condenatoria
del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de Segundo Turno
(ITP software Ltda. C/ ANEP, incidente de ejecución), por la cual la
ANEP debe resarcir a la demandante la suma U$S 959.167,00 (dólares
de los Estados Unidos novecientos cincuenta y nueve mil ciento sesenta
y siete) más acrecidas establecidas en la correspondiente sentencia
judicial.
Asimismo, existe otro tipo de deudas, por ejemplo las que corresponden
al Estudio Galante & Martins por concepto de honorarios devengados
por representar al Organismo en juicios promovidos contra ANEP y las
derivadas de la falta de pago al Banco de Previsión Social de los aportes
patronales que deberían realizar las Comisiones de Fomento Escolar, al
contratar personal auxiliar. Si bien esta última situación ha sido
regularizada a partir del año 2003, existen deudas generadas con
anterioridad, que han originado multas y recargos.
3. Gastos de Inversión
3.1. Mantenimiento y ampliación de espacios educativos.
Las partidas solicitadas por este concepto, corresponden al siguiente
detalle por año, si se consideran los incrementos con respecto al año
base, 2005:
20
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
40,61
218,52
256,19
275,48
5,72
1,13
(27,65)
(60,64)
46,33
219,65
228,54
214.84
Inversiones. Financiación rentas
generales, incremento solicitado
con respecto al año base 2005.
Inversiones. Financiación fondos
de libre disponibilidad, variación
con respecto al año base 2005.
Total Inversiones
En los ejercicios 2008 y 2009 se reducen las inversiones con fondos de
libre disponibilidad, en virtud de que se habrán ejecutado a esa fecha la
totalidad de los recursos cuyo origen fue la venta de acciones de la
sociedad anónima a cargo de la playa de contenedores del puerto de
Montevideo.
Los incrementos solicitados corresponden a las inversiones proyectadas
según los conceptos indicados a continuación:
1. Reparaciones y mantenimiento edilicio.
La infraestructura de ANEP en locales educativos tiene una doble
complejidad, el número de locales, con diferentes grados de
obsolescencia y deterioro y su dispersión geográfica.
El servicio educativo se brinda en más de 2.800 centros, abarcando
edificios con plantas edilicias que van de los 100 metros cuadrados
construidos (escuelas rurales) a más de 2500 metros cuadrados
(macroinstitutos), con diversas tipologías constructivas y diferentes
grados de antigüedad en su construcción. Hay locales con más de
noventa o cien años de construidos, sin considerar que en algunas
situaciones se ocupan edificios declarados como patrimonio histórico
nacional.
Todos los argumentos indicados, explican la imperiosa necesidad de
contar con mayores recursos para realizar mantenimiento edilicio.
21
2. Ampliación de espacios educativos.
De acuerdo a lo explicitado anteriormente, diversas estrategias
educativas que pretende llevar adelante esta Administración para el
quinquenio, implican la construcción de nuevos espacios educativos
para educación inicial, educación primaria, media y formación
docente. A esto se le suma, la necesidad de sustituir espacios
educativos inadecuados para el servicio educativo.
El Programa de construcción de aulas tiene un triple financiamiento:
•
con recursos provenientes de rentas generales, a cargo de la
Gerencia de Inversiones.
•
con recursos de endeudamiento externo, a cargo de los
Programas MECAEP y MEMFOD.
•
con fondos de libre disponibilidad de ANEP, ya sea recursos
de playa de contenedores u otras fuentes. Para el caso de los
recursos de playa de contenedores, dichos fondos son
ejecutados en forma coordinada con el Ministerio de
Transporte y Obras Públicas.
3. Programa de Fortalecimiento de las Artes, Artesanía y Oficios del
Uruguay.
Es importante destacar que en órbita del Consejo Directivo Central
funciona la unidad coordinadora del Programa de Fortalecimiento de
las Artes, Artesanías y Oficios en Uruguay (PAOF), la cual administra
el
Convenio
de
Cooperación
Nº
URY/B7-310/0041,
signado
oportunamente por el Estado uruguayo y la Unión Europea.
Dicho Programa inició su actividad en junio de 2002 y centra su
atención en desarrollar una experiencia piloto de formación
profesional específica en seis áreas, vinculadas a recursos naturales
uruguayos (lana-textil, cuero, barro-cerámica, piedra ornamental y
ágatas-amatistas-joyería).
22
De acuerdo con las características de la donación de la Cooperación
Europea
(apoyo
técnico
y
financiero
mediante
fondos
no
reintegrables), el Convenio ha definido como población objetivo a los
jóvenes desfavorecidos y los propios artesanos que hoy desarrollan
actividad profesional.
La metodología que se emplea para el diseño de estas actividades
de Formación Profesional se sustenta en la Formación de
Competencias, que actualmente se lleva adelante en Europa, es
decir, se fundamenta en identificar las competencias profesionales
que el propio sector o área productiva prevé como esenciales para
definir al profesional, en este caso el artesano, que a su nivel
(elemental, medio o superior) deberá buscar la inserción profesional
en el sector productivo.
Dicha metodología se implementa con carácter experimental,
permitiendo mantener un diálogo fluido, ordenado y sistemático, con
representantes de las áreas artesanales en cuestión, obteniendo los
perfiles profesionales de cada
uno. Estos perfiles
permiten
posteriormente desarrollar, por similar trayecto participativo, la
currícula, incorporando para esto a representantes del sector
educativo, en nuestro caso la Administración Nacional de Educación
Pública.
Los cursos se desarrollarán en dos Centros de Formación y
Desarrollo Artesanales, uno con sede en Artigas, inaugurado el 28 de
abril de 2005 y el restante con sede en Montevideo. Se incluye en el
área de desarrollo de los Centros, espacios destinados a la inserción
profesional de los jóvenes egresados (viveros empresariales) y una
Unidad de Comercialización, para la venta de los productos de
calidad de los Centros y artesanos asociados, como así también el
logro de la autosostenibilidad financiera de los mismos.
23
El presupuesto total original de € 17.787.000 (euros diecisiete
millones setecientos ochenta y siete mil), fue modificado mediante
Addendum de fecha 13 de agosto de 2003, quedando el nuevo
presupuesto en un total de € 14.372.000 (euros catorce millones
trescientos setenta y dos mil), de los cuales la Unión Europea dona el
equivalente a € 10.580.000 (euros diez millones quinientos ochenta
mil) y el Estado uruguayo el equivalente a € 3.792.000 (euros tres
millones setecientos noventa y dos mil).
En el rubro correspondiente a inversiones, se prevé la contraparte
nacional referente a la donación indicada, de acuerdo al siguiente
detalle: Año 2006, $ 30.855.000, año 2007, $ 16.274.000 y para los
años 2008 y 2009, la suma de 20.401.000 en cada ejercicio.
4. Equipamiento.
Evidentemente, la ampliación de espacios educativos conlleva la
adquisición de equipamiento para cada nueva aula, además de
prever la reposición de aquellos muebles destruidos o rotos.
En el caso de la educación tecnológica, la solicitud de incremento en
las partidas de inversión se justifica en la adquisición de maquinarias
y equipos técnicos a las diferentes Escuelas, a fin de potenciar la
enseñanza a los alumnos con tecnología moderna y actual.
24
Incrementos con respecto al año base 2005.
Financiación Rentas Generales.
En millones de pesos.
Reparaciones
mayores
a
cargo
Gerencia
de
de
la
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
9,21
12,07
38,96
66,44
10,00
12,00
37,00
66,00
5,8
106,16
102,96
82,68
9,67
10,27
10,97
11,67
5,93
78,02
66,30
48,69
40,61
218,52
256,19
275,48
Inversiones y equipamiento de
F. Docente
Obras nuevas a cargo de la
Gerencia de Inversiones
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía
Educ. Primaria
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía.
Educ. Secundaria
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía
Educ. Técnico Profesional
Total
25
ARTICULO 3. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año, según el siguiente detalle, con cargo al Grupo 0, Servicios
Personales y con destino a recuperación salarial de funcionarios
docentes y no docentes. Dichas partidas serán de cargo de rentas
generales.
Año 2006: $
80.252.000
Año 2007: $
318.336.000
Año 2008: $
832.536.000
Año 2009: $ 1.489.136.000
FUNDAMENTACIÓN:
A los efectos de acompañar la pauta salarial acordada en el Consejo Superior
de Salarios y tender a la recuperación real del salario docente y no docente,
esta Administración ha previsto en su presupuesto, los siguientes porcentajes
de incremento en las remuneraciones y consecuentemente la reserva de los
montos indicados en cada año. Los porcentajes señalados en el siguiente
cuadro, se adicionan en cada año, a los que surgen de la pauta acordada en
Consejo de Salarios, cuyo detalle consta en el artículo 2 propuesto, numeral
1.3.
Porcentaje de recuperación
salarial
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
2%
3,25%
5,50%
7,25%
vigente al 1º
de julio
Porcentaje acumulado de recuperación al final del quinquenio
19%
Monto acumulado Grupo 0
Servicios Personales
80,25
318,34
832,53
1.489,13
80,25
238,09
514,20
656,60
En millones de $
Monto incremental de Grupo
0, para distribuir en cada año.
En millones de $
26
El aumento diferencial otorgado por el Poder Ejecutivo con vigencia 1º
de julio de 2005, al considerar en promedio la remuneración de los
funcionarios del Ente, determina un 2,5% de incremento.
La recuperación salarial propuesta por ANEP
para el quinquenio
significa un porcentaje de un 19%, la que acumulada al aumento vigente
desde el 1° de julio de 2005 llega a un porcentaje del 22%.
En resumen:
⇒ Incremento para el quinquenio, por acuerdo en el Consejo
Superior de Salarios – 14%
⇒ Incremento para el quinquenio, propuesta de ANEP, que incluye
el aumento diferencial vigente al 1° de julio de 2005 – 22%
⇒ Suma de incrementos previstos – 36%.
27
ARTICULO 4. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año, según el siguiente detalle, con cargo al Grupo 0, Servicios
Personales y con destino a creaciones de cargos docentes y funciones
contratadas no docentes. Dichas partidas serán de cargo de rentas
generales.
Año 2006: $
203.060.000
Año 2007: $
829.430.000
Año 2008: $ 1.410.776.000
Año 2009: $ 1.851.559.000
FUNDAMENTACIÓN:
El incremento de matrícula esperado, la atención de los distintos perfiles de
alumnos y la mejora de la relación en el número de niños y jóvenes por
docente, implican la creación de un conjunto de cargos y funciones contratadas
no docentes. Es de hacer notar que ello resulta esencial a los efectos de
desarrollar las estrategias de enseñanza aprendizaje y de brindar los apoyos
dentro y fuera del aula requeridos para que los alumnos sean retenidos en el
sistema educativo y logren una enseñanza de calidad. Aumentar la dotación de
los recursos humanos que atienden al conjunto del sistema, es una condición
necesaria para mejorar las oportunidades de acceso, retención, egreso, y
calidad en un contexto que se ha vuelto crítico en términos socio económicos.
Las partidas solicitadas por este concepto, corresponden al siguiente detalle
por año:
Grupo
0,
financiación
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
203,06
829,43
1.410,78
1.851,56
626,37
581,35
440,78
rentas
generales.
Incremento solicitado en millones de
pesos, con respecto al año base 2005
Grupo 0, financiación rentas generales.
Incremento solicitado en millones de
pesos, con respecto al año anterior
28
A continuación se realiza una enumeración por Consejo Desconcentrado
de las creaciones de cargos previstas, en el período 2006 - 2009:
Dirección de Formación Docente.
a. Se ha previsto la creación de horas docentes para desarrollar
nuevos planes de estudio para la formación de maestros,
profesores y de maestros técnicos, a partir del año 2007.
b. Asimismo, existe creación de horas docentes por expansión de la
matrícula para el Instituto de Profesores Artigas, Institutos de
Formación Docente y para los cursos dictados en modalidad
semipresencial.
Consejo de Educación Primaria:
a. Consolidación y extensión Educación Inicial: creación de 348
cargos docentes.
b. Aumento de la cobertura en escuelas de Tiempo Completo:
creación de 270 cargos y transformación de 194 cargos de
maestros comunes a maestros de tiempo completo.
c. Aumento de la cobertura en escuelas de contexto sociocultural
crítico: 520 compensaciones de maestro comunitario.
d. Desarrollo de modelo pedagógico alternativo para escuelas de
contexto sociocultural crítico: creación de 150 cargos de profesores
que atiendan las áreas de deporte y recreación.
e. Inclusión social y educativa de los niños de escuelas de contextos
desfavorables
y
compensaciones
muy desfavorables:
para
implementar
incorporación
la
figura
del
de
412
Maestro
Comunitario, y 400 horas de apoyo para ampliación del número de
equipos multidisciplinarios.
f. Mejoramiento de la atención en Educación Común: creación de
507 cargos de maestros comunes para mejorar la relación alumno
/ docente, aspirando a 25 alumnos en promedio; creación de 2
cargos de Directores y 5 de Inspectores para fortalecimiento del
área; creación de 153 cargos de maestros secretarios para apoyar
29
la gestión del Director en aquellas escuelas que superan los 300
alumnos.
g. Consolidación y estabilización del área de Escuelas de Práctica, a
través del fortalecimiento de los docentes: regularización de 42
situaciones funcionales docentes (3 cargos de inspector grado 2, 7
cargos de maestros directores, 19 cargos de maestros adscriptos y
13 cargos de maestros comunes); anualización de la asignación de
compensaciones
por la
función de
Maestros
Adscriptores;
asignación de 60 compensaciones de dirección para los cargos de
Directores de Escuelas Habilitadas de Práctica.
h. Mejoramiento de la Escuela Rural: transformación de 32 cargos
urbanos en 32 rurales.
i.
Ampliación de la cobertura educativa en el área de Educación
Especial: creación de 23 cargos de maestros itinerantes, y 46
cargos de maestros de apoyo para atender alumnos con
capacidades diferentes, en escuelas comunes de contextos
desfavorables y muy desfavorables; creación de 3 cargos de
Director y 18 cargos de Maestros de clase para dotar de personal a
las escuelas nuevas.
j.
Extensión de la Educación Musical a escuelas públicas de
diferentes áreas: creación de 100 cargos docentes de 15 horas de
profesores de educación musical.
k. Mejora de la gestión: dotación de 4 cargos técnicos o provisión de
funciones en la División Planeamiento Administrativo y 4 cargos
técnicos o provisión de funciones en la División Planeamiento
Educativo; reestructura organizacional, extensiones horarias y
fortalecimiento del régimen de pasantías; dotación de 722 cargos
de auxiliares de servicio o provisión de funciones para cubrir
necesidades en escuelas.
Consejo de Educación Secundaria.
a. Creación de horas docentes para atender el crecimiento de la
matrícula en educación media básica y superior.
30
b. Fortalecimiento de las funciones de supervisión: creación de 56
Cargos de Inspectores, con el fin de implementar y hacer el
seguimiento de los proyectos educativos.
c. Creación de 10 cargos de subdirección.
d. Creación de 215 cargos de administrativos o provisión de
funciones, a los efectos de reforzar el personal de bedelía y
secretaría de Liceos.
e. Creación de 532 cargos de auxiliares de servicios o provisión de
funciones, para cumplir tareas de portería y limpieza en locales
educativos.
f. Creación de 40 cargos no docentes o provisión de funciones de
secretaría liceal, para apoyo en la gestión administrativa.
g. Creación de 130 cargos docentes de adscriptos.
h. Creación de 120 cargos docentes de profesores orientadores
pedagógicos.
i.
Creación de 70 cargos docentes de profesores ayudante de
laboratorios.
j.
Creaciones de 10 cargos no docentes de bibliotecólogos o
provisión de funciones y 10 cargos no docentes o provisión de
funciones de técnicos en mantenimiento e instalaciones.
k. Incremento de 8.400 horas docentes para realizar, entre otras:
tareas relativas al análisis de los planes y programas vigentes y
diseño de nuevos planes de estudio, para integrar equipos
multidisciplinarios que abordarán los problemas particulares de
cada Instituto y para la atención a alumnos con capacidades
diferentes.
Consejo de Educación Técnico Profesional.
a. Creación de horas docentes escalafonadas según el siguiente
detalle: 1.300 horas para el año 2006, 3200 horas para el año
2007, 9.076 horas para el año 2008 y 4.795 horas para el año
2009.
b. Previsión de 160 becas y pasantías para cumplir tareas de índole
administrativa, técnica, de limpieza y de mantenimiento.
31
c. Creación de 115 cargos docentes de coordinadores pedagógicos y
adscriptos.
d. Creación de 100 cargos no docentes o provisión de funciones de
administrativos y 90 cargos no docentes o provisión de funciones
de auxiliares de servicio.
32
ARTICULO 5. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada en cada caso, a los efectos de atender las erogaciones
resultantes de la aplicación de innovaciones educativas para la creación
de un espacio de carreras tecnológicas terciarias y la coordinación de
diversas áreas de interés común entre esta Administración y la
Universidad de la República. Dichas partidas serán de cargo de Rentas
Generales”.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Públicas procederá a la distribución de las partidas indicadas, para
financiar gastos correspondientes a Funcionamiento (Grupos 0 al 2, 5 y 7)
e Inversiones.
Año 2006: $ 25.000.000
Año 2007: $ 25.000.000
Año 2008: $ 30.000.000
Año 2009: $ 35.000.000
FUNDAMENTACIÓN:
El Consejo Directivo Central está implementando, entre otras modalidades
educativas a desarrollar, la educación tecnológica terciaria que estará
caracterizada por el ofrecimiento de carreras cortas, las cuales se
instrumentarán en cooperación con la Universidad de la República. Es
intención, en el diseño de esta modalidad, que los egresados de este ciclo
puedan continuar sus estudios de grado en la Enseñanza Superior
Universitaria, siendo requisito para su ingreso haber culminado los estudios de
la educación media superior.
Los cursos a implementar en los institutos tecnológicos serán transversales
para las áreas de actividad como metal - mecánica, química, informática, riego,
drenaje y logística. Estarán relacionadas con las siguientes cadenas
productivas agroindustriales: vitivinicultura, productos de mar, oleaginosos,
lácteos, hortifrutícola, forestal, cereales, cárnicos, azúcar y arroz.
33
Un aspecto importante del diseño de estas carreras es que su dictado se
realizará en forma descentralizada con respecto a la ciudad de Montevideo.
Además, en acuerdo con la Universidad de la República se implementará la
coordinación de las formaciones docentes respectivas y la articulación de los
niveles educativos que las vinculan.
34
ARTICULO 6. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada, a los efectos de atender las erogaciones resultantes de
la aplicación de incentivos a docentes y no docentes. Dichas partidas
serán de cargo de Rentas Generales.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Pública procederá a la distribución de las partidas autorizadas, para
financiar gastos correspondientes al Grupo 0 Servicios Personales.
Año 2006: $
16.410.000
Año 2007: $ 146.924.000
Año 2008: $ 227.055.000
Año 2009: $ 410.796.000
FUNDAMENTACIÓN:
El tiempo de aprendizaje real de los alumnos es especialmente escaso: un año
lectivo reducido y una jornada escolar breve, que se ve limitada cuando se
hace prioritario atender a los alumnos con políticas sociales compensatorias,
como ser la alimentación. Ello se agrava por el ausentismo estudiantil y
docente, así como por la designación tardía de los suplentes.
La extensión del tiempo pedagógico, los incentivos por presentismo, titulación y
docencia de aula, así como la provisión inmediata de todo cargo u hora de
clase, son condiciones necesarias para mejorar los aprendizajes. En este
último aspecto, el Consejo Directivo Central ya ha adoptado resolución para la
designación inmediata de las suplencias en el Consejo de Educación Primaria
e instado a medidas similares en los otros subsistemas.
La política de incentivos salariales estará orientada a promover la asiduidad
docente, la permanencia en la actividad de docencia directa e impulsar la
titulación de los profesores de educación media. El mayor salario también
atenderá a los docentes que cumplan sus funciones en los centros educativos
de contexto socio cultural crítico, con el objetivo de propiciar la radicación de
los más experimentados y mejor calificados.
35
Aquellos colectivos de los diversos planes, áreas y subsistemas que no
disponen a la fecha de un tiempo de coordinación pedagógica carecen de las
oportunidades mínimas para conformar los proyectos de centro, evaluar
colectivamente los aprendizajes de sus alumnos y reflexionar sobre la propia
práctica.
Se compensará un tiempo adicional fuera del horario lectivo para las
actividades de coordinación, actualización y elaboración de propuestas
pedagógicas a considerar en las asambleas técnico docentes por instituto.
Remunerar estas actividades permitirá optimizar el tiempo pedagógico,
alcanzando las 190 jornadas anuales al final del quinquenio.
36
ARTICULO 7. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada, a los efectos de atender las erogaciones resultantes de
la aplicación de innovaciones educativas. Dichas partidas serán de cargo
de Rentas Generales.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Pública procederá a la distribución de las partidas autorizadas, para
financiar gastos correspondientes a Funcionamiento (Grupos 0 al 2, 5 y 7)
e Inversiones.
Año 2007: $ 58.694.000
Año 2008: $ 147.885.000
Año 2009: $ 265.733.000
FUNDAMENTACIÓN:
La innovación educativa es consustancial a la enseñanza y la razón de ser de
su adaptación al medio histórico contemporáneo.
Si bien la misma será objeto del debate educativo nacional, en líneas generales
se atenderá:
a. El fortalecimiento del centro educativo propendiendo a la identificación del
docente y su alumnado con el mismo. En la práctica, ello podrá implicar por
ejemplo: concentrar y transformar horas de clase en cargos con dedicación
horaria fija y extender la permanencia del docente en cada centro educativo.
b. El desarrollo profesional del cuerpo docente se realizará mediante
actividades de formación en servicio, creando un nuevo tipo de pasaje de
grado, que sin sustituir al vigente, habilita al docente, por su propia
voluntad, a aspirar a un grado superior por méritos obtenidos en su
formación específica y desempeño profesional.
37
c. La introducción en la currícula de programas de formación transversales,
como ser aquéllos vinculados a derechos humanos y educación sexual. Ello
requerirá de la formación de los docentes en las áreas indicadas.
Es de destacar que estas innovaciones se implementarán a partir del análisis y
acuerdos con los distintos Consejos Desconcentrados, las Asambleas Técnico
- Docentes y la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza y sobre la base
de evaluaciones que se irán procesando con relación a los distintos planes y
programas.
38
ARTICULO 8. “Autorízase a la Administración Nacional de Educación
Pública
a
continuar
el
programa
con
financiamiento
externo,
correspondiente a la solicitud de préstamo gestionada ante el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento, “Proyecto de Mejoramiento
de la Calidad de la Educación Primaria” Préstamo Nº 7113/UR, por un
monto de U$S 56:000.000.- (dólares de los Estados Unidos de América
cincuenta y seis millones), de los cuales U$S 14:000.000.-(dólares de los
Estados Unidos de América catorce millones), corresponden a la
contrapartida nacional.
Dicho Programa tendrá una asignación presupuestal expresada en
dólares de los Estados Unidos, según el siguiente detalle:
Financiación Rentas Generales.-
Financiación Endeudamiento Externo.-
Año 2006: U$S 2.276.250
Año 2006: U$S 5.914.600
Año 2007: U$S 2.367.250
Año 2007: U$S 6.653.200
Año 2008: U$S 2.461.900
Año 2008: U$S 6.397.300
Año 2009: U$S 2.560.500
Año 2009: U$S 6.150.800
FUNDAMENTACIÓN:
El Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria presenta
como objetivos generales incrementar la equidad, calidad y eficiencia de la
oferta educativa de la educación inicial y primaria.
Estos objetivos serán alcanzados a través de: (a) la expansión del modelo de
escuelas de tiempo completo y apoyo a las escuelas de contexto sociocultural
crítico,
estrategias
éstas
destinadas
a
estudiantes
de
contextos
socioeconómicos adversos, (b) la mejora de la calidad de la educación inicial y
primaria, fortaleciendo el sistema de formación de maestros y (c) la mejora de
la eficiencia de las instituciones educativas.
El contrato de préstamo se firmó el 17 de junio 2002, teniendo una vigencia
inicial prevista hasta el 31 de diciembre de 2007.
Los montos previstos originalmente y los saldos proyectados sin ejecutar al 31
de diciembre de 2005, se sintetizan en el cuadro que sigue:
39
Situación Original
(dólares)
BIRF
Contraparte Local
Total
42.000.000
14.000.000
56.000.000
Saldo proyectado sin
ejecutar al 31 de
diciembre 2005 (dólares)
25.115.900
9.665.900
34.781.800
El Consejo Directivo Central ha dispuesto la reorientación del programa y la
extensión de éste hasta el año 2009, definiendo como pilares fundamentales la
institucionalización, la transparencia y la comunicación. En este sentido
interesa especialmente que los distintos componentes del programa, se
integren a la estructura de ANEP, de forma de lograr que los actores
directamente involucrados sean quienes tomen las decisiones. Se pretende
asimismo alcanzar la sustentabilidad de las líneas estratégicas emprendidas,
dependiendo ello de la apropiación que la institución realice de los procesos y
de los resultados del programa.
A continuación se realiza una descripción por componente de las principales
acciones previstas en el quinquenio:
1. Componente Escuelas de tiempo completo y apoyo a escuelas de
contexto socio cultural crítico.
En concordancia con los objetivos iniciales del Proyecto y con las pautas
establecidas recientemente por el Consejo Directivo Central y el Consejo de
Educación Primaria, el énfasis estará dado en la expansión del modelo de
Escuelas de Tiempo Completo y en el apoyo a las Escuelas de Contexto
Socio-Cultural Crítico.
La atención a estas últimas (ECSCC), implicará la reasignación de fondos
destinados originalmente al Programa de tiempo completo.
De ambas líneas estratégicas, se espera que a la finalización del Programa,
se logre una mejora en el nivel de los aprendizajes, medido como el
porcentaje de alumnos que alcanzan la calificación de suficiencia en Lengua
y en Matemática, procedentes de zonas calificados como de contextos
“desfavorables”, así como también un descenso en las tasas de repetición,
particularmente en los dos primeros grados de Educación Primaria.
40
Las Escuelas de Tiempo Completo a crearse, continuarán siendo apoyadas
en lo atinente a infraestructura y equipamiento, así como en todo lo relativo
a la implementación de la denominada “nueva propuesta pedagógica”. Ello
implica la capacitación en servicio de los maestros que se desempeñen en
las mismas, a través de los Cursos que ya están implementados desde el
año 1998, así como el desarrollo de actividades recreativas y programas
como por ejemplo el denominado Vínculo – Escuela – Familia - Comunidad,
Inmersión Parcial y Dual en inglés y portugués.
El apoyo a las escuelas de contexto crítico, que se estima alcanzará a
aproximadamente 50.000 niños, se concretará a través de las siguientes
acciones: a) capacitación en servicio a los docentes, b) adquisición de
material didáctico y c) apoyo social, del mismo tipo que el previsto para las
Escuelas de tiempo completo.
1.1 Construcción, transformación, rehabilitación y equipamiento de
Escuelas de Tiempo Completo.
El Proyecto prevé la creación de aproximadamente 108 Escuelas de
Tiempo Completo urbanas (70% ampliadas o reconvertidas y 30% nuevas),
incluyendo el mobiliario de aulas requerido. Dichas creaciones significarán
una duplicación de la matrícula actual, la cual en el año 2004 ascendió a
24.500 educandos.
1.2 Adquisición de Material didáctico y libros para las Bibliotecas
Escolares.
a. Bibliotecas Escolares y sets de material didáctico.
Se ampliarán los recursos asignados con este fin, a efectos de equipar no
sólo a las escuelas de tiempo completo, sino también a las escuelas de
contexto crítico.
b. Producción y distribución de libros de texto.
Se reasignarán fondos, a los efectos de proceder a la adquisición de libros
de textos destinados a primero y segundo grado, para todos los alumnos
que concurren a Escuelas Públicas.
41
1.3 Capacitación de Maestros, Directores e Inspectores de Escuelas de
Tiempo Completo e Informática Educativa.
Se prevé la capacitación a docentes en servicio que cumplan tareas en
Escuelas de Contexto Crítico y de Tiempo Completo. El diseño de dichos
curso se realizará en coordinación con el Consejo de Educación Primaria.
Especialmente para las Escuelas de Tiempo Completo, se continuará
dictando cursos a los docentes, hasta completar las cohortes respectivas de
modo de cubrir hasta los sextos años.
2. Componente Fortalecimiento Institucional.
2.1 Formación de Maestros
Habiéndose diseñado e implementado el Plan 2005 de Formación de
Maestros, el grupo de trabajo de la Dirección de Formación y
Perfeccionamiento Docente planteó las siguientes prioridades: (a) la
construcción de un Instituto de Formación Docente de 16 aulas en Pando
(modelo escuela de 16 aulas) y 15 aulas en institutos existentes para
absorber exceso de matrícula; y (b) la adquisición de libros y material
didáctico.
2.2 Desarrollo e Implantación de los Proyectos de Mejoramiento
Educativo.
Se continuará con esta estrategia de trabajo, donde las Escuelas proponen
proyectos concursables, y una vez seleccionados, se le asignan recursos
para su concreción. Se prevé la reducción de la asignación promedio
adjudicada a cada proyecto, situándola en el entorno de los U$S 2.000 por
centro educativo.
2.3 Monitoreo de los Programas Educativos y Sistema de Secretarías
Escolares.
Las actividades previstas en este subcomponente, corresponden a las que
desarrollarán las áreas de Evaluación de Aprendizajes, Investigación y
Estadísticas, en lo que refiere específicamente a Educación Primaria.
42
ARTICULO 9. “Autorízase a la
Pública
a
continuar
el
Administración Nacional de Educación
programa
con
financiamiento
externo,
correspondiente a la solicitud de préstamo gestionada ante el Banco
Interamericano de Desarrollo, Proyecto “Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Media y Formación Docente”, Préstamo Nº 1361/OC-UR, por un
monto de U$S 107:000.000.- (dólares de los Estados Unidos de América
ciento siete millones), de los cuales U$S 32:000.000.-(dólares de los
Estados Unidos de América treinta y dos millones), corresponden a la
contrapartida nacional.
Dicho Programa tendrá una asignación presupuestal expresada en
dólares de los Estados Unidos, según el siguiente detalle:
Financiación Rentas Generales.-
Financiación Endeudamiento Externo.-
Año 2006: U$S 3.707.790
Año 2006: U$S 7.165.495
Año 2007: U$S 3.856.102
Año 2007: U$S 7. 452.115
Año 2008: U$S 4.010.346
Año 2008: U$S 7.750.200
Año 2009: U$S 4.170.760
Año 2009: U$S 8.060.014
FUNDAMENTACIÓN:
El Programa Modernización de la Educación Media y Formación Docente
presenta como objetivos prioritarios contribuir a mejorar los niveles de
accesibilidad, retención, egreso y calidad de la oferta educativa en la
Educación Media, así como fortalecer el sistema de formación docente. Estos
objetivos se enmarcan en tres de los ejes estratégicos definidos para el
quinquenio por ANEP: aumentar la retención y el egreso de la educación
media, mejorar la calidad de la enseñanza y transformar la gestión del Ente.
Los objetivos específicos se vinculan a la universalización y mejora del Ciclo
Básico de educación media (Componente 1), la transformación del segundo
ciclo de la enseñanza media (Componente 2) en el marco de un proceso
participativo y de integración de los actores involucrados, el fortalecimiento del
sistema de formación docente (Componente 3) y la mejora de la gestión de la
ANEP (Componente 4).
43
El contrato de préstamo se firmó el 21 de diciembre de 2001, teniendo una
vigencia original prevista hasta el 31 de diciembre de 2006.
Los montos previstos originalmente y los saldos sin ejecutar al 31 de diciembre
de 2005, se sintetizan en el cuadro siguiente:
Situación Original (dólares)
Saldo proyectado sin
ejecutar al 31 de
diciembre 2005 (dólares)
BID
75.000.000
30.427.824
Contraparte Local
32.000.000
15.744.998
Total
107.000.000
46.172.822
El Consejo Directivo Central ha entendido necesario realizar una reorientación
del Programa y una extensión del mismo hasta el 2009, basado en las
siguientes estrategias básicas:
a) Institucionalización
Ello implica que el Programa sea absorbido por la estructura de ANEP, de
forma que sean los propios actores de dicha institución los que delineen las
políticas y acciones a desarrollar. Ello posibilitará que la organización se
apropie de los resultados que se generen de la puesta en práctica de las
acciones planificadas. Esta institucionalización es considerada la clave para
lograr la sustentabilidad de los productos e impactos del Programa, así como
para la integración de los distintos actores involucrados a los mismos. Un
proyecto funcionando autónomamente no logra el principal propósito que se
espera: la incorporación en la organización y la consecuente sostenibilidad en
el mediano y largo plazo.
b)
Transparencia
y
Comunicación
con
respecto
a
procedimientos
administrativos, acciones desarrolladas, productos logrados e impactos
alcanzados.
44
Institucionalización, Transparencia y Comunicación funcionan en forma
sistémica e integrada ya que se retroalimentan entre sí. Una adecuada
institucionalización lleva implícita la transparencia ya que los propios
involucrados están comprometidos y son líderes de los procesos de cambio
que se implementen. Por otra parte, la transparencia y la comunicación
constituyen instrumentos para el acercamiento y el diseño y desarrollo
participativo de las políticas que se delineen en el proceso de reorientación,
impactando por ende sobre la buscada institucionalización.
c) Impacto real y comprobable sobre la población objetivo principal:
adolescentes y jóvenes.
Las grandes líneas trazadas para cada uno de los Componentes son las que
siguen a continuación.
Con respecto al Componente 1 “Universalización y Mejora del Ciclo Básico de
Educación Media” se plantean como ejes medulares para el futuro:
a) Construcción y desarrollo de una hoja de ruta que permita la rápida
integración del Componente de Consolidación del Ciclo Básico al
Consejo de Educación Secundaria (CES) y al Consejo de Educación
Técnico Profesional (CETP). El Programa apoyará al CES y al CETP si
fuera preciso en el diseño de un plan de gestión para dicha integración,
que permita coadyuvar en el desarrollo del eje estratégico vinculado con
el aumento de la retención y el egreso de la educación media.
b) Énfasis en la educación de adolescentes y jóvenes en atención a la
matrícula creciente, la elevada deserción, índices de egreso no
satisfactorios y egresos fuera de tiempo. Por lo tanto apuntar a un
egreso a tiempo y de calidad tendiendo a una cobertura del 100 % en
términos de ciclo básico. Se trata del último tramo de educación
obligatoria que resulta esencial para la integración a la sociedad.
c) Atención a la diversificación de la matrícula en términos de cultura,
progresos
y
variables
motivacionales.
La
necesidad
de
un
acompañamiento más personalizado debería ser apoyada así como el
logro de relaciones más adecuadas de aula/estudiante.
45
d) Fortalecimiento de Segunda Oportunidad para mayores de 15 años que
desertan del Ciclo Básico de Secundaria.
e) Incorporar programas especiales vinculados con el apoyo psico – socio
pedagógico,
especialmente
considerando
el
contexto
crítico
de
procedencia de estos jóvenes. En este mismo sentido, programas para
el logro de competencias en términos de lengua constituye un factor
relevante. El aula itinerante constituiría una forma de acercarse a estos
jóvenes.
f) Apoyo para la ampliación y mejora de la Infraestructura de centros
educativos así como para su equipamiento mobiliario y especialmente
Bibliotecas.
g) Asegurar el mantenimiento de las acciones a emprender de manera de
viabilizar su sustentabilidad.
Con respecto al Componente 2 “Transformación del Segundo Ciclo de la
Enseñanza Media” los ejes claves que se proponen para el futuro son los
siguientes:
a) La Educación Media Superior debe acompasar al Ciclo Básico y lograr
aprendizajes pertinentes que permitan un mayor desarrollo personal y
social. Al respecto, deberá revisarse la transformación propuesta en el
documento original del Programa con los actores involucrados. En este
sentido, el acuerdo y desarrollo del proceso que permita la integración
del Componente al CODICEN debería ser apoyado por el Programa en
la modalidad que este organismo director decida.
b) Los
eventuales
cambios
que
se
propicien
deberán
considerar
especialmente dos aspectos: i) la generación de una importante
estrategia de comunicación y participación con los involucrados; ii) la
posibilidad de sostener lo emprendido a través de recursos genuinos
que permitan asegurar su sustentabilidad.
c) Al respecto, se ve como necesaria la reforma del Bachillerato y las
experiencias desarrolladas hasta ahora constituyen un elemento
importante para una reflexión. Existen distintos planes y evaluaciones
realizadas en torno a las mismas, con diferentes niveles de completitud y
validación, existiendo entonces las bases para intentar el rediseño
46
definitivo de un Plan a nivel de la enseñanza secundaria y técnico
profesional.
d) Específicamente y con respecto a la Educación Media Tecnológica,
revisar la instrumentación – la currícula – entendiendo que existe un
acuerdo con respecto a su filosofía ( necesidad de formación científico tecnológica). Con relación a la Educación Media Profesional, apoyar
acciones para llegar a un nivel técnico con continuidad educativa en el
Sistema de Educación.
e) El apoyo para mejorar y ampliar la infraestructura, mobiliario y materiales
didácticos
resulta crucial ya que se ha manifestado que no se ha
contado con disponibilidad presupuestal para la realización de estas
inversiones.
f) Al igual que en el componente anterior, el apoyo a un sistema de
evaluación y seguimiento constituye la clave para el logro de la
sostenibilidad en el mediano y largo plazo, viabilizando pertinencia y
calidad.
Con relación al Componente 3 “Unificación y modernización de programas y
modelos institucionales de Formación Docente” se visualizan las siguientes
líneas estratégicas:
a) Apoyo para la Creación del Sistema Nacional de Formación Docente de
Profesorado que permitirá la titulación de profesores en igualdad de
calidad formativa en todo el país, garantizando la formación de un
auténtico profesional, capaz de mejorarse toda la vida mediante la
educación permanente.
b) Contribución al fortalecimiento del Área de Perfeccionamiento Docente y
Estudios Superiores que permita viabilizar cursos de actualización,
perfeccionamiento y postgrados.
c) Remodelación del Instituto de Profesores Artigas.
d) Logro de un acervo adecuado en términos de libros, material didáctico
para bibliotecas y laboratorios.
e) Informatización en términos de hardware y software. Al respecto se
señala la necesidad de contar con una red informática sustentable y
mantenida para Formación Docente en todo el país.
47
Con
respecto
al
Componente
4
“Mejora
de
la
Gestión”
las
conceptualizaciones básicas para la reorientación del Componente son las
siguientes:
a)
La mejora de gestión de ANEP constituye un eje estratégico definido
para el quinquenio.
b)
Existen dos niveles que el componente deberá apoyar. Por un lado, se
realizarán acciones que viabilicen una mejora en la gestión general del
sistema. Por otro, se desarrollarán estrategias para fortalecer la
administración de los establecimientos educativos.
c)
Con respecto a la gestión general del sistema, se atenderán aspectos
vinculados al diseño institucional, a la definición y desarrollo de un plan
estratégico y a la racionalización de los métodos de trabajo. Este
objetivo encuentra un hito clave en el proceso de formulación
presupuestal. En efecto, este proceso implicó la definición concertada
de lineamientos y objetivos estratégicos, metas e indicadores. Ello
permitirá, no solamente el logro de la transparencia con respecto a las
prioridades en términos de líneas de acción, sino también la
posibilidad de realizar un seguimiento y evaluación continua de la
gestión.
d)
Con relación a la administración de los centros educativos, se
propenderá a fortalecerlos ya que es en ellos donde se desarrollan en
última instancia los procesos de enseñanza y aprendizaje. Ello
implicará mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento,
así como el diseño e implantación de estrategias que impacten sobre
los niveles de estabilidad y rotación de los docentes, entre otros
aspectos.
e)
Se atenderá al logro de la informatización y conectividad, tanto a nivel
de gestión administrativa como académica. Deberán direccionarse los
esfuerzos a un sistema de información consistente del punto de vista
tecnológico y estadístico, con una visualización de conjunto y no de
“agregados” que no aseguran la coherencia integral.
f)
La modernización de los sistemas de gestión de datos escolares
(SECLI) así como de los procesos financiero contable, presupuestal,
48
de compras y contrataciones, no constituyen sólo un tema de
actualización tecnológica sino una forma de apoyo imprescindible a la
adecuada gestión del Ente.
g)
Los sistemas de evaluación y seguimiento deberán ser promovidos. En
tal sentido, se apoyarán tanto los sistemas de seguimiento de objetivos
y metas como los mecanismos de evaluación de aprendizaje de los
alumnos (programa internacional de evaluación de estudiantes,
laboratorio latinoamericano de evaluación de la calidad de la
educación, etc.) y el relevamiento y análisis de variables educativas y
sociales de la población atendida por ANEP.
h)
El Componente de Mejora de la Gestión deberá desarrollarse sobre la
base de equipos de trabajo multidisciplinarios y transversales a la
organización. En este sentido, cada proceso y proyecto que se abra al
respecto, debe asegurar que exista un equilibrio entre los equipos
externos e internos a la Institución, de forma de asegurar apropiación y
sustentabilidad. También deberá asegurar que los cambios no se
perciban y sientan como impuestos sino propender paralelamente a
fomentar el cambio cultural que los mismos implican.
i)
Deberá considerarse la disponibilidad de recursos para mantenimiento.
En efecto, las transformaciones no culminan con la instalación y
puesta en producción de un sistema informatizado nuevo, sino que la
mayor parte de su impacto en términos de sustentabilidad deriva de la
posibilidad de mantenerlo y actualizarlo.
49
ARTICULO 10- “Increméntase la partida permanente dispuesta por el
artículo 46 de la Ley 17.453, de fecha 28 de febrero de 2002, en un monto
de $ 168:588.000 (pesos uruguayos ciento sesenta y ocho millones
quinientos ochenta y ocho mil), a efectos de extender el beneficio de la
cuota mutual a todos los funcionarios de la Administración Nacional de
Educación Pública. Para el ejercicio 2006, el monto de incremento de la
partida ascenderá a $ 84.294.000.
El Poder Ejecutivo, en un plazo máximo de 90 días reglamentará la
aplicación de lo dispuesto precedentemente.
Los montos mensuales no ejecutados, serán transferidos del Inciso 24 al
Inciso 25, facultando al Consejo Directivo Central de ANEP, a fijar el
destino de dichas economías, tanto para el grupo 0, como para gastos de
funcionamiento e inversión”.
FUNDAMENTACIÓN:
Uno de los lineamientos estratégicos definidos como prioritarios y esenciales
por esta Administración, es la dignificación de la función docente y no docente
del personal de la Administración Nacional de Educación Pública.
Para cumplir con este cometido, entre otros aspectos, se estima como
necesario la recuperación del salario y que el beneficio de asistencia médica
que hoy gozan los docentes y no docentes que cumplen funciones en la órbita
del Consejo de Educación Primaria, se haga extensivo al resto de los
funcionarios del Ente, profesores de Educación Media y Formación Docente y
funcionarios no docentes.
Considerando la información existente en el Organismo y la proporcionada por
el Banco de Previsión Social, se estima en 21.000 personas los beneficiarios,
que de aprobarse la presente propuesta, quedarían con cobertura de salud.
Asimismo se ha solicitado información a diferentes Organismos del Estado,
(Intendencia Municipal de Montevideo, Ministerios de Defensa Nacional e
Interior y la Universidad de la República, procesándose un muestreo en las
50
Intendencia Municipales del Interior), por lo que se ajustaría la cifra de
beneficiarios, pudiendo llegar a un número menor de los mismos. A esto
deberá agregársele aquellos funcionarios que también tengan cobertura
asistencial bajo los diferentes regímenes legales y convencionales dispuestos.
El artículo 46 de la ley 17.453 destina a la Administración Nacional de
Educación
Pública, una
partida permanente de $ 100.000.000 (pesos
uruguayos cien millones) anuales a los efectos de que dicho Organismo se
haga cargo de la cuota mutual de los maestros y funcionarios del Consejo de
Educación Primaria.
Asimismo se establece que dicha partida se actualizará en la misma proporción
e iguales oportunidades en las que el Poder Ejecutivo autoriza el reajuste de
las
cuotas
de las instituciones de asistencia médica colectiva. De existir
excedente en la partida mencionada, se deberá atender parcial o totalmente la
cuota mutual de los funcionarios no docentes de la enseñanza primaria.
El Poder Ejecutivo mediante Decreto 373/002 de fecha 26 de setiembre de
2002, reglamenta la norma legal indicada, previéndose lo siguiente:
•
La partida que perciben los beneficiarios por este concepto, no tiene
carácter retributivo.
•
Se habilita a la Contaduría General de la Nación a registrar las
erogaciones que se generen por la liquidación de este beneficio, en el
objeto
del
gasto
"Pago cuota mutual maestros"
del
Inciso
24
"Diversos Créditos".
•
Se prevé que quienes perciban este beneficio deberán cumplir tareas en
el Consejo de Educación Primaria y ocupar cargos de maestros
efectivos, interinos o suplentes
designados por un período mayor a
sesenta días consecutivos al año.
•
El beneficio alcanza asimismo a los funcionarios no docentes de dicho
Consejo Desconcentrado.
•
Ningún beneficiario podrá recibir la cobertura de cuota mutual en más de
un cargo, debiendo optar en su caso de recibirlo en uno solo de ellos.
51
•
No tendrán derecho a recibir este beneficio, aquellos funcionarios que
directa o indirectamente tengan cubierta la asistencia médica por otro
organismo público, paraestatal o entidad de cualquier naturaleza, ya
sea mediante el reintegro de la cuota mutual o por asistencia directa.
•
Tampoco gozarán de este beneficio los afiliados a alguna Institución de
Asistencia Médica Colectiva a través del sistema gestionado por el
Banco de Previsión Social, en cumplimiento de las disposiciones del
Decreto - Ley 14407 de fecha 22 de julio de 1975.
•
El Consejo de Educación Primaria mediante solicitud de declaración
jurada a los beneficiarios, instrumentará las medidas necesarias para
impedir los casos de doble cobertura, reglamentando las sanciones
aplicables a quienes la ocultaren.
•
El monto de la referida cuota mutual, incluyendo el aporte al Fondo
Nacional
de Recursos, la sobrecuota por inversión y el Impuesto
Específico a los Servicios de Salud, no podrá ser superior a $ 550,00
(pesos uruguayos quinientos cincuenta) por cada beneficiario, valor
vigente al momento de dictarse el decreto reglamentario. Dicho monto
rige a partir de la vigencia del Decreto, 1 de octubre de 2002.
•
Las afiliaciones que se produzcan a través del
sistema
que se
reglamentó, se realizarán sin examen médico previo a la admisión, ni
limitaciones por razones de edad u otra causal.
•
Los
beneficiarios gozarán desde su afiliación de la totalidad de los
derechos
asistenciales, incluida la atención del embarazo, parto
y
puerperio, y no podrán ser desafiliados por decisión unilateral de la
institución, cuando pierdan el carácter de tales.
•
Las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva están obligadas a
ofrecer a las beneficiarias, la afiliación prenatal de sus hijos.
•
Aquellos funcionarios que se encuentren afiliados a una Institución de
Asistencia Médica Colectiva al momento de dictarse la reglamentación,
el beneficio les regirá a partir del 1º de octubre del 2002. Para los
funcionarios que se afilien con posterioridad, regirá el beneficio a partir
del mes en que tenga lugar la afiliación. El beneficio no será prorrateado.
52
En la eventualidad de aprobarse la propuesta de ANEP y a los efectos de
proceder a la liquidación del beneficio, resulta imprescindible que el Poder
Ejecutivo reglamente la aplicación del mismo.
Los nuevos beneficiarios serán aquéllos que cumplen tareas en el Consejo
Directivo Central, Consejo de Educación Primaria (profesores especiales),
Consejo de Educación Secundaria y Consejo de Educación Técnico
Profesional, de acuerdo a pautas que determine el CODICEN.
Asimismo, se estima que durante el primer semestre del año 2006, se
cumplirán todas las acciones necesarias para la implementación de este
beneficio, con lo cual la cobertura comenzará a operar efectivamente en el
segundo semestre de dicho año.
En virtud de las consideraciones precedentes, y como no se pudo estimar más
ajustadamente el número real de beneficiarios que optarán por esta cobertura,
se propone que los excedentes mensuales que se generen en las partidas que
financian este beneficio, sean transferidas del Inciso 24 al Inciso 25, a los
efectos de que esta Administración pueda disponer de dichas economías.
53
ARTICULO 11. “ El gasto correspondiente al pago de las partidas de
alimentación que a la fecha perciben los funcionarios docentes y no
docentes de la Administración Nacional de Educación Pública, con el
financiamiento dispuesto en el artículo 570 de la Ley 16.736 y artículo 531
de la ley 17.296, se incorporará al Grupo 0 “Servicios Personales”,
financiación rentas generales, sin generar aportes a la seguridad social, a
partir del 1º de enero de 2006.
Las partidas de alimentación indicadas, se ajustarán en la misma
oportunidad
y
porcentaje que las retribuciones de los funcionarios
públicos y dicho incremento será de cargo de Rentas Generales.
Derógase el artículo 530 de la Ley 17.296 de fecha 21 de febrero de
2001“.
FUNDAMENTACIÓN:
La Ley 16.469 de fecha 22 de marzo de 1994, facultó al Consejo Directivo
Central de la Administración Nacional de Educación Pública a destinar ciertas
partidas, indicadas en la norma legal, para adecuar los salarios de sus
funcionarios docentes y no docentes.
La Administración, en uso de dichas facultades, dispuso el pago de partidas de
alimentación a los funcionarios del Ente, las cuales desde su creación no
generaron aportes a la seguridad social. A valores del 1º de enero de 2005,
responden al siguiente detalle:
Funcionarios Docentes:
1. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 2 de la
Ley 16.469:
1.1. Costo por hora $ 18.32 con un máximo de 25 horas, lo que representa $
458,00 mensuales.
2. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 527 de
la Ley 17.296:
54
2.1. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con hasta 20 horas
semanales de labor, costo por hora $ 22,78 con un máximo de $ 455,60
mensuales.
2.2. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con hasta 20 horas semanales de labor, costo por hora $ 26,20 con un
máximo de $ 524,00 mensuales.
2.3. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con más de 20 y hasta 30
horas semanales de labor, costo por hora $ 19,98 con un máximo de $
599,40 mensuales.
2.4. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con más de 20 y hasta 30 horas semanales de labor, costo por hora $
22,99 con un máximo de $ 689,70 mensuales
2.5. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con más de 30 horas
semanales de labor, costo por hora $ 17,99 con un máximo de $ 719,60
mensuales.
2.6. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con más de 30 horas semanales de labor, costo por hora $ 20,68 con
un máximo de $ 827,20 mensuales.
Funcionarios no Docentes.
1. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 2 de la
Ley 16.469:
1.1. Para un régimen de 30 horas semanales de labor, $ 214,49 mensuales.
1.2. Para un régimen de 40 horas semanales de labor, $ 286,02 mensuales.
2. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 527 de
la Ley 17.296:
2.1. Para un régimen de 30 horas semanales de labor, $ 284,42 mensuales.
2.2. Para un régimen de 40 horas semanales de labor, $ 379,24 mensuales.
En otro orden, el artículo 570 de la Ley 16.736 autorizó al Ente a destinar un
monto equivalente de hasta U$S 10:000.000 (dólares de los Estados Unidos
de América diez millones), del
producido
del
Impuesto
de
Educación
Primaria y de hasta U$S 4:000.000 (dólares de los Estados Unidos de América
55
cuatro millones) de los recursos asignados a Gastos de Funcionamiento del
Inciso, para continuar financiando el pago de las partidas de alimentación
indicadas. Concordante con la norma legal citada, la Ley 17296, en su artículo
531, prorrogó desde el 1º de enero de 2001 y hasta la siguientes Ley
Presupuestal, la autorización del uso de este recurso, con el destino indicado.
Por otra parte, la ley 17296 de fecha 21 de febrero de 2001, en el artículo 530
autoriza a esta Administración, a destinar hasta un monto de U$S 8:000.000
(dólares de los Estados Unidos de América ocho millones), de la recaudación
de cada año del Impuesto de Educación Primaria, para financiar sueldos y
gastos de funcionamiento que se generen por la aplicación de diversas
modalidades educativas, como por ejemplo la extensión de la educación inicial
y de las escuelas de tiempo completo, en zonas urbanas y rurales.
Es intención de esta Administración, que el pago de las partidas de
alimentación que perciben funcionarios del Ente, las cuales se liquidan con
cargo al Grupo 0, sean afectadas a la financiación Rentas Generales, de forma
de liberar los recursos del Impuesto de Educación Primaria a los fines
inicialmente previstos.
Es importante destacar que la propuesta incluida en el artículo 11 implica un
cambio en la fuente de financiamiento de dichas erogaciones, en virtud de que
parte del gasto que se financia con rentas generales, alimentación escolar,
pasará a pagarse con la recaudación del Tributo de Educación Primaria.
A tales efectos se señala a continuación la incidencia en ambas fuentes de
financiamiento:
56
Financiación Rentas
Generales
Afectación Desafectación
Financiación Impuesto de
Educ. Primaria
Afectación
Desfectación
Partidas de Alimentación que perciben
funcionarios docentes y no docentes y
259.835.000
sueldos que se pagan por aplicación del art.
(259.835.000)
.
530 de la Ley 17.296
Parte del gasto de Alimentación Escolar, que
se financiaba hasta 2005, con rentas
(24.700.000)
24.700.000
(73.740.000)
73.740.000
(52.418.000)
52.418.000
259.835.000 (150.858.000)
150.858.000
generales
Déficit estimado del año 2005, en
alimentación escolar, que se financia con
rentas generales
Incremento del gasto de alimentación
escolar para el año 2006, por cambio de
modalidad de prestación, al transformar
Escuelas comunes en tiempo completo,
aumento de matrícula y ajuste de tarifas por
variación del IPC. De no producirse el
cambio de financiación, en el año 2006,
sería de cargo de Rtas. Generales este
costo incremental
(259.835.000)
Es importante señalar que a partir del año 2006, se estima una baja en la
recaudación del Impuesto de Educación Primaria, del orden de $ 188.300.000,
con relación a la recaudación prevista del año 2005. Ello tiene como
justificación, que hasta el año 2004, conjuntamente con el Impuesto, se
percibía una cuotaparte de impuestos devengados en ejercicios anteriores.
Durante el ejercicio 2005, se efectuó un plan de facilidades que amortiguó en
parte la caída en la recaudación. Pero a partir del año 2006, la recaudación de
cada año se corresponde con lo devengado en ese ejercicio, lo cual implica un
menor nivel de ingresos para el Ente, por este concepto.
No obstante esta baja en la recaudación para el año 2006, de $ 188.300.000,
se compensa con la transferencia que realizará el Ministerio de Economía y
Finanzas por concepto de la aplicación del artículo 687 de la ley 16.736, que
57
obliga al Poder Ejecutivo a transferir fondos al Ente, en compensación por la
reducción de la recaudación del tributo de educación primaria, al quedar
exonerados del mismo, los padrones rurales. Este monto se estimó en $
80.482.000
En consecuencia, la baja neta en la recaudación del Tributo de Educación
Primaria es del orden de $ 107.818.000
58
ARTICULO 12. “Autorízase al Ministerio de Desarrollo Social, a transferir a
la
Administración
Nacional
de
Educación
Pública,
los
recursos
necesarios para cumplir con las actividades previstas en el Plan de
Atención Nacional de la Emergencia Social y que deban implementarse
por dicho Ente Autónomo. El Consejo Directivo Central rendirá cuenta
documentada de los gastos incurridos”.
FUNDAMENTACIÓN:
Esta Administración, con fecha 17 de junio de 2005, suscribió con el Ministerio
de Desarrollo Social un Convenio Marco, cuyo objetivo principal consiste en
elaborar y ejecutar de común acuerdo, programas y proyectos de cooperación,
los que se instrumentarán en acuerdos complementarios que especificarán
objetivos, metodología de trabajo y obligaciones de cada una de las partes.
La cooperación entre las partes contratantes podrá comprender las siguientes
modalidades:
1. Intercambio de información en el ámbito cultural, científico y tecnológico.
2. Prestación de sus respectivas infraestructuras para el cumplimiento de
diversos fines.
3. Organización recíproca de becas, cursos, conferencias, seminarios,
congresos nacionales, regionales e internacionales, sobre temas de
interés nacional, regional y mundial, vinculados a la órbita competente y
al interés académico del Ministerio de Desarrollo Social y la
Administración de Educación Pública.
4. Realización conjunta o coordinada de programas de investigación y
desarrollo en las áreas específicas de actuación de los Organismos
contratantes.
5. Puesta en funcionamiento de un régimen de pasantías para estudiantes,
con la finalidad de lograr un contacto previo del educando con la práctica
de la profesión. Las pasantías que se otorguen en distintas áreas, se
regirán
por
las
disposiciones
establecidas
en
Complementarios que se instrumentará a sus efectos.
59
los
Acuerdos
6. Cualquier otra modalidad que sea considerada de interés por las partes
contratantes.
De común acuerdo entre las partes, se podrá solicitar la participación de otros
organismos públicos o privados para elaborar, ejecutar y evaluar los proyectos
y actividades enmarcados en el presente Convenio. Dicho documento tiene una
duración prevista de un año a partir de la fecha de otorgamiento, renovándose
automáticamente por iguales plazos.
A la fecha, está en funcionamiento un programa de servicios de digitación por
intermedio del Consejo de Educación Técnico Profesional, en dependencias de
dicha Secretaría de Estado.
En el marco de otro convenio suscrito, en esta oportunidad con el Ministerio de
Desarrollo Social y el Ministerio de Turismo y Deportes, se acordó la
cooperación técnica para implementar una estrategia de recreación y deporte
en 201 Escuelas del país. El objetivo de la misma, es mejorar la socialización y
el relacionamiento de los alumnos entre sí y de éstos con padres y docentes,
como forma de contribuir a la disminución de la deserción y el ausentismo en
las Escuelas que participan del Programa. En este caso, el Ministerio de
Desarrollo Social se comprometió a financiar las actividades programadas, a
través del “Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en riesgo”
(“Infamilia”), financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo.
La norma propuesta, prevé la posibilidad de que el Ministerio de Desarrollo
Social, transfiera a esta Administración, los recursos necesarios para atender
actividades conjuntas, previamente acordadas.
Al respecto, resulta relevante para la ANEP el enunciado del programa PANES,
referido al apoyo educativo en zonas de contexto crítico. En efecto, se plantea
el apoyo a escuelas y liceos ubicados en estas zonas, tanto en infraestructura,
dotación de materiales de apoyo, ampliación y refuerzo de la cobertura
alimentaria, como en apoyo a actividades extra escolares y extra liceales de
carácter recreativo, cultural y deportivo.
60
Corresponde señalar que los menores de los hogares que perciben ingreso
ciudadano deben asistir a los establecimientos educativos del Ente, lo que
redundará en un incremento de matrícula, con características específicas, así
como la retención y eventualmente el reingreso al sistema educativo,
desalentando deserciones tempranas.
ANEP debería entonces replantear su oferta educativa, en la medida que niños
y adolescentes volverían al sistema, con un importante desfasaje respecto a
sus pares.
En base al Censo de Población Fase I se ha estimado en 13.063 el número de
niños y jóvenes cuyos hogares serían beneficiarios del ingreso ciudadano y que
no asisten a establecimientos educativos ni han completado los ciclos
educativos correspondientes a su edad. Se trata de 1.614 niños de 6 a 11
años, 4.974 adolescentes de 12 a 15 años y 7.408 jóvenes de 16 a 17 años.
Estudios realizados señalan que la inversión total por alumno en términos de
educación, se ubica en 363,4 dólares anuales para niños de 6 a 11 años y
400,5 dólares anuales para jóvenes de entre 12 y 17 años. La mencionada
inversión por alumno, comprende sueldos de directores y docentes, sueldos de
auxiliares de servicio cuando corresponda, alimentación escolar (no liceal),
gastos de combustible, limpieza y otros, material didáctico y actividades
recreativas y expresivas. En consecuencia, la incorporación de 13.063 alumnos
implicaría un costo anual de 5.172.033 dólares.
61
ARTICULO 13. “Incorpórase a la Administración Nacional de Educación
Pública al régimen de certificación que realiza el Tribunal de Cuentas
de la República, previsto en el artículo 33 del Texto Ordenado de
Contabilidad y Administración Financiera del Estado, literal i”.
FUNDAMENTACIÓN:
La norma legal indicada prevé la adquisición de bienes o contratación de
servicios en forma directa, cuando medien probadas razones de urgencia no
previsibles o no sea posible la licitación o remate público o su realización
resienta seriamente el servicio.
Dichas contrataciones deberán contar con la certificación del Ministerio de
Economía y Finanzas, tanto en la configuración de los extremos que habilitan
la causal, como en los precios y condiciones que corresponden al mercado.
En el caso del Poder Judicial, Corte Electoral, Universidad de la República e
Intendencias Municipales, dicha certificación la realiza el Tribunal de Cuentas.
La propuesta de este artículo pretende equiparar al régimen de certificación,
que para esta causal, se aplica a varios de los Entes Autónomos del artículo
220 de la Constitución, a la Administración Nacional de Educación Pública.
62
ARTICULO 14. “Modifícase el artículo 637 de la ley 15.809, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Serán contribuyentes de este impuesto los propietarios de los inmuebles,
los poseedores, los promitentes compradores con promesas inscriptas,
promitentes compradores del Estado, Entes Autónomos, Servicios
Descentralizados y Gobiernos Departamentales y los usufructuarios”.
FUNDAMENTACIÓN:
La inscripción a que alude el legislador, es la que se efectúa en el actual
Registro de la Propiedad Sección Inmobiliaria (antes Traslaciones de Dominio
Sección Promesas de Enajenación de Inmuebles a Plazo), y confiere al
promitente comprador un derecho real oponible a terceros.
La práctica notarial y la seguridad jurídica determinaron que la generalidad de
las promesas de compraventa de inmuebles, se inscribiera en el mencionado
Registro. Sin embargo existe un número muy importante de promesas de
compraventa que no se inscriben, por ejemplo las realizadas por el Banco
Hipotecario del Uruguay.
La ley 15.809 de creación del impuesto artículo 637, al realizar la enumeración
de los sujetos pasivos, lo hace en forma amplia, abarcando a quienes
estuvieran en posesión de un inmueble con algún derecho de adquisición
presente o futuro. Sin embargo los promitentes compradores del Estado - entre
ellos los co-contratantes del BHU - y los promitentes compradores con promesa
inscripta, son tratados desde el punto de vista tributario de manera desigual;
mientras éstos últimos quedan comprendidos por la ley, los indicados en
primera instancia no quedan obligados a tributar.
.
El capítulo III de la ley 14.261 sobre “Régimen especial de préstamos del
Banco Hipotecario del Uruguay para construcción de inmuebles en el régimen
de propiedad horizontal” establece en su artículo 36 que “todos los actos y
contratos provisionales serán inscriptos por los Registros Públicos de la
Propiedad Raíz, sin más exigencia formal que la de la aprobación por el Banco
63
Hipotecario del Uruguay y la de los contralores fiscales y de previsión que
correspondan a la etapa de formalización. Por el sólo hecho de haber sido
parte otorgante el Banco Hipotecario del Uruguay se procederá a la inscripción,
sin perjuicio de que el Registro de que se trate haga saber directamente al
Banco los aspectos formales o tributarios cuyo defecto compruebe u observe”
El Banco, por razones internas, mantiene como práctica no inscribir los
compromisos de compraventa, dando origen a miles de promesas de
compraventa no contempladas en la ley del tributo de enseñanza primaria.
Por otra parte, y también es una práctica permanente, el texto contractual
previsto por el Banco para estas promesas, incluye una cláusula por la que los
promitentes compradores se obligan a pagar los tributos nacionales o
municipales. Es así que estos promitentes compradores abonan la contribución
inmobiliaria.
En los hechos, en virtud de su obligación contractual, algunos promitentes
compradores, subrogando al Banco Hipotecario, pagan también el tributo de
primaria, pero otros no.
Con fecha 3 de diciembre de 2001, el BHU y ANEP suscribieron un convenio
para el pago del impuesto de enseñanza primaria de los inmuebles del Banco
que pertenecen a su cartera comercial (antecedentes sentencia 1307/99 del
TCA).
A efectos de fijar un canon provisorio por padrón, se realizó un estudio del
promedio de valores reales catastrales de inmuebles del Banco. El Banco
proporcionó una nómina de 775 padrones entre Montevideo e Interior, luego se
obtuvieron los valores reales catastrales de cada uno y se calculó el promedio
de los mismos y el monto del canon que deberían pagar. El resultado de dicho
promedio ubicó el valor real en la tercera de las franjas establecidas en la ley
de creación del Impuesto.
Estas franjas legales son las siguientes :
a) las que están por debajo del mínimo imponible, (no abonan el tributo),
64
b) la primera, tiene una alícuota de 0,15% (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $ 64.792 y $ 113.387,
c) la segunda, que tiene una alícuota de 0,20%, (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $113.388 y $ 485.936)
d) la tercera, con una alícuota de 0,25% (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $ 485.937 y $ 1.113.846) y
e) finalmente la cuarta, con una alícuota de 0,30% (en el año 2005, abarca
los padrones con valores reales superiores a $ 1.113.848)
En virtud de las consideraciones precedentes, las viviendas del Banco
Hipotecario del Uruguay tienen un valor de mercado medio y medio-alto.
Se realizó una consulta al Ministerio de Vivienda, a efectos de despejar la
posibilidad de que estas viviendas de tipo económico pudieran quedar incluidas
en el pago del impuesto, en caso de sancionarse la reforma.
De acuerdo a lo informado por la Secretaría General de ese Ministerio, el valor
real catastral de estos inmuebles está por debajo del mínimo imponible fijado
para el tributo de enseñanza primaria. Asimismo, se indicó que la
documentación que se suscribe con los beneficiarios, en la mayoría de los
casos, no constituyen promesas de compraventa, sino de comodatos precarios,
por lo cual no son sujetos pasivos del referido impuesto.
En otro aspecto, la nueva disposición despejaría la situación de complejos
habitacionales construidos por el BHU en terrenos municipales. En estos casos
el propietario del terreno y del complejo allí construido en el mismo es el
gobierno municipal, que se encuentra exonerado del tributo de enseñanza
primaria por artículo 640 de la ley 15.809, por otra parte los promitentes
compradores (de promesas no inscriptas) tampoco lo pagan por no ser sujetos
pasivos.
De esta manera se da un situación de desigualdad en los hechos, entre los
mismos promitentes compradores del BHU, pues mientras algunos de ellos que
pertenecen a complejos construidos en terrenos del Banco, pagan el impuesto,
65
aquellos otros que pertenecen a complejos construidos por el BHU en terrenos
municipales, no están obligados al pago en virtud de la exoneración prevista
para los Gobiernos Departamentales.
El artículo 8 de la Constitución prevé: “Todas las personas son iguales ante la
ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las
virtudes.” De acuerdo a ello, “la ley tributaria no debe hacer discriminaciones
perjudicando o beneficiando a determinados individuos o grupos de individuos”,
según señala Ramón Valdés Costa en “Instituciones de Derecho Tributario”,
página 371.
En la situación descrita, se concluye que la capacidad contributiva de los
promitentes compradores del BHU está dentro de lo que la ley de creación del
Impuesto de Primaria (donde se establecen las franjas de alícuotas), previó
para los sujetos pasivos. En consecuencia, a igualdad de capacidad
contributiva, debe corresponder igualdad en la carga fiscal.
A la fecha, existe una situación de desigualdad ante las cargas fiscales entre
individuos con igual capacidad contributiva, que la ley debe subsanar. En este
sentido, Valdés Costa se plantea, en la obra citada si “el Estado debe observar
una actitud prescindente ante la actual distribución de la riquezas, o intervenir
para modificarla, suprimiendo las desigualdades que se consideran injustas (...)
Es un problema de naturaleza política que debe ser resuelto discrecionalmente
por el legislador, según su concepción acerca de la justicia social dentro del
marco establecido por la Constitución”.
Es con este sentido, la modificación propuesta, sería un instrumento para
corregir las desigualdades que existen desde el punto de vista del tratamiento
tributario de los sujetos pasivos.
66
ARTICULO 15. “Modifícase el artículo 641 de la ley 15.809, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Los escribanos no podrán autorizar ninguna escritura de enajenación,
hipoteca, usufructo de bienes raíces, o intervenir en promesas de
compraventa ni cesión de dichas promesas, sin que se acredite el pago
total del Impuesto de Enseñanza Primaria o su exoneración. Esta
justificación se hará mediante exhibición del comprobante de pago
correspondiente a la totalidad del ejercicio fiscal exigible en el año en que
se realiza la misma.
A tales efectos cuando aún no se haya iniciado el calendario de pagos
del impuesto de enseñanza primaria correspondiente al ejercicio en
curso, a pedido expreso de parte interesada, la Oficina recaudadora hará
la liquidación anticipada.
En caso de así corresponder, el escribano autorizante dejará constancia
de la causal de exoneración. La omisión por parte de los escribanos de
esta obligación, aparejará su responsabilidad solidaria respecto del
impuesto generado.
El Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de la Dirección General
de Registros no inscribirá documentos que debiendo tener la constancia
del pago o de la causal de exoneración, no la tuvieran”
FUNDAMENTACIÓN:
El control legal realizado hasta ahora por los escribanos se limita a las
escrituras de bienes raíces, no estando legalmente obligados a control alguno
cuando intervienen en las promesas de compraventa, cesión de las mismas,
hipotecas y usufructo. Además cumplen con controlar la última cuota vencida
del tributo según el calendario de pagos de cada año y no el ejercicio fiscal
íntegro.
Los cambios propuestos en el artículo agregan instancias de fiscalización en
aquellos momentos en que cambia el sujeto pasivo del tributo o la hipoteca es
realizada entre particulares y no hay intervención de una entidad financiera.
67
A fin de asegurar mayor eficacia en el control y fiscalización de la morosidad,
se exige ahora a los escribanos no solamente controlar el pago del impuesto
cuando autorizan escrituras de enajenación, sino que también lo deben hacer
cuando autorizan usufructos e hipotecas, así como cuando intervienen en
promesas de compraventa y en cesión de las mismas.
El hecho generador del Impuesto de Enseñanza Primaria se configura al 1° de
enero de cada año de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 8 del Código
Tributario; siendo además un impuesto personal. Ello implica que quienes
revisten la calidad de propietarios, promitentes compradores, poseedores y
usufructuarios son sujetos pasivos de todo el ejercicio fiscal.
La gestión de cobranza del ejercicio fiscal se realiza en 3 cuotas a efectos de
ser menos gravoso para el contribuyente, y los vencimientos se distribuyen en
un calendario a lo largo del año civil. Hasta el momento se exige el control de
pago de la última cuota vencida, y no del ejercicio fiscal íntegro. Tal práctica
lleva a que muchas veces quede un ejercicio entero o una o dos cuotas sin
abonar, pues el nuevo propietario es contribuyente recién a partir del 1° de
enero del año siguiente.
Esta situación genera solicitudes de desglose de deuda e imposibilidades
prácticas para el Ente recaudador de poder cobrar el ejercicio o las cuotas
adeudadas. Ello se evitaría si el Escribano autorizante o interviniente, en lugar
de exigir el pago del último ejercicio o cuota vencida, exigiera el pago total del
año en curso, independientemente de la fecha en que se celebra la escritura.
En otras ocasiones, se realiza a la fecha de la escritura un prorrateo del total
del impuesto anual y se descuenta del precio total de la operación lo que
correspondería a cada parte del contrato, según los meses del año en que son
efectivamente propietarios.
Con la reforma propuesta se pretende que el enajenante, el promitente
vendedor, el cedente de promesa y el usufructuario, deban acreditar en el
68
momento mismo del acto a otorgar, que han cancelado su obligación tributaria
con respecto al inmueble objeto de la operación.
Por otra parte, la reforma propuesta permitiría un mayor control durante los
años en que efectivamente se genera el tributo. Asimismo, se eliminarían gran
parte de las causales de desglose de deuda.
69
ARTICULO 16. Sustitúyese el artículo 642 de la Ley 15.809 de fecha 7 de
marzo de 1986, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Las
entidades de intermediación financiera no otorgarán ni renovarán
préstamos garantizados por bienes raíces, sin que se les justifique el
pago total del ejercicio fiscal del Impuesto de Enseñanza Primaria o su
exoneración. La justificación de estos extremos se hará en la forma
prevista en el artículo anterior. La omisión de este requisito aparejará la
responsabilidad solidaria de las entidades omisas y del escribano que
autoriza la escritura de la hipoteca respectiva, por el importe del impuesto
que se adeudara”
FUNDAMENTACIÓN:
El objetivo de esta norma es armonizar este artículo con el precedente y con
ello aumentar las instancias de contralor del pago del impuesto tanto por parte
de los escribanos, como por parte de las entidades financieras.
70
ARTICULO 17. “El Registro de Propiedad Sección Inmuebles de la
Dirección General de Registros no procederá a la inscripción definitiva de
certificados de resultancias de autos de sucesiones, donde existan
bienes raíces, si no se justifica ante el mismo, el pago total del Impuesto
de Enseñanza Primaria o su exoneración”.
FUNDAMENTACIÓN:
Por el hecho de la muerte, los bienes del causante pasan a sus sucesores, y
por tanto el sujeto pasivo del impuesto también cambia. Muchas veces, ante la
circunstancia de que se recibe un bien con deudas tributarias, se opta por no
pagarlas a la espera de vender el inmueble o en algunos casos aguardando
eventuales beneficios tributarios.
Con el texto propuesto, se pretende regularizar esta situación y que cada
propietario se haga cargo en tiempo de las cargas tributarias que le
corresponden. Además se crea también otro momento de control del pago del
impuesto, permitiendo abatir la morosidad.
71
ARTICULO 18. “Aquellos sujetos pasivos del Impuesto de Enseñanza
Primaria
cuyos
inmuebles
sean
dados
al
Estado,
Gobiernos
Departamentales y personas jurídicas comprendidas por los artículos 5 y
69 de la Constitución bajo régimen de comodato, estarán exoneradas del
pago del Impuesto de Enseñanza Primaria mientras se mantenga vigente
el correspondiente contrato y siempre y cuando el bien sea destinado a
los objetivos institucionales del comodatario”
FUNDAMENTACIÓN:
La Ley 15.809 impone el pago del tributo a los propietarios, promitentes
compradores con promesa inscripta, poseedores y usufructuarios de los bienes
inmuebles. En algunas ocasiones, los propietarios conceden bajo régimen de
comodato o préstamo de uso su inmueble a una entidad estatal o municipal,
muchas veces instituciones educativas, a fin de que sirvan de asiento a sus
fines u objetivos institucionales.
En estos casos, con la normativa actual, los sujetos pasivos del impuesto no
están exonerados, aún cuando quien hace uso del bien goza de exoneraciones
tributarias.
Como el Impuesto de Enseñanza Primaria es un impuesto de naturaleza
personal y no real, no se puede exonerar el padrón por la finalidad a la cual
está destinado el bien, sino que se debe atender la finalidad con que el
contribuyente dispone del bien.
En consecuencia, en estos casos, el marco legal actual genera situaciones de
injusticia, pues el contribuyente obligado no dispone del
bien, por haber
concedido el mismo a una entidad con fines claramente sociales, a pesar de lo
cual debe pagar el impuesto.
Por tanto para contemplar estas circunstancias se cree conveniente que la ley
exonere también a los sujetos pasivos durante la vigencia del contrato de
72
comodato y mientras el inmueble esté destinado a cumplir los fines
institucionales del comodatario.
73
ARTICULO 19. “Los inmuebles propiedad del Estado que fueron
adquiridos con destino a la educación pública o aquéllas que ocupan
actualmente las distintas dependencias o centros educativos del Ente, y
los que en el futuro se incorporen con idéntico fin, quedan transferidos de
pleno derecho al patrimonio de la Administración Nacional de Educación
Pública”.
ARTICULO 20: El Ministerio de Economía y Finanzas por intermedio de la
Dirección General de Catastro, proporcionará a la Administración
Nacional de Educación Pública, en un plazo de 180 días, la nómina de
bienes inmuebles que se encuentren registrados en dicha Dirección a
nombre de: Tesoro Escolar, Tesoro de Instrucción Pública, Dirección de
Instrucción Pública, Escuela Pública, Consejo Nacional de Enseñanza
Primaria y Normal, Consejo Nacional de Educación Primaria, Consejo de
Educación Primaria, Consejo de Educación Secundaria y Preparatoria,
Consejo de Educación Secundaria, Universidad del Trabajo del Uruguay,
Consejo de Educación Técnico Profesional, CO.NA.E., CO.DI.CEN.,
A.N.E.P., así como ESTADO (persona pública mayor) y que esté
efectivamente ocupado por un Centro de Enseñanza de la Administración
Nacional de Educación Pública.
FUNDAMENTACIÓN:
La ley 15.739 crea la Administración Nacional de Educación Pública, como
Ente Autónomo y dispone que éste sucede de pleno derecho, en todos sus
derechos y obligaciones al Consejo Nacional de Educación (CONAE), estando
integrado por diferentes Consejos desconcentrados, los cuales con anterioridad
a la vigencia de esta ley, tenían su propio patrimonio.
Considerando las distintas normas que han regulado el registro de los títulos,
con el transcurso de los años se ha tornado difícil poder obtener la titulación
correspondiente a los bienes inmuebles que integran el patrimonio del Ente.
74
En efecto, existen en el patrimonio de esta Administración, bienes inmuebles
que por su antigüedad, el titular jurídico es el Estado (persona pública mayor) o
la Universidad de la República, quien los adquirió con destino al servicio
educativo, que hoy integra la Administración Nacional de Educación Pública.
Ello acarrea diversas dificultades con respecto a la gestión de estos bienes,
dado que el titular no es el propio Ente Educativo.
En la órbita de esta Administración, se ejecutan además programas con destino
a educación primaria, secundaria, técnico profesional y formación docente, con
financiamiento de organismos internacionales, (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento - Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo – BID y Unión Europea), los cuales incluyen componentes que
implican obras de infraestructura edilicia (espacios educativos nuevos y
ampliaciones de existentes). Dichos Organismos exigen, como requisito previo
a su financiamiento, que el beneficiario, sea titular de los inmuebles donde se
efectúen obras.
Los bienes inmuebles comprendidos en estas situaciones, que requieran de
obra, están imposibilitados de ser incluidos en dichos Programas, siendo la
única fuente de financiamiento, los recursos provenientes de rentas generales y
fondos de libre disponibilidad del Ente. En consecuencia, la disponibilidad de
los fondos entregados por la Tesorería General de la Nación debe destinarse a
este tipo de obras, restando capacidad de gestión para obras de mantenimiento
edilicio, las que deben ser exclusivamente de cargo de estos recursos. Ello
conlleva a que la Administración se vea limitada en la optimización de los
recursos presupuestales asignados por ley.
De acuerdo al artículo 527 de la Ley 15.903 (artículo 69 del Texto Ordenado de
Contabilidad y Administración Financiera del Estado), se requiere que para que
los bienes inmuebles cuyo titular sea el “Estado”, puedan enajenarse a favor de
la Administración Nacional de Educación Pública, debe existir una ley que
autorice la transferencia dominial.
75
El artículo 14 propuesto pretende regularizar en forma expeditiva y con
respecto a su inscripción en los Registros respectivos, la situación jurídica de
los inmuebles de dominio de esta Administración, cuya titularidad no se condice
con la realidad en cuanto a la disposición de los mismos.
76
ARTICULO 21. A los efectos establecidos en los artículos 24 y siguientes
del Código Civil, 79 y 117 numeral 2, del Código General del Proceso, el
domicilio real de la Administración Nacional de Educación Pública es la
sede del Consejo Directivo Central, en la ciudad de Montevideo, siendo
nulo todo emplazamiento o notificación practicados en domicilios
diversos al establecido en el presente artículo.
FUNDAMENTACIÓN:
La Administración Nacional de Educación Pública es un ente estatal de
organización desconcentrada en tres Consejos de Educación, y una Dirección
de Formación Docente, que a su vez tienen bajo su administración los diversos
institutos, escuelas, liceos y oficinas técnicas, distribuidas por todo el país.
Asimismo, por resolución del Consejo Directivo Central del año 1985, el
patrocinio de todos los juicios de la ANEP, fue centralizado en los servicios
jurídicos dependientes del Consejo Directivo Central.
Estas circunstancias han provocado, que cuando las demandas judiciales son
notificadas en locales escolares o liceales del interior del país, y llegan a las
oficinas encargadas de contestarlas, se encuentra vencido el plazo o ha
transcurrido gran parte del mismo, cercenando seriamente las posibilidades de
esgrimir eficientemente la defensa.
En tanto las disposiciones que refieren al domicilio de las personas no son de
orden público y además la declaración legal que se sugiere tampoco colidaría
con dichas normas, se propone la introducción del articulo precedente.
77
Anexos.
78
Recursos de Libre Disponibilidad
Tributo de Enseñanza Primaria.
Preventivo de ingresos y egresos para el Período 2005 – 2009.
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
772,72
584,39
578,02
609,12
641,86
(*)
80,48
84,51
88,73
93,17
772.72
664.87
662,53
697,85
735,03
Ingresos proyectados. En millones de pesos
Recaudación
Deuda M.E.F. por exoneración del
Impuesto sobre padrones rurales.
Artículo 687, Ley 16.736
Total de ingresos proyectados
Egresos proyectados. En millones de pesos
Sueldos
259.83
Alimentación Escolar. Comedores
305.39
444,36
473,64
500,03
527,87
140,53
152,42
116,10
117,90
116,09
Análisis microbiológico de bandejas
1,00
1,00
1,12
1,16
1,20
Partidas de limpieza a Escuelas
6,25
6,25
8,08
8,35
8,65
Material didáctico y útiles escolares
8,72
17,14
14,33
19,41
28,31
Material deportivo
0,38
0,38
0,53
0,55
0,57
Transporte Escolar discapacitados
5,91
4,40
4,08
3,82
3,55
Colonia de Vacaciones
1,11
1,11
1,22
1,26
1,31
Reparaciones edilicias menores
8,13
8,89
13,52
13,99
14,48
35,47
28,92
29,91
31,38
33,00
772.72
664.87
662,53
697,85
735,03
escolares
Alimentación Escolar. Bandejas
Pasajes de alumnos para traslado a
Gastos operativos de recaudación
Incluye comisiones a agentes externos
de cobranza
Total de egresos proyectados
Nota: (*) La deuda a la fecha del Ministerio de Economía y Finanzas por concepto de
aplicación del artículo 687 de la ley 16.736, acumulada al 31/12/04 y lo devengado en
el año 2005, asciende a $ 133.113.000. Se prevé abatir el déficit generado en sueldos,
según lo explicitado en el artículo 1 propuesto, con dicha deuda.
79
Recursos de Libre Disponibilidad
Fondos provenientes de la venta de acciones de la sociedad anónima a
cargo de la explotación de la playa de contenedores del Puerto de
Montevideo.
Con fecha 13 de diciembre de 2001, se celebra un Convenio con el Ministerio
de Transporte y Obras Públicas, cuyo objeto es la realización de varias obras
por parte de dicha Secretaría de Estado en locales educativos dependientes de
esta Administración, por un monto de U$S 17.020.355,00 (dólares de los
Estados Unidos diecisiete millones veinte mil trescientos cincuenta y cinco),
más los intereses que se generen, por el depósito de estos fondos en el Banco
de la República Oriental del Uruguay.
En el citado acuerdo se establece la ejecución de:
•
199 Obras por administración directa de la Dirección Nacional de
Arquitectura del MTOP.
•
225 Obras por convenio con las Comisiones de Fomento de los Centros
Educativos correspondientes.
•
16 Obras a través de empresas contratistas, seleccionadas mediante
procedimiento de licitación pública y cuyo trámite está a cargo de la
Dirección Nacional de Arquitectura del MTOP.
En total se prevén 440 obras por un monto estimado de U$S 17.020.353
Asimismo y con fecha 26 de diciembre de 2002, se suscribió un Acuerdo entre
el Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Transporte y Obras
Públicas y esta Administración cuyo objeto es canjear al MEF, certificados de
depósito de los fondos depositados a plazo fijo y reprogramados en el Banco
de la República Oriental del Uruguay, por dinero, por un monto total de U$S
14.000.000,00, de acuerdo al siguiente detalle: hasta un monto de U$S
9.000.000,00 en cuotas mensuales de $ 12.000.000,00 más intereses para
financiar obras de administración directa de la Dirección Nacional de Arquitectura y
U$S 5.000.000,00 en tres cuotas iguales, mensuales y consecutivas para financiar las
obras por Contrato con empresas constructoras y convenios con Comisiones de
Fomento de diversos centros educativos del país.
80
Al asumir funciones esta Administración y atendiendo a los planteamientos de
la Presidencia de la República, estimó como prioritario la asignación de
recursos del Ente, para atender situaciones de emergencia en varios locales
educativos de todo el país.
En consecuencia, se dispuso recientemente ampliar el número de locales
educativos incluidos en el Convenio Marco, de forma de atender dichas
situaciones. La nómina de los locales beneficiarios serán definidas por las
Comisiones Departamentales de Edificación Educativa en el interior del país y
en el departamento de Montevideo, por la Gerencia de Inversiones en
coordinación con los niveles inspectivos de los diferentes subsistemas y con el
Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Para tales fines se asignó una partida equivalente a $ 25.000.000. El criterio de
distribución respondió a la matrícula de cada departamento, de los cuatro
subsistemas educativos y se financia con los intereses por las colocaciones a
plazo fijo y los intereses abonados por el BROU, durante el período de
reprogramación de los depósitos, sin afectar los fondos inicialmente previstos
para cada uno de los 440 centros educativos incluidos en el convenio original.
Se estima que a la brevedad se realizará la primera transferencia de éstos
fondos a las Comisiones Departamentales de Edificación. En lo que respecta al
trámite, resta la homologación de la ampliación del convenio por parte del
Poder Ejecutivo y la suscripción de los respectivos convenios con las
respectivas Comisiones Departamentales.
A continuación se efectúa un detalle de la ejecución del Convenio Marco:
1. Obras por administración directa de la Dirección Nacional de Arquitectura.
•
130 obras con presupuesto aprobado, por un monto de U$S
5.501.154. De este monto se han transferido U$S 5.235.462,
restando un saldo de U$S 265.692. De éstas, 78 obras han
finalizado, 49 se encuentran en ejecución y 3 se iniciarán a la
brevedad.
81
•
69 obras en la resta aprobar presupuesto, o aún falta elaborar los
recaudos técnicos.
2. Obras por contrato con empresas constructoras.
•
4 obras en ejecución.
•
8 obras con proyecto elaborado, para próximamente ser licitadas.
•
4 obras que aún resta elaborar recaudos técnicos.
3. Obras por convenio con comisiones de fomento de centros educativos.
El detalle de las obras terminadas, en ejecución o en trámite se realiza en el
siguiente cuadro, discriminadas por departamento:
82
Obras en
Ejecución
ºObras
Terminadas
Obras en
Trámite
Total
se Obras
DEPARTAMENTO
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Artigas
Canelones
2
3
1.653.000
1.441.000
0
0
0
0
0
1
0
707.001
2
4
1.653.000
2.148.001
Cerro Largo
25
3.590.000
0
0
0
0
25
3.590.000
Colonia
48
7.698.038
11
2.091.592
2
593.000
61
10.382.630
Durazno
6
529.000
0
0
0
0
6
529.000
Flores
2
954.000
1
932.000
0
0
3
1.886.000
Florida
6
2.144.000
3
906.999
0
0
9
3.050.999
Florida – Mevir
1
1.571.083
0
0
0
0
1
1.571.083
Lavalleja
1
275.000
3
1.317.999
3
1.827.000
7
3.419.999
Lavalleja – Mevir
1
1.140.250
0
0
0
1
1.140.250
Maldonado
8
2.748.990
3
2.076.970
0
0
11
4.825.960
Paysandú
20
2.275.999
1
99.000
0
0
21
2.374.999
Rivera
3
387.000
0
0
0
0
3
387.000
Río Negro
14
1.604.000
0
0
0
0
14
1.604.000
Rocha
14
4.426.999
0
0
0
0
14
4.426.999
Salto
5
1.225.501
1
506.999
6
1.150.000
12
2.882.500
San José
9
3.486.999
1
148.000
1
740.752
11
4.375.751
Soriano
5
1.809.000
1
958.000
0
0
6
2.767.000
Tacuarembó
6
1.771.000
1
403.000
1
269.000
8
2.443.000
Treinta y Tres
5
660.000
1
200.000
0
0
6
860.000
Totales:
184
41.390.859
27
9.640.559
14
5.286.753
225
56.318.171
Porcentajes :
82%
73%
12%
17%
6%
9%
100%
100%
83
II.1 Introducción
Según lo dispuesto por la Ley de Educación 15.739, el Consejo Directivo Central (CODICEN)
es el Órgano Rector de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). En este
carácter debe proyectar la organización en su conjunto desde una perspectiva integral del
proceso educativo, atendiendo los preceptos constitucionales y legales. El Consejo
Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública tiene como misión
establecer las orientaciones generales de políticas públicas en educación a las que deberán
ajustarse los planes y programas de estudios en los niveles de Educación Primaria,
Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente. Asimismo, el CODICEN debe planificar
y realizar el seguimiento de la gestión educativa y administrativa de la ANEP.
En consecuencia, son cometidos principales del CODICEN: i) La formulación de las políticas
públicas en educación. ii) El establecimiento de líneas de Investigación y Evaluación que
provean de información consistente y oportuna para la toma de decisiones al propio CODICEN
y a los Consejos Desconcentrados. iii) El establecimiento de líneas de Innovación Educativa y
proyectos pilotos a los efectos de incorporar a la Administración Nacional de Educación Pública
los avances que se producen en las distintas áreas del conocimiento (especialmente científicotecnológicas y didáctico-pedagógicas), para dar respuestas adecuadas a los cambios que se
originan en la realidad social, cultural y económica del país. iv) La programación, coordinación
y desarrollo de Programas Especiales. v) La planificación y el seguimiento de la gestión
educativa y administrativa de la ANEP.
En los apartados siguientes se describen los lineamientos generales de política que esta
Administración promoverá en relación a cada uno de estos cometidos.
II.2 El CODICEN y la formulación de políticas públicas en educación
La formulación de políticas públicas en educación se expresa en los lineamientos de políticas
educativas y se desarrolla mediante normas regulatorias de carácter general -dispuestas por el
Consejo Directivo Central-, proyectos, planes y programas.
En este sentido, el CODICEN ha identificado cinco factores principales de inequidad al interior
del sistema educativo, tal como figura en la Exposición de Motivos del presente Presupuesto: la
incorporación problemática al sistema en sus etapas iniciales (educación preescolar y primeros
grados de primaria); el abandono prematuro de los estudios por la baja capacidad de retención
del sistema sobre todo en la educación media; la calidad insatisfactoria de la enseñanza en
todos los ciclos; la escasa atención a las necesidades educativas de jóvenes y adultos y la
gestión general inadecuada del sistema y de los centros educativos.
A partir de la identificación de estos problemas principales, el Consejo Directivo Central
impulsará algunos ejes prioritarios de políticas que permitan: a) facilitar la incorporación inicial
al sistema educativo, b) mejorar la calidad de la enseñanza en todos los niveles, c) aumentar la
retención y el egreso de la educación media y d) reincorporar la educación de jóvenes y adultos
al sistema educativo; e) transformar la gestión de la ANEP en su conjunto y la gestión de los
centros educativos.
La Administración promoverá la descentralización, priorizando el diseño, la definición y la
evaluación de políticas sobre la ejecución. En este sentido, corresponde al CODICEN disponer
las normas generales y los recursos que viabilicen la ejecución de las líneas de políticas. Los
Consejos Desconcentrados y las Direcciones Sectoriales implementan las acciones educativas
y las políticas nacionales definidas por el CODICEN.
Esta Administración sustituirá la actual estructura gerencial por una más reducida, basada en
un número menor de Direcciones con el objetivo de llegar a un diseño institucional del
CODICEN: una estructura racionalizada en número de funcionarios, con alto nivel de
calificación de sus cuadros directivos y técnicos, con capacidad de investigación, de diseño y
planificación de políticas educativas, de seguimiento y evaluación, y de generación de amplios
espacios de diálogo con la sociedad en aras de trasformar las políticas educativas en políticas
públicas de Estado.
II.3 Investigación y evaluación
La Investigación y Evaluación desarrollada desde CODICEN comprende tres grandes áreas:
Investigación, Evaluación de Aprendizajes y Evaluación de la Gestión Educativa. Tiene a su
cargo un conjunto específico de funciones dentro de la ANEP y su propósito es contribuir a la
construcción de una visión general y consensuada del sistema educativo, producir insumos
tendientes a elevar la calidad del debate educativo y generar información confiable que permita
mejorar permanentemente los procesos de toma de decisiones en todos los niveles del
sistema.
Esta Administración jerarquizará las acciones de investigación y evaluación en la órbita de
CODICEN para que, por este medio, se garantice la producción de diagnósticos, estudios e
investigaciones ad hoc, series estadísticas, evaluación de aprendizajes y seguimiento y
evaluación de innovaciones y programas.
Es uno de los cometidos principales de esta Administración profundizar la generación de
información y difundirla apropiadamente entre los usuarios y actores del sistema. Estas
actividades alimentarán un núcleo básico de conocimientos rigurosos y sistemáticos que sirvan
a los procesos de toma de decisiones y que contribuyan a establecer un conjunto de
información común, de tipo múltiple usuario, fácilmente accesible para los actores individuales
y colectivos del sistema. Para el logro de esos objetivos, se diseñarán e implementarán
estudios de acuerdo a las orientaciones más generales de la política educativa elaborada a
nivel de CODICEN así como también en base a las necesidades y demandas planteadas por
los Consejos Desconcentrados y otros niveles de la Administración.
En cuanto a los objetivos estratégicos, se ha definido un conjunto inicial de metas a ser
cumplidas en el quinquenio presupuestal, que cubren tres actividades: a) diseño e
implementación de investigaciones, estudios de seguimiento y evaluación sobre aspectos
claves del sistema educativo, innovaciones y nuevos programas y planes, b) monitoreo y
generación de estadísticas continuas e indicadores del sistema (Monitores de Enseñanza
Primaria, Media y de Formación Docente, Series Estadísticas, Censo Docente, etc.), c)
evaluación periódica de aprendizajes en los diferentes ciclos y asignaturas (análisis y
devolución de resultados de las Evaluaciones de Bachillerato y Enseñanza Primaria, Programa
PISA-OECD, Evaluaciones comparativas internacionales de rendimiento en Matemática,
Lengua y Ciencias Básicas).
Sin perjuicio de los temas de indagación a incorporar a solicitud de los organismos de gobierno,
los objetivos estratégicos definidos en los términos precedentes estarán orientados a ofrecer
información sobre los aspectos más críticos identificados en el sistema. En términos generales:
a) Los referidos a la problemática de mejorar el acceso e integración social de los niños que
ingresan al sistema, sobre todo a nivel de la educación inicial y de primer y segundo grado de
educación primaria. b) El estado de situación y las tendencias de los procesos de repetición,
extraedad, abandono escolar prematuro y desgranamiento en la educación media del primer y
segundo ciclo y el análisis de sus causas. c) Problemas de gestión a nivel de los centros
educativos, consecuencia de los procesos de selección y elección de horas, rotación docente,
clases dictadas, seguimiento de la dinámica de funcionamiento cotidiano de los centros, etc. d)
Indicadores de la calidad de la educación a partir de las evaluaciones de rendimientos
escolares, seguimiento de las tendencias en diversas asignaturas. Identificación de los grupos
y establecimientos vulnerables en el proceso de aprendizaje. e) Seguimiento y evaluación de
las variaciones en los niveles de equidad del sistema a través de diferentes indicadores
seleccionados (por ejemplo, inequidad en la repetición, en el rendimiento escolar, en la
deserción del sistema). f) Mejorar la información disponible sobre la identificación del nivel
sociocultural y socioeconómico de los establecimientos educativos en todos sus niveles (mapa
sociocultural de establecimientos, información georrenferenciada, desagregaciones regionales
y departamentales).
Naturalmente, estas acciones deberán complementarse con las que se desarrollen en materia
de innovación educativa. Las acciones de investigación y evaluación estarán orientadas a
detectar fortalezas y debilidades de la estructura organizacional, la gestión y los resultados del
sistema y al mismo tiempo permitirán conocer y monitorear su dinámica interna.
II.4 Innovación educativa
La puesta en práctica de proyectos de innovación, experimentación y desarrollo curricular se
establecerá de acuerdo a las grandes líneas de política establecidas por la ANEP. Se
implementará la creación de materiales innovadores que faciliten al cuerpo docente el
desarrollo de sus funciones. Para ello, se planificarán y desarrollarán actividades relativas a las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación encomendadas por la Administración.
Se impulsarán propuestas de cambio en el modelo pedagógico a corto y mediano plazo.
Asimismo, se analizarán nuevas experiencias encaminadas a ofrecer conocimientos
actualizados a alumnos y docentes y se impulsarán proyectos de mejora de la práctica
educativa que impliquen cambios y nuevos aportes. Finalmente, se implementará la difusión de
las innovaciones educativas que se desarrollan mediante la organización de foros o seminarios
de interés para la comunidad educativa, educación sexual y educación para la Democracia y
Derechos Humanos.
Las áreas en las que se focalizarán las principales líneas de acción en materia de innovación
educativa se sitúan en el área de Lenguas, Mejoramiento de la Matemática, Educación a
Distancia, Informática y Conectividad Educativa.
II.5 Desarrollo y coordinación de Programas Especiales
El objetivo general es el de coordinar los programas destinados a impulsar políticas educativas
específicas y transversales en el ámbito de la Administración Nacional de Educación Pública.
Estos Programas se caracterizarán por atender a las demandas educativas de la sociedad civil
o de sectores gubernamentales que procuren coordinar políticas públicas con la ANEP,
caracterizados por su flexibilidad en la gestión de las acciones y por permitir realizar acciones
focalizadas -ante demandas puntuales- o generales. La característica definitoria de estos
programas es que se desarrollan en forma simultánea en los distintos Subsistemas de la
ANEP. Así por ejemplo, corresponderá a esta Dirección diseñar y coordinar políticas educativas
integrales en el medio rural, educación de adultos, programas deportivos, programas de salud,
de atención a las necesidades educativas de jóvenes y adultos, etc.
II.6 Planificación y seguimiento de la gestión
II.6.1 Los desafíos actuales en materia de gestión
Esta Administración desarrollará acciones necesarias de corto, mediano y largo plazo para
afrontar la imprescindible mejora de la gestión institucional de la ANEP, afectada actualmente
por problemas de tal magnitud que comprometen seriamente su capacidad para cumplir sus
funciones básicas.
Toda la evidencia acumulada a lo largo de los últimos años y el conocimiento directo de la
realidad obtenido en los últimos meses confirma que la conducción política y operativa de la
ANEP no puede seguir realizándose a partir de los niveles de información y sistemas de
gestión actualmente en uso. La ausencia de información detallada impide determinar con
precisión la magnitud del deterioro que se ha producido en este campo, todo sugiere que debe
ser elevado. A modo de ejemplo, a pesar de tratarse de un déficit señalado en múltiples
diagnósticos a lo largo de los últimos años, ANEP no cuenta en la actualidad con un inventario
consolidado y confiable de sus recursos informáticos.
El consenso en torno a la necesidad de acciones inmediatas en materia de gestión reconoce
que la administración educativa está siendo afectada por un alto grado de ineficiencia y por la
inadecuación de sus funciones de apoyo a las sustantivas, que pueden comprometer
seriamente el logro de los cometidos del sistema.
Detallados según tipos de funciones afectadas (estratégicas, directivas y, funciones operativas
y sistemas de gestión) los puntos críticos más relevantes son los siguientes. En relación a las
funciones estratégicas:
* Persisten situaciones de indefinición de competencias entre el CODICEN y los Consejos
Desconcentrados;
* Predominan los procedimientos de decisión normativistas y anticuados estilos de dirección,
que generan una fuerte sobrecarga de los asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de
los estratégicos;
* Se registra un bajo nivel de delegación de competencias y decisión entre los niveles de
conducción política y los de dirección (gerencias, etc.);
* No existe tradición de trabajo en base a la definición de lineamientos, procedimientos
sistemáticos y herramientas operativas para la planificación estratégica;
* No se utilizan procedimientos o rutinas administrativas para la gestión por resultados;
* Persiste una desvinculación muy marcada entre los sistemas de información existentes y el
proceso de toma de decisiones.
En relación a las funciones directivas:
* También en estas funciones se registra la utilización de procedimientos de decisión
normativistas e idéntica sobrecarga de asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de la
función ejecutiva;
* Se registran muy bajos niveles de capacitación entre los cuadros directivos e intermedios en
métodos y técnicas innovadoras para la gestión de recursos;
* Los cuadros medios funcionariales que apoyan a los cargos ejecutivos están escasamente
capacitados en técnicas de procesamiento, elaboración y sistematización de la información;
* No existe evidencia de utilización de procedimientos y herramientas para la gestión
estratégica;
* No se registra la utilización de procedimientos y rutinas administrativas para la gestión por
resultados;
* Se constata una marcada debilidad de los recursos humanos y técnicos asignados al área
informática;
En relación a las funciones operativas y sistemas de gestión
* Se verifican procesos y sistemas de trabajo ineficientes;
* Los sistemas de gestión están escasamente integrados;
* No existen sistemas de consolidación de la información para la gestión;
* La información generada por los sistemas tiene niveles de confiabilidad muy dispares;
* Se registran dificultades crecientes para interrelacionar los sistemas, por la
compartimentación y aislamiento de la gestión del sistema educativo;
* La capacitación básica de los funcionarios es promedialmente muy baja; en especial a lo que
refiere a la cultura informática.
En este contexto, las mayores dificultades en la gestión de CODICEN han estado vinculadas a
la efectiva implementación del organigrama aprobado en el año 2001. De hecho, la evidencia
disponible permite afirmar que el nivel directivo máximo y los cuadros gerenciales no lograron
preservar las funciones estratégicas y ejecutivas que debían ejercer ni llegaron a delegar
efectivamente las competencias operativas en los restantes niveles de la Administración y en
los Consejos Desconcentrados. A escala y con magnitudes diferentes según los casos estos
mismos problemas pueden identificarse en los distintos Consejos Desconcentrados.
II.6.2 Lineamientos generales de política para el mejoramiento de la gestión.
A lo largo de quinquenio esta Administración desarrollá acciones tendientes al logro de tres
objetivos específicos orientados a mejorar los servicios administrativos de la ANEP.
Específicamente, se buscará: a) Fortalecer la capacidad de dirección y planificación
estratégica; b) Optimizar la gestión administrativa de los recursos humanos y materiales y c)
Racionalizar los principales sistemas de gestión administrativos.
Estos objetivos específicos recorren transversalmente la estructura de la ANEP, con diferente
intensidad en función de los problemas detectados en cada nivel educativo.
A continuación se detallan las principales líneas de política que impulsará el CODICEN para el
logro de los objetivos específicos. A. Se fortalecerá la capacidad de dirección estratégica y
ejecutiva por medio de acciones tendientes a agilizar el proceso de toma de decisiones, la
capacitación de los funcionarios en métodos y técnicas de dirección y gestión, la implantación
de un sistema de información gerencial y un sistema de planificación estratégica. B. Se
promoverá la mejora de la gestión administrativa a través de acciones tales como el diseño e
implementación de un Plan de Formación y Capacitación de Recursos Humanos en materia de
gestión administrativa; la definición de lineamientos y criterios para la gestión de los mismos. C.
Se promoverá la reingeniería de los principales sistemas de gestión administrativos a través de
acciones tales como el desarrollo de un Plan Director Informático de sistemas de gestión e
información; la realización de una auditoría informática y la reingeniería e informatización de los
principales sistemas de gestión administrativos.
II.7 Cooperación nacional e internacional
II.7.1 La cooperación internacional
La cooperación internacional ha jugado un papel importante en el sistema educativo de nuestro
país. En primer término, a través de la participación de la ANEP en foros internacionales y
regionales del sistema de las Naciones Unidas, suscribiendo acuerdos, asumiendo sus
recomendaciones, debatiendo los problemas educativos emergentes de las nuevas demandas
sociales y mediante la cooperación directa, especialmente en actividades nacionales. Al mismo
tiempo, a nivel regional se está desarrollando un capítulo esencial para nuestro país en materia
de cooperación. En el marco del MERCOSUR se avanza hacia una política de intercambio de
experiencias y fortalecimiento de la cooperación técnica.
Esta Administración procurará profundizar las instancias de cooperación horizontal con los
organismos internacionales garantizando la responsabilidad de la ANEP en el diseño y
conducción de las actividades que involucren fondos internacionales. Desde la perspectiva de
la actual Administración la cooperación internacional es importante en la medida en que las
políticas educativas del país sean definidas claramente y en consonancia con el modelo de
desarrollo. En este sentido, se buscará fortalecer el entendimiento con organismos del Sistema
de las Naciones Unidas y con los de carácter regional y bilateral.
En la actualidad, se están desarrollando a través de CODICEN tres proyectos con
financiamiento internacional. En primer lugar, el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Primaria (MECAEP), que presenta como objetivos generales incrementar la
equidad, calidad y eficiencia de la oferta educativa de la educación inicial y primaria. Estos
objetivos se enmarcan en los ejes estratégicos anteriormente mencionados y definidos como
prioritarios: la incorporación inicial al sistema educativo, la mejora de la calidad de la
enseñanza y de la gestión de los centros educativos.
Estos objetivos serán alcanzados a través de: (a) la expansión del modelo de escuelas de
tiempo completo y apoyo a las escuelas de contexto sociocultural crítico, estrategias éstas
destinadas a estudiantes de contextos socioeconómicos adversos. Ello supone la construcción,
transformación, rehabilitación y equipamiento de Escuelas de Tiempo Completo, la adquisición
de material didáctico y libros para las bibliotecas escolares, la capacitación de Maestros,
Directores e Inspectores de Escuelas de Tiempo Completo e Informática Educativa. (b) La
mejora de la calidad de la educación inicial y primaria, fortaleciendo el sistema de formación de
maestros. Ello supone la formación de maestros, el desarrollo e implantación de los Proyectos
de Mejoramiento Educativo y el monitoreo de los Programas Educativos y Sistema de
secretarías escolares.c) La mejora de la eficiencia de las instituciones educativas.
El Programa Modernización de la Educación Media y Formación Docente (MEMFOD) presenta
como objetivos prioritarios contribuir a mejorar los niveles de accesibilidad, retención, egreso y
calidad de la oferta educativa en la Educación Media, así como fortalecer el sistema de
formación docente. Estos objetivos se enmarcan en tres de los ejes estratégicos definidos para
el quinquenio por ANEP: aumentar la retención y el egreso de la educación media, mejorar la
calidad de la enseñanza y transformar la gestión del Ente. Los objetivos específicos se vinculan
a la universalización y mejora del Ciclo Básico de educación media (Componente 1), la
transformación del segundo ciclo de la enseñanza media (Componente 2) en el marco de un
proceso participativo y de integración de los actores involucrados, el fortalecimiento del sistema
de formación docente (Componente 3) y la mejora de la gestión de la ANEP y CODICEN.
El Programa de Fortalecimiento de las Artes, Artesanías y Oficios en Uruguay (PAOF) se
enmarca dentro de las orientaciones estratégicas 1996/2000 de la Unión Europea para la
cooperación con América Latina. Responde a las directrices del Acuerdo Marco entre la
Comunidad Europea y la República Oriental del Uruguay, que coinciden básicamente con la
declaración del Consejo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Comunidad
Europea, así como con las prioridades establecidas por el Gobierno del Uruguay con la
finalidad de fortalecer las estrategias para la inserción de poblaciones marginales. Los
componentes de Género y Medio Ambiente atraviesan todo el accionar de este Programa.
El programa tiene por objetivo general mejorar la calidad de vida de los artesanos revitalizando
el tejido productivo uruguayo. Desde el punto de vista de los ejes estratégicos de acción para el
quinquenio, da cuenta de la mejora de la enseñanza técnica y de la atención a las necesidades
educativas de jóvenes y adultos. Como objetivos específicos persigue formar a jóvenes
desfavorecidos de Montevideo y Artigas como artesanos competentes, propiciar su inserción
profesional en el mercado, actualizar la competencia profesional de artesanos en ejercicio y
fortalecer el sistema de formación Profesional de la ANEP experimentando en el sector
artesanal un modelo de formación basado en competencias y articulado con el sistema
productivo extrapolable a otros sectores.
Para cada uno de los Programas, el Consejo Directivo Central ha entendido necesario realizar
una reorientación y, cuando sea pertinente, una extensión de los mismos de acuerdo a las
siguientes estrategias básicas: a) Institucionalización; b) transparencia y comunicación con
respecto a procedimientos administrativos, acciones desarrolladas, productos logrados e
impactos alcanzados; c) impacto real y comprobable sobre la población objetivo principal:
adolescentes y jóvenes.
II.7.2 Las acciones conjuntas con UDELAR
El Consejo Directivo Central impulsará un conjunto de proyectos de cooperación entre la
Administración Nacional de Educación Pública y la Universidad de la República con el objetivo
de contribuir a la existencia de un Sistema Educativo Nacional articulado, procurando reforzar
los entes autónomos y la complementariedad de ambos.
Este objetivo se realizará sin desmedro de las iniciativas de una nueva Ley de Educación y
reconociendo que -en el actual marco normativo- existen amplios espacios de cooperación que
pueden desarrollarse sin menoscabo de la autonomía de los dos Entes Educativos del país.
Por otra parte, la cooperación y articulación entre los Entes Educativos se sustenta en el
principio de coordinación expresado a nivel constitucional.
Los objetivos específicos de esta cooperación se centrarán en tres grandes dimensiones: i)
acciones en la interfase entre la Educación Media Superior y los primeros años universitarios,
ii) acciones en el ámbito de la formación y perfeccionamiento docente, y iii) la conformación
coordinada de Políticas Públicas de Educación Terciaria (Carreras Tecnológicas Terciarias) con
especial énfasis en el desarrollo local y el desarrollo productivo del país.
Las acciones en la interfase entre los niveles de la Educación Media Superior y los primeros
años de Educación Superior (Universitaria y Terciaria) consisten en la generación de políticas
educativas conjuntas que permitan un tránsito fluido de egresados de la Educación Media
Superior a la Educación Superior. Ello supone poner foco -desde el punto de vista estructural y
curricular- en la Educación Media Superior (Bachilleratos Diversificados de Educación
Secundaria y Tecnológicos de Educación Técnico Profesional) y en los primeros años
universitarios (Ciclos Básicos); evaluación de aprendizajes, capacidades, intereses y aptitudes
para la formación terciaria al egreso de la Educación Media Superior y/o ingreso a la educación
superior (Universitaria o Terciaria); y conceptualización, consolidación y desarrollo de una
verdadera orientación vocacional.
Las acciones en el ámbito de la formación y perfeccionamiento docente, consisten en
proyectar, en forma coordinada, los espacios de formación docente en los niveles de grado,
postgrado y educación permanente (actualización y perfeccionamiento) en los aspectos
disciplinares y pedagógico-didácticos. Asimismo, incrementar la oferta a los efectos de lograr
mayores oportunidades de acceso y de apertura al desarrollo profesional de los docentes a
nivel nacional. Se recurrirá a la potencialidad académico-disciplinar de la Universidad y a las
fortalezas en lo pedagógico-didáctico y de práctica docente de la Administración Nacional de
Educación Pública. Ello supone cooperación en los diseños curriculares de la Formación de
Profesores, pasantías de Docentes en ámbitos universitarios (especialmente en espacios
donde se desarrolla investigación), cooperación en aspectos pedagógico-didácticos con la
universidad y cooperación en el perfeccionamiento y actualización docente.
Finalmente, se procurará la conformación coordinada de Políticas Públicas de Educación
Terciaria (Carreras Tecnológicas Terciarias) con especial énfasis en el desarrollo local y el
desarrollo productivo del país. Las intervenciones de políticas públicas en este nivel estarán
encaminadas a la generación de un espacio Terciario Tecnológico de Carreras Cortas que
ofrezca una importante gama de orientaciones en consonancia con las demandas del
desarrollo productivo del país, con especial foco en la oferta a nivel nacional.
II.7.2.1. La educación tecnológica terciaria
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública en
cooperación con la Universidad de la República desarrollará una propuesta de creación de un
sistema de Educación Tecnológica Terciaria.
Este nivel educativo se caracterizará por: i) estar constituido por una oferta de carreras cortas,
como más adelante se detalla; ii) ser ofrecido por el sector de educación pública uruguayo, a
través del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de la Administración Nacional de
la Educación Pública (ANEP) y de la Universidad de la República (UdelaR) iii) la posibilidad
para sus egresados de continuar su formación -al menos- en alguna de las carreras de grado o
licenciaturas de la UdelaR; y estar dirigido a los estudiantes que egresan de la Educación
Media Superior.
Se propone un sistema que opere, por una parte, con carreras transversales en las siguientes
áreas de actividad: Metal-mecánica (ya existe una carrera desde 1994); Químico (ya existe una
carrera desde 2001 con acceso sólo vía CETP; se posibilitará el acceso desde Enseñanza
Secundaria); Informática (ya hay interés manifiesto de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de
la Información y conversaciones avanzadas entre CETP y Facultad de Ingeniería); Riego y
Drenaje (ya hay interés manifiesto de diversos actores sociales del Litoral Norte, ya hay un
Plan de Estudios en etapa avanzada de elaboración); Logística.
Por otra parte, se desarrollarán carreras transversales y otras relacionadas a las cadenas
agroindustriales. Las carreras correspondientes a esas áreas de actividad podrían estar
radicadas, de acuerdo a las investigaciones realizadas, en el Litoral Norte del país, en la zona
Sur, en la zona Centro-Norte, en la zona Este y en la región Metropolitana.
II.8 Formación Docente
II.8.1 Introducción
La Formación Docente es una de las claves que sustentan la calidad de la enseñanza pública.
Si su mera existencia no garantiza a la calidad un nivel elevado, su ausencia produce siempre
fallas pedagógicas graves.
La Formación Docente específica que requiere el presente de la sociedad uruguaya debe
atender a varios requerimientos. En primer lugar, esa Formación debe dirigirse a cubrir los
graves déficit que presentan sobre todo los profesores en servicio de la Enseñanza Media,
particularmente dramáticos en Enseñanza Secundaria, en el interior del país y en ciertas
asignaturas, fundamentalmente Matemática. En segundo lugar, la Formación Docente debe
tender a consolidar la unidad de la República y a la vez respetar sus pluralidades regionales y
culturales combatiendo la creciente fragmentación de la sociedad uruguaya, el factor que
probablemente más conspira contra la ya aludida unidad de la nación.
En lo regional, la Formación Docente considerará, más que las particularidades de cada
departamento, relativas en un país homogéneo, a las necesidades de la juventud del interior,
especialmente de sus sectores alejados tanto de Montevideo como de las capitales
departamentales. Es en este sentido que los Centros Regionales de Profesores (Cerp),
modificados para acercar su formación a la imperante en los otros centros de Formación
Docente, y los Institutos de Formación Docente de las capitales departamentales (IFD), deben
fortalecerse pues permiten acceder a la formación terciaria a esa juventud del interior profundo
que así podrá ascender social y culturalmente, obtener empleo y a la vez satisfacer nuestras
necesidades de docentes titulados que se arraiguen en el medio y no lo abandonen.
En lo cultural y social, la Formación Docente debe respetar las diversidades, pero sobre todo
debe atender a la realidad social actual, signada más que por el drama de la exclusión por el
mayor y más peligroso de la fragmentación. La sociedad uruguaya que hace pocas décadas
fuera calificada de hiperintegrada, hoy se encuentra al borde de la desintegración social como
lo revelan el crecimiento de las conductas anómicas y los volúmenes dramáticos de la
emigración uruguaya.
Por ello, las orientaciones de los Institutos de Formación Docente en sus formas didácticas y
sus programas disciplinares deberán tener en cuenta de manera sustancial al nuevo alumnado
que proviene en buen parte de esa sociedad con excluídos y fragmentada, y considerar que
ese nuevo alumnado ya ha llegado tanto a la enseñanza primaria y media como a los propios
centros de Formación Docente.
Además, la Formación Docente debe atender los más recientes y extendidos cambios
sucedidos en la moral dominante en la sociedad, modificaciones que no dudamos en calificar
de revolucionarias, y a las cuales la educación pública ha hecho, por lo general, oídos sordos,
cuando no ha pretendido juzgarlos en lugar de comprenderlos y encauzarlos. Atender a la
educación sexual es, tal vez, el núcleo -no único- de las respuestas educativas novedosas que
estos tiempos requieren. Debemos evitar que esa educación sexual sea juzgada como la
imposición de una moral específica por alguna de las creencias filosófico-religiosas existentes
en nuestra sociedad, de tal manera que evitemos rozar siquiera el principio de laicidad. Pero la
inversa también hace correr riesgos a este principio pues la ausencia total de educación sexual
es una forma de imposición, esta vez por omisión.
El Estado laico y democrático no tiene derecho a preferir una determinada concepción de la
moral privada pero si tiene el deber de, primero, cuidar de la salud física y del bienestar
psicológico de sus habitantes y, segundo, de informar con amplitud las diversas opiniones
científicas que enmarcan las conductas sexuales. En esta esfera, tan delicada para el tejido de
las creencias y tan ansiosamente percibida por la juventud contemporánea, la información
plena ya es de por sí garantía de formación y de laicidad.
El alumno de Formación Docente debe ser el primero en recibir la educación sexual así
entendida, pues de su información y su formación deberá nutrirse luego su futuro alumno
escolar o liceal, el adolescente, cercado por la falta de información, la falsa o parcial
información, los prejuicios sociales, especialmente intensos en este plano, y la angustia del
propio despertar a la sexualidad.
Proponemos también la unificación de la Formación Docente, particularmente la del
profesorado de la enseñanza secundaria, hoy demasiado diversificada en su gestión y sus
objetivos, y por ello, debilitada. Ya hemos dado los primeros pasos para centralizar la gestión,
al colocar a la antigua Secretaría de Capacitación y Perfeccionamiento Docente que se
ocupaba de los cursos de perfeccionamiento docente y los Cerp, bajo la Dirección de
Formación y Perfeccionamiento Docente, la que regía la formación magisterial en el interior y
Montevideo y el profesorado de la Educación Media en el Instituto de Profesores Artigas y el
Instituto Normal de Enseñanza Técnica.
Coordinar el saber pedagógico y disciplinar que ofrece el IPA con las bondades que ofrecen los
Cerp para la sociedad del interior del país, es una exigencia impostergable. El
perfeccionamiento del IPA mediante su departamentalización facilitará la investigación
pedagógica y el conocimiento disciplinar.
La Formación Docente dedicada a los maestros y a los profesores de Enseñanza Secundaria
deberá mantener cierto tipo de coordinación pedagógica, pero también diferenciarse dado que
una se dirigen a los niños y otra a los adolescentes. La sociedad debe tender a preservar
ciertos ritos de pasaje que hoy en día pueden ser calificados como formas de maduración
intelectual y afectiva del educando. Igualmente consideramos urgente modificar la Formación
Docente en la educación técnico-profesional, hoy limitada a lo pedagógico. Se impone su
extensión a ciertos campos disciplinares específicos, los más demandados por la sociedad y la
economía, atendiendo la formación inicial de grado del Maestro Técnico y del Profesor Técnico.
Nos proponemos en el terreno de la búsqueda de fortalezas de la Formación Docente, formas
de integrar sus estudios a los de la Universidad de la República, así ambas instituciones
potenciaran sus fuerzas disímiles en procura tanto de la formación de maestros y profesores de
la ANEP en el campo disciplinar como de la formación didáctica de los docentes universitarios.
El enfrentamiento entre el IPA y la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación por la
formación docente debe ser un hecho del pasado que esta administración se propone eliminar
en acuerdo con la Universidad de la República. La calidad del saber disciplinario de los
docentes universitarios deberá utilizarse por los centros de formación docente de la ANEP y
sus posgrados, así como el saber pedagógico y didáctico de los docentes del Magisterio y el
IPA podrá nutrir a los profesores universitarios. El entendimiento entre la ANEP y la UDELAR
se convertirá de este modo, en una de las novedades institucionales más plenas de beneficios
para ambas y de aportes al avance de la calidad académica de la enseñanza pública.
La Formación Docente de grado deberá culminar en este período en posgrados. Los docentes
actuales, la sociedad y el alumnado se beneficiarán de este primer camino hacia la formación
permanente. Ya existen fuerzas académicas más que suficientes para implantar esos cursos
pues hay un número crecido de magisters en educación en el profesorado de la ANEP y de
profundo saber disciplinar en el profesorado de la UDELAR. Desde este ángulo, los Cerp
deberán sumar a sus funciones de formación de grado, las de posgrado en futuros institutos de
estudios pedagógicos superiores que alienten el perfeccionamiento docente de maestros y
profesores en el interior del país a fin de que estos estudios no permanezcan acotados a la
Capital.
Pero la Formación Docente no solo se vincula a la elevación de la calidad de la enseñanza.
Ella debe ser también el fundamento de la laicidad, valor distintivo de la educación pública
uruguaya que vincula el fomento de la autodeterminación del educando con el postulado de su
derecho a la libertad intelectual. La Formación Docente rigurosa, exigente de una puesta al día
del conocimiento y a la vez comprensiva del carácter siempre inconcluso del mismo, es la única
capaz de mostrar la diversidad de caminos que la educación debe ofrecer. Así será el
educando el que elija entre ellos y perciba en las dificultades a que lo enfrenta su opción, la
riqueza y la complejidad última de lo real, percepción que se halla en la base de la tolerancia y
la democracia.
Por ello nuestra apuesta a elevar la calidad de la Formación Docente debe culminar en el
perfeccionamiento de los docentes actuales, titulados o no, mediante cursos de formación a
distancia combinados con la presencialidad, en la universalización de la titulación, y sumar los
estudios de posgrado ya indicados. Sólo un docente con conocimientos de calidad es capaz de
comprender y hacer entender las limitaciones de todo saber y de enseñar que en la ciencia
importa más la ruta que el punto de destino..
El crecimiento del alumnado de Formación Docente ha sido en la última década, el más
explosivo de la matrícula de los centros de enseñanza pública del país. La Formación Docente,
debemos recordarlo, es el único estudio terciario existente en todos los departamentos del
país, y que ofrece a los jóvenes del interior, entonces, un camino de superación intelectual que
a menudo se suma al ascenso social y el status. Por estos motivos, y también porque la crisis
económica ha llevado a muchos jóvenes a preferir esta ruta más que otras porque ofrece más
posibilidades de empleo, es que el incremento del alumnado de Formación Docente ha sido tan
intenso.
La necesidad de elevar el nivel de la enseñanza mediante la ampliación de la titulación de sus
docentes se ha combinado así con las expectativas sociales y el resultado han sido institutos
de enseñanza terciaria con carencias de profesores e infraestructura física. Grupos de alumnos
cuyo número sobrepasa los 40-60 en edificios en los cuales los educandos deben buscar un
salón vacío y si lo hallan, disputárselo a otros, ejemplifican las debilidades de los institutos de
Formación Docente actuales.
Por todo lo anterior, la Formación Docente debe convertirse en una de las preocupaciones
capitales de la enseñanza pública. Su calidad, su adecuación al medio social y moral del
presente, la práctica de la laicidad, su compromiso con el país real y el proyectado, todo ello
depende de nuestros proyectos.
La formación de Maestros y Profesores a cargo de la ANEP, representa en términos
cuantitativos la segunda mayor cobertura pública en educación de nivel terciario en Uruguay,
luego de la educación superior y terciaria brindada por la Universidad de la República. Por otra
parte, es la primera en el Interior del país. Al año 2004 cuenta con un total de 21.000
estudiantes matriculados, algo menos de la cuarta parte del total de estudiantes universitarios,
que se dividen casi por mitades entre el Interior y Montevideo. En el caso de la formación de
maestros, el 72% se encuentra matriculado en centros del Interior mientras que en el caso de
la formación de profesores los porcentajes en una y otra región son más cercanos (58% en
Montevideo y 42% en el Interior).
II.8.2 Conformación y estructura: centros, planes y matrícula
Se trata de un subsistema integrado por una variada gama de establecimientos, producto de
los sucesivos cambios introducidos en los últimos años. La formación docente en nuestro país
está organizada en los siguientes centros y planes.
En primera instancia, encontramos la Formación de Maestros de Educación Primaria que se
encuentra a cargo de los Institutos Normales de Montevideo y de los Institutos de Formación
Docente del Interior. Actualmente, existen en curso dos planes de formación de maestros: plan
1992, actualizado en 2001 (de 3 años) y el Plan 2005 (de 4 años), que sustituye al anterior.
En segunda instancia, la Formación de Profesores, tanto para la Educación Media como para
la Educación Técnica. La Formación de Profesores de Educación Media se implementa en el
Instituto de "Profesores Artigas" (IPA) en Montevideo y en el Interior en los Institutos de
Formación Docente (IFD) y en los Centros Regionales de Profesores (CERP). En el IPA y los
IFD, se implementa el plan 1986 que se aplica en Modalidad Presencial, Semi-Presencial
(educación a distancia con actividades presenciales) y Semilibre (no ingresan más alumnos
desde 2003, pero se mantiene para los más de 1000 alumnos que no han culminado su
carrera). En los CERP se implementa el Plan 1997 de modalidad presencial.
La Formación de Profesores de Educación Técnica se implementa a través del Instituto Normal
de Enseñanza Técnica. Desde el año 2001 tiene un solo plan de estudio de un año lectivo (8
meses de duración) -con materias pedagógicas y práctica docente- destinado a profesionales
universitarios que dictan materias en los Bachilleratos Tecnológicos. De este curso se egresa
como Profesor Técnico.
En Montevideo, encontramos 3 centros de Formación Docente: el Instituto Normal (IINN), el
Instituto de Profesores Artigas (IPA) y el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET). A ello,
dependiente también de la Dirección de Formación Docente se suma el Centro "Juan Pivel
Devoto" de Perfeccionamiento Docente y Estudios Superiores. En el Interior del País,
encontramos 28 centros: 22 Institutos de Formación Docente (IFD) y 6 Centros Regionales de
Formación de Profesores (CERP).
A lo largo del último quinquenio se produjo un proceso de crecimiento en el conjunto del
sistema que operó de modo diferencial en los diversos centros. La matrícula de magisterio
creció entre 1995 y 2004 a una tasa acumulativa anual de 6,8% mientras que la formación de
profesores registra un crecimiento espectacular en ese período, mostrando una evolución a
una tasa del 16% acumulativa anual, lo que ha determinado que su población estudiantil se
haya multiplicado casi por cuatro entre esos años.
Efectivamente, en los Institutos de Formación Docente y en los Institutos Normales la matrícula
de estudiantes de magisterio creció entre 1994 y 2001 en un 80%, mientras que en el caso de
la formación del profesorado el crecimiento más significativo lo presenta el IPA, multiplicando
por más de 2 la población estudiantil mientras que en los IFD los estudiantes de profesorado
crecieron un 30%. En el caso de los CERP, de una matrícula en 1997 de 185 alumnos se pasa
a 1561 estudiantes en el año 2001, 8 veces la matrícula inicial. De este modo los estudiantes
que concurrían a los CERP pasaron a representar un 40% de todos los estudiantes de
profesorado en el Interior.
Gráfica 1 Evolución de la matrícula en Magisterio y Profesorado. En número de estudiantes.
Período 1995-2004
Fuente: Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa de la ANEP.
Respecto de la composición de la matrícula por tipo de centro, encontramos que en 2004 la
formación del profesorado concentra el 57% de su matrícula en el IPA, un 27% en los IFD, un
15% en los CERP y tan sólo un poco más del 1% en el INET.
Gráfica 2 Composición de la matrícula de Formación Docente, por tipo de formación y por tipo
de centro. Año 2004. En número de Estudiantes.
A efecto de las previsiones futuras, es importante tomar en consideración el modo en que las
tendencias de crecimiento pueden operar en el conjunto de la Formación Docente. A nivel de la
Formación de Maestros, en el año 2004 la matrícula de los institutos normales en Montevideo
fue de 1.594 alumnos y la de los IFD del interior de 4.623 alumnos, totalizando ambos 6.217
alumnos matriculados. Las estimaciones existentes de la Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP (2005) realizadas en función de la evolución de la matrícula en
estos años indican que la tasa de crecimiento anual para Montevideo sería de 0.3%,
estacionándose en 1.837 los alumnos matriculados para el año 2009. En el interior, con una
tasa de crecimiento significativa que se estima en casi un 7% anual, se esperan al final del
quinquenio 2.264 inscriptos más, esto es, un total de 6.887 estudiantes. Por tanto, sería de
esperar un total de 8.724 alumnos en la Formación de Maestros al final del quinquenio.
En lo que hace a la Formación de Profesores, en el año 2004 encontrábamos 8.487
estudiantes en Montevideo (IPA e INET juntos), 3.924 en los IFD del Interior y 2.187 en los
CERP. Así, 14.598 alumnos se encontraban matriculados en cursos de Formación de
Profesores en el año 2004 en todo el país. Las proyecciones de matrícula en este nivel arrojan
la siguiente previsión: a- en Montevideo, el IPA y el INET tendrían, conjuntamente, una tasa de
crecimiento anual de 10.2%, con un total de 13.786 alumnos matriculados en el año 2009; ben los IFD del interior se estima una tasa de 8.5% anual que arroja una matrícula total de 5.898
al final del quinquenio y, también en el interior, se calcula para los CERP una tasa de 12.3%
anual y un total de 3.899 alumnos matriculados. De este modo, se estima que al final del
quinquenio existirán 23.583 estudiantes matriculados en formación docente.
II.8.3 El perfil del alumnado
Cada uno de los modelos de formación atiende una población estudiantil de perfiles muy
diferentes en términos de la edad promedio al ingreso, de la situación laboral, de las
características del hogar y también de género.
Cuadro 1
Características de la población estudiantil de los distintos centros de Formación Docente.
IFD-Magisterio IFD-Profesorado IPA CERP INET
Edad promedio al ingreso
22
29
25
22
% de mujeres
95%
73%
A/
69%
No trabaja
69%
17%
sd
80%
Solteros
B/
64%
82%
89%
Sin hijos
B/
68%
sd
87%
48%
a/ Incluido en IFD-Profesorado
b/ Incluido en IFD-Profesorado
Fuente: Serie Estadística Educativa No1. Junio, 2002. Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP.
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, los perfiles de los estudiantes de los CERP se
ajustan perfectamente al de "estudiante full time" por lo que no es sorprendente que estos
centros presenten indicadores de desempeño significativamente diferentes a los otros modelos
de formación. A lo anterior se agregan las características diferenciales de la oferta educativa
que se desarrolla en cada modelo de centro. En el interior del país, por ejemplo, las diferencias
entre las características del estudiantado en los IFD y en los CERP muestra el peso que las
diversas propuestas educativas tienen en la selección del alumnado. Asimismo, se constituye
en un indicador de fragmentación del sistema.
También son de importancia las diferencias en términos de la edad promedio de ingreso. La
demora en la edad de ingreso, en el caso del profesorado implementado tanto en los IFD como
en el IPA, puede ser un indicio de la construcción de trayectorias educativas en las que la
opción por el Profesorado se combine con otras carreras universitarias o del regreso a estudios
terciarios interrumpidos tempranamente.
Asimismo, anticipando el sesgo de género en la profesión docente, la feminización de la
matrícula es notoria: a nivel de Magisterio las mujeres constituyen prácticamente el conjunto de
la matrícula; a nivel del Profesorado - tanto en los IFD y como en el IPA - son
aproximadamente el 70% del total. La única excepción la constituye el INET, con una
composición por género equilibrada.
En el caso de los CERP, el sistema de becas determina un incentivo adicional al cumplimiento
del currículo en tiempo. La diferencia de desempeño en términos de deserción y rezago entre
estudiantes becados y no becados en los CERP confirma lo anterior (ver cuadro 5.5). Mientras
que los estudiantes becados egresan en tiempo, los que no lo están se rezagan y aplazan su
egreso.
Cuadro 2 Becas otorgadas a los estudiantes de 1er año de los CERP, según tipo de beca y en
porcentaje de la matrícula. Período 1997-2001.
Tipo de Beca
1997 1998 1999 2000 2001
Completa
104
179
276
332
340
Parcial
26
2
103
93
108
Total
130
181
377
425
448
Matrícula
185
556
1015
1377
1561
% de estudiantes becados
70.3
32.6
37.1
30.9
28.1
Fuente: Serie Estadística Educativa No1. Junio, 2002. Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP.
Si bien el número de becas no acompañó el espectacular crecimiento de la matrícula en el
período aquí referido -siete de cada diez estudiantes de los CERP fueron apoyados por este
sistema en 1997-, el porcentaje de estudiantes becados en el 2001 no deja de ser significativo.
Casi la tercera parte de la matrícula se encontraba amparada en él y las becas completas más
que triplicaban la cantidad de becas parciales en dicho año.
La significativa diferencia al apoyo del estudiantado entre el modelo CERP y los restantes se
pone en evidencia cuando en 2003 la ANEP asignó 38.000 dólares para financiar becas a los
estudiantes del IPA, IINN e IFDs, en un número de 266 alumnos (el 1,5% de los estudiantes
matriculados en esos centros) por un monto equivalente a medio salario mínimo nacional cada
una (20 dólares mensuales).[1] Ello se encuentra muy distante del apoyo recibido por los
estudiantes de los CERP ya que los mismos reciben un apoyo que consiste en el alojamiento,
el transporte y la alimentación (almuerzo y cena).
El incremento operado en la matrícula no se ha reflejado necesariamente en los egresos.
Como se aprecia en el gráfico siguiente, el número de egresados del IPA presenta importantes
altibajos en los valores anuales. Como se mencionaba anteriormente, ello puede estar atado a
las tasas de deserción y rezago verificados en el sistema.
Gráfica 3 Evolución de los egresos del IPA. Número de personas.
Fuente: Dirección General de Formación y Perfeccionamiento Docente - Sector Fojas y
Legajos. Elaborado por "Información para la Gestión".
En el cuadro siguiente se presentan datos para el año 2002. Teniendo en cuenta la importante
variabilidad de los egresos de la formación docente de secundaria, llama la atención el
importante porcentaje dentro de la formación docente que corresponde a Magisterio, casi un
60% del total, en el marco de una matrícula que, a excepción de las escuelas de tiempo
completo, ha permanecido relativamente estable.
Cuadro 3 Egresos de los institutos de formación docente por sub-sistema según área
geográfica y género. Año 2002.
Formación en
Total
Magisterio
Prof. Secundaria
Prof. Técnico
Servicio
Total
1,448
841
505
94
8
Femenino
1,244
790
397
53
4
Masculino
204
51
108
41
4
Montevideo
508
7
407
94
0
Femenino
371
6
312
53
0
Masculino
137
1
95
41
0
Interior
940
834
98
0
8
Femenino
873
784
85
0
4
Masculino
67
50
13
0
4
Fuente: Dirección General de Formación y Perfeccionamiento Docente - Sector Fojas y
Legajos. Elaborado por "Información para la Gestión".
De todo lo expuesto anteriormente surge como un rasgo fundamental de la actual situación de
la Formación Docente en el Sistema Nacional de Educación Pública la heterogeneidad de las
modalidades de formación. De ello se desprende la necesidad de articular los diversos planes y
programas existentes en el marco de un verdadero sistema nacional de formación docente que
respete, empero, las particularidades de cada uno de los ámbitos de ANEP. Este sistema
deberá tomar en cuenta las necesidades de Formación Docente sobre todo en el interior del
país.
El proceso de incorporación de nuevas modalidades ha sido también acompañado por una
heterogeneidad de dependencias jerárquicas, actualmente ya unificadas. No obstante, más allá
de la consolidación de este proceso de unificación, se señala la necesidad de ir avanzando en
un sistema de mayor jerarquía institucional, que le imprima a este nivel un verdadero carácter
de formación de nivel superior incorporando formación de posgrado e investigación.
II.8.4 Pedagogía y aprendizajes
Uno de los aspectos fundamentales en todo sistema educativo refiere a la calidad, pertinencia y
actualidad de los contenidos impartidos. Si se espera que los estudiantes aprendan con
eficacia conocimientos actualizados, es fundamental detenerse en el modo por el cual sus
propios docentes -maestros y profesores- adquieren estos conocimientos y pedagogías. En
este sentido, uno de los problemas planteados por esta administración es la necesidad de que
los centros de formación estén próximos y en contacto con la generación de conocimientos
pertinentes en las materias de su especialidad. Respondiendo a la matriz normalista que les dio
origen, los institutos y centros de Formación Docente han tenido dificultades en integrar la
lógica de la investigación pedagógica y didáctica en la búsqueda de los nuevos desafíos que la
enseñanza enfrenta a diario. Por otra parte, el alejamiento de la Universidad de la República ha
profundizado los anteriores procesos, destacándose el olvido en que el país se sumió en
materia de investigación educativa.
Actualmente, la presencia de los medios de comunicación masiva, en especial de la TV, las
computadoras y los video-juegos, la Internet y el chateo, hacen a estudiantes que cuentan con
un perfil diferente de aquellos que describen los cursos tradicionales de pedagogía (Marrero,
2004). El conflicto entre la lógica racional y cartesiana que pauta la cultura escrita que signa a
todo el sistema educativo entra en conflicto con estas nuevas modalidades, que tampoco son
introducidas en ninguna de las nuevas técnicas de enseñanza (Tedesco, 1997). Ello hace a la
necesidad de introducir nuevas pedagogías que acorten las distancias entre el tipo y la calidad
de experiencias de aprendizaje a que están acostumbrados niños y jóvenes en la familiaridad
con los medios masivos de comunicación.
Por otra parte, la mencionada inclusión de niños que provienen de sectores sociales
empobrecidos y socialmente vulnerables se traduce aún en desconcierto e impotencia por
parte de maestras y profesores que, en sus primeros años de docencia, perciben la distancia
entre los conocimientos adquiridos en Formación Docente y el tipo de tarea a que han de
enfrentarse. Frente a los altos niveles de repetición, que en algunas escuelas de contexto
carenciado alcanza al 50%, y que se vinculan a los problemas pedagógicos que impone al
sistema el desafío de enseñar a los niños más pobres, no se han desarrollado ámbitos o
estrategias sostenidas (Marrero, 2004). Las incipientes acciones provenientes de la Gerencia
de Programas Especiales o de programas de Cooperación Internacional no se traducen en
políticas universales y continuadas. Tampoco la investigación pedagógica se ha focalizado en
el tema. De este modo, la falta de investigación en materia educativa y de desarrollo de
pedagogías especiales, afecta tanto al docente, que carece de los instrumentos y herramientas
necesarias, como al alumno, que aprende menos.
Tanto a nivel magisterial, como de Educación Media - Secundaria y Técnico Profesional-, es
imprescindible transformar el curriculo actualizándolo en dos sentidos. Por un lado, articulando
acciones con la Universidad de la República a efectos de actualizar conocimientos en las áreas
específicas y de interés en que la Universidad produce conocimiento original. Por otra parte,
poniéndola en contacto con el Sector Productivo y la Sociedad, en especial en lo que refiere a
la Educación Media.
Finalmente, revitalizando la investigación pedagógica. Esto último, en dos sentidos. En primera
instancia, por la necesidad de generar investigaciones educativas que permitan generar nuevas
técnicas de trabajo y aprendizaje en niños y jóvenes pobres, ya que en el modelo actual, el
maestro y el docente siguen siendo formados para un alumno "ideal", proveniente de los
estratos medios de la sociedad, que vive en el mismo hogar que sus padres, en esquemas que
no han aceptado las modificaciones culturales que suponen la extensión del divorcio y la
configuración de nuevas familias. Asimismo, con padres integrados al mundo formal del
trabajo, lo cual no coincide con la realidad en la que viven gran parte de los niños que el
sistema público de educación atiende. En segunda instancia, para integrar a la difusión de
conocimientos el desarrollo de nuevas Técnicas de Comunicación insertas en la realidad social
por vía de los Medios Masivos y su penetración en la cultura cotidiana. Debemos recordar que,
en este sentido, los docentes se encuentran carentes de materiales novedosos y han sido ellos
mismos formados en un modelo pedagógico que se reproduce a si mismo a través de la tiza y
el pizarrón, sin posibilidades materiales y curriculares de insertar nuevas modalidades de
aprendizaje en el aula.
En este sentido, la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente se propone entre sus
objetivos de trabajo potenciar la capacidad del Sistema de ir hacia una transformación
institucional que inserte nuevas modalidades de contacto con la Universidad de la República y
con el Sector Productivo. Asimismo, se ha ocupado de proponer instancias que potencien, a
todos los niveles, la investigación educativa.
II.8.5 Carrera y Formación Docente: la situación a mediados de la década de 1990
Desde hace décadas, el sistema uruguayo ha presentado la característica de contar con la
titulación del conjunto del cuerpo docente a nivel de Educación Primaria, siendo titulados el
100% de los maestros en ejercicio. Este logro no se ha extendido a la Educación Media y
Técnica. Las investigaciones realizadas desde principios de los 90s señalaban que el nivel de
formación de los docentes constituía uno de los principales problemas para la mejora de la
calidad en el nivel medio de enseñanza.
El Censo realizado en 1995[2] arrojó como principales características del cuerpo docente su
baja profesionalización y formación, dado el porcentaje reducido de docentes titulados. Por otra
parte, la alta proporción de docentes que no habían culminado ningún tipo de formación de
nivel terciario era también un dato destacable. Esta realidad presentaba además alta
variabilidad según las asignaturas consideradas.
En un total de 13.233 docentes censados en 1995, poco menos de un 31% habían culminado
sus estudios de profesorado. Este porcentaje ascendía al 44% en Montevideo y descendía a
tan sólo 20% en el Interior. Por su parte, la realidad del Interior mostraba en algunos
departamentos porcentajes de titulación aún inferiores: 10% en Durazno y Treinta Tres. En
ningún caso la proporción de docentes titulados superaba el 22 o 23% del total, verificándose
estos porcentajes máximos en los departamentos de Canelones, Paysandú, Salto, San José,
Rivera y Flores.
Cuadro 4 Docentes de Secundaria por nivel de formación según área geográfica. En porcentaje
sobre el total. Año 1995.
Nivel alcanzado
Montevideo
Interior
Total
Profesorado Completo
44,4
19,6
30,6
Magisterio Completo
3,4
17,9
11,5
INET o ISEF Completo
4,9
5,0
4,9
Universidad Completa
9,8
8,8
9,2
Nivel terciario Completo (profes. y otros)
62.5
51.3
56.2
Profesorado Incompleto
16,2
17,4
16,9
Magisterio Incompleto
0,8
2,8
1,9
INET o ISEF Incompleto
0,5
0,7
0,6
Universidad Incompleta
15,8
10,6
12,9
Secundaria o UTU Completa
3,2
14,6
9,6
Secundaria o UTU Incompleta
0,8
1,9
1,4
Otros
0,2
0,6
0,5
Nivel Terciario Incompleto y otros
37.5
48.7
43.8
TOTAL
100,0
100,0
100,0
Número de docentes
5.847
7.386
13.233
Fuente: ANEP (1996) "A un año del censo ..."
La disparidad entre ambas regiones del país se atenuaba si se consideraba a los docentes con
algún nivel de formación terciario terminado. Poco más del 50% de los docentes del Interior
habían culminado algún tipo de estudio a nivel terciario y la mejora en este porcentaje obedecía
fundamentalmente a la inclusión de los maestros titulados, los que tenían en 1995 una
participación similar a los profesores titulados en el cuerpo docente de la enseñanza media en
el Interior.
La realidad resultó además muy heterogénea por asignatura. En el cuadro siguiente, donde se
presentan las asignaturas ordenadas en forma decreciente según porcentaje de titulados, se
observa que en Matemática los niveles de titulación eran poco menos del 13% mientras en
Historia, Filosofía y Literatura excedían largamente el 50%. Tal heterogeneidad se traducía en
situaciones dramáticas en algunos departamentos del Interior en los que ciertas asignaturas no
tenían ningún profesor titulado.
Cuadro 5 Docentes titulados (egresados del IPA) por asignatura. Año 1995. En porcentaje
sobre el total de docentes de la asignatura.
Asignaturas
Egresados IPA
Matemáticas
13,3
Ciencias Físicas 1/
17,7
Idiomas Extranjeros 2/
19,0
Música
19,3
Dibujo
28,9
Ciencias Biológicas
33,8
Idioma Español
34,1
Química
34,9
Geografía
42,7
Educ. Cívica, Derecho y Soc.
47,4
Historia
57,8
Filosofía
63,1
Literatura
66,0
TOTAL
30,6
Fuente: ANEP (1996) "A un año del censo ..."
Una tercera característica resultante de este relevamiento fue la baja dedicación horaria de un
porcentaje significativo de la nómina docente. Más de las tres cuartas partes de los docentes
de secundaria que ejercían la docencia directa en aula al momento del Censo (78% del total)
tenían una carga horaria inferior a 30 horas, mientras que aproximadamente la mitad de los
casos (46,5%) no excedía las 20 horas semanales.
Una cuarta característica era el alto porcentaje de interinatos (61% de los cargos) y la alta
proporción de docentes cuya antigüedad en la institución no excedía los 9 años (50%). Ello se
reflejaba a su vez en la estructura de grados donde la nómina se encontraba concentrada en
los grados inferiores (1, 2 y 3) grados asociados, a su vez, a peores niveles de titulación.[3]
Por último, la tasa anual de retiros se estimó en un 5% anual por razones de jubilación o
renuncia lo que significaba que cada año se debían cubrir 650 nuevas vacantes. Teniendo en
cuenta que las tasas de egreso del Instituto de Profesores eran, en promedio, de 140 nuevos
profesores titulados por año y a 70 egresados por los IFD, el sistema se enfrentaba a un déficit
anual del orden de 440 vacantes lo que obligaba a recurrir a personal no profesional o con
capacitación insuficiente.
Así, no puede dejar de mencionarse que el problema de la titulación y el de la carrera docente
se imbrican mutuamente. De hecho, dado que el 50% de los docentes no permanecía más de 9
años en el sistema en 1995, todo parece indicar que el sistema no estaba reteniendo a los
recursos humanos que formaba, significando una pérdida constante de recursos humanos
calificados cuya reposición plantea problemas complejos. De este modo, la baja
profesionalización tiene como correlato la baja dedicación horaria semanal, lo cual, tiene
consecuencias a dos puntas del a distribución etaria. Se atraen personales jóvenes que ven la
enseñanza como un trabajo personal, compatibilidad con su calidad de estudiantes o con otra
actividad laboral. A su vez, expulsa a quienes tienen otras oportunidades de trabajo o han
llenado las condiciones para jubilarse. Finalmente, las dificultades para retener experiencia son
notorias, tal como se observa en el hecho de que la mitad de los profesores tienen 9 años o
menos de antigüedad.
Ello debe unirse a una necesaria reflexión acerca de las condiciones para el estímulo de la
carrera docente, ya que, en la actualidad, el ascenso en el escalafón docente se produce
únicamente por antigüedad, sin incluir otros criterios. Asimismo, el presentismo tampoco es
tomado en cuenta en la evaluación docente. En Secundaria y en Educación Técnico
Profesional se pierde un alto porcentaje de las horas de clases previstas sin que ello tenga
efectos en la evaluación del desempeño.
La implementación de los Centros Regionales de Profesores (CERP) en 1997 generó un
cambio significativo en la modalidad de titulación de los profesores en el interior del país, donde
los déficit detectados eran más graves, con un programa académico de tiempo completo y
apoyado en un fuerte sistema de becas. Los costos de este sistema de becas fueron muy
elevados y se les resistió por su vinculación a un único plan de estudios.
Al año 2001 se cuenta con una encuesta realizada por la ANEP y UNESCO-IIPE que permite
una aproximación a los cambios operados en la situación desde el último censo docente de
1995. De acuerdo a dicha encuesta se confirma la histórica situación de magisterio con casi un
95% de su cuerpo docente formado y titulado para el propio nivel. En el caso de Secundaria, la
situación al 2001 verifica que un 49% de los docentes son titulados, lo que implica un
incremento con respecto a la situación mostrada por el censo de 1999 y, por otra parte,
aquellos que no tienen ningún tipo de titulación, comparables a las categorías del censo
incluidas en el subtotal de nivel terciario incompleto y otros del Cuadro 5.1, se han reducido de
un 46% a un 23%.
No obstante, la encuesta permite seguir constatando, a pesar de los avances, que uno de cada
2 docentes no tiene la formación específica para ejercer la docencia en la educación media. La
situación en la enseñanza técnica es similar, pero cabe destacar la mayor incidencia de
aquellos con formación de maestros en este nivel (poco menos de un quinto del cuerpo
docente), por lo que el porcentaje de aquellos con la formación específica para el nivel decrece
a 38%.
Cuadro 6 Tipo de titulaciones de los docentes, por subsistema. Año 2001
Primaria
Secundaria
Enseñanza Técnica
TOTAL
No tiene título
0.5
23.3
23.3
13.4
Tiene título de maestro
90.5
8.0
19.4
44.6
Tiene título de profesor de ens. Media
0.3
46.9
30.0
25.3
Tiene título de maestro y profesor
2.3
1.9
0.8
2.0
Tiene otros títulos de grado no
docente
0.1
6.9
12.3
4.4
Tiene título docente y otro grado no
docente
3.6
8.9
12.3
6.9
Tiene título de postgrado
2.7
4.0
2.0
3.2
100
10
TOTAL
100
100
1/ Resultados de las respuestas a la pregunta: ¿Qué título tiene Ud.?
Fuente: Encuesta ANEP, UNESCO-IIPE, 2001.
La información relevada en ocasión de las pruebas PISA permitió realizar una actualización de
la situación en términos de titulación de los profesores de Secundaria, inclusive con una
apertura por área geográfica y tipo de institución.
Cuadro 7 Titulación de los docentes. Porcentaje de estudiantes cuyos profesores tienen título
habilitante para la docencia, según tipo de centro. Año 2003.
% de Estudiantes
Promedio Nacional
51.9
Enseñanza Privada
69.7
Liceos Públicos
Montevideo y área metropolitana
59.1
Interior - capitales departamentales
48.6
Interior - ciudades menores
44.9
Escuelas Técnicas
Montevideo y área metropolitana
25.0
Interior
28.3
Fuente: Gerencia de Investigación y Evaluación de ANEP en base a Pruebas PISA.
En síntesis Formación Docente es el subsistema de ANEP en el que la matrícula más ha
aumentado en los últimos años. Uno de los procesos más importantes señalados por la ATD de
Formación Docente, es que no se ha dado cuenta del impacto que este aumento supuso tanto
sobre la infraestructura como sobre los recursos humanos necesarios para atender a dicha
población. De este modo, se enfatiza la necesidad atender a las necesidades locativas y de
aumentar la dotación y calidad de los recursos humanos que atienden al conjunto del sistema.
El problema de la escasez presupuestal que se refleja a diversos niveles de la estructura da
lugar a carencias que afectan a la calidad de la tarea educativa. Desde la ATD de Formación
Docente se observa la existencia de clases superpobladas atendidas por un cuerpo docente
que tiene problemas de sobrecarga horaria en un contexto de precarización de sus condiciones
laborales. A ello se suman los mencionados problemas referentes a la profesionalización de la
carrera docente.
Estos procesos redundan en un fuerte desaliento a los estudiantes que termina en el
desgranamiento de la matrícula. Sobre este punto, la ATD de Formación Docente también da
cuenta de dificultades verificadas a nivel de los aprendizajes, aunque no se cuenta con
evaluaciones que permitan arrojar datos certeros. No obstante, el rezago y la extraedad que
continúan señalándose como problemáticas fundamentales son expresión de estas dificultades.
A diversos niveles se señala que la Formación Docente en Uruguay en los últimos veinte años
ha sufrido una política de desarticulación y fragmentación. Ello se plasma en el contraste
existente entre la heterogeneidad de la formación de Profesores para la Enseñanza Media y
Técnica y la homogeneidad de la formación de maestros. En la formación de profesores, se
constatan variaciones en los modelos formativos ofrecidos que se apoyan en diferentes
concepciones curriculares, epistemológicas, pedagógicas y didácticas. Esta heterogeneidad de
planes de formación se ha construido sobre la base de una estructura de dependencias
jerárquicas fragmentada: DFPD, Secretaría de Capacitación y Dirección Nacional de Educación
Pública. Esta diversidad de formaciones y ofertas académicas supone variados diseños
curriculares apoyados en principios educativos diferentes, con un tiempo académico que varía
entre los 3 y 4 años de formación y la dependencia de las instituciones formadoras localizadas
en ámbitos institucionales que han variado el organigrama de la ANEP.
En esta línea, se señala la importancia y necesidad de atender a las carencias del sistema,
sostener una política coordinada de Formación Docente y consolidar un Sistema Nacional de
Formación de Profesores. Asimismo, la falta de evaluación de los planes, modalidades y
diseños curriculares, la ausencia de producciones académicas nacionales relevantes y
globalizadoras y la falta de contacto con la Universidad de la República y su producción son
enfatizadas como carencias fundamentales a saldar en el próximo período.
II.8.6 Lineamientos generales de políticas para la formación docente La situación de la
Formación Docente en Uruguay muestra la necesidad de actuar en diversas líneas que, por su
naturaleza, tienen impacto tanto en este subsistema educativo, esto es, en los alumnos de
magisterio y profesorado y en sus docentes y funcionarios, como en el cuerpo docente en
ejercicio a nivel de la Enseñanza Primaria y Media. De este modo, las líneas de trabajo a
fortalecer en la Formación Docente son de impacto y alcance en todo el sistema educativo: de
hecho, actuar en este nivel supone incidir tanto en la formación de los estudiantes de
magisterio y profesorado como en la propia carrera docente a través de la formación y el
perfeccionamiento de los docentes de la ANEP.
La Formación Docente constituye así un nivel estratégico para la concreción de las líneas de
trabajo que se propone la ANEP en este período: fundamentalmente, la mejora de los
aprendizajes y el perfeccionamiento e impulso de la carrera docente. A ello se suma la
necesidad de atender sus demandas específicas, centrales para poder llevar adelante los
objetivos propuestos. La mejora de los niveles de vida de sus docentes y funcionarios, de las
condiciones de trabajo en aula a través de la inversión en infraestructura, así como el aumento
de la retención, el egreso y la calidad de los aprendizajes tanto a nivel de magisterio como de
profesorado son áreas clave. Asimismo, el trabajo a nivel de la gestión, tendrá como objetivo
saldar la fragmentación verificada a nivel de planes y centros de estudio. Por último, la
necesidad de impulsar estrategias de innovación e investigación educativa y el acercamiento a
la Universidad de la República como institución generadora de conocimientos de punta son
claves fundamentales en la optimización de las condiciones de formación y aprendizaje del
cuerpo docente nacional.
II.8.6.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de
Formación Docente.
Al igual que en la enseñanza primaria y media, del análisis anteriormente realizado se
desprende que para alcanzar el objetivo de optimizar sustantivamente los resultados de la
Formación Docente (rezago, egreso y aprendizajes de su alumnado) es imprescindible mejorar
las condiciones de trabajo en las que se desempeña el personal Docente y no Docente de la
Institución. Ello se inserta en una de las líneas prioritarias de acción de esta Administración,
que es la progresiva recuperación y el aumento de las retribuciones que perciben los
funcionarios del sistema. A ello se unen acciones puntuales que procuran aprovechar de modo
más eficaz los recursos humanos existentes, en conjunción con el conjunto de los Subsistemas
de la ANEP.
Las medidas ya mencionadas para la Enseñanza Media se hacen imprescindibles en este
nivel: la concentración de horas de cada docente en un centro educativo y la reducción de la
rotación docente son ejes de trabajo sostenidos en toda la administración. La necesidad de
extender el tiempo de convivencia en el aula y de trabajar en el fortalecimiento de una cultura
de centro se transforman en objetivos de trabajo globales, con efectos en el conjunto del
sistema. Por otra parte, el fortalecimiento de acciones tendientes a incentivar el desarrollo de
mayores niveles de compromiso entre los funcionarios y las comunidades educativas,
reduciendo el ausentismo y aumentado el tiempo pedagógico también se hacen necesarias en
diversos centros de Formación Docente, especialmente en aquellos de grandes dimensiones,
como es el caso de Montevideo.
Finalmente, dadas las carencias edilicias y materiales de la Formación Docente, se propone
impulsar líneas de acción dirigidas al fortalecimiento de infraestructura en términos de aulas y
espacios educativos de la ANEP. La infraestructura edilicia que se pretende brindar estará
acorde a las innovaciones planteadas y el incremento previsto de la matrícula.
II.8.6.2 Perfeccionamiento de la carrera docente: titulación y fortalecimiento de la
formación de grado y posgrado.
Como se mostraba en el diagnóstico precedente, una de las debilidades fundamentales del
sistema educativo uruguayo lo constituye la falta de docentes titulados, especialmente a nivel
de la Enseñanza Media. Por estos motivos, uno de los propósitos fundamentales de la futura
gestión es el de aumentar los niveles de titulación de los Docentes de la Enseñanza Media,
para lo cual se procurarán líneas de acción concretas para promover la obtención del título en
la mayoría de este cuerpo docente. Ello dará lugar a medidas específicas, tales como el
estudio de fondos de becas, el incremento de la matrícula presencial y semipresencial y la
implementación en el Interior de planes de titulación de acuerdo a las necesidades del sistema
y a la realidad de cada región.
Pero la mera obtención del título, aunque garantiza la mejora del desempeño de los docentes,
no basta para asegurar la profesionalización de su cuerpo. Siendo el impulso a la carrera
docente una de las grandes metas de esta administración, el aumento de los niveles de
titulación se une a las medidas que procuran mejorar la formación de grado de todos los
docentes, sean ellos profesores o maestros.
Para la mejora en la formación del cuerpo docente en su conjunto se impulsrán tres grandes
líneas de acción. En primer lugar, se apoyarán políticas de formación de Maestros y
Profesores. Ello implica la actualización de los mismos, la formación de formadores, la inclusión
en educación de la formación especializada para la integración del diferente y la actualización
disciplinar por año. Conjuntamente con esto, se implementará el sistema de concursos en
diversas especialidades y la departamentalización de especialidades concursadas.
En segunda instancia, para la consolidación y el apoyo en la formación permanente de los
docentes, es de importancia consolidar un sistema de formación de posgrados y de
perfeccionamiento docente. A estos efectos se entiende que, para el desarrollo y consolidación
de la formación superior de los docentes titulados, es necesaria la puesta en funcionamiento de
un Centro de Estudios de Posgrado. Finalmente, otro de los aspectos fundamentales se centra
en la formación superior de Directores e Inspectores. Para ello, se impulsarán instancias de
atención a directores, coordinadores y equipos de dirección y se crearán cuerpos inspectivos
nacionales, regionales, departamentales y zonales.
II.8.6.3 Autonomía de gestión de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento
Docente.
La política de desarticulación y fragmentación que ha sufrido la Formación Docente en los
últimos años también es objeto especial de las líneas de acción a impulsar, procurando revertir
sus efectos. Para paliar las variaciones en los modelos formativos ofrecidos se ha comenzado
a avanzar en la unificación de dependencias jerárquicas que se encontraban fragmentadas. En
esta línea, el impulso de una política coordinada de Formación Docente y consolidación de un
futuro Sistema Nacional de Formación de Profesores también son ejes fundamentales. Por ello,
se entiende que para lograr mejoras en la Dirección de Formación y Perfeccionamiento
Docente es imprescindible el impulso de instancias que conduzcan a su mayor autonomía de
gestión, procurando una mayor agilidad en su sistema administrativo.
Por otra parte, la mejora de la gestión administrativa también se procesará a través de los
proyectos Mecaep y Memfod, con un Plan de mejora y aplicación de un proceso anual que
supondrá la unificación y actualización de la gestión administrativa con apoyo informático de
toda la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente.
II.8.6.4 Innovación e investigación educativa
La importancia de la Formación Docente radica en su tarea de formadora de formadores. En
este sentido, como lo decíamos con anterioridad, la calidad, pertinencia y actualidad de los
contenidos impartidos en la misma se transforman en ejes centrales de toda política. Para que
los estudiantes aprendan y transmitan a sus futuros alumnos conocimientos actualizados, es
central que sus propios docentes -maestros y profesores- adquieran estos conocimientos y
pedagogías. En este sentido, uno de los problemas planteados por esta Administración es la
necesidad de que los centros de formación estén próximos y en contacto con la generación de
conocimientos pertinentes en las materias de su especialidad. Por ello, se impulsará el
contacto con la Universidad de la República y su producción, a efectos de poner a la Formación
Docente en contacto con la investigación académica de punta que se realiza en el país.
Asimismo, internamente, esta línea de trabajo deberá mancomunarse con el objetivo
fundamental de fortalecer la investigación educativa, pilar fundamental de la Formación
Docente. En un contexto de modificación y cambio de las características sociales del
alumnado, la inserción de nuevas pedagogías es un pilar central de actuación. Dichas
pedagogías deben sustentarse en la investigación educativa, que detecte las necesidades y
demandas de nuestro alumnado a efectos de implementar líneas de trabajo adecuadas.
Asimismo, es imprescindible incluir la innovación educativa en la propia Formación Docente.
Por otra parte, para impulsar el diseño y la puesta en práctica de proyectos de innovación se
apoyará la creación de comisiones con representación de distintos colectivos para el estudio de
los cambios propuestos. Estas comisiones, entre sus áreas de trabajo, se abocarán a la
discusión y debate sobre el Plan Nacional de Formación Docente con la participación de
distintos actores. Asimismo, se abocarán al análisis, diseño curricular y selección de docentes
para la formación en servicios de profesores del Consejo de Educación Técnico Profesional.
Finalmente, se gestionará e impulsará la realización de convenios que permitan lograr la
conectividad educativa, beneficiando a alumnos, docentes, técnicos administrativos y de
servicios.
IV. 1 Introducción
La Escuela Pública ha constituido históricamente la institución forjadora de la identidad de una
sociedad basada en valores de igualdad, libertad, solidaridad, tolerancia, respeto y democracia;
institución a la que se encargó integrar en una nación a un conglomerado de inmigrantes,
garantizar la movilidad social en base a los méritos y capacidades de los ciudadanos, y
erradicar los males de la ignorancia.
La escuela vareliana cumplió durante un siglo las expectativas públicas en un pacto implícito
con las familias que veían en la educación el canal de ascenso en la escala social, que
acreditaba competencias reconocidas en el mercado laboral y que construía un sistema de
lealtades recíprocas entre quienes compartieron el banco escolar. Una educación que, tras la
túnica y la moña, achicaba asimetrías de riqueza y poder, disminuía diferencias de cuna y
fortalecía sentimientos de fraternidad y pertenencia a una sociedad que en algún momento se
calificó como hiperintegrada.
Una escuela que al amparo de una temprana visión laica, obligatoria y gratuita ofreció y obligó
la inserción educativa de todos los niños extendiéndose en los confines urbanos y rurales hasta
alcanzar una densidad incomparable en Latinoamérica: una escuela cada mil y pocos
habitantes.
Este proceso, fuertemente legitimado por el reconocimiento del Estado y la comunidad a la
institución y al magisterio, fue interrumpido por la dictadura que destituyó docentes, cambió
programas, menospreció la formación de la conciencia crítica, cargó de dogmatismo libros y
textos, proscribió autores y retaceó recursos imprescindibles. La restauración democrática
aparejó ilusiones de libertad, de cultura y de presupuesto. El cumplimiento de los primeros y la
postergación del último dieron lugar a nuevas frustraciones de maestros y funcionarios por sus
salarios, y de los padres por las condiciones de aprendizaje de los niños. En suma, una
sociedad que luchó durante doce años por recuperar la democracia, no logró que la
reinstitucionalización tan ansiada se reflejara en mejoras sustantivas en los recursos para la
enseñanza de sus hijos.
Los veinte años de restauración democrática transcurrieron entre las demandas gremiales por
presupuesto, las iniciativas ciudadanas por laudar el diferendo (plebiscito por el 27% para la
enseñanza) y las urgencias de la sociedad por asegurar el acceso de los alumnos a un
aprendizaje de calidad y pertinencia. Las tensiones y conflictos postergaron acuerdos mínimos
como una revisión del Programa Escolar que con pequeños ajustes se mantiene desde
mediados del siglo pasado, una jerarquización de la profesión magisterial que consigne su
grado universitario y un avance en la carrera por desempeño, una evaluación sistemática y
rigurosa de los aprendizajes, un plan concertado de universalizar la educación inicial o de
expandir tiempo completo, un consenso para extender el tiempo pedagógico alcanzando las
800 horas que desde los años '60 propuso la CIDE.
Mientras se continuaban los disensos políticos y pedagógicos sobre las reformas
impostergables de la educación, la sociedad uruguaya se transformaba dramáticamente con un
caída sistemática del ingreso de los hogares y del PBI a partir del año 1999, con una creciente
segmentación social, con la pauperización de la infancia y la homogeneización de los barrios
concentrando áreas "pobres" y "ricas", con un retorno decreciente de las acreditaciones
educativas en términos de empleo y salario, con evidencias de aumento de la fragmentación
educativa, con señales inequívocas de exclusión y vulnerabilidad social, etcétera.
Las políticas educativas focalizadas en la población con necesidades básicas insatisfechas iniciadas tímidamente en la década de 1990 con las escuelas de requerimiento prioritario- se
expanden lentamente alcanzando a un 7% de la matrícula en Tiempo Completo y un 15% en
escuelas de contexto socio-cultural crítico. En conjunto, ambas modalidades atienden 22% del
alumnado, apenas uno de cada tres niños que sufren situaciones de pobreza en el país. En
promedio, cerca del 60% de los escolares proviene de hogares pobres, pero el porcentaje sube
al 80 o 90% en los barrios periféricos. Los programas de verano tienen una asistencia muy
irregular y escasa planificación. Solo el Programa de Alimentación Escolar tiene la cobertura, el
impacto y el direccionamiento ajustados a la pauperización de la niñez y a su localización
territorial.
En los últimos años, el Programa Infancia y Familia, en coordinación con ANEP y
financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se están llevando adelante
intervenciones focalizadas en las cien zonas urbanas de mayor pobreza. Desde mediados de
este año, en el marco de esta iniciativa, se comenzó a implementar el programa de Maestros
Comunitarios que constituye un nuevo modelo de intervención destinado a mejorar los
aprendizajes, abatir la repetición y la deserción de los niños en situación de vulnerabilidad, así
como a fortalecer el vínculo de las escuelas con las familias de esos contextos. El programa
también incluye la radicación de profesores de educación física y la realización de actividades
recreativas tendientes a ofrecer una educación integral.
La consolidación del programa de Maestros Comunitarios, que cuenta este año con la
cooperación adicional de UNICEF, permitiría delinear un modelo complementario al de las
escuelas de Tiempo Completo con menor costo financiero y la posibilidad de una expansión
más acelerada. Los impactos de este programa serán oportunamente monitoreados y
evaluados a los efectos de introducir los correctivos y ajustes pertinentes.
El fuerte crecimiento de la educación inicial entre 1995 y el año 2000 perdió el impulso del
comienzo y en el último lustro aparece estacionada sin lograr incorporar a un porcentaje
importante de los niños de 4 años provenientes de los hogares con mayores carencias.
Los aprendizajes también resultan notablemente estratificados: a partir de las evaluaciones
cumplidas en 1996, 1999 y 2002 a los alumnos de 6º años se constatan diferencias marcadas
en las competencias en Matemáticas e Idioma Español según el contexto sociocultural de los
hogares. Aún cuando se perciben mejoras entre las tres evaluaciones, las brechas de los
resultados entre niños de instituciones de ambientes "favorables" y "desfavorables" son muy
importantes y ponen en tela de juicio la pregonada "igualdad de oportunidades" que sustenta
sobre bases meritocráticas la democracia uruguaya.
La segmentación de la educación primaria nacional es mucho más intensa si se considera la
forma de administración público-privado: mientras las familias del quintil de mayores ingresos
envía sus hijos mayoritariamente a colegios particulares, más del 90% de los niños de hogares
de los dos últimos quintiles asisten a la escuela pública. Este proceso de diferenciación registró
particular persistencia a la largo de la década de los '90 en Montevideo provocando que sólo 1
de cada 5 niños de hogares de altos ingresos asistiera a la educación pública.
Los aprendizajes replican con cierta moderación la estratificación socio-económica: la tercera
parte de los escolares de la educación pública alcanza la suficiencia en los aprendizajes tanto
en Matemáticas como en Idioma Español, proporción que se duplica en las escuelas privadas.
Esta disparidad desaparece cuando se controlan los resultados por el origen de la matrícula, es
decir las instituciones públicas o privadas que atienden a sectores sociales altos logran buenos
aprendizajes, así como aquellas que reciben a niños de los contextos más desfavorables
obtienen peores resultados.
Los indicadores "duros" del sistema escolar: ausentismo, repetición, rezago y deserción están
igualmente estratificados. Uno de cada cinco niños pobres de primer año falta 50 días o más a
clase, la repetición es 6 veces mayor en escuelas de la periferia montevideana que en la franja
costera, el rezago es casi exclusivo de las escuelas de contexto crítico y la deserción o el
abandono intermitente trepa al 2-3% en las instituciones que trabajan con sectores excluidos.
Evitar que estas condicionantes se transformen en determinantes es el sentido fundamental de
las políticas focalizadas y de la gestión pública y estatal de la educación.
Las trayectorias profesionales de los maestros denotan una selección negativa por la cual se
destinan los maestros con menos experiencia a las escuelas más difíciles. En la carrera
docente "el bien fundamental que queda por disputar y donde los concursos y el acceso a
cargos efectivos poseen mayor impacto, es el ranking que permite la elección de escuela. Las
mejores escuelas son las de mejor transporte, recursos y contexto social alto y medio alto. Ello
implica no solo una muy regresiva distribución de los recursos humanos sino también
estrategias de alta rotatividad docente para ir logrando los mejores puestos en términos de
movilidad horizontal" (Filgueira, Gutiérrez, 2001).
La información disponible muestra que el ingreso al ejercicio profesional se realiza
predominantemente por las escuelas de nivel socio-económico bajo, que la falta de estabilidad
en un institución alcanza a más del 60% de los docentes en los contextos desfavorables y que
la mayoría de los directores cambian de centro cada 1 ó 2 años. Estos son problemas
persistentes de las últimas décadas causados por la falta de llamados regulares a concursos y
la carencia de incentivos a la radicación y la permanencia en el centro educativo. Sus impactos
sobre la dinámica escolar son evidentes: la conformación de equipos docentes se resiente, el
vínculo con las familias y los barrios es inestable, el liderazgo de las direcciones se dificulta, los
proyectos institucionales no son perdurables, el aprendizaje de los noveles maestros se pierde
con ellos y cada mes de marzo se reinicia una "escuela distinta" a partir del recambio del
plantel docente.
En definitiva, tras dos décadas de restauración democrática, la Escuela Pública ha consolidado
avances significativos en la cobertura de educación inicial, en el egreso del ciclo primario, en la
implantación de modelos focalizados (Tiempo Completo, Contexto Crítico, Maestros
Comunitarios), en la evaluación de aprendizajes y en los programas asistenciales. Subsisten,
sin embargo, problemas graves: la escasa penetración de las normas educativas en sectores
de alto riesgo (inscripción escolar tardía, impuntualidad, ausentismo, conflictos con la
institución, deserción), la diferenciación de los resultados educativos de los niños según el nivel
socio-económico de sus hogares, la creciente disparidad entre escuelas que reclutan
poblaciones que tienden a ser internamente homogéneas en términos socio-culturales, la falta
de reconocimiento a los docentes y de incentivos a la actualización, el desempeño y la
estabilidad en las escuelas, controles burocráticos en la gestión de los centros.
Los problemas asociados a las transformaciones en la sociedad ya adquieren un carácter
estructural y son parte del "cuadro de situación" de la próxima década. Entre otros, vale la pena
anotar: la concentración de la pobreza en la población infantil; las tasas diferenciales de
fecundidad según el nivel socio-cultural de las familias -quedando la reproducción biológica y
social a cargo de los hogares de menores recursos económicos y culturales- y la segmentación
residencial y de los espacios públicos de la población urbana, disminuyen al mínimo las
posibilidades de interacción e intercambio entre grupos sociales y retroalimentan
comportamientos autoreferidos y genera subculturas marginales.
Asumiendo que la Escuela no podrá por sí sola revertir una dinámica de progresiva
diferenciación y fragmentación social, se estima que se deben implementar estrategias que
puedan ser abordadas efectivamente a través de una perspectiva integral y articulada para
contrarrestar estos procesos
De allí, que esta Administración se ha propuesto formular las líneas generales de política en
Educación Inicial y Primaria en el marco de los siguientes ejes articuladores:
c) desarrollar capacidades de las personas y familias , sin sustituir su propio esfuerzo , para
fortalecer su autoestima y confianza en sus propios logros;
d)fortalecer los vínculos entre la escuela y la comunidad para asegurar y alcanzar una más
estrecha colaboración.
IV.2 Oportunidades y desafíos en la Educación
II.2.1 Logros y desafíos en materia de cobertura, repetición y rezago
Luego de una fase de crecimiento muy acelerado, la evolución de la matrícula pública en
educación inicial durante los últimos tres años da cuenta de un fenómeno de estancamiento.
Mientras que en el período 1995-1999 -el período en que se amplía significativamente la oferta
pública en ese nivel- se observa un crecimiento de la matrícula a una tasa del 16.5 % anual
acumulativa, en el período 2000-2004 se registra un crecimiento promedio de menos de 1% por
año.
Entre otros factores, el estancamiento en la tasa de incorporación es resultado de haber
alcanzado en el año 2000 niveles de cobertura -pública y privada- superiores al 90% entre los
niños de 5 años y al 80% entre los de 4 años. En consecuencia, el sistema educativo público
enfrenta en este nivel un desafío más complejo: lograr la efectiva universalización del acceso,
incorporando a niños de contextos socioeconómicos de extrema pobreza o en situación de
indigencia.
Gráfico 1.
Evolución de la matrícula pública de educación inicial, en número de niños. Período 1995-2004.
Fuente: En base a información de la Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa
del CODICEN.
En el año 2003, 93.801 niños de entre 4 y 5 años asistían a algún establecimiento educativo,
ya sea público o privado. De acuerdo a la Encuesta Continua de Hogares (ECH) ello arrojaba
una tasa de cobertura de 74% para la edad de 4 años y un 93% para la de 5, en el conjunto de
localidades mayores a 5000 habitantes del país (Llambí y Furtado, 2004).
De acuerdo al gráfico 2, el estancamiento en la educación inicial anotado anteriormente se
asocia al estancamiento en la tasa de asistencia de los niños en situación de pobreza, los
cuales concurren -predominantemente- a establecimientos de la ANEP. La tasa de asistencia
en los hogares que se encuentran por encima de la línea de pobreza aumenta casi 6 puntos
porcentuales en el período, por lo que casi 9 de cada 10 niños pertenecientes a dichos hogares
asisten a la educación inicial. En los hogares pobres, lo hacen 7 de cada 10 niños. De este
modo, verificamos que existen marcadas diferencias en las tasas de asistencia a la educación
inicial en función de los niveles de pobreza de los hogares, encontrándose fuertes inequidades
en este nivel.
Gráfico 2
Fuente: UNICEF (2004) en base a ECH del INE.
Al mismo tiempo, la tasa de asistencia sistemática, definida por el número de jornadas en que
el niño concurre al establecimiento escolar sobre el total de jornadas efectivamente dictadas en
el año lectivo, es relativamente baja, particularmente en los contextos más desfavorables. Ello
no sólo genera una subutilización de los recursos asignados por escuela, sino que también
conspira contra el impacto positivo que se espera que el nivel inicial genere sobre la reducción
de las tasas de repetición de primer grado. Superar esta restricción requiere fortalecer el
vínculo del establecimiento escolar con el hogar y la comunidad en la que se inserta, a través
de acciones complementarias a las estrictamente educativas.
En la Educación Primaria, los niveles de cobertura son prácticamente universales, aunque se
observa un 1,4% de niños que no asiste, porcentaje que aumenta entre los niños en contexto
socioeconómico desfavorable. Además, la tasa de egreso de la educación primaria -que
significa completar los primeros 7 años de los 10 de escolarización formal obligatoria, por
mandato legal- es prácticamente universal.
Como se advierte en el siguiente cuadro, en el año 2003 prácticamente el 88% de los niños de
13 ó 14 años egresaron de primaria "en tiempo", es decir sin rezago o extraedad; entre los
adolescentes de 15 ó 16 años la tasa de egreso se ubicó en 96,6% y entre los adolescentes
que tenían entre 16 y 18 años en el 2001 la tasa superaba el 97%. Dicho en otras palabras,
prácticamente la totalidad de los niños que ingresan a primaria logran culminar, ya sea en
tiempo y forma, o con rezago este ciclo educativo.
Cuadro 1.
Tasas de asistencia y egreso de la educación primaria. Serie 1998-2003. En porcentajes.
Fuente: desde 1999 a 2002, UNICEF (2004) en base a ECH del INE; al 2003, elaboración
propia en base a ECH del INE.. Notas: (1) incluye la educación preescolar.
Sin embargo, los logros alcanzados en términos de la expansión de las tasas de cobertura y
egreso que registra la educación primaria no debe llevar a perder de vista algunos problemas
importantes. Uno de los más graves y persistentes es la elevada tasa de repetición, que en
términos comparados, se produce en el primer año de primaria. En promedio uno de cada 5
niños repite el primer año de este nivel. El fenómeno está claramente asociado a los contextos
socioculturales de los establecimientos educativos. Mientras que en los contextos sociales
menos favorables la tasa de repetición alcanza al 25% de los alumnos de primer año, en los
más favorables no supera el 10% (Filgueira et al, 2004, citado en Llambí y Furtado, 2004).
Específicamente, en las 201 escuelas ubicadas en las 100 zonas urbanas más críticas el
ausentismo promedio anual de los niños asciende a 22 jornadas lectivas sobre un total de 176
previstas. En esas mismas instituciones, el ausentismo grave (más de 40 faltas anuales) y el
abandono intermitente (menos de 70 asistencias) alcanza a uno de cada ocho niños. Los altos
porcentajes de repetición (24% en primer año y 16% en segundo) son una consecuencia
previsible de estos factores.
Este fenómeno tiene múltiples impactos, no sólo en el crecimiento de la extraedad y en la
deserción temprana -especialmente en el Ciclo Básico de la Educación Media- sino también en
los costos para este subsistema. A este respecto, se ha estimado en 4 millones de dólares de
2003 el costo anual de la repetición en primer año (Llambí y Furtado, 2004). Por tanto, si el
costo global de la repetición en los 6 años que dura el ciclo de primaria es de 11,2 millones de
dólares, el 36% se destina a financiar la repetición en el primer año.
III.2.2 La calidad de los aprendizajes a partir de una aproximación por resultados
La introducción en 1996 de instrumentos de evaluación de los aprendizajes ha permitido medir
el impacto de las acciones emprendidas, al tiempo que ha generado una cultura de la
evaluación constante entre los docentes, técnicos y autoridades del sistema educativo.
En esta dirección, los datos que se presentan en el siguiente gráfico son alentadores. Si se
comparan los resultados de las tres evaluaciones realizadas hasta el momento (1996, 1999 y
2002) entre los alumnos de 6º año de escuela, es posible advertir una clara mejoría general en
los aprendizajes, tanto en Lengua (de 57,1 a 66,3% de alumnos con rendimiento satisfactorio)
como en Matemática (34,6 a 48,3%). En términos relativos, esta evolución positiva ha sido aun
más pronunciada en la franja de los rendimientos "altamente satisfactorios". (Cuadro 3)
Cuadro 2.
Resultados en lenguaje y matemática por años y según tramos de puntaje
Fuente: ANEP- Programa de Evaluación de Aprendizajes, Evaluación de 6º año de Educación
Primaria, año 2002
Gráfico 3
Fuente: ANEP - 2002.
Gráfico 4
Fuente: ANEP - 2002.
Cabe destacar, en particular, la mejoría registrada en los rendimientos en matemática entre los
niños que asisten a escuelas de contexto sociocultural más crítico o desfavorables. Si bien al
2002 el panorama seguía siendo muy preocupante -solamente 36% de los niños de contexto
"muy desfavorable" y 39% de los de contexto "desfavorable", logran rendimientos
satisfactorios- la tendencia sostenida a la mejoría resulta alentadora; en particular, sobresale la
evolución positiva en los contextos más críticos: entre 1996 y 2002 la proporción de alumnos
con suficiencia se incrementó 114%. Por otro lado, la brecha entre la proporción de niños que
obtenían rendimientos suficientes en escuelas de contexto "muy favorable" y la proporción que
lo hacía en los establecimientos de contexto "muy desfavorable" ha pasado de 3,98 en 1996 a
2,02 en 2002.
Otra forma de medir la calidad de los resultados o aprendizajes es a través de las tasas de
repetición. Si bien la comparación entre escuelas, estratos socioeconómicos, modalidades de
administración -público o privado- o áreas geográficas, apelando exclusivamente a las tasas de
repetición, puede resultar engañosa ya que a menudo oculta pautas de evaluación diferentes,
resulta útil recurrir a esta variable para analizar la evolución de los sistemas educativos
analizados globalmente. Más allá de las dificultades señaladas, estas pautas de evaluación no
suelen cambiar, por razones administrativas o de otra índole, en períodos cortos. En este
sentido, los datos muestran que la repetición no ha variado significativamente a lo largo de los
últimos quince años. En particular, la evolución en los últimos años muestra, más allá de leves
variaciones, un estancamiento (Cuadro 4).
Cuadro 3.
Tasa de repetición en primer año de escuelas públicas por contexto sociocultural. Serie 19992002. En porcentajes
Fuente: UNICEF (2004), en base a datos del Consejo de Educación Primaria
Si se analiza la evolución de los resultados, comparando los rendimientos de los alumnos en
las pruebas de aprendizaje de 1996, 1999 y 2002, la conclusión debe ser positiva, tanto por los
niveles de suficiencia globales como por la reducción de la brecha entre los contextos
socioculturales extremos. En cambio, si se analiza la evolución de la tasa de repetición -tanto la
tasa promedio entre los seis grados como la tasa de primero- la conclusión no es positiva.
Dos problemas se identifican al observar la evolución de los resultados en primaria en los
últimos años:
(a) al 2002 uno de cada dos alumnos de 6º año no logra un nivel satisfactorio de rendimiento
en matemática y uno de cada tres en lenguaje;
(b) entre los alumnos de 6º año de escuelas públicas de contexto más crítico dos de cada tres
alumnos no logran rendimientos satisfactorios en matemática, al tiempo que en este contexto la
tasa de repetición en primer año en muchos casos supera el 40%.
Sin embargo, merece destacarse la tendencia positiva a la reducción de la distancia entre los
contextos socioculturales extremos. En esta dirección, algunas de las políticas compensatorias
o de "discriminación positiva" que la ANEP desarrolló desde 1994 -en particular, las ETCconstituyen una clave del sistema. La expansión y eventualmente el rediseño de estas
estrategias aparece como una de las líneas de acción a desplegar en los próximos años, en
dirección a mejorar los rendimientos generales, acortando aun más la brecha de inequidad en
los logros.
Estas consideraciones también incluyen a las escuelas rurales que en muchos casos registran
resultados mejores que los esperables de acuerdo a su contexto, debido a factores como la
existencia de identidades institucionales muy consolidadas, la escala de la población atendida y
una fuerte integración a la comunidad. Estos factores están sin lugar a dudas reforzados por el
compromiso profesional y personal que suelen demostrar los docentes que se desempeñan en
estos centros, tal como lo acreditan los auspiciosos resultados que se registran en las
evaluaciones de aprendizajes de los cursos de 7º, 8º y 9º rural.
III.2.3 El mejoramiento de la calidad y el fortalecimiento de la equidad: las escuelas de
tiempo completo
Una de las políticas desplegadas por la ANEP desde 1994 fue la creación de Escuelas de
Tiempo Completo para los niños de estratos socioeconómicos y culturales más críticos. En este
sentido, es posible advertir la pérdida de ritmo en la expansión de esta política. Como se
aprecia en el gráfico 5, entre 1995 y 1999 la matrícula registrada en ETC creció casi 100%,
mientras que en el período 2000-2004 el crecimiento continúa pero a un ritmo sensiblemente
menor.
Gráfico 5
Fuente: Área de Estadística y Análisis de la Gerencia General de Programas y Presupuesto. de
CODICEN en base a datos proporcionados por Proyecto MECAEP.
En el horizonte de la expansión de las ETC o de la instrumentación de alguna modalidad
alternativa, que permita incrementar el tiempo pedagógico que reciben los niños de contexto
sociocultural más desfavorable, resulta necesario considerar el déficit o la sub representación
que presenta Montevideo dentro de la matrícula actual de ETC. Al año 2002, sólo el 23% de las
ETC correspondía a Montevideo, donde se concentra aproximadamente el 40% de la población
infantil del país, y donde se observa un incremento significativo de la pobreza entre los niños
de 6 a 11 años de edad, así como de la expansión del fenómeno de los asentamientos
irregulares.
Cuadro 4.
Evolución del número de escuelas de tiempo completo. Período 1997-2004.
Fuente:
ANEP/CEP 2005.
Uno de los aspectos clave a analizar con relación a las ETC refiere a los desempeños que
logran sus alumnos. En este sentido, los siguientes dos gráficos muestran que el porcentaje de
los alumnos que logran rendimientos suficientes en matemática y lenguaje es superior en las
ETC que en las escuelas comunes, controlando por el contexto sociocultural de los
establecimientos. En otras palabras, los resultados presentados en los gráficos 6 y 7 ilustran
claramente la capacidad de las ETC para lograr que los niños alcancen rendimientos
satisfactorios, superando el determinismo de su contexto de origen.
Gráfico 6.
Fuente: MECAEP (2003)
Gráfico 7
Fuente: MECAEP (2003)
Asimismo, la evolución en los rendimientos de los alumnos de las ETC, entre las tres pruebas
de aprendizaje realizadas, refuerza la conclusión sobre la efectividad del modelo como se
aprecia en el cuadro siguiente.
Cuadro 5.
Alumnos de ETC que obtuvieron rendimientos suficientes en las pruebas de aprendizaje de
1996, 1999 y 2002 en Lenguaje y Matemática, según contexto sociocultural de la escuela. En
porcentajes
Fuente: MECAEP (2003)
Como se puede observar la proporción de alumnos que obtuvieron rendimientos suficientes en
matemática en contexto muy desfavorable es dos veces y media mayor en 2002 que en 1996,
revelando el fuerte impacto que este modelo tiene en los contextos más críticos. En otras
palabras, ya sea que se realice una comparación entre ETC y escuelas comunes, o que se
compare el desempeño de las primeras a lo largo del tiempo, la conclusión que surge es que el
modelo ha demostrado ser muy efectivo en la mejora de los aprendizajes.
No obstante, debe señalarse que la cobertura de la educación de Tiempo Completo en la
población de niños escolarizados que pertenecen a segmentos en situación socioeconómica de
vulnerabilidad es claramente insuficiente. La composición de la matrícula de primaria por
categoría de escuelas y contextos socioculturales, muestra que de cada 10 niños atendidos por
este subsistema, 6 pertenecen a contextos socioculturales desfavorables o muy desfavorables
(más precisamente el 61,4% de la matrícula de 1ero a 6to grado). Por su parte, considerando la
matrícula atendida por las ETC y las escuelas en contexto socio cultural crítico, tomadas como
evidencias del alcance de las políticas educativas desplegadas hacia esa población escolar,
encontramos que en su conjunto ellas alcanzan a cubrir al 35% de la matrícula objetivo. Ello
excluye, obviamente el nivel de educación inicial de 4 y 5 años.
Cuadro 6.
Matrícula de Primaria, de 1ero a 6to año, por categoría de escuelas, por Contexto Socio
Cultural, Urbanas y Rurales. Año 2004. Número de alumnos y porcentajes.
Fuente: Monitor Educativo, Educación Primaria. ANEP, 2005.
Es importante, a efectos de evaluar la importancia de la política, conocer cuál es el nivel de
cobertura de la misma en términos de su población objetivo. Si se considera que el 54% de los
niños de 6 a 12 años residentes en localidades de más de 5.000 habitantes (en las que reside
el 80% de la población del país) vive bajo la línea de pobreza (INE 2004), estimamos en
156.000 los niños que viven en condiciones de pobreza. Estimando en 10.000 niños en
situación de pobreza residentes en zonas rurales y teniendo en cuenta que el 98,6% en esta
franja de edades asiste a un establecimiento educativo, más de la mitad de los niños asistentes
a establecimientos de la ANEP (con mayor exactitud, el 54%) entre las edades de 6 y 12 años,
viven bajo la línea de pobreza. Esto es, 166.000 niños.
Incorporando la consideración de las edades de 4 y 5 años, y teniendo en cuenta que la
incidencia de la pobreza en ese tramo de edad es superior a la verificada en el tramo de 6 a 12
años, 56,5%, se estima en 41.000 los niños en estas edades los que viven en situación de
pobreza. Ello determina que en las edades correspondientes al ciclo de primaria de 4 a 12
años, el total de niños bajo la línea de pobreza se ubica en 200.000, aproximadamente.
Las ETC atienden a 25.000 niños, 20423 en educación primaria y 4121 en educación inicial, lo
que representa tan sólo el 6,3% de la matrícula total de primaria. Alcanzar tan sólo al 50% de
los niños en situación de pobreza, implica incorporar a 75.000 niños bajo esta modalidad, o sea
cuadruplicar la matrícula actual de las ETC.
III.2.4 Los maestros: las dificultades para su adscripción al centro educativo
La importancia de la estabilidad del cuerpo docente en el centro educativo por su impacto en la
conformación de una identidad de escuela y de vínculo con la comunidad en la que se
encuentra inserta, fortalece y potencia la actividad educativa. Por otra parte, en aquellos
contextos que plantean mayores dificultades para un desarrollo adecuado del proceso
educativo la solidez del cuerpo docente, construida a partir de la propia experiencia en la labor
docente, es un instrumento fundamental.
El sistema educativo uruguayo muestra una profunda debilidad en estos aspectos: uno de cada
dos docentes permanece menos de tres años en un mismo establecimiento educativo.
Precisamente en aquellos contextos donde el vínculo del maestro con la comunidad es más
necesario, a los efectos de colaborar a superar las desventajas del contexto, esta inestabilidad
es aún mayor. Por otra parte, también se verifica una fuga de aquellos docentes con mayor
experiencia hacia los contextos más favorables para el desarrollo del acto educativo. Se
verifican así los usuales círculos virtuosos en los que las escuelas inmersas en contextos más
favorables cuentan con un plantel docente más estable y de mejor calidad.
Las acciones desplegadas en el pasado no han logrado revertir este fenómeno de manera
significativa. El sistema sigue presentando un alto porcentaje de rotación de maestros por
establecimientos educativos desde 1996. De acuerdo al Monitor Educativo de Educación
Primaria del año 2004, más de la mitad de los maestros permanecen menos de 3 años en el
mismo centro educativo. Entre las escuelas urbanas, esa rotación es aún mayor en los
contextos socioculturales más desfavorecidos. Por otra parte, más de un quinto del plantel de
maestros que ejerce la docencia actualmente en Primaria tiene menos de 5 años de
antigüedad, y poco más de la mitad la ejercen hace más de 10 años.
Cuadro 7.
Maestros con menos de 3 años de antigüedad en el centro educativo. Por años, según
contexto sociocultural. Años 2002, 2003 y 2004. En porcentajes.
Fuente: ANEP, Monitor Educativo, 2004.
La diferencia entre los años de ejercicio en la docencia de los maestros según contexto social
evidencia un trasiego desde aquellas escuelas ubicadas en contextos muy desfavorables hacia
las de contextos más favorables, tanto en el área urbana como en la rural. En las zonas
urbanas, en el año 2002, un 24% de los maestros de escuelas situadas en contexto muy
favorable tenía menos de 5 años en la docencia y un 29% en las escuelas de contexto muy
desfavorable. En el año 2004, estos porcentajes pasan a representar el 15,7% y 26%
respectivamente. De otro modo, mientras que 16 de cada 100 maestros, que desempeñan su
labor en contextos socioculturales muy favorables tienen menos de 5 años de actividad, 26 de
cada 100 son nóveles maestros en los contextos socioculturales más críticos para el desarrollo
de la labor docente.
Cuadro 8.
Docentes con menos de 5 años de antigüedad en la docencia. En porcentajes, según contexto
sociocultural. Años 2002, 2003 y 2004
Fuente: Monitor Educativo, Educación Primaria. ANEP, 2005.
Resulta evidente que el sistema de incentivos aplicado en el pasado, a los efectos de
estabilizar el plantel docente por centro educativo y fortalecer su calidad en los contextos más
críticos, ha resultado insuficiente. La continuidad en una misma institución ha quedado librada
entonces, al compromiso voluntario y la adhesión personal de cada docente.
III.2.5 El gasto en educación primaria
La consideración del gasto en cada subsistema toma en cuenta el gasto ejecutado. En el caso
de Primaria ello presenta ciertas limitaciones, porque parte del gasto que se destina a este
nivel, en el rubro inversiones, es ejecutado directamente por el CODICEN. La desagregación
de esos montos no es posible a partir de la información que brindan los balances de ejecución
presupuestal. No obstante, como la mayor parte es ejecutada por el subsistema, a los efectos
de considerar su evolución en el tiempo esta constituye una aproximación adecuada.
Como se aprecia en el cuadro siguiente, el gasto ejecutado por primaria en el período 19902004 presenta una evolución creciente a una tasa del 1,7% acumulativa anual, levemente
inferior a la que verifica el conjunto de la ANEP, de 2% para el mismo período. Tomando en
cuenta además la evolución de la matrícula y, por tanto, el gasto por alumno, la evolución de
este último indicador arroja un incremento del 7% con respecto a 1990, en dólares constantes
de 2003.
Cuadro 9.
Gasto ejecutado por el Consejo de Educación Primaria, por grandes rubros. Matrícula, Gasto
por Alumno e Indice del Gasto por alumno, 1990=100. Período 1990-2004.
Fuente: En base a Furtado y Llambí, 2004 , Gerencia de Planeamiento y Presupuesto y
Gerencia de Planeamiento Educativo de la ANEP.
Gráfico 8.
Evolución del gasto por alumno de Primaria. En dólares constantes de 2003.
Fuente: Cuadro 10.
El gasto por alumno evidencia una evolución creciente hasta 1999, donde alcanza un máximo
de 418 dólares, para luego presentar una tendencia declinante en todo el período posterior,
hasta situarlo levemente por encima (7%) del nivel registrado a principios de la década.
Teniendo en cuenta las acciones emprendidas en ese período de 15 años -ampliación de la
cobertura en educación inicial y escuelas de tiempo completo, entre otras
-resulta evidente la restricción que enfrentó el subsistema en los últimos cinco años para su
ampliación y consolidación. A lo anterior se agrega el incremento de la demanda de acciones
compensatorias originadas por la crisis del último período, precisamente en el que el gasto por
alumno presenta una tendencia de decrecimiento. A modo de ejemplo puede citarse la
evolución que se observa en el Programa de Alimentación Escolar (PAE). Un análisis
superficial de las cifras alcanza para percibir el incremento de las demandas que debió atender
el sistema a consecuencia del aumento de la pobreza registrado en el pasado reciente.
Cuadro 10.
Número de niños atendidos por PAE y porcentaje de cobertura. Años 1995-2002
Fuente: Área de Estadística y Análisis de la Gerencia General de Programación y Presupuesto
de CODICEN en base a datos brindados por el Programa de Alimentación Escolar del C.E.P
III.2.6 Las remuneraciones de los maestros
A los efectos de analizar la evolución de las remuneraciones del cuerpo docente dependiente
de primaria, se seleccionaron tres categorías correspondientes a maestros titulados con
funciones en aula, grado 4 y grado 7 y la categoría de Director de Escuela Urbana, de Nivel A,
2 turnos. En el caso de los maestros con funciones en aula, las categorías seleccionadas son
indicativas de la situación salarial en el nivel intermedio y en el máximo grado de la carrera
docente, respectivamente. En este último caso se ha considerado la remuneración docente con
28 años de antigüedad, por lo que no sólo se trata de la categoría máxima en la escala salarial
sino además con la mayor antigüedad en la actividad docente.
Como se aprecia en el siguiente gráfico las tres categorías siguieron idéntica evolución en el
período considerado, alcanzando su techo en el año 2001. Al año 2005, todas ellas
experimentan una caída en términos reales, en promedio, de un 20% con respecto al año 2001,
a pesos constantes de marzo de 1997.
Gráfico 9.
Evolución de las remuneraciones docentes por categorías seleccionadas. 1/ En pesos
constantes de marzo de 1997. Período 1997-2005
1/ Sueldos líquidos, incluyen partida de alimentación.
Fuente: Gerencia General de Planeamiento y Presupuesto de la ANEP.
Más allá de la caída en términos reales, importa también analizar las remuneraciones en
relación a otros indicadores. Como ya fue anotado anteriormente Uruguay presenta uno de los
niveles de salarios docentes más bajos de la región latinoamericana. A efectos de mostrar este
proceso, se ha considerado los salarios a pesos corrientes de 2004 y se los ha comparado con
el nivel en pesos corrientes de la línea de pobreza estimada por el INE. Para este indicador del
nivel de pobreza se determina el valor o nivel mínimo de ingreso por persona para el cual, si el
ingreso se sitúa por debajo del valor, podemos establecer que se está en situación de pobreza.
Este nivel de ingreso se ha estimado en 3306 pesos uruguayos, para el promedio del país y
para el año 2004.
De acuerdo al cuadro 12, las categorías de remuneraciones líquidas de maestros antes
señaladas, superan este nivel en el entorno de 2 veces para las dos primeras categorías y en 3
veces y media para la de Director. No obstante, cabe hacer dos precisiones: en primer lugar
estas remuneraciones líquidas están subestimadas al no tener en cuenta otro tipo de
retribuciones tales como el beneficio de la cuota mutual. Pero, al mismo tiempo, debe tomarse
en cuenta el hecho de que tales remuneraciones se calculan por persona. Bastaría con un
hogar que perciba como único ingreso uno de estos salarios docentes esté integrado con tres
adultos (equivalentes) en el caso de las dos primeras categorías, o con cuatro en el caso de la
de Director, para situarse por debajo de la línea de pobreza. Por otra parte, cabe recordar que
la categoría 7 es la máxima a alcanzar en la carrera docente de maestros e incluye una
antigüedad de 28 años en la docencia.
Cuadro 11.
Retribuciones salariales de maestros, por categorías seleccionadas y Línea de Pobreza. Año
2004, en promedio. En pesos corrientes.
Fuente: Elaboración propia, en base al INE (2005) y a la Gerencia General de Planeamientoy
Presupuesto de la ANEP.
Si se tiene en cuenta además que el 55% de los maestros se encuentra en las categorías 1, 2 y
3, las que perciben remuneraciones aún inferiores, la situación de la mayor parte del cuerpo
docente de primaria es aún más grave que la aquí señalada.
La necesidad de estimular, ante las bajas remuneraciones, la permanencia de los maestros en
actividades de aula especialmente en los contextos más críticos llevó a implementar distintos
incentivos. En la actualidad, quienes ejercen la docencia en escuelas de contextos
socioculturales críticos perciben una partida fija de $u 922, compensando dos jornadas
mensuales en días sábados; los maestros de aula que cumplen docencia directa reciben un
7,5% adicional.
Como ejemplo adicional, y considerando ahora el inicio de la carrera docente, un maestro de
primer grado, que desarrolla funciones en escuelas de contexto crítico que percibe el 7,5% de
compensación por docencia en aula cobró en enero de 2005 una remuneración líquida de
$u5.200. De acuerdo al nivel de la línea de pobreza observado en el cuadro anterior y dado
que percibe hogar constituido, es posible suponer que al menos su hogar se integra por dos
adultos equivalentes. Ello significaría que si fuera el único perceptor de ingresos, se situaría por
debajo de la línea.
El nivel absoluto de estas remuneraciones da cuenta del bajo nivel de la base salarial en que
se asentó el sistema de incentivos para estimular la permanencia del maestro en contextos
críticos y en el estímulo a una mayor dedicación en a la docencia. Ello es consistente con el
proceso de "fuga" hacia las escuelas en situaciones más favorables, como ya fue anotado, y a
la alta rotación del plantel docente en aquellas instituciones.
IV.3 Líneas generales de Política en Educación Inicial
La situación reseñada en las páginas anteriores permite observar la magnitud de los desafíos
que debe enfrentar la educación inicial y primaria en los próximos años. A diferencia de lo que
ocurre en otros niveles del sistema -como educación secundaria- no se trata aquí de desafíos
emanados del aumento explosivo de la matricula. Los problemas que debe atender la actual
Administración se derivan fundamentalmente de los cambios profundos que se han registrado
en la población que atiende la educación inicial y primaria ante el crecimiento de la pobreza y la
exclusión social que el país ha vivido en los últimos años.
La magnitud de los déficit y la escasez de los recursos disponibles fundamenta la necesidad de
centrar la atención en las principales líneas generales de políticas, dirigidas a atender en el
menor plazo posible las prioridades más acuciantes. En estas páginas se describen las líneas
generales de acción que el Consejo Directivo Central de la ANEP y el Consejo de Educación
Primaria han resuelto llevar adelante en esta Administración.
III.3.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de Educación
Primaria.
Los impactos de las políticas educativas y las innovaciones que pueda implementar la actual
Administración estarán seriamente comprometidos de no mediar una mejora significativa de las
condiciones de trabajo de los maestros. Por tal motivo, el presupuesto que se presenta está
orientado a garantizar una gradual recuperación salarial. Además, se implementará una serie
de medidas tendientes a acrecentar la eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos
humanos, abatiendo costos innecesarios y mejorando las condiciones de trabajo.
En la misma línea de acción, esta Administración impulsará políticas orientadas al desarrollo
profesional de los docentes, estimulando la formación permanente a través de mecanismos
compensatorios. A tales efectos se implementará un plan quinquenal de concursos y se
profundizará el trabajo tendiente a mejorar la diversidad y calidad de los cursos de
perfeccionamiento y especialización, orientados a mejorar la calidad del tiempo pedagógico, al
abatimiento de los niveles de inasistencia y la mejora de las prácticas de supervisión y
orientación docentes.
Una mención aparte merecen las iniciativas que se desarrollarán para mejorar las
oportunidades de actualización, perfeccionamiento y especialización de los maestros que
trabajan en escuelas de educación común, educación rural, especial y de práctica, que en el
pasado han sido sistemáticamente desatendidos.
Como se ha visto, las condiciones de trabajo del personal docente también están afectadas por
la rotatividad que se registra año a año en las escuelas públicas. No es necesario abundar aquí
sobre el impacto negativo que tiene este fenómeno sobre las posibilidades de construcción de
vínculos entre la escuela y la comunidad. En consecuencia, esta Administración desarrollará
políticas tendientes a estimular la mayor estabilidad posible de los cuadros docentes en las
escuelas, promoviendo por esta vía la consolidación de comunidades educativas firmemente
integradas al medio.
Por último, se implementarán medidas orientadas a mejorar las condiciones de trabajo de los
docentes y de aprendizaje de los alumnos, por vía de la creación de cargos que permitan
reducir los grupos numerosos, especialmente en las escuelas de contexto socio cultural crítico.
III.3.2. Universalizar la cobertura de la educación inicial en 4 y 5 años.
A lo largo de las páginas anteriores se ha presentado evidencia que muestra el acelerado
proceso de ampliación de la cobertura de la educación inicial en los niños de 4 y 5 años
registrado en la segunda mitad de la década de 1990 y el relativo estancamiento que se
produjo en los últimos años. Además, se ha mostrado el impacto positivo que tiene la
educación inicial sobre los problemas de repetición, rezago, extraedad y deserción que
enfrenta el sistema. En consecuencia, alcanzar la efectiva universalización de la cobertura en
este nivel es una de las líneas de política que la Administración priorizará a lo largo del
quinquenio.
La cantidad de niños que aún quedan por incorporar puede llevar a pensar que concretar esta
meta será una tarea sencilla. Sin embargo, las características de los sectores sociales que
están fuera del sistema confirman que la ampliación de la cobertura deberá realizarse sobre
una población cuyas condiciones de vida operan constantemente contra las posibilidades de
incorporación al sistema educativo.
Esta Administración desarrollará líneas de política que impidan que la necesaria expansión de
la cobertura impacte negativamente sobre la calidad de los aprendizajes, consolidando al
mismo tiempo las innovaciones curriculares actualmente en curso. En particular, se garantizará
el desarrollo de la experiencia de ciclo inicial.
III.3.3 Ampliar la cobertura mediante la modalidad de Escuelas de Tiempo Completo
La modalidad de las escuelas de Tiempo Completo es una de las estrategias de mayor impacto
en lo referido al abatimiento de las brechas de los aprendizajes entre niños que provienen de
contextos socioculturales extremos, registrando además efectos positivos sobre los niveles de
repetición, rezago, extraedad y deserción. Estos resultados son especialmente relevantes si se
considera que dicha modalidad escolar se ha ido extendiendo en contextos socioculturales
críticos. En ese sentido se considera como línea prioritaria de las políticas educativas aumentar
la población atendida en esta modalidad.
El desarrollo de las escuelas de Tiempo Completo ha implicado en el pasado un esfuerzo
significativo en materia de inversión destinada a la construcción de escuelas y nuevas aulas.
Las posibilidades de extender este modelo se sustenta en la asignación presupuestal que
permita el desarrollo de la planta física mediante la construcción de nuevos locales, la
ampliación de los existentes y la adaptación de edificios de escuelas de tiempo simple; la
creación de cargos para trabajar en régimen de 40 hs. semanales; y el equipamiento acorde a
este modelo pedagógico.
En cuanto a la cobertura de la Educación Primaria en el medio rural -con escuelas que tienen
varios aspectos en común con la modalidad de Tiempo Completo- se encararán estrategias
congruentes con la dinámica poblacional, a fin de fortalecer los centros escolares a través de la
obtención de niveles de matrícula adecuados a la posibilidad docente de dar cumplimiento al
mandato constitucional y legal que consagra el derecho de los alumnos a una escolaridad
mínima de diez años.
III.3.4 Diseñar e implementar una modalidad de escuelas de atención prioritaria en los
contextos socioculturales críticos
El lento crecimiento de las escuelas de Tiempo Completo por razones financieras impide
atender a la mayoría de la población en situación de vulnerabilidad social. Los antecedentes de
las escuelas categorizadas como de "Requerimiento Prioritario" y actualmente de "Contexto
Socio-Cultural Crítico" constituyen junto a las instituciones hoy atendidas por el Programa
INFAMILIA referentes a ser considerados para el diseño de una propuesta educativa ajustada a
las demandas, necesidades y características de grupos sociales que compensen las
desigualdades de oportunidades de acceso al conocimiento y a la educación.
El diseño de este modelo implica la validación de indicadores de focalización, una atención
preferente al vínculo con las familias, la estabilidad de los colectivos docentes que den
permanencia y continuidad al proyecto institucional, la confirmación de la función del Maestro
Comunitario como mediador en los aprendizajes y los vínculos con la comunidad, la
incorporación de profesores de educación física y actividades de recreación que favorezcan
una educación integral del alumno, la implementación de actividades de especialización y
actualización de los equipos docentes y la disponibilidad de una jornada mensual, fuera del
horario lectivo, para actividades de coordinación y seguimiento de la innovación.
III.3.5 Modernizar la gestión de los centros y aumentar su autonomía
Finalmente, esta Administración desarrollará un conjunto de acciones tendientes a fortalecer
los centro educativos mediante la modernización de su gestión y la ampliación de su autonomía
en algunos aspectos de la acción cotidiana.
En este sentido se profundizará el apoyo a la informatización de la gestión por medio del
Programa de Conectividad Educativa.
Asimismo, se desarrollarán y evaluarán experiencias que doten a los directores de mayor
capacidad de decisión en algunas áreas relacionadas con la gestión cotidiana del centro.
Específicamente se promoverán iniciativas destinadas a dotar a los directores de los centros de
mayor flexibilidad en la ejecución de las partidas económicas asignadas, en la convocatoria
automática a suplentes en caso de ausencia de los docentes titulares, en la asignación de
funciones a los Maestros Comunitarios, en la formulación de los proyectos de centro y en la
determinación de servicios auxiliares.
Estas acciones estarán orientadas por dos criterios básicos. Por una parte, el mantenimiento
del concepto de escuela única que constituye una seña de identidad de la escuela pública
uruguaya desde sus orígenes, y por otro, la contextualización de los procesos de enseñanza y
las modalidades institucionales que permiten ajustar el currículo común a realidades muy
diversas.
Finalmente, se continuará desarrollando acciones tendientes a fortalecer otras modalidades de
intervención educativa tradicionalmente implementadas por el Consejo de Educación Primaria.
En tal sentido, las Escuelas de música, las Colonias de Vacaciones, los centros de pasantías
rurales, las bibliotecas y el Museo Pedagógico, los nucleamientos de las escuelas rurales y la
atención de jóvenes y adultos son modalidades de intervención educativa que serán
redimensionadas acorde con los objetivos de integración social y promoción de la ciudadanía
que se ha fijado esta Administración.
ADMINISTRACIÓN NACIONAL
DE
EDUCACIÓN PÚBLICA
CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL
PROYECTO DE PRESUPUESTO
SUELDOS, GASTOS E INVERSIONES
2005-2009
PROPUESTA DE ANEP
Administración Nacional de Educación Pública
Consejo Directivo Central
CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL
Presidente
Vicepresidente
Vocal
Vocal
Directora
Vocal
Directora
Vocal
CONSEJO DE EDUCACIÓN PRIMARIA
CONSEJO DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Luis Yarzábal
José P. Barrán
Lilián D`Elía
Héctor Florit
Edith Moraes
Oscar Gómez
Alex Mazzei
Alfredo Guido
CONSEJO DE EDUCACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL
Director
Wilson Netto
Vocal
Juan J. de los Santos
DIRECCIÓN DE FORMACIÓN DOCENTE
Director Ejecutivo
Oruam Barboza
Sub Directora
Sub Directora
Cristina Hernández
Margarita Arlas
Sub Directora
Carmen Appratto
I.1. Síntesis de situación de la Educación Pública en Uruguay
I.1.1.El sistema educativo público uruguayo en los últimos años
La educación pública constituye desde hace más de un siglo uno de los pilares de la sociedad
uruguaya. El sistema educativo público ha desempeñado un papel determinante en la historia
nacional: un papel clave en la conformación de la sociedad uruguaya, en la construcción de sus
identidades colectivas, en la formación de ciudadanía y, desde luego también, en la generación
de las bases del desarrollo económico y productivo. En este sentido, debemos tener presente
que la matriz del sistema educativo nacional —fundada a partir de los principios de gratuidad,
laicidad y obligatoriedad de la enseñanza— fue construida tempranamente, en comparación
con el resto de los países de la región, en el último cuarto del siglo XIX, en paralelo a la
consolidación del Estado Nacional y como componente esencial de la misma.
Hasta la década del sesenta del siglo pasado, el sistema educativo uruguayo exhibía niveles de
desarrollo (tasas de alfabetización, cobertura educativa, egreso, etc.) que ubicaban al país en
una posición destacada dentro de la región, incluso en comparación con los países de mayor
desarrollo socioeconómico. [1] A pesar de este valioso legado, Uruguay fue perdiendo el nivel
educativo adquirido en los últimos treinta años, tanto con relación a las sociedades más
desarrolladas como en el cotejo con sus pares de la región. Esta tendencia regresiva no ha
sido aún revertida, ni siquiera atenuada, a pesar de los esfuerzos que la Administración
Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República (UDELAR) han
realizado en los últimos veinte años por fortalecer el sistema educativo nacional, debido, entre
otras causas, a la inversión insuficiente en el sector.
Por otra parte, la sociedad uruguaya ha experimentado en estas últimas dos décadas una serie
de profundos cambios sociodemográficos a los que se sumaron fenómenos de exclusión social,
pauperización de la infancia y segregación residencial, cuyos impactos sobre el sistema
educativo —en particular de la ANEP— resultan insoslayables para cualquier acción
transformadora de la educación.
En este contexto, el sistema educativo público sigue siendo, empero, un factor irremplazable en
el proceso constante de fortalecimiento y transformación de la sociedad uruguaya, en la
formación de sus identidades y en el mantenimiento de niveles básicos de integración social.
En tal sentido, se debe tener presente que la ANEP atiende al día de hoy a 740.361
estudiantes en 2731 establecimientos de educación inicial, primaria, secundaria, técnica y
formación docente, constituyendo así la principal expresión institucional del Estado, con 51.192
funcionarios. Los centros de enseñanza dependientes de ANEP, distribuidos en todo el
territorio nacional, siguen conformando, más allá de los cambios ocurridos en el vínculo entre la
educación y la sociedad, la principal expresión del espacio público para la mayor parte de los
uruguayos.
Desde la restauración democrática se han sucedido diversas iniciativas tendientes a fortalecer
la educación pública. En particular, en los últimos diez años la ANEP ha desplegado un
conjunto de políticas que tuvieron por objetivo mejorar la calidad de la educación y asegurar la
igualdad de oportunidades en el acceso al sistema educativo. Más allá de algunos avances, en
algunos casos significativos (el incremento de la cobertura de Educación Inicial) y en otros
claramente limitados (la expansión de las Escuelas de Tiempo Completo —ETC— y de la
oferta de formación docente en el interior del país), resulta evidente que el subsistema público
de educación básica, media y de formación docente se halla aún muy lejos de alcanzar los
niveles de cobertura, calidad y equidad que demanda un país que pretende instrumentar un
proceso de desarrollo humano sostenible.
La educación inicial no ha llegado a ser universal en los niños de 4 años, y su extensión al
grupo de edad de 3 años parece impostergable en razón de las elevadas tasas de pobreza en
los niños menores de 6 años (66,5% según el Instituto de Economía de la Universidad de la
República). En la educación primaria no se ha reducido significativamente la tasa promedio de
repetición, sobre todo en contextos sociales desfavorables, y si bien algunos indicadores
señalan que las ETC producen mejoras importantes en el aprendizaje, el número de estos
centros y la población atendida por ellos no han aumentado en los últimos años. En cuanto a la
educación media, solo una tercera parte de los alumnos que ingresan al primer año de
educación primaria llegan a completarla, debido a la gran deserción, y solo una quinta parte de
los que ingresan al primer año de educación media llegan a quinto grado sin repetir, afianzando
el fenómeno de rezago educativo.
Sin duda, uno de los factores que explican estas fallas, entre otros derivados del desfavorable
contexto económico, es el bajo nivel de inversión que Uruguay ha destinado a la educación en
las últimas décadas; fenómeno que ubica al país entre los que menos invierten en el sector
dentro de la región. Consolidar los avances alcanzados en estos últimos años, pero
fundamentalmente, introducir las innovaciones estructurales que los distintos subsistemas de
ANEP requieren, implica una mayor asignación presupuestal hacia la educación pública, que
ubique nuevamente a Uruguay por lo menos al mismo nivel que los países de la región, los
cuales en promedio destinan el 4,5% del PBI a la inversión pública en educación. Cualquier
intento serio de transformación del sistema educativo público nacional que no parta de un
incremento significativo de los recursos tendrá escasos efectos y estará, irremediablemente,
condenado al fracaso.
No puede darse por concluida esta presentación de la educación pública uruguaya en los
últimos años sin recordar que, en el empeño de ampliar la cobertura y de mejorar la calidad de
los procesos educativos, se han venido adoptando —la mayor parte de las veces sin contar con
consensos previos— medidas que modificaron sustancialmente la estructura del sistema
público de educación, las pautas rectoras de la gestión educativa e incluso los contenidos y
métodos de enseñanza. Algunas de estas medidas han sido y siguen siendo objetadas —con
argumentos válidos— por distintos sectores de la comunidad educativa. ANEP ha procedido a
sustituir algunas de ellas por otras avaladas por la experiencia adquirida y por el diálogo, pero
es aún amplio el trabajo pendiente para dar al sistema educativo toda la racionalidad necesaria,
esfuerzo que sin duda entroncará con los que se realicen para la elaboración de la nueva Ley
de Educación.
Ante tal situación, el momento histórico y político que vive Uruguay resulta particularmente
propicio para desplegar las políticas y acciones que las autoridades de ANEP remiten al Poder
Legislativo en el "Proyecto de Presupuesto de Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009". El
compromiso del Poder Ejecutivo de ir incrementando el presupuesto destinado a la educación
pública (ANEP, Universidad de la República y otros organismos de enseñanza pública) hasta
alcanzar en 2009 el 4,5% del PBI, y la apertura al diálogo instrumentada ya por esta
Administración entre los distintos actores del sistema educativo (autoridades, docentes,
estudiantes, personal técnico, administrativo y de servicios) para definir las prioridades y las
innovaciones a impulsar en el quinquenio, constituyen una inmejorable plataforma para
fortalecer y transformar profundamente al sistema educativo nacional a mediano y largo plazo.
I.1.2. La evolución de la matrícula y la inversión educativa
Uno de los mayores cambios que ha experimentado la ANEP en las últimas décadas ha sido el
incremento de la matrícula. En los primeros diez años posteriores a la restauración
democrática, el número de alumnos inscriptos aumentó levemente, pasando de 547.455 a
578.829. Sin embargo, entre 1995 y 2004 la matrícula registró un crecimiento significativo,
llegando en ese último año a 740.361 alumnos. El fenómeno fue particularmente importante en
tres de los subsistemas educativos. La educación inicial pasó de 46.618 alumnos en 1995 a
87.237 en 2004. El subsistema de educación secundaria experimentó el mayor crecimiento
absoluto: de 166.239 alumnos a 236.538 (45% de incremento matricular) en el mismo período.
Formación docente creció por su parte de 7.306 a 21.026 estudiantes mostrando un incremento
porcentual explosivo.
Llamativamente, este aumento de la matrícula producido en los últimos diez años apenas fue
acompañado por el incremento de los recursos de ANEP. Si bien el presupuesto del organismo
creció en los últimos veinte años desde 1,7% del PBI en 1984 a 2,45% en 2004, su evolución
apenas ha permitido acompañar la expansión de la matrícula, manteniendo así constante el
gasto por alumno en todos los subsistemas. Al mismo tiempo que Uruguay mantuvo
relativamente bajos sus niveles de inversión pública en educación, otros países de la región en
cambio los aumentaron significativamente: así, en Argentina, por ejemplo, el gasto público
educativo llegaba al 5% del PBI en el año 2001, mientras que en Chile pasó del 2,4% al 4,4%
del PBI entre 1990 y 2001 [2].
El bajo nivel de inversión pública en educación que actualmente exhibe Uruguay es crítico
frente al avance de esa inversión en los estados latinoamericanos. Entre 1970 y 1990 aquel
indicador ubicaba a Uruguay en el noveno puesto entre dieciocho países de la región
analizados por CEPAL [3]. En el quinquenio 1995-2000, y a pesar del incremento en el
presupuesto de ANEP registrado en ese período, Uruguay descendió al puesto catorce, siendo
superado entonces por trece de los dieciocho países. Al año 2003 los países de América Latina
y el Caribe destinaban en promedio 4,5% del PBI [4] a la educación pública y Uruguay ya
solamente superaba a República Dominicana dentro del grupo de 18 países analizados. La
caída relativa es aún más grave si se compara Uruguay con el resto de los países del mundo:
al ordenar de mayor a menor los 149 países que remitieron información para el período 19982000 sobre su gasto público en educación, medido como porcentaje del PBI, Uruguay se ubicó
en el puesto 120, junto a países notoriamente más pobres, posición que contrasta claramente
con su ubicación en el puesto 40 en el Índice de Desarrollo Humano para el año 2003. [5]
El bajo nivel de inversión pública en educación se pone en evidencia también al analizar la
evolución —y comparar dentro de la región— los salarios de los docentes uruguayos. Según
UNESCO (2005), el salario inicial de un maestro uruguayo representa el 69% del promedio
salarial de los docentes de educación básica de la región, es el 45% de los ingresos promedio
en los países de desarrollo humano medio, y configura el 24% del salario de un docente de
nivel similar de los países de desarrollo humano alto. Si bien Uruguay se encuentra entre los 55
países que el PNUD considera de "alto desarrollo humano" (PNUD 2005), el salario inicial que
se destina a los maestros uruguayos apenas equivale, pues, a la cuarta parte del promedio que
se registra en ese grupo de países (CEPAL/UNESCO 2005).
Si se considera que, además del bajo nivel de inversión pública destinado a la educación
básica, media y superior, el país se ha caracterizado por dedicar fondos mínimos a la
investigación/desarrollo en ciencia y tecnología, así como a la innovación tecnológica, es fácil
concluir que, con tales políticas, la sociedad uruguaya tiene muy pocas posibilidades de
atender el indiscutido derecho a la educación y de hacer de ésta un poderoso factor de cambio
y progreso, en un mundo caracterizado por el dinamismo y alto costo del desarrollo de la
ciencia, la tecnología y la comunicación.
Para comenzar a revertir tal situación desventajosa, hoy resulta imperioso avanzar hacia la
universalización del egreso de un ciclo educativo de alta calidad de once años (desde el nivel 4
años de Educación Inicial hasta el Ciclo Básico de Educación Media), y estimular la expansión
de la Educación Media Superior. Pero cabe tener en cuenta que ello supone, necesariamente,
enfrentar diversos desafíos entre los cuales se debe incluir: universalizar efectivamente la
educación inicial, incrementando en forma significativa la cobertura en 4 años de edad; mejorar
los aprendizajes de la educación básica, acortando las diferencias entre los alumnos de
distintos estratos socioeconómicos; reducir las altas tasas de deserción que presenta el Ciclo
Básico de Educación Media; ampliar la oferta educativa a sectores de insuficiente escolaridad;
implementar un sistema unificado y armónico de formación y perfeccionamiento docente; y
transformar sustancialmente la organización y gestión de la ANEP. Alcanzar estos objetivos
demanda, necesariamente, un incremento presupuestal que permita no solamente acompañar
el crecimiento de la matrícula, sino también mejorar la capacidad del sistema para cumplir
adecuada y oportunamente sus funciones regulares.
I.1.3. Observaciones sobre la calidad y equidad del sistema educativo
Si bien en los últimos años la ANEP desarrolló algunas políticas y acciones tendientes a
mejorar la calidad de los aprendizajes, los resultados alcanzados hasta el momento distan de
ser satisfactorios. En este sentido, el descenso en las tasas de repetición escolar (de primero a
sexto año en escuelas públicas) registrado en los últimos años ha sido muy limitado: del 10,7%
al 8,6% entre 1996 y 2004 (ANEP 2005). Por otra parte, los altos niveles de repetición en
primer año de primaria (que afectan a uno de cada cinco alumnos) se han mantenido
relativamente estables, sin perjuicio de la moderada reducción constatada en los últimos años.
El análisis de la evolución de la repetición escolar muestra que el contexto socio-cultural sigue
operando como uno de los principales factores explicativos del rendimiento escolar. En tal
sentido, mientras la tasa de repetición de primero a sexto año se ubica en el 4% entre las
escuelas públicas de "contexto sociocultural muy favorable", llega al 10,7% entre los
establecimientos de "contexto muy desfavorable" (ANEP 2005). Si bien la brecha entre los
contextos socioculturales extremos ha tendido a reducirse en los últimos años (producto de la
estabilidad en torno al 4% de la repetición en "contexto muy favorable" y la reducción del 14,7%
al 10,7% entre 1996 y 2004 en el "contexto muy desfavorable"), el origen social de los alumnos
sigue condicionando fuertemente los rendimientos escolares, afectando el logro de la mejora
de la equidad educativa. Adicionalmente, casi el 60% de la repetición en la enseñanza primaria
se concentra en los dos primeros grados.
Al analizar los resultados de las pruebas estandarizadas de aprendizaje realizadas por ANEP
en los últimos años se comprueba nuevamente que la educación uruguaya enfrenta serios
problemas de calidad y equidad. Si bien los resultados de las pruebas de 1996, 1999 y 2002
expresan una mejoría en los aprendizajes, aún hoy la mitad de los alumnos de sexto año de
primaria (51,7%) no logra resultados suficientes en la prueba de Matemática (ANEP 2003).
Nuevamente, el panorama resulta más grave al comparar los resultados de los alumnos de
distintos contextos sociales. Aun cuando el porcentaje de alumnos de escuelas de "contexto
muy desfavorable" con rendimiento suficiente en la prueba de Matemática se duplicó entre
1996 y 2002 (de 16,7% a 35,7%), los niveles de insuficiencia en estas escuelas siguen siendo
significativamente mayores que en los establecimientos de "contexto muy favorable". En otras
palabras, los avances que se han logrado en los últimos diez años no han permitido neutralizar
el peso del origen social de los alumnos sobre sus rendimientos así como sobre sus
oportunidades de acceder a los ciclos educativos superiores.
De igual forma que en la educación primaria, los resultados de las pruebas estandarizadas que
se aplicaron a los alumnos de tercer año de Educación Media en 1999 dan cuenta de los déficit
en los logros educativos en el Ciclo Básico de Educación Media: en las áreas de Matemática y
Ciencias Experimentales, prácticamente, la mitad de los estudiantes censados no logró
alcanzar rendimientos satisfactorios (puntaje calificado como medio-alto o alto).
Por otra parte, la diferencia entre las tasas brutas y netas de escolarización [6] en los dos ciclos
de Educación Media hace visible la gravedad del fenómeno del rezago educativo en este nivel.
Al año 2004 solamente el 69,6% de los adolescentes de 12 a 14 años asistía al Ciclo Básico
(tasa neta de escolarización en el CB), al tiempo que la tasa bruta de escolarización se ubicaba
en el 97,9%. De estos datos se desprende que el 29% de los alumnos del CB presenta edades
superiores a las correspondientes al nivel que cursan. Cabe reseñar que mientras las tasas
netas de escolarización en el Ciclo Básico y en el Ciclo Superior de la Educación Media apenas
aumentaron entre 1991 y 2004 (del 66,3% al 69,6% y del 44,1% al 48,9% respectivamente), las
tasas brutas se incrementaron significativamente (del 83,6% al 97,9% y del 67,8% al 81,8%).
Aunque la matrícula de Educación Media ha aumentado en forma pronunciada, la población en
edad de asistir a este nivel que efectivamente concurre al ciclo correspondiente a su edad ha
crecido en forma muy leve, mostrando que si bien el sistema ha podido avanzar en el acceso a
la educación, no ha alcanzado mejoras visibles en los logros educativos. Del mismo modo que
en el ciclo primario, en la educación media los logros de los estudiantes se manifiestan en
forma muy diferente entre los distintos contextos socioculturales: mientras casi la totalidad de
los adolescentes de 16 años que pertenecen al quintil de hogares de mayores ingresos asiste
regularmente a centros de enseñanza, sólo el 60% de los adolescentes de esta edad del quintil
inferior está cubierto por el sistema educativo (ANEP 2005).
Las carencias que el sistema educativo presenta en materia de resultados de aprendizaje
responden, entre otros factores, a la insuficiente dotación de recursos financieros que padece
la ANEP desde hace tres décadas. Aunque esta situación no constituye la única explicación de
los problemas que enfrenta el sistema, sí representa una de las variables explicativas
principales, en la medida que afecta la capacidad del sistema para cumplir sus funciones
regulares al tiempo que procura introducir innovaciones. En esta dirección, cabe preguntarse
cómo puede el sistema educativo uruguayo alcanzar resultados satisfactorios en la educación
media —distribuidos además en forma relativamente equitativa entre los distintos contextos
socioculturales— cuando solamente la mitad (51,9%) del universo de estudiantes de 15 años
de edad tiene profesores titulados —con la formación disciplinaria y pedagógica imprescindible
para desempeñar su función—, guarismo que disminuye al 48,6% en los liceos públicos de las
capitales departamentales, al 44,9% en los establecimientos de las ciudades menores del
interior y al 25% en las escuelas técnicas de Montevideo y del área metropolitana.
Por lo que hace a la calidad global del sistema, cabe agregar que los comentarios que
preceden refieren solamente a las modalidades formales de la educación, en tanto que franjas
muy elevadas de la población, según los últimos censos, no han recibido instrucción alguna, no
han completado la educación primaria o el tramo obligatorio de la educación media. No se
puede hablar de equidad educativa mientras el país carezca de servicios variados, abiertos y
flexibles de educación de adultos.
Considerando que uno de los objetivos principales del Estado en el terreno de la educación es
el de garantizar que todos los educandos puedan alcanzar aprendizajes significativos para su
desarrollo como ciudadanos, actores sociales y económicos, cabe concluir que el sistema
educativo uruguayo se encuentra aún muy lejos de cumplir con uno de sus cometidos
principales. Si a este objetivo le agregamos el de contribuir a la integración social, para el cual
resulta imprescindible acortar significativamente las desigualdades en los logros educativos de
los estudiantes de los distintos contextos socioculturales, la evaluación sobre el desempeño del
sistema educativo uruguayo plantea conclusiones todavía más críticas.
En este contexto (pautado por la carencia de recursos, los resultados generales
insatisfactorios, las brechas entre los aprendizajes de los alumnos de distintos contextos y la
casi inexistencia de programas formales y no formales de educación de adultos) la ANEP se
propone en los próximos años avanzar en forma significativa hacia la mejora global de la
calidad de los aprendizajes y el fortalecimiento de la igualdad en el acceso, la permanencia y el
egreso del sistema educativo.
I.2. El marco de Políticas para el Quinquenio
Las políticas y acciones que ANEP pretende desarrollar en los próximos cinco años responden
a una concepción de la educación construida con base en dos pilares: por una parte, la rica
tradición republicana de la enseñanza pública uruguaya, fundada en el pensamiento de José
Pedro Varela; por otra parte, los aportes más recientes de la doctrina de derechos humanos y
la perspectiva teórica del desarrollo humano aplicadas a la educación. Partiendo de estas
referencias normativas, se considera que la educación es, en primer término, un derecho
humano que todos los ciudadanos —sin distinción alguna— deben poder ejercer a lo largo de
su vida. Corresponde pues al Estado la obligación inexcusable de garantizar el ejercicio pleno
del derecho a la educación.
I.2.1. La consolidación de los principios fundacionales de la educación pública uruguaya
Reforzar los principios de gratuidad, laicidad, obligatoriedad, autonomía, participación y
democracia, que han definido históricamente a la educación pública uruguaya, constituye, a
juicio de las actuales autoridades de ANEP, la base para el cumplimiento del derecho a la
educación de todos los ciudadanos.
En primer lugar, el principio de gratuidad de la enseñanza —establecido en el Artículo 71 de
nuestra Constitución— supone, a nuestro juicio, no solamente la exoneración por parte del
Estado de los gastos de matrícula, sino también la obligación del sistema educativo público de
brindar a los alumnos los apoyos y recursos necesarios para poder culminar con éxito sus
procesos de aprendizaje. En una sociedad que ha vivido en las últimas décadas profundos
procesos de exclusión social, condenando a uno de cada diez niños a vivir en situación de
"indigencia", resulta imprescindible asumir la gratuidad de la educación como una obligación
del Estado que va más allá de garantizar el libre acceso a la enseñanza. Naturalmente, este
compromiso carece de valor si no tiene una clara expresión en la distribución de los recursos
del Presupuesto.
En segundo término, el principio de laicidad implica concebir la educación como una práctica
orientada a lograr la libre formación de la personalidad del educando y el respeto irrestricto de
su conciencia. Defender la laicidad no supone, en modo alguno, negar el hecho religioso o
desconocer los debates filosóficos, morales y éticos que caracterizan desde siempre a las
comunidades humanas, cayendo así en una suerte de pretendida asepsia normativa. El
principio de laicidad —condición fundamental para el ejercicio pleno del derecho a la
educación— implica que el Estado contribuye, a partir de su carácter aconfesional, a que todos
los educandos se informen, en plena libertad de conciencia, a través de la exposición integral
de la información que permite el análisis imparcial y crítico de las diversas posiciones o
tendencias que presente el estudio en los aspectos determinantes de la formación moral y
cívica tanto en los aspectos filosóficos como histórico-sociales.
En tercer lugar, el principio de obligatoriedad de la enseñanza (prescripto por el Artículo 70 de
la Constitución, así como en la normativa internacional de derechos humanos) implica
nuevamente un fuerte compromiso del Estado con la educación. En esta dirección debe ser
subrayada, una vez más, la enorme brecha que aún subsiste entre el mandato legal que
establece la obligatoriedad del Ciclo Básico de Educación Media y las bajas tasas de egreso de
este nivel de enseñanza: al presente, solamente dos tercios de los niños que ingresan al
sistema logran culminar el ciclo educativo obligatorio. Universalizar el egreso del Ciclo Básico
de Educación Media, cumpliendo así con el mandato legal que el país estableció hace ya más
de tres décadas, constituye un objetivo impostergable para las actuales autoridades de ANEP.
Finalmente, las políticas a ser desarrolladas por la ANEP en los próximos años parten de una
concepción del sistema educativo basada en los principios de autonomía, participación y
democracia. En particular, el principio de autonomía (establecido en el Art. 202 de la
Constitución y en el Artículo 5º y siguientes de la Ley 15.739 de 1985) constituye uno de los
valores más caros para la comunidad docente uruguaya. Consolidar la vigencia de este
principio representa uno de los objetivos que las autoridades de ANEP pretenden plasmar en la
futura Ley de Educación. Garantizar el derecho a la educación y transformar, al mismo tiempo,
al subsistema público de educación básica, media y de formación docente en una herramienta
eficaz para el desarrollo productivo nacional no solamente exige una mayor dotación de
recursos, demanda también consolidar la autonomía del sistema educativo y fortalecer los
canales de participación y ejercicio de la democracia a su interior.
En cuanto al principio de participación, igualmente reconocido por la Ley de 1985 en su Art.
19º, ANEP reconoce en las Asambleas Técnico Docentes (ATD) de los diferentes niveles no
solamente el ejercicio de un derecho repetidamente postulado por los organismos
internacionales competentes, sino también un factor contribuyente a la calidad de los servicios
educativos y a la configuración de la comunidad educativa como es el caso, también, de los
sindicatos, las asociaciones que agrupan a los padres y madres y a los estudiantes mismos. Es
de esperar que la futura Ley de Educación instaure formas operacionales de cumplir con este
principio.
Como ya se ha dicho, el quehacer educativo ha de estar también gobernado por el principio de
democracia que en cierto modo sintetiza todos los demás. Nuestras leyes y nuestros valores
más vastamente compartidos son los de la democracia, como forma de organización política y
también como espíritu rector del relacionamiento y del actuar ciudadano. De modo que se
fomentará que los órganos rectores de la enseñanza y los centros bajo su dependencia sean
democráticos en su organización, en sus métodos, en sus relaciones internas y con la sociedad
entera y sobre todo en los contenidos de sus enseñanzas. Se dará así a educadores y
educandos no sólo la oportunidad de aprender democracia sino también de vivir en
democracia, de contribuir en actitud a la vez creadora y crítica a su consolidación.
I.2.2. El fortalecimiento de la educación pública desde una perspectiva de derechos humanos y
desarrollo humano
En los últimos diez años ha ganado terreno entre los actores del ámbito académico, de la
sociedad civil organizada y de los organismos internacionales, una nueva definición del
concepto de desarrollo humano. Hasta los años ochenta el desarrollo humano solía ser definido
a partir del crecimiento económico. Esta visión partía de un supuesto teórico que en la
actualidad —tras dos "décadas perdidas" en el caso de América Latina— resulta como mínimo
discutible, esto es, que el crecimiento económico asegura por sí mismo el desarrollo humano;
más aún, se afirmaba que el desarrollo humano (la mejora de los indicadores de salud,
educación y bienestar material) constituía una condición del crecimiento económico, en un
contexto internacional signado por la competitividad y la incertidumbre. La experiencia de
muchos países —en particular los de la región— ha demostrado que no es posible reducir —y
menos aún equiparar— el concepto de desarrollo humano al de crecimiento económico. En los
últimos diez años se ha producido un viraje humanista en la concepción del desarrollo humano:
el desarrollo de las personas, sin distinción alguna, ha vuelto a ser el objetivo último del
desarrollo: "el desarrollo puede ser visto (...) como un proceso de expansión de las libertades
reales de las que disfruta la gente." [7] Desde esta perspectiva, la educación pasa a jugar un
papel clave en las sociedades, un rol insustituible e irrenunciable: coadyuvar a que los
individuos y, por tanto, las sociedades alcancen progresivamente mayores niveles de libertad.
Para que las personas puedan, efectivamente, ejercer y expandir sus libertades, y de esa
forma contribuir al desarrollo humano de su comunidad, la sociedad debe corregir las
desigualdades de origen. Desde la perspectiva de Derechos Humanos y Desarrollo Humano,
corresponde al Estado la obligación de garantizar a todos los ciudadanos el ejercicio de los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Hacer efectivo el derecho de los
ciudadanos a recibir —y participar de— una educación de calidad (consagrado por la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales de 1966, la Convención Internacional de los Derechos del
Niño —CDN— de 1989 y, obviamente, por la normativa nacional) supone que el Estado cumpla
con la obligación de brindar servicios educativos de calidad.
El desarrollo humano constituye el último eslabón de una cadena que se inicia con la obligación
irrenunciable del Estado de asegurar a todos los ciudadanos (especialmente en las primeras
etapas de vida) el derecho al bienestar material, la salud y, sobre todo, la educación. No es
posible mejorar los niveles de desarrollo humano de una sociedad —partiendo de la definición
del desarrollo humano como proceso de expansión de las libertades reales de los
ciudadanos— si el Estado no garantiza o asegura el cumplimiento efectivo de los Derechos
Humanos, y, al mismo tiempo, no es posible garantizar la efectividad de los derechos fuera del
marco del Estado Social de Derecho. [8] Desde esta perspectiva, la mejora de los indicadores
de desarrollo educativo tiene por condición necesaria el desarrollo de políticas de largo aliento.
El análisis de la situación de la educación en Uruguay permite concluir que el Estado uruguayo
se halla aún muy lejos del cabal cumplimiento del derecho a la educación sin perjuicio de los
esfuerzos realizados en diferentes períodos. La significativa distancia que se advierte entre los
aprendizajes de los estudiantes de diferentes estratos socioeconómicos, la persistencia a lo
largo de los últimos quince años de elevadas tasas de repetición escolar y los muy altos niveles
de deserción en la educación media, así como las carencias en la formación de docentes,
permiten dimensionar cuán lejos se encuentra el sistema educativo uruguayo de lograr el
cumplimiento cabal del derecho a la educación.
Si bien el sistema educativo ha adoptado "medidas para fomentar la asistencia regular a las
escuelas y reducir las tasas de deserción" (Art.28 de la CDN), la agudización en los últimos
años del "abandono intermitente", de las tasas de inasistencia, de la proporción de niños que
no acceden a la educación media y el hecho de que solo una fracción de los estudiantes logren
culminar el Ciclo Básico de Educación Media, plantean un panorama sumamente preocupante
respecto al estado de la educación uruguaya. Finalmente, en tanto solo el 32% de los jóvenes
de 20 años logra culminar la totalidad de la educación media —14% entre los jóvenes del
cuartil más pobre y 66% entre los del cuartil de mayores ingresos [9]— se debe concluir que el
sistema educativo uruguayo está muy lejos de garantizar que "la enseñanza superior sea
accesible a todos, sobre la base de la capacidad" (Art.28 de la CDN).
Pensar la educación desde un enfoque de derechos humanos y desarrollo humano implica
avanzar más allá de las metas de acceso, retención y egreso; supone examinar el tipo y la
calidad de la educación que una sociedad brinda a sus niños y adolescentes. Desde esta
perspectiva, la educación no puede ser definida exclusivamente como el aprendizaje de
disciplinas científicas y transmisión de acervos culturales, ni como una instancia dirigida a
formar las competencias necesarias para la inserción en el mercado laboral; el fin último de la
educación es la formación de ciudadanos: de personas que puedan ejercer sus libertades
fundamentales y exigir el cumplimiento de sus derechos en una sociedad democrática.
Como hemos señalado, el contexto sociocultural de los alumnos condiciona fuertemente el
logro de algunos de estos objetivos, en particular el de la formación de capacidades y
competencias. Empero, no se debe concluir a partir de esta relación —permanentemente
confirmada por la investigación socioeducativa— que los niños en situación de "pobreza
extrema", riesgo social, vulnerabilidad o exclusión están condenados, por así decirlo, al fracaso
escolar. El mayor riesgo al asumir esta conclusión es que se termine exonerando al sistema
educativo del cumplimiento de sus funciones, y, en consecuencia, al Estado de la obligación de
garantizar el derecho a la educación para todos sus ciudadanos.
Desde la perspectiva de derechos humanos, todos los niños —sin discriminación alguna— son
titulares de derechos y, por tanto, el Estado está obligado ante ellos a generar las "condiciones
de aprendizaje" —mediante la implementación de políticas y, naturalmente, la asignación de los
recursos correspondientes— para contrarrestar las posibles insuficiencias en las "condiciones
de educabilidad". La situación de pobreza en la que nace el 56,5% de los niños uruguayos [10]
conforma una de las condiciones de partida que el Estado debe revertir para potenciar los
procesos educativos.
El derecho a la educación, como todos los derechos humanos, se define no solo por la
universalidad de su titularidad (todos los seres humanos son titulares de este derecho, sin
distinción alguna), sino también por la universalidad de los mecanismos generados desde el
Estado para su ejercicio. En otras palabras, desde una perspectiva de derechos humanos
resulta inadmisible que el Estado promueva, contemple o tolere la existencia de distintos tipos
de educación para diferentes "tipos" de ciudadanos: una educación de calidad para los estratos
socioeconómicos medios y altos, y una educación pobre para los sectores de más bajos
ingresos.
Las políticas educativas deben enfrentar, en coordinación con las otras políticas sociales, las
desigualdades de origen. Esto significa que el Estado asigna prioridad a los sectores que
requieren mayor inversión, buscando acortar las brechas en los logros educativos, con el
objetivo de alcanzar al término del ciclo educativo obligatorio que todos los adolescentes
tengan similares oportunidades. Priorizar a quienes más requieren (nos referimos al concepto
de "discriminación positiva") no supone, en modo alguno, fragmentar la educación en distintos
"tipos" o "modalidades"; por el contrario, representa quizás la única forma de aproximarse a la
universalidad en los resultados educativos.
Neutralizar las desigualdades de origen lleva a combatir toda forma de "discriminación
negativa", evitando o corrigiendo en los centros docentes, como ha sido siempre la tradición
nacional, toda manifestación de racismo, de machismo o de segregación de los "diferentes",
sean éstos extranjeros, minusválidos o componentes de grupos minoritarios a cualquier título.
En este orden de cosas, es un compromiso de ANEP, entre otros, velar por la calidad y
pertinencia de la educación en las zonas rurales y garantizar que niñas, adolescentes y
mujeres encuentren en los centros educativos un apoyo expreso a la defensa de sus derechos.
En suma, concebir la educación como un derecho humano (universal, progresivo y exigible), y
como una condición necesaria para el desarrollo humano, representa un cambio de paradigma,
en tanto cuestiona la visión que muchos actores aún suscriben de la educación como un
servicio que en algunos casos los Estados brindan y en otros se limitan a subsidiar o regular.
I.2.3. El fortalecimiento de la educación pública como estrategia para la integración social
El sistema educativo uruguayo enfrenta en la actualidad un conjunto ineludible de desafíos
sociales de larga data, cuya gravedad fue acrecentada por la reciente crisis económica. En
1986, a la salida del proceso autoritario y de una de las peores crisis económicas de la historia
moderna del Uruguay, el 63,2% de los niños menores de seis años se hallaba bajo la línea de
pobreza.[11] Luego de un descenso significativo de los niveles de pobreza observado entre
1986 y 1994, la pobreza infantil ha vuelto a crecer a partir de 1999, alcanzando en los últimos
dos años niveles similares a los de mediados de los años ochenta. De acuerdo a los últimos
registros publicados por el INE, al año 2004 el 56,5% de los niños nacían en hogares pobres, lo
que supone retroceder prácticamente veinte años en términos de la incidencia de la pobreza
sobre los niños. Aún más preocupante resulta comprobar los elevados niveles de indigencia
entre los niños: grosso modo, podría decirse que uno de cada diez niños en edad escolar no
puede satisfacer ni siquiera sus necesidades alimenticias.
Al mismo tiempo que la pobreza registraba la evolución consignada, quizás en forma menos
visible, se fueron encadenando procesos y tendencias de más hondo impacto: la irrupción de
los nuevos fenómenos de "exclusión social" (los procesos de segregación residencial y
segmentación educativa); la persistencia de elevados niveles de "pobreza extrema" (indigencia
y vulnerabilidad a la indigencia); el incremento de la desigualdad en la distribución del ingreso;
la agudización de la infantilización y la feminización de la pobreza, producto de las
desigualdades entre generaciones en el acceso al bienestar social;[12] el deterioro de
indicadores básicos de desarrollo infantil.
En este sentido, quizás el indicador más impactante del empobrecimiento de la infancia sea el
incremento del porcentaje de niños que presentan algún grado de retraso en su crecimiento. Al
analizar los resultados de los censos de talla realizados entre los niños de primer año de
escuelas públicas se advierte una evolución claramente negativa: en 1987 el 19,7% de los
niños presentaban déficit de talla para la edad, moderado o grave; en 1990 este guarismo
había descendido a 18,1%; finalmente, al año 2002 había vuelto a crecer hasta el 22,9%,
revelando un preocupante deterioro en el estado nutricional de buena parte del alumnado de
las escuelas públicas.[13]
A tal punto ha ido cambiando en los últimos diez años la composición social del alumnado de
escuelas y liceos públicos, que se puede estimar en 60,6% el porcentaje de alumnos del
subsistema escolar público que viven en hogares ubicados bajo la Línea de Pobreza. [14]
Desde luego, este porcentaje es aún mayor en las zonas periféricas de Montevideo y en
muchas localidades del interior del país. De acuerdo a los datos presentados recientemente por
el Observatorio de Inclusión Social de la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de
Educación Popular "El Abrojo" (2004), con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH)
del INE, en el trienio 2001-2003 en muchos barrios de la periferia de la ciudad de Montevideo
(donde se reúne más del 40% de la población uruguaya) más del 80% de los niños menores de
5 años vivía bajo la Línea de Pobreza. En tanto en estas zonas más del 90% de los niños en
edad escolar asiste regularmente a las escuelas del barrio —públicas por cierto— es previsible
que en sus aulas ocho o incluso nueve de cada diez alumnos correspondan a hogares
ubicados bajo la Línea de Pobreza, y dos de cada diez vivan en situación de "pobreza extrema"
(indigentes o vulnerables a la indigencia).[15]
Sin asumir una visión socio determinista de los desempeños educativos, resulta difícil
cuestionar que el actual panorama social de la infancia afecta seriamente la capacidad del
sistema educativo uruguayo para cumplir sus funciones estrictamente educativas, y para
coadyuvar al objetivo de fortalecer los lazos de integración social.
En este contexto, sobresale la situación de la educación media, en tanto ha sido uno de los
subsistemas que ha experimentado los mayores índices de crecimiento matricular en forma
excepcionalmente acelerada. Como se ha señalado en forma reiterada, el crecimiento de la
matrícula no solo ha supuesto un cambio cuantitativo para la educación secundaria —el que,
como hemos indicado, no ha sido debidamente acompasado por la evolución de los recursos—
, sino fundamentalmente cualitativo, en tanto ha modificado el perfil sociocultural del alumnado.
Garantizar en los próximos años el egreso universal del primer ciclo de la educación media
(meta de la cual aún se halla muy lejos el sistema educativo uruguayo) y, en un plazo mayor,
de su ciclo superior, debe constituir uno de los principales objetivos a lograr en los próximos
años, máxime si se aspira a revertir los procesos de exclusión social anotados. Sin duda, en la
base del abandono liceal opera un amplio conjunto de factores o causas (sociales, educativos y
culturales). Por ello resulta necesario (en la medida de la presente circunstancia de emergencia
social, pero sin que ello implique asumirlo como una función inherente al sistema educativo),
por una parte, extender a la educación media la función de protección social que el sistema
educativo uruguayo ha desarrollado históricamente en la educación primaria, y, por otra,
acortar la brecha existente entre las aspiraciones y expectativas de los adolescentes con
respecto a la educación y lo que ésta les ofrece: currículum, dispositivos pedagógico-didácticos
e instrumentos de evaluación. Es aquí donde puede mostrarse útil la reflexión sobre la
pertinencia de los procesos educativos.
Estos objetivos requieren, naturalmente, una estrecha coordinación con otras instituciones del
Estado. En particular, resulta imprescindible articular acciones desde el sistema educativo con
el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (INAU), el Ministerio de Desarrollo Social, en
el marco de la implementación del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES),
para poder enfrentar los procesos de exclusión social que condicionan el quehacer educativo.
I.2.4. El fortalecimiento de la educación pública como espacio para el ejercicio activo de la
ciudadanía
Construir la educación desde una perspectiva de derechos humanos y desarrollo humano
implica transformar al sistema educativo desde el nivel macro al nivel micro (las aulas), en un
ámbito propicio para el ejercicio de la democracia.
Democratizar los distintos subsistemas que componen la ANEP supone un cambio de gran
magnitud considerando los estilos de gestión del organismo en los últimos años. Democratizar
a la ANEP implica construir espacios que permitan a todos los actores educativos (las
Asambleas Técnico-Docentes, los gremios, los estudiantes y las familias) participar, en distintos
niveles y con diferentes responsabilidades, en el proceso de formulación, ejecución y
evaluación de las políticas educativas.
La introducción de mecanismos de participación en el sistema educativo no sólo facilitará la
construcción de consensos en torno a las líneas de acción política a implementar en los
próximos años —aspecto indudablemente deficitario en las últimas administraciones—,
permitirá también transformar a los centros educativos en espacios reales para el ejercicio del
derecho a la expresión y la participación de los estudiantes, especialmente en los subsistemas
de educación media y formación docente.
Históricamente, el sistema educativo uruguayo contribuyó en forma decisiva a la formación de
ciudadanía, tanto por su capacidad para construir identidades integradas e integradoras, como
para formar en los alumnos las actitudes y competencias necesarias para el ejercicio activo de
la ciudadanía política y social. En una región caracterizada por democracias de "baja
intensidad", al decir del PNUD [16] (débiles en el respeto de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, en la promoción de la participación y en el ejercicio transparente de
la gestión pública), la educación pública uruguaya puede contribuir, como lo ha hecho durante
la mayor parte de su historia, a la consolidación y expansión de una democracia vigorosa.
Transformar en forma efectiva el sistema educativo uruguayo en un espacio institucional que
desarrolle prácticas democráticas entre todos sus actores, y forme actitudes y aptitudes para el
ejercicio activo de la ciudadanía entre sus estudiantes, supone uno de los mayores desafíos
para los próximos años. Habilitar espacios para que los estudiantes puedan ejercer el derecho
a participar (el derecho a ser oídos y que sus opiniones sean tenidas en cuenta), consagrado
por la CDN, supone cuestionar la cultura adulto-céntrica que aún impregna a buena parte de
los actores educativos.
Difícilmente el sistema educativo uruguayo pueda contribuir a la formación de ciudadanía si en
sus aulas, establecimientos y espacios de toma de decisión no se generan ámbitos efectivos
para el ejercicio de la participación. Por otro lado, generar espacios de participación para los
adolescentes en el sistema educativo seguramente constituirá una poderosa estrategia para
fortalecer los lazos de identificación y pertenencia con los centros educativos. En este sentido,
se debe tener presente que uno de los factores explicativos de las altas tasas de deserción en
la educación media es el débil sentimiento de pertenencia de los estudiantes hacia los
establecimientos educativos.[17] En este sentido, la creación de espacios para la participación
de los docentes y los adolescentes puede contribuir a acercar los códigos juveniles y adultos,
contribuyendo así a revertir el fenómeno del "malestar docente", por un lado, y del desapego
institucional de buena parte de los adolescentes, por el otro.[18]
Similares reflexiones resultan aplicables al área de la educación de hombres y mujeres y de
todas las modalidades de educación no formal de jóvenes y adultos. Éstos son parte actuante
de la ciudadanía. Corresponde a ANEP abrir los cauces que pueden hacer de la educación un
medio fundamental en el ejercicio de una ciudadanía informada, motivada y responsable.
En este sentido, esta administración entiende como responsabilidad insoslayable atender la
educación sexual de los jóvenes desde un encuadre integrador y crítico, que implique asumir la
sexualidad en su vinculación con el proceso de construirse persona. La educación de la
sexualidad debe ser parte de la formación integral de niños y jóvenes, aportándoles
información científica y elementos de esclarecimiento y reflexión para incorporar una
sexualidad plena, responsable y saludable. Todo ello debe encararse desde una ética
pluralista, basada en el respeto irrestricto a la libertad de conciencia.
I.2.5. El fortalecimiento de la educación pública como estrategia para el desarrollo científico y
tecnológico nacional
Como se ha reseñado hasta el momento, la ANEP deberá enfrentar en los próximos años una
serie de desafíos de significativa magnitud: contribuir al desarrollo humano del país desde una
perspectiva de derechos, coadyuvar a revertir los procesos de fragmentación social y exclusión
que la sociedad uruguaya viene experimentando desde hace tres décadas, y promover la
democratización del sistema educativo, tendiendo a la formación de ciudadanía. A estos tres
objetivos se agrega otra meta de singular relevancia para el desarrollo económico y productivo
del país a mediano y largo plazo: propender, en articulación con los otros dos pilares del
sistema educativo nacional (Ministerio de Educación y Cultura y Universidad de la República),
al desarrollo científico y tecnológico nacional.
La educación científica debería, además, constituirse en un eje de relevancia a la hora de
formar la ciudadanía. Debería permitir que los educandos logren una mejor comprensión del
mundo en el que viven en el cual la ciencia y la tecnología tienen cada vez mayor impacto.
Todos los ciudadanos necesitan utilizar la información científica para realizar opciones y tomar
decisiones en su vida cotidiana. Todos necesitan ser capaces de incidir en decisiones públicas
que impliquen el uso de la ciencia y la tecnología y para ello deben contar con los
conocimientos y las habilidades necesarias.
En esta dirección, es necesario advertir que el concepto de ciencia que se halla en la base de
este objetivo no responde a una visión acotada o reducida del conocimiento científico; por el
contrario, contempla desde una perspectiva humanista el conjunto de disciplinas científicas:
físico-naturales, humanas, sociales y exactas. Asimismo, el desarrollo tecnológico no puede ser
considerado un fin en sí mismo; no puede ser desprendido o desligado de los esfuerzos por
acrecentar la capacidad endógena de producción de ciencia básica.
El rezago que Uruguay presenta en materia de inversión pública en ciencia y tecnología, tanto
con respecto a los países desarrollados como a los de la región, guarda una clara relación con
los muy bajos niveles de inversión en educación básica y superior. En esta dirección el último
Informe de Desarrollo Humano en Uruguay del PNUD señala: "Uruguay ha invertido en
Investigación y Desarrollo cifras inferiores al 0,3% de su producto interno bruto durante la
década de los noventa (...) Uruguay se ubica entre los países que destinan menores recursos a
la Investigación y el Desarrollo en su globalidad, tanto si se lo compara con los países más
desarrollados como con los de la región (...)"[19]
En el año 2002 la inversión total que Uruguay realizó en Investigación y Desarrollo representó
el 0,2% del PBI, ubicándose detrás de Argentina (0,45%), el promedio de América Latina
(0,6%), España (1,1%) y los Estados Unidos (2,7%). El bajo nivel de inversión total y pública en
Investigación y Desarrollo que exhibe Uruguay halla, como hemos advertido, su correlato en la
muy baja inversión que realiza el país en educación (en este caso en particular, en educación
superior).[20]
Fortalecer la capacidad de la ANEP para contribuir al desarrollo científico y tecnológico de
Uruguay, como parte de una estrategia de desarrollo socioeconómico sustentable, demanda
naturalmente una mayor inversión en todos los subsistemas educativos, pero especialmente en
la educación técnica y en la formación docente.[21] La modernización y expansión del
subsistema de Educación Técnica y Tecnológica representa una de las estrategias que las
autoridades educativas aspiran a desplegar en los próximos años. Asimismo, el fortalecimiento
—expansión y calificación— de su subsistema de Formación Docente constituye una condición
para potenciar los aportes que ANEP puede realizar al desarrollo científico-tecnológico del
país.
Si bien la ANEP deberá encarar en los próximos años objetivos muy básicos en materia de
acceso, retención y egreso, el diseño de las innovaciones curriculares y la formulación de
nuevas estrategias pedagógicas debe partir de una concepción abierta de la educación básica
y media, elaborada en diálogo con las instituciones públicas y privadas dedicadas a la
producción y aplicación del conocimiento científico y tecnológico. La centralidad que el
conocimiento científico y las nuevas tecnologías de la información han adquirido en los últimos
años habrá de constituir cada vez más una fuente de desafíos para el diseño de las
innovaciones educativas. En este marco, la ANEP deberá en los próximos años enfrentar tres
retos de enorme magnitud: ante todo, contribuir a revertir los procesos de exclusión social que
afectan a un segmento considerable de los niños uruguayos; en segundo lugar, acortar el
rezago educativo con respecto a otros países de la región y finalmente, avanzar hacia una
profunda transformación del sistema educativo que ponga al país en condiciones de abordar su
desarrollo socioeconómico.
I.3. Estrategías y objetivos prioritarios para el quinquenio
La presente propuesta presupuestal de la ANEP se apoya en cinco ejes estratégicos que serán
prioritarios y a los cuales se subordinarán las acciones a desarrollar en otros campos. La
selección de estos cinco ejes proviene de la identificación de los problemas mayores del
sistema. En el diagnóstico que se presenta en el Capítulo II se mostrará que Uruguay ha
resuelto bien un conjunto muy importante de problemas de construcción de un sistema
educativo nacional relativamente consolidado, mientras que otros se mantienen como
asignaturas pendientes.
Sin perjuicio de reconocer que subsisten puntualmente algunas dificultades de acceso, entre
los problemas de mayor magnitud se destacan cinco: la insuficiente incorporación al sistema en
sus etapas iniciales (educación preescolar y primeros grados de primaria); repetición en primer
y segundo año de primaria; el abandono prematuro de los estudios por la baja capacidad de
retención sobre todo en la educación media; la prácticamente nula atención que se presta a las
necesidades educativas de jóvenes y adultos; la calidad insatisfactoria de la enseñanza en
todos los ciclos y la gestión general inadecuada de los órganos de conducción y de los centros
educativos. Por detrás de estos problemas, subyace uno más general que se expresa en la
inequidad del sistema. En cualquiera de los ejes prioritarios considerados, los sectores sociales
más desfavorecidos y los recién incorporados al sistema, debido a la expansión curricular de
las últimas décadas, son los más afectados. Por esta razón, los logros que puedan obtenerse
durante el quinquenio de acuerdo a las metas trazadas en los ejes prioritarios serán, a la vez,
logros en materia de equidad.
I.3.1. Universalizar la educación inicial desde 4 años y el egreso de la educación primaria
Hay un conjunto de acciones que la ANEP deberá priorizar referidas al objetivo de integrar
mejor a los niños en las etapas iniciales de su acceso a la educación. Este es un problema
importante cuya gravedad justifica ponerlo en primer lugar. El objetivo prioritario en este caso
es facilitar la integración, lo cual va más allá del ingreso al sistema educativo, implicando, en
realidad, la incorporación armónica a la sociedad (necesidad de socialización efectiva, sobre
todo en los sectores más carenciados).
En términos más concretos, los grandes problemas de integración tienen relación con los
diferentes "tiempos" de maduración que requieren niños provenientes de contextos
socioculturales muy diversos. El primer impacto de la incorporación al sistema resulta, por lo
tanto, más o menos traumático o conflictivo de acuerdo al origen social del niño, siendo que las
consecuencias más conocidas de los sectores de nivel bajo son las elevadas tasas de
repetición y de inasistencia, el bajo rendimiento escolar, y un riesgo excesivo de frustración.
Cualquiera de estas manifestaciones se expresan con mayor criticidad sobre todo en el primer
y segundo ciclo de enseñanza primaria. Todos los niños en la práctica acceden al sistema pero
ese acceso no implica para todos el inicio de un tránsito desprovisto de problemas.
La importancia de otorgar una atención especial a los dos primeros grados de primaria radica,
por lo tanto, no sólo en los efectos inmediatos que siguen a la incorporación del niño, sino por
los efectos diferidos en el mediano y largo plazo. De hecho, es en estos dos grados de primaria
donde se inicia para muchos niños el perverso proceso acumulativo del rezago (o "extraedad")
que tendrá consecuencias a lo largo de toda su trayectoria educativa.
El segundo gran problema a resolver tiene su origen en la cobertura incompleta de la
educación preescolar. Por razones que no corresponde examinar aquí, el nivel inicial de la
enseñanza pública fue tradicionalmente postergado en el país. Históricamente la educación
publica se expandió hacia los niveles superiores y solo en los últimos años se dio un impulso
exitoso a la expansión de la cobertura en educación inicial. En la medida en que la atención al
preescolar facilita no solamente su desarrollo psicofísico personal sino también la integración al
sistema (estimulación temprana, socialización a pautas culturales), la experiencia de los 4 y 5
años de edad se mostró favorable al abatimiento de la repetición en primer año de primaria
resultando por lo tanto positivo dirigir las acciones hacia la universalización del preescolar en
esas edades.
Los diagnósticos que se han generado acerca de las medidas tendientes a mejorar la
integración en las etapas iniciales del niño permiten tener una visión orientadora de la agenda
de la propuesta. Los análisis hasta ahora publicados respecto a los resultados del aprendizaje
inducen a concluir que cierto tipo de escuelas (las de Tiempo Completo) vienen teniendo
mejores resultados: los niños se integran mejor que en otras modalidades, baja la repetición,
aumenta la asistencia y mejoran los rendimientos escolares.
La indudable ventaja de algunas de estas alternativas es que ya están probadas y se trabaja
sobre experiencias conocidas. En este sentido, la prioridad que se otorga recurre a acciones
estratégicas en varias direcciones: a) una mayor cobertura del preescolar, tendiendo a
universalizar la atención de los niños de 4 y 5 años y a incorporar a los de 3 años, b) una
expansión sostenida de las escuelas de tiempo completo, c) la evaluación y eventual extensión
del proyecto de maestros comunitarios, d) innovaciones en materia curricular, pedagógica, etc.,
e) la formación y actualización del personal docente propio de este nivel, f) la dotación de
edificios, equipamientos y materiales didácticos esenciales para la educación del preescolar, g)
la participación de padres de familia y de la comunidad en general en el acompañamiento y en
la calidad de este tramo educativo.
I.3.2. Aumentar la retención y el egreso de la educación media
En la actualidad, cabe señalar la inconsistencia entre una gran expansión de la matrícula en la
educación media y la insatisfactoria tasa de egreso de la misma. La educación media revela
una baja capacidad de retención por el abandono temprano de los estudios, incluso en el ciclo
básico de carácter obligatorio.
Este proceso se registra con mayor incidencia cuando se observa la trayectoria escolar seguida
a partir del egreso de la enseñanza primaria y el desgranamiento subsiguiente de las cohortes,
tanto en la enseñanza del ciclo básico como en el ciclo superior de Bachillerato. Es normal que
cuanto mayor sea la madurez de un sistema educativo, el abandono y el desgranamiento de
las cohortes se ubiquen en los ciclos más avanzados. La trayectoria de Uruguay ejemplifica
bien esta regularidad en la medida en que gradualmente el ciclo de enseñanza primaria dejó de
ser el punto de mayor deserción (que hoy día es baja) para trasladarse al ciclo básico de la
enseñanza media y luego al bachillerato. Lo que no es normal, o por lo menos no sigue las
pautas esperadas, es la magnitud de este abandono, el cual muestra tasas inferiores en países
como Argentina y Chile, que presentan grados de maduración equivalentes a los de Uruguay.
Dejando momentáneamente a un lado la gravitación de los factores económicos, sociales y
culturales propios de cada contexto, pueden señalarse factores propios de los procesos
educativos que contribuyen a un bajo desempeño del estudiante: el insuficiente rendimiento
escolar que culmina en el fracaso escolar, la pesada carga de extraedad que el estudiante
arrastra desde el ciclo primario, el rezago que se genera en el propio ciclo de enseñanza media
debido a la incidencia elevada de la repetición, la elevada tasa de fracaso en los exámenes de
ciertas asignaturas, el escaso tiempo de exposición al desarrollo de las clases y, factores de
gran importancia a corregir, la calidad de la oferta educativa y las condiciones pedagógicas
mismas en que tiene lugar la labor educativa.
La creciente brecha cultural entre las generaciones también permite observar la escasa
retención de un sistema educativo aún dominado por valores, relatos y preocupaciones del
mundo adulto. Por ejemplo, la inquietud de los jóvenes frente a su sexualidad no ha tenido
respuestas precisas y claras de nuestra educación formal.
Otros factores de naturaleza extraescolar tienen, naturalmente, una incidencia decisiva. Como
resultado de la expansión matricular, la creciente fragmentación social implica que convivan en
el ámbito de la enseñanza pública hijos de hogares tradicionalmente incorporados a la
enseñanza media con hijos de hogares con clima cultural desfavorable, que no tuvieron ningún
acceso previo a ese nivel. En este sentido no cabe duda de que el éxito de la expansión
matricular de la enseñanza media ha traído consigo desafíos adicionales de incorporación de
los antes excluidos, lo que no debe ser considerado un problema sino un desafío a tener en
cuenta.
Debe mencionarse que las estadísticas disponibles permiten afirmar que la retención de
estudiantes se presenta levemente superior en los liceos rurales y sensiblemente superior en
las escuelas agrarias, en los primeros por una mayor motivación de los estudiantes y sus
familias y en las segundas por la existencia de internados.
Las acciones dirigidas a la retención del estudiante procuran, por lo tanto, garantizar su
permanencia en el sistema, aumentando por diferentes vías la motivación e interés en los
estudios, mejorando las competencias y condiciones salariales y de trabajo del personal
docente, incrementando el tiempo de docencia directa, ampliando los medios pedagógicos,
suprimiendo la aplicación simultánea de los muy variados planes de estudio hoy vigentes,
favoreciendo la organizaciones propias de los alumnos y la asunción de responsabilidades
contribuyentes a la buena marcha del centro, y transformando el clima de los establecimientos
en ámbitos atractivos de sociabilidad e interacción entre pares y con el cuerpo docente, todo lo
cual debería llevar a disminuir las instancias de fracaso escolar y a abatir la repetición.
Conviene insistir en que muy escasos serán los beneficios de estas estrategias si ellas no se
integran a medidas favorables a la reducción de la incidencia de factores extraeducativos que
determinan el bajo nivel de calidad de vida de muchas familias. Las incidencias económicas de
estas prioridades y estrategias son obvias y ellas aparecen en las propuestas presupuestarias
de ANEP. Pero no sería justo omitir que es en el nivel de la educación media secundaria y
sobre todo en la técnica profesional que se cuenta ya con un considerable aporte de los
estudiantes, principalmente en el área del mantenimiento de edificios y equipos, que también
tiene repercusiones presupuestales. ANEP se propone alentar esta tendencia, de elevadas
connotaciones educativas, e incorporar a la misma, en toda ocasión posible, a los padres y
madres de familia.
I.3.3. Mejorar la calidad de la enseñanza en todos los niveles
El tercer eje estratégico establecido para el quinquenio se refiere a la calidad de la educación.
Por lo general, la calidad de la enseñanza se ha relacionado, más que cualquier otro aspecto,
con la formación y capacitación de los docentes. No obstante, no sería adecuado limitar las
acciones que mejoran la calidad docente solamente a este punto. Se espera que muchas de
las medidas que se discutieron anteriormente, y otras que se expondrán más adelante, tengan
impactos favorables sobre la calidad de la educación.
Existe una diferencia notoria en materia de formación docente entre educación primaria, donde
el nivel profesional abarca a todo el universo de maestros en ejercicio, y la educación media
que cuenta con una baja proporción de docentes con formación profesional. Por esta razón,
mientras la enseñanza primaria requiere del mejoramiento de los niveles de capacitación de los
maestros, en la enseñanza media, tanto secundaria como técnico-profesional, se agregan
problemas importantes de formación docente anterior al servicio.
En sus aspectos medulares, el estado de situación de la calidad y cobertura de la formación
docente puede resumirse en cinco puntos: en primer lugar, se trata de un subsistema de
capacitación integrado por una variada gama de tipos de establecimientos, programas y formas
de capacitación resultantes de los sucesivos cambios introducidos a lo largo de los años, lo que
ha de llevar a ANEP a tomar medidas de planeamiento racional de la red institucional
formadora. En segundo lugar, conviene propender a la necesaria armonía entre la matrícula de
los educadores en formación y las previsiones de expansión de la matrícula de los alumnos de
los distintos niveles, con atención especial a las necesidades del Interior. En tercer lugar,
existen similitudes y diferencias en la composición del alumnado por factores ambientales,
económicos y culturales, lo que obliga a la incorporación de programas de formación docente
de componentes teóricos y prácticos que los habiliten para actuaciones seguramente disímiles
en función de los contextos en que ejercerán la docencia. En cuarto lugar, el presupuesto ha de
poder satisfacer tanto los requerimientos de los procesos de formación en preservicio (en
obligada expansión) como la necesidad de que todos los docentes dispongan de variadas
oportunidades de perfeccionamiento en servicio, presencial y a distancia. En quinto término,
tanto la formación como el perfeccionamiento docente han de garantizar que el sistema
educativo cuente con un contingente de técnicos de alto nivel para atender labores de
supervisión, planeamiento, investigación, formación de formadores, evaluación, producción de
materiales, incorporación de nuevas tecnologías, etc., sin el aporte de los cuales el sistema
educativo se vería amenazado de estancamiento y de una inevitable caída de su calidad. En la
programación y ejecución de un plan de formación de su conducción técnica, ANEP analiza y
continuará analizando la participación de UDELAR. Se seguirá procurando resolver la cuestión
hoy planteada en cuanto al nivel académico de la formación docente y a las condiciones de los
estudios de postgrado, habida cuenta de que toda la formación docente se encuentra ahora en
el nivel terciario.
Siempre en relación con los docentes como factor de calidad, ANEP participa con convicción
de la idea de que existe una relación directa entre el salario del personal docente, técnico,
administrativo y de servicio del sistema y sus condiciones materiales y psíquicas de trabajo. Es
evidente que ningún sistema educativo puede tener un alto nivel de calidad si la vida personal y
profesional de sus trabajadores no lo tiene. Esta constatación, reiterada en todo el mundo y por
otra parte obvia, lleva a ANEP a sumarse al clamor público a favor del más elevado tratamiento
salarial de su personal que las circunstancias actuales y futuras del país permitan, atendiendo
así a la prioridad asignada a la educación por las más altas instancias gubernamentales del
país.
El desarrollo profesional de maestros y profesores no se limita a la formación inicial ni a las
remuneraciones. También es determinante el prestigio asignado a la función, las expectativas
sobre el ejercicio y la carrera docente, el sistema de evaluación y selección (concursos), las
oportunidades de perfeccionamiento profesional, las garantías laborales, las posibilidades de
realización personal y el régimen provisional.
Los reconocimientos materiales y simbólicos resultan relevantes para estimular la opción
vocacional por la enseñanza entre distintos grupos sociales y alentar el compromiso y el
desarrollo profesional.
Además del personal, otros aspectos del quehacer educativo resultan determinantes de la
calidad de la educación, algunos de ellos con indudables efectos sobre el Proyecto de
Presupuesto.
Una clara formulación de los principios y fines de la educación en general y de cada uno de sus
niveles y modalidades resulta esencial a los efectos cualitativos. Docentes, estudiantes, padres
y madres, así como la sociedad en general tienen derecho a conocer los fundamentos de los
procesos educativos y los valores que los inspiran y a participar en su definición. Esta
oportunidad será brindada por la elaboración y sanción de la próxima Ley de Educación. La
educación adquiere calidad cuando sus procesos son coherentes con los valores y proyectos
de la sociedad entera.
También influyen en la calidad de la educación la concepción de los planes de estudio, las
orientaciones y contenidos de los programas, los métodos que se aplican, los materiales
didácticos de que se dispone, en fin, la pedagogía que sustenta la praxis educativa, todo lo cual
requiere la disponibilidad de medios financieros y de personal técnico calificado.
La investigación educativa, área hoy débil, es también un factor de calidad a desarrollar en la
medida en que ha de aportar a la docencia dudas, desafíos y nuevas perspectivas. El sistema,
dentro de su necesaria unidad de concepción y gestión, ha de contar con áreas y centros de
experimentación pedagógica que, sin gozar de tratamientos de privilegio, produzcan resultados
evaluables y replicables en el conjunto del sistema.
La difusión del saber pedagógico resulta también esencial. Los docentes necesitan y reclaman
publicaciones de distribución gratuita, así como programas televisados e informatizados, que
contribuyan a su mejoramiento permanente. ANEP se propone retomar la rica tradición
nacional en esta materia.
Las condiciones materiales en que es ejercida la docencia influyen definitivamente en la calidad
de la educación. Con edificios vetustos, estrechos o inhóspitos, la calidad resulta vulnerada, lo
mismo que cuando los recursos didácticos (bibliotecas, laboratorios, equipos audiovisuales e
informáticos) son de precaria condición o cuando los servicios de alimentación, sanidad y otros,
reparadores de los déficit que afectan a tantos educandos, están subfinanciados. Como es
natural, se han incluido en el proyecto de presupuesto partidas que por lo menos alivien la
penuria actual, que, de diversa manera, afecta a todos los subsistemas educativos. De manera
más especial, el sistema requiere un aumento suficiente de cargos docentes, administrativos y
de servicio que acompañe la expansión de las respectivas matrículas y suprima la
superpoblación de aulas a que con frecuencia se hace frente con perjuicio de la calidad de los
procesos educativos.
Finalmente, debe aceptarse que existen circunstancias de carácter extraeducativo que también
influyen en la calidad. El sistema educativo no debe ni puede funcionar en una especie de
autarquía social ni técnica; por el contrario, las relaciones interactivas de cada centro con su
comunidad y las del conjunto del sistema con instituciones y programas públicos y privados
afines al quehacer educativo, resultan fundamentales para asegurar el desarrollo de los
educandos en condiciones de buena calidad. En este sentido, podría juzgarse que existen
vasos mutuamente comunicantes entre el presupuesto del sistema educativo y el de otros
sectores del Estado.
I.3.4. Reincorporar la educación no formal de jóvenes y adultos al sistema educativo
La acción de ANEP no ha de limitarse a la atención de las modalidades formales de la
educación. El concepto de una educación para todos a lo largo de toda la vida no es un
eslogan de moda sino una necesidad de toda sociedad. Por dos razones fundamentales: la
primera deriva de las insuficiencias del aparato escolarizado de educación, que deja en el
camino porcentajes importantes de ciudadanos que ni siquiera han podido cursar los ciclos
obligatorios de enseñanza; la segunda se explica por la naturaleza dinámica, en ocasiones
mutante, tanto de los seres humanos como de sus creaciones, pronto adoptadas
colectivamente. El enunciado de nuevos derechos, el desarrollo cada vez más acelerado de la
ciencia y la tecnología, la expansión de las ciencias de la información y la comunicación, los
cambios sociales y culturales en un mundo cada vez más compactado, la natural inclinación de
los humanos a plantearse nuevos interrogantes, a emprender aventuras que conduzcan a
expandir su saber y bienestar, son todos factores que obligan a reservar a la educación
permanente de jóvenes y adultos un amplio espacio en la concepción de un sistema educativo.
Si el Estado no asume por vía de la formación y la educación estos procesos, ellos quedarán
en manos de entidades que los orientarán conforme a valores tal vez contradictorios con los de
la sociedad.
Ahora bien, ese espacio en términos generales no existe en la red institucional de ANEP. Y las
excepciones (algunos liceos nocturnos y ciertas actividades de extensión al medio de las
escuelas técnicas y agrarias) no hacen sino confirmar la pauta general: el país ha suprimido las
oportunidades de que los jóvenes y adultos amplíen sus horizontes educativos y culturales.
ANEP se propone reparar esta situación impropia de un país en proceso de cambio, que
necesita la contribución competente de todos sus ciudadanos y ciudadanas.
Esta tarea compete a todos los niveles de la educación formal: la educación inicial requiere de
la comprensión de los padres y sobre todo de las madres de las exigencias del desarrollo de
sus hijos; la educación primaria también, pero además ha de llegar a quienes se hicieron
jóvenes y adultos sin haberla completado; la educación media, tanto secundaria como técnico
profesional, es hoy una necesidad fuertemente sentida por muchos integrantes de la población
económicamente activa —PEA. Hay, pues, amplios contingentes de la población que necesitan
superar su rezago educacional y la ANEP les ha de ayudar a lograrlo.
Además, hay parcelas del saber que se hace necesario dominar en aspectos y formas menos
sistemáticas y más puntuales. Las instituciones de educación de adultos no necesariamente
han de reproducir el modelo escolar; es deseable que actúen como caja de resonancia de
múltiples cuestiones que requieren un tratamiento educativo. Son ejemplos de ellos el
desarrollo cultural en general, el fomento de la lectura, las nociones básicas de alimentación y
salud, las situaciones relacionadas con el género, desde la temprana educación sexual hasta la
reflexión sobre la alta frecuencia de la violencia doméstica, los asuntos que en el medio rural se
relacionan con la producción y la preservación de las riquezas naturales y del medio ambiente,
en fin, la lista sería interminable y el enunciarla como se ha hecho a base de ejemplos
responde a la convicción de que no se trata de hacer programas estandarizados sino de
responder con sensibilidad a los problemas que preocupan a jóvenes y adultos de ambos
sexos, en los diferentes contextos.
Tales respuestas no las pueden dar en solitario los centros docentes actuales de ANEP ni los
que pudieran crearse o recuperarse para la atención de los adultos. La educación es parte de
las respuestas, que ha de integrarse debidamente con la labor natural de los demás servicios
técnicos y culturales del Estado, con los medios de comunicación y con entidades privadas.
Resumiendo, ANEP reincorporará la educación de jóvenes y adultos a sus objetivos y
estrategias, reforzando para ello sus propias redes pero, sobre todo, coordinando su labor en
esta área con la diversidad de entidades y programas públicos y privados que operan en ella.
El Proyecto de Presupuesto contiene las previsiones indispensables para el arranque y la
expansión de este subsector educativo.
I.3.5. Transformar la gestión general del sistema y de los centros educativos
Tres aspectos conviene tratar aquí: a) la gestión del personal, b) la gestión de los centros, c) la
gestión del conjunto del sistema.
La gestión del personal docente, técnico, administrativo y de servicio no es actualmente
satisfactoria. Pueden señalarse líneas de acción como las siguientes, comenzando por la más
elemental, que es la de incrementar considerablemente, como ya se ha dicho, su tratamiento
salarial. Derechos y obligaciones son de difícil cumplimiento cuando el personal se considera
mal retribuido y obligado a ejercer en condiciones de pluriempleo.
La práctica del concurso y en su defecto del llamado abierto a aspiraciones, de larga y
fructífera tradición en el país, debe ser reimplantada en la totalidad de los casos, lo que supone
la supresión de aquellas modalidades de acceso y ascenso que no ofrezcan las necesarias
garantías.
Los funcionarios, docentes y no docentes, tienen derecho a considerar cada etapa de su labor
como peldaño de una carrera profesional que transcurre conforme a claras y justas
disposiciones estatutarias. Nuevas condiciones de trabajo conducirán a suprimir situaciones
actuales que atentan contra la calidad y los resultados de la enseñanza: excesiva rotación del
personal, ausentismo, pluriempleo, enfermedades profesionales, sobrepoblación de las aulas,
obstáculos en participar en tareas complementarias a la docencia, frustración y en ciertos
casos depresión, débiles o insatisfactorias relaciones entre docentes y educandos, escaso
interés por conocer el contexto comunitario y por incidir en su progreso, etc. Todas estas
situaciones, que se presentan en mayor o menor grado, no son fruto, cabe aclararlo, de la falta
de vocación o de disponibilidad frente al gran esfuerzo a realizar. Por el contrario, ellas son,
cuando se manifiestan, un producto más de la realidad global del país: castigado por la
pobreza, éste sostiene una educación pobre atendida por educadores en gran parte pobres,
sobrexigido por un alumnado también pobre y en algunos casos indigente. Reducir cuanto sea
posible este cuadro, apelando también a las reconocidas fuerzas morales del cuerpo docente
nacional, es un objetivo estratégico de ANEP.
El personal todo y en especial el docente y el de dirección y supervisión, ha de ser formado en
los principios y técnicas de una gestión educativa avanzada y democrática, con inclusión de
prácticas en diferentes contextos. Coadyuvará a esta formación de calidad el reordenamiento
de los diferentes planes de formación docente hoy aplicados.
El Proyecto de Presupuesto que se propone permitirá atender estas y otras necesidades de la
gestión del personal.
La gestión de los centros docentes requiere también algunos ajustes. Para que en ellos todo el
personal actúe como un equipo capaz de formular un proyecto de centro coherente a la vez
con los objetivos y contenidos de vigencia general y con las características de los educandos y
de su contexto, se requerirá que inspectores, asesores y directores asuman en todos los casos
con competencia el liderazgo pedagógico que les compete. Este fortalecimiento técnico e
institucional de los centros ha de permitir que éstos posean verdadera identidad y puedan
incidir como referentes culturales, sociales y sobre todo éticos en la vida del barrio, la pequeña
comunidad, el asentamiento o la zona residencial.
Este propósito requiere que el personal asista a reuniones de planificación y coordinación, que
tenga participación en la toma de decisiones, que haga de su solidaridad interna no una rutina
sino un esfuerzo creador con elevados efectos multiplicadores. Los centros, bien
administrados, han de ser capaces de actuar con un creciente grado de descentralización. Es
en las unidades básicas del sistema donde se resuelven en última instancia las condiciones de
realización plena del proceso de enseñanza-aprendizaje
Queda para finalizar la exposición describir algunos rasgos de la administración global de
ANEP y algunas líneas de estrategia para mejorarlos.
ANEP, el CODICEN, los Consejos Desconcentrados, los centros docentes, el personal que los
atiende y el patrimonio filosófico, ético, técnico y material con que cuentan constituyen un
sistema nacional que ha de implementar una política de Estado en materia de educación. No
se debe tratar de una red que se va ampliando por agregación, como ha venido sucediendo en
años recientes, sino de una serie de recursos de muy variada índole que actúan solidaria e
integradamente desde un sistema llamado a servir a la ciudadanía conforme a principios,
valores y normativas que se fundan en la Constitución, en la legislación vigente y en la que
próximamente se proponga. Este propósito tan trascendente puede requerir ajustes periódicos
que ANEP adoptará con el necesario consenso.
Desde la autonomía que les es propia, el CODICEN y los Consejos Desconcentrados
constituyen la columna vertebral del sistema, los garantes de que cada unidad operativa, cada
programa y cada acción, en el nivel central y en el nivel de terreno, empalmen con la visión
sistémica descrita. Este objetivo encuentra un hito clave en el proceso de formulación
presupuestal que implicó la definición de lineamientos, objetivos estratégicos y metas.
Ahora bien, hay un amplio trabajo a realizar por devolver al sistema la necesaria racionalidad,
tendiendo a poner en su sitio componentes que han sido sumados al conjunto institucional en
los últimos tiempos, en algunos casos por contarse con recursos de origen externo, generando
estructuras aisladas o paralelas contradictorias con el buen funcionamiento del sistema. ANEP
ha adoptado medidas correctivas de esta situación y se propone completar la necesaria labor
de reordenamiento institucional sin la cual la acción futura será de difícil gestión.
Los principios de participación y democracia expuestos en la segunda parte de este documento
han de manifestarse no solo en la gestión de la vida interna de los centros de base sino
también en el gobierno del sistema. Para ello es de esperar que la futura Ley incluya que los
Consejos autónomos cuenten con miembros electos por la comunidad educativa. CODICEN
así lo recomienda.
Entre tanto, ya se han adoptado medidas tendientes a aprovechar al máximo la experiencia de
las Asambleas Técnico Docentes y a mantener el más amplio diálogo con las organizaciones
sindicales y estudiantiles. Dado que el clima en que debe realizarse la actividad educativa es
también un factor incidente en la economía y eficiencia del sistema, se destaca la amplia
participación en que se ha desarrollado este proceso.
ARTICULADO
PROPUESTO
1
Resumen del Articulado
2
PRESUPUESTO INCISO 25
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PUBLICA.
RESUMEN DEL ARTICULADO.
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
Artículo 1.
Financiación del déficit de sueldos
Costo incluido
del ejercicio 2005.
en el artículo 2,
el artículo 2,
Grupo 0.
Grupo 0.
Sueldos
8.462.655.000
8.759.147.000
9.022.559.000
9.272.660.000
Gastos de Funcionamiento
1.300.180.000
1.461.862.000
1.689.502.000
1.708.991.000
Suministros
462.026.000
468.806.000
474.672.000
480.024.000
Inversiones
276.589.000
449.906.000
458.800.000
445.103.000
10.501.450.000
11.139.721.000
11.645.533.000
11.906.778.000
80.252.000
318.336.000
832.536.000
1.489.136.000
203.060.000
829.430.000
1.410.776.000
1.851.559.000
25.000.000
25.000.000
30.000.000
35.000.000
16.410.000
146.924.000
227.055.000
410.796.000
58.694.000
147.885.000
265.733.000
238.410.000
234.149.000
230.239.000
Partida por única vez $ 357.600.000
Costo incluido en Costo incluido en el
artículo 2, Grupo 0.
Costo incluido
en el artículo 2,
Grupo 0.
Artículo 2.
Asignaciones presupuestales discriminadas por
año:
Subtotal
Artículo 3.
Asignaciones Presupuestales por concepto de
recuperación salarial a funcionarios de ANEP.
Artículo 4.
Asignaciones Presupuestales por concepto de
creaciones de cargos docentes y funciones
contratadas.
Artículo 5.
Partidas anuales para la creación de carreras
tecnológicas terciarias y la coordinación de
diversas áreas de interés común entre esta
Administración y la Universidad de la
República.
Artículo 6.
Partidas anuales para incentivos docentes y no
docentes.
Artículo 7.
Partidas anuales para la aplicación de
innovaciones educativas.
Artículo 8.
Partidas anuales Programa MECAEP, por toda
216.484.000
fuente de financiamiento, en su equivalente en
pesos. Tipo de cambio 1 U$S - $ 26,43
3
Artículo 9.
Partidas anuales Programa MEMFOD, por toda
287.381.000
298.876.000
310.831.000
323.249.000
11.330.037.000
13.055.391.000
14.838.765.000
16.512.490.000
125.150.000
125.150.000
125.150.000
125.150.000
84.294.000
168.588.000
168.588.000
168.588.000
11.539.481.000
13.349.129.000
15.132.503.000
16.806.228.000
fuente de financiamiento, en su equivalente en
pesos. Tipo de cambio 1 U$S - $ 26,43
TOTAL DE PRESUPUESTO
INCISO 25.
Pago de cuota mutual a funcionarios del
Consejo de Educación Primaria, que se liquida
con cargo al Inciso 24
Artículo 10.
Extensión del beneficio de cuota mutual a
docentes y no docentes del Consejo Directivo
Central, Consejos de Educación Secundaria y
Técnico Profesional
TOTAL DE PRESUPUESTO
INCISOS 24 y 25.
Artículo 11.
Regularización de partidas de alimentación que Costo incluido en
Costo incluido en
perciben funcionarios docentes y no docentes
el artículo 2,
el artículo 2,
de ANEP, con cargo al Grupo 0, sin generar
Grupo 0
Grupo 0
Costo incluido en Costo incluido
el artículo 2,
en el artículo
Grupo 0
aportes.
Artículo 12.
Sin costo
Autorización para transferir recursos del
Ministerio de Desarrollo Social a ANEP, por
actividades previstas en el Plan de Atención
Nacional de Emergencia Social.
Artículo 13.
Incorporar a ANEP al régimen de certificación
Sin costo
del T.C.R., artículo 33 TOCAF, literal i).
Artículo 14.
Modificación en la norma que define los
sujetos pasivos del impuesto de Educación
Sin costo
Primaria
Artículo 15.
Instancias de control del pago del impuesto de
Sin costo
Educación Primaria, por parte de Escribanos.
4
2, Grupo 0
Artículo 16.
Instancias de control del pago del impuesto de
Sin costo
Educación Primaria, por parte de entidades
financieras.
Artículo 17.
Ampliación de instancias de control para el
pago del impuesto de Educación Primaria.
Exigencia de control por parte de la Dirección
Sin costo
General de Registros, del pago del impuesto,
cuando se inscriben resultancias de autos de
sucesiones, en donde existan bienes.
Artículo 18.
Exoneración del pago del Impuesto de
Educación Primaria correspondientes a
inmuebles dados en comodato al Estado,
Sin costo
Gobiernos Departamentales y personas
jurídicas comprendidas en los artículos 5 y 60
de la Constitución.
Artículo 19.
Transferencia
de
inmuebles
del
Sin costo
Estado,
destinados a servicios de educación a ANEP.
Artículo 20.
La Dirección Nacional de CATASTRO deberá
Sin costo
elevar nómina de inmuebles de ANEP, con
ciertas características.
Artículo 21.
Exigencia de notificación a ANEP en la sede
Sin costo
del Consejo Directivo Central.
5
Incrementos solicitados
para los años 2006 a 2009,
con respecto al año 2005.
6
Incrementos de cada año con respecto al año base 2005.
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2005
Grupo 0 Serv.Personales
8.004,03
Incremento
%
Incremento
%
741,93
9,3%
1.902,88
23,8%
Incremento con respecto al Pto. año anterior
9,3%
13.3%
Grupo 0. Creaciones de cargos
docentes y no docentes
203,06
829.43
96,25
96,25
341,07
612,97
80,25
318,34
21,30
45,89
Grupo 0, Recuperación salarial,
aumento vigente al 1º de julio 2005.
Grupo 0, Recuperación Salarial, según
pauta del Consejo de Salarios
Grupo 0, Recuperación Salarial
propuesta ANEP
Grupo 0, Reconocimiento de
antigüedad docente
Gastos de Funcionamiento
1.553,25
208,96
Incremento con respecto al Pto. año anterior
13,5%
377,42
13,5%
9,5%
Gastos recurrentes
131.46
346,92
Sentencias judiciales y deudas
77,50
30,50
Gastos de Inversión
706,00
74,45
Incremento con respecto al Pto. año anterior
10,5%
281,20
10,5%
230,26
46,33
219,65
Programa MECAEP
148,43
68.05
89,98
Programa MEMFOD
327,31
(39,93)
(28,43)
25,00
25,00
Reserva desarrollo Profes.
58,69
Como mínimo Grupo 0
Total Inciso 25 ANEP
16,41
10.263,28
1.066,75
ºIncremento respecto al Pto. Año anterior
Cuota mutual fun.. C.E.P.
146,92
10,4%
2.792.11
10,4%
10.388,43
7
27,2%
15.2%
125,15
Cuota mutual resto func. ANEP
Total Presupuesto ANEP
39,8%
26,5%
Inversión
Reserva innovaciones educativas
24,3%
84,29
168,59
1.151,04
2.960,70
Incremento de cada año con respecto al año base 2005.
En millones de pesos
Año 2008
Año 2005
Grupo 0 Serv. personales
8.004,03
Año 2009.
Incremento
%
Incremento
%
3.261,84
40,7%
4.609,32
61,6%
Incremento con respecto al Pto. año anterior
13,7%
14,9%
Grupo 0. Creaciones de cargos
docentes y no docentes
1.410,78
1.851.56
96,25
96,25
872,12
1.116,79
832,53
1.489,13
50,16
55,59
Grupo 0, Recuperación salarial,
aumento vigente al 1º de julio 2005.
Grupo 0, Recuperación Salarial, según
pauta del Consejo de Salarios
Grupo 0, Recuperación Salarial
propuesta ANEP
Grupo 0, Reconocimiento de
antigüedad docente
Gastos de Funcionamiento
1.553,25
610,92
Incremento con respecto al Pto. año anterior
635,77
11,9%
Gastos recurrentes
Sentencias judiciales y deudas
Gastos de Inversión
39,1%
706,00
1,3%
607,92
632,77
3
3
297,78
Incremento con respecto al Pto. año anterior
42,2%
292,59
1,7%
230,26
228,54
214,84
Programa MECAEP
148,43
85,72
81,81
Programa MEMFOD
327,31
(16,48)
(4,06)
Reserva innovaciones educativas
30,00
35,00
Reserva desarrollo Profes.
147,88
265,73
Como mínimo Grupo 0
227,06
410,80
10.263,28
4.575,48
Incremento con respecto al Pto. año anterior
Cuota mutual fun.. C.E.P.
6.249,21
13,7 %
10.388,43
8
60,9%
11,3%
125.15
Cuota mutual resto func. ANEP
Total Presupuesto ANEP
44,6%
41,4%
0%
Inversión
Totales
40,9%
168,59
168.59
4.744,07
6.417,80
Artículos propuestos
9
ARTICULO 1.
“Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública, Inciso 25, una partida por única vez de hasta un monto de $
357.600.000,00 (pesos uruguayos trescientos cincuenta y siete millones
seiscientos mil) correspondiente al Grupo 0 “Servicios Personales”, con
vigencia 1° de enero de 2005, con el fin de incrementar las asignaciones
presupuestales del ejercicio 2005 y consecuentemente poder regularizar
el anticipo de tesorería que el Ministerio de Economía y Finanzas otorgue
al Ente, para el pago de las retribuciones de los funcionarios docentes y
no docentes”.
FUNDAMENTACIÓN:
La Administración Nacional de Educación Pública, de acuerdo a los
fundamentos expuestos en capítulos anteriores, en el último quinquenio debió
atender una creciente demanda de servicios en sus diferentes niveles
educativos.
En el período 2000 - 2004, en educación primaria, el incremento de alumnos se
sitúa en el entorno de los 17.000. Pero es en la educación media, donde se
produce la mayor demanda de servicios, aumentando el número de educandos
en 42.000. En lo que respecta a Formación Docente, creció el alumnado en
7.600 jóvenes.
Para poder cumplir con esta creciente demanda de servicios educativos, fue
necesario proceder a la creación de cargos y horas docentes, lo que implicó un
mayor gasto en sueldos docentes y no docentes.
Las asignaciones presupuestales del Grupo 0, para el período 2000 – 2004, no
acompañaron este crecimiento, razón por la cual se estima un déficit en este
rubro, para el año 2005, del orden de los $ 357.600.000,00 (pesos uruguayos
trescientos cincuenta y siete millones seiscientos mil). Es importante destacar
que los montos autorizados al Inciso por este concepto, no fueron objeto de
incremento durante todo el período, desatendiendo la expansión del servicio
educativo en sus diferentes niveles.
10
Parte de este déficit será financiado con la deuda que mantiene el Ministerio de
Economía y Finanzas por concepto de la aplicación del artículo 687 de la ley
16.736, que obliga al Poder Ejecutivo a transferir fondos al Ente, en
compensación por la reducción de la recaudación del tributo de educación
primaria, al quedar exonerados del mismo los padrones rurales. Cabe aclarar
que el artículo 530 de la ley 17.296 faculta a esta Administración a utilizar parte
de los fondos del impuesto de educación primaria para el pago de salarios a
funcionarios del Ente. No obstante, como a la fecha no puede determinarse el
monto del déficit que se cubriría por este mecanismo, es que se prevé en la
redacción del articulado, una partida de hasta $ 357.600.000,00, estimándose
que el monto real será inferior al valor tope indicado.
A los efectos de que no se generen nuevas situaciones como la descrita, esta
Administración se ha fijado como uno de los objetivos básicos de gestión, la
racionalización de los recursos asignados al Ente. No obstante, muchas
acciones dirigidas a este objetivo, como por ejemplo la reasignación de horas
docentes, que hoy no están directamente vinculadas a la labor del aula, sólo
podrá ser encarada a partir de la finalización del año lectivo 2005.
11
ARTICULO 2. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año y fuente de financiamiento, según el siguiente detalle:”.
1. Gastos de funcionamiento: Grupo 0 “Servicios Personales”:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 8.404.465.000
Año 2006: $ 58.190.000
Año 2007: $ 8.700.957.000
Año 2007: $ 58.190.000
Año 2008: $ 8.964.369.000
Año 2008: $ 58.190.000
Año 2009: $ 9.214.470.000
Año 2009: $ 58.190.000
2. Gastos de funcionamiento, con excepción de Suministros y Grupo 0:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 599.641.000
Año 2006: $ 700.539.000
Año 2007: $ 768.272.000
Año 2007: $ 693.590.000
Año 2008: $ 961.031.000
Año 2008: $ 728.471.000
Año 2009: $ 943.813.000
Año 2009: $ 765.178.000
3. Gastos de funcionamiento: Suministros
Financiación Rentas Generales.Año 2006: $ 462.026.000
Año 2007: $ 468.806.000
Año 2008: $ 474.672.000
Año 2009: $ 480.024.000
4. Gastos de Inversión:
Financ. Rentas Generales.-
Financ. Fondos de Libre Disponibilidad.-
Año 2006: $ 161.257.000
Año 2006: $ 115.332.000
Año 2007: $ 339.158.000
Año 2007: $ 110.748.000
Año 2008: $ 376.836.000
Año 2008: $ 81.964.000
Año 2009: $ 396.124.000
Año 2009: $ 48.979.000
FUNDAMENTACIÓN:
Esta Administración, en concordancia con el programa de Gobierno, ha
establecido como objetivo, que al final del quinquenio el gasto público en
Educación represente el 4,5% del Producto Bruto Interno (PBI).
12
En consecuencia, y a los efectos de determinar el PBI estimado para el año en
curso y para los próximos cuatro años, base de cálculo del gasto en educación,
se consideraron los siguientes incrementos de este indicador: 6% para el año
2005, 4% para el año 2006 y de 3% para los restantes años. Ello determinó las
siguientes cifras de PBI, a valores constantes del año 2005.
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
PBI
(en millones $)
378.512
411.726
428.195
441.041
454.272
467.900
Considerando las necesidades de recursos planteadas por el Consejo Directivo
Central y los Consejos Desconcentrados, imprescindibles para el cumplimiento
de las políticas educativas a implementar en los próximos años, y las
restricciones que podrían existir en el año 2006, se definió que la proporción
del gasto de la Administración Nacional de Educación Pública en el PBI, en
cada año del quinquenio, sería la siguiente:
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
2,52 % (a)
2,695 %
3,03 %
3,33 %
3,59 %
Participación
del gasto de
ANEP en el
PBI.
Es importante precisar que para el año 2005 (a), se consideró la ejecución
proyectada de ANEP a valores del 1º de enero de 2005, monto que incluye los
déficit estimados para dicho año. Si a este valor base se le adiciona el importe
correspondiente al pago de cuota mutual de los docentes y no docentes del
Consejo de Educación Primaria, cuya liquidación se realiza con cargo al Inciso
24, créditos diversos, y no al Inciso 25 ANEP, el porcentaje de participación de
ANEP en el PBI se ubica en 2,52%.
A partir de los porcentajes expresados en el cuadro inmediato anterior y de los
valores estimados del PBI para cada año, a valores constantes del 2005, se
estableció el gasto proyectado de ANEP, el cual responde al siguiente detalle:
13
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
10.388,4
11.540,00
13.349,00
15.133,00
16.806,00
Gasto de ANEP
proyectado por
año.
Millones de
pesos
Antes de explicitar los incrementos solicitados por concepto de gasto, es
preciso realizar una descripción del presupuesto de esta Administración para el
año en curso, estableciendo así el presupuesto base, a partir del cual se
calcularon los valores incrementales para los restantes años, considerando
todas las fuentes de financiamiento (rentas generales, fondos de libre
disponibilidad y endeudamiento externo)
Monto en $
Monto en $
Monto en $
Financiado con
Refuerzos de crédito
sin crédito
crédito habilitado
autorizados por MEF
habilitado.
para el año 2005
Grupo 0 Servicios Personales
7.530.080.242
20.095.888
357.608.701
109.610.150
361.407.823
Grupo 0, Recuperación salarial
concertada en Consejo de Salarios
96.248.128
Gastos de funcionamiento sin
suministros
632.759.908
Suministros
317.889.832
Inversiones
137.157.938
Programa MECAEP
148.430.880
Programa MEMFOD
327.309.120
Total por columna
9.189.876.048
Total General Inciso 25
131.582.954
78.654.263
14.445.737
208.360.301
865.045.215
10.263.281.564
Cuota mutual func. del C.E.P.
Se liquida en Inciso 24
125.150.000
Total General Presupuesto ANEP
10.388.431.564
Los refuerzos de crédito presupuestal autorizados por el Ministerio de
Economía y Finanzas, responden a gastos por concepto de:
14
•
Adquisición de leche para los comedores escolares,
•
Pago de remuneraciones a aproximadamente 2.000 auxiliares de
servicio, contratadas por las Comisiones de Fomento Escolares, quienes
prestan servicios de limpieza y elaboración de alimentos en comedores
escolares de escuelas de contexto crítico,
•
Sueldos a funcionarios y alimentación para alumnos que participaron de
las actividades de verano solidario,
•
Gastos en infraestructura edilicia con los fondos correspondientes a la
venta de acciones de la sociedad anónima a cargo de la explotación de
la playa de contenedores del Puerto de Montevideo. Este monto es el
que se estima ejecutar en el presente año, siendo menor al
originalmente autorizado por el MEF, como refuerzo de rubros.
Aproximadamente el 59% de estos gastos requirió la autorización de crédito del
Ministerio de Economía y Finanzas, pero se financia con fondos de libre
disponibilidad de ANEP, tributo de educación primaria y recursos de playa de
contenedores. El resto es financiado con fondos de rentas generales. Por los
tipos de gastos detallados, considerados como altamente prioritarios para el
cumplimiento del servicio, necesariamente esta Administración los debe
incorporar al presupuesto del Ente.
Con relación a los montos de gastos sin crédito habilitado, corresponde realizar
las siguientes puntualizaciones:
a. Grupo 0 Servicios Personales, el monto del déficit está solicitado en el
artículo 1, con la fundamentación correspondiente.
b. Gastos de Funcionamiento, corresponde al pago de transporte a
docentes del interior del país, alimentación escolar y material didáctico.
El 64% del déficit previsto será financiado con fondos de libre
disponibilidad del Ente, siendo de cargo de rentas generales un valor
equivalente al 36% del total.
c. Suministros. El déficit se justifica en la medida que durante todo el
período 2000 – 2004, no se ajustaron los créditos presupuestales por
estos conceptos. La habilitación de nuevos locales educativos para la
15
atención de la matrícula creciente, genera necesariamente mayor nivel
de gastos en suministros.
d. Inversiones. Las erogaciones por estos conceptos responden a gastos
de mantenimiento que se financiarán con fondos de libre disponibilidad.
JUSTIFICACIONES DE LOS INCREMENTOS INCORPORADOS EN EL
ARTÍCULO 2 PROPUESTO.
1. Grupo 0 – Servicios Personales.
1.1. Reconocimiento de la antigüedad docente.
De acuerdo al Estatuto del Funcionario Docente, los maestros y
profesores en funciones de docencia directa, efectivos e interinos, cada
cuatro años cambian de grado, percibiendo un 8% de incremento sobre
el salario básico docente. El escalafón docente comprende desde el
grado 1 hasta el grado 7.
Dado que este incremento es producto de la mayor permanencia del
personal docente en sus funciones, resulta imprescindible prever esta
erogación en el presupuesto del Ente.
1.2. Recuperación salarial correspondiente al aumento vigente al 1º de
julio de 2005.
El Poder Ejecutivo, asignó a ANEP, una partida de U$S 3.000.000,
equivalente a $ 72.750.000 más los aportes patronales, para el ejercicio
2005 y de U$S 6.000.000, equivalente a $ 145.500.000 más los aportes
patronales, para los años 2006 a 2009, por concepto de aumento
diferencial, con el fin de incrementar los salarios docentes y no docentes
de funcionarios del Ente, con vigencia 1° de julio de 2005. La distribución
de dicha partida fue acordada con los sindicatos de la educación y
responde al siguiente detalle:
⇒ Funcionarios No docentes, con régimen de 30 horas de labor, $
120,00 mensuales
⇒ Funcionarios No docentes, con régimen de 40 horas de labor, $
150,00 mensuales
16
⇒ Funcionarios Docentes, grado 1, que no cumplen tareas de aula, o
tienen menos de 20 horas semanales o no son titulados, $ 100,00
mensuales. Para los restantes grados, 2 al 7, esta partida se
incrementa en un 8% acumulativo.
⇒ Para los cargos de dirección, subdirección e inspección, que no
cumplan las funciones específicas o que no sean titulados, un
incremento de un 2,65%
⇒ Funcionarios Docentes, grado 1, que cumplen tareas de aula, tienen
20 horas o más semanales y son titulados, $ 110,00 mensuales.
Para los restantes grados, 2 al 7, esta partida se incrementa en un
8% acumulativo.
⇒ Para los cargos de dirección, subdirección e inspección, que
cumplan las funciones específicas de su cargo y sean titulados, un
incremento de un 2,78%
1.3. Recuperación salarial según pautas acordadas en el Consejo
Superior de Salarios.
Conforme a las pautas acordadas por los funcionarios públicos en el
ámbito del Consejo Superior de Salarios, se ha concertado que para el
quinquenio existirá una recuperación salarial, cuyo ajuste anual estará
indexado al crecimiento del Producto Bruto Interno y se calculará de
acuerdo a la siguiente ecuación:
2,5% + (Incremento Producto Bruto Interno del año anterior – 2,5%) / 2
Para proceder a su cálculo, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
estimó que la variación del PBI sería de un 6%, 4%, 3,5%, 3% y 3% para
los años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009 respectivamente.
Aplicando estas variaciones a la fórmula indicada se llega a los
siguientes porcentajes, los que aplicados sobre la masa salarial de cada
ejercicio, base de cálculo de los respectivos ajustes, determinan los
siguientes montos por año:
17
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
4,25%
3,25%
3%
2,75%
% de recuperación
salarial
Porcentaje acumulado de recuperación al final del quinquenio
Monto
14%
acumulado
Grupo 0
Servicios
341,07
612,97
872,12
1.116,79
341,07
271,90
259,15
244,67
Personales
En millones de $
Monto
incremental
de Grupo 0, para
distribuir
en
cada
año.
En millones de $
El incremento acumulado por este concepto, al final del quinquenio
ascendería a 14%.
2. Gastos de Funcionamiento
2.1. Gastos recurrentes.
Los incrementos en gastos de funcionamiento solicitados con respecto al
año base, 2005, responden al siguiente detalle, discriminados por fuente
de financiamiento:
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
44,33
212,95
405,71
388,50
152,08
145,13
180,01
216,72
generales.
12,55
19,33
25,20
30,55
Total Gastos de funcionamiento
208,96
377,42
610,92
635,77
Gastos
de
Financiación
incremento
funcionamiento.
rentas
generales,
solicitado
con
respecto al año base 2005.
Gastos
de
Financiación
disponibilidad,
funcionamiento.
fondos
de
libre
variación
con
respecto al año base 2005.
Suministros. Financiación rentas
18
A los efectos de analizar el cuadro precedente, se indica que el
crecimiento de los gastos de funcionamiento para el año 2006,
corresponde a un 27% con financiación de rentas generales y un 73% de
crecimiento con financiación de fondos de libre disponibilidad. Esta
distribución porcentual es consecuencia de la liberación del Impuesto de
Educación Primaria del pago de sueldos, lo que permitiría destinar los
fondos que se recauden por este concepto a otros rubros como por
ejemplo, alimentación escolar, compra de material didáctico y útiles
escolares, transporte escolar de niños discapacitados y aportes a las
Escuelas de Contexto Socio Cultural Crítico para realizar reposición de
vidrios, solucionar problemas de sanitaria de menor cuantía, o
reparaciones de índole menor.
Los incrementos solicitados a partir del año 2007, responden a la
necesidad de financiar, entre otras, las siguientes erogaciones:
•
Adquisición de libros de texto para los diferentes subsistemas
educativos.
•
Equipamiento de bibliotecas de Institutos de Educación Primaria y
Educación Media.
•
Adquisición
de
material
didáctico
y
útiles
escolares,
complementaria a la compra que se financiará con fondos del
Impuesto de Educación Primaria.
•
Compra de utensilios para los servicios de alimentación escolar.
•
Implementación de cursos de formación a docentes en servicio.
•
Contratación de servicios de limpieza para locales educativos.
•
Contratación de empresas para reposición de vidrios y luminarias.
•
Contratación de servicios de mantenimiento eléctrico de menor
cuantía.
•
Contratación de servicios de mantenimiento sanitario para locales.
•
Financiar la contratación por parte de Comisiones de Fomento, de
auxiliares de servicio que cumplen tareas de limpieza y de
preparación de los alimentos.
19
2.2. Sentencias judiciales y Deudas de la Administración por diversos
conceptos.
La ANEP en vía judicial, ha sido condenada al pago en diversos litigios.
A modo de ejemplo, la Suprema Corte de Justicia, no hizo lugar al
recurso de casación presentado por ANEP confirmando la condenatoria
del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de Segundo Turno
(ITP software Ltda. C/ ANEP, incidente de ejecución), por la cual la
ANEP debe resarcir a la demandante la suma U$S 959.167,00 (dólares
de los Estados Unidos novecientos cincuenta y nueve mil ciento sesenta
y siete) más acrecidas establecidas en la correspondiente sentencia
judicial.
Asimismo, existe otro tipo de deudas, por ejemplo las que corresponden
al Estudio Galante & Martins por concepto de honorarios devengados
por representar al Organismo en juicios promovidos contra ANEP y las
derivadas de la falta de pago al Banco de Previsión Social de los aportes
patronales que deberían realizar las Comisiones de Fomento Escolar, al
contratar personal auxiliar. Si bien esta última situación ha sido
regularizada a partir del año 2003, existen deudas generadas con
anterioridad, que han originado multas y recargos.
3. Gastos de Inversión
3.1. Mantenimiento y ampliación de espacios educativos.
Las partidas solicitadas por este concepto, corresponden al siguiente
detalle por año, si se consideran los incrementos con respecto al año
base, 2005:
20
En millones de pesos
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
40,61
218,52
256,19
275,48
5,72
1,13
(27,65)
(60,64)
46,33
219,65
228,54
214.84
Inversiones. Financiación rentas
generales, incremento solicitado
con respecto al año base 2005.
Inversiones. Financiación fondos
de libre disponibilidad, variación
con respecto al año base 2005.
Total Inversiones
En los ejercicios 2008 y 2009 se reducen las inversiones con fondos de
libre disponibilidad, en virtud de que se habrán ejecutado a esa fecha la
totalidad de los recursos cuyo origen fue la venta de acciones de la
sociedad anónima a cargo de la playa de contenedores del puerto de
Montevideo.
Los incrementos solicitados corresponden a las inversiones proyectadas
según los conceptos indicados a continuación:
1. Reparaciones y mantenimiento edilicio.
La infraestructura de ANEP en locales educativos tiene una doble
complejidad, el número de locales, con diferentes grados de
obsolescencia y deterioro y su dispersión geográfica.
El servicio educativo se brinda en más de 2.800 centros, abarcando
edificios con plantas edilicias que van de los 100 metros cuadrados
construidos (escuelas rurales) a más de 2500 metros cuadrados
(macroinstitutos), con diversas tipologías constructivas y diferentes
grados de antigüedad en su construcción. Hay locales con más de
noventa o cien años de construidos, sin considerar que en algunas
situaciones se ocupan edificios declarados como patrimonio histórico
nacional.
Todos los argumentos indicados, explican la imperiosa necesidad de
contar con mayores recursos para realizar mantenimiento edilicio.
21
2. Ampliación de espacios educativos.
De acuerdo a lo explicitado anteriormente, diversas estrategias
educativas que pretende llevar adelante esta Administración para el
quinquenio, implican la construcción de nuevos espacios educativos
para educación inicial, educación primaria, media y formación
docente. A esto se le suma, la necesidad de sustituir espacios
educativos inadecuados para el servicio educativo.
El Programa de construcción de aulas tiene un triple financiamiento:
•
con recursos provenientes de rentas generales, a cargo de la
Gerencia de Inversiones.
•
con recursos de endeudamiento externo, a cargo de los
Programas MECAEP y MEMFOD.
•
con fondos de libre disponibilidad de ANEP, ya sea recursos
de playa de contenedores u otras fuentes. Para el caso de los
recursos de playa de contenedores, dichos fondos son
ejecutados en forma coordinada con el Ministerio de
Transporte y Obras Públicas.
3. Programa de Fortalecimiento de las Artes, Artesanía y Oficios del
Uruguay.
Es importante destacar que en órbita del Consejo Directivo Central
funciona la unidad coordinadora del Programa de Fortalecimiento de
las Artes, Artesanías y Oficios en Uruguay (PAOF), la cual administra
el
Convenio
de
Cooperación
Nº
URY/B7-310/0041,
signado
oportunamente por el Estado uruguayo y la Unión Europea.
Dicho Programa inició su actividad en junio de 2002 y centra su
atención en desarrollar una experiencia piloto de formación
profesional específica en seis áreas, vinculadas a recursos naturales
uruguayos (lana-textil, cuero, barro-cerámica, piedra ornamental y
ágatas-amatistas-joyería).
22
De acuerdo con las características de la donación de la Cooperación
Europea
(apoyo
técnico
y
financiero
mediante
fondos
no
reintegrables), el Convenio ha definido como población objetivo a los
jóvenes desfavorecidos y los propios artesanos que hoy desarrollan
actividad profesional.
La metodología que se emplea para el diseño de estas actividades
de Formación Profesional se sustenta en la Formación de
Competencias, que actualmente se lleva adelante en Europa, es
decir, se fundamenta en identificar las competencias profesionales
que el propio sector o área productiva prevé como esenciales para
definir al profesional, en este caso el artesano, que a su nivel
(elemental, medio o superior) deberá buscar la inserción profesional
en el sector productivo.
Dicha metodología se implementa con carácter experimental,
permitiendo mantener un diálogo fluido, ordenado y sistemático, con
representantes de las áreas artesanales en cuestión, obteniendo los
perfiles profesionales de cada
uno. Estos perfiles
permiten
posteriormente desarrollar, por similar trayecto participativo, la
currícula, incorporando para esto a representantes del sector
educativo, en nuestro caso la Administración Nacional de Educación
Pública.
Los cursos se desarrollarán en dos Centros de Formación y
Desarrollo Artesanales, uno con sede en Artigas, inaugurado el 28 de
abril de 2005 y el restante con sede en Montevideo. Se incluye en el
área de desarrollo de los Centros, espacios destinados a la inserción
profesional de los jóvenes egresados (viveros empresariales) y una
Unidad de Comercialización, para la venta de los productos de
calidad de los Centros y artesanos asociados, como así también el
logro de la autosostenibilidad financiera de los mismos.
23
El presupuesto total original de € 17.787.000 (euros diecisiete
millones setecientos ochenta y siete mil), fue modificado mediante
Addendum de fecha 13 de agosto de 2003, quedando el nuevo
presupuesto en un total de € 14.372.000 (euros catorce millones
trescientos setenta y dos mil), de los cuales la Unión Europea dona el
equivalente a € 10.580.000 (euros diez millones quinientos ochenta
mil) y el Estado uruguayo el equivalente a € 3.792.000 (euros tres
millones setecientos noventa y dos mil).
En el rubro correspondiente a inversiones, se prevé la contraparte
nacional referente a la donación indicada, de acuerdo al siguiente
detalle: Año 2006, $ 30.855.000, año 2007, $ 16.274.000 y para los
años 2008 y 2009, la suma de 20.401.000 en cada ejercicio.
4. Equipamiento.
Evidentemente, la ampliación de espacios educativos conlleva la
adquisición de equipamiento para cada nueva aula, además de
prever la reposición de aquellos muebles destruidos o rotos.
En el caso de la educación tecnológica, la solicitud de incremento en
las partidas de inversión se justifica en la adquisición de maquinarias
y equipos técnicos a las diferentes Escuelas, a fin de potenciar la
enseñanza a los alumnos con tecnología moderna y actual.
24
Incrementos con respecto al año base 2005.
Financiación Rentas Generales.
En millones de pesos.
Reparaciones
mayores
a
cargo
Gerencia
de
de
la
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
9,21
12,07
38,96
66,44
10,00
12,00
37,00
66,00
5,8
106,16
102,96
82,68
9,67
10,27
10,97
11,67
5,93
78,02
66,30
48,69
40,61
218,52
256,19
275,48
Inversiones y equipamiento de
F. Docente
Obras nuevas a cargo de la
Gerencia de Inversiones
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía
Educ. Primaria
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía.
Educ. Secundaria
Equipamiento y reparaciones
de menor cuantía
Educ. Técnico Profesional
Total
25
ARTICULO 3. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año, según el siguiente detalle, con cargo al Grupo 0, Servicios
Personales y con destino a recuperación salarial de funcionarios
docentes y no docentes. Dichas partidas serán de cargo de rentas
generales.
Año 2006: $
80.252.000
Año 2007: $
318.336.000
Año 2008: $
832.536.000
Año 2009: $ 1.489.136.000
FUNDAMENTACIÓN:
A los efectos de acompañar la pauta salarial acordada en el Consejo Superior
de Salarios y tender a la recuperación real del salario docente y no docente,
esta Administración ha previsto en su presupuesto, los siguientes porcentajes
de incremento en las remuneraciones y consecuentemente la reserva de los
montos indicados en cada año. Los porcentajes señalados en el siguiente
cuadro, se adicionan en cada año, a los que surgen de la pauta acordada en
Consejo de Salarios, cuyo detalle consta en el artículo 2 propuesto, numeral
1.3.
Porcentaje de recuperación
salarial
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
2%
3,25%
5,50%
7,25%
vigente al 1º
de julio
Porcentaje acumulado de recuperación al final del quinquenio
19%
Monto acumulado Grupo 0
Servicios Personales
80,25
318,34
832,53
1.489,13
80,25
238,09
514,20
656,60
En millones de $
Monto incremental de Grupo
0, para distribuir en cada año.
En millones de $
26
El aumento diferencial otorgado por el Poder Ejecutivo con vigencia 1º
de julio de 2005, al considerar en promedio la remuneración de los
funcionarios del Ente, determina un 2,5% de incremento.
La recuperación salarial propuesta por ANEP
para el quinquenio
significa un porcentaje de un 19%, la que acumulada al aumento vigente
desde el 1° de julio de 2005 llega a un porcentaje del 22%.
En resumen:
⇒ Incremento para el quinquenio, por acuerdo en el Consejo
Superior de Salarios – 14%
⇒ Incremento para el quinquenio, propuesta de ANEP, que incluye
el aumento diferencial vigente al 1° de julio de 2005 – 22%
⇒ Suma de incrementos previstos – 36%.
27
ARTICULO 4. “Fíjanse las siguientes asignaciones presupuestales para el
Inciso 25, Administración Nacional de Educación Pública, discriminadas
por año, según el siguiente detalle, con cargo al Grupo 0, Servicios
Personales y con destino a creaciones de cargos docentes y funciones
contratadas no docentes. Dichas partidas serán de cargo de rentas
generales.
Año 2006: $
203.060.000
Año 2007: $
829.430.000
Año 2008: $ 1.410.776.000
Año 2009: $ 1.851.559.000
FUNDAMENTACIÓN:
El incremento de matrícula esperado, la atención de los distintos perfiles de
alumnos y la mejora de la relación en el número de niños y jóvenes por
docente, implican la creación de un conjunto de cargos y funciones contratadas
no docentes. Es de hacer notar que ello resulta esencial a los efectos de
desarrollar las estrategias de enseñanza aprendizaje y de brindar los apoyos
dentro y fuera del aula requeridos para que los alumnos sean retenidos en el
sistema educativo y logren una enseñanza de calidad. Aumentar la dotación de
los recursos humanos que atienden al conjunto del sistema, es una condición
necesaria para mejorar las oportunidades de acceso, retención, egreso, y
calidad en un contexto que se ha vuelto crítico en términos socio económicos.
Las partidas solicitadas por este concepto, corresponden al siguiente detalle
por año:
Grupo
0,
financiación
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
203,06
829,43
1.410,78
1.851,56
626,37
581,35
440,78
rentas
generales.
Incremento solicitado en millones de
pesos, con respecto al año base 2005
Grupo 0, financiación rentas generales.
Incremento solicitado en millones de
pesos, con respecto al año anterior
28
A continuación se realiza una enumeración por Consejo Desconcentrado
de las creaciones de cargos previstas, en el período 2006 - 2009:
Dirección de Formación Docente.
a. Se ha previsto la creación de horas docentes para desarrollar
nuevos planes de estudio para la formación de maestros,
profesores y de maestros técnicos, a partir del año 2007.
b. Asimismo, existe creación de horas docentes por expansión de la
matrícula para el Instituto de Profesores Artigas, Institutos de
Formación Docente y para los cursos dictados en modalidad
semipresencial.
Consejo de Educación Primaria:
a. Consolidación y extensión Educación Inicial: creación de 348
cargos docentes.
b. Aumento de la cobertura en escuelas de Tiempo Completo:
creación de 270 cargos y transformación de 194 cargos de
maestros comunes a maestros de tiempo completo.
c. Aumento de la cobertura en escuelas de contexto sociocultural
crítico: 520 compensaciones de maestro comunitario.
d. Desarrollo de modelo pedagógico alternativo para escuelas de
contexto sociocultural crítico: creación de 150 cargos de profesores
que atiendan las áreas de deporte y recreación.
e. Inclusión social y educativa de los niños de escuelas de contextos
desfavorables
y
compensaciones
muy desfavorables:
para
implementar
incorporación
la
figura
del
de
412
Maestro
Comunitario, y 400 horas de apoyo para ampliación del número de
equipos multidisciplinarios.
f. Mejoramiento de la atención en Educación Común: creación de
507 cargos de maestros comunes para mejorar la relación alumno
/ docente, aspirando a 25 alumnos en promedio; creación de 2
cargos de Directores y 5 de Inspectores para fortalecimiento del
área; creación de 153 cargos de maestros secretarios para apoyar
29
la gestión del Director en aquellas escuelas que superan los 300
alumnos.
g. Consolidación y estabilización del área de Escuelas de Práctica, a
través del fortalecimiento de los docentes: regularización de 42
situaciones funcionales docentes (3 cargos de inspector grado 2, 7
cargos de maestros directores, 19 cargos de maestros adscriptos y
13 cargos de maestros comunes); anualización de la asignación de
compensaciones
por la
función de
Maestros
Adscriptores;
asignación de 60 compensaciones de dirección para los cargos de
Directores de Escuelas Habilitadas de Práctica.
h. Mejoramiento de la Escuela Rural: transformación de 32 cargos
urbanos en 32 rurales.
i.
Ampliación de la cobertura educativa en el área de Educación
Especial: creación de 23 cargos de maestros itinerantes, y 46
cargos de maestros de apoyo para atender alumnos con
capacidades diferentes, en escuelas comunes de contextos
desfavorables y muy desfavorables; creación de 3 cargos de
Director y 18 cargos de Maestros de clase para dotar de personal a
las escuelas nuevas.
j.
Extensión de la Educación Musical a escuelas públicas de
diferentes áreas: creación de 100 cargos docentes de 15 horas de
profesores de educación musical.
k. Mejora de la gestión: dotación de 4 cargos técnicos o provisión de
funciones en la División Planeamiento Administrativo y 4 cargos
técnicos o provisión de funciones en la División Planeamiento
Educativo; reestructura organizacional, extensiones horarias y
fortalecimiento del régimen de pasantías; dotación de 722 cargos
de auxiliares de servicio o provisión de funciones para cubrir
necesidades en escuelas.
Consejo de Educación Secundaria.
a. Creación de horas docentes para atender el crecimiento de la
matrícula en educación media básica y superior.
30
b. Fortalecimiento de las funciones de supervisión: creación de 56
Cargos de Inspectores, con el fin de implementar y hacer el
seguimiento de los proyectos educativos.
c. Creación de 10 cargos de subdirección.
d. Creación de 215 cargos de administrativos o provisión de
funciones, a los efectos de reforzar el personal de bedelía y
secretaría de Liceos.
e. Creación de 532 cargos de auxiliares de servicios o provisión de
funciones, para cumplir tareas de portería y limpieza en locales
educativos.
f. Creación de 40 cargos no docentes o provisión de funciones de
secretaría liceal, para apoyo en la gestión administrativa.
g. Creación de 130 cargos docentes de adscriptos.
h. Creación de 120 cargos docentes de profesores orientadores
pedagógicos.
i.
Creación de 70 cargos docentes de profesores ayudante de
laboratorios.
j.
Creaciones de 10 cargos no docentes de bibliotecólogos o
provisión de funciones y 10 cargos no docentes o provisión de
funciones de técnicos en mantenimiento e instalaciones.
k. Incremento de 8.400 horas docentes para realizar, entre otras:
tareas relativas al análisis de los planes y programas vigentes y
diseño de nuevos planes de estudio, para integrar equipos
multidisciplinarios que abordarán los problemas particulares de
cada Instituto y para la atención a alumnos con capacidades
diferentes.
Consejo de Educación Técnico Profesional.
a. Creación de horas docentes escalafonadas según el siguiente
detalle: 1.300 horas para el año 2006, 3200 horas para el año
2007, 9.076 horas para el año 2008 y 4.795 horas para el año
2009.
b. Previsión de 160 becas y pasantías para cumplir tareas de índole
administrativa, técnica, de limpieza y de mantenimiento.
31
c. Creación de 115 cargos docentes de coordinadores pedagógicos y
adscriptos.
d. Creación de 100 cargos no docentes o provisión de funciones de
administrativos y 90 cargos no docentes o provisión de funciones
de auxiliares de servicio.
32
ARTICULO 5. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada en cada caso, a los efectos de atender las erogaciones
resultantes de la aplicación de innovaciones educativas para la creación
de un espacio de carreras tecnológicas terciarias y la coordinación de
diversas áreas de interés común entre esta Administración y la
Universidad de la República. Dichas partidas serán de cargo de Rentas
Generales”.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Públicas procederá a la distribución de las partidas indicadas, para
financiar gastos correspondientes a Funcionamiento (Grupos 0 al 2, 5 y 7)
e Inversiones.
Año 2006: $ 25.000.000
Año 2007: $ 25.000.000
Año 2008: $ 30.000.000
Año 2009: $ 35.000.000
FUNDAMENTACIÓN:
El Consejo Directivo Central está implementando, entre otras modalidades
educativas a desarrollar, la educación tecnológica terciaria que estará
caracterizada por el ofrecimiento de carreras cortas, las cuales se
instrumentarán en cooperación con la Universidad de la República. Es
intención, en el diseño de esta modalidad, que los egresados de este ciclo
puedan continuar sus estudios de grado en la Enseñanza Superior
Universitaria, siendo requisito para su ingreso haber culminado los estudios de
la educación media superior.
Los cursos a implementar en los institutos tecnológicos serán transversales
para las áreas de actividad como metal - mecánica, química, informática, riego,
drenaje y logística. Estarán relacionadas con las siguientes cadenas
productivas agroindustriales: vitivinicultura, productos de mar, oleaginosos,
lácteos, hortifrutícola, forestal, cereales, cárnicos, azúcar y arroz.
33
Un aspecto importante del diseño de estas carreras es que su dictado se
realizará en forma descentralizada con respecto a la ciudad de Montevideo.
Además, en acuerdo con la Universidad de la República se implementará la
coordinación de las formaciones docentes respectivas y la articulación de los
niveles educativos que las vinculan.
34
ARTICULO 6. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada, a los efectos de atender las erogaciones resultantes de
la aplicación de incentivos a docentes y no docentes. Dichas partidas
serán de cargo de Rentas Generales.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Pública procederá a la distribución de las partidas autorizadas, para
financiar gastos correspondientes al Grupo 0 Servicios Personales.
Año 2006: $
16.410.000
Año 2007: $ 146.924.000
Año 2008: $ 227.055.000
Año 2009: $ 410.796.000
FUNDAMENTACIÓN:
El tiempo de aprendizaje real de los alumnos es especialmente escaso: un año
lectivo reducido y una jornada escolar breve, que se ve limitada cuando se
hace prioritario atender a los alumnos con políticas sociales compensatorias,
como ser la alimentación. Ello se agrava por el ausentismo estudiantil y
docente, así como por la designación tardía de los suplentes.
La extensión del tiempo pedagógico, los incentivos por presentismo, titulación y
docencia de aula, así como la provisión inmediata de todo cargo u hora de
clase, son condiciones necesarias para mejorar los aprendizajes. En este
último aspecto, el Consejo Directivo Central ya ha adoptado resolución para la
designación inmediata de las suplencias en el Consejo de Educación Primaria
e instado a medidas similares en los otros subsistemas.
La política de incentivos salariales estará orientada a promover la asiduidad
docente, la permanencia en la actividad de docencia directa e impulsar la
titulación de los profesores de educación media. El mayor salario también
atenderá a los docentes que cumplan sus funciones en los centros educativos
de contexto socio cultural crítico, con el objetivo de propiciar la radicación de
los más experimentados y mejor calificados.
35
Aquellos colectivos de los diversos planes, áreas y subsistemas que no
disponen a la fecha de un tiempo de coordinación pedagógica carecen de las
oportunidades mínimas para conformar los proyectos de centro, evaluar
colectivamente los aprendizajes de sus alumnos y reflexionar sobre la propia
práctica.
Se compensará un tiempo adicional fuera del horario lectivo para las
actividades de coordinación, actualización y elaboración de propuestas
pedagógicas a considerar en las asambleas técnico docentes por instituto.
Remunerar estas actividades permitirá optimizar el tiempo pedagógico,
alcanzando las 190 jornadas anuales al final del quinquenio.
36
ARTICULO 7. “Asígnase a la Administración Nacional de Educación
Pública las partidas anuales que a continuación se detallan y con la
vigencia indicada, a los efectos de atender las erogaciones resultantes de
la aplicación de innovaciones educativas. Dichas partidas serán de cargo
de Rentas Generales.
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación
Pública procederá a la distribución de las partidas autorizadas, para
financiar gastos correspondientes a Funcionamiento (Grupos 0 al 2, 5 y 7)
e Inversiones.
Año 2007: $ 58.694.000
Año 2008: $ 147.885.000
Año 2009: $ 265.733.000
FUNDAMENTACIÓN:
La innovación educativa es consustancial a la enseñanza y la razón de ser de
su adaptación al medio histórico contemporáneo.
Si bien la misma será objeto del debate educativo nacional, en líneas generales
se atenderá:
a. El fortalecimiento del centro educativo propendiendo a la identificación del
docente y su alumnado con el mismo. En la práctica, ello podrá implicar por
ejemplo: concentrar y transformar horas de clase en cargos con dedicación
horaria fija y extender la permanencia del docente en cada centro educativo.
b. El desarrollo profesional del cuerpo docente se realizará mediante
actividades de formación en servicio, creando un nuevo tipo de pasaje de
grado, que sin sustituir al vigente, habilita al docente, por su propia
voluntad, a aspirar a un grado superior por méritos obtenidos en su
formación específica y desempeño profesional.
37
c. La introducción en la currícula de programas de formación transversales,
como ser aquéllos vinculados a derechos humanos y educación sexual. Ello
requerirá de la formación de los docentes en las áreas indicadas.
Es de destacar que estas innovaciones se implementarán a partir del análisis y
acuerdos con los distintos Consejos Desconcentrados, las Asambleas Técnico
- Docentes y la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza y sobre la base
de evaluaciones que se irán procesando con relación a los distintos planes y
programas.
38
ARTICULO 8. “Autorízase a la Administración Nacional de Educación
Pública
a
continuar
el
programa
con
financiamiento
externo,
correspondiente a la solicitud de préstamo gestionada ante el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento, “Proyecto de Mejoramiento
de la Calidad de la Educación Primaria” Préstamo Nº 7113/UR, por un
monto de U$S 56:000.000.- (dólares de los Estados Unidos de América
cincuenta y seis millones), de los cuales U$S 14:000.000.-(dólares de los
Estados Unidos de América catorce millones), corresponden a la
contrapartida nacional.
Dicho Programa tendrá una asignación presupuestal expresada en
dólares de los Estados Unidos, según el siguiente detalle:
Financiación Rentas Generales.-
Financiación Endeudamiento Externo.-
Año 2006: U$S 2.276.250
Año 2006: U$S 5.914.600
Año 2007: U$S 2.367.250
Año 2007: U$S 6.653.200
Año 2008: U$S 2.461.900
Año 2008: U$S 6.397.300
Año 2009: U$S 2.560.500
Año 2009: U$S 6.150.800
FUNDAMENTACIÓN:
El Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria presenta
como objetivos generales incrementar la equidad, calidad y eficiencia de la
oferta educativa de la educación inicial y primaria.
Estos objetivos serán alcanzados a través de: (a) la expansión del modelo de
escuelas de tiempo completo y apoyo a las escuelas de contexto sociocultural
crítico,
estrategias
éstas
destinadas
a
estudiantes
de
contextos
socioeconómicos adversos, (b) la mejora de la calidad de la educación inicial y
primaria, fortaleciendo el sistema de formación de maestros y (c) la mejora de
la eficiencia de las instituciones educativas.
El contrato de préstamo se firmó el 17 de junio 2002, teniendo una vigencia
inicial prevista hasta el 31 de diciembre de 2007.
Los montos previstos originalmente y los saldos proyectados sin ejecutar al 31
de diciembre de 2005, se sintetizan en el cuadro que sigue:
39
Situación Original
(dólares)
BIRF
Contraparte Local
Total
42.000.000
14.000.000
56.000.000
Saldo proyectado sin
ejecutar al 31 de
diciembre 2005 (dólares)
25.115.900
9.665.900
34.781.800
El Consejo Directivo Central ha dispuesto la reorientación del programa y la
extensión de éste hasta el año 2009, definiendo como pilares fundamentales la
institucionalización, la transparencia y la comunicación. En este sentido
interesa especialmente que los distintos componentes del programa, se
integren a la estructura de ANEP, de forma de lograr que los actores
directamente involucrados sean quienes tomen las decisiones. Se pretende
asimismo alcanzar la sustentabilidad de las líneas estratégicas emprendidas,
dependiendo ello de la apropiación que la institución realice de los procesos y
de los resultados del programa.
A continuación se realiza una descripción por componente de las principales
acciones previstas en el quinquenio:
1. Componente Escuelas de tiempo completo y apoyo a escuelas de
contexto socio cultural crítico.
En concordancia con los objetivos iniciales del Proyecto y con las pautas
establecidas recientemente por el Consejo Directivo Central y el Consejo de
Educación Primaria, el énfasis estará dado en la expansión del modelo de
Escuelas de Tiempo Completo y en el apoyo a las Escuelas de Contexto
Socio-Cultural Crítico.
La atención a estas últimas (ECSCC), implicará la reasignación de fondos
destinados originalmente al Programa de tiempo completo.
De ambas líneas estratégicas, se espera que a la finalización del Programa,
se logre una mejora en el nivel de los aprendizajes, medido como el
porcentaje de alumnos que alcanzan la calificación de suficiencia en Lengua
y en Matemática, procedentes de zonas calificados como de contextos
“desfavorables”, así como también un descenso en las tasas de repetición,
particularmente en los dos primeros grados de Educación Primaria.
40
Las Escuelas de Tiempo Completo a crearse, continuarán siendo apoyadas
en lo atinente a infraestructura y equipamiento, así como en todo lo relativo
a la implementación de la denominada “nueva propuesta pedagógica”. Ello
implica la capacitación en servicio de los maestros que se desempeñen en
las mismas, a través de los Cursos que ya están implementados desde el
año 1998, así como el desarrollo de actividades recreativas y programas
como por ejemplo el denominado Vínculo – Escuela – Familia - Comunidad,
Inmersión Parcial y Dual en inglés y portugués.
El apoyo a las escuelas de contexto crítico, que se estima alcanzará a
aproximadamente 50.000 niños, se concretará a través de las siguientes
acciones: a) capacitación en servicio a los docentes, b) adquisición de
material didáctico y c) apoyo social, del mismo tipo que el previsto para las
Escuelas de tiempo completo.
1.1 Construcción, transformación, rehabilitación y equipamiento de
Escuelas de Tiempo Completo.
El Proyecto prevé la creación de aproximadamente 108 Escuelas de
Tiempo Completo urbanas (70% ampliadas o reconvertidas y 30% nuevas),
incluyendo el mobiliario de aulas requerido. Dichas creaciones significarán
una duplicación de la matrícula actual, la cual en el año 2004 ascendió a
24.500 educandos.
1.2 Adquisición de Material didáctico y libros para las Bibliotecas
Escolares.
a. Bibliotecas Escolares y sets de material didáctico.
Se ampliarán los recursos asignados con este fin, a efectos de equipar no
sólo a las escuelas de tiempo completo, sino también a las escuelas de
contexto crítico.
b. Producción y distribución de libros de texto.
Se reasignarán fondos, a los efectos de proceder a la adquisición de libros
de textos destinados a primero y segundo grado, para todos los alumnos
que concurren a Escuelas Públicas.
41
1.3 Capacitación de Maestros, Directores e Inspectores de Escuelas de
Tiempo Completo e Informática Educativa.
Se prevé la capacitación a docentes en servicio que cumplan tareas en
Escuelas de Contexto Crítico y de Tiempo Completo. El diseño de dichos
curso se realizará en coordinación con el Consejo de Educación Primaria.
Especialmente para las Escuelas de Tiempo Completo, se continuará
dictando cursos a los docentes, hasta completar las cohortes respectivas de
modo de cubrir hasta los sextos años.
2. Componente Fortalecimiento Institucional.
2.1 Formación de Maestros
Habiéndose diseñado e implementado el Plan 2005 de Formación de
Maestros, el grupo de trabajo de la Dirección de Formación y
Perfeccionamiento Docente planteó las siguientes prioridades: (a) la
construcción de un Instituto de Formación Docente de 16 aulas en Pando
(modelo escuela de 16 aulas) y 15 aulas en institutos existentes para
absorber exceso de matrícula; y (b) la adquisición de libros y material
didáctico.
2.2 Desarrollo e Implantación de los Proyectos de Mejoramiento
Educativo.
Se continuará con esta estrategia de trabajo, donde las Escuelas proponen
proyectos concursables, y una vez seleccionados, se le asignan recursos
para su concreción. Se prevé la reducción de la asignación promedio
adjudicada a cada proyecto, situándola en el entorno de los U$S 2.000 por
centro educativo.
2.3 Monitoreo de los Programas Educativos y Sistema de Secretarías
Escolares.
Las actividades previstas en este subcomponente, corresponden a las que
desarrollarán las áreas de Evaluación de Aprendizajes, Investigación y
Estadísticas, en lo que refiere específicamente a Educación Primaria.
42
ARTICULO 9. “Autorízase a la
Pública
a
continuar
el
Administración Nacional de Educación
programa
con
financiamiento
externo,
correspondiente a la solicitud de préstamo gestionada ante el Banco
Interamericano de Desarrollo, Proyecto “Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Media y Formación Docente”, Préstamo Nº 1361/OC-UR, por un
monto de U$S 107:000.000.- (dólares de los Estados Unidos de América
ciento siete millones), de los cuales U$S 32:000.000.-(dólares de los
Estados Unidos de América treinta y dos millones), corresponden a la
contrapartida nacional.
Dicho Programa tendrá una asignación presupuestal expresada en
dólares de los Estados Unidos, según el siguiente detalle:
Financiación Rentas Generales.-
Financiación Endeudamiento Externo.-
Año 2006: U$S 3.707.790
Año 2006: U$S 7.165.495
Año 2007: U$S 3.856.102
Año 2007: U$S 7. 452.115
Año 2008: U$S 4.010.346
Año 2008: U$S 7.750.200
Año 2009: U$S 4.170.760
Año 2009: U$S 8.060.014
FUNDAMENTACIÓN:
El Programa Modernización de la Educación Media y Formación Docente
presenta como objetivos prioritarios contribuir a mejorar los niveles de
accesibilidad, retención, egreso y calidad de la oferta educativa en la
Educación Media, así como fortalecer el sistema de formación docente. Estos
objetivos se enmarcan en tres de los ejes estratégicos definidos para el
quinquenio por ANEP: aumentar la retención y el egreso de la educación
media, mejorar la calidad de la enseñanza y transformar la gestión del Ente.
Los objetivos específicos se vinculan a la universalización y mejora del Ciclo
Básico de educación media (Componente 1), la transformación del segundo
ciclo de la enseñanza media (Componente 2) en el marco de un proceso
participativo y de integración de los actores involucrados, el fortalecimiento del
sistema de formación docente (Componente 3) y la mejora de la gestión de la
ANEP (Componente 4).
43
El contrato de préstamo se firmó el 21 de diciembre de 2001, teniendo una
vigencia original prevista hasta el 31 de diciembre de 2006.
Los montos previstos originalmente y los saldos sin ejecutar al 31 de diciembre
de 2005, se sintetizan en el cuadro siguiente:
Situación Original (dólares)
Saldo proyectado sin
ejecutar al 31 de
diciembre 2005 (dólares)
BID
75.000.000
30.427.824
Contraparte Local
32.000.000
15.744.998
Total
107.000.000
46.172.822
El Consejo Directivo Central ha entendido necesario realizar una reorientación
del Programa y una extensión del mismo hasta el 2009, basado en las
siguientes estrategias básicas:
a) Institucionalización
Ello implica que el Programa sea absorbido por la estructura de ANEP, de
forma que sean los propios actores de dicha institución los que delineen las
políticas y acciones a desarrollar. Ello posibilitará que la organización se
apropie de los resultados que se generen de la puesta en práctica de las
acciones planificadas. Esta institucionalización es considerada la clave para
lograr la sustentabilidad de los productos e impactos del Programa, así como
para la integración de los distintos actores involucrados a los mismos. Un
proyecto funcionando autónomamente no logra el principal propósito que se
espera: la incorporación en la organización y la consecuente sostenibilidad en
el mediano y largo plazo.
b)
Transparencia
y
Comunicación
con
respecto
a
procedimientos
administrativos, acciones desarrolladas, productos logrados e impactos
alcanzados.
44
Institucionalización, Transparencia y Comunicación funcionan en forma
sistémica e integrada ya que se retroalimentan entre sí. Una adecuada
institucionalización lleva implícita la transparencia ya que los propios
involucrados están comprometidos y son líderes de los procesos de cambio
que se implementen. Por otra parte, la transparencia y la comunicación
constituyen instrumentos para el acercamiento y el diseño y desarrollo
participativo de las políticas que se delineen en el proceso de reorientación,
impactando por ende sobre la buscada institucionalización.
c) Impacto real y comprobable sobre la población objetivo principal:
adolescentes y jóvenes.
Las grandes líneas trazadas para cada uno de los Componentes son las que
siguen a continuación.
Con respecto al Componente 1 “Universalización y Mejora del Ciclo Básico de
Educación Media” se plantean como ejes medulares para el futuro:
a) Construcción y desarrollo de una hoja de ruta que permita la rápida
integración del Componente de Consolidación del Ciclo Básico al
Consejo de Educación Secundaria (CES) y al Consejo de Educación
Técnico Profesional (CETP). El Programa apoyará al CES y al CETP si
fuera preciso en el diseño de un plan de gestión para dicha integración,
que permita coadyuvar en el desarrollo del eje estratégico vinculado con
el aumento de la retención y el egreso de la educación media.
b) Énfasis en la educación de adolescentes y jóvenes en atención a la
matrícula creciente, la elevada deserción, índices de egreso no
satisfactorios y egresos fuera de tiempo. Por lo tanto apuntar a un
egreso a tiempo y de calidad tendiendo a una cobertura del 100 % en
términos de ciclo básico. Se trata del último tramo de educación
obligatoria que resulta esencial para la integración a la sociedad.
c) Atención a la diversificación de la matrícula en términos de cultura,
progresos
y
variables
motivacionales.
La
necesidad
de
un
acompañamiento más personalizado debería ser apoyada así como el
logro de relaciones más adecuadas de aula/estudiante.
45
d) Fortalecimiento de Segunda Oportunidad para mayores de 15 años que
desertan del Ciclo Básico de Secundaria.
e) Incorporar programas especiales vinculados con el apoyo psico – socio
pedagógico,
especialmente
considerando
el
contexto
crítico
de
procedencia de estos jóvenes. En este mismo sentido, programas para
el logro de competencias en términos de lengua constituye un factor
relevante. El aula itinerante constituiría una forma de acercarse a estos
jóvenes.
f) Apoyo para la ampliación y mejora de la Infraestructura de centros
educativos así como para su equipamiento mobiliario y especialmente
Bibliotecas.
g) Asegurar el mantenimiento de las acciones a emprender de manera de
viabilizar su sustentabilidad.
Con respecto al Componente 2 “Transformación del Segundo Ciclo de la
Enseñanza Media” los ejes claves que se proponen para el futuro son los
siguientes:
a) La Educación Media Superior debe acompasar al Ciclo Básico y lograr
aprendizajes pertinentes que permitan un mayor desarrollo personal y
social. Al respecto, deberá revisarse la transformación propuesta en el
documento original del Programa con los actores involucrados. En este
sentido, el acuerdo y desarrollo del proceso que permita la integración
del Componente al CODICEN debería ser apoyado por el Programa en
la modalidad que este organismo director decida.
b) Los
eventuales
cambios
que
se
propicien
deberán
considerar
especialmente dos aspectos: i) la generación de una importante
estrategia de comunicación y participación con los involucrados; ii) la
posibilidad de sostener lo emprendido a través de recursos genuinos
que permitan asegurar su sustentabilidad.
c) Al respecto, se ve como necesaria la reforma del Bachillerato y las
experiencias desarrolladas hasta ahora constituyen un elemento
importante para una reflexión. Existen distintos planes y evaluaciones
realizadas en torno a las mismas, con diferentes niveles de completitud y
validación, existiendo entonces las bases para intentar el rediseño
46
definitivo de un Plan a nivel de la enseñanza secundaria y técnico
profesional.
d) Específicamente y con respecto a la Educación Media Tecnológica,
revisar la instrumentación – la currícula – entendiendo que existe un
acuerdo con respecto a su filosofía ( necesidad de formación científico tecnológica). Con relación a la Educación Media Profesional, apoyar
acciones para llegar a un nivel técnico con continuidad educativa en el
Sistema de Educación.
e) El apoyo para mejorar y ampliar la infraestructura, mobiliario y materiales
didácticos
resulta crucial ya que se ha manifestado que no se ha
contado con disponibilidad presupuestal para la realización de estas
inversiones.
f) Al igual que en el componente anterior, el apoyo a un sistema de
evaluación y seguimiento constituye la clave para el logro de la
sostenibilidad en el mediano y largo plazo, viabilizando pertinencia y
calidad.
Con relación al Componente 3 “Unificación y modernización de programas y
modelos institucionales de Formación Docente” se visualizan las siguientes
líneas estratégicas:
a) Apoyo para la Creación del Sistema Nacional de Formación Docente de
Profesorado que permitirá la titulación de profesores en igualdad de
calidad formativa en todo el país, garantizando la formación de un
auténtico profesional, capaz de mejorarse toda la vida mediante la
educación permanente.
b) Contribución al fortalecimiento del Área de Perfeccionamiento Docente y
Estudios Superiores que permita viabilizar cursos de actualización,
perfeccionamiento y postgrados.
c) Remodelación del Instituto de Profesores Artigas.
d) Logro de un acervo adecuado en términos de libros, material didáctico
para bibliotecas y laboratorios.
e) Informatización en términos de hardware y software. Al respecto se
señala la necesidad de contar con una red informática sustentable y
mantenida para Formación Docente en todo el país.
47
Con
respecto
al
Componente
4
“Mejora
de
la
Gestión”
las
conceptualizaciones básicas para la reorientación del Componente son las
siguientes:
a)
La mejora de gestión de ANEP constituye un eje estratégico definido
para el quinquenio.
b)
Existen dos niveles que el componente deberá apoyar. Por un lado, se
realizarán acciones que viabilicen una mejora en la gestión general del
sistema. Por otro, se desarrollarán estrategias para fortalecer la
administración de los establecimientos educativos.
c)
Con respecto a la gestión general del sistema, se atenderán aspectos
vinculados al diseño institucional, a la definición y desarrollo de un plan
estratégico y a la racionalización de los métodos de trabajo. Este
objetivo encuentra un hito clave en el proceso de formulación
presupuestal. En efecto, este proceso implicó la definición concertada
de lineamientos y objetivos estratégicos, metas e indicadores. Ello
permitirá, no solamente el logro de la transparencia con respecto a las
prioridades en términos de líneas de acción, sino también la
posibilidad de realizar un seguimiento y evaluación continua de la
gestión.
d)
Con relación a la administración de los centros educativos, se
propenderá a fortalecerlos ya que es en ellos donde se desarrollan en
última instancia los procesos de enseñanza y aprendizaje. Ello
implicará mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento,
así como el diseño e implantación de estrategias que impacten sobre
los niveles de estabilidad y rotación de los docentes, entre otros
aspectos.
e)
Se atenderá al logro de la informatización y conectividad, tanto a nivel
de gestión administrativa como académica. Deberán direccionarse los
esfuerzos a un sistema de información consistente del punto de vista
tecnológico y estadístico, con una visualización de conjunto y no de
“agregados” que no aseguran la coherencia integral.
f)
La modernización de los sistemas de gestión de datos escolares
(SECLI) así como de los procesos financiero contable, presupuestal,
48
de compras y contrataciones, no constituyen sólo un tema de
actualización tecnológica sino una forma de apoyo imprescindible a la
adecuada gestión del Ente.
g)
Los sistemas de evaluación y seguimiento deberán ser promovidos. En
tal sentido, se apoyarán tanto los sistemas de seguimiento de objetivos
y metas como los mecanismos de evaluación de aprendizaje de los
alumnos (programa internacional de evaluación de estudiantes,
laboratorio latinoamericano de evaluación de la calidad de la
educación, etc.) y el relevamiento y análisis de variables educativas y
sociales de la población atendida por ANEP.
h)
El Componente de Mejora de la Gestión deberá desarrollarse sobre la
base de equipos de trabajo multidisciplinarios y transversales a la
organización. En este sentido, cada proceso y proyecto que se abra al
respecto, debe asegurar que exista un equilibrio entre los equipos
externos e internos a la Institución, de forma de asegurar apropiación y
sustentabilidad. También deberá asegurar que los cambios no se
perciban y sientan como impuestos sino propender paralelamente a
fomentar el cambio cultural que los mismos implican.
i)
Deberá considerarse la disponibilidad de recursos para mantenimiento.
En efecto, las transformaciones no culminan con la instalación y
puesta en producción de un sistema informatizado nuevo, sino que la
mayor parte de su impacto en términos de sustentabilidad deriva de la
posibilidad de mantenerlo y actualizarlo.
49
ARTICULO 10- “Increméntase la partida permanente dispuesta por el
artículo 46 de la Ley 17.453, de fecha 28 de febrero de 2002, en un monto
de $ 168:588.000 (pesos uruguayos ciento sesenta y ocho millones
quinientos ochenta y ocho mil), a efectos de extender el beneficio de la
cuota mutual a todos los funcionarios de la Administración Nacional de
Educación Pública. Para el ejercicio 2006, el monto de incremento de la
partida ascenderá a $ 84.294.000.
El Poder Ejecutivo, en un plazo máximo de 90 días reglamentará la
aplicación de lo dispuesto precedentemente.
Los montos mensuales no ejecutados, serán transferidos del Inciso 24 al
Inciso 25, facultando al Consejo Directivo Central de ANEP, a fijar el
destino de dichas economías, tanto para el grupo 0, como para gastos de
funcionamiento e inversión”.
FUNDAMENTACIÓN:
Uno de los lineamientos estratégicos definidos como prioritarios y esenciales
por esta Administración, es la dignificación de la función docente y no docente
del personal de la Administración Nacional de Educación Pública.
Para cumplir con este cometido, entre otros aspectos, se estima como
necesario la recuperación del salario y que el beneficio de asistencia médica
que hoy gozan los docentes y no docentes que cumplen funciones en la órbita
del Consejo de Educación Primaria, se haga extensivo al resto de los
funcionarios del Ente, profesores de Educación Media y Formación Docente y
funcionarios no docentes.
Considerando la información existente en el Organismo y la proporcionada por
el Banco de Previsión Social, se estima en 21.000 personas los beneficiarios,
que de aprobarse la presente propuesta, quedarían con cobertura de salud.
Asimismo se ha solicitado información a diferentes Organismos del Estado,
(Intendencia Municipal de Montevideo, Ministerios de Defensa Nacional e
Interior y la Universidad de la República, procesándose un muestreo en las
50
Intendencia Municipales del Interior), por lo que se ajustaría la cifra de
beneficiarios, pudiendo llegar a un número menor de los mismos. A esto
deberá agregársele aquellos funcionarios que también tengan cobertura
asistencial bajo los diferentes regímenes legales y convencionales dispuestos.
El artículo 46 de la ley 17.453 destina a la Administración Nacional de
Educación
Pública, una
partida permanente de $ 100.000.000 (pesos
uruguayos cien millones) anuales a los efectos de que dicho Organismo se
haga cargo de la cuota mutual de los maestros y funcionarios del Consejo de
Educación Primaria.
Asimismo se establece que dicha partida se actualizará en la misma proporción
e iguales oportunidades en las que el Poder Ejecutivo autoriza el reajuste de
las
cuotas
de las instituciones de asistencia médica colectiva. De existir
excedente en la partida mencionada, se deberá atender parcial o totalmente la
cuota mutual de los funcionarios no docentes de la enseñanza primaria.
El Poder Ejecutivo mediante Decreto 373/002 de fecha 26 de setiembre de
2002, reglamenta la norma legal indicada, previéndose lo siguiente:
•
La partida que perciben los beneficiarios por este concepto, no tiene
carácter retributivo.
•
Se habilita a la Contaduría General de la Nación a registrar las
erogaciones que se generen por la liquidación de este beneficio, en el
objeto
del
gasto
"Pago cuota mutual maestros"
del
Inciso
24
"Diversos Créditos".
•
Se prevé que quienes perciban este beneficio deberán cumplir tareas en
el Consejo de Educación Primaria y ocupar cargos de maestros
efectivos, interinos o suplentes
designados por un período mayor a
sesenta días consecutivos al año.
•
El beneficio alcanza asimismo a los funcionarios no docentes de dicho
Consejo Desconcentrado.
•
Ningún beneficiario podrá recibir la cobertura de cuota mutual en más de
un cargo, debiendo optar en su caso de recibirlo en uno solo de ellos.
51
•
No tendrán derecho a recibir este beneficio, aquellos funcionarios que
directa o indirectamente tengan cubierta la asistencia médica por otro
organismo público, paraestatal o entidad de cualquier naturaleza, ya
sea mediante el reintegro de la cuota mutual o por asistencia directa.
•
Tampoco gozarán de este beneficio los afiliados a alguna Institución de
Asistencia Médica Colectiva a través del sistema gestionado por el
Banco de Previsión Social, en cumplimiento de las disposiciones del
Decreto - Ley 14407 de fecha 22 de julio de 1975.
•
El Consejo de Educación Primaria mediante solicitud de declaración
jurada a los beneficiarios, instrumentará las medidas necesarias para
impedir los casos de doble cobertura, reglamentando las sanciones
aplicables a quienes la ocultaren.
•
El monto de la referida cuota mutual, incluyendo el aporte al Fondo
Nacional
de Recursos, la sobrecuota por inversión y el Impuesto
Específico a los Servicios de Salud, no podrá ser superior a $ 550,00
(pesos uruguayos quinientos cincuenta) por cada beneficiario, valor
vigente al momento de dictarse el decreto reglamentario. Dicho monto
rige a partir de la vigencia del Decreto, 1 de octubre de 2002.
•
Las afiliaciones que se produzcan a través del
sistema
que se
reglamentó, se realizarán sin examen médico previo a la admisión, ni
limitaciones por razones de edad u otra causal.
•
Los
beneficiarios gozarán desde su afiliación de la totalidad de los
derechos
asistenciales, incluida la atención del embarazo, parto
y
puerperio, y no podrán ser desafiliados por decisión unilateral de la
institución, cuando pierdan el carácter de tales.
•
Las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva están obligadas a
ofrecer a las beneficiarias, la afiliación prenatal de sus hijos.
•
Aquellos funcionarios que se encuentren afiliados a una Institución de
Asistencia Médica Colectiva al momento de dictarse la reglamentación,
el beneficio les regirá a partir del 1º de octubre del 2002. Para los
funcionarios que se afilien con posterioridad, regirá el beneficio a partir
del mes en que tenga lugar la afiliación. El beneficio no será prorrateado.
52
En la eventualidad de aprobarse la propuesta de ANEP y a los efectos de
proceder a la liquidación del beneficio, resulta imprescindible que el Poder
Ejecutivo reglamente la aplicación del mismo.
Los nuevos beneficiarios serán aquéllos que cumplen tareas en el Consejo
Directivo Central, Consejo de Educación Primaria (profesores especiales),
Consejo de Educación Secundaria y Consejo de Educación Técnico
Profesional, de acuerdo a pautas que determine el CODICEN.
Asimismo, se estima que durante el primer semestre del año 2006, se
cumplirán todas las acciones necesarias para la implementación de este
beneficio, con lo cual la cobertura comenzará a operar efectivamente en el
segundo semestre de dicho año.
En virtud de las consideraciones precedentes, y como no se pudo estimar más
ajustadamente el número real de beneficiarios que optarán por esta cobertura,
se propone que los excedentes mensuales que se generen en las partidas que
financian este beneficio, sean transferidas del Inciso 24 al Inciso 25, a los
efectos de que esta Administración pueda disponer de dichas economías.
53
ARTICULO 11. “ El gasto correspondiente al pago de las partidas de
alimentación que a la fecha perciben los funcionarios docentes y no
docentes de la Administración Nacional de Educación Pública, con el
financiamiento dispuesto en el artículo 570 de la Ley 16.736 y artículo 531
de la ley 17.296, se incorporará al Grupo 0 “Servicios Personales”,
financiación rentas generales, sin generar aportes a la seguridad social, a
partir del 1º de enero de 2006.
Las partidas de alimentación indicadas, se ajustarán en la misma
oportunidad
y
porcentaje que las retribuciones de los funcionarios
públicos y dicho incremento será de cargo de Rentas Generales.
Derógase el artículo 530 de la Ley 17.296 de fecha 21 de febrero de
2001“.
FUNDAMENTACIÓN:
La Ley 16.469 de fecha 22 de marzo de 1994, facultó al Consejo Directivo
Central de la Administración Nacional de Educación Pública a destinar ciertas
partidas, indicadas en la norma legal, para adecuar los salarios de sus
funcionarios docentes y no docentes.
La Administración, en uso de dichas facultades, dispuso el pago de partidas de
alimentación a los funcionarios del Ente, las cuales desde su creación no
generaron aportes a la seguridad social. A valores del 1º de enero de 2005,
responden al siguiente detalle:
Funcionarios Docentes:
1. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 2 de la
Ley 16.469:
1.1. Costo por hora $ 18.32 con un máximo de 25 horas, lo que representa $
458,00 mensuales.
2. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 527 de
la Ley 17.296:
54
2.1. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con hasta 20 horas
semanales de labor, costo por hora $ 22,78 con un máximo de $ 455,60
mensuales.
2.2. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con hasta 20 horas semanales de labor, costo por hora $ 26,20 con un
máximo de $ 524,00 mensuales.
2.3. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con más de 20 y hasta 30
horas semanales de labor, costo por hora $ 19,98 con un máximo de $
599,40 mensuales.
2.4. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con más de 20 y hasta 30 horas semanales de labor, costo por hora $
22,99 con un máximo de $ 689,70 mensuales
2.5. Para docentes de grados 1 a 3 del escalafón, con más de 30 horas
semanales de labor, costo por hora $ 17,99 con un máximo de $ 719,60
mensuales.
2.6. Para docentes de grados 4 a 7 del escalafón y otros cargos básicos,
con más de 30 horas semanales de labor, costo por hora $ 20,68 con
un máximo de $ 827,20 mensuales.
Funcionarios no Docentes.
1. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 2 de la
Ley 16.469:
1.1. Para un régimen de 30 horas semanales de labor, $ 214,49 mensuales.
1.2. Para un régimen de 40 horas semanales de labor, $ 286,02 mensuales.
2. Partida de alimentación dispuesta con el financiamiento del artículo 527 de
la Ley 17.296:
2.1. Para un régimen de 30 horas semanales de labor, $ 284,42 mensuales.
2.2. Para un régimen de 40 horas semanales de labor, $ 379,24 mensuales.
En otro orden, el artículo 570 de la Ley 16.736 autorizó al Ente a destinar un
monto equivalente de hasta U$S 10:000.000 (dólares de los Estados Unidos
de América diez millones), del
producido
del
Impuesto
de
Educación
Primaria y de hasta U$S 4:000.000 (dólares de los Estados Unidos de América
55
cuatro millones) de los recursos asignados a Gastos de Funcionamiento del
Inciso, para continuar financiando el pago de las partidas de alimentación
indicadas. Concordante con la norma legal citada, la Ley 17296, en su artículo
531, prorrogó desde el 1º de enero de 2001 y hasta la siguientes Ley
Presupuestal, la autorización del uso de este recurso, con el destino indicado.
Por otra parte, la ley 17296 de fecha 21 de febrero de 2001, en el artículo 530
autoriza a esta Administración, a destinar hasta un monto de U$S 8:000.000
(dólares de los Estados Unidos de América ocho millones), de la recaudación
de cada año del Impuesto de Educación Primaria, para financiar sueldos y
gastos de funcionamiento que se generen por la aplicación de diversas
modalidades educativas, como por ejemplo la extensión de la educación inicial
y de las escuelas de tiempo completo, en zonas urbanas y rurales.
Es intención de esta Administración, que el pago de las partidas de
alimentación que perciben funcionarios del Ente, las cuales se liquidan con
cargo al Grupo 0, sean afectadas a la financiación Rentas Generales, de forma
de liberar los recursos del Impuesto de Educación Primaria a los fines
inicialmente previstos.
Es importante destacar que la propuesta incluida en el artículo 11 implica un
cambio en la fuente de financiamiento de dichas erogaciones, en virtud de que
parte del gasto que se financia con rentas generales, alimentación escolar,
pasará a pagarse con la recaudación del Tributo de Educación Primaria.
A tales efectos se señala a continuación la incidencia en ambas fuentes de
financiamiento:
56
Financiación Rentas
Generales
Afectación Desafectación
Financiación Impuesto de
Educ. Primaria
Afectación
Desfectación
Partidas de Alimentación que perciben
funcionarios docentes y no docentes y
259.835.000
sueldos que se pagan por aplicación del art.
(259.835.000)
.
530 de la Ley 17.296
Parte del gasto de Alimentación Escolar, que
se financiaba hasta 2005, con rentas
(24.700.000)
24.700.000
(73.740.000)
73.740.000
(52.418.000)
52.418.000
259.835.000 (150.858.000)
150.858.000
generales
Déficit estimado del año 2005, en
alimentación escolar, que se financia con
rentas generales
Incremento del gasto de alimentación
escolar para el año 2006, por cambio de
modalidad de prestación, al transformar
Escuelas comunes en tiempo completo,
aumento de matrícula y ajuste de tarifas por
variación del IPC. De no producirse el
cambio de financiación, en el año 2006,
sería de cargo de Rtas. Generales este
costo incremental
(259.835.000)
Es importante señalar que a partir del año 2006, se estima una baja en la
recaudación del Impuesto de Educación Primaria, del orden de $ 188.300.000,
con relación a la recaudación prevista del año 2005. Ello tiene como
justificación, que hasta el año 2004, conjuntamente con el Impuesto, se
percibía una cuotaparte de impuestos devengados en ejercicios anteriores.
Durante el ejercicio 2005, se efectuó un plan de facilidades que amortiguó en
parte la caída en la recaudación. Pero a partir del año 2006, la recaudación de
cada año se corresponde con lo devengado en ese ejercicio, lo cual implica un
menor nivel de ingresos para el Ente, por este concepto.
No obstante esta baja en la recaudación para el año 2006, de $ 188.300.000,
se compensa con la transferencia que realizará el Ministerio de Economía y
Finanzas por concepto de la aplicación del artículo 687 de la ley 16.736, que
57
obliga al Poder Ejecutivo a transferir fondos al Ente, en compensación por la
reducción de la recaudación del tributo de educación primaria, al quedar
exonerados del mismo, los padrones rurales. Este monto se estimó en $
80.482.000
En consecuencia, la baja neta en la recaudación del Tributo de Educación
Primaria es del orden de $ 107.818.000
58
ARTICULO 12. “Autorízase al Ministerio de Desarrollo Social, a transferir a
la
Administración
Nacional
de
Educación
Pública,
los
recursos
necesarios para cumplir con las actividades previstas en el Plan de
Atención Nacional de la Emergencia Social y que deban implementarse
por dicho Ente Autónomo. El Consejo Directivo Central rendirá cuenta
documentada de los gastos incurridos”.
FUNDAMENTACIÓN:
Esta Administración, con fecha 17 de junio de 2005, suscribió con el Ministerio
de Desarrollo Social un Convenio Marco, cuyo objetivo principal consiste en
elaborar y ejecutar de común acuerdo, programas y proyectos de cooperación,
los que se instrumentarán en acuerdos complementarios que especificarán
objetivos, metodología de trabajo y obligaciones de cada una de las partes.
La cooperación entre las partes contratantes podrá comprender las siguientes
modalidades:
1. Intercambio de información en el ámbito cultural, científico y tecnológico.
2. Prestación de sus respectivas infraestructuras para el cumplimiento de
diversos fines.
3. Organización recíproca de becas, cursos, conferencias, seminarios,
congresos nacionales, regionales e internacionales, sobre temas de
interés nacional, regional y mundial, vinculados a la órbita competente y
al interés académico del Ministerio de Desarrollo Social y la
Administración de Educación Pública.
4. Realización conjunta o coordinada de programas de investigación y
desarrollo en las áreas específicas de actuación de los Organismos
contratantes.
5. Puesta en funcionamiento de un régimen de pasantías para estudiantes,
con la finalidad de lograr un contacto previo del educando con la práctica
de la profesión. Las pasantías que se otorguen en distintas áreas, se
regirán
por
las
disposiciones
establecidas
en
Complementarios que se instrumentará a sus efectos.
59
los
Acuerdos
6. Cualquier otra modalidad que sea considerada de interés por las partes
contratantes.
De común acuerdo entre las partes, se podrá solicitar la participación de otros
organismos públicos o privados para elaborar, ejecutar y evaluar los proyectos
y actividades enmarcados en el presente Convenio. Dicho documento tiene una
duración prevista de un año a partir de la fecha de otorgamiento, renovándose
automáticamente por iguales plazos.
A la fecha, está en funcionamiento un programa de servicios de digitación por
intermedio del Consejo de Educación Técnico Profesional, en dependencias de
dicha Secretaría de Estado.
En el marco de otro convenio suscrito, en esta oportunidad con el Ministerio de
Desarrollo Social y el Ministerio de Turismo y Deportes, se acordó la
cooperación técnica para implementar una estrategia de recreación y deporte
en 201 Escuelas del país. El objetivo de la misma, es mejorar la socialización y
el relacionamiento de los alumnos entre sí y de éstos con padres y docentes,
como forma de contribuir a la disminución de la deserción y el ausentismo en
las Escuelas que participan del Programa. En este caso, el Ministerio de
Desarrollo Social se comprometió a financiar las actividades programadas, a
través del “Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en riesgo”
(“Infamilia”), financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo.
La norma propuesta, prevé la posibilidad de que el Ministerio de Desarrollo
Social, transfiera a esta Administración, los recursos necesarios para atender
actividades conjuntas, previamente acordadas.
Al respecto, resulta relevante para la ANEP el enunciado del programa PANES,
referido al apoyo educativo en zonas de contexto crítico. En efecto, se plantea
el apoyo a escuelas y liceos ubicados en estas zonas, tanto en infraestructura,
dotación de materiales de apoyo, ampliación y refuerzo de la cobertura
alimentaria, como en apoyo a actividades extra escolares y extra liceales de
carácter recreativo, cultural y deportivo.
60
Corresponde señalar que los menores de los hogares que perciben ingreso
ciudadano deben asistir a los establecimientos educativos del Ente, lo que
redundará en un incremento de matrícula, con características específicas, así
como la retención y eventualmente el reingreso al sistema educativo,
desalentando deserciones tempranas.
ANEP debería entonces replantear su oferta educativa, en la medida que niños
y adolescentes volverían al sistema, con un importante desfasaje respecto a
sus pares.
En base al Censo de Población Fase I se ha estimado en 13.063 el número de
niños y jóvenes cuyos hogares serían beneficiarios del ingreso ciudadano y que
no asisten a establecimientos educativos ni han completado los ciclos
educativos correspondientes a su edad. Se trata de 1.614 niños de 6 a 11
años, 4.974 adolescentes de 12 a 15 años y 7.408 jóvenes de 16 a 17 años.
Estudios realizados señalan que la inversión total por alumno en términos de
educación, se ubica en 363,4 dólares anuales para niños de 6 a 11 años y
400,5 dólares anuales para jóvenes de entre 12 y 17 años. La mencionada
inversión por alumno, comprende sueldos de directores y docentes, sueldos de
auxiliares de servicio cuando corresponda, alimentación escolar (no liceal),
gastos de combustible, limpieza y otros, material didáctico y actividades
recreativas y expresivas. En consecuencia, la incorporación de 13.063 alumnos
implicaría un costo anual de 5.172.033 dólares.
61
ARTICULO 13. “Incorpórase a la Administración Nacional de Educación
Pública al régimen de certificación que realiza el Tribunal de Cuentas
de la República, previsto en el artículo 33 del Texto Ordenado de
Contabilidad y Administración Financiera del Estado, literal i”.
FUNDAMENTACIÓN:
La norma legal indicada prevé la adquisición de bienes o contratación de
servicios en forma directa, cuando medien probadas razones de urgencia no
previsibles o no sea posible la licitación o remate público o su realización
resienta seriamente el servicio.
Dichas contrataciones deberán contar con la certificación del Ministerio de
Economía y Finanzas, tanto en la configuración de los extremos que habilitan
la causal, como en los precios y condiciones que corresponden al mercado.
En el caso del Poder Judicial, Corte Electoral, Universidad de la República e
Intendencias Municipales, dicha certificación la realiza el Tribunal de Cuentas.
La propuesta de este artículo pretende equiparar al régimen de certificación,
que para esta causal, se aplica a varios de los Entes Autónomos del artículo
220 de la Constitución, a la Administración Nacional de Educación Pública.
62
ARTICULO 14. “Modifícase el artículo 637 de la ley 15.809, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Serán contribuyentes de este impuesto los propietarios de los inmuebles,
los poseedores, los promitentes compradores con promesas inscriptas,
promitentes compradores del Estado, Entes Autónomos, Servicios
Descentralizados y Gobiernos Departamentales y los usufructuarios”.
FUNDAMENTACIÓN:
La inscripción a que alude el legislador, es la que se efectúa en el actual
Registro de la Propiedad Sección Inmobiliaria (antes Traslaciones de Dominio
Sección Promesas de Enajenación de Inmuebles a Plazo), y confiere al
promitente comprador un derecho real oponible a terceros.
La práctica notarial y la seguridad jurídica determinaron que la generalidad de
las promesas de compraventa de inmuebles, se inscribiera en el mencionado
Registro. Sin embargo existe un número muy importante de promesas de
compraventa que no se inscriben, por ejemplo las realizadas por el Banco
Hipotecario del Uruguay.
La ley 15.809 de creación del impuesto artículo 637, al realizar la enumeración
de los sujetos pasivos, lo hace en forma amplia, abarcando a quienes
estuvieran en posesión de un inmueble con algún derecho de adquisición
presente o futuro. Sin embargo los promitentes compradores del Estado - entre
ellos los co-contratantes del BHU - y los promitentes compradores con promesa
inscripta, son tratados desde el punto de vista tributario de manera desigual;
mientras éstos últimos quedan comprendidos por la ley, los indicados en
primera instancia no quedan obligados a tributar.
.
El capítulo III de la ley 14.261 sobre “Régimen especial de préstamos del
Banco Hipotecario del Uruguay para construcción de inmuebles en el régimen
de propiedad horizontal” establece en su artículo 36 que “todos los actos y
contratos provisionales serán inscriptos por los Registros Públicos de la
Propiedad Raíz, sin más exigencia formal que la de la aprobación por el Banco
63
Hipotecario del Uruguay y la de los contralores fiscales y de previsión que
correspondan a la etapa de formalización. Por el sólo hecho de haber sido
parte otorgante el Banco Hipotecario del Uruguay se procederá a la inscripción,
sin perjuicio de que el Registro de que se trate haga saber directamente al
Banco los aspectos formales o tributarios cuyo defecto compruebe u observe”
El Banco, por razones internas, mantiene como práctica no inscribir los
compromisos de compraventa, dando origen a miles de promesas de
compraventa no contempladas en la ley del tributo de enseñanza primaria.
Por otra parte, y también es una práctica permanente, el texto contractual
previsto por el Banco para estas promesas, incluye una cláusula por la que los
promitentes compradores se obligan a pagar los tributos nacionales o
municipales. Es así que estos promitentes compradores abonan la contribución
inmobiliaria.
En los hechos, en virtud de su obligación contractual, algunos promitentes
compradores, subrogando al Banco Hipotecario, pagan también el tributo de
primaria, pero otros no.
Con fecha 3 de diciembre de 2001, el BHU y ANEP suscribieron un convenio
para el pago del impuesto de enseñanza primaria de los inmuebles del Banco
que pertenecen a su cartera comercial (antecedentes sentencia 1307/99 del
TCA).
A efectos de fijar un canon provisorio por padrón, se realizó un estudio del
promedio de valores reales catastrales de inmuebles del Banco. El Banco
proporcionó una nómina de 775 padrones entre Montevideo e Interior, luego se
obtuvieron los valores reales catastrales de cada uno y se calculó el promedio
de los mismos y el monto del canon que deberían pagar. El resultado de dicho
promedio ubicó el valor real en la tercera de las franjas establecidas en la ley
de creación del Impuesto.
Estas franjas legales son las siguientes :
a) las que están por debajo del mínimo imponible, (no abonan el tributo),
64
b) la primera, tiene una alícuota de 0,15% (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $ 64.792 y $ 113.387,
c) la segunda, que tiene una alícuota de 0,20%, (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $113.388 y $ 485.936)
d) la tercera, con una alícuota de 0,25% (en el año 2005 abarca los
padrones con valores reales entre $ 485.937 y $ 1.113.846) y
e) finalmente la cuarta, con una alícuota de 0,30% (en el año 2005, abarca
los padrones con valores reales superiores a $ 1.113.848)
En virtud de las consideraciones precedentes, las viviendas del Banco
Hipotecario del Uruguay tienen un valor de mercado medio y medio-alto.
Se realizó una consulta al Ministerio de Vivienda, a efectos de despejar la
posibilidad de que estas viviendas de tipo económico pudieran quedar incluidas
en el pago del impuesto, en caso de sancionarse la reforma.
De acuerdo a lo informado por la Secretaría General de ese Ministerio, el valor
real catastral de estos inmuebles está por debajo del mínimo imponible fijado
para el tributo de enseñanza primaria. Asimismo, se indicó que la
documentación que se suscribe con los beneficiarios, en la mayoría de los
casos, no constituyen promesas de compraventa, sino de comodatos precarios,
por lo cual no son sujetos pasivos del referido impuesto.
En otro aspecto, la nueva disposición despejaría la situación de complejos
habitacionales construidos por el BHU en terrenos municipales. En estos casos
el propietario del terreno y del complejo allí construido en el mismo es el
gobierno municipal, que se encuentra exonerado del tributo de enseñanza
primaria por artículo 640 de la ley 15.809, por otra parte los promitentes
compradores (de promesas no inscriptas) tampoco lo pagan por no ser sujetos
pasivos.
De esta manera se da un situación de desigualdad en los hechos, entre los
mismos promitentes compradores del BHU, pues mientras algunos de ellos que
pertenecen a complejos construidos en terrenos del Banco, pagan el impuesto,
65
aquellos otros que pertenecen a complejos construidos por el BHU en terrenos
municipales, no están obligados al pago en virtud de la exoneración prevista
para los Gobiernos Departamentales.
El artículo 8 de la Constitución prevé: “Todas las personas son iguales ante la
ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las
virtudes.” De acuerdo a ello, “la ley tributaria no debe hacer discriminaciones
perjudicando o beneficiando a determinados individuos o grupos de individuos”,
según señala Ramón Valdés Costa en “Instituciones de Derecho Tributario”,
página 371.
En la situación descrita, se concluye que la capacidad contributiva de los
promitentes compradores del BHU está dentro de lo que la ley de creación del
Impuesto de Primaria (donde se establecen las franjas de alícuotas), previó
para los sujetos pasivos. En consecuencia, a igualdad de capacidad
contributiva, debe corresponder igualdad en la carga fiscal.
A la fecha, existe una situación de desigualdad ante las cargas fiscales entre
individuos con igual capacidad contributiva, que la ley debe subsanar. En este
sentido, Valdés Costa se plantea, en la obra citada si “el Estado debe observar
una actitud prescindente ante la actual distribución de la riquezas, o intervenir
para modificarla, suprimiendo las desigualdades que se consideran injustas (...)
Es un problema de naturaleza política que debe ser resuelto discrecionalmente
por el legislador, según su concepción acerca de la justicia social dentro del
marco establecido por la Constitución”.
Es con este sentido, la modificación propuesta, sería un instrumento para
corregir las desigualdades que existen desde el punto de vista del tratamiento
tributario de los sujetos pasivos.
66
ARTICULO 15. “Modifícase el artículo 641 de la ley 15.809, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Los escribanos no podrán autorizar ninguna escritura de enajenación,
hipoteca, usufructo de bienes raíces, o intervenir en promesas de
compraventa ni cesión de dichas promesas, sin que se acredite el pago
total del Impuesto de Enseñanza Primaria o su exoneración. Esta
justificación se hará mediante exhibición del comprobante de pago
correspondiente a la totalidad del ejercicio fiscal exigible en el año en que
se realiza la misma.
A tales efectos cuando aún no se haya iniciado el calendario de pagos
del impuesto de enseñanza primaria correspondiente al ejercicio en
curso, a pedido expreso de parte interesada, la Oficina recaudadora hará
la liquidación anticipada.
En caso de así corresponder, el escribano autorizante dejará constancia
de la causal de exoneración. La omisión por parte de los escribanos de
esta obligación, aparejará su responsabilidad solidaria respecto del
impuesto generado.
El Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de la Dirección General
de Registros no inscribirá documentos que debiendo tener la constancia
del pago o de la causal de exoneración, no la tuvieran”
FUNDAMENTACIÓN:
El control legal realizado hasta ahora por los escribanos se limita a las
escrituras de bienes raíces, no estando legalmente obligados a control alguno
cuando intervienen en las promesas de compraventa, cesión de las mismas,
hipotecas y usufructo. Además cumplen con controlar la última cuota vencida
del tributo según el calendario de pagos de cada año y no el ejercicio fiscal
íntegro.
Los cambios propuestos en el artículo agregan instancias de fiscalización en
aquellos momentos en que cambia el sujeto pasivo del tributo o la hipoteca es
realizada entre particulares y no hay intervención de una entidad financiera.
67
A fin de asegurar mayor eficacia en el control y fiscalización de la morosidad,
se exige ahora a los escribanos no solamente controlar el pago del impuesto
cuando autorizan escrituras de enajenación, sino que también lo deben hacer
cuando autorizan usufructos e hipotecas, así como cuando intervienen en
promesas de compraventa y en cesión de las mismas.
El hecho generador del Impuesto de Enseñanza Primaria se configura al 1° de
enero de cada año de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 8 del Código
Tributario; siendo además un impuesto personal. Ello implica que quienes
revisten la calidad de propietarios, promitentes compradores, poseedores y
usufructuarios son sujetos pasivos de todo el ejercicio fiscal.
La gestión de cobranza del ejercicio fiscal se realiza en 3 cuotas a efectos de
ser menos gravoso para el contribuyente, y los vencimientos se distribuyen en
un calendario a lo largo del año civil. Hasta el momento se exige el control de
pago de la última cuota vencida, y no del ejercicio fiscal íntegro. Tal práctica
lleva a que muchas veces quede un ejercicio entero o una o dos cuotas sin
abonar, pues el nuevo propietario es contribuyente recién a partir del 1° de
enero del año siguiente.
Esta situación genera solicitudes de desglose de deuda e imposibilidades
prácticas para el Ente recaudador de poder cobrar el ejercicio o las cuotas
adeudadas. Ello se evitaría si el Escribano autorizante o interviniente, en lugar
de exigir el pago del último ejercicio o cuota vencida, exigiera el pago total del
año en curso, independientemente de la fecha en que se celebra la escritura.
En otras ocasiones, se realiza a la fecha de la escritura un prorrateo del total
del impuesto anual y se descuenta del precio total de la operación lo que
correspondería a cada parte del contrato, según los meses del año en que son
efectivamente propietarios.
Con la reforma propuesta se pretende que el enajenante, el promitente
vendedor, el cedente de promesa y el usufructuario, deban acreditar en el
68
momento mismo del acto a otorgar, que han cancelado su obligación tributaria
con respecto al inmueble objeto de la operación.
Por otra parte, la reforma propuesta permitiría un mayor control durante los
años en que efectivamente se genera el tributo. Asimismo, se eliminarían gran
parte de las causales de desglose de deuda.
69
ARTICULO 16. Sustitúyese el artículo 642 de la Ley 15.809 de fecha 7 de
marzo de 1986, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Las
entidades de intermediación financiera no otorgarán ni renovarán
préstamos garantizados por bienes raíces, sin que se les justifique el
pago total del ejercicio fiscal del Impuesto de Enseñanza Primaria o su
exoneración. La justificación de estos extremos se hará en la forma
prevista en el artículo anterior. La omisión de este requisito aparejará la
responsabilidad solidaria de las entidades omisas y del escribano que
autoriza la escritura de la hipoteca respectiva, por el importe del impuesto
que se adeudara”
FUNDAMENTACIÓN:
El objetivo de esta norma es armonizar este artículo con el precedente y con
ello aumentar las instancias de contralor del pago del impuesto tanto por parte
de los escribanos, como por parte de las entidades financieras.
70
ARTICULO 17. “El Registro de Propiedad Sección Inmuebles de la
Dirección General de Registros no procederá a la inscripción definitiva de
certificados de resultancias de autos de sucesiones, donde existan
bienes raíces, si no se justifica ante el mismo, el pago total del Impuesto
de Enseñanza Primaria o su exoneración”.
FUNDAMENTACIÓN:
Por el hecho de la muerte, los bienes del causante pasan a sus sucesores, y
por tanto el sujeto pasivo del impuesto también cambia. Muchas veces, ante la
circunstancia de que se recibe un bien con deudas tributarias, se opta por no
pagarlas a la espera de vender el inmueble o en algunos casos aguardando
eventuales beneficios tributarios.
Con el texto propuesto, se pretende regularizar esta situación y que cada
propietario se haga cargo en tiempo de las cargas tributarias que le
corresponden. Además se crea también otro momento de control del pago del
impuesto, permitiendo abatir la morosidad.
71
ARTICULO 18. “Aquellos sujetos pasivos del Impuesto de Enseñanza
Primaria
cuyos
inmuebles
sean
dados
al
Estado,
Gobiernos
Departamentales y personas jurídicas comprendidas por los artículos 5 y
69 de la Constitución bajo régimen de comodato, estarán exoneradas del
pago del Impuesto de Enseñanza Primaria mientras se mantenga vigente
el correspondiente contrato y siempre y cuando el bien sea destinado a
los objetivos institucionales del comodatario”
FUNDAMENTACIÓN:
La Ley 15.809 impone el pago del tributo a los propietarios, promitentes
compradores con promesa inscripta, poseedores y usufructuarios de los bienes
inmuebles. En algunas ocasiones, los propietarios conceden bajo régimen de
comodato o préstamo de uso su inmueble a una entidad estatal o municipal,
muchas veces instituciones educativas, a fin de que sirvan de asiento a sus
fines u objetivos institucionales.
En estos casos, con la normativa actual, los sujetos pasivos del impuesto no
están exonerados, aún cuando quien hace uso del bien goza de exoneraciones
tributarias.
Como el Impuesto de Enseñanza Primaria es un impuesto de naturaleza
personal y no real, no se puede exonerar el padrón por la finalidad a la cual
está destinado el bien, sino que se debe atender la finalidad con que el
contribuyente dispone del bien.
En consecuencia, en estos casos, el marco legal actual genera situaciones de
injusticia, pues el contribuyente obligado no dispone del
bien, por haber
concedido el mismo a una entidad con fines claramente sociales, a pesar de lo
cual debe pagar el impuesto.
Por tanto para contemplar estas circunstancias se cree conveniente que la ley
exonere también a los sujetos pasivos durante la vigencia del contrato de
72
comodato y mientras el inmueble esté destinado a cumplir los fines
institucionales del comodatario.
73
ARTICULO 19. “Los inmuebles propiedad del Estado que fueron
adquiridos con destino a la educación pública o aquéllas que ocupan
actualmente las distintas dependencias o centros educativos del Ente, y
los que en el futuro se incorporen con idéntico fin, quedan transferidos de
pleno derecho al patrimonio de la Administración Nacional de Educación
Pública”.
ARTICULO 20: El Ministerio de Economía y Finanzas por intermedio de la
Dirección General de Catastro, proporcionará a la Administración
Nacional de Educación Pública, en un plazo de 180 días, la nómina de
bienes inmuebles que se encuentren registrados en dicha Dirección a
nombre de: Tesoro Escolar, Tesoro de Instrucción Pública, Dirección de
Instrucción Pública, Escuela Pública, Consejo Nacional de Enseñanza
Primaria y Normal, Consejo Nacional de Educación Primaria, Consejo de
Educación Primaria, Consejo de Educación Secundaria y Preparatoria,
Consejo de Educación Secundaria, Universidad del Trabajo del Uruguay,
Consejo de Educación Técnico Profesional, CO.NA.E., CO.DI.CEN.,
A.N.E.P., así como ESTADO (persona pública mayor) y que esté
efectivamente ocupado por un Centro de Enseñanza de la Administración
Nacional de Educación Pública.
FUNDAMENTACIÓN:
La ley 15.739 crea la Administración Nacional de Educación Pública, como
Ente Autónomo y dispone que éste sucede de pleno derecho, en todos sus
derechos y obligaciones al Consejo Nacional de Educación (CONAE), estando
integrado por diferentes Consejos desconcentrados, los cuales con anterioridad
a la vigencia de esta ley, tenían su propio patrimonio.
Considerando las distintas normas que han regulado el registro de los títulos,
con el transcurso de los años se ha tornado difícil poder obtener la titulación
correspondiente a los bienes inmuebles que integran el patrimonio del Ente.
74
En efecto, existen en el patrimonio de esta Administración, bienes inmuebles
que por su antigüedad, el titular jurídico es el Estado (persona pública mayor) o
la Universidad de la República, quien los adquirió con destino al servicio
educativo, que hoy integra la Administración Nacional de Educación Pública.
Ello acarrea diversas dificultades con respecto a la gestión de estos bienes,
dado que el titular no es el propio Ente Educativo.
En la órbita de esta Administración, se ejecutan además programas con destino
a educación primaria, secundaria, técnico profesional y formación docente, con
financiamiento de organismos internacionales, (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento - Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo – BID y Unión Europea), los cuales incluyen componentes que
implican obras de infraestructura edilicia (espacios educativos nuevos y
ampliaciones de existentes). Dichos Organismos exigen, como requisito previo
a su financiamiento, que el beneficiario, sea titular de los inmuebles donde se
efectúen obras.
Los bienes inmuebles comprendidos en estas situaciones, que requieran de
obra, están imposibilitados de ser incluidos en dichos Programas, siendo la
única fuente de financiamiento, los recursos provenientes de rentas generales y
fondos de libre disponibilidad del Ente. En consecuencia, la disponibilidad de
los fondos entregados por la Tesorería General de la Nación debe destinarse a
este tipo de obras, restando capacidad de gestión para obras de mantenimiento
edilicio, las que deben ser exclusivamente de cargo de estos recursos. Ello
conlleva a que la Administración se vea limitada en la optimización de los
recursos presupuestales asignados por ley.
De acuerdo al artículo 527 de la Ley 15.903 (artículo 69 del Texto Ordenado de
Contabilidad y Administración Financiera del Estado), se requiere que para que
los bienes inmuebles cuyo titular sea el “Estado”, puedan enajenarse a favor de
la Administración Nacional de Educación Pública, debe existir una ley que
autorice la transferencia dominial.
75
El artículo 14 propuesto pretende regularizar en forma expeditiva y con
respecto a su inscripción en los Registros respectivos, la situación jurídica de
los inmuebles de dominio de esta Administración, cuya titularidad no se condice
con la realidad en cuanto a la disposición de los mismos.
76
ARTICULO 21. A los efectos establecidos en los artículos 24 y siguientes
del Código Civil, 79 y 117 numeral 2, del Código General del Proceso, el
domicilio real de la Administración Nacional de Educación Pública es la
sede del Consejo Directivo Central, en la ciudad de Montevideo, siendo
nulo todo emplazamiento o notificación practicados en domicilios
diversos al establecido en el presente artículo.
FUNDAMENTACIÓN:
La Administración Nacional de Educación Pública es un ente estatal de
organización desconcentrada en tres Consejos de Educación, y una Dirección
de Formación Docente, que a su vez tienen bajo su administración los diversos
institutos, escuelas, liceos y oficinas técnicas, distribuidas por todo el país.
Asimismo, por resolución del Consejo Directivo Central del año 1985, el
patrocinio de todos los juicios de la ANEP, fue centralizado en los servicios
jurídicos dependientes del Consejo Directivo Central.
Estas circunstancias han provocado, que cuando las demandas judiciales son
notificadas en locales escolares o liceales del interior del país, y llegan a las
oficinas encargadas de contestarlas, se encuentra vencido el plazo o ha
transcurrido gran parte del mismo, cercenando seriamente las posibilidades de
esgrimir eficientemente la defensa.
En tanto las disposiciones que refieren al domicilio de las personas no son de
orden público y además la declaración legal que se sugiere tampoco colidaría
con dichas normas, se propone la introducción del articulo precedente.
77
Anexos.
78
Recursos de Libre Disponibilidad
Tributo de Enseñanza Primaria.
Preventivo de ingresos y egresos para el Período 2005 – 2009.
Año 2005
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
772,72
584,39
578,02
609,12
641,86
(*)
80,48
84,51
88,73
93,17
772.72
664.87
662,53
697,85
735,03
Ingresos proyectados. En millones de pesos
Recaudación
Deuda M.E.F. por exoneración del
Impuesto sobre padrones rurales.
Artículo 687, Ley 16.736
Total de ingresos proyectados
Egresos proyectados. En millones de pesos
Sueldos
259.83
Alimentación Escolar. Comedores
305.39
444,36
473,64
500,03
527,87
140,53
152,42
116,10
117,90
116,09
Análisis microbiológico de bandejas
1,00
1,00
1,12
1,16
1,20
Partidas de limpieza a Escuelas
6,25
6,25
8,08
8,35
8,65
Material didáctico y útiles escolares
8,72
17,14
14,33
19,41
28,31
Material deportivo
0,38
0,38
0,53
0,55
0,57
Transporte Escolar discapacitados
5,91
4,40
4,08
3,82
3,55
Colonia de Vacaciones
1,11
1,11
1,22
1,26
1,31
Reparaciones edilicias menores
8,13
8,89
13,52
13,99
14,48
35,47
28,92
29,91
31,38
33,00
772.72
664.87
662,53
697,85
735,03
escolares
Alimentación Escolar. Bandejas
Pasajes de alumnos para traslado a
Gastos operativos de recaudación
Incluye comisiones a agentes externos
de cobranza
Total de egresos proyectados
Nota: (*) La deuda a la fecha del Ministerio de Economía y Finanzas por concepto de
aplicación del artículo 687 de la ley 16.736, acumulada al 31/12/04 y lo devengado en
el año 2005, asciende a $ 133.113.000. Se prevé abatir el déficit generado en sueldos,
según lo explicitado en el artículo 1 propuesto, con dicha deuda.
79
Recursos de Libre Disponibilidad
Fondos provenientes de la venta de acciones de la sociedad anónima a
cargo de la explotación de la playa de contenedores del Puerto de
Montevideo.
Con fecha 13 de diciembre de 2001, se celebra un Convenio con el Ministerio
de Transporte y Obras Públicas, cuyo objeto es la realización de varias obras
por parte de dicha Secretaría de Estado en locales educativos dependientes de
esta Administración, por un monto de U$S 17.020.355,00 (dólares de los
Estados Unidos diecisiete millones veinte mil trescientos cincuenta y cinco),
más los intereses que se generen, por el depósito de estos fondos en el Banco
de la República Oriental del Uruguay.
En el citado acuerdo se establece la ejecución de:
•
199 Obras por administración directa de la Dirección Nacional de
Arquitectura del MTOP.
•
225 Obras por convenio con las Comisiones de Fomento de los Centros
Educativos correspondientes.
•
16 Obras a través de empresas contratistas, seleccionadas mediante
procedimiento de licitación pública y cuyo trámite está a cargo de la
Dirección Nacional de Arquitectura del MTOP.
En total se prevén 440 obras por un monto estimado de U$S 17.020.353
Asimismo y con fecha 26 de diciembre de 2002, se suscribió un Acuerdo entre
el Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Transporte y Obras
Públicas y esta Administración cuyo objeto es canjear al MEF, certificados de
depósito de los fondos depositados a plazo fijo y reprogramados en el Banco
de la República Oriental del Uruguay, por dinero, por un monto total de U$S
14.000.000,00, de acuerdo al siguiente detalle: hasta un monto de U$S
9.000.000,00 en cuotas mensuales de $ 12.000.000,00 más intereses para
financiar obras de administración directa de la Dirección Nacional de Arquitectura y
U$S 5.000.000,00 en tres cuotas iguales, mensuales y consecutivas para financiar las
obras por Contrato con empresas constructoras y convenios con Comisiones de
Fomento de diversos centros educativos del país.
80
Al asumir funciones esta Administración y atendiendo a los planteamientos de
la Presidencia de la República, estimó como prioritario la asignación de
recursos del Ente, para atender situaciones de emergencia en varios locales
educativos de todo el país.
En consecuencia, se dispuso recientemente ampliar el número de locales
educativos incluidos en el Convenio Marco, de forma de atender dichas
situaciones. La nómina de los locales beneficiarios serán definidas por las
Comisiones Departamentales de Edificación Educativa en el interior del país y
en el departamento de Montevideo, por la Gerencia de Inversiones en
coordinación con los niveles inspectivos de los diferentes subsistemas y con el
Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Para tales fines se asignó una partida equivalente a $ 25.000.000. El criterio de
distribución respondió a la matrícula de cada departamento, de los cuatro
subsistemas educativos y se financia con los intereses por las colocaciones a
plazo fijo y los intereses abonados por el BROU, durante el período de
reprogramación de los depósitos, sin afectar los fondos inicialmente previstos
para cada uno de los 440 centros educativos incluidos en el convenio original.
Se estima que a la brevedad se realizará la primera transferencia de éstos
fondos a las Comisiones Departamentales de Edificación. En lo que respecta al
trámite, resta la homologación de la ampliación del convenio por parte del
Poder Ejecutivo y la suscripción de los respectivos convenios con las
respectivas Comisiones Departamentales.
A continuación se efectúa un detalle de la ejecución del Convenio Marco:
1. Obras por administración directa de la Dirección Nacional de Arquitectura.
•
130 obras con presupuesto aprobado, por un monto de U$S
5.501.154. De este monto se han transferido U$S 5.235.462,
restando un saldo de U$S 265.692. De éstas, 78 obras han
finalizado, 49 se encuentran en ejecución y 3 se iniciarán a la
brevedad.
81
•
69 obras en la resta aprobar presupuesto, o aún falta elaborar los
recaudos técnicos.
2. Obras por contrato con empresas constructoras.
•
4 obras en ejecución.
•
8 obras con proyecto elaborado, para próximamente ser licitadas.
•
4 obras que aún resta elaborar recaudos técnicos.
3. Obras por convenio con comisiones de fomento de centros educativos.
El detalle de las obras terminadas, en ejecución o en trámite se realiza en el
siguiente cuadro, discriminadas por departamento:
82
Obras en
Ejecución
ºObras
Terminadas
Obras en
Trámite
Total
se Obras
DEPARTAMENTO
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Nº
Monto ($)
Artigas
Canelones
2
3
1.653.000
1.441.000
0
0
0
0
0
1
0
707.001
2
4
1.653.000
2.148.001
Cerro Largo
25
3.590.000
0
0
0
0
25
3.590.000
Colonia
48
7.698.038
11
2.091.592
2
593.000
61
10.382.630
Durazno
6
529.000
0
0
0
0
6
529.000
Flores
2
954.000
1
932.000
0
0
3
1.886.000
Florida
6
2.144.000
3
906.999
0
0
9
3.050.999
Florida – Mevir
1
1.571.083
0
0
0
0
1
1.571.083
Lavalleja
1
275.000
3
1.317.999
3
1.827.000
7
3.419.999
Lavalleja – Mevir
1
1.140.250
0
0
0
1
1.140.250
Maldonado
8
2.748.990
3
2.076.970
0
0
11
4.825.960
Paysandú
20
2.275.999
1
99.000
0
0
21
2.374.999
Rivera
3
387.000
0
0
0
0
3
387.000
Río Negro
14
1.604.000
0
0
0
0
14
1.604.000
Rocha
14
4.426.999
0
0
0
0
14
4.426.999
Salto
5
1.225.501
1
506.999
6
1.150.000
12
2.882.500
San José
9
3.486.999
1
148.000
1
740.752
11
4.375.751
Soriano
5
1.809.000
1
958.000
0
0
6
2.767.000
Tacuarembó
6
1.771.000
1
403.000
1
269.000
8
2.443.000
Treinta y Tres
5
660.000
1
200.000
0
0
6
860.000
Totales:
184
41.390.859
27
9.640.559
14
5.286.753
225
56.318.171
Porcentajes :
82%
73%
12%
17%
6%
9%
100%
100%
83
II.1 Introducción
Según lo dispuesto por la Ley de Educación 15.739, el Consejo Directivo Central (CODICEN)
es el Órgano Rector de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). En este
carácter debe proyectar la organización en su conjunto desde una perspectiva integral del
proceso educativo, atendiendo los preceptos constitucionales y legales. El Consejo
Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública tiene como misión
establecer las orientaciones generales de políticas públicas en educación a las que deberán
ajustarse los planes y programas de estudios en los niveles de Educación Primaria,
Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente. Asimismo, el CODICEN debe planificar
y realizar el seguimiento de la gestión educativa y administrativa de la ANEP.
En consecuencia, son cometidos principales del CODICEN: i) La formulación de las políticas
públicas en educación. ii) El establecimiento de líneas de Investigación y Evaluación que
provean de información consistente y oportuna para la toma de decisiones al propio CODICEN
y a los Consejos Desconcentrados. iii) El establecimiento de líneas de Innovación Educativa y
proyectos pilotos a los efectos de incorporar a la Administración Nacional de Educación Pública
los avances que se producen en las distintas áreas del conocimiento (especialmente científicotecnológicas y didáctico-pedagógicas), para dar respuestas adecuadas a los cambios que se
originan en la realidad social, cultural y económica del país. iv) La programación, coordinación
y desarrollo de Programas Especiales. v) La planificación y el seguimiento de la gestión
educativa y administrativa de la ANEP.
En los apartados siguientes se describen los lineamientos generales de política que esta
Administración promoverá en relación a cada uno de estos cometidos.
II.2 El CODICEN y la formulación de políticas públicas en educación
La formulación de políticas públicas en educación se expresa en los lineamientos de políticas
educativas y se desarrolla mediante normas regulatorias de carácter general -dispuestas por el
Consejo Directivo Central-, proyectos, planes y programas.
En este sentido, el CODICEN ha identificado cinco factores principales de inequidad al interior
del sistema educativo, tal como figura en la Exposición de Motivos del presente Presupuesto: la
incorporación problemática al sistema en sus etapas iniciales (educación preescolar y primeros
grados de primaria); el abandono prematuro de los estudios por la baja capacidad de retención
del sistema sobre todo en la educación media; la calidad insatisfactoria de la enseñanza en
todos los ciclos; la escasa atención a las necesidades educativas de jóvenes y adultos y la
gestión general inadecuada del sistema y de los centros educativos.
A partir de la identificación de estos problemas principales, el Consejo Directivo Central
impulsará algunos ejes prioritarios de políticas que permitan: a) facilitar la incorporación inicial
al sistema educativo, b) mejorar la calidad de la enseñanza en todos los niveles, c) aumentar la
retención y el egreso de la educación media y d) reincorporar la educación de jóvenes y adultos
al sistema educativo; e) transformar la gestión de la ANEP en su conjunto y la gestión de los
centros educativos.
La Administración promoverá la descentralización, priorizando el diseño, la definición y la
evaluación de políticas sobre la ejecución. En este sentido, corresponde al CODICEN disponer
las normas generales y los recursos que viabilicen la ejecución de las líneas de políticas. Los
Consejos Desconcentrados y las Direcciones Sectoriales implementan las acciones educativas
y las políticas nacionales definidas por el CODICEN.
Esta Administración sustituirá la actual estructura gerencial por una más reducida, basada en
un número menor de Direcciones con el objetivo de llegar a un diseño institucional del
CODICEN: una estructura racionalizada en número de funcionarios, con alto nivel de
calificación de sus cuadros directivos y técnicos, con capacidad de investigación, de diseño y
planificación de políticas educativas, de seguimiento y evaluación, y de generación de amplios
espacios de diálogo con la sociedad en aras de trasformar las políticas educativas en políticas
públicas de Estado.
II.3 Investigación y evaluación
La Investigación y Evaluación desarrollada desde CODICEN comprende tres grandes áreas:
Investigación, Evaluación de Aprendizajes y Evaluación de la Gestión Educativa. Tiene a su
cargo un conjunto específico de funciones dentro de la ANEP y su propósito es contribuir a la
construcción de una visión general y consensuada del sistema educativo, producir insumos
tendientes a elevar la calidad del debate educativo y generar información confiable que permita
mejorar permanentemente los procesos de toma de decisiones en todos los niveles del
sistema.
Esta Administración jerarquizará las acciones de investigación y evaluación en la órbita de
CODICEN para que, por este medio, se garantice la producción de diagnósticos, estudios e
investigaciones ad hoc, series estadísticas, evaluación de aprendizajes y seguimiento y
evaluación de innovaciones y programas.
Es uno de los cometidos principales de esta Administración profundizar la generación de
información y difundirla apropiadamente entre los usuarios y actores del sistema. Estas
actividades alimentarán un núcleo básico de conocimientos rigurosos y sistemáticos que sirvan
a los procesos de toma de decisiones y que contribuyan a establecer un conjunto de
información común, de tipo múltiple usuario, fácilmente accesible para los actores individuales
y colectivos del sistema. Para el logro de esos objetivos, se diseñarán e implementarán
estudios de acuerdo a las orientaciones más generales de la política educativa elaborada a
nivel de CODICEN así como también en base a las necesidades y demandas planteadas por
los Consejos Desconcentrados y otros niveles de la Administración.
En cuanto a los objetivos estratégicos, se ha definido un conjunto inicial de metas a ser
cumplidas en el quinquenio presupuestal, que cubren tres actividades: a) diseño e
implementación de investigaciones, estudios de seguimiento y evaluación sobre aspectos
claves del sistema educativo, innovaciones y nuevos programas y planes, b) monitoreo y
generación de estadísticas continuas e indicadores del sistema (Monitores de Enseñanza
Primaria, Media y de Formación Docente, Series Estadísticas, Censo Docente, etc.), c)
evaluación periódica de aprendizajes en los diferentes ciclos y asignaturas (análisis y
devolución de resultados de las Evaluaciones de Bachillerato y Enseñanza Primaria, Programa
PISA-OECD, Evaluaciones comparativas internacionales de rendimiento en Matemática,
Lengua y Ciencias Básicas).
Sin perjuicio de los temas de indagación a incorporar a solicitud de los organismos de gobierno,
los objetivos estratégicos definidos en los términos precedentes estarán orientados a ofrecer
información sobre los aspectos más críticos identificados en el sistema. En términos generales:
a) Los referidos a la problemática de mejorar el acceso e integración social de los niños que
ingresan al sistema, sobre todo a nivel de la educación inicial y de primer y segundo grado de
educación primaria. b) El estado de situación y las tendencias de los procesos de repetición,
extraedad, abandono escolar prematuro y desgranamiento en la educación media del primer y
segundo ciclo y el análisis de sus causas. c) Problemas de gestión a nivel de los centros
educativos, consecuencia de los procesos de selección y elección de horas, rotación docente,
clases dictadas, seguimiento de la dinámica de funcionamiento cotidiano de los centros, etc. d)
Indicadores de la calidad de la educación a partir de las evaluaciones de rendimientos
escolares, seguimiento de las tendencias en diversas asignaturas. Identificación de los grupos
y establecimientos vulnerables en el proceso de aprendizaje. e) Seguimiento y evaluación de
las variaciones en los niveles de equidad del sistema a través de diferentes indicadores
seleccionados (por ejemplo, inequidad en la repetición, en el rendimiento escolar, en la
deserción del sistema). f) Mejorar la información disponible sobre la identificación del nivel
sociocultural y socioeconómico de los establecimientos educativos en todos sus niveles (mapa
sociocultural de establecimientos, información georrenferenciada, desagregaciones regionales
y departamentales).
Naturalmente, estas acciones deberán complementarse con las que se desarrollen en materia
de innovación educativa. Las acciones de investigación y evaluación estarán orientadas a
detectar fortalezas y debilidades de la estructura organizacional, la gestión y los resultados del
sistema y al mismo tiempo permitirán conocer y monitorear su dinámica interna.
II.4 Innovación educativa
La puesta en práctica de proyectos de innovación, experimentación y desarrollo curricular se
establecerá de acuerdo a las grandes líneas de política establecidas por la ANEP. Se
implementará la creación de materiales innovadores que faciliten al cuerpo docente el
desarrollo de sus funciones. Para ello, se planificarán y desarrollarán actividades relativas a las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación encomendadas por la Administración.
Se impulsarán propuestas de cambio en el modelo pedagógico a corto y mediano plazo.
Asimismo, se analizarán nuevas experiencias encaminadas a ofrecer conocimientos
actualizados a alumnos y docentes y se impulsarán proyectos de mejora de la práctica
educativa que impliquen cambios y nuevos aportes. Finalmente, se implementará la difusión de
las innovaciones educativas que se desarrollan mediante la organización de foros o seminarios
de interés para la comunidad educativa, educación sexual y educación para la Democracia y
Derechos Humanos.
Las áreas en las que se focalizarán las principales líneas de acción en materia de innovación
educativa se sitúan en el área de Lenguas, Mejoramiento de la Matemática, Educación a
Distancia, Informática y Conectividad Educativa.
II.5 Desarrollo y coordinación de Programas Especiales
El objetivo general es el de coordinar los programas destinados a impulsar políticas educativas
específicas y transversales en el ámbito de la Administración Nacional de Educación Pública.
Estos Programas se caracterizarán por atender a las demandas educativas de la sociedad civil
o de sectores gubernamentales que procuren coordinar políticas públicas con la ANEP,
caracterizados por su flexibilidad en la gestión de las acciones y por permitir realizar acciones
focalizadas -ante demandas puntuales- o generales. La característica definitoria de estos
programas es que se desarrollan en forma simultánea en los distintos Subsistemas de la
ANEP. Así por ejemplo, corresponderá a esta Dirección diseñar y coordinar políticas educativas
integrales en el medio rural, educación de adultos, programas deportivos, programas de salud,
de atención a las necesidades educativas de jóvenes y adultos, etc.
II.6 Planificación y seguimiento de la gestión
II.6.1 Los desafíos actuales en materia de gestión
Esta Administración desarrollará acciones necesarias de corto, mediano y largo plazo para
afrontar la imprescindible mejora de la gestión institucional de la ANEP, afectada actualmente
por problemas de tal magnitud que comprometen seriamente su capacidad para cumplir sus
funciones básicas.
Toda la evidencia acumulada a lo largo de los últimos años y el conocimiento directo de la
realidad obtenido en los últimos meses confirma que la conducción política y operativa de la
ANEP no puede seguir realizándose a partir de los niveles de información y sistemas de
gestión actualmente en uso. La ausencia de información detallada impide determinar con
precisión la magnitud del deterioro que se ha producido en este campo, todo sugiere que debe
ser elevado. A modo de ejemplo, a pesar de tratarse de un déficit señalado en múltiples
diagnósticos a lo largo de los últimos años, ANEP no cuenta en la actualidad con un inventario
consolidado y confiable de sus recursos informáticos.
El consenso en torno a la necesidad de acciones inmediatas en materia de gestión reconoce
que la administración educativa está siendo afectada por un alto grado de ineficiencia y por la
inadecuación de sus funciones de apoyo a las sustantivas, que pueden comprometer
seriamente el logro de los cometidos del sistema.
Detallados según tipos de funciones afectadas (estratégicas, directivas y, funciones operativas
y sistemas de gestión) los puntos críticos más relevantes son los siguientes. En relación a las
funciones estratégicas:
* Persisten situaciones de indefinición de competencias entre el CODICEN y los Consejos
Desconcentrados;
* Predominan los procedimientos de decisión normativistas y anticuados estilos de dirección,
que generan una fuerte sobrecarga de los asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de
los estratégicos;
* Se registra un bajo nivel de delegación de competencias y decisión entre los niveles de
conducción política y los de dirección (gerencias, etc.);
* No existe tradición de trabajo en base a la definición de lineamientos, procedimientos
sistemáticos y herramientas operativas para la planificación estratégica;
* No se utilizan procedimientos o rutinas administrativas para la gestión por resultados;
* Persiste una desvinculación muy marcada entre los sistemas de información existentes y el
proceso de toma de decisiones.
En relación a las funciones directivas:
* También en estas funciones se registra la utilización de procedimientos de decisión
normativistas e idéntica sobrecarga de asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de la
función ejecutiva;
* Se registran muy bajos niveles de capacitación entre los cuadros directivos e intermedios en
métodos y técnicas innovadoras para la gestión de recursos;
* Los cuadros medios funcionariales que apoyan a los cargos ejecutivos están escasamente
capacitados en técnicas de procesamiento, elaboración y sistematización de la información;
* No existe evidencia de utilización de procedimientos y herramientas para la gestión
estratégica;
* No se registra la utilización de procedimientos y rutinas administrativas para la gestión por
resultados;
* Se constata una marcada debilidad de los recursos humanos y técnicos asignados al área
informática;
En relación a las funciones operativas y sistemas de gestión
* Se verifican procesos y sistemas de trabajo ineficientes;
* Los sistemas de gestión están escasamente integrados;
* No existen sistemas de consolidación de la información para la gestión;
* La información generada por los sistemas tiene niveles de confiabilidad muy dispares;
* Se registran dificultades crecientes para interrelacionar los sistemas, por la
compartimentación y aislamiento de la gestión del sistema educativo;
* La capacitación básica de los funcionarios es promedialmente muy baja; en especial a lo que
refiere a la cultura informática.
En este contexto, las mayores dificultades en la gestión de CODICEN han estado vinculadas a
la efectiva implementación del organigrama aprobado en el año 2001. De hecho, la evidencia
disponible permite afirmar que el nivel directivo máximo y los cuadros gerenciales no lograron
preservar las funciones estratégicas y ejecutivas que debían ejercer ni llegaron a delegar
efectivamente las competencias operativas en los restantes niveles de la Administración y en
los Consejos Desconcentrados. A escala y con magnitudes diferentes según los casos estos
mismos problemas pueden identificarse en los distintos Consejos Desconcentrados.
II.6.2 Lineamientos generales de política para el mejoramiento de la gestión.
A lo largo de quinquenio esta Administración desarrollá acciones tendientes al logro de tres
objetivos específicos orientados a mejorar los servicios administrativos de la ANEP.
Específicamente, se buscará: a) Fortalecer la capacidad de dirección y planificación
estratégica; b) Optimizar la gestión administrativa de los recursos humanos y materiales y c)
Racionalizar los principales sistemas de gestión administrativos.
Estos objetivos específicos recorren transversalmente la estructura de la ANEP, con diferente
intensidad en función de los problemas detectados en cada nivel educativo.
A continuación se detallan las principales líneas de política que impulsará el CODICEN para el
logro de los objetivos específicos. A. Se fortalecerá la capacidad de dirección estratégica y
ejecutiva por medio de acciones tendientes a agilizar el proceso de toma de decisiones, la
capacitación de los funcionarios en métodos y técnicas de dirección y gestión, la implantación
de un sistema de información gerencial y un sistema de planificación estratégica. B. Se
promoverá la mejora de la gestión administrativa a través de acciones tales como el diseño e
implementación de un Plan de Formación y Capacitación de Recursos Humanos en materia de
gestión administrativa; la definición de lineamientos y criterios para la gestión de los mismos. C.
Se promoverá la reingeniería de los principales sistemas de gestión administrativos a través de
acciones tales como el desarrollo de un Plan Director Informático de sistemas de gestión e
información; la realización de una auditoría informática y la reingeniería e informatización de los
principales sistemas de gestión administrativos.
II.7 Cooperación nacional e internacional
II.7.1 La cooperación internacional
La cooperación internacional ha jugado un papel importante en el sistema educativo de nuestro
país. En primer término, a través de la participación de la ANEP en foros internacionales y
regionales del sistema de las Naciones Unidas, suscribiendo acuerdos, asumiendo sus
recomendaciones, debatiendo los problemas educativos emergentes de las nuevas demandas
sociales y mediante la cooperación directa, especialmente en actividades nacionales. Al mismo
tiempo, a nivel regional se está desarrollando un capítulo esencial para nuestro país en materia
de cooperación. En el marco del MERCOSUR se avanza hacia una política de intercambio de
experiencias y fortalecimiento de la cooperación técnica.
Esta Administración procurará profundizar las instancias de cooperación horizontal con los
organismos internacionales garantizando la responsabilidad de la ANEP en el diseño y
conducción de las actividades que involucren fondos internacionales. Desde la perspectiva de
la actual Administración la cooperación internacional es importante en la medida en que las
políticas educativas del país sean definidas claramente y en consonancia con el modelo de
desarrollo. En este sentido, se buscará fortalecer el entendimiento con organismos del Sistema
de las Naciones Unidas y con los de carácter regional y bilateral.
En la actualidad, se están desarrollando a través de CODICEN tres proyectos con
financiamiento internacional. En primer lugar, el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Primaria (MECAEP), que presenta como objetivos generales incrementar la
equidad, calidad y eficiencia de la oferta educativa de la educación inicial y primaria. Estos
objetivos se enmarcan en los ejes estratégicos anteriormente mencionados y definidos como
prioritarios: la incorporación inicial al sistema educativo, la mejora de la calidad de la
enseñanza y de la gestión de los centros educativos.
Estos objetivos serán alcanzados a través de: (a) la expansión del modelo de escuelas de
tiempo completo y apoyo a las escuelas de contexto sociocultural crítico, estrategias éstas
destinadas a estudiantes de contextos socioeconómicos adversos. Ello supone la construcción,
transformación, rehabilitación y equipamiento de Escuelas de Tiempo Completo, la adquisición
de material didáctico y libros para las bibliotecas escolares, la capacitación de Maestros,
Directores e Inspectores de Escuelas de Tiempo Completo e Informática Educativa. (b) La
mejora de la calidad de la educación inicial y primaria, fortaleciendo el sistema de formación de
maestros. Ello supone la formación de maestros, el desarrollo e implantación de los Proyectos
de Mejoramiento Educativo y el monitoreo de los Programas Educativos y Sistema de
secretarías escolares.c) La mejora de la eficiencia de las instituciones educativas.
El Programa Modernización de la Educación Media y Formación Docente (MEMFOD) presenta
como objetivos prioritarios contribuir a mejorar los niveles de accesibilidad, retención, egreso y
calidad de la oferta educativa en la Educación Media, así como fortalecer el sistema de
formación docente. Estos objetivos se enmarcan en tres de los ejes estratégicos definidos para
el quinquenio por ANEP: aumentar la retención y el egreso de la educación media, mejorar la
calidad de la enseñanza y transformar la gestión del Ente. Los objetivos específicos se vinculan
a la universalización y mejora del Ciclo Básico de educación media (Componente 1), la
transformación del segundo ciclo de la enseñanza media (Componente 2) en el marco de un
proceso participativo y de integración de los actores involucrados, el fortalecimiento del sistema
de formación docente (Componente 3) y la mejora de la gestión de la ANEP y CODICEN.
El Programa de Fortalecimiento de las Artes, Artesanías y Oficios en Uruguay (PAOF) se
enmarca dentro de las orientaciones estratégicas 1996/2000 de la Unión Europea para la
cooperación con América Latina. Responde a las directrices del Acuerdo Marco entre la
Comunidad Europea y la República Oriental del Uruguay, que coinciden básicamente con la
declaración del Consejo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Comunidad
Europea, así como con las prioridades establecidas por el Gobierno del Uruguay con la
finalidad de fortalecer las estrategias para la inserción de poblaciones marginales. Los
componentes de Género y Medio Ambiente atraviesan todo el accionar de este Programa.
El programa tiene por objetivo general mejorar la calidad de vida de los artesanos revitalizando
el tejido productivo uruguayo. Desde el punto de vista de los ejes estratégicos de acción para el
quinquenio, da cuenta de la mejora de la enseñanza técnica y de la atención a las necesidades
educativas de jóvenes y adultos. Como objetivos específicos persigue formar a jóvenes
desfavorecidos de Montevideo y Artigas como artesanos competentes, propiciar su inserción
profesional en el mercado, actualizar la competencia profesional de artesanos en ejercicio y
fortalecer el sistema de formación Profesional de la ANEP experimentando en el sector
artesanal un modelo de formación basado en competencias y articulado con el sistema
productivo extrapolable a otros sectores.
Para cada uno de los Programas, el Consejo Directivo Central ha entendido necesario realizar
una reorientación y, cuando sea pertinente, una extensión de los mismos de acuerdo a las
siguientes estrategias básicas: a) Institucionalización; b) transparencia y comunicación con
respecto a procedimientos administrativos, acciones desarrolladas, productos logrados e
impactos alcanzados; c) impacto real y comprobable sobre la población objetivo principal:
adolescentes y jóvenes.
II.7.2 Las acciones conjuntas con UDELAR
El Consejo Directivo Central impulsará un conjunto de proyectos de cooperación entre la
Administración Nacional de Educación Pública y la Universidad de la República con el objetivo
de contribuir a la existencia de un Sistema Educativo Nacional articulado, procurando reforzar
los entes autónomos y la complementariedad de ambos.
Este objetivo se realizará sin desmedro de las iniciativas de una nueva Ley de Educación y
reconociendo que -en el actual marco normativo- existen amplios espacios de cooperación que
pueden desarrollarse sin menoscabo de la autonomía de los dos Entes Educativos del país.
Por otra parte, la cooperación y articulación entre los Entes Educativos se sustenta en el
principio de coordinación expresado a nivel constitucional.
Los objetivos específicos de esta cooperación se centrarán en tres grandes dimensiones: i)
acciones en la interfase entre la Educación Media Superior y los primeros años universitarios,
ii) acciones en el ámbito de la formación y perfeccionamiento docente, y iii) la conformación
coordinada de Políticas Públicas de Educación Terciaria (Carreras Tecnológicas Terciarias) con
especial énfasis en el desarrollo local y el desarrollo productivo del país.
Las acciones en la interfase entre los niveles de la Educación Media Superior y los primeros
años de Educación Superior (Universitaria y Terciaria) consisten en la generación de políticas
educativas conjuntas que permitan un tránsito fluido de egresados de la Educación Media
Superior a la Educación Superior. Ello supone poner foco -desde el punto de vista estructural y
curricular- en la Educación Media Superior (Bachilleratos Diversificados de Educación
Secundaria y Tecnológicos de Educación Técnico Profesional) y en los primeros años
universitarios (Ciclos Básicos); evaluación de aprendizajes, capacidades, intereses y aptitudes
para la formación terciaria al egreso de la Educación Media Superior y/o ingreso a la educación
superior (Universitaria o Terciaria); y conceptualización, consolidación y desarrollo de una
verdadera orientación vocacional.
Las acciones en el ámbito de la formación y perfeccionamiento docente, consisten en
proyectar, en forma coordinada, los espacios de formación docente en los niveles de grado,
postgrado y educación permanente (actualización y perfeccionamiento) en los aspectos
disciplinares y pedagógico-didácticos. Asimismo, incrementar la oferta a los efectos de lograr
mayores oportunidades de acceso y de apertura al desarrollo profesional de los docentes a
nivel nacional. Se recurrirá a la potencialidad académico-disciplinar de la Universidad y a las
fortalezas en lo pedagógico-didáctico y de práctica docente de la Administración Nacional de
Educación Pública. Ello supone cooperación en los diseños curriculares de la Formación de
Profesores, pasantías de Docentes en ámbitos universitarios (especialmente en espacios
donde se desarrolla investigación), cooperación en aspectos pedagógico-didácticos con la
universidad y cooperación en el perfeccionamiento y actualización docente.
Finalmente, se procurará la conformación coordinada de Políticas Públicas de Educación
Terciaria (Carreras Tecnológicas Terciarias) con especial énfasis en el desarrollo local y el
desarrollo productivo del país. Las intervenciones de políticas públicas en este nivel estarán
encaminadas a la generación de un espacio Terciario Tecnológico de Carreras Cortas que
ofrezca una importante gama de orientaciones en consonancia con las demandas del
desarrollo productivo del país, con especial foco en la oferta a nivel nacional.
II.7.2.1. La educación tecnológica terciaria
El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública en
cooperación con la Universidad de la República desarrollará una propuesta de creación de un
sistema de Educación Tecnológica Terciaria.
Este nivel educativo se caracterizará por: i) estar constituido por una oferta de carreras cortas,
como más adelante se detalla; ii) ser ofrecido por el sector de educación pública uruguayo, a
través del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de la Administración Nacional de
la Educación Pública (ANEP) y de la Universidad de la República (UdelaR) iii) la posibilidad
para sus egresados de continuar su formación -al menos- en alguna de las carreras de grado o
licenciaturas de la UdelaR; y estar dirigido a los estudiantes que egresan de la Educación
Media Superior.
Se propone un sistema que opere, por una parte, con carreras transversales en las siguientes
áreas de actividad: Metal-mecánica (ya existe una carrera desde 1994); Químico (ya existe una
carrera desde 2001 con acceso sólo vía CETP; se posibilitará el acceso desde Enseñanza
Secundaria); Informática (ya hay interés manifiesto de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de
la Información y conversaciones avanzadas entre CETP y Facultad de Ingeniería); Riego y
Drenaje (ya hay interés manifiesto de diversos actores sociales del Litoral Norte, ya hay un
Plan de Estudios en etapa avanzada de elaboración); Logística.
Por otra parte, se desarrollarán carreras transversales y otras relacionadas a las cadenas
agroindustriales. Las carreras correspondientes a esas áreas de actividad podrían estar
radicadas, de acuerdo a las investigaciones realizadas, en el Litoral Norte del país, en la zona
Sur, en la zona Centro-Norte, en la zona Este y en la región Metropolitana.
II.8 Formación Docente
II.8.1 Introducción
La Formación Docente es una de las claves que sustentan la calidad de la enseñanza pública.
Si su mera existencia no garantiza a la calidad un nivel elevado, su ausencia produce siempre
fallas pedagógicas graves.
La Formación Docente específica que requiere el presente de la sociedad uruguaya debe
atender a varios requerimientos. En primer lugar, esa Formación debe dirigirse a cubrir los
graves déficit que presentan sobre todo los profesores en servicio de la Enseñanza Media,
particularmente dramáticos en Enseñanza Secundaria, en el interior del país y en ciertas
asignaturas, fundamentalmente Matemática. En segundo lugar, la Formación Docente debe
tender a consolidar la unidad de la República y a la vez respetar sus pluralidades regionales y
culturales combatiendo la creciente fragmentación de la sociedad uruguaya, el factor que
probablemente más conspira contra la ya aludida unidad de la nación.
En lo regional, la Formación Docente considerará, más que las particularidades de cada
departamento, relativas en un país homogéneo, a las necesidades de la juventud del interior,
especialmente de sus sectores alejados tanto de Montevideo como de las capitales
departamentales. Es en este sentido que los Centros Regionales de Profesores (Cerp),
modificados para acercar su formación a la imperante en los otros centros de Formación
Docente, y los Institutos de Formación Docente de las capitales departamentales (IFD), deben
fortalecerse pues permiten acceder a la formación terciaria a esa juventud del interior profundo
que así podrá ascender social y culturalmente, obtener empleo y a la vez satisfacer nuestras
necesidades de docentes titulados que se arraiguen en el medio y no lo abandonen.
En lo cultural y social, la Formación Docente debe respetar las diversidades, pero sobre todo
debe atender a la realidad social actual, signada más que por el drama de la exclusión por el
mayor y más peligroso de la fragmentación. La sociedad uruguaya que hace pocas décadas
fuera calificada de hiperintegrada, hoy se encuentra al borde de la desintegración social como
lo revelan el crecimiento de las conductas anómicas y los volúmenes dramáticos de la
emigración uruguaya.
Por ello, las orientaciones de los Institutos de Formación Docente en sus formas didácticas y
sus programas disciplinares deberán tener en cuenta de manera sustancial al nuevo alumnado
que proviene en buen parte de esa sociedad con excluídos y fragmentada, y considerar que
ese nuevo alumnado ya ha llegado tanto a la enseñanza primaria y media como a los propios
centros de Formación Docente.
Además, la Formación Docente debe atender los más recientes y extendidos cambios
sucedidos en la moral dominante en la sociedad, modificaciones que no dudamos en calificar
de revolucionarias, y a las cuales la educación pública ha hecho, por lo general, oídos sordos,
cuando no ha pretendido juzgarlos en lugar de comprenderlos y encauzarlos. Atender a la
educación sexual es, tal vez, el núcleo -no único- de las respuestas educativas novedosas que
estos tiempos requieren. Debemos evitar que esa educación sexual sea juzgada como la
imposición de una moral específica por alguna de las creencias filosófico-religiosas existentes
en nuestra sociedad, de tal manera que evitemos rozar siquiera el principio de laicidad. Pero la
inversa también hace correr riesgos a este principio pues la ausencia total de educación sexual
es una forma de imposición, esta vez por omisión.
El Estado laico y democrático no tiene derecho a preferir una determinada concepción de la
moral privada pero si tiene el deber de, primero, cuidar de la salud física y del bienestar
psicológico de sus habitantes y, segundo, de informar con amplitud las diversas opiniones
científicas que enmarcan las conductas sexuales. En esta esfera, tan delicada para el tejido de
las creencias y tan ansiosamente percibida por la juventud contemporánea, la información
plena ya es de por sí garantía de formación y de laicidad.
El alumno de Formación Docente debe ser el primero en recibir la educación sexual así
entendida, pues de su información y su formación deberá nutrirse luego su futuro alumno
escolar o liceal, el adolescente, cercado por la falta de información, la falsa o parcial
información, los prejuicios sociales, especialmente intensos en este plano, y la angustia del
propio despertar a la sexualidad.
Proponemos también la unificación de la Formación Docente, particularmente la del
profesorado de la enseñanza secundaria, hoy demasiado diversificada en su gestión y sus
objetivos, y por ello, debilitada. Ya hemos dado los primeros pasos para centralizar la gestión,
al colocar a la antigua Secretaría de Capacitación y Perfeccionamiento Docente que se
ocupaba de los cursos de perfeccionamiento docente y los Cerp, bajo la Dirección de
Formación y Perfeccionamiento Docente, la que regía la formación magisterial en el interior y
Montevideo y el profesorado de la Educación Media en el Instituto de Profesores Artigas y el
Instituto Normal de Enseñanza Técnica.
Coordinar el saber pedagógico y disciplinar que ofrece el IPA con las bondades que ofrecen los
Cerp para la sociedad del interior del país, es una exigencia impostergable. El
perfeccionamiento del IPA mediante su departamentalización facilitará la investigación
pedagógica y el conocimiento disciplinar.
La Formación Docente dedicada a los maestros y a los profesores de Enseñanza Secundaria
deberá mantener cierto tipo de coordinación pedagógica, pero también diferenciarse dado que
una se dirigen a los niños y otra a los adolescentes. La sociedad debe tender a preservar
ciertos ritos de pasaje que hoy en día pueden ser calificados como formas de maduración
intelectual y afectiva del educando. Igualmente consideramos urgente modificar la Formación
Docente en la educación técnico-profesional, hoy limitada a lo pedagógico. Se impone su
extensión a ciertos campos disciplinares específicos, los más demandados por la sociedad y la
economía, atendiendo la formación inicial de grado del Maestro Técnico y del Profesor Técnico.
Nos proponemos en el terreno de la búsqueda de fortalezas de la Formación Docente, formas
de integrar sus estudios a los de la Universidad de la República, así ambas instituciones
potenciaran sus fuerzas disímiles en procura tanto de la formación de maestros y profesores de
la ANEP en el campo disciplinar como de la formación didáctica de los docentes universitarios.
El enfrentamiento entre el IPA y la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación por la
formación docente debe ser un hecho del pasado que esta administración se propone eliminar
en acuerdo con la Universidad de la República. La calidad del saber disciplinario de los
docentes universitarios deberá utilizarse por los centros de formación docente de la ANEP y
sus posgrados, así como el saber pedagógico y didáctico de los docentes del Magisterio y el
IPA podrá nutrir a los profesores universitarios. El entendimiento entre la ANEP y la UDELAR
se convertirá de este modo, en una de las novedades institucionales más plenas de beneficios
para ambas y de aportes al avance de la calidad académica de la enseñanza pública.
La Formación Docente de grado deberá culminar en este período en posgrados. Los docentes
actuales, la sociedad y el alumnado se beneficiarán de este primer camino hacia la formación
permanente. Ya existen fuerzas académicas más que suficientes para implantar esos cursos
pues hay un número crecido de magisters en educación en el profesorado de la ANEP y de
profundo saber disciplinar en el profesorado de la UDELAR. Desde este ángulo, los Cerp
deberán sumar a sus funciones de formación de grado, las de posgrado en futuros institutos de
estudios pedagógicos superiores que alienten el perfeccionamiento docente de maestros y
profesores en el interior del país a fin de que estos estudios no permanezcan acotados a la
Capital.
Pero la Formación Docente no solo se vincula a la elevación de la calidad de la enseñanza.
Ella debe ser también el fundamento de la laicidad, valor distintivo de la educación pública
uruguaya que vincula el fomento de la autodeterminación del educando con el postulado de su
derecho a la libertad intelectual. La Formación Docente rigurosa, exigente de una puesta al día
del conocimiento y a la vez comprensiva del carácter siempre inconcluso del mismo, es la única
capaz de mostrar la diversidad de caminos que la educación debe ofrecer. Así será el
educando el que elija entre ellos y perciba en las dificultades a que lo enfrenta su opción, la
riqueza y la complejidad última de lo real, percepción que se halla en la base de la tolerancia y
la democracia.
Por ello nuestra apuesta a elevar la calidad de la Formación Docente debe culminar en el
perfeccionamiento de los docentes actuales, titulados o no, mediante cursos de formación a
distancia combinados con la presencialidad, en la universalización de la titulación, y sumar los
estudios de posgrado ya indicados. Sólo un docente con conocimientos de calidad es capaz de
comprender y hacer entender las limitaciones de todo saber y de enseñar que en la ciencia
importa más la ruta que el punto de destino..
El crecimiento del alumnado de Formación Docente ha sido en la última década, el más
explosivo de la matrícula de los centros de enseñanza pública del país. La Formación Docente,
debemos recordarlo, es el único estudio terciario existente en todos los departamentos del
país, y que ofrece a los jóvenes del interior, entonces, un camino de superación intelectual que
a menudo se suma al ascenso social y el status. Por estos motivos, y también porque la crisis
económica ha llevado a muchos jóvenes a preferir esta ruta más que otras porque ofrece más
posibilidades de empleo, es que el incremento del alumnado de Formación Docente ha sido tan
intenso.
La necesidad de elevar el nivel de la enseñanza mediante la ampliación de la titulación de sus
docentes se ha combinado así con las expectativas sociales y el resultado han sido institutos
de enseñanza terciaria con carencias de profesores e infraestructura física. Grupos de alumnos
cuyo número sobrepasa los 40-60 en edificios en los cuales los educandos deben buscar un
salón vacío y si lo hallan, disputárselo a otros, ejemplifican las debilidades de los institutos de
Formación Docente actuales.
Por todo lo anterior, la Formación Docente debe convertirse en una de las preocupaciones
capitales de la enseñanza pública. Su calidad, su adecuación al medio social y moral del
presente, la práctica de la laicidad, su compromiso con el país real y el proyectado, todo ello
depende de nuestros proyectos.
La formación de Maestros y Profesores a cargo de la ANEP, representa en términos
cuantitativos la segunda mayor cobertura pública en educación de nivel terciario en Uruguay,
luego de la educación superior y terciaria brindada por la Universidad de la República. Por otra
parte, es la primera en el Interior del país. Al año 2004 cuenta con un total de 21.000
estudiantes matriculados, algo menos de la cuarta parte del total de estudiantes universitarios,
que se dividen casi por mitades entre el Interior y Montevideo. En el caso de la formación de
maestros, el 72% se encuentra matriculado en centros del Interior mientras que en el caso de
la formación de profesores los porcentajes en una y otra región son más cercanos (58% en
Montevideo y 42% en el Interior).
II.8.2 Conformación y estructura: centros, planes y matrícula
Se trata de un subsistema integrado por una variada gama de establecimientos, producto de
los sucesivos cambios introducidos en los últimos años. La formación docente en nuestro país
está organizada en los siguientes centros y planes.
En primera instancia, encontramos la Formación de Maestros de Educación Primaria que se
encuentra a cargo de los Institutos Normales de Montevideo y de los Institutos de Formación
Docente del Interior. Actualmente, existen en curso dos planes de formación de maestros: plan
1992, actualizado en 2001 (de 3 años) y el Plan 2005 (de 4 años), que sustituye al anterior.
En segunda instancia, la Formación de Profesores, tanto para la Educación Media como para
la Educación Técnica. La Formación de Profesores de Educación Media se implementa en el
Instituto de "Profesores Artigas" (IPA) en Montevideo y en el Interior en los Institutos de
Formación Docente (IFD) y en los Centros Regionales de Profesores (CERP). En el IPA y los
IFD, se implementa el plan 1986 que se aplica en Modalidad Presencial, Semi-Presencial
(educación a distancia con actividades presenciales) y Semilibre (no ingresan más alumnos
desde 2003, pero se mantiene para los más de 1000 alumnos que no han culminado su
carrera). En los CERP se implementa el Plan 1997 de modalidad presencial.
La Formación de Profesores de Educación Técnica se implementa a través del Instituto Normal
de Enseñanza Técnica. Desde el año 2001 tiene un solo plan de estudio de un año lectivo (8
meses de duración) -con materias pedagógicas y práctica docente- destinado a profesionales
universitarios que dictan materias en los Bachilleratos Tecnológicos. De este curso se egresa
como Profesor Técnico.
En Montevideo, encontramos 3 centros de Formación Docente: el Instituto Normal (IINN), el
Instituto de Profesores Artigas (IPA) y el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET). A ello,
dependiente también de la Dirección de Formación Docente se suma el Centro "Juan Pivel
Devoto" de Perfeccionamiento Docente y Estudios Superiores. En el Interior del País,
encontramos 28 centros: 22 Institutos de Formación Docente (IFD) y 6 Centros Regionales de
Formación de Profesores (CERP).
A lo largo del último quinquenio se produjo un proceso de crecimiento en el conjunto del
sistema que operó de modo diferencial en los diversos centros. La matrícula de magisterio
creció entre 1995 y 2004 a una tasa acumulativa anual de 6,8% mientras que la formación de
profesores registra un crecimiento espectacular en ese período, mostrando una evolución a
una tasa del 16% acumulativa anual, lo que ha determinado que su población estudiantil se
haya multiplicado casi por cuatro entre esos años.
Efectivamente, en los Institutos de Formación Docente y en los Institutos Normales la matrícula
de estudiantes de magisterio creció entre 1994 y 2001 en un 80%, mientras que en el caso de
la formación del profesorado el crecimiento más significativo lo presenta el IPA, multiplicando
por más de 2 la población estudiantil mientras que en los IFD los estudiantes de profesorado
crecieron un 30%. En el caso de los CERP, de una matrícula en 1997 de 185 alumnos se pasa
a 1561 estudiantes en el año 2001, 8 veces la matrícula inicial. De este modo los estudiantes
que concurrían a los CERP pasaron a representar un 40% de todos los estudiantes de
profesorado en el Interior.
Gráfica 1 Evolución de la matrícula en Magisterio y Profesorado. En número de estudiantes.
Período 1995-2004
Fuente: Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa de la ANEP.
Respecto de la composición de la matrícula por tipo de centro, encontramos que en 2004 la
formación del profesorado concentra el 57% de su matrícula en el IPA, un 27% en los IFD, un
15% en los CERP y tan sólo un poco más del 1% en el INET.
Gráfica 2 Composición de la matrícula de Formación Docente, por tipo de formación y por tipo
de centro. Año 2004. En número de Estudiantes.
A efecto de las previsiones futuras, es importante tomar en consideración el modo en que las
tendencias de crecimiento pueden operar en el conjunto de la Formación Docente. A nivel de la
Formación de Maestros, en el año 2004 la matrícula de los institutos normales en Montevideo
fue de 1.594 alumnos y la de los IFD del interior de 4.623 alumnos, totalizando ambos 6.217
alumnos matriculados. Las estimaciones existentes de la Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP (2005) realizadas en función de la evolución de la matrícula en
estos años indican que la tasa de crecimiento anual para Montevideo sería de 0.3%,
estacionándose en 1.837 los alumnos matriculados para el año 2009. En el interior, con una
tasa de crecimiento significativa que se estima en casi un 7% anual, se esperan al final del
quinquenio 2.264 inscriptos más, esto es, un total de 6.887 estudiantes. Por tanto, sería de
esperar un total de 8.724 alumnos en la Formación de Maestros al final del quinquenio.
En lo que hace a la Formación de Profesores, en el año 2004 encontrábamos 8.487
estudiantes en Montevideo (IPA e INET juntos), 3.924 en los IFD del Interior y 2.187 en los
CERP. Así, 14.598 alumnos se encontraban matriculados en cursos de Formación de
Profesores en el año 2004 en todo el país. Las proyecciones de matrícula en este nivel arrojan
la siguiente previsión: a- en Montevideo, el IPA y el INET tendrían, conjuntamente, una tasa de
crecimiento anual de 10.2%, con un total de 13.786 alumnos matriculados en el año 2009; ben los IFD del interior se estima una tasa de 8.5% anual que arroja una matrícula total de 5.898
al final del quinquenio y, también en el interior, se calcula para los CERP una tasa de 12.3%
anual y un total de 3.899 alumnos matriculados. De este modo, se estima que al final del
quinquenio existirán 23.583 estudiantes matriculados en formación docente.
II.8.3 El perfil del alumnado
Cada uno de los modelos de formación atiende una población estudiantil de perfiles muy
diferentes en términos de la edad promedio al ingreso, de la situación laboral, de las
características del hogar y también de género.
Cuadro 1
Características de la población estudiantil de los distintos centros de Formación Docente.
IFD-Magisterio IFD-Profesorado IPA CERP INET
Edad promedio al ingreso
22
29
25
22
% de mujeres
95%
73%
A/
69%
No trabaja
69%
17%
sd
80%
Solteros
B/
64%
82%
89%
Sin hijos
B/
68%
sd
87%
48%
a/ Incluido en IFD-Profesorado
b/ Incluido en IFD-Profesorado
Fuente: Serie Estadística Educativa No1. Junio, 2002. Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP.
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, los perfiles de los estudiantes de los CERP se
ajustan perfectamente al de "estudiante full time" por lo que no es sorprendente que estos
centros presenten indicadores de desempeño significativamente diferentes a los otros modelos
de formación. A lo anterior se agregan las características diferenciales de la oferta educativa
que se desarrolla en cada modelo de centro. En el interior del país, por ejemplo, las diferencias
entre las características del estudiantado en los IFD y en los CERP muestra el peso que las
diversas propuestas educativas tienen en la selección del alumnado. Asimismo, se constituye
en un indicador de fragmentación del sistema.
También son de importancia las diferencias en términos de la edad promedio de ingreso. La
demora en la edad de ingreso, en el caso del profesorado implementado tanto en los IFD como
en el IPA, puede ser un indicio de la construcción de trayectorias educativas en las que la
opción por el Profesorado se combine con otras carreras universitarias o del regreso a estudios
terciarios interrumpidos tempranamente.
Asimismo, anticipando el sesgo de género en la profesión docente, la feminización de la
matrícula es notoria: a nivel de Magisterio las mujeres constituyen prácticamente el conjunto de
la matrícula; a nivel del Profesorado - tanto en los IFD y como en el IPA - son
aproximadamente el 70% del total. La única excepción la constituye el INET, con una
composición por género equilibrada.
En el caso de los CERP, el sistema de becas determina un incentivo adicional al cumplimiento
del currículo en tiempo. La diferencia de desempeño en términos de deserción y rezago entre
estudiantes becados y no becados en los CERP confirma lo anterior (ver cuadro 5.5). Mientras
que los estudiantes becados egresan en tiempo, los que no lo están se rezagan y aplazan su
egreso.
Cuadro 2 Becas otorgadas a los estudiantes de 1er año de los CERP, según tipo de beca y en
porcentaje de la matrícula. Período 1997-2001.
Tipo de Beca
1997 1998 1999 2000 2001
Completa
104
179
276
332
340
Parcial
26
2
103
93
108
Total
130
181
377
425
448
Matrícula
185
556
1015
1377
1561
% de estudiantes becados
70.3
32.6
37.1
30.9
28.1
Fuente: Serie Estadística Educativa No1. Junio, 2002. Gerencia General de Planeamiento y
Gestión Educativa de la ANEP.
Si bien el número de becas no acompañó el espectacular crecimiento de la matrícula en el
período aquí referido -siete de cada diez estudiantes de los CERP fueron apoyados por este
sistema en 1997-, el porcentaje de estudiantes becados en el 2001 no deja de ser significativo.
Casi la tercera parte de la matrícula se encontraba amparada en él y las becas completas más
que triplicaban la cantidad de becas parciales en dicho año.
La significativa diferencia al apoyo del estudiantado entre el modelo CERP y los restantes se
pone en evidencia cuando en 2003 la ANEP asignó 38.000 dólares para financiar becas a los
estudiantes del IPA, IINN e IFDs, en un número de 266 alumnos (el 1,5% de los estudiantes
matriculados en esos centros) por un monto equivalente a medio salario mínimo nacional cada
una (20 dólares mensuales).[1] Ello se encuentra muy distante del apoyo recibido por los
estudiantes de los CERP ya que los mismos reciben un apoyo que consiste en el alojamiento,
el transporte y la alimentación (almuerzo y cena).
El incremento operado en la matrícula no se ha reflejado necesariamente en los egresos.
Como se aprecia en el gráfico siguiente, el número de egresados del IPA presenta importantes
altibajos en los valores anuales. Como se mencionaba anteriormente, ello puede estar atado a
las tasas de deserción y rezago verificados en el sistema.
Gráfica 3 Evolución de los egresos del IPA. Número de personas.
Fuente: Dirección General de Formación y Perfeccionamiento Docente - Sector Fojas y
Legajos. Elaborado por "Información para la Gestión".
En el cuadro siguiente se presentan datos para el año 2002. Teniendo en cuenta la importante
variabilidad de los egresos de la formación docente de secundaria, llama la atención el
importante porcentaje dentro de la formación docente que corresponde a Magisterio, casi un
60% del total, en el marco de una matrícula que, a excepción de las escuelas de tiempo
completo, ha permanecido relativamente estable.
Cuadro 3 Egresos de los institutos de formación docente por sub-sistema según área
geográfica y género. Año 2002.
Formación en
Total
Magisterio
Prof. Secundaria
Prof. Técnico
Servicio
Total
1,448
841
505
94
8
Femenino
1,244
790
397
53
4
Masculino
204
51
108
41
4
Montevideo
508
7
407
94
0
Femenino
371
6
312
53
0
Masculino
137
1
95
41
0
Interior
940
834
98
0
8
Femenino
873
784
85
0
4
Masculino
67
50
13
0
4
Fuente: Dirección General de Formación y Perfeccionamiento Docente - Sector Fojas y
Legajos. Elaborado por "Información para la Gestión".
De todo lo expuesto anteriormente surge como un rasgo fundamental de la actual situación de
la Formación Docente en el Sistema Nacional de Educación Pública la heterogeneidad de las
modalidades de formación. De ello se desprende la necesidad de articular los diversos planes y
programas existentes en el marco de un verdadero sistema nacional de formación docente que
respete, empero, las particularidades de cada uno de los ámbitos de ANEP. Este sistema
deberá tomar en cuenta las necesidades de Formación Docente sobre todo en el interior del
país.
El proceso de incorporación de nuevas modalidades ha sido también acompañado por una
heterogeneidad de dependencias jerárquicas, actualmente ya unificadas. No obstante, más allá
de la consolidación de este proceso de unificación, se señala la necesidad de ir avanzando en
un sistema de mayor jerarquía institucional, que le imprima a este nivel un verdadero carácter
de formación de nivel superior incorporando formación de posgrado e investigación.
II.8.4 Pedagogía y aprendizajes
Uno de los aspectos fundamentales en todo sistema educativo refiere a la calidad, pertinencia y
actualidad de los contenidos impartidos. Si se espera que los estudiantes aprendan con
eficacia conocimientos actualizados, es fundamental detenerse en el modo por el cual sus
propios docentes -maestros y profesores- adquieren estos conocimientos y pedagogías. En
este sentido, uno de los problemas planteados por esta administración es la necesidad de que
los centros de formación estén próximos y en contacto con la generación de conocimientos
pertinentes en las materias de su especialidad. Respondiendo a la matriz normalista que les dio
origen, los institutos y centros de Formación Docente han tenido dificultades en integrar la
lógica de la investigación pedagógica y didáctica en la búsqueda de los nuevos desafíos que la
enseñanza enfrenta a diario. Por otra parte, el alejamiento de la Universidad de la República ha
profundizado los anteriores procesos, destacándose el olvido en que el país se sumió en
materia de investigación educativa.
Actualmente, la presencia de los medios de comunicación masiva, en especial de la TV, las
computadoras y los video-juegos, la Internet y el chateo, hacen a estudiantes que cuentan con
un perfil diferente de aquellos que describen los cursos tradicionales de pedagogía (Marrero,
2004). El conflicto entre la lógica racional y cartesiana que pauta la cultura escrita que signa a
todo el sistema educativo entra en conflicto con estas nuevas modalidades, que tampoco son
introducidas en ninguna de las nuevas técnicas de enseñanza (Tedesco, 1997). Ello hace a la
necesidad de introducir nuevas pedagogías que acorten las distancias entre el tipo y la calidad
de experiencias de aprendizaje a que están acostumbrados niños y jóvenes en la familiaridad
con los medios masivos de comunicación.
Por otra parte, la mencionada inclusión de niños que provienen de sectores sociales
empobrecidos y socialmente vulnerables se traduce aún en desconcierto e impotencia por
parte de maestras y profesores que, en sus primeros años de docencia, perciben la distancia
entre los conocimientos adquiridos en Formación Docente y el tipo de tarea a que han de
enfrentarse. Frente a los altos niveles de repetición, que en algunas escuelas de contexto
carenciado alcanza al 50%, y que se vinculan a los problemas pedagógicos que impone al
sistema el desafío de enseñar a los niños más pobres, no se han desarrollado ámbitos o
estrategias sostenidas (Marrero, 2004). Las incipientes acciones provenientes de la Gerencia
de Programas Especiales o de programas de Cooperación Internacional no se traducen en
políticas universales y continuadas. Tampoco la investigación pedagógica se ha focalizado en
el tema. De este modo, la falta de investigación en materia educativa y de desarrollo de
pedagogías especiales, afecta tanto al docente, que carece de los instrumentos y herramientas
necesarias, como al alumno, que aprende menos.
Tanto a nivel magisterial, como de Educación Media - Secundaria y Técnico Profesional-, es
imprescindible transformar el curriculo actualizándolo en dos sentidos. Por un lado, articulando
acciones con la Universidad de la República a efectos de actualizar conocimientos en las áreas
específicas y de interés en que la Universidad produce conocimiento original. Por otra parte,
poniéndola en contacto con el Sector Productivo y la Sociedad, en especial en lo que refiere a
la Educación Media.
Finalmente, revitalizando la investigación pedagógica. Esto último, en dos sentidos. En primera
instancia, por la necesidad de generar investigaciones educativas que permitan generar nuevas
técnicas de trabajo y aprendizaje en niños y jóvenes pobres, ya que en el modelo actual, el
maestro y el docente siguen siendo formados para un alumno "ideal", proveniente de los
estratos medios de la sociedad, que vive en el mismo hogar que sus padres, en esquemas que
no han aceptado las modificaciones culturales que suponen la extensión del divorcio y la
configuración de nuevas familias. Asimismo, con padres integrados al mundo formal del
trabajo, lo cual no coincide con la realidad en la que viven gran parte de los niños que el
sistema público de educación atiende. En segunda instancia, para integrar a la difusión de
conocimientos el desarrollo de nuevas Técnicas de Comunicación insertas en la realidad social
por vía de los Medios Masivos y su penetración en la cultura cotidiana. Debemos recordar que,
en este sentido, los docentes se encuentran carentes de materiales novedosos y han sido ellos
mismos formados en un modelo pedagógico que se reproduce a si mismo a través de la tiza y
el pizarrón, sin posibilidades materiales y curriculares de insertar nuevas modalidades de
aprendizaje en el aula.
En este sentido, la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente se propone entre sus
objetivos de trabajo potenciar la capacidad del Sistema de ir hacia una transformación
institucional que inserte nuevas modalidades de contacto con la Universidad de la República y
con el Sector Productivo. Asimismo, se ha ocupado de proponer instancias que potencien, a
todos los niveles, la investigación educativa.
II.8.5 Carrera y Formación Docente: la situación a mediados de la década de 1990
Desde hace décadas, el sistema uruguayo ha presentado la característica de contar con la
titulación del conjunto del cuerpo docente a nivel de Educación Primaria, siendo titulados el
100% de los maestros en ejercicio. Este logro no se ha extendido a la Educación Media y
Técnica. Las investigaciones realizadas desde principios de los 90s señalaban que el nivel de
formación de los docentes constituía uno de los principales problemas para la mejora de la
calidad en el nivel medio de enseñanza.
El Censo realizado en 1995[2] arrojó como principales características del cuerpo docente su
baja profesionalización y formación, dado el porcentaje reducido de docentes titulados. Por otra
parte, la alta proporción de docentes que no habían culminado ningún tipo de formación de
nivel terciario era también un dato destacable. Esta realidad presentaba además alta
variabilidad según las asignaturas consideradas.
En un total de 13.233 docentes censados en 1995, poco menos de un 31% habían culminado
sus estudios de profesorado. Este porcentaje ascendía al 44% en Montevideo y descendía a
tan sólo 20% en el Interior. Por su parte, la realidad del Interior mostraba en algunos
departamentos porcentajes de titulación aún inferiores: 10% en Durazno y Treinta Tres. En
ningún caso la proporción de docentes titulados superaba el 22 o 23% del total, verificándose
estos porcentajes máximos en los departamentos de Canelones, Paysandú, Salto, San José,
Rivera y Flores.
Cuadro 4 Docentes de Secundaria por nivel de formación según área geográfica. En porcentaje
sobre el total. Año 1995.
Nivel alcanzado
Montevideo
Interior
Total
Profesorado Completo
44,4
19,6
30,6
Magisterio Completo
3,4
17,9
11,5
INET o ISEF Completo
4,9
5,0
4,9
Universidad Completa
9,8
8,8
9,2
Nivel terciario Completo (profes. y otros)
62.5
51.3
56.2
Profesorado Incompleto
16,2
17,4
16,9
Magisterio Incompleto
0,8
2,8
1,9
INET o ISEF Incompleto
0,5
0,7
0,6
Universidad Incompleta
15,8
10,6
12,9
Secundaria o UTU Completa
3,2
14,6
9,6
Secundaria o UTU Incompleta
0,8
1,9
1,4
Otros
0,2
0,6
0,5
Nivel Terciario Incompleto y otros
37.5
48.7
43.8
TOTAL
100,0
100,0
100,0
Número de docentes
5.847
7.386
13.233
Fuente: ANEP (1996) "A un año del censo ..."
La disparidad entre ambas regiones del país se atenuaba si se consideraba a los docentes con
algún nivel de formación terciario terminado. Poco más del 50% de los docentes del Interior
habían culminado algún tipo de estudio a nivel terciario y la mejora en este porcentaje obedecía
fundamentalmente a la inclusión de los maestros titulados, los que tenían en 1995 una
participación similar a los profesores titulados en el cuerpo docente de la enseñanza media en
el Interior.
La realidad resultó además muy heterogénea por asignatura. En el cuadro siguiente, donde se
presentan las asignaturas ordenadas en forma decreciente según porcentaje de titulados, se
observa que en Matemática los niveles de titulación eran poco menos del 13% mientras en
Historia, Filosofía y Literatura excedían largamente el 50%. Tal heterogeneidad se traducía en
situaciones dramáticas en algunos departamentos del Interior en los que ciertas asignaturas no
tenían ningún profesor titulado.
Cuadro 5 Docentes titulados (egresados del IPA) por asignatura. Año 1995. En porcentaje
sobre el total de docentes de la asignatura.
Asignaturas
Egresados IPA
Matemáticas
13,3
Ciencias Físicas 1/
17,7
Idiomas Extranjeros 2/
19,0
Música
19,3
Dibujo
28,9
Ciencias Biológicas
33,8
Idioma Español
34,1
Química
34,9
Geografía
42,7
Educ. Cívica, Derecho y Soc.
47,4
Historia
57,8
Filosofía
63,1
Literatura
66,0
TOTAL
30,6
Fuente: ANEP (1996) "A un año del censo ..."
Una tercera característica resultante de este relevamiento fue la baja dedicación horaria de un
porcentaje significativo de la nómina docente. Más de las tres cuartas partes de los docentes
de secundaria que ejercían la docencia directa en aula al momento del Censo (78% del total)
tenían una carga horaria inferior a 30 horas, mientras que aproximadamente la mitad de los
casos (46,5%) no excedía las 20 horas semanales.
Una cuarta característica era el alto porcentaje de interinatos (61% de los cargos) y la alta
proporción de docentes cuya antigüedad en la institución no excedía los 9 años (50%). Ello se
reflejaba a su vez en la estructura de grados donde la nómina se encontraba concentrada en
los grados inferiores (1, 2 y 3) grados asociados, a su vez, a peores niveles de titulación.[3]
Por último, la tasa anual de retiros se estimó en un 5% anual por razones de jubilación o
renuncia lo que significaba que cada año se debían cubrir 650 nuevas vacantes. Teniendo en
cuenta que las tasas de egreso del Instituto de Profesores eran, en promedio, de 140 nuevos
profesores titulados por año y a 70 egresados por los IFD, el sistema se enfrentaba a un déficit
anual del orden de 440 vacantes lo que obligaba a recurrir a personal no profesional o con
capacitación insuficiente.
Así, no puede dejar de mencionarse que el problema de la titulación y el de la carrera docente
se imbrican mutuamente. De hecho, dado que el 50% de los docentes no permanecía más de 9
años en el sistema en 1995, todo parece indicar que el sistema no estaba reteniendo a los
recursos humanos que formaba, significando una pérdida constante de recursos humanos
calificados cuya reposición plantea problemas complejos. De este modo, la baja
profesionalización tiene como correlato la baja dedicación horaria semanal, lo cual, tiene
consecuencias a dos puntas del a distribución etaria. Se atraen personales jóvenes que ven la
enseñanza como un trabajo personal, compatibilidad con su calidad de estudiantes o con otra
actividad laboral. A su vez, expulsa a quienes tienen otras oportunidades de trabajo o han
llenado las condiciones para jubilarse. Finalmente, las dificultades para retener experiencia son
notorias, tal como se observa en el hecho de que la mitad de los profesores tienen 9 años o
menos de antigüedad.
Ello debe unirse a una necesaria reflexión acerca de las condiciones para el estímulo de la
carrera docente, ya que, en la actualidad, el ascenso en el escalafón docente se produce
únicamente por antigüedad, sin incluir otros criterios. Asimismo, el presentismo tampoco es
tomado en cuenta en la evaluación docente. En Secundaria y en Educación Técnico
Profesional se pierde un alto porcentaje de las horas de clases previstas sin que ello tenga
efectos en la evaluación del desempeño.
La implementación de los Centros Regionales de Profesores (CERP) en 1997 generó un
cambio significativo en la modalidad de titulación de los profesores en el interior del país, donde
los déficit detectados eran más graves, con un programa académico de tiempo completo y
apoyado en un fuerte sistema de becas. Los costos de este sistema de becas fueron muy
elevados y se les resistió por su vinculación a un único plan de estudios.
Al año 2001 se cuenta con una encuesta realizada por la ANEP y UNESCO-IIPE que permite
una aproximación a los cambios operados en la situación desde el último censo docente de
1995. De acuerdo a dicha encuesta se confirma la histórica situación de magisterio con casi un
95% de su cuerpo docente formado y titulado para el propio nivel. En el caso de Secundaria, la
situación al 2001 verifica que un 49% de los docentes son titulados, lo que implica un
incremento con respecto a la situación mostrada por el censo de 1999 y, por otra parte,
aquellos que no tienen ningún tipo de titulación, comparables a las categorías del censo
incluidas en el subtotal de nivel terciario incompleto y otros del Cuadro 5.1, se han reducido de
un 46% a un 23%.
No obstante, la encuesta permite seguir constatando, a pesar de los avances, que uno de cada
2 docentes no tiene la formación específica para ejercer la docencia en la educación media. La
situación en la enseñanza técnica es similar, pero cabe destacar la mayor incidencia de
aquellos con formación de maestros en este nivel (poco menos de un quinto del cuerpo
docente), por lo que el porcentaje de aquellos con la formación específica para el nivel decrece
a 38%.
Cuadro 6 Tipo de titulaciones de los docentes, por subsistema. Año 2001
Primaria
Secundaria
Enseñanza Técnica
TOTAL
No tiene título
0.5
23.3
23.3
13.4
Tiene título de maestro
90.5
8.0
19.4
44.6
Tiene título de profesor de ens. Media
0.3
46.9
30.0
25.3
Tiene título de maestro y profesor
2.3
1.9
0.8
2.0
Tiene otros títulos de grado no
docente
0.1
6.9
12.3
4.4
Tiene título docente y otro grado no
docente
3.6
8.9
12.3
6.9
Tiene título de postgrado
2.7
4.0
2.0
3.2
100
10
TOTAL
100
100
1/ Resultados de las respuestas a la pregunta: ¿Qué título tiene Ud.?
Fuente: Encuesta ANEP, UNESCO-IIPE, 2001.
La información relevada en ocasión de las pruebas PISA permitió realizar una actualización de
la situación en términos de titulación de los profesores de Secundaria, inclusive con una
apertura por área geográfica y tipo de institución.
Cuadro 7 Titulación de los docentes. Porcentaje de estudiantes cuyos profesores tienen título
habilitante para la docencia, según tipo de centro. Año 2003.
% de Estudiantes
Promedio Nacional
51.9
Enseñanza Privada
69.7
Liceos Públicos
Montevideo y área metropolitana
59.1
Interior - capitales departamentales
48.6
Interior - ciudades menores
44.9
Escuelas Técnicas
Montevideo y área metropolitana
25.0
Interior
28.3
Fuente: Gerencia de Investigación y Evaluación de ANEP en base a Pruebas PISA.
En síntesis Formación Docente es el subsistema de ANEP en el que la matrícula más ha
aumentado en los últimos años. Uno de los procesos más importantes señalados por la ATD de
Formación Docente, es que no se ha dado cuenta del impacto que este aumento supuso tanto
sobre la infraestructura como sobre los recursos humanos necesarios para atender a dicha
población. De este modo, se enfatiza la necesidad atender a las necesidades locativas y de
aumentar la dotación y calidad de los recursos humanos que atienden al conjunto del sistema.
El problema de la escasez presupuestal que se refleja a diversos niveles de la estructura da
lugar a carencias que afectan a la calidad de la tarea educativa. Desde la ATD de Formación
Docente se observa la existencia de clases superpobladas atendidas por un cuerpo docente
que tiene problemas de sobrecarga horaria en un contexto de precarización de sus condiciones
laborales. A ello se suman los mencionados problemas referentes a la profesionalización de la
carrera docente.
Estos procesos redundan en un fuerte desaliento a los estudiantes que termina en el
desgranamiento de la matrícula. Sobre este punto, la ATD de Formación Docente también da
cuenta de dificultades verificadas a nivel de los aprendizajes, aunque no se cuenta con
evaluaciones que permitan arrojar datos certeros. No obstante, el rezago y la extraedad que
continúan señalándose como problemáticas fundamentales son expresión de estas dificultades.
A diversos niveles se señala que la Formación Docente en Uruguay en los últimos veinte años
ha sufrido una política de desarticulación y fragmentación. Ello se plasma en el contraste
existente entre la heterogeneidad de la formación de Profesores para la Enseñanza Media y
Técnica y la homogeneidad de la formación de maestros. En la formación de profesores, se
constatan variaciones en los modelos formativos ofrecidos que se apoyan en diferentes
concepciones curriculares, epistemológicas, pedagógicas y didácticas. Esta heterogeneidad de
planes de formación se ha construido sobre la base de una estructura de dependencias
jerárquicas fragmentada: DFPD, Secretaría de Capacitación y Dirección Nacional de Educación
Pública. Esta diversidad de formaciones y ofertas académicas supone variados diseños
curriculares apoyados en principios educativos diferentes, con un tiempo académico que varía
entre los 3 y 4 años de formación y la dependencia de las instituciones formadoras localizadas
en ámbitos institucionales que han variado el organigrama de la ANEP.
En esta línea, se señala la importancia y necesidad de atender a las carencias del sistema,
sostener una política coordinada de Formación Docente y consolidar un Sistema Nacional de
Formación de Profesores. Asimismo, la falta de evaluación de los planes, modalidades y
diseños curriculares, la ausencia de producciones académicas nacionales relevantes y
globalizadoras y la falta de contacto con la Universidad de la República y su producción son
enfatizadas como carencias fundamentales a saldar en el próximo período.
II.8.6 Lineamientos generales de políticas para la formación docente La situación de la
Formación Docente en Uruguay muestra la necesidad de actuar en diversas líneas que, por su
naturaleza, tienen impacto tanto en este subsistema educativo, esto es, en los alumnos de
magisterio y profesorado y en sus docentes y funcionarios, como en el cuerpo docente en
ejercicio a nivel de la Enseñanza Primaria y Media. De este modo, las líneas de trabajo a
fortalecer en la Formación Docente son de impacto y alcance en todo el sistema educativo: de
hecho, actuar en este nivel supone incidir tanto en la formación de los estudiantes de
magisterio y profesorado como en la propia carrera docente a través de la formación y el
perfeccionamiento de los docentes de la ANEP.
La Formación Docente constituye así un nivel estratégico para la concreción de las líneas de
trabajo que se propone la ANEP en este período: fundamentalmente, la mejora de los
aprendizajes y el perfeccionamiento e impulso de la carrera docente. A ello se suma la
necesidad de atender sus demandas específicas, centrales para poder llevar adelante los
objetivos propuestos. La mejora de los niveles de vida de sus docentes y funcionarios, de las
condiciones de trabajo en aula a través de la inversión en infraestructura, así como el aumento
de la retención, el egreso y la calidad de los aprendizajes tanto a nivel de magisterio como de
profesorado son áreas clave. Asimismo, el trabajo a nivel de la gestión, tendrá como objetivo
saldar la fragmentación verificada a nivel de planes y centros de estudio. Por último, la
necesidad de impulsar estrategias de innovación e investigación educativa y el acercamiento a
la Universidad de la República como institución generadora de conocimientos de punta son
claves fundamentales en la optimización de las condiciones de formación y aprendizaje del
cuerpo docente nacional.
II.8.6.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de
Formación Docente.
Al igual que en la enseñanza primaria y media, del análisis anteriormente realizado se
desprende que para alcanzar el objetivo de optimizar sustantivamente los resultados de la
Formación Docente (rezago, egreso y aprendizajes de su alumnado) es imprescindible mejorar
las condiciones de trabajo en las que se desempeña el personal Docente y no Docente de la
Institución. Ello se inserta en una de las líneas prioritarias de acción de esta Administración,
que es la progresiva recuperación y el aumento de las retribuciones que perciben los
funcionarios del sistema. A ello se unen acciones puntuales que procuran aprovechar de modo
más eficaz los recursos humanos existentes, en conjunción con el conjunto de los Subsistemas
de la ANEP.
Las medidas ya mencionadas para la Enseñanza Media se hacen imprescindibles en este
nivel: la concentración de horas de cada docente en un centro educativo y la reducción de la
rotación docente son ejes de trabajo sostenidos en toda la administración. La necesidad de
extender el tiempo de convivencia en el aula y de trabajar en el fortalecimiento de una cultura
de centro se transforman en objetivos de trabajo globales, con efectos en el conjunto del
sistema. Por otra parte, el fortalecimiento de acciones tendientes a incentivar el desarrollo de
mayores niveles de compromiso entre los funcionarios y las comunidades educativas,
reduciendo el ausentismo y aumentado el tiempo pedagógico también se hacen necesarias en
diversos centros de Formación Docente, especialmente en aquellos de grandes dimensiones,
como es el caso de Montevideo.
Finalmente, dadas las carencias edilicias y materiales de la Formación Docente, se propone
impulsar líneas de acción dirigidas al fortalecimiento de infraestructura en términos de aulas y
espacios educativos de la ANEP. La infraestructura edilicia que se pretende brindar estará
acorde a las innovaciones planteadas y el incremento previsto de la matrícula.
II.8.6.2 Perfeccionamiento de la carrera docente: titulación y fortalecimiento de la
formación de grado y posgrado.
Como se mostraba en el diagnóstico precedente, una de las debilidades fundamentales del
sistema educativo uruguayo lo constituye la falta de docentes titulados, especialmente a nivel
de la Enseñanza Media. Por estos motivos, uno de los propósitos fundamentales de la futura
gestión es el de aumentar los niveles de titulación de los Docentes de la Enseñanza Media,
para lo cual se procurarán líneas de acción concretas para promover la obtención del título en
la mayoría de este cuerpo docente. Ello dará lugar a medidas específicas, tales como el
estudio de fondos de becas, el incremento de la matrícula presencial y semipresencial y la
implementación en el Interior de planes de titulación de acuerdo a las necesidades del sistema
y a la realidad de cada región.
Pero la mera obtención del título, aunque garantiza la mejora del desempeño de los docentes,
no basta para asegurar la profesionalización de su cuerpo. Siendo el impulso a la carrera
docente una de las grandes metas de esta administración, el aumento de los niveles de
titulación se une a las medidas que procuran mejorar la formación de grado de todos los
docentes, sean ellos profesores o maestros.
Para la mejora en la formación del cuerpo docente en su conjunto se impulsrán tres grandes
líneas de acción. En primer lugar, se apoyarán políticas de formación de Maestros y
Profesores. Ello implica la actualización de los mismos, la formación de formadores, la inclusión
en educación de la formación especializada para la integración del diferente y la actualización
disciplinar por año. Conjuntamente con esto, se implementará el sistema de concursos en
diversas especialidades y la departamentalización de especialidades concursadas.
En segunda instancia, para la consolidación y el apoyo en la formación permanente de los
docentes, es de importancia consolidar un sistema de formación de posgrados y de
perfeccionamiento docente. A estos efectos se entiende que, para el desarrollo y consolidación
de la formación superior de los docentes titulados, es necesaria la puesta en funcionamiento de
un Centro de Estudios de Posgrado. Finalmente, otro de los aspectos fundamentales se centra
en la formación superior de Directores e Inspectores. Para ello, se impulsarán instancias de
atención a directores, coordinadores y equipos de dirección y se crearán cuerpos inspectivos
nacionales, regionales, departamentales y zonales.
II.8.6.3 Autonomía de gestión de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento
Docente.
La política de desarticulación y fragmentación que ha sufrido la Formación Docente en los
últimos años también es objeto especial de las líneas de acción a impulsar, procurando revertir
sus efectos. Para paliar las variaciones en los modelos formativos ofrecidos se ha comenzado
a avanzar en la unificación de dependencias jerárquicas que se encontraban fragmentadas. En
esta línea, el impulso de una política coordinada de Formación Docente y consolidación de un
futuro Sistema Nacional de Formación de Profesores también son ejes fundamentales. Por ello,
se entiende que para lograr mejoras en la Dirección de Formación y Perfeccionamiento
Docente es imprescindible el impulso de instancias que conduzcan a su mayor autonomía de
gestión, procurando una mayor agilidad en su sistema administrativo.
Por otra parte, la mejora de la gestión administrativa también se procesará a través de los
proyectos Mecaep y Memfod, con un Plan de mejora y aplicación de un proceso anual que
supondrá la unificación y actualización de la gestión administrativa con apoyo informático de
toda la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente.
II.8.6.4 Innovación e investigación educativa
La importancia de la Formación Docente radica en su tarea de formadora de formadores. En
este sentido, como lo decíamos con anterioridad, la calidad, pertinencia y actualidad de los
contenidos impartidos en la misma se transforman en ejes centrales de toda política. Para que
los estudiantes aprendan y transmitan a sus futuros alumnos conocimientos actualizados, es
central que sus propios docentes -maestros y profesores- adquieran estos conocimientos y
pedagogías. En este sentido, uno de los problemas planteados por esta Administración es la
necesidad de que los centros de formación estén próximos y en contacto con la generación de
conocimientos pertinentes en las materias de su especialidad. Por ello, se impulsará el
contacto con la Universidad de la República y su producción, a efectos de poner a la Formación
Docente en contacto con la investigación académica de punta que se realiza en el país.
Asimismo, internamente, esta línea de trabajo deberá mancomunarse con el objetivo
fundamental de fortalecer la investigación educativa, pilar fundamental de la Formación
Docente. En un contexto de modificación y cambio de las características sociales del
alumnado, la inserción de nuevas pedagogías es un pilar central de actuación. Dichas
pedagogías deben sustentarse en la investigación educativa, que detecte las necesidades y
demandas de nuestro alumnado a efectos de implementar líneas de trabajo adecuadas.
Asimismo, es imprescindible incluir la innovación educativa en la propia Formación Docente.
Por otra parte, para impulsar el diseño y la puesta en práctica de proyectos de innovación se
apoyará la creación de comisiones con representación de distintos colectivos para el estudio de
los cambios propuestos. Estas comisiones, entre sus áreas de trabajo, se abocarán a la
discusión y debate sobre el Plan Nacional de Formación Docente con la participación de
distintos actores. Asimismo, se abocarán al análisis, diseño curricular y selección de docentes
para la formación en servicios de profesores del Consejo de Educación Técnico Profesional.
Finalmente, se gestionará e impulsará la realización de convenios que permitan lograr la
conectividad educativa, beneficiando a alumnos, docentes, técnicos administrativos y de
servicios.
IV. 1 Introducción
La Escuela Pública ha constituido históricamente la institución forjadora de la identidad de una
sociedad basada en valores de igualdad, libertad, solidaridad, tolerancia, respeto y democracia;
institución a la que se encargó integrar en una nación a un conglomerado de inmigrantes,
garantizar la movilidad social en base a los méritos y capacidades de los ciudadanos, y
erradicar los males de la ignorancia.
La escuela vareliana cumplió durante un siglo las expectativas públicas en un pacto implícito
con las familias que veían en la educación el canal de ascenso en la escala social, que
acreditaba competencias reconocidas en el mercado laboral y que construía un sistema de
lealtades recíprocas entre quienes compartieron el banco escolar. Una educación que, tras la
túnica y la moña, achicaba asimetrías de riqueza y poder, disminuía diferencias de cuna y
fortalecía sentimientos de fraternidad y pertenencia a una sociedad que en algún momento se
calificó como hiperintegrada.
Una escuela que al amparo de una temprana visión laica, obligatoria y gratuita ofreció y obligó
la inserción educativa de todos los niños extendiéndose en los confines urbanos y rurales hasta
alcanzar una densidad incomparable en Latinoamérica: una escuela cada mil y pocos
habitantes.
Este proceso, fuertemente legitimado por el reconocimiento del Estado y la comunidad a la
institución y al magisterio, fue interrumpido por la dictadura que destituyó docentes, cambió
programas, menospreció la formación de la conciencia crítica, cargó de dogmatismo libros y
textos, proscribió autores y retaceó recursos imprescindibles. La restauración democrática
aparejó ilusiones de libertad, de cultura y de presupuesto. El cumplimiento de los primeros y la
postergación del último dieron lugar a nuevas frustraciones de maestros y funcionarios por sus
salarios, y de los padres por las condiciones de aprendizaje de los niños. En suma, una
sociedad que luchó durante doce años por recuperar la democracia, no logró que la
reinstitucionalización tan ansiada se reflejara en mejoras sustantivas en los recursos para la
enseñanza de sus hijos.
Los veinte años de restauración democrática transcurrieron entre las demandas gremiales por
presupuesto, las iniciativas ciudadanas por laudar el diferendo (plebiscito por el 27% para la
enseñanza) y las urgencias de la sociedad por asegurar el acceso de los alumnos a un
aprendizaje de calidad y pertinencia. Las tensiones y conflictos postergaron acuerdos mínimos
como una revisión del Programa Escolar que con pequeños ajustes se mantiene desde
mediados del siglo pasado, una jerarquización de la profesión magisterial que consigne su
grado universitario y un avance en la carrera por desempeño, una evaluación sistemática y
rigurosa de los aprendizajes, un plan concertado de universalizar la educación inicial o de
expandir tiempo completo, un consenso para extender el tiempo pedagógico alcanzando las
800 horas que desde los años '60 propuso la CIDE.
Mientras se continuaban los disensos políticos y pedagógicos sobre las reformas
impostergables de la educación, la sociedad uruguaya se transformaba dramáticamente con un
caída sistemática del ingreso de los hogares y del PBI a partir del año 1999, con una creciente
segmentación social, con la pauperización de la infancia y la homogeneización de los barrios
concentrando áreas "pobres" y "ricas", con un retorno decreciente de las acreditaciones
educativas en términos de empleo y salario, con evidencias de aumento de la fragmentación
educativa, con señales inequívocas de exclusión y vulnerabilidad social, etcétera.
Las políticas educativas focalizadas en la población con necesidades básicas insatisfechas iniciadas tímidamente en la década de 1990 con las escuelas de requerimiento prioritario- se
expanden lentamente alcanzando a un 7% de la matrícula en Tiempo Completo y un 15% en
escuelas de contexto socio-cultural crítico. En conjunto, ambas modalidades atienden 22% del
alumnado, apenas uno de cada tres niños que sufren situaciones de pobreza en el país. En
promedio, cerca del 60% de los escolares proviene de hogares pobres, pero el porcentaje sube
al 80 o 90% en los barrios periféricos. Los programas de verano tienen una asistencia muy
irregular y escasa planificación. Solo el Programa de Alimentación Escolar tiene la cobertura, el
impacto y el direccionamiento ajustados a la pauperización de la niñez y a su localización
territorial.
En los últimos años, el Programa Infancia y Familia, en coordinación con ANEP y
financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se están llevando adelante
intervenciones focalizadas en las cien zonas urbanas de mayor pobreza. Desde mediados de
este año, en el marco de esta iniciativa, se comenzó a implementar el programa de Maestros
Comunitarios que constituye un nuevo modelo de intervención destinado a mejorar los
aprendizajes, abatir la repetición y la deserción de los niños en situación de vulnerabilidad, así
como a fortalecer el vínculo de las escuelas con las familias de esos contextos. El programa
también incluye la radicación de profesores de educación física y la realización de actividades
recreativas tendientes a ofrecer una educación integral.
La consolidación del programa de Maestros Comunitarios, que cuenta este año con la
cooperación adicional de UNICEF, permitiría delinear un modelo complementario al de las
escuelas de Tiempo Completo con menor costo financiero y la posibilidad de una expansión
más acelerada. Los impactos de este programa serán oportunamente monitoreados y
evaluados a los efectos de introducir los correctivos y ajustes pertinentes.
El fuerte crecimiento de la educación inicial entre 1995 y el año 2000 perdió el impulso del
comienzo y en el último lustro aparece estacionada sin lograr incorporar a un porcentaje
importante de los niños de 4 años provenientes de los hogares con mayores carencias.
Los aprendizajes también resultan notablemente estratificados: a partir de las evaluaciones
cumplidas en 1996, 1999 y 2002 a los alumnos de 6º años se constatan diferencias marcadas
en las competencias en Matemáticas e Idioma Español según el contexto sociocultural de los
hogares. Aún cuando se perciben mejoras entre las tres evaluaciones, las brechas de los
resultados entre niños de instituciones de ambientes "favorables" y "desfavorables" son muy
importantes y ponen en tela de juicio la pregonada "igualdad de oportunidades" que sustenta
sobre bases meritocráticas la democracia uruguaya.
La segmentación de la educación primaria nacional es mucho más intensa si se considera la
forma de administración público-privado: mientras las familias del quintil de mayores ingresos
envía sus hijos mayoritariamente a colegios particulares, más del 90% de los niños de hogares
de los dos últimos quintiles asisten a la escuela pública. Este proceso de diferenciación registró
particular persistencia a la largo de la década de los '90 en Montevideo provocando que sólo 1
de cada 5 niños de hogares de altos ingresos asistiera a la educación pública.
Los aprendizajes replican con cierta moderación la estratificación socio-económica: la tercera
parte de los escolares de la educación pública alcanza la suficiencia en los aprendizajes tanto
en Matemáticas como en Idioma Español, proporción que se duplica en las escuelas privadas.
Esta disparidad desaparece cuando se controlan los resultados por el origen de la matrícula, es
decir las instituciones públicas o privadas que atienden a sectores sociales altos logran buenos
aprendizajes, así como aquellas que reciben a niños de los contextos más desfavorables
obtienen peores resultados.
Los indicadores "duros" del sistema escolar: ausentismo, repetición, rezago y deserción están
igualmente estratificados. Uno de cada cinco niños pobres de primer año falta 50 días o más a
clase, la repetición es 6 veces mayor en escuelas de la periferia montevideana que en la franja
costera, el rezago es casi exclusivo de las escuelas de contexto crítico y la deserción o el
abandono intermitente trepa al 2-3% en las instituciones que trabajan con sectores excluidos.
Evitar que estas condicionantes se transformen en determinantes es el sentido fundamental de
las políticas focalizadas y de la gestión pública y estatal de la educación.
Las trayectorias profesionales de los maestros denotan una selección negativa por la cual se
destinan los maestros con menos experiencia a las escuelas más difíciles. En la carrera
docente "el bien fundamental que queda por disputar y donde los concursos y el acceso a
cargos efectivos poseen mayor impacto, es el ranking que permite la elección de escuela. Las
mejores escuelas son las de mejor transporte, recursos y contexto social alto y medio alto. Ello
implica no solo una muy regresiva distribución de los recursos humanos sino también
estrategias de alta rotatividad docente para ir logrando los mejores puestos en términos de
movilidad horizontal" (Filgueira, Gutiérrez, 2001).
La información disponible muestra que el ingreso al ejercicio profesional se realiza
predominantemente por las escuelas de nivel socio-económico bajo, que la falta de estabilidad
en un institución alcanza a más del 60% de los docentes en los contextos desfavorables y que
la mayoría de los directores cambian de centro cada 1 ó 2 años. Estos son problemas
persistentes de las últimas décadas causados por la falta de llamados regulares a concursos y
la carencia de incentivos a la radicación y la permanencia en el centro educativo. Sus impactos
sobre la dinámica escolar son evidentes: la conformación de equipos docentes se resiente, el
vínculo con las familias y los barrios es inestable, el liderazgo de las direcciones se dificulta, los
proyectos institucionales no son perdurables, el aprendizaje de los noveles maestros se pierde
con ellos y cada mes de marzo se reinicia una "escuela distinta" a partir del recambio del
plantel docente.
En definitiva, tras dos décadas de restauración democrática, la Escuela Pública ha consolidado
avances significativos en la cobertura de educación inicial, en el egreso del ciclo primario, en la
implantación de modelos focalizados (Tiempo Completo, Contexto Crítico, Maestros
Comunitarios), en la evaluación de aprendizajes y en los programas asistenciales. Subsisten,
sin embargo, problemas graves: la escasa penetración de las normas educativas en sectores
de alto riesgo (inscripción escolar tardía, impuntualidad, ausentismo, conflictos con la
institución, deserción), la diferenciación de los resultados educativos de los niños según el nivel
socio-económico de sus hogares, la creciente disparidad entre escuelas que reclutan
poblaciones que tienden a ser internamente homogéneas en términos socio-culturales, la falta
de reconocimiento a los docentes y de incentivos a la actualización, el desempeño y la
estabilidad en las escuelas, controles burocráticos en la gestión de los centros.
Los problemas asociados a las transformaciones en la sociedad ya adquieren un carácter
estructural y son parte del "cuadro de situación" de la próxima década. Entre otros, vale la pena
anotar: la concentración de la pobreza en la población infantil; las tasas diferenciales de
fecundidad según el nivel socio-cultural de las familias -quedando la reproducción biológica y
social a cargo de los hogares de menores recursos económicos y culturales- y la segmentación
residencial y de los espacios públicos de la población urbana, disminuyen al mínimo las
posibilidades de interacción e intercambio entre grupos sociales y retroalimentan
comportamientos autoreferidos y genera subculturas marginales.
Asumiendo que la Escuela no podrá por sí sola revertir una dinámica de progresiva
diferenciación y fragmentación social, se estima que se deben implementar estrategias que
puedan ser abordadas efectivamente a través de una perspectiva integral y articulada para
contrarrestar estos procesos
De allí, que esta Administración se ha propuesto formular las líneas generales de política en
Educación Inicial y Primaria en el marco de los siguientes ejes articuladores:
c) desarrollar capacidades de las personas y familias , sin sustituir su propio esfuerzo , para
fortalecer su autoestima y confianza en sus propios logros;
d)fortalecer los vínculos entre la escuela y la comunidad para asegurar y alcanzar una más
estrecha colaboración.
IV.2 Oportunidades y desafíos en la Educación
II.2.1 Logros y desafíos en materia de cobertura, repetición y rezago
Luego de una fase de crecimiento muy acelerado, la evolución de la matrícula pública en
educación inicial durante los últimos tres años da cuenta de un fenómeno de estancamiento.
Mientras que en el período 1995-1999 -el período en que se amplía significativamente la oferta
pública en ese nivel- se observa un crecimiento de la matrícula a una tasa del 16.5 % anual
acumulativa, en el período 2000-2004 se registra un crecimiento promedio de menos de 1% por
año.
Entre otros factores, el estancamiento en la tasa de incorporación es resultado de haber
alcanzado en el año 2000 niveles de cobertura -pública y privada- superiores al 90% entre los
niños de 5 años y al 80% entre los de 4 años. En consecuencia, el sistema educativo público
enfrenta en este nivel un desafío más complejo: lograr la efectiva universalización del acceso,
incorporando a niños de contextos socioeconómicos de extrema pobreza o en situación de
indigencia.
Gráfico 1.
Evolución de la matrícula pública de educación inicial, en número de niños. Período 1995-2004.
Fuente: En base a información de la Gerencia General de Planeamiento y Gestión Educativa
del CODICEN.
En el año 2003, 93.801 niños de entre 4 y 5 años asistían a algún establecimiento educativo,
ya sea público o privado. De acuerdo a la Encuesta Continua de Hogares (ECH) ello arrojaba
una tasa de cobertura de 74% para la edad de 4 años y un 93% para la de 5, en el conjunto de
localidades mayores a 5000 habitantes del país (Llambí y Furtado, 2004).
De acuerdo al gráfico 2, el estancamiento en la educación inicial anotado anteriormente se
asocia al estancamiento en la tasa de asistencia de los niños en situación de pobreza, los
cuales concurren -predominantemente- a establecimientos de la ANEP. La tasa de asistencia
en los hogares que se encuentran por encima de la línea de pobreza aumenta casi 6 puntos
porcentuales en el período, por lo que casi 9 de cada 10 niños pertenecientes a dichos hogares
asisten a la educación inicial. En los hogares pobres, lo hacen 7 de cada 10 niños. De este
modo, verificamos que existen marcadas diferencias en las tasas de asistencia a la educación
inicial en función de los niveles de pobreza de los hogares, encontrándose fuertes inequidades
en este nivel.
Gráfico 2
Fuente: UNICEF (2004) en base a ECH del INE.
Al mismo tiempo, la tasa de asistencia sistemática, definida por el número de jornadas en que
el niño concurre al establecimiento escolar sobre el total de jornadas efectivamente dictadas en
el año lectivo, es relativamente baja, particularmente en los contextos más desfavorables. Ello
no sólo genera una subutilización de los recursos asignados por escuela, sino que también
conspira contra el impacto positivo que se espera que el nivel inicial genere sobre la reducción
de las tasas de repetición de primer grado. Superar esta restricción requiere fortalecer el
vínculo del establecimiento escolar con el hogar y la comunidad en la que se inserta, a través
de acciones complementarias a las estrictamente educativas.
En la Educación Primaria, los niveles de cobertura son prácticamente universales, aunque se
observa un 1,4% de niños que no asiste, porcentaje que aumenta entre los niños en contexto
socioeconómico desfavorable. Además, la tasa de egreso de la educación primaria -que
significa completar los primeros 7 años de los 10 de escolarización formal obligatoria, por
mandato legal- es prácticamente universal.
Como se advierte en el siguiente cuadro, en el año 2003 prácticamente el 88% de los niños de
13 ó 14 años egresaron de primaria "en tiempo", es decir sin rezago o extraedad; entre los
adolescentes de 15 ó 16 años la tasa de egreso se ubicó en 96,6% y entre los adolescentes
que tenían entre 16 y 18 años en el 2001 la tasa superaba el 97%. Dicho en otras palabras,
prácticamente la totalidad de los niños que ingresan a primaria logran culminar, ya sea en
tiempo y forma, o con rezago este ciclo educativo.
Cuadro 1.
Tasas de asistencia y egreso de la educación primaria. Serie 1998-2003. En porcentajes.
Fuente: desde 1999 a 2002, UNICEF (2004) en base a ECH del INE; al 2003, elaboración
propia en base a ECH del INE.. Notas: (1) incluye la educación preescolar.
Sin embargo, los logros alcanzados en términos de la expansión de las tasas de cobertura y
egreso que registra la educación primaria no debe llevar a perder de vista algunos problemas
importantes. Uno de los más graves y persistentes es la elevada tasa de repetición, que en
términos comparados, se produce en el primer año de primaria. En promedio uno de cada 5
niños repite el primer año de este nivel. El fenómeno está claramente asociado a los contextos
socioculturales de los establecimientos educativos. Mientras que en los contextos sociales
menos favorables la tasa de repetición alcanza al 25% de los alumnos de primer año, en los
más favorables no supera el 10% (Filgueira et al, 2004, citado en Llambí y Furtado, 2004).
Específicamente, en las 201 escuelas ubicadas en las 100 zonas urbanas más críticas el
ausentismo promedio anual de los niños asciende a 22 jornadas lectivas sobre un total de 176
previstas. En esas mismas instituciones, el ausentismo grave (más de 40 faltas anuales) y el
abandono intermitente (menos de 70 asistencias) alcanza a uno de cada ocho niños. Los altos
porcentajes de repetición (24% en primer año y 16% en segundo) son una consecuencia
previsible de estos factores.
Este fenómeno tiene múltiples impactos, no sólo en el crecimiento de la extraedad y en la
deserción temprana -especialmente en el Ciclo Básico de la Educación Media- sino también en
los costos para este subsistema. A este respecto, se ha estimado en 4 millones de dólares de
2003 el costo anual de la repetición en primer año (Llambí y Furtado, 2004). Por tanto, si el
costo global de la repetición en los 6 años que dura el ciclo de primaria es de 11,2 millones de
dólares, el 36% se destina a financiar la repetición en el primer año.
III.2.2 La calidad de los aprendizajes a partir de una aproximación por resultados
La introducción en 1996 de instrumentos de evaluación de los aprendizajes ha permitido medir
el impacto de las acciones emprendidas, al tiempo que ha generado una cultura de la
evaluación constante entre los docentes, técnicos y autoridades del sistema educativo.
En esta dirección, los datos que se presentan en el siguiente gráfico son alentadores. Si se
comparan los resultados de las tres evaluaciones realizadas hasta el momento (1996, 1999 y
2002) entre los alumnos de 6º año de escuela, es posible advertir una clara mejoría general en
los aprendizajes, tanto en Lengua (de 57,1 a 66,3% de alumnos con rendimiento satisfactorio)
como en Matemática (34,6 a 48,3%). En términos relativos, esta evolución positiva ha sido aun
más pronunciada en la franja de los rendimientos "altamente satisfactorios". (Cuadro 3)
Cuadro 2.
Resultados en lenguaje y matemática por años y según tramos de puntaje
Fuente: ANEP- Programa de Evaluación de Aprendizajes, Evaluación de 6º año de Educación
Primaria, año 2002
Gráfico 3
Fuente: ANEP - 2002.
Gráfico 4
Fuente: ANEP - 2002.
Cabe destacar, en particular, la mejoría registrada en los rendimientos en matemática entre los
niños que asisten a escuelas de contexto sociocultural más crítico o desfavorables. Si bien al
2002 el panorama seguía siendo muy preocupante -solamente 36% de los niños de contexto
"muy desfavorable" y 39% de los de contexto "desfavorable", logran rendimientos
satisfactorios- la tendencia sostenida a la mejoría resulta alentadora; en particular, sobresale la
evolución positiva en los contextos más críticos: entre 1996 y 2002 la proporción de alumnos
con suficiencia se incrementó 114%. Por otro lado, la brecha entre la proporción de niños que
obtenían rendimientos suficientes en escuelas de contexto "muy favorable" y la proporción que
lo hacía en los establecimientos de contexto "muy desfavorable" ha pasado de 3,98 en 1996 a
2,02 en 2002.
Otra forma de medir la calidad de los resultados o aprendizajes es a través de las tasas de
repetición. Si bien la comparación entre escuelas, estratos socioeconómicos, modalidades de
administración -público o privado- o áreas geográficas, apelando exclusivamente a las tasas de
repetición, puede resultar engañosa ya que a menudo oculta pautas de evaluación diferentes,
resulta útil recurrir a esta variable para analizar la evolución de los sistemas educativos
analizados globalmente. Más allá de las dificultades señaladas, estas pautas de evaluación no
suelen cambiar, por razones administrativas o de otra índole, en períodos cortos. En este
sentido, los datos muestran que la repetición no ha variado significativamente a lo largo de los
últimos quince años. En particular, la evolución en los últimos años muestra, más allá de leves
variaciones, un estancamiento (Cuadro 4).
Cuadro 3.
Tasa de repetición en primer año de escuelas públicas por contexto sociocultural. Serie 19992002. En porcentajes
Fuente: UNICEF (2004), en base a datos del Consejo de Educación Primaria
Si se analiza la evolución de los resultados, comparando los rendimientos de los alumnos en
las pruebas de aprendizaje de 1996, 1999 y 2002, la conclusión debe ser positiva, tanto por los
niveles de suficiencia globales como por la reducción de la brecha entre los contextos
socioculturales extremos. En cambio, si se analiza la evolución de la tasa de repetición -tanto la
tasa promedio entre los seis grados como la tasa de primero- la conclusión no es positiva.
Dos problemas se identifican al observar la evolución de los resultados en primaria en los
últimos años:
(a) al 2002 uno de cada dos alumnos de 6º año no logra un nivel satisfactorio de rendimiento
en matemática y uno de cada tres en lenguaje;
(b) entre los alumnos de 6º año de escuelas públicas de contexto más crítico dos de cada tres
alumnos no logran rendimientos satisfactorios en matemática, al tiempo que en este contexto la
tasa de repetición en primer año en muchos casos supera el 40%.
Sin embargo, merece destacarse la tendencia positiva a la reducción de la distancia entre los
contextos socioculturales extremos. En esta dirección, algunas de las políticas compensatorias
o de "discriminación positiva" que la ANEP desarrolló desde 1994 -en particular, las ETCconstituyen una clave del sistema. La expansión y eventualmente el rediseño de estas
estrategias aparece como una de las líneas de acción a desplegar en los próximos años, en
dirección a mejorar los rendimientos generales, acortando aun más la brecha de inequidad en
los logros.
Estas consideraciones también incluyen a las escuelas rurales que en muchos casos registran
resultados mejores que los esperables de acuerdo a su contexto, debido a factores como la
existencia de identidades institucionales muy consolidadas, la escala de la población atendida y
una fuerte integración a la comunidad. Estos factores están sin lugar a dudas reforzados por el
compromiso profesional y personal que suelen demostrar los docentes que se desempeñan en
estos centros, tal como lo acreditan los auspiciosos resultados que se registran en las
evaluaciones de aprendizajes de los cursos de 7º, 8º y 9º rural.
III.2.3 El mejoramiento de la calidad y el fortalecimiento de la equidad: las escuelas de
tiempo completo
Una de las políticas desplegadas por la ANEP desde 1994 fue la creación de Escuelas de
Tiempo Completo para los niños de estratos socioeconómicos y culturales más críticos. En este
sentido, es posible advertir la pérdida de ritmo en la expansión de esta política. Como se
aprecia en el gráfico 5, entre 1995 y 1999 la matrícula registrada en ETC creció casi 100%,
mientras que en el período 2000-2004 el crecimiento continúa pero a un ritmo sensiblemente
menor.
Gráfico 5
Fuente: Área de Estadística y Análisis de la Gerencia General de Programas y Presupuesto. de
CODICEN en base a datos proporcionados por Proyecto MECAEP.
En el horizonte de la expansión de las ETC o de la instrumentación de alguna modalidad
alternativa, que permita incrementar el tiempo pedagógico que reciben los niños de contexto
sociocultural más desfavorable, resulta necesario considerar el déficit o la sub representación
que presenta Montevideo dentro de la matrícula actual de ETC. Al año 2002, sólo el 23% de las
ETC correspondía a Montevideo, donde se concentra aproximadamente el 40% de la población
infantil del país, y donde se observa un incremento significativo de la pobreza entre los niños
de 6 a 11 años de edad, así como de la expansión del fenómeno de los asentamientos
irregulares.
Cuadro 4.
Evolución del número de escuelas de tiempo completo. Período 1997-2004.
Fuente:
ANEP/CEP 2005.
Uno de los aspectos clave a analizar con relación a las ETC refiere a los desempeños que
logran sus alumnos. En este sentido, los siguientes dos gráficos muestran que el porcentaje de
los alumnos que logran rendimientos suficientes en matemática y lenguaje es superior en las
ETC que en las escuelas comunes, controlando por el contexto sociocultural de los
establecimientos. En otras palabras, los resultados presentados en los gráficos 6 y 7 ilustran
claramente la capacidad de las ETC para lograr que los niños alcancen rendimientos
satisfactorios, superando el determinismo de su contexto de origen.
Gráfico 6.
Fuente: MECAEP (2003)
Gráfico 7
Fuente: MECAEP (2003)
Asimismo, la evolución en los rendimientos de los alumnos de las ETC, entre las tres pruebas
de aprendizaje realizadas, refuerza la conclusión sobre la efectividad del modelo como se
aprecia en el cuadro siguiente.
Cuadro 5.
Alumnos de ETC que obtuvieron rendimientos suficientes en las pruebas de aprendizaje de
1996, 1999 y 2002 en Lenguaje y Matemática, según contexto sociocultural de la escuela. En
porcentajes
Fuente: MECAEP (2003)
Como se puede observar la proporción de alumnos que obtuvieron rendimientos suficientes en
matemática en contexto muy desfavorable es dos veces y media mayor en 2002 que en 1996,
revelando el fuerte impacto que este modelo tiene en los contextos más críticos. En otras
palabras, ya sea que se realice una comparación entre ETC y escuelas comunes, o que se
compare el desempeño de las primeras a lo largo del tiempo, la conclusión que surge es que el
modelo ha demostrado ser muy efectivo en la mejora de los aprendizajes.
No obstante, debe señalarse que la cobertura de la educación de Tiempo Completo en la
población de niños escolarizados que pertenecen a segmentos en situación socioeconómica de
vulnerabilidad es claramente insuficiente. La composición de la matrícula de primaria por
categoría de escuelas y contextos socioculturales, muestra que de cada 10 niños atendidos por
este subsistema, 6 pertenecen a contextos socioculturales desfavorables o muy desfavorables
(más precisamente el 61,4% de la matrícula de 1ero a 6to grado). Por su parte, considerando la
matrícula atendida por las ETC y las escuelas en contexto socio cultural crítico, tomadas como
evidencias del alcance de las políticas educativas desplegadas hacia esa población escolar,
encontramos que en su conjunto ellas alcanzan a cubrir al 35% de la matrícula objetivo. Ello
excluye, obviamente el nivel de educación inicial de 4 y 5 años.
Cuadro 6.
Matrícula de Primaria, de 1ero a 6to año, por categoría de escuelas, por Contexto Socio
Cultural, Urbanas y Rurales. Año 2004. Número de alumnos y porcentajes.
Fuente: Monitor Educativo, Educación Primaria. ANEP, 2005.
Es importante, a efectos de evaluar la importancia de la política, conocer cuál es el nivel de
cobertura de la misma en términos de su población objetivo. Si se considera que el 54% de los
niños de 6 a 12 años residentes en localidades de más de 5.000 habitantes (en las que reside
el 80% de la población del país) vive bajo la línea de pobreza (INE 2004), estimamos en
156.000 los niños que viven en condiciones de pobreza. Estimando en 10.000 niños en
situación de pobreza residentes en zonas rurales y teniendo en cuenta que el 98,6% en esta
franja de edades asiste a un establecimiento educativo, más de la mitad de los niños asistentes
a establecimientos de la ANEP (con mayor exactitud, el 54%) entre las edades de 6 y 12 años,
viven bajo la línea de pobreza. Esto es, 166.000 niños.
Incorporando la consideración de las edades de 4 y 5 años, y teniendo en cuenta que la
incidencia de la pobreza en ese tramo de edad es superior a la verificada en el tramo de 6 a 12
años, 56,5%, se estima en 41.000 los niños en estas edades los que viven en situación de
pobreza. Ello determina que en las edades correspondientes al ciclo de primaria de 4 a 12
años, el total de niños bajo la línea de pobreza se ubica en 200.000, aproximadamente.
Las ETC atienden a 25.000 niños, 20423 en educación primaria y 4121 en educación inicial, lo
que representa tan sólo el 6,3% de la matrícula total de primaria. Alcanzar tan sólo al 50% de
los niños en situación de pobreza, implica incorporar a 75.000 niños bajo esta modalidad, o sea
cuadruplicar la matrícula actual de las ETC.
III.2.4 Los maestros: las dificultades para su adscripción al centro educativo
La importancia de la estabilidad del cuerpo docente en el centro educativo por su impacto en la
conformación de una identidad de escuela y de vínculo con la comunidad en la que se
encuentra inserta, fortalece y potencia la actividad educativa. Por otra parte, en aquellos
contextos que plantean mayores dificultades para un desarrollo adecuado del proceso
educativo la solidez del cuerpo docente, construida a partir de la propia experiencia en la labor
docente, es un instrumento fundamental.
El sistema educativo uruguayo muestra una profunda debilidad en estos aspectos: uno de cada
dos docentes permanece menos de tres años en un mismo establecimiento educativo.
Precisamente en aquellos contextos donde el vínculo del maestro con la comunidad es más
necesario, a los efectos de colaborar a superar las desventajas del contexto, esta inestabilidad
es aún mayor. Por otra parte, también se verifica una fuga de aquellos docentes con mayor
experiencia hacia los contextos más favorables para el desarrollo del acto educativo. Se
verifican así los usuales círculos virtuosos en los que las escuelas inmersas en contextos más
favorables cuentan con un plantel docente más estable y de mejor calidad.
Las acciones desplegadas en el pasado no han logrado revertir este fenómeno de manera
significativa. El sistema sigue presentando un alto porcentaje de rotación de maestros por
establecimientos educativos desde 1996. De acuerdo al Monitor Educativo de Educación
Primaria del año 2004, más de la mitad de los maestros permanecen menos de 3 años en el
mismo centro educativo. Entre las escuelas urbanas, esa rotación es aún mayor en los
contextos socioculturales más desfavorecidos. Por otra parte, más de un quinto del plantel de
maestros que ejerce la docencia actualmente en Primaria tiene menos de 5 años de
antigüedad, y poco más de la mitad la ejercen hace más de 10 años.
Cuadro 7.
Maestros con menos de 3 años de antigüedad en el centro educativo. Por años, según
contexto sociocultural. Años 2002, 2003 y 2004. En porcentajes.
Fuente: ANEP, Monitor Educativo, 2004.
La diferencia entre los años de ejercicio en la docencia de los maestros según contexto social
evidencia un trasiego desde aquellas escuelas ubicadas en contextos muy desfavorables hacia
las de contextos más favorables, tanto en el área urbana como en la rural. En las zonas
urbanas, en el año 2002, un 24% de los maestros de escuelas situadas en contexto muy
favorable tenía menos de 5 años en la docencia y un 29% en las escuelas de contexto muy
desfavorable. En el año 2004, estos porcentajes pasan a representar el 15,7% y 26%
respectivamente. De otro modo, mientras que 16 de cada 100 maestros, que desempeñan su
labor en contextos socioculturales muy favorables tienen menos de 5 años de actividad, 26 de
cada 100 son nóveles maestros en los contextos socioculturales más críticos para el desarrollo
de la labor docente.
Cuadro 8.
Docentes con menos de 5 años de antigüedad en la docencia. En porcentajes, según contexto
sociocultural. Años 2002, 2003 y 2004
Fuente: Monitor Educativo, Educación Primaria. ANEP, 2005.
Resulta evidente que el sistema de incentivos aplicado en el pasado, a los efectos de
estabilizar el plantel docente por centro educativo y fortalecer su calidad en los contextos más
críticos, ha resultado insuficiente. La continuidad en una misma institución ha quedado librada
entonces, al compromiso voluntario y la adhesión personal de cada docente.
III.2.5 El gasto en educación primaria
La consideración del gasto en cada subsistema toma en cuenta el gasto ejecutado. En el caso
de Primaria ello presenta ciertas limitaciones, porque parte del gasto que se destina a este
nivel, en el rubro inversiones, es ejecutado directamente por el CODICEN. La desagregación
de esos montos no es posible a partir de la información que brindan los balances de ejecución
presupuestal. No obstante, como la mayor parte es ejecutada por el subsistema, a los efectos
de considerar su evolución en el tiempo esta constituye una aproximación adecuada.
Como se aprecia en el cuadro siguiente, el gasto ejecutado por primaria en el período 19902004 presenta una evolución creciente a una tasa del 1,7% acumulativa anual, levemente
inferior a la que verifica el conjunto de la ANEP, de 2% para el mismo período. Tomando en
cuenta además la evolución de la matrícula y, por tanto, el gasto por alumno, la evolución de
este último indicador arroja un incremento del 7% con respecto a 1990, en dólares constantes
de 2003.
Cuadro 9.
Gasto ejecutado por el Consejo de Educación Primaria, por grandes rubros. Matrícula, Gasto
por Alumno e Indice del Gasto por alumno, 1990=100. Período 1990-2004.
Fuente: En base a Furtado y Llambí, 2004 , Gerencia de Planeamiento y Presupuesto y
Gerencia de Planeamiento Educativo de la ANEP.
Gráfico 8.
Evolución del gasto por alumno de Primaria. En dólares constantes de 2003.
Fuente: Cuadro 10.
El gasto por alumno evidencia una evolución creciente hasta 1999, donde alcanza un máximo
de 418 dólares, para luego presentar una tendencia declinante en todo el período posterior,
hasta situarlo levemente por encima (7%) del nivel registrado a principios de la década.
Teniendo en cuenta las acciones emprendidas en ese período de 15 años -ampliación de la
cobertura en educación inicial y escuelas de tiempo completo, entre otras
-resulta evidente la restricción que enfrentó el subsistema en los últimos cinco años para su
ampliación y consolidación. A lo anterior se agrega el incremento de la demanda de acciones
compensatorias originadas por la crisis del último período, precisamente en el que el gasto por
alumno presenta una tendencia de decrecimiento. A modo de ejemplo puede citarse la
evolución que se observa en el Programa de Alimentación Escolar (PAE). Un análisis
superficial de las cifras alcanza para percibir el incremento de las demandas que debió atender
el sistema a consecuencia del aumento de la pobreza registrado en el pasado reciente.
Cuadro 10.
Número de niños atendidos por PAE y porcentaje de cobertura. Años 1995-2002
Fuente: Área de Estadística y Análisis de la Gerencia General de Programación y Presupuesto
de CODICEN en base a datos brindados por el Programa de Alimentación Escolar del C.E.P
III.2.6 Las remuneraciones de los maestros
A los efectos de analizar la evolución de las remuneraciones del cuerpo docente dependiente
de primaria, se seleccionaron tres categorías correspondientes a maestros titulados con
funciones en aula, grado 4 y grado 7 y la categoría de Director de Escuela Urbana, de Nivel A,
2 turnos. En el caso de los maestros con funciones en aula, las categorías seleccionadas son
indicativas de la situación salarial en el nivel intermedio y en el máximo grado de la carrera
docente, respectivamente. En este último caso se ha considerado la remuneración docente con
28 años de antigüedad, por lo que no sólo se trata de la categoría máxima en la escala salarial
sino además con la mayor antigüedad en la actividad docente.
Como se aprecia en el siguiente gráfico las tres categorías siguieron idéntica evolución en el
período considerado, alcanzando su techo en el año 2001. Al año 2005, todas ellas
experimentan una caída en términos reales, en promedio, de un 20% con respecto al año 2001,
a pesos constantes de marzo de 1997.
Gráfico 9.
Evolución de las remuneraciones docentes por categorías seleccionadas. 1/ En pesos
constantes de marzo de 1997. Período 1997-2005
1/ Sueldos líquidos, incluyen partida de alimentación.
Fuente: Gerencia General de Planeamiento y Presupuesto de la ANEP.
Más allá de la caída en términos reales, importa también analizar las remuneraciones en
relación a otros indicadores. Como ya fue anotado anteriormente Uruguay presenta uno de los
niveles de salarios docentes más bajos de la región latinoamericana. A efectos de mostrar este
proceso, se ha considerado los salarios a pesos corrientes de 2004 y se los ha comparado con
el nivel en pesos corrientes de la línea de pobreza estimada por el INE. Para este indicador del
nivel de pobreza se determina el valor o nivel mínimo de ingreso por persona para el cual, si el
ingreso se sitúa por debajo del valor, podemos establecer que se está en situación de pobreza.
Este nivel de ingreso se ha estimado en 3306 pesos uruguayos, para el promedio del país y
para el año 2004.
De acuerdo al cuadro 12, las categorías de remuneraciones líquidas de maestros antes
señaladas, superan este nivel en el entorno de 2 veces para las dos primeras categorías y en 3
veces y media para la de Director. No obstante, cabe hacer dos precisiones: en primer lugar
estas remuneraciones líquidas están subestimadas al no tener en cuenta otro tipo de
retribuciones tales como el beneficio de la cuota mutual. Pero, al mismo tiempo, debe tomarse
en cuenta el hecho de que tales remuneraciones se calculan por persona. Bastaría con un
hogar que perciba como único ingreso uno de estos salarios docentes esté integrado con tres
adultos (equivalentes) en el caso de las dos primeras categorías, o con cuatro en el caso de la
de Director, para situarse por debajo de la línea de pobreza. Por otra parte, cabe recordar que
la categoría 7 es la máxima a alcanzar en la carrera docente de maestros e incluye una
antigüedad de 28 años en la docencia.
Cuadro 11.
Retribuciones salariales de maestros, por categorías seleccionadas y Línea de Pobreza. Año
2004, en promedio. En pesos corrientes.
Fuente: Elaboración propia, en base al INE (2005) y a la Gerencia General de Planeamientoy
Presupuesto de la ANEP.
Si se tiene en cuenta además que el 55% de los maestros se encuentra en las categorías 1, 2 y
3, las que perciben remuneraciones aún inferiores, la situación de la mayor parte del cuerpo
docente de primaria es aún más grave que la aquí señalada.
La necesidad de estimular, ante las bajas remuneraciones, la permanencia de los maestros en
actividades de aula especialmente en los contextos más críticos llevó a implementar distintos
incentivos. En la actualidad, quienes ejercen la docencia en escuelas de contextos
socioculturales críticos perciben una partida fija de $u 922, compensando dos jornadas
mensuales en días sábados; los maestros de aula que cumplen docencia directa reciben un
7,5% adicional.
Como ejemplo adicional, y considerando ahora el inicio de la carrera docente, un maestro de
primer grado, que desarrolla funciones en escuelas de contexto crítico que percibe el 7,5% de
compensación por docencia en aula cobró en enero de 2005 una remuneración líquida de
$u5.200. De acuerdo al nivel de la línea de pobreza observado en el cuadro anterior y dado
que percibe hogar constituido, es posible suponer que al menos su hogar se integra por dos
adultos equivalentes. Ello significaría que si fuera el único perceptor de ingresos, se situaría por
debajo de la línea.
El nivel absoluto de estas remuneraciones da cuenta del bajo nivel de la base salarial en que
se asentó el sistema de incentivos para estimular la permanencia del maestro en contextos
críticos y en el estímulo a una mayor dedicación en a la docencia. Ello es consistente con el
proceso de "fuga" hacia las escuelas en situaciones más favorables, como ya fue anotado, y a
la alta rotación del plantel docente en aquellas instituciones.
IV.3 Líneas generales de Política en Educación Inicial
La situación reseñada en las páginas anteriores permite observar la magnitud de los desafíos
que debe enfrentar la educación inicial y primaria en los próximos años. A diferencia de lo que
ocurre en otros niveles del sistema -como educación secundaria- no se trata aquí de desafíos
emanados del aumento explosivo de la matricula. Los problemas que debe atender la actual
Administración se derivan fundamentalmente de los cambios profundos que se han registrado
en la población que atiende la educación inicial y primaria ante el crecimiento de la pobreza y la
exclusión social que el país ha vivido en los últimos años.
La magnitud de los déficit y la escasez de los recursos disponibles fundamenta la necesidad de
centrar la atención en las principales líneas generales de políticas, dirigidas a atender en el
menor plazo posible las prioridades más acuciantes. En estas páginas se describen las líneas
generales de acción que el Consejo Directivo Central de la ANEP y el Consejo de Educación
Primaria han resuelto llevar adelante en esta Administración.
III.3.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de Educación
Primaria.
Los impactos de las políticas educativas y las innovaciones que pueda implementar la actual
Administración estarán seriamente comprometidos de no mediar una mejora significativa de las
condiciones de trabajo de los maestros. Por tal motivo, el presupuesto que se presenta está
orientado a garantizar una gradual recuperación salarial. Además, se implementará una serie
de medidas tendientes a acrecentar la eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos
humanos, abatiendo costos innecesarios y mejorando las condiciones de trabajo.
En la misma línea de acción, esta Administración impulsará políticas orientadas al desarrollo
profesional de los docentes, estimulando la formación permanente a través de mecanismos
compensatorios. A tales efectos se implementará un plan quinquenal de concursos y se
profundizará el trabajo tendiente a mejorar la diversidad y calidad de los cursos de
perfeccionamiento y especialización, orientados a mejorar la calidad del tiempo pedagógico, al
abatimiento de los niveles de inasistencia y la mejora de las prácticas de supervisión y
orientación docentes.
Una mención aparte merecen las iniciativas que se desarrollarán para mejorar las
oportunidades de actualización, perfeccionamiento y especialización de los maestros que
trabajan en escuelas de educación común, educación rural, especial y de práctica, que en el
pasado han sido sistemáticamente desatendidos.
Como se ha visto, las condiciones de trabajo del personal docente también están afectadas por
la rotatividad que se registra año a año en las escuelas públicas. No es necesario abundar aquí
sobre el impacto negativo que tiene este fenómeno sobre las posibilidades de construcción de
vínculos entre la escuela y la comunidad. En consecuencia, esta Administración desarrollará
políticas tendientes a estimular la mayor estabilidad posible de los cuadros docentes en las
escuelas, promoviendo por esta vía la consolidación de comunidades educativas firmemente
integradas al medio.
Por último, se implementarán medidas orientadas a mejorar las condiciones de trabajo de los
docentes y de aprendizaje de los alumnos, por vía de la creación de cargos que permitan
reducir los grupos numerosos, especialmente en las escuelas de contexto socio cultural crítico.
III.3.2. Universalizar la cobertura de la educación inicial en 4 y 5 años.
A lo largo de las páginas anteriores se ha presentado evidencia que muestra el acelerado
proceso de ampliación de la cobertura de la educación inicial en los niños de 4 y 5 años
registrado en la segunda mitad de la década de 1990 y el relativo estancamiento que se
produjo en los últimos años. Además, se ha mostrado el impacto positivo que tiene la
educación inicial sobre los problemas de repetición, rezago, extraedad y deserción que
enfrenta el sistema. En consecuencia, alcanzar la efectiva universalización de la cobertura en
este nivel es una de las líneas de política que la Administración priorizará a lo largo del
quinquenio.
La cantidad de niños que aún quedan por incorporar puede llevar a pensar que concretar esta
meta será una tarea sencilla. Sin embargo, las características de los sectores sociales que
están fuera del sistema confirman que la ampliación de la cobertura deberá realizarse sobre
una población cuyas condiciones de vida operan constantemente contra las posibilidades de
incorporación al sistema educativo.
Esta Administración desarrollará líneas de política que impidan que la necesaria expansión de
la cobertura impacte negativamente sobre la calidad de los aprendizajes, consolidando al
mismo tiempo las innovaciones curriculares actualmente en curso. En particular, se garantizará
el desarrollo de la experiencia de ciclo inicial.
III.3.3 Ampliar la cobertura mediante la modalidad de Escuelas de Tiempo Completo
La modalidad de las escuelas de Tiempo Completo es una de las estrategias de mayor impacto
en lo referido al abatimiento de las brechas de los aprendizajes entre niños que provienen de
contextos socioculturales extremos, registrando además efectos positivos sobre los niveles de
repetición, rezago, extraedad y deserción. Estos resultados son especialmente relevantes si se
considera que dicha modalidad escolar se ha ido extendiendo en contextos socioculturales
críticos. En ese sentido se considera como línea prioritaria de las políticas educativas aumentar
la población atendida en esta modalidad.
El desarrollo de las escuelas de Tiempo Completo ha implicado en el pasado un esfuerzo
significativo en materia de inversión destinada a la construcción de escuelas y nuevas aulas.
Las posibilidades de extender este modelo se sustenta en la asignación presupuestal que
permita el desarrollo de la planta física mediante la construcción de nuevos locales, la
ampliación de los existentes y la adaptación de edificios de escuelas de tiempo simple; la
creación de cargos para trabajar en régimen de 40 hs. semanales; y el equipamiento acorde a
este modelo pedagógico.
En cuanto a la cobertura de la Educación Primaria en el medio rural -con escuelas que tienen
varios aspectos en común con la modalidad de Tiempo Completo- se encararán estrategias
congruentes con la dinámica poblacional, a fin de fortalecer los centros escolares a través de la
obtención de niveles de matrícula adecuados a la posibilidad docente de dar cumplimiento al
mandato constitucional y legal que consagra el derecho de los alumnos a una escolaridad
mínima de diez años.
III.3.4 Diseñar e implementar una modalidad de escuelas de atención prioritaria en los
contextos socioculturales críticos
El lento crecimiento de las escuelas de Tiempo Completo por razones financieras impide
atender a la mayoría de la población en situación de vulnerabilidad social. Los antecedentes de
las escuelas categorizadas como de "Requerimiento Prioritario" y actualmente de "Contexto
Socio-Cultural Crítico" constituyen junto a las instituciones hoy atendidas por el Programa
INFAMILIA referentes a ser considerados para el diseño de una propuesta educativa ajustada a
las demandas, necesidades y características de grupos sociales que compensen las
desigualdades de oportunidades de acceso al conocimiento y a la educación.
El diseño de este modelo implica la validación de indicadores de focalización, una atención
preferente al vínculo con las familias, la estabilidad de los colectivos docentes que den
permanencia y continuidad al proyecto institucional, la confirmación de la función del Maestro
Comunitario como mediador en los aprendizajes y los vínculos con la comunidad, la
incorporación de profesores de educación física y actividades de recreación que favorezcan
una educación integral del alumno, la implementación de actividades de especialización y
actualización de los equipos docentes y la disponibilidad de una jornada mensual, fuera del
horario lectivo, para actividades de coordinación y seguimiento de la innovación.
III.3.5 Modernizar la gestión de los centros y aumentar su autonomía
Finalmente, esta Administración desarrollará un conjunto de acciones tendientes a fortalecer
los centro educativos mediante la modernización de su gestión y la ampliación de su autonomía
en algunos aspectos de la acción cotidiana.
En este sentido se profundizará el apoyo a la informatización de la gestión por medio del
Programa de Conectividad Educativa.
Asimismo, se desarrollarán y evaluarán experiencias que doten a los directores de mayor
capacidad de decisión en algunas áreas relacionadas con la gestión cotidiana del centro.
Específicamente se promoverán iniciativas destinadas a dotar a los directores de los centros de
mayor flexibilidad en la ejecución de las partidas económicas asignadas, en la convocatoria
automática a suplentes en caso de ausencia de los docentes titulares, en la asignación de
funciones a los Maestros Comunitarios, en la formulación de los proyectos de centro y en la
determinación de servicios auxiliares.
Estas acciones estarán orientadas por dos criterios básicos. Por una parte, el mantenimiento
del concepto de escuela única que constituye una seña de identidad de la escuela pública
uruguaya desde sus orígenes, y por otro, la contextualización de los procesos de enseñanza y
las modalidades institucionales que permiten ajustar el currículo común a realidades muy
diversas.
Finalmente, se continuará desarrollando acciones tendientes a fortalecer otras modalidades de
intervención educativa tradicionalmente implementadas por el Consejo de Educación Primaria.
En tal sentido, las Escuelas de música, las Colonias de Vacaciones, los centros de pasantías
rurales, las bibliotecas y el Museo Pedagógico, los nucleamientos de las escuelas rurales y la
atención de jóvenes y adultos son modalidades de intervención educativa que serán
redimensionadas acorde con los objetivos de integración social y promoción de la ciudadanía
que se ha fijado esta Administración.
IV.1 Introducción
La actual situación de la Enseñanza Secundaria presenta múltiples desafíos. Las
iniciativas que promoverá esta Administración con el fin de hacer efectiva la igualdad
de oportunidades elevando la calidad de la enseñanza y democratizando el acceso al
saber, parten del reconocimiento de la multiplicidad y complejidad de los problemas
que hoy afectan a este subsistema. Frente a la situación de pobreza y fragmentación
social que vive el país, las posibilidades del sistema educativo para mejorar los niveles
de cobertura, retención, egreso y calidad de los aprendizajes en enseñanza
secundaria, están y estarán fuertemente condicionadas por la efectividad de políticas
educativas reforzadas por políticas económicas y sociales orientadas al desarrollo.
La Educación Media trabaja en un momento gravitante de la trayectoria escolar,
operándose en esta etapa el tránsito de la niñez a la adolescencia y la juventud,
tránsito en que las certezas de la infancia son muchas veces abandonadas. En este
plano, la tarea de la educación es la de preparar a un adulto que, además de continuar
su proceso de formación y adquisición de conocimientos y saberes, sea capaz de
conocer y ejercitar los derechos y deberes ciudadanos.
En la actualidad ese proceso varía de un sistema a otro, superponiéndose en el mismo
muchas instituciones sociales - la familia, los medios de comunicación, los pares y,
muchas veces, el mundo del trabajo -. Es en conjunto con todos estos actores del
mundo social que el Sistema de Educación Media acompaña el proceso de
transformación y pasaje a la juventud y, más adelante, de integración al mundo adulto.
Concibiendo a la adolescencia y a la juventud como etapas que tienen valor en si y en
las que los procesos de maduración de la personalidad y de los conocimientos son
fundamentales, se espera que el egresado de este nivel sea un individuo con una
personalidad madura para la convivencia, con capacidad para integrarse al mundo del
trabajo y/o continuar sus estudios terciarios en búsqueda de una profesión y que
también sea, finalmente, un ciudadano consciente y crítico con respecto a sus
derechos y obligaciones. Es en este sentido que las ideas sobre el perfil del egresado
adquieren relevancia, resaltándose la importancia que tiene fomentar la educación de
jóvenes con autoestima y potencialidad para desarrollar un proyecto de vida reflexivo y
consciente, que combine formación y destrezas para el desempeño laboral y
profesional con los valores imprescindibles en la consolidación de una sociedad
democrática basada en la convivencia respetuosa de la diversidad.
Este último punto constituye uno de los mayores dilemas de la sociedad actual. Frente
a los discursos que han valorado la idea de competencia y eficacia, debe sostenerse –
en todos los niveles y orientaciones- la matriz humanística basada en la ética de la
responsabilidad social y la solidaridad que históricamente forjó nuestro sistema. De ahí
la necesidad de incorporar la formación y compromiso con los Derechos Humanos que
incluyen en sí todas las dimensiones de la vida social de los hombres y mujeres.
Muchos son los desafíos que, en la actualidad, la Educación de Nivel Medio ha de
enfrentar en la búsqueda de formar a los jóvenes uruguayos. En primer lugar, la
realidad actual muestra que los jóvenes que acceden a la educación secundaria en
nuestro país no se encuentran en igualdad de condiciones para iniciar el Ciclo Básico
con idénticas oportunidades de éxito. Los adolescentes llegan a este nivel con
historias de vida muy diversas, con edades y niveles de maduración diferentes siendo
un clivaje decisivo para la definición de sus destinos escolares las diferencias
asociadas a los contextos sociales, culturales y económicos de origen. Es por ello que
podemos hablar de desigualdades sociales del destino escolar, dado que existen
posibilidades diferenciales de aprovechamiento y finalización del ciclo educativo de
nivel Medio (Ciclo Básico y Educación Media Superior) fuertemente asociadas al
origen social de los adolescentes y jóvenes que a él ingresan.
Efectivamente, los datos estadísticos sobre cobertura y fracaso son consistentes en
mostrar el papel del sistema escolar en la reproducción de la desigualdad social.
Mientras que en los hogares con mayores ingresos, prácticamente todos los niños
terminan primaria, esta probabilidad desciende al 80% para los niños pertenecientes al
20% de hogares de menores ingresos. Esta tendencia se agudiza a niveles superiores:
la probabilidad de que los jóvenes provenientes del 20% de los hogares más pobres
completen la Educación Media alcanza sólo a un 29%. En el otro extremo, los jóvenes
provenientes del 20% de los hogares con mayores ingresos tienen un 78% de
probabilidades de completar la Educación Secundaria (ANEP – MEMFOD, 2003).
Si consideramos el capital cultural del hogar, los números son también elocuentes:
Entre jóvenes de 12 a 29 años de edad, aquellos cuyo padre o madre tienen un nivel
de educación terciaria, alcanzan un promedio de casi 11 años de educación formal, en
comparación con quienes tienen padre o madre con educación primaria, que sólo
alcanzan un promedio de 8,3 años de escolarización. La probabilidad de sobrevivencia
en el sistema educativo, según el cuadro adjunto, también se encuentra fuertemente
determinada por la procedencia familiar (ANEP – MEMFOD, 2003).
Los diferenciales fundamentales se observan principalmente en el tránsito de la
primaria a la secundaria, y se operan sobre todo en el transcurso de esta última, lo que
transforma a la secundaria uruguaya en la más inequitativa de toda Latinoamérica. De
hecho, Uruguay es el país que presenta el porcentaje más elevado de desertores
provenientes del primer cuartil de ingresos, alcanzando un 63% del total. América
Latina presenta un promedio global de 43% de desertores pertenecientes al 25% de
los hogares más pobres de la población (ANEP – MEMFOD, 2003).
En este sentido, la necesidad de revertir este proceso social de desigualdad y la
obligación de garantizar a todos los niños y jóvenes iguales oportunidades sociales de
acceder a los beneficios sociales de la educación - es decir, que todos lleguen con
similares capacidades y saberes al final del proceso educativo- implica reforzar en esta
etapa los apoyos a los sectores más desfavorecidos. Este esfuerzo, que involucra a la
educación y abarca a toda la sociedad en sus dimensiones política, económica y
social. Por ello, es fundamental el compromiso de todos los sectores para que los
jóvenes puedan continuar sus estudios sin tener que abandonarlos por necesidades
económicas o por falta de estímulos para su permanencia.
Así, la educación secundaria debe garantizar las condiciones que permitan a todos los
jóvenes alcanzar las competencias y conocimientos necesarios para decidir, con
autonomía e independencia de sus orígenes sociales y económicos, su futuro social y
laboral. En ese sentido, observar la distancia que existe entre los niveles de cobertura
que se registran al comienzo del primer año del Ciclo Básico y las muy bajas tasas de
egreso del Bachillerato permite percibir claramente la inequidad del sistema. A ello se
suman los resultados de las pruebas internacionales que no hacen más que reforzar
esta idea al mostrar la correlación de resultados académicos con el entorno
socioeconómico de los centros educativos de pertenencia. En otras palabras, un
sistema educativo que efectivamente pretenda enfrentar esta problemática, deberá
asegurar mucho más que la universalización en el ingreso al Ciclo Básico de la
Educación Media. Deberá establecer medidas para eliminar progresivamente la
deserción y el rezago y abatir las tasas de repetición, tanto a nivel de Ciclo Básico
como del Bachillerato. La gran empresa culmina en garantizar de esta forma a todos
los niños y los jóvenes el acceso a las mismas oportunidades, con independencia de
sus orígenes.
De este modo, es un objetivo central en el próximo quinquenio alcanzar la inclusión
efectiva en el sistema educativo para que el pasaje por la Educación Media no opere
como un tránsito vacío, lográndose la meta fundamental del sistema educativo, que es
la de la efectiva transmisión de saberes y conocimientos de una generación a otra. Si
este objetivo no se logra, uno de los pilares fundamentales en el logro de un país
productivo, que es el del conocimiento, seguirá en falta.
Por otra parte, la dimensión de centro es un elemento clave a trabajar para alcanzar
los objetivos buscados. Los Directores de los centros educativos entrevistados por los
investigadores del Programa Pisa, señalaron como las principales razones del bajo
rendimiento académico de los estudiantes, el ausentismo -tanto de los alumnos como
de los docentes- y la falta de expectativas de los alumnos con respecto al estudio así
como de los docentes con respecto a las posibilidades de esos alumnos. La
desesperanza se ha instalado en los liceos: por un lado jóvenes que sienten que su
proyecto de vida no pasa por la educación, por otro lado docentes que, afectados por
la precarización de sus condiciones de trabajo, ven vulnerada la imagen de profesión
para la que se prepararon. Las distancias verificadas entre las expectativas forjadas a
lo largo de la Formación Docente y la realidad de la tarea cotidiana actúan como
factores de peso en este proceso: locales deteriorados, falta de materiales didácticos,
ausencia de equipos docentes estables y bajos salarios, son todos elementos que
vuelven difícil, por no decir a veces imposible, la tarea educativa.
En un contexto de carencias, la principal fortaleza que tienen los centros de
enseñanza –y que ha sostenido al sistema a lo largo de un proceso ya histórico de
deterioro de las condiciones de trabajo - es su cuerpo de docentes (Dirección,
Adscripción y Profesores) y funcionarios administrativos. Por ello, para lograr los
objetivos de la Educación Media, es imprescindible en primer lugar fortalecer la
actividad docente a través, tanto del estímulo salarial como de la formación continua.
En este sentido, es imprescindible recordar que la esencia intelectual del trabajo
docente requiere de un apoyo sostenido a su capacitación, la cual no puede limitarse a
la formación primera de nivel terciario garantizada por la obtención del título de
Profesor, sino que debe prolongarse a través de la educación permanente,
acompañando la trayectoria e historia laboral del docente. Esto, sin olvidar las políticas
de puesta a punto y actualización de los programas de enseñanza, la instrumentación
de mayores tiempos pedagógicos o el apoyo para mejorar la práctica docente y la
realidad de vida cotidiana en los liceos.
Por estos motivos, el objetivo de superar las limitantes de la educación secundaria
uruguaya pasa por aumentar y mejorar la calidad del tiempo pedagógico. Para lograrlo
deberá implementarse el tránsito general hacia liceos de dos turnos, la generación de
espacios de reflexión y formación de los docentes, la posibilidad de fomentar la
permanencia de estos en el liceo a través de la conversión de la asignación de horas
en cargos, la optimización de la relación del número de alumnos por docente,
tendiendo a 25 en primer ciclo y entre 30 y 32 en segundo ciclo, con un nexo
institucional firme, asegurando la supervisión de la experiencia.
Sin desmedro de lo anterior, y en función de la situación de emergencia social que vive
el Uruguay en este momento, se procurarán, a través de los mecanismos establecidos
en el Plan de Emergencia Social y mediante acuerdos interinstitucionales, las ayudas
necesarias para que los jóvenes y las familias en situación de riesgo no deserten
tempranamente de la Educación Secundaria.
Asimismo, para cumplir con el objetivo de asegurar una educación pertinente, que
responda a las necesidades de formación presentes y futuras, es un objetivo de esta
administración formular planes de estudio de transición, flexibles y contextualizados. A
partir de la evaluación de las experiencias en curso -garantizando la más alta
participación en los debates- se trabajará en la implementación de nuevos planes a
partir del año 2007.
Por otra parte, diversas investigaciones han probado que la cultura y el clima de las
instituciones educativas son determinantes en la obtención de mejores logros para los
aprendizajes de los jóvenes. Son fundamentales en este sentido las expectativas de
los docentes, los niveles de participación otorgados a los estudiantes, las actitudes
que de ellos se valoren, el clima que perciben, los recursos que se ponen a su
disposición, el nivel de seguimiento dentro del liceo, así como el compromiso
participativo de sus familias en tanto todos son agentes del proceso educativo. Para
poder trabajar en esa línea, con la visión puesta en el Sistema Nacional de Educación
como marco, las instituciones de Educación Media deberían dejar de ser vistas por los
docentes como lugares de tránsito y por los alumnos como una sucesión de
asignaturas con profesores distintos, cada uno de ellos con formaciones diversas,
exigencias y modalidades muy diferentes. Debe recordarse que, muchas veces, las
únicas instancias de encuentro y reflexión que existen en los centros educativos son
las tradicionales Reuniones de Profesores.
Así, la conversión de una asignación horaria en un cargo docente dentro de la
institución, permitiría desarrollar un sentido de pertenencia a un equipo de trabajo y de
compromiso con una gestión educativa que trascienda lo que el docente imparte en el
aula y al propio instituto.
También en este sentido entendemos que, tanto para mejorar la propuesta educativa
de las asignaturas como para poder atender integralmente la formación de los
alumnos, habrá que realizar cambios en la preparación docente, en la etapa curricular
y en su formación permanente; cambios que deberán nutrirse de los saberes que
aporta la investigación que al respecto existe en nuestro país y en la región, pero que
también debe enriquecerse con voces de los propios protagonistas.
En la propuesta de cargos docentes que estamos desarrollando entendemos
indispensable generar espacios de reflexión sobre la práctica, que garanticen el
crecimiento profesional individual y entre pares, a la vez que permitan un mayor
compromiso con el centro educativo. En cuanto al marco laboral, los niveles de
responsabilidad que se pretenden de los docentes deben tener como contraparte un
marco social y político que les garantice las condiciones necesarias para cumplir con
sus funciones dentro de un clima de valoración, con un salario digno, acorde a la alta
responsabilidad que enfrentan y el consiguiente respeto por su tarea profesional.
Los cambios que esta administración ha comenzado a implementar exigen el mayor
nivel de diálogo para su concreción; es por ello que se profundizará el camino de
participación democrática iniciado a través del trabajo en comisiones, de encuentros
entre Consejos, Inspectores, equipos de dirección, docentes representados en las
ATD y en sus gremios, estudiantes, funcionarios no docentes y sus organizaciones,
familias y las instituciones de la comunidad y demás actores comprometidos con el
acto educativo.
En otro nivel, pero con el mismo fin, los convenios con la Universidad, las ONGS,
centros culturales y sociales, etc. permitirán optimizar el trabajo de los docentes en el
aula y fuera de ella, involucrando a la sociedad toda en el proceso de enseñanza de
las jóvenes generaciones.
En suma, estamos frente a una agenda insoslayable:
a) En lo que hace a planes y programas, generar los ámbitos de discusión necesarios
para lograr acuerdos que comprometan a los docentes con una superación de la
enseñanza.
b) Impulsar la infraestructura locativa imprescindible para desarrollar un buen acto de
enseñanza aprendizaje.
c) Sustituir en el discurso y en la práctica las visiones gerenciales de la Educación
Pública por las estrictamente educativas.
d) Potenciar los equipos de trabajo, dándole un nuevo fundamento y función a la vieja
estructura jerárquica del CES: el del acompañamiento, la reflexión compartida y la
revitalización de las comunidades educativas.
e) Reconocer la tarea docente y otorgarle la preeminencia que nunca debió perder: los
docentes son los técnicos que deben ser convocados a opinar, a trabajar y, en última
instancia, a incidir en los destinos de la enseñanza pública.
IV.2 La situación actual de ed. Secundaria: oportunidades y desafíos
En el presente capítulo, se analizan en primera instancia algunos factores estructurales de
importancia a la hora de comprender la actual situación y realidad de la educación secundaria
pública en Uruguay. A estos efectos, se aborda en el primer apartado un análisis de la
matrícula estudiantil, mostrando su evolución y los impactos que ha tenido la expansión
matricular a nivel de asistencia, retención y egreso de los estudiantes. En este sentido, debe
apuntarse que el proceso de aumento de la cobertura de la población en edad de asistir al
sistema de educación secundaria no se ha acompañado de un proceso sostenido en términos
de asistencia efectiva y permanencia en el sistema. A continuación, se muestran los problemas
de infraestructura que tiene nuestro sistema de enseñanza secundaria. En el tercer apartado,
se aborda el problema específico de los aprendizajes. En relación a este punto, se observan
fuertes desigualdades en el sistema educativo uruguayo expresadas en desempeños y logros
escolares fuertemente sesgados por el origen social de los estudiantes. En el cuarto apartado
se analizan las condiciones de trabajo de los docentes, emergiendo como datos fundamentales
de la realidad laboral niveles de ingreso cercanos a la línea de pobreza, problemas de
titulación, de sobrecarga laboral y de rotación docente. Finalmente, en un quinto punto,
abordando las características de la comunidad educativa, se trabaja en la perspectiva de las
normas y valores que la sostienen, en especial en referencia a la relación profesor alumno.
IV.2.1 Crecimiento de matrícula y problemas de asistencia, retención y egreso
A lo largo de la última década la matrícula de Educación Secundaria, tanto en Ciclo Básico
como en Bachillerato, registró un crecimiento significativo. Como puede verse en el Gráfico 1,
las cifras reflejan un crecimiento sostenido de la matrícula en este nivel del sistema educativo
entre 1985 y 2003 (73% en el período).
Dos aspectos merecen destacarse respecto de este proceso. En primer lugar, el crecimiento en términos absolutos y relativos- fue mayor en el interior del país que en Montevideo. Esta
situación es relativamente nueva para nuestro país ya que una parte significativa de la
población joven del país, residente en el interior, ha comenzado a acceder masivamente a este
nivel del sistema educativo.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración en base a datos del C.E.S.
En segundo lugar, tal como ocurre en otros niveles del sistema educativo, el aumento de la
matrícula de la Educación Secundaria se explica casi en su totalidad por el crecimiento del
subsistema público. Para el año el año 2004, la educación privada atendía solamente al 13%
del conjunto de la población. Esta cifra, asociada a los datos ya presentados sobre el
crecimiento de la matrícula, muestran la presión existente sobre el sistema público de
educación secundaria por efecto de una demanda creciente.
Adicionalmente, la evolución de la matrícula en el subsistema de educación secundaria pública
se ha caracterizado por el crecimiento simultáneo de la matrícula del Ciclo Básico y del
Bachillerato. En 2004, eran 124000 los alumnos matriculados en el primer ciclo y 113000 los
inscriptos en Bachillerato. En términos proporcionales, el crecimiento de la matrícula fue muy
superior en el Bachillerato que en el Ciclo Básico.
Gráfico 2
Fuente: Elaboración en base a datos del C.E.S.
Esta expansión matricular se ha expresado en un aumento de las tasas de cobertura en todos
los estratos socioeconómicos. Sin embargo, como se aprecia en el Cuadro 1, en el transcurso
de la pasada década el ritmo de crecimiento fue mayor entre los adolescentes de ingresos
medios o altos que entre los pertenecientes a los hogares de menores ingresos: mientras que
en el primer grupo la cobertura creció casi un 8% entre 1991/1992 y 2000/2001, en el segundo
grupo el incremento fue de 4,5%. En consecuencia, la razón entre los adolescentes de bajos
ingresos y los de ingresos medios o altos que no asisten pasó en esos diez años de 2,1 a 3,4,
manifestando una evolución negativa en términos de equidad social en el acceso.
Cuadro 1.
Adolescentes de 14 a 17 años residentes en áreas urbanas según quintiles de ingreso per
cápita del hogar y asistencia a centros de enseñanza. Bienios seleccionados entre 1991 y
2001. En porcentajes
Fuente: UNICEF–Uruguay (2003)
Como se ha adelantado, el aumento de la cobertura no debe ocultar los graves problemas que
la Educación Secundaria tiene para garantizar la efectiva asistencia de los adolescentes a los
liceos. Los datos de asistencia que se presentan a continuación surgen del procesamiento de
la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del INE. A diferencia de los datos de matrícula, la
asistencia permite saber si el joven efectivamente concurre a alguna instancia formal de
enseñanza. Los datos de matrícula constituyen una buena aproximación a la proporción real de
individuos que atiende el sistema, pero también es cierto que puede sufrir distorsiones debido a
la deserción durante el año. En contrapartida, es más probable que quien declara en la
encuesta estar asistiendo al sistema educativo lo haga efectivamente.[2]
La ECH permite la construcción de dos tipos de tasas de asistencia: brutas y netas.[3] Además
permite el estudio detallado de los niveles de asistencia a cada uno de los subsistemas
educativos para las distintas edades. Observando el Gráfico 3 es posible señalar el aumento
que se produjo entre 1991 y 2002 -especialmente a partir de 1995- en las en las tasas brutas y
-en menor medida- netas de asistencia al ciclo básico de Educación Secundaria.
Hacia 1998 y luego de haber alcanzado su punto más bajo en ese año, las tasas netas
empiezan a incrementarse acompañando también la clara mejora de las tasas brutas. En
efecto, en el año 2002 las tasas brutas del ciclo básico alcanzan por primera vez una cifra
cercana al 100%, en tanto las tasas netas superan 70% por primera vez en todo el período
considerado.
Sin embargo, los datos también muestran uno de los desafíos más importantes que enfrenta el
sistema educativo. Las diferencias que se registran entre las tasas brutas y netas se explican
básicamente por la presencia en el nivel de estudiantes con edades superiores a las esperadas
si existiera un flujo óptimo al interior del sistema. En otras palabras, de todos los asistentes al
ciclo básico de Educación Secundaria solamente siete de cada diez tienen la edad apropiada
para el nivel educativo que están cursando. El porcentaje restante es razonable asumir que se
encuentra rezagado –cursando con extraedad cursos de Educación Primaria- o fuera del
sistema educativo.
Gráfico 3
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación Elaboración en base a ECH del INE.
En lo que refiere al segundo ciclo de Enseñanza Secundaria, es importante anotar que las
tasas brutas presentan un incremento sostenido a partir de 1995 que las lleva de 62.9% en ese
año a más del 83% en 2002. Este es el resultado natural del incremento de la matrícula que se
ha mencionado anteriormente.
Gráfico 4
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación Elaboración en base a la ECH del INE.
Las tasas netas del mismo período reflejan en forma tardía y amortiguada la tendencia de las
tasas brutas: el incremento de las tasas brutas entre 1995 y 2002 fue del 20% pero el de las
tasas netas no alcanza el 10%.
Esto quiere decir que, entre 1995 y 2002, se produce o bien un mayor egreso del ciclo básico,
o bien una mayor retención durante el segundo ciclo de la Enseñanza Secundaria. En rigor,
esta es la única forma por la cual las tasas brutas de este nivel pueden aumentar. Sin embargo,
la ausencia de impactos de este incremento de las tasas brutas sobre las tasas netas quiere
decir que el primero de estos fenómenos se explica fundamentalmente por la retención de
alumnos con extraedad –aquellos que habiendo repetido algún año en el ciclo básico o en el
segundo ciclo continúan asistiendo fuera de su rango de edad-.
El desempeño del sistema educativo también puede evaluarse de acuerdo a las tasas egreso
y, en ese caso, los indicadores también reflejan la existencia de un déficit considerable. Como
lo muestra el Gráfico 5 solamente poco más de seis de cada diez jóvenes de entre 16 y 18
años han culminado el Ciclo Básico y la proporción baja a medida que aumentan las edades.
Gráfico 5
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
Los resultados son aún más preocupantes si se considera la tasa de egreso del ciclo de seis
años de la educación secundaria. A pesar del incremento en los niveles de acceso antes
mencionados, en el año 2002 solamente un tercio de los jóvenes uruguayos de entre 20 y 22
años de edad lograba completar el ciclo. Peor aún, como lo muestra el Gráfico 6, sólo uno de
cada cuatro niños que ingresaba al sistema escolar lograba completar los seis años de la
educación secundaria antes de alcanzar los 21 años de edad.
Gráfico 6
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
El subsistema también tiene problemas atendibles en relación a las tasas de repetición. El nivel
de repetición en los tres primeros grados de Educación Secundaria es importante y afecta
especialmente a los estudiantes que provienen de los contextos más desfavorables. Como
puede observarse en el Gráfico 7 en el año 2002 más de tres de cada diez estudiantes de
primer año de liceo (36,3%) provenientes de contextos socioculturales definidos como muy
desfavorables repitió el curso. Ello se atenúa levemente hasta llegar al análisis de las tasas de
repetición que presentan lo alumnos de contexto sociocultural favorable en primer ciclo, en los
cuales la proporción fue significativamente más baja (19,7%) pero aún así muy considerable.
Gráfico 7
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
Algo similar ocurre con los niveles de abandono de los estudios que se registran entre los
jóvenes que asisten al subsistema de enseñanza secundaria. Como puede observarse en el
Gráfico 8, el primer y el tercer año del Ciclo Básico son los momentos en los que se registra un
mayor porcentaje de abandono. Una vez más, este fenómeno está fuertemente asociado a los
contextos socioculturales de origen. En los liceos diurnos de Montevideo, en el año 2002,
18,4% de los estudiantes provenientes del contexto más desfavorable abandonaron el liceo,
14,4% hizo lo propio en segundo de liceo y 21,3% en tercero. Ese mismo año, uno de cada
diez estudiantes de contexto favorable (9,9%) abandonó el liceo en primer año, 8,3% en
segundo y 13,1% en tercero. Las cifras reflejan la magnitud del problema y las diferencias
significativas en las oportunidades de “supervivencia” que ofrece el subsistema a los
estudiantes que provienen de diferentes contextos.
Gráfico 8
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
En síntesis, los datos presentados permiten destacar lo siguiente:
a) El porcentaje de adolescentes que, habiendo terminado la educación primaria, ingresan al
Ciclo Básico se ha incrementado sistemáticamente.
b) La tasa de egreso del Ciclo Básico de Educación Media también ha aumentado, aunque a
un ritmo mucho menor. En la actualidad poco menos de siete de cada diez jóvenes entre 19 y
29 años, completaron este ciclo obligatorio de enseñanza. Ello muestra el desafío que
representa para el sistema no sólo mejorar el egreso en las actuales generaciones, sino
preparar el diseño de ofertas alternativas que brinden nuevas oportunidades de culminación de
este ciclo, fundamentalmente para los jóvenes que lo han interrumpido.
c) La tasa de egreso del Ciclo Superior de Educación Secundaria entre los jóvenes 18 a 22
años se ha mantenido estable y continúa siendo muy baja. Apenas un tercio de los jóvenes de
entre 20 y 22 años ha finalizado el ciclo completo de Educación Secundaria.
d) Por otra parte, el subsistema presenta niveles muy elevados de repetición, abandono y
extraedad. Estos fenómenos afectan particularmente a los estudiantes que provienen de los
contextos socioculturales más desfavorables y sus efectos agregados contribuyen a agravar las
condiciones adversas en la que viene registrándose el incremento de la matrícula.
IV.2.2 Una infraestructura insuficiente y deteriorada para una población en aumento
El sistema de educación media en Uruguay presenta un contraste histórico con el sistema de
primaria. Mientras este último posee la ventaja de haberse masificado y universalizado en un
contexto de abundancia de recursos y de fuertes políticas de estado orientadas a la mejora del
sistema educativo, el ciclo medio se expandió sin contar con esos apoyos. Ello ha generado un
conjunto de déficit relevantes. Más allá de los esfuerzos realizados por el sistema para
incrementar la cobertura y para acompañar este proceso de expansión matricular, los
problemas del ciclo son de larga data y requieren de un esfuerzo prolongado que permita
atender las nuevas demandas al tiempo que soluciona los viejos problemas. En este sentido,
una de las carencias centrales del subsistema es la insuficiencia e inadecuación de los
espacios físicos disponibles.
A comienzos de la década del 70 se extendió normativamente la obligatoriedad de la
enseñanza a los tres primeros años del ciclo medio. Sin embargo, esta extensión normativa no
se vio acompañada de un impulso en materia de inversiones que permitiera efectivamente
enfrentar el desafío de una universalización real. Las carencias edilicias del ciclo medio para el
logro de estas metas se fueron atendiendo en mayor medida en el período 1995 y 2003, en el
cual se incrementa en más de un 10% la cantidad de liceos.
Cuadro 2.
Evolución de la cantidad de liceos diurnos según región. (1995-2002)
Fuente: Elaboración en base a datos de la Gerencia de inversiones Codicen y Programa
MEMFOD
Por otra parte, esto representa tan sólo una porción de la inversión edilicia desarrollada en el
período ya que el incremento en el número de los espacios aula es bastante mayor que el de
los liceos nuevos.
Ambos esfuerzos son fundamentales para mejorar la matriculación y la asistencia, así como
para mantener niveles adecuados de calidad. La creación de nuevos liceos no sólo incrementa
la capacidad locativa del sistema, sino que también cumple la función de acercar el liceo a
zonas y regiones donde previamente no existían establecimientos educativos del ciclo medio,
fortaleciendo las redes de integración social. En este sentido, el incremento del número de
liceos en Montevideo no logró aún aproximarse a un cierre razonable de la brecha que se
verifica entre la oferta educativa de la educación primaria y la de la educación secundaria. En
Montevideo, existen 60 liceos diurnos contra más de 238 escuelas.
Además, la educación secundaria en Montevideo enfrenta problemas críticos en lo que hace a
la dotación de establecimientos y a la capacidad locativa, precisamente en los contextos más
desfavorables. El gráfico que sigue muestra claramente que en esos contextos se está en
presencia de aulas notoriamente más superpobladas que en el resto del sistema.
Gráfico 9
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
En efecto, para este contexto es posible encontrar, en promedio, aulas con 38 estudiantes en
primer año. Ello implica muy posiblemente que muchos liceos de contextos desfavorables
reciben al niño recién egresado de la primaria en aulas de más de cuarenta alumnos. La caída
del tamaño medio de grupo posterior en este mismo contexto responde en buena medida al
abandono.
El problema se agudiza en el bachillerato en el marco de un proceso de expansión de matrícula
similar o superior al de ciclo básico. Si se observan los datos de los años 2001 y 2002 esta
situación ya es palpable.
Gráfico 10
Fuente: ANEP. Panorama de la educación.
La información disponible sugiere que la expansión de matrícula registrada en el bachillerato ha
redundado en el incremento del tamaño medio de grupo. Este incremento es, además, más
marcado en Montevideo que en el Interior, aún cuando en el primer caso se partía en 1996 de
niveles más altos que los del resto del país.
Es preocupante en este sentido anotar que Montevideo ya presenta tamaños promedio de
grupo de 40 estudiantes. De no mediar una mejora de la capacidad edilicia acompañada de la
adecuada dotación de recursos humanos, la democratización en el acceso al bachillerato se
hará a costas de su calidad, prolongando y expandiendo las tendencias generadas en los
anteriores períodos. De ser así, la democratización será más aparente que real, al tiempo que
sus costos serán pagados por los contextos más desfavorables.
Otra variable importante es el estado de conservación de las aulas. La información disponible
muestra que, en algo más de cuatro de cada diez liceos (45%), las aulas están en un estado
malo o regular. Adicionalmente, como se muestra en el gráfico que sigue, el estado parece ser
claramente peor en los centros de contexto sociocultural más desfavorable. En efecto, mientras
que en estos la proporción de centros con aulas en estado malo o regular es de 54%, en los
contextos desfavorables disminuye a 46%, en los medios a 43.5% y en el contexto más
favorable desciende a casi 40%.
IV.2.3 Los niveles de aprendizajes en un contexto de incremento de matrícula y escasez de
recursos
En el año 2003, Uruguay participó por primera vez en su historia de un estudio internacional de
evaluación de aprendizajes. La ANEP decidió participar en el “Programa Internacional de
Evaluación de Estudiantes” (PISA, por su sigla en inglés), llevado adelante por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en su segunda evaluación (la primera
fue realizada en el año 2000).
PISA está concebido como un programa de evaluación permanente, con un ciclo que se repite
cada tres años utilizando pruebas equiparables, lo que permite al país contar con un
seguimiento externo e independiente de la evolución de los resultados del sistema educativo
nacional. La prueba PISA fue aplicada a una muestra representativa del conjunto del sistema
educativo nacional, tanto público como privado, en liceos a los que asisten jóvenes de 15 años
de edad.[4]
El propósito del Programa es evaluar en qué medida los jóvenes que se supone están
terminando la escolaridad obligatoria son capaces de emplear los conocimientos adquiridos a
lo largo de su trayectoria escolar en asuntos y problemas propios del mundo real, así como el
grado en que poseen un conjunto de competencias relevantes e indispensables para actuar
como ciudadanos a nivel personal, social y económico. Para ello se evalúan tres “dominios”
fundamentales: capacidad de lectura, cultura matemática y cultura científica, lo que luego se
“traduce” en una escala de niveles ascendentes desde 0 a 5 y desde 0 a 6 en lectura y
matemática, respectivamente.
A partir del Informe Nacional elaborado por la Gerencia de Investigación y Evaluación de la
ANEP se cuenta con el análisis de los resultados, desde tres perspectivas diferentes: la mirada
a la situación de Uruguay en el contexto latinoamericano, la comparación de Uruguay con otros
países de pequeña escala de la OCDE y, por último, su análisis desde la perspectiva del
país.[5]
La diferencia en los niveles de asistencia de los alumnos de 15 años a la educación formal –y,
por lo tanto, la diferencia en la proporción de jóvenes de dicha edad representados en los
resultados de cada país- inciden en los indicadores de desempeño. Los resultados deben
analizarse teniendo en cuenta que países que tienen fuera del sistema educativo a una porción
considerable de los jóvenes pueden obtener un engañoso “beneficio” en los resultados de las
pruebas. En otras palabras, es razonable suponer que los jóvenes excluidos del sistema
tendrían desempeños que afectarían negativamente el promedio nacional.
En el cuadro siguiente se indica la cantidad de alumnos de 15 años en cada uno de los países
y la proporción de ellos que asistían a la educación media. Los datos muestran la amplia
expansión de la educación media de buena parte de los pequeños países europeos, el rezago
de nuestro país en relación a ese grupo y las situaciones de muy baja cobertura que se
registran en países latinoamericanos como Brasil, México o Perú. Chile por su parte, presenta
la menor proporción de alumnos fuera del sistema educativo en la región.
Cuadro 3.
Asistencia a la Educación Media de jóvenes de 15 años. En porcentajes del total de jóvenes en
esa edad. OCDE y países seleccionados de la OCDE y latinoamericanos.
Fuente: Gerencia de Investigación y Evaluación de la ANEP, sobre base de datos de la
OCDE/PISA, 2003.
Los resultados de Uruguay muestran luces y sombras. En las pruebas de Lectura nuestro país
obtuvo resultados significativamente superiores a los de los demás países latinoamericanos
considerados, con excepción de Argentina. Sin embargo el desempeño promedio de los
estudiantes uruguayos se ubica muy por debajo del promedio de los países de la OCDE.
La comparación de Uruguay con los países europeos de pequeña escala muestra que el
resultado promedio de nuestro país es inferior al de todos los países considerados. Si la
comparación se limita a Finlandia -el país con mejor desempeño en las pruebas- el 5% de sus
alumnos de peor desempeño se ubica en una puntuación bastante cercana al promedio de
todo Uruguay. Sin embargo, la enorme dispersión que presenta Uruguay permite que nuestros
mejores alumnos alcancen resultados similares a los mejores estudiantes de Dinamarca.
De acuerdo a los resultados, el 40% de los estudiantes uruguayos evaluados poseen una muy
rudimentaria capacidad para leer, comprender y encontrar información en textos escritos de
diverso tipo. En los países de la OCDE el porcentaje de estudiantes en ese nivel alcanza a
20%. En América Latina, para Argentina representan casi el 44%, en Chile, Brasil y México
alrededor del 50% y en Perú el 80% del alumnado. En el otro extremo, 16,5% de los
estudiantes uruguayos alcanzaron los niveles más altos de desempeño en lectura.[6] En los
países de la OCDE ese porcentaje se eleva a 30%, en Argentina cae a 10% y en el resto de los
países latinoamericanos la proporción es menor aún.
Los resultados de las pruebas PISA de Lectura muestran, a grandes rasgos, que Uruguay es el
país con mayor distancia en los resultados de sus mejores y peores estudiantes en Lectura, es
decir, es un país altamente inequitativo en materia de logros en este dominio. Sus mejores
estudiantes están bastante cerca de los mejores estudiantes de la OCDE y bastante lejos de
los mejores estudiantes de los demás países latinoamericanos, al tiempo que sus estudiantes
con peor desempeño están muy por debajo de los de la OCDE e, incluso, algo por debajo de
algunos países latinoamericanos.
En las pruebas de Matemática Uruguay aparece nuevamente con el mejor promedio entre los
países latinoamericanos considerados. Por otra parte, Uruguay no es en Matemática el país
más inequitativo de los considerados en la comparación pero, a diferencia de los resultados de
Lectura, ello se explica por el hecho de que el 5% de mejor desempeño no tiene puntajes
destacados. Los puntajes en Lectura y Matemática no son directamente comparables entre sí,
pero es posible observar que la situación de Uruguay en relación a los demás países es peor
en Matemática.
En resumen, en el contexto de América Latina, Uruguay alcanza resultados aceptables en
términos relativos, es decir, un poco por encima del resto de los países. No obstante,
proporciones muy importantes de alumnos (4 de cada 10 estudiantes en Lectura y 5 de cada
10 en Matemática) exhiben niveles de desempeño insuficientes. Si a ello se le agrega el hecho
de que una cuarta parte de los jóvenes de 15 años está fuera del sistema, es razonable pensar
que la situación del conjunto total de los adolescentes de 15 años es peor que la señalada por
estos resultados.
El patrón general de resultados de Uruguay sugiere la sobrevivencia de una “herencia
educativa y cultural” que, en algunos sectores de la sociedad, preserva mejor a sus jóvenes lo
cual se objetiva en el logro de buenos desempeños en materia de aprendizajes. De allí que los
resultados sean buenos en el extremo superior de la distribución. Pero, al mismo tiempo,
importantes sectores de estudiantes no logran resultados mínimamente satisfactorios.
Probablemente esto sea la consecuencia de las dificultades de la educación media para
incorporar efectivamente a la actividad educativa a los estudiantes provenientes de los sectores
sociales más desfavorecidos. Por otra parte, la crisis económica y el incremento de la cantidad
de niños y jóvenes bajo la línea de pobreza ha tenido incidencia directa en la fuerte caída que
se observa en el extremo inferior de la distribución de resultados. La combinación de ambos
fenómenos da lugar a que los resultados de Uruguay presenten una amplia dispersión, la más
grande de los países considerados.
Si se tienen en cuenta las diferencias existentes en los niveles de desarrollo social, económico
y educativo entre Uruguay y los países europeos con los que se lo comparó, los resultados de
Uruguay en Lectura aparecen como relativamente buenos, en especial en lo que respecta a los
resultados de los buenos alumnos. Como se mencionaba con anterioridad, los mejores
estudiantes de Uruguay tienen resultados similares a los de los mejores estudiantes de países
como Dinamarca, Eslovaquia, Letonia y Suiza. Cuando se controla el contexto sociocultural de
los centros los resultados de Uruguay en los contextos más favorecidos son incluso mejores
que los de Noruega.
En cambio, los resultados en Matemática son relativamente peores cuando se los compara con
la OCDE y con los países europeos de pequeña escala. En este caso aún los mejores alumnos
de Uruguay quedan bastante por debajo de los mejores alumnos de los países europeos.
IV.2.4 Las condiciones de trabajo del personal docente
Un sistema que se masifica y expande en un contexto de escasez fiscal y de ausencia de
políticas claras de Estado respecto a los recursos necesarios para dicha expansión, acumula
además de los problemas de infraestructura, un conjunto de problemas relativos a los recursos
humanos disponibles.
Adicionalmente, y a diferencia de Primaria, el problema del personal docente en la enseñanza
secundaria y de su asignación a centros y grados se agudiza por la fuerte dispersión de
materias que tornan aún más difícil la concentración horaria y la estabilidad de los elencos
docentes. Además, un sistema que se masifica sin recursos, carece de instrumentos que
permitan estructurar sistemas de incentivos adecuados, así como retribuciones materiales y
simbólicas que contribuyan a la generación de ámbitos laborales cohesivos y orientados a la
excelencia. Finalmente, el último impulso de la expansión de matrícula, positivo en muchos
aspectos, coloca desafíos a un personal docente y administrativo poco acostumbrado a atender
poblaciones estudiantiles de los estratos de ingresos más bajos.
El paso de un sistema de enseñanza secundaria expulsor a uno no expulsor implica la
necesidad de una nueva transformación en su personal docente: de docentes que enseñaban
predominantemente a sectores integrados a docentes que deben adecuar sus estrategias a
adolescentes y jóvenes provenientes de hogares en situación de pobreza y muchas veces de
exclusión social.
Uno de los problemas estructurales que generó la expansión del sistema de educación media
refiere al déficit de recursos humanos titulados para la docencia en este ciclo. En efecto, como
se puede observar en el siguiente cuadro, el contraste entre primaria y cualquiera de los
subsistemas de la enseñanza media es muy claro. Menos de la mitad de los docentes de
secundaria posee diploma específico para enseñar en este nivel. Asimismo, el porcentaje que
carece de cualquier título de nivel terciario asciende en la enseñanza media a casi el 25%. Las
proporciones de titulados en Primaria superan el 90% y aquellos que carecen de todo título a
nivel terciario no superan el 0.5%.
Cuadro 4.
Tenencia de título, según subsistema educativo en el que trabaja (*). Año 2001.
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001. (*) “¿Qué título tiene Ud?”.
Este problema de titulación se encuentra mucho más extendido en el interior que en
Montevideo. Debe considerarse que es precisamente en el Interior donde se ha producido en
los últimos seis o siete años la mayor incorporación de estudiantes al sistema de educación
media. La experiencia de los CERP ha procurado ser una respuesta a este problema de
titulación en el interior. En tanto Montevideo presenta un 18% de docentes de secundaria sin
titulación de ningún tipo y casi un 64% con titulación de profesorado, en el interior los
guarismos respectivos son de 27.3% y 48%.
Estas afirmaciones sobre la titulación no se sustentan en una ritualización de la certificación.
En otras palabras, no se confunde la certificación con la calidad docente. Se señala, sin
embargo que atravesar un ciclo de formación específica con componentes didácticos, más allá
de reconocer las especificidades de contenido que caracterizan la docencia de secundaria,
contribuye a mejorar las capacidades de los docentes.
Por último, cabe detenerse en la estructura de la titulación por materia. Carecemos de
información actualizada sobre este punto. Sin embargo, los datos que surgen del censo de
docentes de octubre de 1995 indican que los menores porcentajes de docentes titulados se
encuentran en la matemática. Tan sólo un 13% de los profesores de matemática en la
enseñanza secundaria uruguaya poseen título docente. Todos sabemos que matemática
constituye en secundaria la materia de mayor dificultad para los estudiantes. Esto es así en
buena parte del mundo. Sin embargo, parece razonable suponer que parte de los resultados de
suficiencia y aprobación de exámenes que presenta la matemática en secundaria se expliquen
por la existencia de un número significativo de profesores cuyo conocimiento de la materia
puede ser adecuado, pero que no necesariamente manejan las herramientas didácticas para
transmitir dichos conocimientos.
Los problemas de titulación mencionados anteriormente no responden a un sistema carente de
criterios a la hora de incorporar recursos humanos para la docencia. La razón fundamental de
la escasez de docentes titulados en el sistema es la escasez de docentes titulados en el país.
La ausencia de recursos humanos titulados y no titulados en el sistema es un problema que se
ha visto agravado con la creciente expansión de la matrícula, de los establecimientos y de los
grupos. Esto implica una sobrecarga laboral que hace muy difícil el adecuado rendimiento de
los docentes en aula y la preparación y trabajo de evaluación fuera del aula.
Como puede observarse en el siguiente cuadro, el porcentaje de docentes con más de 40
horas de dedicación a la docencia alcanza casi el 45% de aquellos que no realizan ningún otro
tipo de actividad remunerada [7]. Si comparamos la dedicación exclusiva a la docencia en el
sistema secundario y primario de educación, puede constatarse rápidamente la mejor situación
de los maestros. En Primaria, tan sólo un 8% de los maestros posee más de 40 horas
semanales asignadas.
Cuadro 5.
Cantidad de horas dedicadas a la docencia (directa e indirecta), según subsistema (sólo entre
quienes trabajan exclusivamente en la docencia).
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001.
No sólo el cuerpo docente de la enseñanza media presenta un mayor porcentaje de docentes
con sobrecarga laboral, sino que también puede constatarse una menor presencia de docentes
cuya única actividad remunerada está relacionada con la enseñanza. En tanto en primaria tan
sólo un 10% de los maestros dicen desarrollar otro tipo de actividades remuneradas, en
secundaria el porcentaje asciende al 21.5% y en la enseñanza técnica al 30.8% (ANEPUNESCO/IIPE, 2003).
La presencia de esta sobrecarga laboral en un porcentaje importante de docentes se ve
acompañada de la exposición del docente a un número sumamente elevado de estudiantes. La
despersonalización muchas veces señalada como problema del sistema de enseñanza media
no es, por tanto, un problema de voluntad docente sino un problema estructural de escasez de
recursos y sobrecarga de trabajo. A esto debe sumarse el tiempo que queda disponible para
que el docente desarrolle las tareas necesarias para la acción concreta en aula. Ello implica al
menos contar con horas libres en la semana que permitan planificar el curso, preparar las
clases y evaluar el desempeño de los estudiantes.
Es muy claro que las razones detrás de estas formas adaptativas perversas y de sus efectos
sobre la calidad de la acción docente se encuentran no sólo en la escasez de recursos
humanos, sino también en los bajos salarios que perciben y en la ausencia de sistemas de
incentivo y contralor adecuados.
A modo de ejemplo, para el análisis de la evolución de las remuneraciones del cuerpo docente
de secundaria, se seleccionaron seis categorías correspondientes a profesores titulados con
funciones en aula, grado 4 y grado 7 de 1er ciclo, con 20 horas, cuyas remuneraciones
coinciden con las de maestros grado 4 y 7 con la misma carga horaria. A ellas se agregan las
categorías de profesores titulados de 2do Ciclo en los mismos grados que los anteriores y en el
escalafón de Dirección se consideran dos categorías: Director 4ta categoría, Grado 4 y
Director, 1era categoría, Grado 7.
Cuadro 6.
Sueldos Líquidos de profesores de Secundaria. Pesos Constantes de enero de 1997. Indices
2001=100.
Fuente: En base a información de la Gerencia de Programación y Presupuesto de la ANEP
El bajo nivel absoluto de las remuneraciones docentes se visualiza al comparar el nivel de
remuneraciones más recientes (año 2004) con otro tipo de indicadores. En el cuadro siguiente
se toman los salarios en pesos corrientes del año 2004 y se relacionan con la estimación, para
el mismo año, de la línea de pobreza a nivel nacional.
Cuadro 7.
Salarios docentes, según categoría y grado, y línea de pobreza (LP). En pesos corrientes y en
número de LP.Año 2004.
Fuente: En base a información de la Gerencia de Programación y Presupuesto de la ANEP y
del INE (2005).
Como se aprecia, bastaría considerar un hogar cuyo único ingreso está constituido por una de
las remuneraciones correspondientes al profesor de aula de 2do Ciclo, en las categorías 4 y 7
para que, conformado con 2 y 3 adultos equivalentes respectivamente, el ingreso per cápita del
hogar se situara por debajo de la línea de pobreza.
Para enfrentar adecuadamente el marcado incremento de la matrícula tanto en este ciclo como
en el bachillerato, deben solucionarse estos aspectos esenciales. De lo contrario, el impacto de
cualquier reforma futura será minimizado por estos factores.
Los datos aquí presentados no agotan ni mucho menos los problemas de recursos humanos
que debe enfrentar el sistema de enseñanza secundaria. El rol de los adscriptos, los
conocimientos de los docentes para enseñar en los diversos currículos vigentes, la existencia
de docentes que no han recibido ninguna forma de capacitación en servicio, el escaso manejo
de las nuevas tecnologías de información, son tan sólo algunos de los temas y desafíos que
han sido documentados en estudios relativamente recientes.
Por último, más allá de los problemas de infraestructura, equipamiento y recursos humanos
reseñados, el sistema de educación secundaria presenta tal vez los mayores déficits en el
conjunto de relaciones internas y externas de los miembros de la institución escolar y las
normas que regulan dichas relaciones.
En el caso de secundaria, y por la propia naturaleza de su funcionamiento, es altamente
probable que los docentes se encuentren asignados a más de un establecimiento. Esto posee
en principio un efecto negativo sobre la posibilidad de constituir redes y relaciones mutuamente
referidas. El intento de concentrar horas en un mismo establecimiento atacando así lo que se
ha definido como el “profesor-taxi” reconocía justamente este problema. En rigor, muchos
liceos y centros de educación media, dada la demanda de horas en ciertas materias que
poseen, permitirían una fuerte concentración de docentes en un mismo establecimiento.
El siguiente cuadro permite observar que en la Educación Secundaria –y en el ciclo medio en
general- se está aún muy lejos de lograr una cierta concentración de horas docente en un
mismo establecimiento. A esto, se le debe sumar un aspecto que afecta en forma similar al
sistema de primaria: la rotación. Es muy común la queja de directores que señalan que de su
plantel docente del año anterior, sólo sigue al siguiente año un porcentaje ínfimo. Ahora bien,
más allá de los problemas de rotación, y solo observando la dimensión relativa a la cantidad de
establecimientos atendidos por el docente, la evidencia indica que solo un 25% de los
profesores de enseñanza secundaria trabaja en un sólo centro. De hecho, casi un 36% de los
docentes de secundaria trabajaban en el año 2001 en 3 o más establecimientos.
Cuadro 8.
Cantidad de establecimientos educativos en los que trabaja, según subsistema educativo en el
que trabaja. En porcentaje de docentes.
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001.
A este problema y a los efectos de la rotación docente debe sumársele el de la cantidad de
alumnos que se debe atender. La despersonalización de la relación docente-alumno que
implica la sobrecarga de alumnos que deben enfrentar algunos docentes atenta definitivamente
contra las posibilidades de establecer un sistema de obligaciones mutuas normativamente
estructurado.
IV.2.5 Las dificultades para la construcción de comunidades educativas
La posibilidad de construir sistemas de relaciones estructuradas normativamente requiere de
un conjunto de reglas formales e informales. Toda organización compleja genera sistemas
normativos que van más allá de las reglas formales definidas por la institución. Estos sistemas
normativos operan no sólo desde la autoridad sino también desde el control que los pares
realizan entre ellos. Asimismo, y tal como se señaló, algunos elementos normativos se
encuentran internalizados en los actores en tanto otros elementos del sistema normativo se
apoyan claramente en premios y castigos que permiten orientar la acción de los participantes
en las direcciones deseadas.
La ausencia de sistemas normativos eficientes (sean estos internalizados o externos) que
orienten la acción de tal manera de garantizar el buen funcionamiento del sistema jerárquico y
la cooperación y contralor mutuo entre pares se explica en parte por las insuficientes bases
materiales y temporales que permiten estructurar relaciones e internalizar pautas normativas.
Ello no implica que se carezca de todo sistema de normas. Pero las normas que tienden a
emerger en estos contextos, sumadas a la notoria escasez de recursos materiales y humanos,
son en muchos casos contraproducentes en relación a los objetivos generales de la institución.
Así, la permisividad con el ausentismo, la tolerancia de la autoridad y de los propios colegas al
dictado insuficiente de clases, la legitimación de la sobrecarga docente y la inexistencia de
valores que perciban en el fracaso estudiantil un fracaso docente, son moneda común en el
sistema. La adaptación a la escasez se produce mediante la recreación de un contrato
autoridad-docentes que tiende a dejar fuera de la ecuación al tercer actor: el estudiante. La
tasa de fracaso estudiantil, repetición, y exámenes y la percepción por parte de los alumnos de
enfrentar evaluaciones para los que no fueron preparados, están sugiriendo justamente esto: el
contrato entre estudiante y docentes, pilar necesario del sistema, se encuentra devaluado y ha
sido desplazado por un contrato cuyo eje es la tolerancia a la escasez pedagógica justificada
por la escasez de recursos.
Otra forma de desplazamiento del contrato estudiante-docente se encuentra en las clases
particulares, que nada tienen que ver con el contrato prometido por la enseñanza pública: el de
transmisión gratuita de conocimientos. En el módulo que se aplicó a jóvenes de entre 15 a 29
años conjuntamente con la Encuesta Continua de Hogares, se preguntó sobre la asistencia a
clases particulares. Los jóvenes entre los 16 y 18 años declaran en un 50% haber asistido a
clases particulares. Esta realidad es notoriamente más alta en los sectores más pudientes y en
los bachilleratos científicos. En rigor, tal como se ha argumentado, es posible considerar el
bachillerato como un sistema público no “gratuito” y más como una combinación públicoprivado con un componente pago.
Estas críticas al ciclo medio no implican una crítica individual generalizable a los elencos
docentes y directivos del sistema. Por el contrario, dado el conjunto de carencias de todo tipo
que pueden constatarse en un contexto de expansión de la matrícula, resulta bastante
milagroso que el sistema opere en forma mínimamente adecuada.
IV.3 Lineamientos Generales de Políticas para la Educación Secundaria
La situación reseñada en las páginas anteriores habilita a sostener que el subsistema de
Educación Secundaria es uno de los eslabones más débiles del sistema educativo nacional. El
efecto combinado de factores como el incremento masivo de la matrícula, en especial entre los
jóvenes provenientes de sectores más vulnerables de la sociedad uruguaya, y la insuficiencia o
inadecuación de las respuestas que destinaron recursos físicos y humanos para garantizar
niveles aceptables de retención, egreso y calidad de los aprendizajes, hace que en la
actualidad la Educación Secundaria sea percibida como un sistema que funciona al límite de
sus posibilidades de cumplir mínimamente las tareas que le ha encomendado la sociedad.
La magnitud de los déficit y la escasez de los recursos disponibles fundamenta la necesidad de
centrar la atención en las principales líneas generales de políticas, dirigidas a atender en el
menor plazo posible las prioridades más acuciantes. En estas páginas se describen las líneas
generales de acción que el Consejo Directivo Central de la ANEP y el Consejo de Educación
Secundaria han resuelto llevar adelante en esta Administración. Estas iniciativas recogen el
resultado de numerosas y fecundas consultas realizadas a cada uno de los actores –docentes,
técnicos, funcionarios, etc.- involucrados en la gestión del subsistema.
IV.3.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de Educación
Secundaria
Todos los diagnósticos e investigaciones disponibles confirman que no es posible modificar
positivamente los resultados que se están alcanzando en el susbsistema de Educación
Secundaria sin mejorar de forma simultánea las condiciones de trabajo en las que se
desempeñan sus recursos humanos docentes y no docentes.
Esta Administración tiene como una de sus líneas prioritarias de acción para el período la
progresiva recuperación y aumento de las retribuciones que perciben los funcionarios del
sistema. Al mismo tiempo, promoverá un conjunto de iniciativas que permitirán el
aprovechamiento más eficiente y eficaz de los recursos humanos disponibles, eliminando
costos y mejorando las condiciones de trabajo.
En este sentido se orientan las medidas tendientes a lograr la concentración de horas de cada
docente en un centro educativo –buscando la progresiva conversión de horas en cargos- y la
reducción efectiva de la rotación docente. por medio de procesos de adjudicación de paquetes
horarios cada tres años. También se inscriben en esta línea las medidas tendientes a separar
en el tiempo la adjudicación de horas –o cargos- y el comienzo de los cursos. De esta forma se
logrará un impacto positivo en la cantidad de horas de clase dictadas a lo largo del año.
La asignación a cada docente de un paquete horario que garantice su presencia efectiva en los
liceos y les permita operar como referentes significativos para los adolescentes, a través de la
extensión del tiempo de convivencia tanto en el aula como fuera de ella, también atenderá la
necesidad de docentes y funcionarios de contar con el tiempo mínimo indispensable para la
reflexión y elaboración de proyectos colectivos a nivel de centro, de asignaturas, grados o
grupos.
Finalmente, esta Administración implementará acciones tendientes a incentivar el desarrollo de
mayores niveles de compromiso entre los funcionarios y las comunidades educativas a las que
se integran, reduciendo el ausentismo y aumentando el tiempo pedagógico por medio de la
revisión de los procedimientos de suplencia ante faltas por enfermedad y una revisión de los
procedimientos y criterios de las inasistencias y llegadas tarde de los docentes.
IV.3.2 Transformar la gestión institucional a nivel de la estructura central y de los liceos
Buena parte de los problemas y amenazas que enfrenta la Educación Secundaria están
directamente relacionados con la insuficiente capacidad de gestión, tanto a nivel de la
estructura del Consejo como de los liceos de todo el país. Por tal motivo, esta Administración
promueve un conjunto de medidas destinadas a corregir un déficit que en el pasado ha sido
sistemáticamente desatendido.
En primer lugar se pondrán en marcha iniciativas tendientes a lograr un mayor grado de
descentralización de la gestión hacia los centros educativos. Parece inútil seguir insistiendo en
un discurso que reclama mayor capacidad de liderazgo a los directores, docentes y
funcionarios, al mismo tiempo que se anula toda capacidad de emprendimiento y se
obstaculiza la gestión de los recursos indispensables para el funcionamiento cotidiano del
centro educativo.
Al mismo tiempo, se impulsarán medidas tendientes a acrecentar el grado de autonomía para
la gestión institucional desde una perspectiva territorial, especialmente a través del diseño e
implementación de un nuevo modelo de supervisión de la tarea docente, enfatizando el
asesoramiento y acompañamiento.
Finalmente, se diseñará y pondrá en marcha un proceso de reestructura administrativa y de la
gestión del consejo de Educación Secundaria.
IV.3.3 Universalizar la cobertura del Ciclo Básico y abatir significativamente los niveles de
abandono y rezago
Como se ha dicho en las páginas anteriores, en los últimos años la Educación secundaria ha
registrado un incremento muy significativo de la matrícula. Este incremento ha permitido el
acceso masivo al subsistema de sectores sociales tradicionalmente excluidos del mismo. Sin
embargo, los datos presentados reflejan la existencia de grupos de jóvenes pertenecientes a
los sectores sociales de mayor pobreza que tienen enormes dificultades para completar el
tránsito de la educación primaria a la secundaria. En algunas zonas del país estas dificultades
están especialmente agravadas por la existencia de una brecha considerable entre la oferta
locativa de la educación primaria y la que se registra en secundaria. A tales efectos se
priorizará la construcción de edificios y aulas en las zonas del país en las que se concentran
déficit más pronunciados.
Como se ha observado la universalización del acceso es una meta relativamente próxima. Sin
embargo, el subsistema registra dificultades muy notorias en la retención de los estudiantes, en
especial en los años correspondientes al Ciclo Básico. En tal sentido, la construcción de
nuevos espacios educativos es también una prioridad absoluta para lograr desarrollar una
modalidad de Ciclo Básico Extendido en dos turnos –con liceo nuevos y pasando liceos de tres
turnos a dos extendidos-. Por esta vía, se busca aumentar el tiempo pedagógico de los
alumnos y reforzar su vinculación con el centro educativo, acciones que a partir de la
evaluación de experiencias anteriores parecen estar claramente asociadas a mejoras en los
niveles de retención del alumnado. Estas iniciativas deberán impactar en la evolución positiva
de las tasas brutas y netas de asistencia a la educación secundaria, tanto a nivel de Ciclo
Básico como de Bachillerato.
Sin embargo, el abatimiento de las tasas de abandono no puede lograrse al costo de
incrementar los ya elevados niveles de repetición, rezago y extraedad. La extensión del tiempo
pedagógico y la disminución del número de alumnos por aula, así como la implementación –en
coordinación con el Ministerio de Desarrollo Social- de medidas tendientes a atender algunas
necesidades básicas de la población más vulnerable, estará orientada a la mejora de la calidad
de los aprendizajes y a la progresiva eliminación de las brechas que actualmente separan a los
estudiantes según sus contextos de origen. La implementación de estas acciones deberá
reflejarse en un abatimiento de los niveles de repetición, rezago y extraedad a nivel del
subsistema.
IV.3.4 Mejorar significativamente los niveles de cobertura de la Educación Media Superior y
abatir las tasas de abandono y rezago
Como se ha señalado, el incremento de la matrícula global de Educación secundaria se explica
en buena medida por el crecimiento del número de estudiantes que logran alcanzar el nivel de
bachillerato. Sin embargo, la ampliación de la cobertura en este ciclo ha estado acompañada
por problemas crecientes en los niveles de abandono y rezago. Estos fenómenos se pueden
explicar por diversos motivos, algunos de los cuales tienen mucho en común con los que se
han mencionado al hablar del Ciclo Básico. El déficit locativo en algunas zonas del país –por
ejemplo- redunda en situaciones de superpoblación que comprometen seriamente las más
mínimas posibilidades de desarrollar el proceso de enseñanza y aprendizaje. La inversión en
infraestructura –y específicamente la construcción de liceos y aulas- tiene también en este ciclo
la urgencia derivada de la necesidad de modificar rápidamente las situaciones más graves. Las
iniciativas a promover con los recursos presupuestales estarán orientadas en primer lugar a las
zonas en las que se registra un déficit locativo más marcado.
Las iniciativas deberán impactar positivamente en el nivel de cobertura en los liceos de
segundo ciclo, las tasas brutas y netas de asistencia, así como los niveles de abandono,
repetición y rezago.
Por otra parte, se evaluará la multiplicidad de currículos actualmente vigentes y se desarrollará
un nuevo modelo.
Más allá de los procesos de discusión colectiva actualmente en curso acerca de las
características que tendrá el nuevo currículo de Ciclo Básico resulta claro que se tratará de un
liceo con dos turnos de horario extendido.
Por último, es imprescindible la construcción de aulas y centros a los efectos de contar con la
infraestructura mínima indispensable para reducir progresivamente la cantidad de alumnos por
aula.
[1] Este capítulo recoge y adapta buena parte del análisis y la información sobre enseñanza
secundaria incluidos en el texto “Panorama de la Educación en el Uruguay” (2004) realizado
por el Programa de Evaluación de la Gestión Educativa, Gerencia de Investigación y
Evaluación de ANEP-CODICEN.
[2] Aún así, una de las limitantes de la Encuesta de Hogares es que realiza estimaciones para
la población que reside en localidades de 5000 o más habitantes.
[3] Las tasas brutas se calculan dividiendo la cantidad de asistentes a determinado nivel sobre
la población con edad pertinente del nivel. Las netas se calculan dividiendo los asistentes con
edad pertinente sobre la población con edad pertinente. Las edades pertinentes por nivel son:
Ciclo básico 12 a 14; Segundo ciclo 15 a 17. Cuando las tasas brutas de asistencia son más
altas que las netas, se podría inferir que se está en presencia de extraedad en el sistema.
[4] Los resultados refieren a la aplicación de la prueba en 239 centros de enseñanza; fue
realizada por 5.797 alumnos de los que un 75% asistía a liceos públicos, un 12,7% a escuelas
técnicas, un 14.1% a instituciones privadas, y un 1% a otro tipo de ofertas educativas (escuelas
rurales con 7mo a 9no año, liceos militares, etc.)
[5] En el contexto latinoamericano se compara a Uruguay con los países participantes en la
edición 2000 y 2003: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. En el marco de los países de la
OCDE de pequeña escala se lo compara con Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda,
Letonia, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza. En la perspectiva del propio país el análisis toma en
cuenta los grados que están cursando los estudiantes de 15 años (que es la generación
evaluada), los distintos tipos de ofertas educativas y los contextos socioculturales. Se hace
además un análisis de los resultados de los alumnos que completaron el Ciclo Básico
obligatorio en la educación pública, según el Plan de estudios en que lo cursaron (Plan 86, Plan
96, Ciclo Básico Tecnológico en escuelas técnicas).
[6] Definidos por la capacidad para leer y comprender textos complejos, así como para
interpretar y reflexionar críticamente sobre el contenido y las formas de diverso tipo de textos.
[7] Aún en quienes sí realizan otro tipo de actividades remuneradas, el 25% dedica más de 40
horas a la docencia.
VI.1. Introducción
A diferencia de otros países de la región, Uruguay desarrolló la Formación Profesional en el
ámbito de influencia del Ministerio de Educación y no en el del Ministerio de Trabajo. Esta es
una característica de los países latinoamericanos –como Argentina, Chile y Uruguay- que
desarrollaron tempranamente su educación pública. En estos casos, la Formación Profesional
fue impulsada fundamentalmente a través de la creación de Escuelas Técnicas Públicas, en el
primer desarrollo industrial y especialmente, en el período de Industrialización por Sustitución
de Importaciones, a partir de la década de 1940.
En Uruguay, el origen de la Educación Técnico Profesional se remonta la creación de la
Escuela Nacional de Artes y Oficios (1878), dependiente del Ejército Nacional. A mediados de
la década de 1910, durante el primer impulso industrializador, la Escuela de Artes y Oficios se
transformó en Escuela Industrial y pasó a la órbita del Ministerio de Instrucción Pública.
Finalmente, en pleno período de Industrialización por Sustitución de la Importaciones, se
convirtió en la Universidad del Trabajo del Uruguay (1942) y adoptó la forma jurídica de un Ente
Autónomo (1943).
El desarrollo de la Formación Profesional bajo la influencia del Ministerio de Educación
contribuyó a su distanciamiento del mundo del trabajo y lo acercó a las lógicas de la educación
formal. Así, los diseños curriculares experimentaron sesgos sistemáticos hacia una lógica de
desarrollo característica del sistema educativo clásico y se distanciaron de la formación
profesional propiamente dicha. En contrapartida, otros países de la región desarrollaron otro
modelo de formación profesional bajo la influencia de los Ministerios de Trabajo. De estos
recorridos surge el modelo “S” –bajo el impacto del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
(SENAI) impulsado por los empresarios paulistas y desarrollado por la Confederación Nacional
de Industriales de Brasil- que se extendió rápidamente en 17 países latinoamericanos en las
décadas de 1940 y 1950.
La Ley de Educación (N° 14101) promulgada en 1973, transformo el Ente Autónomo UTU en
desconcentrado en la órbita del Consejo Nacional de Educación (CONAE), junto a Educación
Primaria, Secundaria y Formación Docente. Finalmente. Con la recuperación democrática y el
nuevo marco legal (Ley N° 15739) se constituyó el actual Consejo de Educación Técnico
Profesional.
La creación del Consejo de Educación Técnico Profesional representó el comienzo de un largo
y complejo proceso de búsqueda de mejoramiento. El deterioro que sufrió el subsistema
durante el período autoritario había afectado todas las dimensiones institucionales: recursos
humanos, infraestructura edilicia, equipamientos, materiales, gestión y relacionamiento con los
sectores productivos.
Además, la estructura de los Planes y Programas se había vuelto completamente obsoleta. En
1976 se habían creado los Bachilleratos Técnicos –que pretendían complementar la oferta de
los Bachilleratos Diversificados todavía vigentes en Educación Secundaria- y se había
incorporado la Educación Básica en los centros de Educación Técnica en un intento por
atender la demanda creciente del Ciclo Básico. Esta estrategia incluyó, para la educación
media básica, la formación técnica en orientaciones tradicionales (mecánica, carpintería,
belleza, cocina, etc.) [1]. La Formación Profesional de Segundo Nivel –con Ciclo Básico como
perfil de ingreso o habiendo aprobado la articulación con la Formación Profesional Básica- y la
Formación Profesional de Primer Nivel –con Primaria como perfil de ingreso- mantenía
mantenían los planes vigentes desde 1962.
En consecuencia, los años posteriores a la restauración democrática se caracterizaron por la
recomposición de la estructura funcional, el reintegro de los funcionarios destituidos y el inicio
de algunas reformas educativas, principalmente en el nivel medio superior (Cursos Técnicos en
1986 y 1989) y en el Ciclo Básico modalidad UTU (Plan 1986).
En la década de 1990 comienza un período de investigación, análisis y debate sobre la
problemática de la educación técnica. Los primeros trabajos importantes corresponden a los
diagnósticos realizados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en el año 1992. En el caso de la Educación Técnico
Profesional, los informes formaron parte de los estudios de prefactibilidad de un préstamo BID
destinado al “Fortalecimiento de la Educación Técnica” (UR.0018-BID) llevados a cabo en
virtud de un convenio de cooperación suscrito entre ANEP, BID y la Oficina Regional para
América Latina y el Caribe (OREALC) de la UNESCO.
Entre otros hallazgos, las investigaciones destacaron la existencia de una oferta educativa
estructurada según la tradición e intereses de los docentes, la inexistencia de mecanismos de
consulta con el mundo del trabajo, un profundo rezago tecnológico, edificios inadecuados,
maquinaria obsoleta y una proporción significativa del personal docente carente de formación
pedagógica y técnica que permitiera impartir formación de calidad. (OPP-BID, 1992: 254).
A solicitud del CODICEN, estos estudios fueron complementados y profundizados por la oficina
de CEPAL en Montevideo, dando lugar a una serie de informes que culminaron en proyectos
de intervenciones curriculares e institucionales en el Consejo de Educación Técnico Profesional
a partir del año 1995.
A través de los préstamos internacionales UTU-BID y sus continuadores, MESYFOD y
MEMFOD, se realizaron numerosas investigaciones que determinaron un perfil diagnóstico de
la Educación Técnico Profesional y de las demandas sociales. Estos estudios se focalizaron en
la situación de la gestión institucional, las tendencias de la matrícula, el desempeño de los
egresados y las sobre demandas.
A comienzos de la década 1990 se implementó una reestructura institucional que desarticuló la
estructura piramidal burocrática instaurada en la dictadura y su transformación en Direcciones
de Programa, un modelo que había sido implementado con éxito en la década de 1960.
También a comienzos de los 90 se inicia un proceso lento pero persistente de concursos. En
1994, y a la luz de los resultados del Informe sobre Recursos Humanos realizado por CEPAL
(1994), el Consejo –a iniciativa de la Asamblea Técnico Docente (ATD)- crea una Comisión de
Concursos [2] . A partir de ese momento, comienza una fuerte política de concursos para la
provisión en efectividad de horas de docencia directa y cargos básicos, que culmina con la
provisión por concurso de las Direcciones y Sub-Direcciones de los Centros Escolares y con la
duplicación de cargos docentes en efectividad por concurso.
El Proyecto internacional “Mejoramiento de la Educación Técnica” (UTU-BID) se inició a
principios de los noventa y su ejecución fue lenta. En 1995 había ejecutado menos del 10%,
particularmente en consultorías y gastos de funcionamiento de la Unidad Ejecutora. En su
conformación original preveía una inversión del orden de los 36 millones de dólares
americanos. Fue el único préstamo del BID para América Latina con destino a la Educación
Técnica en los años noventa, su lógica era de ajuste estructural y reducción de costos
operativos, así como la creación de centros de excelencia en sectores de demanda verificada
de técnicos (carne, leche, madera, etc.) y la reducción de más de un 50% de los centros
educativos por ineficientes.
En 1996 se produce la renegociación con el BID del Proyecto de “Mejoramiento de la
Enseñanza Técnica” (UTU-BID). De su configuración primigenia, típica de la primera
generación de reformas en el marco de ajustes estructurales, se pasa a una configuración que
busca atender problemas de equidad; y de las condiciones originales, de reducción de centros
con baja matrícula y ajuste al mercado, se pasa a un modelo que privilegia la expansión de la
oferta y busca mejorar la calidad educativa.
La oferta principal del período será la de los Bachilleratos Tecnológicos. En una primera
instancia el Proyecto BID-UTU se integra a la Enseñanza Media y Formación Docente en el
Programa MESYFOD y luego sigue a través del Programa MEMFOD, que es quien financia los
procesos de reforma en Educación Media Básica, Media Superior y Formación Docente, a
partir del año 2000.
Hoy los desafíos son mayores y distintos, emerge un nuevo escenario económico social y
productivo que demanda transformaciones en la educación y especialmente en la Educacion
Técnico Profesional. Durante la década de los ochenta, el desarrollo de las llamadas “nuevas
tecnologías” revoluciona la forma en que las actividades de todos los sectores son realizadas;
se pasa de un paradigma tecno-económico basado en la energía barata a otro liderado por las
tecnologías de la información. El nuevo paradigma tiene gran influencia en las esferas social,
económica e institucional; transforma el modo de producir, el modo de vivir y la geografía
económica mundial. El rasgo predominante de este paradigma es la tendencia creciente a
aumentar el contenido de la información en los productos (Pérez, C., 1986). En este nuevo
paradigma la innovación, la ciencia y la tecnología se transforman en sustantivas para el
desarrollo productivo.
V.2. Situación actual y desafíos pendientes
En las páginas que siguen se describe la situación actual del Consejo de Educación Técnico
Profesional en relación a aspectos tales como su estructura de cursos, la evolución y tendencia
de la matrícula, el perfil socioeconómico de los alumnos, algunos indicadores sustantivos de
resultados educativos (el desempeño de sus egresados e indicadores de aprendizaje) y los
desafíos pendientes en materia de cobertura educativa y calidad de la formación. Además, se
plantean los logros y desafíos registrados en materia de formación de docentes, así como, la
evolución de los gastos de funcionamiento e inversión, ambos de enorme incidencia en los
persistentes problemas de infraestructura edilicia, de equipamientos y provisión de materiales
fungibles educativos.
(1) La Comisión de Concursos tuvo “como cometido diseñar una política de concursos y el
seguimiento de los mismos” (Exp. 1567/94)
V.2.1. Tipos de Cursos y Niveles Educativos.
Con más de 125 años de existencia, la Educación Técnico Profesional cuenta en la actualidad
con 123 Centros Educativos distribuidos en todo el territorio nacional y alcanza una matrícula
de casi 70.000 estudiantes, lo que representa más del 20% de la matrícula total de la
educación media nacional. Los Centros Educativos se distribuyen en Escuelas Técnicas,
Escuelas de Administración y Servicios, Escuelas Agrarias, Escuelas Especializadas, Escuelas
de Ciclo Básico Tecnológico e Institutos Tecnológicos Superiores, que captan sus matrículas
en rangos que varían –aproximadamente- entre 100 y 4.000 alumnos.
Este perfil institucional, su extensión a nivel territorial y la coexistencia en sus Centros
Educativos de distintos modelos de organización, producen problemas de gestión, que se ven
acrecentados en función de la diversidad de tipos de cursos dictados y la multiplicidad de
orientaciones que presenta la oferta educativa.
A los efectos de una mejor comprensión, la estructura actual de los cursos en el Consejo de
Educación Técnico Profesional se puede simplificar delimitando tres niveles, dentro de los
cuales se ofrecen diversas modalidades y orientaciones [3]. Además de ofrecer Ciclo Básico en
tres modalidades (Tecnológico, Tiempo Extendido y Agrario en Alternancia), el Consejo de
Educación Técnico Profesional presenta una diversificación excesiva de modalidades
distribuidas en tres niveles según los perfiles de ingreso a los cursos. Esa diversificación es
fruto de la multiplicidad de reformas que se suceden y permanecen superponiéndose como
capas geológicas [4] .
A los efectos de permitir la comparabilidad, el siguiente cuadro presenta los niveles educativos,
algunos tipos de cursos –los que detentan mayor matrícula- y su correspondencia con la
Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO del año 1997 (CINE 97).
Niveles educativos que ofrece el Consejo de Educación Técnico Profesional, su
correspondencia con la CINE 97 y los perfiles requeridos para el ingreso.
Nivel Educativo
Clasificación CINE
Perfil de Ingreso
Tipo de cursos en el CETP
(1) UNESCO-1997
Destinado a alumnos con:
Ciclo Básico
CINE 2 A
Primaria completa
Nivel I
CINE 2 C
Primaria completa y mayores
de 15 años de edad.
(seis años de educación
Formación Profesional Básica y
Cursos Básicos
Nivel II
(Educación Media Superior)
Bachillerato Tecnológico (EMT) y
Formación Profesional Superior
(EMP)
formal)
CINE 3 B
(Bachillerato
Tecnológico)
Ciclo Básico de Educación
Media.
(nueve años de educación
formal)
CINE 3 C (Formación
Profesional Superior)
Nivel III
CINE 4 (Tecnicaturas) Bachillerato Diversificado de
Enseñanza Secundaria o
(Educación Postsecundaria, Terciaria CINE 5 B (tecnólogo Bachillerato Tecnológico.
o Superior) Tecnicaturas,
e Ingeniería
(doce años de educación
Tecnólogos, Ingeniería Tecnológica. tecnológica)
formal)
(1) Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO del año 1997.
En el mapa del Sistema Educativo, el Consejo de Educación Técnico Profesional abarca todos
los niveles -excepto la educación Primaria-, es casi el 20% de la Educación Media y está
desarrollándose aceleradamente en educación terciaria tecnológica, con 4700 alumnos
inscriptos en este nivel en el año 2005.
V.2.2. Evolución y tendencias de la matrícula, según niveles, tipos de cursos y región.
Desde la perspectiva de la oferta de cursos en el período reciente, la Educación Técnico
Profesional comenzó un proceso de transformación a partir de la implantación de los
Bachilleratos Tecnológicos en el nivel de Enseñanza Media Superior –en el año 1997- y,
posteriormente, con la redefinición de la Formación Profesional Superior, a partir del año 2000.
Asimismo, desde el año 2000, hubo un desarrollo marcado de la Educación Terciaria a través
de los cursos de Tecnólogos (en acuerdo con la Facultad de Ingeniería y de Química de la
Universidad de la República) y las Tecnicaturas, que son cursos típicamente del Nivel CINE 4
de la UNESCO que culminan con una titulación de Técnico de Nivel Superior.
El siguiente Cuadro resume la evolución de la matrícula del Consejo de Educación Técnico
Profesional según niveles educativos y modalidades de estudio, incluyendo la matrícula de
Ciclo Básico.
Evolución de la matrícula del Consejo de Educación Técnico Profesional según niveles y
modalidades de estudio. Años 2000 a 2004.
2000
2001
2002
2003
2004
Ciclo Básico (tres modalidades)
14.700 14.250 14.578 15.263 15.493
Nivel Básico (NIVEL I)
20.544 20.149 20.215 21.719 20.724
Formación Profesional Básica
6.858 6.815 6.720 6.562 6.357
Formación Profesional Acelerada
92
59
59
62
84
Formación Profesional Especializada
374
304
270
372
302
Curso Básico
7.711 7.648 7.652 8.093 7.191
Curso Básico de Especialización
2.821 3.059 2.953 3.511 3.317
Capacitación
363
396
395
755
1.173
Cursos Adaptado al Medio (C.A.M.)
2.325 1.868 2.166 2.022 2.341
Nivel Medio Superior (NIVEL II)
24.138 24.437 26.107 28.283 29.334
Bachillerato Tecnológico (BT Plan 1997)
5.142 7.593 9.906 12.525 8.369
Educación Media Tecnológica (BT 2003 TEMS)
5.403
Curso Técnico CT (Plan 1979)
6.422 2.913 1.635 881
565
Formación Profesional Superior FPS Plan 2000
9.564 11.508 10.699 11.569 7.988
Educación Media Profesional (FPS 2003 TEMS)
Formación Prof. Superior Especializada
Capacitación Superior
Articulación BD/CT
Nivel Terciario (NIVEL III) (post-bachillerato)
Tecnicaturas, Ing. Tecnológico y Tecnólogo (con la
Universidad)
TOTAL
3.010
110
224
2.423
172
2.314
211
3.656
212
2.564
338
2621
258
3.514
3.607
421
2.674
297
3.671
224
2.314
2.564
3.514
3.671
59.716 61.327 63.676 68.779 69.222
Fuente: en base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Como se puede apreciar en el Cuadro anterior, el Consejo de Educación Técnico Profesional
registró un incremento de casi 10.000 alumnos en el período 2000-2004, pasando de 59.716 a
69.222 educandos.
Este crecimiento matricular se explica por un aumento significativo en el Nivel II (Bachilleratos
Tecnológicos y Formación Profesional Superior en sus modalidades 1997, 2000 y 2003), que
pasa de 24.138 alumnos en el año 2000 a 29.334 en el año 2004. Se explica, también, por el
acrecentamiento del Nivel III (Educación Terciaria) de las Tecnicaturas y los Tecnólogos, que
dan cuenta de más de 3.000 nuevos alumnos en el período de estudio, llegando a 4.715
inscriptos en el año 2005.
Por otra parte, el aumento matricular de los últimos cinco años que se observó en los cursos de
formación profesional y tecnológica se explica –fundamentalmente- por su crecimiento en el
Interior del país, como lo demuestra el cuadro siguiente.
Fuente: Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de Educación Técnico
Profesional.
El incremento matricular en el Interior observado en los últimos años, también se expresa por
cursos de Nivel II (Nivel Medio Superior: Bachilleratos y Formación Profesional Superior) y III
(Nivel Terciario: especialmente Tecnicaturas). No obstante, la distribución de la matrícula según
niveles y por región muestra una marcada y persistente presencia de los cursos de Nivel
Básico y de Ciclo Básico Tecnológico, como se observa en el siguiente gráfico.
Fuente: Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de Educación Técnico
Profesional.
Una de las explicaciones posibles a esta distribución asimétrica de niveles de cursos, donde los
niveles básicos y el Ciclo Básico están sobre representados en el interior del país, puede ser la
imposibilidad de contar con recursos humanos docentes para especialidades y niveles de
cursos que demandan profesores con educación terciaria o tecnológica superior. Este
problema se transforma en un obstáculo que demanda establecer estrategias que otorguen
garantías de equidad en la oferta educativa y en las posibilidades de acceso a la educación
tecnológica a los habitantes del Interior del país.
V.2.2.1. Tendencias de la matrícula de Educación Técnico Profesional y Tecnológica
La tendencia en la matrícula es un indicador de la demanda social por cursos, que pueden
estar mediados por la imposibilidad de oferta, como veíamos que sucede en el interior, o por
insuficiencia de recursos (infraestructura edilicia, equipamientos, etc.), lo que determina cupos,
pruebas de ingreso o listas de espera.
Por otra parte, las políticas educativas pueden incidir mediante el estímulo a determinado tipo
de cursos o desestímulo a la inscripción en otros. Muchas veces, la demanda social se debe a
percepciones de los jóvenes o de las familias y pueden carecer de vinculación con las
demandas del mundo del trabajo. Así por ejemplo se producen “modas”, como lo es
actualmente la informática o el turismo, o tendencias culturales permanentes, como se
expresan en las demandas de -los llamados- cursos tradicionales de UTU para aprender “algún
oficio”.
El siguiente gráfico indica la tendencia creciente de la matrícula en los Niveles II y III, así como,
el estancamiento en la matrícula del Ciclo Básico y del Nivel I (Cursos Básicos y Formación
Profesional Básica).
Fuente: En base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Esta tendencia creciente en los niveles II y III indica una demanda social sustentada en el
aumento de los niveles educativos de la población, especialmente mediante la culminación de
Ciclo Básico, y en la culminación de la educación media superior de un contingente cada vez
mayor de estudiantes, especialmente en el interior del país.
Este fenómeno registrado, de incremento constante de egresados de educación media
superior, delimita un campo de políticas de desarrollo de la educación terciaria -especialmente
en el interior del país-, donde la única oferta terciaria pública –o la mayoritaria- es la formación
docente a través de los Institutos de Formación Docente (IFD) y los Centros Regionales de
Profesores (CERP). Debido a ello, en este nivel Terciario, la ANEP en acuerdo con la
Universidad de la República presentará una nueva oferta educativa, como se verá más
adelante en los lineamientos de política.
La siguiente gráfica muestra la evolución de la matrícula en los distintos sectores económicos
(de estudio) incluyendo a todos los niveles. Intuitivamente y en algunos marcos conceptuales,
lo esperable en el caso de Educación Técnico Profesional, es encontrar una correspondencia
con el desempeño observado de la demanda de recursos humanos de los distintos sectores,
en función de los niveles de contracción o expansión de la producción y el empleo de estos. Sin
embargo, se produce una relación compleja, que incluye un período de latencia, percepciones
distintas de las familias según contexto socioeconómico y cultural, y, muchas veces con
estrategias -de las familias- orientadas a mantener a los jóvenes dentro del sistema educativo
ante situaciones de alto desempleo como las observadas recientemente.
Sólo desde esta perspectiva compleja, es posible comprender la evolución de la matrícula del
Consejo de Educación Técnico Profesional durante el período de crisis profunda de los últimos
años. A manera de ejemplo, durante el período de deterioro y la transformación sustancial cualitativa y cuantitativa- que se produjo en el sector industrial durante el período de los
noventa y primeros años del 2000, se observa un aumento de la matrícula en el sector
industrial
En el período que transcurre entre el Censo Económico 1988 y el año de la crisis: 2002, se
pasa de más de 170.000 operarios en la industria -en 1988-, a menos de 70.000 -en el 2002(en empresas industriales de más de 5 operarios) (CIU, 2003). En este contexto,
paradójicamente, se produce un incremento de la matrícula en el sector industrial y, por otra
parte, en ciertos cursos. Como se señalaba anteriormente, los indicadores laborales [5] de los
egresados recientes de los Bachilleratos Tecnológicos presentaron guarismos superiores a
otras modalidades de educación media superior (INTERCONSULT, 2004). Esto da cuenta de la
complejidad de la vinculación entre formación y trabajo, y de la necesidad de considerar –en el
caso de la formación profesional inicial- no sólo la demanda laboral, sino también la demanda
social por los cursos, la pertinencia, la calidad y una visión prospectiva de las tendencias
nacionales en la producción de bienes y servicios.
Teniendo en cuenta esa complejidad de la vinculación de la educación técnica con el trabajo
(donde hay factores exógenos al sistema educativo -de demanda de recursos humanos
formados- y endógenos -de calidad en la oferta de cursos), es posible analizar la evolución de
la matrícula por sectores de estudio en el Consejo de Educación Técnico Profesional, como se
observa en el siguiente cuadro.
Fuente: Pasturino, M. Reformas en la Educación Técnico Profesional. Programa PAOF, Unión
Europea, 2005.
El crecimiento de la matrícula del Consejo de Educación Técnico Profesional en el período
1995 a 2004, se explica fundamentalmente por el incremento observado en los sectores de
Comercio, Administración, Informática, Servicios e Industria. Los sectores Agrario, Artes y
Artesanías, y Construcción, así como, el Ciclo Básico presentan un estancamiento.
El desafío principal del período, es lograr establecer un vínculo lo más estrecho posible con el
modelo de crecimiento económico del país, y poner a la Educación Técnico Profesional al
servicio del desarrollo productivo y del desarrollo personal de sus estudiantes. El desarrollo
productivo del país es esencial para la reducción de las desigualdades, y un desarrollo justo y
sustentable necesita de jóvenes formados y presupone un crecimiento equilibrado de todas las
áreas de educación técnico profesional: agricultura y pesca, industria, construcción,
administración, comercio, servicios y artes.
V.2.2.2. El Ciclo Básico en el Consejo de Educación Técnico Profesional.
El Ciclo Básico modalidad UTU [6] comienza en el año 1976 y tenía como propósito el
incremento de la cobertura del Ciclo Básico, incremento que estaba condicionado por la
reducida capacidad locativa que presentaba la Enseñanza Secundaria.
El Ciclo Básico UTU se trataba de una modalidad de Ciclo Básico similar a la que se
desarrollaba en el Consejo de Educación Secundaria con un agregado de 10 horas semanales
de taller en oficios tradicionales (Belleza, Carpintería, Mecánica, Corte y Confección, etc.) [7].
Esta modalidad de Ciclo Básico fue incrementado la matrícula durante los diez años siguientes
a su implantación, transformándose en la principal oferta de la UTU y llegando a representar
casi el 45% de los estudiantes del UTU en el año 1985. En la primera Administración posterior
a la dictadura, el CODICEN procura -por primera vez en el país- mediante el Plan 1986, llegar a
una modalidad de Ciclo Básico Único. Las dificultades de implementación no permitieron llegar
al objetivo de unificar el currículo y la administración. Sin embargo, se produce una
transformación importante, el Ciclo Básico modalidad UTU pasa de una lógica del Taller
Tradicional al desarrollo de Iniciación a la Tecnología [8].
Desde ese máximo alcanzado a mediados de los ochenta, la matrícula del Ciclo Básico se
estabilizó y el crecimiento matricular se dio en los cursos típicamente de educación técnicoprofesional como se observa en el siguiente gráfico.
Fuente: En base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Esta tendencia del Ciclo Básico UTU a la baja de su participación en el total de la matrícula de
la Educación Técnico Profesional, se evidencia en que a principios de los años 80 casi 5 de
cada 10 inscriptos en UTU pertenecían al Ciclo Básico, mientras que en el año 2005 solamente
2 de cada 10 pertenecen a estos cursos.
En un contexto de aumento permanente de la cobertura de la Educación Media Básica, la
participación del Ciclo Básico dictado por el Consejo de Educación Técnico Profesional fue
perdiendo espacio frente a la del Consejo de Educación Secundaria, como se demuestra en el
siguiente cuadro.
Matrícula del Ciclo Básico, por sub-sistema, en miles de personas y porcentajes. Años 1994 a
2002.
AÑO
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
En miles de personas
TOTAL
CBS
128.2
109.5
128.1
110.0
130.1
113.4
131.4
115.9
132.8
118.5
137.0
122.7
141.9
127.2
145.0
130.7
147.7
133.1
CBT
18.7
18.1
16.7
15.5
14.3
14.3
14.7
14.3
14.6
TOTAL
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
En %
CBS
85.4%
85.9%
87.2%
88.2%
89.2%
89.6%
89.6%
90.1%
90.1%
CBT
14.6%
14.1%
12.8%
11.8%
10.8%
10.4%
10.4%
9.9%
9.9%
Fuente: De Armas et al. (2004).
Actualmente, menos de uno de cada diez inscriptos en Ciclo Básico, asisten a modalidades del
Consejo de Educación Técnico Profesional, mayoritariamente lo hacen en el interior del país y
en Centros de Ciclo Básico Tecnológico. Desde el año 1995 hubo una política destinada a que
estos Centros de Ciclo Básico Tecnológico se fueran independizando de las Escuelas Técnicas
desde el punto de vista administrativo y de gestión, ya sea en locales propios o en los turnos
matutinos de los Centros Escolares [9].
V.2.3. Perfil socioeconómico de los estudiantes del Consejo de Educación Técnico
Profesional
Casi 4 de cada 10 alumnos de la Educación Técnico Profesional pertenecen al quintil de
hogares de menores ingresos (hogares más pobres). En jóvenes de 12 a 24 años que asistían
a cursos del Consejo de Educación Técnico Profesional en el año 1999, dos tercios de su
matrícula (66,3%) pertenecen a los dos quintiles más bajos de ingresos familiares (primer y
segundo quintil) como lo demuestra el siguiente gráfico.
Fuente: En base a los Microdatos de la ECH del INE, 1999.
Este reclutamiento de matrícula en los sectores económicos más bajos, hace que la inversión
en Educación Técnico Profesional sea tan progresiva como para la Educación Primaria y
Preescolar. Es decir, la inversión en Educación Técnico Profesional significa transferencia
hacia los sectores socioeconómicos y culturales desfavorecidos.
No obstante, la distribución de la matrícula por sectores socioeconómicos no es uniforme
dentro de la Educación Técnico Profesional. Algunos Centros de Formación Profesional
reclutan poblaciones de los distintos niveles socioeconómicos y culturales. Según el informe
PISA 2003 [10] en el sector privado de educación, el 95% de los estudiantes están en centros
de contexto “alto” [11] y el 5% de contexto “medio-alto”; en la situación opuesta están las
Escuelas Técnicas del Interior, donde el 61% de los estudiantes asisten a Escuelas Técnicas
categorizadas como de contexto “bajo”, 28% de contexto “medio-bajo” y, solamente, 11% de
contexto “medio”.
El Informe PISA 2003 indica, además, la existencia de un fenómeno nuevo que se observa en
las Escuelas Técnicas de Montevideo y Área Metropolitana. Estas Escuelas e Institutos
reclutan población en los dos extremos: 30% de alumnos en centros de contexto “alto” y una
proporción similar en contexto “bajo”. Este fenómeno refleja que la oferta de Bachilleratos
Tecnológicos está inscribiendo jóvenes también en sectores medio y altos de la población, al
tiempo que los cursos tradicionales (Formación Profesional y Cursos Básicos) continúan
recibiendo población de los sectores más desfavorecidos.
V.2.4. Algunos indicadores de resultados educativos
En Educación Técnico Profesional los resultados educativos se evidencian en los indicadores
laborales de sus egresados o en las evaluaciones de aprendizajes. Asimismo, es necesario
considerar los resultados educativos desde la perspectiva de eficacia del sistema y los
indicadores clásicos, como la deserción, el rezago, etc.
V.2.4.1. El desempeño de los egresados
La percepción de los empleadores, en encuestas de opinión pública, tiende a subvalorar a los
egresados de la formación profesional. No obstante, los datos que indican el valor real de las
habilidades adquiridas por los egresados se plasman en la correspondencia entre la ocupación
y los estudios realizados, y, desde la perspectiva económica, en los ingresos que perciben. Los
estudios realizados desde esta perspectiva económica están mediados por las condiciones del
mercado laboral en el momento de realizarlos, situación que fue difícil en los años noventa,
especialmente en el sector industrial.
Hechas estas salvedades para la lectura de resultados de investigaciones, corresponde
destacar la importancia de los estudios de “Seguimiento de Egresados” de los cursos del
Consejo de Educación Técnico Profesional que se hicieron a mediados de la década de los
noventa. La técnica seguida para la investigación parte de una muestra de egresados, por
niveles y/o tipos de cursos, a los cuales se les aplica una encuesta análoga a la Encuesta de
Hogares.
Las primeras investigaciones de egresados datan del año 1996. Los hallazgos principales
establecieron que, en los cursos de Nivel I (Cursos Básicos, Cursos Adaptados al Medio,
Formación Profesional Básica), existía una baja correspondencia entre los estudios realizados
y la ocupación de los egresados recientes. De igual manera, los ingresos de los egresados de
estos tipos de cursos eran similares a los obtenidos con formación secundaria básica y en
algunas orientaciones a poblaciones con primaria. En contrapartida, se encontraron buenos
indicadores de correspondencia Curso/Ocupación e ingresos superiores a otros niveles de
estudios en los cursos superiores de Educación Técnico Profesional (Administración Nacional
de Educación Pública UTU-BID, MESYFOD, MEMFOD, Encuestas de Egresados, 1996, 1998 y
2000).
Estas evidencias, de bajos indicadores laborales de egresados de cursos de Formación
Profesional Básica, y que corroboran -para Uruguay- hallazgos realizados en investigaciones
internacionales, identifican la necesidad de garantizar los nueve años de educación formal
(Ciclo Básico finalizado) para, a partir de ese nivel, fundar la formación profesional, técnica o
tecnológica. Es de destacar que en este Nivel I de cursos, el Consejo de Educación Técnico
Profesional tiene una matrícula de más de 20.000 alumnos.
La última investigación de seguimiento de egresados se realizó entre egresados de los
Bachilleratos Tecnológicos, encontrándose mejores indicadores laborales que otros tipos de
cursos de educación media superior, una alta correlación de los estudios realizados con la
ocupación y – una novedad para la Educación Técnica- una mayor continuidad educativa en
los niveles terciarios (INERCONSULT, 2003) [12].
La inserción laboral de los egresados fue investigada en las encuestas de seguimiento antes
mencionadas. Estas encuestas fueron realizadas entre 1998 y 2002, en momentos de la fuerte
recesión y de crisis económica de extrema gravedad. Por ello, la comparación más adecuada
es la que se realiza entre los egresados de la ETP y grupos comparables de personas.
De acuerdo a De Armas et al. (2004) “la empleabilidad” (tasa de ocupación) es mayor entre los
egresados recientes de la ETP que entre los egresados recientes de Secundaria. Los primeros
“… cuentan con mejores instrumentos para la inserción laboral”. En el informe citado (CETP,
2003), se plantea que los egresados de Bachillerato Tecnológico registran un menor
desempleo (4,5 puntos menos), mayor tasa de actividad y mayor porcentaje de egresados que
trabajan.
V.2.4.2. Indicadores de aprendizaje
Son interesantes los resultados que presenta el Informe Nacional de la Prueba PISA 2003, en
lo que refiere a la Educación Técnico Profesional. Permite determinar los niveles de
aprendizaje en Lengua, Matemática y Ciencias en jóvenes de 15 años, a la vez que releva el
desempeño de los estudiantes en distintos tipos de Centros Educativos y tipos de Cursos.
Asimismo, presenta resultados educativos de los distintos países de la OCDE y asociados a la
Prueba 2003, y un conjunto de evidencias de la investigación para el desarrollo de políticas en
los países participantes.
El siguiente gráfico presenta los resultados en lectura según contexto sociocultural de los
centros educativos, donde se distinguen los Colegios Privados, los Liceos Públicos (de
Montevideo y Área Metropolitana, Capital Departamental y ciudades menores) y Escuelas
Técnicas de Montevideo y Área Metropolitana y del Interior. También se relaciona el contexto
social promedio de cada centro educativo (eje x) con los resultados en Lectura (eje y); cada
recta va desde el 10% de centros más desfavorecidos al 10% más favorecido. Lo que se
observa es una clara segmentación. El sector privado comienza donde termina el público, es
decir, atienden poblaciones claramente diferenciadas. Y los resultados entre liceos públicos y
privados casi siguen una misma recta, lo cual significa que las diferencias de resultados
obedecen principalmente a las diferencias sociales (esto está expresado así en el informe
internacional PISA de la OCDE 2003).
Resultados en Lectura según contexto Sociocultural de los centros Educativos
Fuente: Primer Informe Nacional PISA 2003 Uruguay. Versión preliminar, diciembre de 2004.
Gráfico 5.6 p.58.
Los Liceos Públicos de Montevideo y Área Metropolitana, y los Liceos de las Capitales
Departamentales presentan situaciones prácticamente idénticas, lo que evidencia que, tanto en
resultados educativos (de lengua en este caso, pero una situación similar presenta matemática)
como en términos sociales no existen diferencias. Sin embargo, en las Escuelas Técnicas del
Interior que se encuentran a la izquierda de la gráfica (de origen social muy desfavorecido),
presentan un recorrido muy corto (lo que evidencia un reclutamiento homogéneo) y resultados
educativos bajos.
Por otra parte, la Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y Área Metropolitana presentan
un recorrido muy largo (es decir, que captan matrícula de distintos sectores socioculturales y
económicos), con extremos de resultados educativos similares a la educación privada
(superiores en algunos casos en matemática) y otros inferiores a los registrados en la Escuelas
Técnicas del Interior. Ello indica que las Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y Área
Metropolitana reclutan poblaciones de todos los niveles socioculturales y económicos , los más
bajos a través de los Cursos Básicos (Nivel I) y los más altos con los Bachilleratos
Tecnológicos (Nivel II) [13].
En el caso de Matemática, los alumnos de las Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y
Área Metropolitana tienen un desempeño superior a los Colegios Privados en igual contexto
socioeconómico, lo cual indica el buen nivel de competencia matemática de los alumnos de los
Bachilleratos Tecnológicos. (PISA, 2003, p.59).
Niveles de desempeño en Matemática de estudiantes de 4to y 5to grado por Tipo de Centro
Educativo en Montevideo y Área Metropolitana. PISA 2003.
Nota: El Nivel 1 o inferior se corresponde con competencias matemáticas bajas y los Niveles 4
y superiores presentan competencias matemáticas altas. Fuente: En base al Primer Informe
Nacional PISA 2003 Uruguay. Versión preliminar, diciembre de 2004. Gráfico 5.7 p.59.
La lectura del Informe Nacional y el Informe Internacional PISA 2003, permite apreciar los
problemas que presenta el sistema educativo uruguayo para lograr los aprendizajes en los
jóvenes. Primero en la comparación internacional, donde se evidencian distancias significativas
con países desarrollados, y, por otra parte, la distancia o dispersión que existe en Uruguay
entre los sectores más desfavorecidos y los de mayores perfiles socioculturales y económicos.
Esto resulta impactante en la comparación entre los resultados de aprendizajes de los Centros
Privados y las Escuelas Técnicas del Interior.
V.2.4.3. Los problemas estructurales de deserción y repetición
Finalmente, se debe destacar la persistencia de problemas estructurales de desempeño del
sistema, como lo indican los niveles de repetición y deserción en los distintos tipos de cursos.
Más allá de los incrementos que se han producido en la matrícula, las altas tasas de deserción
y de repetición siguen siendo asignaturas pendientes, de acuerdo a De Armas et al. (2004).
Algunos estudios indican que en los Cursos Básicos y Cursos de Formación Profesional Básica
(de uno y dos años de duración respectivamente) el abandono alcanza al 50%. En el caso de la
Formación Profesional Superior (cursos de dos años de duración) el abandono en el primer año
alcanza, en algunos Centros y orientaciones, al 35% de la matrícula.
En los Bachilleratos Tecnológicos (BT), se ha investigado la “tasa de retención aparente” [14]
(o índice de permanencia), encontrándose que de cada 100 inscriptos en el primer año de BT,
45% se inscribe en el tercer año dos años después, presentando un rango amplio entre
orientaciones y escuelas. Este es un desafío sustantivo en educación media superior en su
conjunto, reconociendo que este problema también se observa en los Bachilleratos
Diversificados de Educación Secundaria, donde solamente el 38% de los que cursaron cuarto
año se inscribe en sexto a los dos años.
V.2.5. El Personal Docente.
El incremento en la matrícula de Ciclo Básico operado durante la época de la dictadura, junto a
la destitución de docentes por motivos ideológicos, llevó a un reclutamiento masivo y
clientelístico de nuevos docentes con niveles bajos de formación. Esto se evidenció en un
marcado deterioro en la formación de los docentes, impulsado por una política autoritaria de
reclutamiento, así como, una de selección y promoción arbitraria de mandos medios, directores
e inspectores, que en contadas oportunidades tenían formación adecuada para los cargos .
El Censo de Recursos Humanos del Consejo de Educación Técnico Profesional del año 1993
(CEPAL, 1994) presentó un conjunto de resultados impactantes, entre los que se destacan
que: un 17% de los docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional no tenía
educación media completa y solamente un 13% tenía formación docente (IPA o INET). En
algunos casos, los docentes presentaban niveles educativos iguales o inferiores a sus propios
alumnos (CEPAL, 1994).
Esta deteriorada situación, a lo que se le suma una cultura institucional de recursos humanos
difícil de modificar, genera una percepción en la sociedad y en los distintos actores del mundo
laboral, que hace aún más difícil los cambios.
No obstante, es necesario constatar, que en los últimos diez años la situación comenzó a
revertirse lentamente y plantea a la actual Administración nuevos desafíos. En efecto, si se
comparan los resultados del Censo de 1993 (Recursos Humanos en el Consejo de Educación
Técnico Profesional, CEPAL, 1994) con los resultados preliminares del Censo Docente del año
2002 (ANEP-CETP, MEMFOD, 2002), encontramos un decrecimiento de un 50% en los
docentes que presentan educación media incompleta, un decrecimiento en un 37% en los que
presentan solamente educación media completa; y, un aumento significativo de los docentes
con formación terciaria y formación docente específica para el nivel, como lo indica el siguiente
cuadro.
Evolución del nivel educativo de los Docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional
(UTU) en el período 1993-2002.
Nivel educativo de los Docentes
Censo 1993¹
Censo 2002² Evolución 93-02
Docentes % por nivel, en %.
Docentes
%
Sin Educación Media Completa ³
1008
17
483
9
-52%
Educación Media Completa (CES-UTU)
1832
31
1154
19
-37%
Educación Terciaria (Universitaria y otros)
2343
39
2956
48
20,7%
Con Formación Docente (IPA e INET)
941
13
1499
24
37,2%
Total
6124
100
6092
100
¹ Recursos Humanos en el Consejo de Educación Técnico Profesional, CEPAL 1994.
² En base a de datos del Censo ANEP-CETP 2002.
³ Mayoritariamente son Docentes de más de 45 años, en Cursos Básicos y en Artes,
Artesanías y Oficios (Ej.: Cerámica, Guasquería, Alambrador, etc.)
Nota: se agrupan niveles educativos para permitir comparabilidad.
Asimismo, una reciente investigación realizada sobre una muestra representativa de docentes
de la Administración Nacional de Educación Pública por IIPE-UNESCO en el año 2000, indica
que, al igual que en Enseñanza Secundaria, en la Educación Técnico Profesional un 23,3 % de
los profesores no poseen un título docente. La investigación se realizó en una muestra
Docentes que revisten en los Ciclos Básicos, Bachilleratos Diversificados y Bachilleratos
Tecnológicos; quedando fuera de la muestra los profesores de los Cursos Básicos, Formación
Profesional Básica y Cursos Móviles [16].
Tenencia de título, según subsistema educativo en el que trabaja.
En porcentajes. Año 2000.
Sistema
Primaria Secundaria¹
Total
Técnica
No tiene título
0,5
23,3
23,3
13,4
Tiene título de maestro
90,5
8
19,4
44,6
Tiene título de profesor de enseñanza
media
0,3
46,9
30
25,3
Tiene título de maestro y profesor
2,3
1,9
0,8
2
Tiene otros títulos de grado no docente
0,1
6,9
12,3
4,4
Tiene titulo docente y otro de grado no
docente
3,6
8,9
12,3
6,9
Tiene título de postgrado
2,7
4
2
3,2
Total
100
100
100
100
Fuente: Encuesta IIPE/UNESCO. ANEP, 2000. Cuadro 11, pp 40.
¹ Incluye Secundaria Pública y Privada. (No tiene título en Secundaria Pública es un 26,1%)
Resulta interesante la tenencia de otros títulos de grado no docente en el Consejo de
Educación Técnico Profesional, que llega al 12,3%; y la tenencia de doble titulación en igual
guarismo [17].
El desafío en formación de profesores queda evidenciado en el bajo porcentaje de titulación
docente -para enseñanza media-, que llega a un 30%, cuando en Enseñanza Secundaria es de
casi un 50%. Asimismo, el déficit de formación se desprende del Informe PISA 2003, que
define el perfil de formación de los Docentes que actúan dictando clases a alumnos de 15
años. Por otra parte, y debido a la rápida obsolescencia de las técnicas y tecnologías, la
necesidad de actualización docente en educación técnica-tecnológica es de mayor intensidad
que la requerida para educación general.
V.2.6. Vínculos con los actores del sector productivo
Como se plantea en De Armas et al. (2004), este objetivo es relevante dado que “… Esta
institución [CETP] estuvo divorciada de los actores externos durante muchos años… y por eso
las ofertas educativas se transformaron en obsoletas ya que no traducían lo que realmente se
necesitaba en el mercado.” Principalmente desde 1995, el CETP ha hecho esfuerzos para
lograr un mayor relacionamiento con los otros actores del sistema educativo y con las
organizaciones representativas de los diferentes sectores de la producción.
En ese sentido, en el nuevo relacionamiento con el sector productivo “… hubo éxitos y
fracasos.” Como un esfuerzo institucional, se conformaron Consejos Consultivos, con
representantes del sector privado –Cámaras Empresariales y Sindicatos del PIT-CNT-, en dos
sectores de actividad económica (Construcción y Metalmecánica). Pero un indicador del
camino que falta por recorrer surge de las entrevistas realizadas a los representantes de las
entidades gremiales, que manifiestan un escaso conocimiento de las orientaciones que ofrece
el CETP.
V.2.7. Los gastos en la Educación Técnico Profesional.
En términos generales, Primaria participa con aproximadamente el 50% del gasto total de la
ANEP, con una tendencia levemente decreciente. La Educación Secundaria absorbe cerca del
30% de los recursos, y la ETP representa alrededor del 10% del total de gastos, evidenciando
una tendencia claramente decreciente en su participación.
En el cuadro siguiente puede apreciarse la evolución de la asignación presupuestal del
Consejo de Educación Técnico Profesional, en niveles absolutos y como porcentaje del total de
gastos de la ANEP.
Gasto del CETP, por tipo de gasto, en dólares corrientes, a precios constantes de 2003 y como
porcentaje del Presupuesto de ANEP. Años 1984 a 2003.
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
En millones US$
corrientes
Funcion. Invers Total
13.85
0.67 14.52
15.06
0.77 15.83
22.28
0.56 22.84
23.69
3.17 26.86
24.94
0.31 25.24
26.31
0.40 26.70
27.39
0.41 27.81
31.80
0.78 32.59
34.18
0.60 34.78
45.74
0.55 46.29
43.91
0.44 44.35
46.44
0.50 46.94
58.82
0.53 59.35
60.57
0.79 61.35
55.42
8.46 63.88
56.97
6.60 63.57
55.89
3.07 58.96
57.44
2.22 59.65
37.18
0.14 37.32
30.98
0.14 31.12
En millones $ const. De
2003
Como % del Ppto ANEP
Funcion. Invers
Total
Funcion. Invers
Total
691.76 33.43 725.19
15.2%
0.7%
15.9%
790.64 40.64 831.29
15.7%
0.8%
16.5%
992.44 25.04 1,017.48 15.7%
0.4%
16.1%
961.13 128.66 1,089.79 14.2%
1.9%
16.1%
991.05 12.16 1,003.21 14.3%
0.2%
14.5%
977.08 14.72 991.80
14.0%
0.2%
14.3%
926.24 14.00 940.24
14.2%
0.2%
14.4%
918.52 22.62 941.14
14.4%
0.4%
14.8%
878.54 15.46 894.01
13.5%
0.2%
13.7%
994.78 11.85 1,006.64 12.8%
0.2%
13.0%
844.32
8.51
852.83
12.6%
0.1%
12.7%
789.13
8.46
797.59
12.1%
0.1%
12.2%
978.08
8.78
986.86
12.3%
0.1%
12.4%
995.79 12.94 1,008.73 11.7%
0.2%
11.8%
911.93 139.14 1,051.06 11.0%
1.7%
12.6%
960.59 111.26 1,071.85 10.6%
1.2%
11.8%
959.90 52.67 1,012.57 11.1%
0.6%
11.7%
1,041.09 40.17 1,081.26 11.6%
0.4%
12.0%
943.75
3.46
947.21
11.0%
0.0%
11.1%
873.18
4.00
877.18
10.4%
0.0%
10.5%
Nota: Funcion. – incluye sólo gastos por funcionamiento. Invers. – ídem inversión.
Fuente: C. Llambí y M. Furtado, 2004.
Uno de los problemas principales fue la retracción, en el último quinquenio, de las inversiones
emprendidas en los años noventa en infraestructura edilicia y equipamientos. La propia
Administración anterior señalaba las dificultades -y los compromisos no cumplidos, como lo
expresa en el Informe del CETP al CODICEN, Memoria Anual 2003, cuando señala que… “De
los dieciséis Centros de Ciclos Básicos Tecnológicos previstos para el período, hasta el año
2003 solamente se construyeron cuatro. De los trece edificios nuevos para Educación Técnica,
hasta la fecha se han construido solamente dos. De los 11.915 metros cuadrados de
ampliaciones y adecuaciones, se realizaron 1.680 metros cuadrados por “contenedores”. De
los $ 7:995.000 previstos para mantenimiento edilicio en el período se ejecutaron, en el
ejercicio 2003, $ 408.061. Para un total de 127 Escuelas. Imposibilidad de proveer cargos
Básicos Docentes y No Docentes, a pesar de existir vacantes, que no nos permiten dar
respuesta a las necesidades más acuciantes. Esto ocasiona un grave resentimiento en la
capacidad operativa de la Institución. Insuficiencia en cantidad de equipos informáticos y su
potencialidad para satisfacer las necesidades específicas de aula. En materiales fungibles
(para uso en aula o taller) se padece un déficit crónico. En el año 2003 se pudo gastar, por
cupo especial, $ 2:407.598 de los $ 6:000.000. considerados como mínimo”. (Memoria Anual,
CETP, 2003, p.8)
En suma:
En los últimos diez años hemos asistido a dos períodos bien diferenciados de la Educación
Técnico Profesional, algunos avances y la persistencia de problemas:
* Un primer período del año 1995 a 2000, donde hubo un estancamiento y cierto grado de
retracción de la matrícula, junto a procesos de transformación en la estructura de la oferta
educativa (principalmente los Bachilleratos Tecnológicos) y un aumento en la inversión en
planta física y equipamientos.
* Un segundo período del año 2000 a 2004 donde se asistió a un aumento de la matrícula, un
incremento sustantivo en la oferta terciaria, y una retracción fuerte de la inversión.
* Hubo un estancamiento matricular y aún persisten los problemas de rendimiento educativo en
las modalidades de Ciclo Básico ofrecidas por el Consejo de Educación Técnico Profesional. *
La Formación Profesional Básica (Nivel I) en sus distintas modalidades – a pesar de esfuerzos
por “anualización” de los cursos y “semestralización formal” (Cursos Básicos)- presenta aún
serios problemas de retención y resultados educativos.
* Pese a los esfuerzos por acercamiento a los actores del mundo laboral a través de los
Consejos Consultivos, Núcleos de Investigación y Desarrollo Tecnológico y acuerdos
sectoriales, los desafíos son mayores en la perspectiva de un país productivo.
* Si bien hay cursos que demuestran resultados interesantes como los Bachilleratos
Tecnológicos, las Tecnicaturas y los Tecnólogos, persisten problemas de retención y gestión
comunes a la enseñanza media.
* Una lección aprendida, es que se debe dar una amplia participación en los procesos de
transformación curricular de la Enseñanza Técnico Profesional: participación de los actores
internos, para garantizar la sustentabilidad del proyecto; y participación externa hacia los
actores de la producción, para garantizar la pertinencia y el tránsito fluido de los jóvenes
egresados a la vida laboral.
* La inversión no ha sido suficiente en relación al incremento matricular.
Prueba de ello es el establecimiento de cupos, listas de espera, “ambientación” (en Escuelas
Agrarias) y pruebas de ingreso en algunos cursos de mayor demanda (informática y hotelería
en Montevideo). Es necesario invertir más en infraestructura edilicia, en equipamientos y en
materiales fungibles. El costo por alumno en Educación Técnico Profesional es siempre mayor
a otras modalidades; de una parte porque, no es posible establecer grupos numerosos, y de
otra porque, los materiales y equipamientos son más costosos y sujetos a la obsolescencia que
los de la educación general.
* Si bien se ha avanzado en los niveles de titulación de los docentes durante los últimos
períodos, es necesario establecer un conjunto de políticas, concursos, cursos de actualización
e incentivos, que permitan elevar el nivel de los docentes y de los mandos medios de la
Institución.
VI.3. Orientaciones Generales y Lineamientos de Políticas Públicas en
CETP
La Educación Técnico Profesional está llamada a jugar un papel fundamental en el sistema
educativo, en el marco del desarrollo productivo y social del país. El Consejo de Educación
Técnico Profesional es el Sub-Sistema de la Administración Nacional de Educación Pública que
debe articularse con las distintas dimensiones que están en la base del desarrollo social y
productivo sustentable del país: social, productiva, innovadora y democrática.
A lo largo de sus más de 125 años, el Consejo de Educación Técnico Profesional ha cumplido en mayor o en menor medida- funciones de Formación Profesional entendidas como políticas
sociales a través de cursos destinados sectores desfavorecidos y, por otra parte, funciones de
acompañamiento al desarrollo productivo, mediante la formación de operarios calificados y
técnicos destinados a la producción de bienes y servicios.
Los distintos modelos de desarrollo del país demandaron a la Educación Técnico Profesional,
en forma implícita o explícita, poner énfasis en una u otra función. Estas demandas
condicionaron los modelos educativos y tipos de cursos desarrollados por la Institución en sus
etapas como Escuela de Artes y Oficios, Escuela Industrial, Universidad del Trabajo del
Uruguay o Consejo de Educación Técnico Profesional.
La actual etapa, de ingreso a un nuevo modelo desarrollo social y productivo del país,
considera al Consejo de Educación Técnico Profesional como una de las Instituciones que
deberá desarrollarse y consolidarse como prioritaria en la educación media profesional y
tecnológica, y como base para el desarrollo de una educación terciaria tecnológica en acuerdo
con la Universidad de la República.
Por otra parte, la Educación Técnico Profesional reviste cada vez más importancia para la
construcción de ciudadanía, para una mejor inserción de los jóvenes y los trabajadores en la
sociedad contemporánea, en permanente transformación y marcadamente tecnológica. Como
en otros modelos de desarrollo, no es sólo necesario el aprendizaje de un oficio o un conjunto
repetitivo de técnicas para garantizar el trabajo y el ascenso social, se hace necesario conocer
las tecnologías y las intrincadas redes de las diferentes esferas de la sociedad y la producción.
Las dimensiones de la Educación Técnico Profesional, tanto en términos conceptuales como
en sus prácticas son cada vez más amplias y complejas, no admiten visiones reduccionistas
como formar para ejecutar tareas instrumentales o entrenamiento para la “empleabilidad”.
La Administración Nacional de Educación Pública se plantea -como objetivo estratégico- el
establecer un conjunto de acciones a través del Consejo de Educación Técnico Profesional que
permitan desarrollar la formación profesional, técnica y tecnológica en consonancia con la
estrategia nacional de desarrollo productivo, impulso a la innovación y desarrollo social.
Orientaciones Generales.
Los lineamientos estratégicos y las acciones que desarrollará la Educación Técnico Profesional
estarán enmarcados en tres principios generales, en los que se tendrá atención: i) compromiso
con la reducción de las desigualdades sociales, ii) compromiso con el desarrollo económico y
productivo del país, y, iii) compromiso con una educación técnico profesional pública de
calidad.
i) Compromiso con la reducción de las desigualdades sociales. Tanto en los niveles básicos
como medios y superiores, las acciones de mejoramiento de la educación técnico profesional
deberán observar el principio de justicia social, estableciendo formas, modelos e incentivos que
permitan el efectivo acceso, permanencia y egreso de los diferentes cursos más allá del origen
socio-económico o cultural de los estudiantes. El fracaso escolar es la base de la reproducción
social y el mantenimiento de los círculos de pobreza; el compromiso –y el sentido permanente
de propósito- con la reducción de desigualdades es la forma que tiene la Educación Técnico
Profesional para contribuir con la democratización efectiva de las oportunidades.
ii) Compromiso con el desarrollo económico y productivo del país. El desarrollo productivo del
país es fundamental para la reducción de las desigualdades. Un desarrollo justo y sustentable,
necesita de jóvenes formados y presupone un crecimiento equilibrado de todas las áreas de
educación técnico profesional: agricultura, industria, comercio y servicios. Este desarrollo
equilibrado de la Educación Técnico Profesional deberá sustentarse en las más amplias
estrategias de diálogo con la sociedad y los actores sustantivos del mundo del trabajo:
empresarios y trabajadores a través de sus organizaciones representativas. De esta manera,
se trabajará en la formación de recursos humanos calificados para el desarrollo productivo del
país, basándose principalmente en la demanda de los sectores productivos y no en la oferta de
cursos.
iii) Compromiso con una educación técnico profesional pública de calidad. La calidad en
educación tiene múltiples acepciones, pero hay una acepción que es la democratizadora: la
calidad social de la educación. Calidad social de la enseñanza técnico profesional es aquella
que, a la vez que guarda estrecho relacionamiento con los procesos productivos (pertinencia),
pone foco en el desarrollo individual y social de los educandos. Calidad significa pertinencia y
actualización permanente de los contenidos técnico-tecnológicos, y búsqueda permanente de
vinculación con los procesos productivos. Para el logro de la calidad de la enseñanza, se
establecerán estrategias de formación y actualización de los docentes. Calidad supone,
además, la dotación regular de insumos materiales y equipamientos, para los que deberán de
hacerse los esfuerzos de gestión necesarios para su uso eficiente y establecer formas de
cooperación con organismos del Estado y con los distintos sectores de la producción de bienes
y servicios. Calidad supone, un compromiso de jornadas y horas de clase efectivamente
dictadas en el año lectivo, garantizando de esta manera el presupuesto básico para el
cumplimiento de la función principal de la Enseñanza.
Es necesario destacar que el objetivo principal de la Educación Técnico Profesional es la
formación para el trabajo, y a ello se van a destinar los mayores esfuerzos. Con este objetivo,
se presentan grandes lineamientos de la Educación Técnico Profesional y algunas acciones
principales para su desarrollo, reconociendo que -en términos estructurales- es necesario
poner énfasis en la calidad y pertinencia de la educación técnico-profesional para lograr un
desarrollo sustantivo de la Institución.
Lineamientos de políticas:
V.3.1. Incremento significativo de las tasas de acceso y egreso en los cursos de Educación
Media Superior (Bachilleratos Tecnológicos y Formación Profesional Superior)
El objeto de este lineamiento es el de procurar avanzar significativamente en las tasas de
acceso y egreso de Educación Media Superior, intentando de esta manera que un mayor
número de jóvenes ingrese a la vida activa con un título de Bachillerato -en las distintas
modalidades y orientaciones- o de Formación Profesional Superior de grado medio –flexible-,
en distintos sectores de la producción de bienes y servicios.
De esta manera, se potenciarán los Bachilleratos Tecnológicos (y Educación Media
Tecnológica), la Formación Profesional Superior (y Educación Media Profesional), en
consonancia con el proyecto productivo de país, y procurando revertir la actual proporción
asimétrica entre las matrículas de Enseñanza Secundaria General y Técnico-Profesional.
V.3.2. Reestructuración de la oferta de Formación Profesional Básica.
Reestructurar la Formación Profesional Básica (FPB-CB) [18], entendiéndola como un
programa de garantía social y acceso a la formación de jóvenes de sectores en los que deben
procurarse los máximos esfuerzos para reinsertarlos al sistema formal y culminar el Ciclo
Básico [19].
V.3.3. Desarrollo y promoción de la Formación Permanente.
Un modelo de desarrollo productivo requiere promover la formación permanente de la
Población Económicamente Activa. Con este objetivo, se establecerán cursos de actualización
en distintas orientaciones y modalidades en coordinación con los actores sustantivos del
mundo del trabajo. La continuidad educativa requiere brindar oportunidades de acreditación por
experiencia de los niveles básicos de educación, garantizando de esta manera el acceso de los
trabajadores a niveles educativos superiores de los trabajadores. Para ello, se deberá brindar
cursos flexibles –facultativos- a alumnos jóvenes y adultos con extra-edad, y exámenes de
acreditación del Ciclo Básico (similares a los de Educación Primaria) en distintas Escuelas
Técnicas a nivel nacional y en coordinación con el Consejo de Educación Secundaria y la
Gerencia de Programas Especiales del Consejo Directivo Central.
Uno de los problemas principales que se producen en los países donde la población
económicamente activa (PEA) ingresa al sector productivo con niveles de educación general no
técnica -como sucede en Uruguay-, es que se produce un aprendizaje en el trabajo, que es
costoso, que insume muchos años, pero que no queda plasmado en un certificado o título (sólo
forma parte de la historia laboral o experiencia). En mercados laborales con creciente
inestabilidad, los trabajadores necesitan certificar sus aptitudes técnicas. Ello da mayores
garantías al trabajador y mayor cristalinidad en el mercado laboral. Es voluntad de la actual
Administración, el establecer un sistema de Certificación de Aptitudes Técnicas o de
Competencias Laborales en acuerdo con las Cámaras Empresariales y los Sindicatos.
Establecer estructuras flexibles que permitan la especialización y el ingreso de los egresados
de Formación Profesional Superior a cursos terciarios (Tecnicaturas o Tecnólogos) [20].
V.3.4. Formación Tecnológica Temprana: Reformulación de la oferta educativa del Ciclo Básico
en las modalidades dictadas el Consejo de Educación Técnico Profesional.
Las Modalidades que desarrolla actualmente el CETP (Ciclo Básico Tecnológico, Ciclo Básico
Tecnológico Agrario de Tiempo Extendido y Ciclo Básico Agrario en Alternancia –en menor
medida-) [21] han presentado resultados educativos que no son los esperables. El elemento
pedagógico diferencial y razón de la existencia del Ciclo Básico en el CETP es el área
tecnológica; la formación tecnológica temprana debería ser el medio para el logro de resultados
educativos y para la continuidad -con éxito- en las orientaciones técnico-profesionales de la
enseñanza media superior.
El objetivo planteado es el de lograr una conceptualización diferente del Ciclo Básico en las
modalidades que se desarrollan en el Consejo de Educación Técnico Profesional [22], que
tenga como eje articulador la formación tecnológica temprana, que demuestre resultados en
concordancia con el compromiso de reducción de las desigualdades, y que procure aumentar
significativamente los egresos, con mayores niveles de calidad de los aprendizajes.
V.3.5. Formación y perfeccionamiento del Cuerpo Docente.
En el marco de las acciones definidas para la Formación y Perfeccionamiento Docente, se
plantea mejorar significativamente los niveles de titulación del cuerpo docente del Consejo de
Educación Técnico Profesional, con especial énfasis en las áreas técnico-tecnológicas, donde
se determinarán las necesidades de la Institución -según orientaciones- para recomenzar la
formación inicial de grado en el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET). Asimismo, se
impulsará la formación superior de Directores e Inspectores, reconfigurando los perfiles. En lo
específico del Consejo de Educación Técnico Profesional, corresponde señalar que se pondrá
énfasis en la actualización y el perfeccionamiento docente en las áreas técnico-tecnológicas.
V.3.6. Reingeniería de la Gestión
El problema de la gestión educativa es considerado por esta Administración como un objetivo
prioritario. Ello supone transformar la gestión del sistema y, particularmente, de los centros
educativos con las especificidades propias de la Educación Técnico Profesional y su
vinculación con el mundo del trabajo.
V.3.6.1. Transformación de la gestión de los Centros Educativos
Se intervendrá en el mejoramiento de la gestión de los Centros Educativos procurando: i)
Estimular la estabilidad de los Docentes en el Centro Educativo; ii) Disminuir significativamente
las clases no dictadas; iii) Redefinir los mecanismos de asignación de horas, procurando la
concentración en un Centro Educativo; iv) Racionalizar la dotación de personal administrativo y
de servicios en los Centros Educativos, incrementándola cuando fuere necesario; v) Fortalecer
el relacionamiento de los Centros Educativos con los actores sustantivos de la producción de
bienes y servicios (empresarios y trabajadores a través de sus organizaciones). Se procurará la
conformación de Consejos Consultivos –particularmente- en la Escuelas Especializadas e
Institutos Superiores. Por otra parte, en el marco de la ANEP, vi) Adecuar el modelo de
supervisión al nuevo modelo de gestión; vii) Profundizar la conectividad educativa en los
Centros Educativos en acuerdo con ANTEL; viii) Establecer indicadores de gestión, evaluación
y auto-evaluación de Centros Educativos (Se procurará la evaluación por parte de los
estudiantes en los niveles que correspondan); y, ix) Establecer evaluaciones periódicas de
resultados educativos.
V.3.6.2. Mejoramiento de la Gestión Institucional
Siendo la transformación de la gestión un objetivo prioritario de la ANEP, el Consejo de
Educación Técnico Profesional será un sector donde se procurará mejorar la eficiencia y
calidad de los servicios a partir de tres líneas básicas de acción: i) Fortalecimiento de la
capacidad de dirección estratégica en los niveles de planeamiento y de dirección –en sus
distintos niveles-; ii) Mejoramiento de la gestión administrativa mediante la informatización
paulatina de los procesos; y, iii) Reingeniería de los principales sistemas de gestión
(administrativos, docentes, no docentes y de alumnos), procurando la convergencia en el
sistema ANEP y la aplicación de sistemas de indicadores de gestión.
V.3.7. Fortalecimiento de la infraestructura edilicia, equipamiento e insumos didácticos.
En el mejoramiento de la calidad en Educación Técnico Profesional – además de la formación
de los docentes, planes y programas- tiene centralidad la dotación de recursos adecuados con
destino a materiales fungibles, equipamientos y planta física.
En lo referido a planta física, es necesario proceder a la reparación y ampliación del 90% de los
Centros Educativos en el quinquenio 2005-2009. Como se expresa en el diagnóstico, en el
último período se produjo un crecimiento matricular sin inversión en reparación y ampliación
edilicia, lo que supuso superpoblación de grupos (teniendo en consideración las necesidades
propias del número de alumnos en la Formación Profesional y Técnica) y persistencias de
cupos, listas de espera, “ambientación” y pruebas de ingreso en algunos niveles y
orientaciones. Asimismo, al igual que en Enseñanza Secundaria se torna imprescindible –en
función de la demanda social- la apertura de nuevos centros de enseñanza técnica en el
Interior del país y en el Área Metropolitana.
V.3.8. Desarrollo de la Educación Terciaria Tecnológica a nivel nacional.
Las demandas de educación terciaria –especialmente en el interior del país- son cada vez
mayores, los trayectos educativos posibles a nivel de la educación superior se reducen a la
oferta universitaria y a la formación docente. Sobre fines de los años ochenta y partir de la
década de los noventa, el Consejo de Educación Técnico Profesional comenzó a desarrollar
cursos de nivel terciario, uno de ellos fue el Tecnólogo Mecánico que se desarrolló en acuerdo
con la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República, y otros fueron las
Tecnicaturas, desarrolladas a partir de la implementación de los Bachilleratos Tecnológicos.
Un primer objetivo, es el de potenciar los cursos de Tecnólogos mediante la creación de
institutos públicos de formación terciaria de tipo politécnico, en acuerdo con la Universidad de
la República, y con el objetivo de ofrecer formaciones para el trabajo en carreras cortas -de dos
a tres años- que abarquen un abanico amplio de profesiones y áreas del conocimiento. Los
institutos deben crearse en la zona metropolitana de Montevideo y particularmente en el Interior
del país, que es donde se está generando mayor demanda insatisfecha de educación terciaria.
El proceso de creación será progresivo, asegurando la calidad técnica mediante evaluaciones
rigurosas y previéndose mecanismos de continuidad académica (créditos educativos) con
formaciones superiores y de grado universitario.
Otro objetivo, es el de desarrollar las Tecnicaturas (Cursos Técnicos Terciarios) a nivel nacional
en las distintas áreas de la producción de bienes y servicios, y en consonancia con las diversas
estrategias de desarrollo productivo nacional y local. El Consejo Directivo Central de la
Administración Nacional de Educación Pública en cooperación con la Universidad de la
República desarrollará una propuesta de creación de un sistema de Educación Tecnológica
Terciaria.
Este nivel educativo se caracterizará por: i) estar constituido por una oferta de carreras cortas,
como más adelante se detalla; ii) ser ofrecido por el sector de educación pública uruguayo, a
través del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de la Administración Nacional de
la Educación Pública (ANEP) y de la Universidad de la República (UdelaR) iii) la posibilidad
para sus egresados de continuar su formación -al menos- en alguna de las carreras de grado o
licenciaturas de la UdelaR; y estar dirigido a los estudiantes que egresan de la Educación
Media Superior.
Se propone un sistema que opere, por una parte, con carreras transversales en las siguientes
áreas de actividad: Metal-mecánica (ya existe una carrera desde 1994); Químico (ya existe una
carrera desde 2001 con acceso sólo vía CETP; se posibilitará el acceso desde Enseñanza
Secundaria); Informática (ya hay interés manifiesto de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de
la Información y conversaciones avanzadas entre CETP y Facultad de Ingeniería); Riego y
Drenaje (ya hay interés manifiesto de diversos actores sociales del Litoral Norte, ya hay un
Plan de Estudios en etapa avanzada de elaboración); Logística.
Por otra parte, se desarrollarán carreras transversales y otras relacionadas a las cadenas
agroindustriales. Las carreras correspondientes a esas áreas de actividad podrían estar
radicadas, de acuerdo a las investigaciones realizadas, en el Litoral Norte del país, en la zona
Sur, en la zona Centro-Norte, en la zona este y en la región metropolitana.
V.3.8.1. Antecedentes, contexto y justificación
El espacio post-secundario y universitario que no conduce a un título de grado no está
claramente definido y es fuente de continuas controversias, así como de esfuerzos por asimilar
cursos “no universitarios” a la estructura académica clásica, o bien mediante la dilatación ex
profeso del currículo y la aprobación de nuevas carreras, o bien por acuerdos
interinstitucionales.
El nivel está en pleno desarrollo, con múltiples actores, con objetivos distintos, una fuerte
presión de demanda social y sin reglas que permitan su desarrollo ordenado y la configuración
de una oferta clara para la sociedad.
En Uruguay se identifican múltiples ámbitos en los que se dicta este tipo de enseñanza: los
Institutos de Formación Docente; el Consejo de Educación Técnico Profesional; la Universidad
de la República; las Universidades Privadas; los Institutos Terciarios no universitarios de
Enseñanza Privada y los Ministerios del Interior y Defensa y otras instituciones estatales.
En el CETP, y en base al origen de los cursos terciarios, se distinguen hasta cinco modelos
conceptuales diferentes:
1. El Curso de Ingeniería Tecnológica, con la lógica establecida por la Universidad Tecnológica
Nacional de Argentina: Escuelas Técnicas que dictan cursos superiores con el objetivo, no
explícito, de transformarse en Universidad.
2. Los Cursos para Ocupaciones Reguladas, que surgen a partir de una norma (Leyes y
Decretos), como es el caso de Prevencionista en Seguridad Industrial, Rematador, Óptico,
Corredor de Seguros y Operador Inmobiliario.
3. A partir de demandas del sector Servicios sin una norma que reglamente la ocupación, como
Diseño Gráfico y Comunicación Social.
4. Los Tecnólogos, en acuerdos con la Facultad de Ingeniería en la orientación Metal-mecánica
(Tecnólogo Mecánico) y con Facultad de Química (Tecnólogo Químico). Se trata de un arreglo
institucional de gestión mixta que no ha podido desarrollarse en su totalidad por la falta de
recursos presupuestales. Se gestionan a través de una Comisión Central (ANEP-UDELAR) y
Comisiones Específicas para la administración de cada carrera.
5. En correspondencia con las demandas de egresados de los Bachilleratos Tecnológicos (Plan
1997) las “Tecnicaturas”; (cursos técnicos de nivel terciario). Esta generación de cursos
terciarios y postsecundarios conforma una tipología variada: desde el punto de vista de
duración de los cursos (de 700 a 4192 horas); de su estructura (con créditos o sin ellos); de la
conformación del año lectivo (semestral o anual); y de su relación con el mundo del trabajo
(con o sin pasantías).
V.3.8.2. Objetivos específicos
La realización del proyecto permitirá el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
a. Proseguir con la detección de necesidades y posibilidades, elaboración de planes de estudio
y gestión de los convenios específicos que corresponda
b. Crear una estructura de dirección y supervisión general del sistema, que incluya: órganos de
dirección y personal para gestión administrativa general del sistema; órganos de dirección de
cada carrera
c. Crear por lo menos las siguientes carreras en el quinquenio 2006-2010: Tecnólogo en
Informática; Tecnólogo en Riego y Drenaje; Tecnólogo en Vitivinicultura; Tecnólogos
agroindustriales (vitivinícola, lácteos, hortifrutícola, forestal)
Calendario de ejecución
* 2006: Comienzo de hasta cuatro carreras nuevas
* 2006: Definición precisa de la institucionalidad del sistema
* 2006: Creación y provisión del cargo de Director del sistema (eventualmente, designación de
directores adicionales)
* 2007: Creación de hasta 2 carreras nuevas y afianzamiento del funcionamiento como sistema
* 2008: Creación de hasta 2 carreras adicionales
* 2009: Creación de hasta 3 carreras adicionales
* 2010: Creación de una carrera adicional.
Gasto del CETP, por tipo de gasto, en dólares corrientes, a precios constantes de 2003 y como
porcentaje del Presupuesto de ANEP. Años 1984 a 2003.
[1] Esta formación se realizaba a través de talleres con una carga horaria de diez horas
semanales.
[2] La Comisión de Concursos tuvo “como cometido diseñar una política de concursos y el
seguimiento de los mismos” (Exp. 1567/94)
[3] Cuando se refiere a niveles se toma en consideración el perfil de ingreso requerido;
modalidades son los distintos diseños curriculares y orientaciones son los diversos sectores de
la economía a la que está destinada la formación.
[4] En algunas Escuelas Técnicas conviven cursos con planes del año 1962 junto a otros
planes del año 2003.
[5] Tasa de actividad, empleo e ingresos.
[6] Este propósito de aumento de la cobertura de educación media básica estaba explicitado en
el Informe de la CIDE de los años sesenta.
[7] Nótese que estas 10 horas de taller significaba exponer a jóvenes de 11 a 15 años al
manejo de herramientas complejas, con alto grados de peligro, como un torno industrial,
equipamiento de soldadura, instalaciones eléctricas, etc.
[8] La propuesta incluía un apoyo en equipamiento a través de las “Aulas Galileo” que formaron
parte del préstamo con FOCOEX de España.
[9] Esta política de escisión del Ciclo Básico y su permanencia –en algunas Escuelas Técnicasen el turno matutino, restó espacios para el desarrollo de la Educación Técnico-Profesional.
[10] La investigación PISA se aplica a una muestra de jóvenes de 15 años de edad que asisten
a alguna modalidad de educación formal, pública o privada.
[11] PISA trabaja con un índice de contexto social, económico y cultural (ESCS por su sigla en
inglés). Este índice se construye teniendo en cuenta el nivel educativo y ocupacional de los
padres de los alumnos, la existencia de libros y otros bienes culturales en el hogar, el acceso a
computadora e Internet en el hogar, etc.
[12] Esto se explica por el crecimiento de las Tecnicaturas y el aumento del número de
egresados del Consejo de Educación Técnico Profesional inscriptos en la Universidad y otros
cursos Terciarios. Se llegó de 430 pases a la Universidad en el año 2001 a 817 en el año 2003.
[13] Este fenómeno de heterogeneidad en Escuelas Técnicas resulta interesante, en la medida
que los resultados de las investigaciones de PISA demuestran que lo que realmente importa en
la determinación de los logros educativos no es tanto el origen social individual de los alumnos,
sino el nivel sociocultural del conjunto de los alumnos que asisten a un determinado centro
educativo. Cuando la población que asiste a un centro educativo es homogéneamente
desfavorecida, es mucho más difícil alcanzar las metas de aprendizaje que cuando la población
es socialmente heterogénea. (Boletín 4 PISA)
[14] Porcentaje de los inscriptos en el primer grado que se encuentran inscriptos en el último
grado (3º) al cumplirse el número de años requeridos. [15] De esta manera, se llega a 1990 con
los 125 cargos disponibles de dirección escolar con nombramientos directos, sin concursos, y
con un cuerpo docente e inspectivo mayoritariamente carente de formación.
[16] El diseño de la muestra –excluyendo la Formación Profesional Básica- es lo que permite
explicar las diferencias de los resultados IIPE/UNESCO con el Censo 2002 y con el Informe
PISA 2003.
[17] Este fenómeno es posible que tenga su explicación en la creación del curso de Profesores
Técnicos para Bachilleratos Tecnológicos que brinda el Instituto Normal de Enseñanza Técnica
a los profesionales universitarios. Este curso ha tenido entre 80 y 100 egresados por año,
mayoritariamente Ingenieros Agrónomos, Veterinarios, Abogados, Escribanos, Administradores
y Contadores.
[18] Este nivel educativo es el que no ha sido transformado desde el año 1962, solamente ha
tenido ajustes curriculares de tipo estructural con el objetivo de bajar los altos índices de
fracaso escolar. La nueva propuesta de Formación Profesional Básica necesita una evaluación
y estudio circunstanciado de su evolución, así como, de las actuales demandas sociales y
productivas.
[19] Esta es una necesidad compartida por todos los actores del Sub-Sitema, en este sentido,
la ATD ha planteado “Fortalecer la Formación Profesional Básica como estrategia educativa del
CETP, dotándola de mayores niveles de calidad mediante una fuerte inversión en equipamiento
técnico y didáctico, pero fundamentalmente reformulándola” (ATD, 2005).
[20] Hay iniciativas de la ATD en este sentido: “Posibilitar que los jóvenes que cursan la
Formación Profesional Superior, puedan acceder a la formación técnica media o de carácter
terciario (profesionalizante) sin pasar por los bachilleratos tecnológicos o generalista, lo que
implica desarrollar un trayecto formativo que, como una alternativa más, habilite el acceso a
ese nivel. Otorgándose la certificación de Bachiller Profesional”.(ATD, 2005). [21] El Ciclo
Básico, originalmente introducido en la Universidad del Trabajo en el año 1976, ha transitado
por los Planes 1976, 1986 y 1996, llegó a representar el 45% de la matrícula de UTU y hoy –
estancado hace 10 años- representa algo mas del 20% del CETP.
[22] En este sentido se han presentado iniciativas de reformulación del área tecnológica y de
oferta de nuevas modalidades (ATD y estudios y proyectos a nivel de la ANEP). El objetivo
central es procurar efectivamente los egresos del Ciclo Básico -por diferentes modalidades si
correspondiere-, a los efectos de consolidar y desarrollar a la educación media tecnológica y
profesional como la oferta principal de formación de operarios calificados, auxiliares técnicos y
técnicos de grado medio o superior.
IV.1 Introducción
La actual situación de la Enseñanza Secundaria presenta múltiples desafíos. Las
iniciativas que promoverá esta Administración con el fin de hacer efectiva la igualdad
de oportunidades elevando la calidad de la enseñanza y democratizando el acceso al
saber, parten del reconocimiento de la multiplicidad y complejidad de los problemas
que hoy afectan a este subsistema. Frente a la situación de pobreza y fragmentación
social que vive el país, las posibilidades del sistema educativo para mejorar los niveles
de cobertura, retención, egreso y calidad de los aprendizajes en enseñanza
secundaria, están y estarán fuertemente condicionadas por la efectividad de políticas
educativas reforzadas por políticas económicas y sociales orientadas al desarrollo.
La Educación Media trabaja en un momento gravitante de la trayectoria escolar,
operándose en esta etapa el tránsito de la niñez a la adolescencia y la juventud,
tránsito en que las certezas de la infancia son muchas veces abandonadas. En este
plano, la tarea de la educación es la de preparar a un adulto que, además de continuar
su proceso de formación y adquisición de conocimientos y saberes, sea capaz de
conocer y ejercitar los derechos y deberes ciudadanos.
En la actualidad ese proceso varía de un sistema a otro, superponiéndose en el mismo
muchas instituciones sociales - la familia, los medios de comunicación, los pares y,
muchas veces, el mundo del trabajo -. Es en conjunto con todos estos actores del
mundo social que el Sistema de Educación Media acompaña el proceso de
transformación y pasaje a la juventud y, más adelante, de integración al mundo adulto.
Concibiendo a la adolescencia y a la juventud como etapas que tienen valor en si y en
las que los procesos de maduración de la personalidad y de los conocimientos son
fundamentales, se espera que el egresado de este nivel sea un individuo con una
personalidad madura para la convivencia, con capacidad para integrarse al mundo del
trabajo y/o continuar sus estudios terciarios en búsqueda de una profesión y que
también sea, finalmente, un ciudadano consciente y crítico con respecto a sus
derechos y obligaciones. Es en este sentido que las ideas sobre el perfil del egresado
adquieren relevancia, resaltándose la importancia que tiene fomentar la educación de
jóvenes con autoestima y potencialidad para desarrollar un proyecto de vida reflexivo y
consciente, que combine formación y destrezas para el desempeño laboral y
profesional con los valores imprescindibles en la consolidación de una sociedad
democrática basada en la convivencia respetuosa de la diversidad.
Este último punto constituye uno de los mayores dilemas de la sociedad actual. Frente
a los discursos que han valorado la idea de competencia y eficacia, debe sostenerse –
en todos los niveles y orientaciones- la matriz humanística basada en la ética de la
responsabilidad social y la solidaridad que históricamente forjó nuestro sistema. De ahí
la necesidad de incorporar la formación y compromiso con los Derechos Humanos que
incluyen en sí todas las dimensiones de la vida social de los hombres y mujeres.
Muchos son los desafíos que, en la actualidad, la Educación de Nivel Medio ha de
enfrentar en la búsqueda de formar a los jóvenes uruguayos. En primer lugar, la
realidad actual muestra que los jóvenes que acceden a la educación secundaria en
nuestro país no se encuentran en igualdad de condiciones para iniciar el Ciclo Básico
con idénticas oportunidades de éxito. Los adolescentes llegan a este nivel con
historias de vida muy diversas, con edades y niveles de maduración diferentes siendo
un clivaje decisivo para la definición de sus destinos escolares las diferencias
asociadas a los contextos sociales, culturales y económicos de origen. Es por ello que
podemos hablar de desigualdades sociales del destino escolar, dado que existen
posibilidades diferenciales de aprovechamiento y finalización del ciclo educativo de
nivel Medio (Ciclo Básico y Educación Media Superior) fuertemente asociadas al
origen social de los adolescentes y jóvenes que a él ingresan.
Efectivamente, los datos estadísticos sobre cobertura y fracaso son consistentes en
mostrar el papel del sistema escolar en la reproducción de la desigualdad social.
Mientras que en los hogares con mayores ingresos, prácticamente todos los niños
terminan primaria, esta probabilidad desciende al 80% para los niños pertenecientes al
20% de hogares de menores ingresos. Esta tendencia se agudiza a niveles superiores:
la probabilidad de que los jóvenes provenientes del 20% de los hogares más pobres
completen la Educación Media alcanza sólo a un 29%. En el otro extremo, los jóvenes
provenientes del 20% de los hogares con mayores ingresos tienen un 78% de
probabilidades de completar la Educación Secundaria (ANEP – MEMFOD, 2003).
Si consideramos el capital cultural del hogar, los números son también elocuentes:
Entre jóvenes de 12 a 29 años de edad, aquellos cuyo padre o madre tienen un nivel
de educación terciaria, alcanzan un promedio de casi 11 años de educación formal, en
comparación con quienes tienen padre o madre con educación primaria, que sólo
alcanzan un promedio de 8,3 años de escolarización. La probabilidad de sobrevivencia
en el sistema educativo, según el cuadro adjunto, también se encuentra fuertemente
determinada por la procedencia familiar (ANEP – MEMFOD, 2003).
Los diferenciales fundamentales se observan principalmente en el tránsito de la
primaria a la secundaria, y se operan sobre todo en el transcurso de esta última, lo que
transforma a la secundaria uruguaya en la más inequitativa de toda Latinoamérica. De
hecho, Uruguay es el país que presenta el porcentaje más elevado de desertores
provenientes del primer cuartil de ingresos, alcanzando un 63% del total. América
Latina presenta un promedio global de 43% de desertores pertenecientes al 25% de
los hogares más pobres de la población (ANEP – MEMFOD, 2003).
En este sentido, la necesidad de revertir este proceso social de desigualdad y la
obligación de garantizar a todos los niños y jóvenes iguales oportunidades sociales de
acceder a los beneficios sociales de la educación - es decir, que todos lleguen con
similares capacidades y saberes al final del proceso educativo- implica reforzar en esta
etapa los apoyos a los sectores más desfavorecidos. Este esfuerzo, que involucra a la
educación y abarca a toda la sociedad en sus dimensiones política, económica y
social. Por ello, es fundamental el compromiso de todos los sectores para que los
jóvenes puedan continuar sus estudios sin tener que abandonarlos por necesidades
económicas o por falta de estímulos para su permanencia.
Así, la educación secundaria debe garantizar las condiciones que permitan a todos los
jóvenes alcanzar las competencias y conocimientos necesarios para decidir, con
autonomía e independencia de sus orígenes sociales y económicos, su futuro social y
laboral. En ese sentido, observar la distancia que existe entre los niveles de cobertura
que se registran al comienzo del primer año del Ciclo Básico y las muy bajas tasas de
egreso del Bachillerato permite percibir claramente la inequidad del sistema. A ello se
suman los resultados de las pruebas internacionales que no hacen más que reforzar
esta idea al mostrar la correlación de resultados académicos con el entorno
socioeconómico de los centros educativos de pertenencia. En otras palabras, un
sistema educativo que efectivamente pretenda enfrentar esta problemática, deberá
asegurar mucho más que la universalización en el ingreso al Ciclo Básico de la
Educación Media. Deberá establecer medidas para eliminar progresivamente la
deserción y el rezago y abatir las tasas de repetición, tanto a nivel de Ciclo Básico
como del Bachillerato. La gran empresa culmina en garantizar de esta forma a todos
los niños y los jóvenes el acceso a las mismas oportunidades, con independencia de
sus orígenes.
De este modo, es un objetivo central en el próximo quinquenio alcanzar la inclusión
efectiva en el sistema educativo para que el pasaje por la Educación Media no opere
como un tránsito vacío, lográndose la meta fundamental del sistema educativo, que es
la de la efectiva transmisión de saberes y conocimientos de una generación a otra. Si
este objetivo no se logra, uno de los pilares fundamentales en el logro de un país
productivo, que es el del conocimiento, seguirá en falta.
Por otra parte, la dimensión de centro es un elemento clave a trabajar para alcanzar
los objetivos buscados. Los Directores de los centros educativos entrevistados por los
investigadores del Programa Pisa, señalaron como las principales razones del bajo
rendimiento académico de los estudiantes, el ausentismo -tanto de los alumnos como
de los docentes- y la falta de expectativas de los alumnos con respecto al estudio así
como de los docentes con respecto a las posibilidades de esos alumnos. La
desesperanza se ha instalado en los liceos: por un lado jóvenes que sienten que su
proyecto de vida no pasa por la educación, por otro lado docentes que, afectados por
la precarización de sus condiciones de trabajo, ven vulnerada la imagen de profesión
para la que se prepararon. Las distancias verificadas entre las expectativas forjadas a
lo largo de la Formación Docente y la realidad de la tarea cotidiana actúan como
factores de peso en este proceso: locales deteriorados, falta de materiales didácticos,
ausencia de equipos docentes estables y bajos salarios, son todos elementos que
vuelven difícil, por no decir a veces imposible, la tarea educativa.
En un contexto de carencias, la principal fortaleza que tienen los centros de
enseñanza –y que ha sostenido al sistema a lo largo de un proceso ya histórico de
deterioro de las condiciones de trabajo - es su cuerpo de docentes (Dirección,
Adscripción y Profesores) y funcionarios administrativos. Por ello, para lograr los
objetivos de la Educación Media, es imprescindible en primer lugar fortalecer la
actividad docente a través, tanto del estímulo salarial como de la formación continua.
En este sentido, es imprescindible recordar que la esencia intelectual del trabajo
docente requiere de un apoyo sostenido a su capacitación, la cual no puede limitarse a
la formación primera de nivel terciario garantizada por la obtención del título de
Profesor, sino que debe prolongarse a través de la educación permanente,
acompañando la trayectoria e historia laboral del docente. Esto, sin olvidar las políticas
de puesta a punto y actualización de los programas de enseñanza, la instrumentación
de mayores tiempos pedagógicos o el apoyo para mejorar la práctica docente y la
realidad de vida cotidiana en los liceos.
Por estos motivos, el objetivo de superar las limitantes de la educación secundaria
uruguaya pasa por aumentar y mejorar la calidad del tiempo pedagógico. Para lograrlo
deberá implementarse el tránsito general hacia liceos de dos turnos, la generación de
espacios de reflexión y formación de los docentes, la posibilidad de fomentar la
permanencia de estos en el liceo a través de la conversión de la asignación de horas
en cargos, la optimización de la relación del número de alumnos por docente,
tendiendo a 25 en primer ciclo y entre 30 y 32 en segundo ciclo, con un nexo
institucional firme, asegurando la supervisión de la experiencia.
Sin desmedro de lo anterior, y en función de la situación de emergencia social que vive
el Uruguay en este momento, se procurarán, a través de los mecanismos establecidos
en el Plan de Emergencia Social y mediante acuerdos interinstitucionales, las ayudas
necesarias para que los jóvenes y las familias en situación de riesgo no deserten
tempranamente de la Educación Secundaria.
Asimismo, para cumplir con el objetivo de asegurar una educación pertinente, que
responda a las necesidades de formación presentes y futuras, es un objetivo de esta
administración formular planes de estudio de transición, flexibles y contextualizados. A
partir de la evaluación de las experiencias en curso -garantizando la más alta
participación en los debates- se trabajará en la implementación de nuevos planes a
partir del año 2007.
Por otra parte, diversas investigaciones han probado que la cultura y el clima de las
instituciones educativas son determinantes en la obtención de mejores logros para los
aprendizajes de los jóvenes. Son fundamentales en este sentido las expectativas de
los docentes, los niveles de participación otorgados a los estudiantes, las actitudes
que de ellos se valoren, el clima que perciben, los recursos que se ponen a su
disposición, el nivel de seguimiento dentro del liceo, así como el compromiso
participativo de sus familias en tanto todos son agentes del proceso educativo. Para
poder trabajar en esa línea, con la visión puesta en el Sistema Nacional de Educación
como marco, las instituciones de Educación Media deberían dejar de ser vistas por los
docentes como lugares de tránsito y por los alumnos como una sucesión de
asignaturas con profesores distintos, cada uno de ellos con formaciones diversas,
exigencias y modalidades muy diferentes. Debe recordarse que, muchas veces, las
únicas instancias de encuentro y reflexión que existen en los centros educativos son
las tradicionales Reuniones de Profesores.
Así, la conversión de una asignación horaria en un cargo docente dentro de la
institución, permitiría desarrollar un sentido de pertenencia a un equipo de trabajo y de
compromiso con una gestión educativa que trascienda lo que el docente imparte en el
aula y al propio instituto.
También en este sentido entendemos que, tanto para mejorar la propuesta educativa
de las asignaturas como para poder atender integralmente la formación de los
alumnos, habrá que realizar cambios en la preparación docente, en la etapa curricular
y en su formación permanente; cambios que deberán nutrirse de los saberes que
aporta la investigación que al respecto existe en nuestro país y en la región, pero que
también debe enriquecerse con voces de los propios protagonistas.
En la propuesta de cargos docentes que estamos desarrollando entendemos
indispensable generar espacios de reflexión sobre la práctica, que garanticen el
crecimiento profesional individual y entre pares, a la vez que permitan un mayor
compromiso con el centro educativo. En cuanto al marco laboral, los niveles de
responsabilidad que se pretenden de los docentes deben tener como contraparte un
marco social y político que les garantice las condiciones necesarias para cumplir con
sus funciones dentro de un clima de valoración, con un salario digno, acorde a la alta
responsabilidad que enfrentan y el consiguiente respeto por su tarea profesional.
Los cambios que esta administración ha comenzado a implementar exigen el mayor
nivel de diálogo para su concreción; es por ello que se profundizará el camino de
participación democrática iniciado a través del trabajo en comisiones, de encuentros
entre Consejos, Inspectores, equipos de dirección, docentes representados en las
ATD y en sus gremios, estudiantes, funcionarios no docentes y sus organizaciones,
familias y las instituciones de la comunidad y demás actores comprometidos con el
acto educativo.
En otro nivel, pero con el mismo fin, los convenios con la Universidad, las ONGS,
centros culturales y sociales, etc. permitirán optimizar el trabajo de los docentes en el
aula y fuera de ella, involucrando a la sociedad toda en el proceso de enseñanza de
las jóvenes generaciones.
En suma, estamos frente a una agenda insoslayable:
a) En lo que hace a planes y programas, generar los ámbitos de discusión necesarios
para lograr acuerdos que comprometan a los docentes con una superación de la
enseñanza.
b) Impulsar la infraestructura locativa imprescindible para desarrollar un buen acto de
enseñanza aprendizaje.
c) Sustituir en el discurso y en la práctica las visiones gerenciales de la Educación
Pública por las estrictamente educativas.
d) Potenciar los equipos de trabajo, dándole un nuevo fundamento y función a la vieja
estructura jerárquica del CES: el del acompañamiento, la reflexión compartida y la
revitalización de las comunidades educativas.
e) Reconocer la tarea docente y otorgarle la preeminencia que nunca debió perder: los
docentes son los técnicos que deben ser convocados a opinar, a trabajar y, en última
instancia, a incidir en los destinos de la enseñanza pública.
IV.2 La situación actual de ed. Secundaria: oportunidades y desafíos
En el presente capítulo, se analizan en primera instancia algunos factores estructurales de
importancia a la hora de comprender la actual situación y realidad de la educación secundaria
pública en Uruguay. A estos efectos, se aborda en el primer apartado un análisis de la
matrícula estudiantil, mostrando su evolución y los impactos que ha tenido la expansión
matricular a nivel de asistencia, retención y egreso de los estudiantes. En este sentido, debe
apuntarse que el proceso de aumento de la cobertura de la población en edad de asistir al
sistema de educación secundaria no se ha acompañado de un proceso sostenido en términos
de asistencia efectiva y permanencia en el sistema. A continuación, se muestran los problemas
de infraestructura que tiene nuestro sistema de enseñanza secundaria. En el tercer apartado,
se aborda el problema específico de los aprendizajes. En relación a este punto, se observan
fuertes desigualdades en el sistema educativo uruguayo expresadas en desempeños y logros
escolares fuertemente sesgados por el origen social de los estudiantes. En el cuarto apartado
se analizan las condiciones de trabajo de los docentes, emergiendo como datos fundamentales
de la realidad laboral niveles de ingreso cercanos a la línea de pobreza, problemas de
titulación, de sobrecarga laboral y de rotación docente. Finalmente, en un quinto punto,
abordando las características de la comunidad educativa, se trabaja en la perspectiva de las
normas y valores que la sostienen, en especial en referencia a la relación profesor alumno.
IV.2.1 Crecimiento de matrícula y problemas de asistencia, retención y egreso
A lo largo de la última década la matrícula de Educación Secundaria, tanto en Ciclo Básico
como en Bachillerato, registró un crecimiento significativo. Como puede verse en el Gráfico 1,
las cifras reflejan un crecimiento sostenido de la matrícula en este nivel del sistema educativo
entre 1985 y 2003 (73% en el período).
Dos aspectos merecen destacarse respecto de este proceso. En primer lugar, el crecimiento en términos absolutos y relativos- fue mayor en el interior del país que en Montevideo. Esta
situación es relativamente nueva para nuestro país ya que una parte significativa de la
población joven del país, residente en el interior, ha comenzado a acceder masivamente a este
nivel del sistema educativo.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración en base a datos del C.E.S.
En segundo lugar, tal como ocurre en otros niveles del sistema educativo, el aumento de la
matrícula de la Educación Secundaria se explica casi en su totalidad por el crecimiento del
subsistema público. Para el año el año 2004, la educación privada atendía solamente al 13%
del conjunto de la población. Esta cifra, asociada a los datos ya presentados sobre el
crecimiento de la matrícula, muestran la presión existente sobre el sistema público de
educación secundaria por efecto de una demanda creciente.
Adicionalmente, la evolución de la matrícula en el subsistema de educación secundaria pública
se ha caracterizado por el crecimiento simultáneo de la matrícula del Ciclo Básico y del
Bachillerato. En 2004, eran 124000 los alumnos matriculados en el primer ciclo y 113000 los
inscriptos en Bachillerato. En términos proporcionales, el crecimiento de la matrícula fue muy
superior en el Bachillerato que en el Ciclo Básico.
Gráfico 2
Fuente: Elaboración en base a datos del C.E.S.
Esta expansión matricular se ha expresado en un aumento de las tasas de cobertura en todos
los estratos socioeconómicos. Sin embargo, como se aprecia en el Cuadro 1, en el transcurso
de la pasada década el ritmo de crecimiento fue mayor entre los adolescentes de ingresos
medios o altos que entre los pertenecientes a los hogares de menores ingresos: mientras que
en el primer grupo la cobertura creció casi un 8% entre 1991/1992 y 2000/2001, en el segundo
grupo el incremento fue de 4,5%. En consecuencia, la razón entre los adolescentes de bajos
ingresos y los de ingresos medios o altos que no asisten pasó en esos diez años de 2,1 a 3,4,
manifestando una evolución negativa en términos de equidad social en el acceso.
Cuadro 1.
Adolescentes de 14 a 17 años residentes en áreas urbanas según quintiles de ingreso per
cápita del hogar y asistencia a centros de enseñanza. Bienios seleccionados entre 1991 y
2001. En porcentajes
Fuente: UNICEF–Uruguay (2003)
Como se ha adelantado, el aumento de la cobertura no debe ocultar los graves problemas que
la Educación Secundaria tiene para garantizar la efectiva asistencia de los adolescentes a los
liceos. Los datos de asistencia que se presentan a continuación surgen del procesamiento de
la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del INE. A diferencia de los datos de matrícula, la
asistencia permite saber si el joven efectivamente concurre a alguna instancia formal de
enseñanza. Los datos de matrícula constituyen una buena aproximación a la proporción real de
individuos que atiende el sistema, pero también es cierto que puede sufrir distorsiones debido a
la deserción durante el año. En contrapartida, es más probable que quien declara en la
encuesta estar asistiendo al sistema educativo lo haga efectivamente.[2]
La ECH permite la construcción de dos tipos de tasas de asistencia: brutas y netas.[3] Además
permite el estudio detallado de los niveles de asistencia a cada uno de los subsistemas
educativos para las distintas edades. Observando el Gráfico 3 es posible señalar el aumento
que se produjo entre 1991 y 2002 -especialmente a partir de 1995- en las en las tasas brutas y
-en menor medida- netas de asistencia al ciclo básico de Educación Secundaria.
Hacia 1998 y luego de haber alcanzado su punto más bajo en ese año, las tasas netas
empiezan a incrementarse acompañando también la clara mejora de las tasas brutas. En
efecto, en el año 2002 las tasas brutas del ciclo básico alcanzan por primera vez una cifra
cercana al 100%, en tanto las tasas netas superan 70% por primera vez en todo el período
considerado.
Sin embargo, los datos también muestran uno de los desafíos más importantes que enfrenta el
sistema educativo. Las diferencias que se registran entre las tasas brutas y netas se explican
básicamente por la presencia en el nivel de estudiantes con edades superiores a las esperadas
si existiera un flujo óptimo al interior del sistema. En otras palabras, de todos los asistentes al
ciclo básico de Educación Secundaria solamente siete de cada diez tienen la edad apropiada
para el nivel educativo que están cursando. El porcentaje restante es razonable asumir que se
encuentra rezagado –cursando con extraedad cursos de Educación Primaria- o fuera del
sistema educativo.
Gráfico 3
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación Elaboración en base a ECH del INE.
En lo que refiere al segundo ciclo de Enseñanza Secundaria, es importante anotar que las
tasas brutas presentan un incremento sostenido a partir de 1995 que las lleva de 62.9% en ese
año a más del 83% en 2002. Este es el resultado natural del incremento de la matrícula que se
ha mencionado anteriormente.
Gráfico 4
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación Elaboración en base a la ECH del INE.
Las tasas netas del mismo período reflejan en forma tardía y amortiguada la tendencia de las
tasas brutas: el incremento de las tasas brutas entre 1995 y 2002 fue del 20% pero el de las
tasas netas no alcanza el 10%.
Esto quiere decir que, entre 1995 y 2002, se produce o bien un mayor egreso del ciclo básico,
o bien una mayor retención durante el segundo ciclo de la Enseñanza Secundaria. En rigor,
esta es la única forma por la cual las tasas brutas de este nivel pueden aumentar. Sin embargo,
la ausencia de impactos de este incremento de las tasas brutas sobre las tasas netas quiere
decir que el primero de estos fenómenos se explica fundamentalmente por la retención de
alumnos con extraedad –aquellos que habiendo repetido algún año en el ciclo básico o en el
segundo ciclo continúan asistiendo fuera de su rango de edad-.
El desempeño del sistema educativo también puede evaluarse de acuerdo a las tasas egreso
y, en ese caso, los indicadores también reflejan la existencia de un déficit considerable. Como
lo muestra el Gráfico 5 solamente poco más de seis de cada diez jóvenes de entre 16 y 18
años han culminado el Ciclo Básico y la proporción baja a medida que aumentan las edades.
Gráfico 5
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
Los resultados son aún más preocupantes si se considera la tasa de egreso del ciclo de seis
años de la educación secundaria. A pesar del incremento en los niveles de acceso antes
mencionados, en el año 2002 solamente un tercio de los jóvenes uruguayos de entre 20 y 22
años de edad lograba completar el ciclo. Peor aún, como lo muestra el Gráfico 6, sólo uno de
cada cuatro niños que ingresaba al sistema escolar lograba completar los seis años de la
educación secundaria antes de alcanzar los 21 años de edad.
Gráfico 6
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
El subsistema también tiene problemas atendibles en relación a las tasas de repetición. El nivel
de repetición en los tres primeros grados de Educación Secundaria es importante y afecta
especialmente a los estudiantes que provienen de los contextos más desfavorables. Como
puede observarse en el Gráfico 7 en el año 2002 más de tres de cada diez estudiantes de
primer año de liceo (36,3%) provenientes de contextos socioculturales definidos como muy
desfavorables repitió el curso. Ello se atenúa levemente hasta llegar al análisis de las tasas de
repetición que presentan lo alumnos de contexto sociocultural favorable en primer ciclo, en los
cuales la proporción fue significativamente más baja (19,7%) pero aún así muy considerable.
Gráfico 7
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
Algo similar ocurre con los niveles de abandono de los estudios que se registran entre los
jóvenes que asisten al subsistema de enseñanza secundaria. Como puede observarse en el
Gráfico 8, el primer y el tercer año del Ciclo Básico son los momentos en los que se registra un
mayor porcentaje de abandono. Una vez más, este fenómeno está fuertemente asociado a los
contextos socioculturales de origen. En los liceos diurnos de Montevideo, en el año 2002,
18,4% de los estudiantes provenientes del contexto más desfavorable abandonaron el liceo,
14,4% hizo lo propio en segundo de liceo y 21,3% en tercero. Ese mismo año, uno de cada
diez estudiantes de contexto favorable (9,9%) abandonó el liceo en primer año, 8,3% en
segundo y 13,1% en tercero. Las cifras reflejan la magnitud del problema y las diferencias
significativas en las oportunidades de “supervivencia” que ofrece el subsistema a los
estudiantes que provienen de diferentes contextos.
Gráfico 8
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
En síntesis, los datos presentados permiten destacar lo siguiente:
a) El porcentaje de adolescentes que, habiendo terminado la educación primaria, ingresan al
Ciclo Básico se ha incrementado sistemáticamente.
b) La tasa de egreso del Ciclo Básico de Educación Media también ha aumentado, aunque a
un ritmo mucho menor. En la actualidad poco menos de siete de cada diez jóvenes entre 19 y
29 años, completaron este ciclo obligatorio de enseñanza. Ello muestra el desafío que
representa para el sistema no sólo mejorar el egreso en las actuales generaciones, sino
preparar el diseño de ofertas alternativas que brinden nuevas oportunidades de culminación de
este ciclo, fundamentalmente para los jóvenes que lo han interrumpido.
c) La tasa de egreso del Ciclo Superior de Educación Secundaria entre los jóvenes 18 a 22
años se ha mantenido estable y continúa siendo muy baja. Apenas un tercio de los jóvenes de
entre 20 y 22 años ha finalizado el ciclo completo de Educación Secundaria.
d) Por otra parte, el subsistema presenta niveles muy elevados de repetición, abandono y
extraedad. Estos fenómenos afectan particularmente a los estudiantes que provienen de los
contextos socioculturales más desfavorables y sus efectos agregados contribuyen a agravar las
condiciones adversas en la que viene registrándose el incremento de la matrícula.
IV.2.2 Una infraestructura insuficiente y deteriorada para una población en aumento
El sistema de educación media en Uruguay presenta un contraste histórico con el sistema de
primaria. Mientras este último posee la ventaja de haberse masificado y universalizado en un
contexto de abundancia de recursos y de fuertes políticas de estado orientadas a la mejora del
sistema educativo, el ciclo medio se expandió sin contar con esos apoyos. Ello ha generado un
conjunto de déficit relevantes. Más allá de los esfuerzos realizados por el sistema para
incrementar la cobertura y para acompañar este proceso de expansión matricular, los
problemas del ciclo son de larga data y requieren de un esfuerzo prolongado que permita
atender las nuevas demandas al tiempo que soluciona los viejos problemas. En este sentido,
una de las carencias centrales del subsistema es la insuficiencia e inadecuación de los
espacios físicos disponibles.
A comienzos de la década del 70 se extendió normativamente la obligatoriedad de la
enseñanza a los tres primeros años del ciclo medio. Sin embargo, esta extensión normativa no
se vio acompañada de un impulso en materia de inversiones que permitiera efectivamente
enfrentar el desafío de una universalización real. Las carencias edilicias del ciclo medio para el
logro de estas metas se fueron atendiendo en mayor medida en el período 1995 y 2003, en el
cual se incrementa en más de un 10% la cantidad de liceos.
Cuadro 2.
Evolución de la cantidad de liceos diurnos según región. (1995-2002)
Fuente: Elaboración en base a datos de la Gerencia de inversiones Codicen y Programa
MEMFOD
Por otra parte, esto representa tan sólo una porción de la inversión edilicia desarrollada en el
período ya que el incremento en el número de los espacios aula es bastante mayor que el de
los liceos nuevos.
Ambos esfuerzos son fundamentales para mejorar la matriculación y la asistencia, así como
para mantener niveles adecuados de calidad. La creación de nuevos liceos no sólo incrementa
la capacidad locativa del sistema, sino que también cumple la función de acercar el liceo a
zonas y regiones donde previamente no existían establecimientos educativos del ciclo medio,
fortaleciendo las redes de integración social. En este sentido, el incremento del número de
liceos en Montevideo no logró aún aproximarse a un cierre razonable de la brecha que se
verifica entre la oferta educativa de la educación primaria y la de la educación secundaria. En
Montevideo, existen 60 liceos diurnos contra más de 238 escuelas.
Además, la educación secundaria en Montevideo enfrenta problemas críticos en lo que hace a
la dotación de establecimientos y a la capacidad locativa, precisamente en los contextos más
desfavorables. El gráfico que sigue muestra claramente que en esos contextos se está en
presencia de aulas notoriamente más superpobladas que en el resto del sistema.
Gráfico 9
Fuente: ANEP. Panorama de la Educación.
En efecto, para este contexto es posible encontrar, en promedio, aulas con 38 estudiantes en
primer año. Ello implica muy posiblemente que muchos liceos de contextos desfavorables
reciben al niño recién egresado de la primaria en aulas de más de cuarenta alumnos. La caída
del tamaño medio de grupo posterior en este mismo contexto responde en buena medida al
abandono.
El problema se agudiza en el bachillerato en el marco de un proceso de expansión de matrícula
similar o superior al de ciclo básico. Si se observan los datos de los años 2001 y 2002 esta
situación ya es palpable.
Gráfico 10
Fuente: ANEP. Panorama de la educación.
La información disponible sugiere que la expansión de matrícula registrada en el bachillerato ha
redundado en el incremento del tamaño medio de grupo. Este incremento es, además, más
marcado en Montevideo que en el Interior, aún cuando en el primer caso se partía en 1996 de
niveles más altos que los del resto del país.
Es preocupante en este sentido anotar que Montevideo ya presenta tamaños promedio de
grupo de 40 estudiantes. De no mediar una mejora de la capacidad edilicia acompañada de la
adecuada dotación de recursos humanos, la democratización en el acceso al bachillerato se
hará a costas de su calidad, prolongando y expandiendo las tendencias generadas en los
anteriores períodos. De ser así, la democratización será más aparente que real, al tiempo que
sus costos serán pagados por los contextos más desfavorables.
Otra variable importante es el estado de conservación de las aulas. La información disponible
muestra que, en algo más de cuatro de cada diez liceos (45%), las aulas están en un estado
malo o regular. Adicionalmente, como se muestra en el gráfico que sigue, el estado parece ser
claramente peor en los centros de contexto sociocultural más desfavorable. En efecto, mientras
que en estos la proporción de centros con aulas en estado malo o regular es de 54%, en los
contextos desfavorables disminuye a 46%, en los medios a 43.5% y en el contexto más
favorable desciende a casi 40%.
IV.2.3 Los niveles de aprendizajes en un contexto de incremento de matrícula y escasez de
recursos
En el año 2003, Uruguay participó por primera vez en su historia de un estudio internacional de
evaluación de aprendizajes. La ANEP decidió participar en el “Programa Internacional de
Evaluación de Estudiantes” (PISA, por su sigla en inglés), llevado adelante por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en su segunda evaluación (la primera
fue realizada en el año 2000).
PISA está concebido como un programa de evaluación permanente, con un ciclo que se repite
cada tres años utilizando pruebas equiparables, lo que permite al país contar con un
seguimiento externo e independiente de la evolución de los resultados del sistema educativo
nacional. La prueba PISA fue aplicada a una muestra representativa del conjunto del sistema
educativo nacional, tanto público como privado, en liceos a los que asisten jóvenes de 15 años
de edad.[4]
El propósito del Programa es evaluar en qué medida los jóvenes que se supone están
terminando la escolaridad obligatoria son capaces de emplear los conocimientos adquiridos a
lo largo de su trayectoria escolar en asuntos y problemas propios del mundo real, así como el
grado en que poseen un conjunto de competencias relevantes e indispensables para actuar
como ciudadanos a nivel personal, social y económico. Para ello se evalúan tres “dominios”
fundamentales: capacidad de lectura, cultura matemática y cultura científica, lo que luego se
“traduce” en una escala de niveles ascendentes desde 0 a 5 y desde 0 a 6 en lectura y
matemática, respectivamente.
A partir del Informe Nacional elaborado por la Gerencia de Investigación y Evaluación de la
ANEP se cuenta con el análisis de los resultados, desde tres perspectivas diferentes: la mirada
a la situación de Uruguay en el contexto latinoamericano, la comparación de Uruguay con otros
países de pequeña escala de la OCDE y, por último, su análisis desde la perspectiva del
país.[5]
La diferencia en los niveles de asistencia de los alumnos de 15 años a la educación formal –y,
por lo tanto, la diferencia en la proporción de jóvenes de dicha edad representados en los
resultados de cada país- inciden en los indicadores de desempeño. Los resultados deben
analizarse teniendo en cuenta que países que tienen fuera del sistema educativo a una porción
considerable de los jóvenes pueden obtener un engañoso “beneficio” en los resultados de las
pruebas. En otras palabras, es razonable suponer que los jóvenes excluidos del sistema
tendrían desempeños que afectarían negativamente el promedio nacional.
En el cuadro siguiente se indica la cantidad de alumnos de 15 años en cada uno de los países
y la proporción de ellos que asistían a la educación media. Los datos muestran la amplia
expansión de la educación media de buena parte de los pequeños países europeos, el rezago
de nuestro país en relación a ese grupo y las situaciones de muy baja cobertura que se
registran en países latinoamericanos como Brasil, México o Perú. Chile por su parte, presenta
la menor proporción de alumnos fuera del sistema educativo en la región.
Cuadro 3.
Asistencia a la Educación Media de jóvenes de 15 años. En porcentajes del total de jóvenes en
esa edad. OCDE y países seleccionados de la OCDE y latinoamericanos.
Fuente: Gerencia de Investigación y Evaluación de la ANEP, sobre base de datos de la
OCDE/PISA, 2003.
Los resultados de Uruguay muestran luces y sombras. En las pruebas de Lectura nuestro país
obtuvo resultados significativamente superiores a los de los demás países latinoamericanos
considerados, con excepción de Argentina. Sin embargo el desempeño promedio de los
estudiantes uruguayos se ubica muy por debajo del promedio de los países de la OCDE.
La comparación de Uruguay con los países europeos de pequeña escala muestra que el
resultado promedio de nuestro país es inferior al de todos los países considerados. Si la
comparación se limita a Finlandia -el país con mejor desempeño en las pruebas- el 5% de sus
alumnos de peor desempeño se ubica en una puntuación bastante cercana al promedio de
todo Uruguay. Sin embargo, la enorme dispersión que presenta Uruguay permite que nuestros
mejores alumnos alcancen resultados similares a los mejores estudiantes de Dinamarca.
De acuerdo a los resultados, el 40% de los estudiantes uruguayos evaluados poseen una muy
rudimentaria capacidad para leer, comprender y encontrar información en textos escritos de
diverso tipo. En los países de la OCDE el porcentaje de estudiantes en ese nivel alcanza a
20%. En América Latina, para Argentina representan casi el 44%, en Chile, Brasil y México
alrededor del 50% y en Perú el 80% del alumnado. En el otro extremo, 16,5% de los
estudiantes uruguayos alcanzaron los niveles más altos de desempeño en lectura.[6] En los
países de la OCDE ese porcentaje se eleva a 30%, en Argentina cae a 10% y en el resto de los
países latinoamericanos la proporción es menor aún.
Los resultados de las pruebas PISA de Lectura muestran, a grandes rasgos, que Uruguay es el
país con mayor distancia en los resultados de sus mejores y peores estudiantes en Lectura, es
decir, es un país altamente inequitativo en materia de logros en este dominio. Sus mejores
estudiantes están bastante cerca de los mejores estudiantes de la OCDE y bastante lejos de
los mejores estudiantes de los demás países latinoamericanos, al tiempo que sus estudiantes
con peor desempeño están muy por debajo de los de la OCDE e, incluso, algo por debajo de
algunos países latinoamericanos.
En las pruebas de Matemática Uruguay aparece nuevamente con el mejor promedio entre los
países latinoamericanos considerados. Por otra parte, Uruguay no es en Matemática el país
más inequitativo de los considerados en la comparación pero, a diferencia de los resultados de
Lectura, ello se explica por el hecho de que el 5% de mejor desempeño no tiene puntajes
destacados. Los puntajes en Lectura y Matemática no son directamente comparables entre sí,
pero es posible observar que la situación de Uruguay en relación a los demás países es peor
en Matemática.
En resumen, en el contexto de América Latina, Uruguay alcanza resultados aceptables en
términos relativos, es decir, un poco por encima del resto de los países. No obstante,
proporciones muy importantes de alumnos (4 de cada 10 estudiantes en Lectura y 5 de cada
10 en Matemática) exhiben niveles de desempeño insuficientes. Si a ello se le agrega el hecho
de que una cuarta parte de los jóvenes de 15 años está fuera del sistema, es razonable pensar
que la situación del conjunto total de los adolescentes de 15 años es peor que la señalada por
estos resultados.
El patrón general de resultados de Uruguay sugiere la sobrevivencia de una “herencia
educativa y cultural” que, en algunos sectores de la sociedad, preserva mejor a sus jóvenes lo
cual se objetiva en el logro de buenos desempeños en materia de aprendizajes. De allí que los
resultados sean buenos en el extremo superior de la distribución. Pero, al mismo tiempo,
importantes sectores de estudiantes no logran resultados mínimamente satisfactorios.
Probablemente esto sea la consecuencia de las dificultades de la educación media para
incorporar efectivamente a la actividad educativa a los estudiantes provenientes de los sectores
sociales más desfavorecidos. Por otra parte, la crisis económica y el incremento de la cantidad
de niños y jóvenes bajo la línea de pobreza ha tenido incidencia directa en la fuerte caída que
se observa en el extremo inferior de la distribución de resultados. La combinación de ambos
fenómenos da lugar a que los resultados de Uruguay presenten una amplia dispersión, la más
grande de los países considerados.
Si se tienen en cuenta las diferencias existentes en los niveles de desarrollo social, económico
y educativo entre Uruguay y los países europeos con los que se lo comparó, los resultados de
Uruguay en Lectura aparecen como relativamente buenos, en especial en lo que respecta a los
resultados de los buenos alumnos. Como se mencionaba con anterioridad, los mejores
estudiantes de Uruguay tienen resultados similares a los de los mejores estudiantes de países
como Dinamarca, Eslovaquia, Letonia y Suiza. Cuando se controla el contexto sociocultural de
los centros los resultados de Uruguay en los contextos más favorecidos son incluso mejores
que los de Noruega.
En cambio, los resultados en Matemática son relativamente peores cuando se los compara con
la OCDE y con los países europeos de pequeña escala. En este caso aún los mejores alumnos
de Uruguay quedan bastante por debajo de los mejores alumnos de los países europeos.
IV.2.4 Las condiciones de trabajo del personal docente
Un sistema que se masifica y expande en un contexto de escasez fiscal y de ausencia de
políticas claras de Estado respecto a los recursos necesarios para dicha expansión, acumula
además de los problemas de infraestructura, un conjunto de problemas relativos a los recursos
humanos disponibles.
Adicionalmente, y a diferencia de Primaria, el problema del personal docente en la enseñanza
secundaria y de su asignación a centros y grados se agudiza por la fuerte dispersión de
materias que tornan aún más difícil la concentración horaria y la estabilidad de los elencos
docentes. Además, un sistema que se masifica sin recursos, carece de instrumentos que
permitan estructurar sistemas de incentivos adecuados, así como retribuciones materiales y
simbólicas que contribuyan a la generación de ámbitos laborales cohesivos y orientados a la
excelencia. Finalmente, el último impulso de la expansión de matrícula, positivo en muchos
aspectos, coloca desafíos a un personal docente y administrativo poco acostumbrado a atender
poblaciones estudiantiles de los estratos de ingresos más bajos.
El paso de un sistema de enseñanza secundaria expulsor a uno no expulsor implica la
necesidad de una nueva transformación en su personal docente: de docentes que enseñaban
predominantemente a sectores integrados a docentes que deben adecuar sus estrategias a
adolescentes y jóvenes provenientes de hogares en situación de pobreza y muchas veces de
exclusión social.
Uno de los problemas estructurales que generó la expansión del sistema de educación media
refiere al déficit de recursos humanos titulados para la docencia en este ciclo. En efecto, como
se puede observar en el siguiente cuadro, el contraste entre primaria y cualquiera de los
subsistemas de la enseñanza media es muy claro. Menos de la mitad de los docentes de
secundaria posee diploma específico para enseñar en este nivel. Asimismo, el porcentaje que
carece de cualquier título de nivel terciario asciende en la enseñanza media a casi el 25%. Las
proporciones de titulados en Primaria superan el 90% y aquellos que carecen de todo título a
nivel terciario no superan el 0.5%.
Cuadro 4.
Tenencia de título, según subsistema educativo en el que trabaja (*). Año 2001.
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001. (*) “¿Qué título tiene Ud?”.
Este problema de titulación se encuentra mucho más extendido en el interior que en
Montevideo. Debe considerarse que es precisamente en el Interior donde se ha producido en
los últimos seis o siete años la mayor incorporación de estudiantes al sistema de educación
media. La experiencia de los CERP ha procurado ser una respuesta a este problema de
titulación en el interior. En tanto Montevideo presenta un 18% de docentes de secundaria sin
titulación de ningún tipo y casi un 64% con titulación de profesorado, en el interior los
guarismos respectivos son de 27.3% y 48%.
Estas afirmaciones sobre la titulación no se sustentan en una ritualización de la certificación.
En otras palabras, no se confunde la certificación con la calidad docente. Se señala, sin
embargo que atravesar un ciclo de formación específica con componentes didácticos, más allá
de reconocer las especificidades de contenido que caracterizan la docencia de secundaria,
contribuye a mejorar las capacidades de los docentes.
Por último, cabe detenerse en la estructura de la titulación por materia. Carecemos de
información actualizada sobre este punto. Sin embargo, los datos que surgen del censo de
docentes de octubre de 1995 indican que los menores porcentajes de docentes titulados se
encuentran en la matemática. Tan sólo un 13% de los profesores de matemática en la
enseñanza secundaria uruguaya poseen título docente. Todos sabemos que matemática
constituye en secundaria la materia de mayor dificultad para los estudiantes. Esto es así en
buena parte del mundo. Sin embargo, parece razonable suponer que parte de los resultados de
suficiencia y aprobación de exámenes que presenta la matemática en secundaria se expliquen
por la existencia de un número significativo de profesores cuyo conocimiento de la materia
puede ser adecuado, pero que no necesariamente manejan las herramientas didácticas para
transmitir dichos conocimientos.
Los problemas de titulación mencionados anteriormente no responden a un sistema carente de
criterios a la hora de incorporar recursos humanos para la docencia. La razón fundamental de
la escasez de docentes titulados en el sistema es la escasez de docentes titulados en el país.
La ausencia de recursos humanos titulados y no titulados en el sistema es un problema que se
ha visto agravado con la creciente expansión de la matrícula, de los establecimientos y de los
grupos. Esto implica una sobrecarga laboral que hace muy difícil el adecuado rendimiento de
los docentes en aula y la preparación y trabajo de evaluación fuera del aula.
Como puede observarse en el siguiente cuadro, el porcentaje de docentes con más de 40
horas de dedicación a la docencia alcanza casi el 45% de aquellos que no realizan ningún otro
tipo de actividad remunerada [7]. Si comparamos la dedicación exclusiva a la docencia en el
sistema secundario y primario de educación, puede constatarse rápidamente la mejor situación
de los maestros. En Primaria, tan sólo un 8% de los maestros posee más de 40 horas
semanales asignadas.
Cuadro 5.
Cantidad de horas dedicadas a la docencia (directa e indirecta), según subsistema (sólo entre
quienes trabajan exclusivamente en la docencia).
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001.
No sólo el cuerpo docente de la enseñanza media presenta un mayor porcentaje de docentes
con sobrecarga laboral, sino que también puede constatarse una menor presencia de docentes
cuya única actividad remunerada está relacionada con la enseñanza. En tanto en primaria tan
sólo un 10% de los maestros dicen desarrollar otro tipo de actividades remuneradas, en
secundaria el porcentaje asciende al 21.5% y en la enseñanza técnica al 30.8% (ANEPUNESCO/IIPE, 2003).
La presencia de esta sobrecarga laboral en un porcentaje importante de docentes se ve
acompañada de la exposición del docente a un número sumamente elevado de estudiantes. La
despersonalización muchas veces señalada como problema del sistema de enseñanza media
no es, por tanto, un problema de voluntad docente sino un problema estructural de escasez de
recursos y sobrecarga de trabajo. A esto debe sumarse el tiempo que queda disponible para
que el docente desarrolle las tareas necesarias para la acción concreta en aula. Ello implica al
menos contar con horas libres en la semana que permitan planificar el curso, preparar las
clases y evaluar el desempeño de los estudiantes.
Es muy claro que las razones detrás de estas formas adaptativas perversas y de sus efectos
sobre la calidad de la acción docente se encuentran no sólo en la escasez de recursos
humanos, sino también en los bajos salarios que perciben y en la ausencia de sistemas de
incentivo y contralor adecuados.
A modo de ejemplo, para el análisis de la evolución de las remuneraciones del cuerpo docente
de secundaria, se seleccionaron seis categorías correspondientes a profesores titulados con
funciones en aula, grado 4 y grado 7 de 1er ciclo, con 20 horas, cuyas remuneraciones
coinciden con las de maestros grado 4 y 7 con la misma carga horaria. A ellas se agregan las
categorías de profesores titulados de 2do Ciclo en los mismos grados que los anteriores y en el
escalafón de Dirección se consideran dos categorías: Director 4ta categoría, Grado 4 y
Director, 1era categoría, Grado 7.
Cuadro 6.
Sueldos Líquidos de profesores de Secundaria. Pesos Constantes de enero de 1997. Indices
2001=100.
Fuente: En base a información de la Gerencia de Programación y Presupuesto de la ANEP
El bajo nivel absoluto de las remuneraciones docentes se visualiza al comparar el nivel de
remuneraciones más recientes (año 2004) con otro tipo de indicadores. En el cuadro siguiente
se toman los salarios en pesos corrientes del año 2004 y se relacionan con la estimación, para
el mismo año, de la línea de pobreza a nivel nacional.
Cuadro 7.
Salarios docentes, según categoría y grado, y línea de pobreza (LP). En pesos corrientes y en
número de LP.Año 2004.
Fuente: En base a información de la Gerencia de Programación y Presupuesto de la ANEP y
del INE (2005).
Como se aprecia, bastaría considerar un hogar cuyo único ingreso está constituido por una de
las remuneraciones correspondientes al profesor de aula de 2do Ciclo, en las categorías 4 y 7
para que, conformado con 2 y 3 adultos equivalentes respectivamente, el ingreso per cápita del
hogar se situara por debajo de la línea de pobreza.
Para enfrentar adecuadamente el marcado incremento de la matrícula tanto en este ciclo como
en el bachillerato, deben solucionarse estos aspectos esenciales. De lo contrario, el impacto de
cualquier reforma futura será minimizado por estos factores.
Los datos aquí presentados no agotan ni mucho menos los problemas de recursos humanos
que debe enfrentar el sistema de enseñanza secundaria. El rol de los adscriptos, los
conocimientos de los docentes para enseñar en los diversos currículos vigentes, la existencia
de docentes que no han recibido ninguna forma de capacitación en servicio, el escaso manejo
de las nuevas tecnologías de información, son tan sólo algunos de los temas y desafíos que
han sido documentados en estudios relativamente recientes.
Por último, más allá de los problemas de infraestructura, equipamiento y recursos humanos
reseñados, el sistema de educación secundaria presenta tal vez los mayores déficits en el
conjunto de relaciones internas y externas de los miembros de la institución escolar y las
normas que regulan dichas relaciones.
En el caso de secundaria, y por la propia naturaleza de su funcionamiento, es altamente
probable que los docentes se encuentren asignados a más de un establecimiento. Esto posee
en principio un efecto negativo sobre la posibilidad de constituir redes y relaciones mutuamente
referidas. El intento de concentrar horas en un mismo establecimiento atacando así lo que se
ha definido como el “profesor-taxi” reconocía justamente este problema. En rigor, muchos
liceos y centros de educación media, dada la demanda de horas en ciertas materias que
poseen, permitirían una fuerte concentración de docentes en un mismo establecimiento.
El siguiente cuadro permite observar que en la Educación Secundaria –y en el ciclo medio en
general- se está aún muy lejos de lograr una cierta concentración de horas docente en un
mismo establecimiento. A esto, se le debe sumar un aspecto que afecta en forma similar al
sistema de primaria: la rotación. Es muy común la queja de directores que señalan que de su
plantel docente del año anterior, sólo sigue al siguiente año un porcentaje ínfimo. Ahora bien,
más allá de los problemas de rotación, y solo observando la dimensión relativa a la cantidad de
establecimientos atendidos por el docente, la evidencia indica que solo un 25% de los
profesores de enseñanza secundaria trabaja en un sólo centro. De hecho, casi un 36% de los
docentes de secundaria trabajaban en el año 2001 en 3 o más establecimientos.
Cuadro 8.
Cantidad de establecimientos educativos en los que trabaja, según subsistema educativo en el
que trabaja. En porcentaje de docentes.
Fuente: Encuesta A.N.E.P - UNESCO/IIPE, 2001.
A este problema y a los efectos de la rotación docente debe sumársele el de la cantidad de
alumnos que se debe atender. La despersonalización de la relación docente-alumno que
implica la sobrecarga de alumnos que deben enfrentar algunos docentes atenta definitivamente
contra las posibilidades de establecer un sistema de obligaciones mutuas normativamente
estructurado.
IV.2.5 Las dificultades para la construcción de comunidades educativas
La posibilidad de construir sistemas de relaciones estructuradas normativamente requiere de
un conjunto de reglas formales e informales. Toda organización compleja genera sistemas
normativos que van más allá de las reglas formales definidas por la institución. Estos sistemas
normativos operan no sólo desde la autoridad sino también desde el control que los pares
realizan entre ellos. Asimismo, y tal como se señaló, algunos elementos normativos se
encuentran internalizados en los actores en tanto otros elementos del sistema normativo se
apoyan claramente en premios y castigos que permiten orientar la acción de los participantes
en las direcciones deseadas.
La ausencia de sistemas normativos eficientes (sean estos internalizados o externos) que
orienten la acción de tal manera de garantizar el buen funcionamiento del sistema jerárquico y
la cooperación y contralor mutuo entre pares se explica en parte por las insuficientes bases
materiales y temporales que permiten estructurar relaciones e internalizar pautas normativas.
Ello no implica que se carezca de todo sistema de normas. Pero las normas que tienden a
emerger en estos contextos, sumadas a la notoria escasez de recursos materiales y humanos,
son en muchos casos contraproducentes en relación a los objetivos generales de la institución.
Así, la permisividad con el ausentismo, la tolerancia de la autoridad y de los propios colegas al
dictado insuficiente de clases, la legitimación de la sobrecarga docente y la inexistencia de
valores que perciban en el fracaso estudiantil un fracaso docente, son moneda común en el
sistema. La adaptación a la escasez se produce mediante la recreación de un contrato
autoridad-docentes que tiende a dejar fuera de la ecuación al tercer actor: el estudiante. La
tasa de fracaso estudiantil, repetición, y exámenes y la percepción por parte de los alumnos de
enfrentar evaluaciones para los que no fueron preparados, están sugiriendo justamente esto: el
contrato entre estudiante y docentes, pilar necesario del sistema, se encuentra devaluado y ha
sido desplazado por un contrato cuyo eje es la tolerancia a la escasez pedagógica justificada
por la escasez de recursos.
Otra forma de desplazamiento del contrato estudiante-docente se encuentra en las clases
particulares, que nada tienen que ver con el contrato prometido por la enseñanza pública: el de
transmisión gratuita de conocimientos. En el módulo que se aplicó a jóvenes de entre 15 a 29
años conjuntamente con la Encuesta Continua de Hogares, se preguntó sobre la asistencia a
clases particulares. Los jóvenes entre los 16 y 18 años declaran en un 50% haber asistido a
clases particulares. Esta realidad es notoriamente más alta en los sectores más pudientes y en
los bachilleratos científicos. En rigor, tal como se ha argumentado, es posible considerar el
bachillerato como un sistema público no “gratuito” y más como una combinación públicoprivado con un componente pago.
Estas críticas al ciclo medio no implican una crítica individual generalizable a los elencos
docentes y directivos del sistema. Por el contrario, dado el conjunto de carencias de todo tipo
que pueden constatarse en un contexto de expansión de la matrícula, resulta bastante
milagroso que el sistema opere en forma mínimamente adecuada.
IV.3 Lineamientos Generales de Políticas para la Educación Secundaria
La situación reseñada en las páginas anteriores habilita a sostener que el subsistema de
Educación Secundaria es uno de los eslabones más débiles del sistema educativo nacional. El
efecto combinado de factores como el incremento masivo de la matrícula, en especial entre los
jóvenes provenientes de sectores más vulnerables de la sociedad uruguaya, y la insuficiencia o
inadecuación de las respuestas que destinaron recursos físicos y humanos para garantizar
niveles aceptables de retención, egreso y calidad de los aprendizajes, hace que en la
actualidad la Educación Secundaria sea percibida como un sistema que funciona al límite de
sus posibilidades de cumplir mínimamente las tareas que le ha encomendado la sociedad.
La magnitud de los déficit y la escasez de los recursos disponibles fundamenta la necesidad de
centrar la atención en las principales líneas generales de políticas, dirigidas a atender en el
menor plazo posible las prioridades más acuciantes. En estas páginas se describen las líneas
generales de acción que el Consejo Directivo Central de la ANEP y el Consejo de Educación
Secundaria han resuelto llevar adelante en esta Administración. Estas iniciativas recogen el
resultado de numerosas y fecundas consultas realizadas a cada uno de los actores –docentes,
técnicos, funcionarios, etc.- involucrados en la gestión del subsistema.
IV.3.1 Mejorar las condiciones de trabajo del personal docente y no docente de Educación
Secundaria
Todos los diagnósticos e investigaciones disponibles confirman que no es posible modificar
positivamente los resultados que se están alcanzando en el susbsistema de Educación
Secundaria sin mejorar de forma simultánea las condiciones de trabajo en las que se
desempeñan sus recursos humanos docentes y no docentes.
Esta Administración tiene como una de sus líneas prioritarias de acción para el período la
progresiva recuperación y aumento de las retribuciones que perciben los funcionarios del
sistema. Al mismo tiempo, promoverá un conjunto de iniciativas que permitirán el
aprovechamiento más eficiente y eficaz de los recursos humanos disponibles, eliminando
costos y mejorando las condiciones de trabajo.
En este sentido se orientan las medidas tendientes a lograr la concentración de horas de cada
docente en un centro educativo –buscando la progresiva conversión de horas en cargos- y la
reducción efectiva de la rotación docente. por medio de procesos de adjudicación de paquetes
horarios cada tres años. También se inscriben en esta línea las medidas tendientes a separar
en el tiempo la adjudicación de horas –o cargos- y el comienzo de los cursos. De esta forma se
logrará un impacto positivo en la cantidad de horas de clase dictadas a lo largo del año.
La asignación a cada docente de un paquete horario que garantice su presencia efectiva en los
liceos y les permita operar como referentes significativos para los adolescentes, a través de la
extensión del tiempo de convivencia tanto en el aula como fuera de ella, también atenderá la
necesidad de docentes y funcionarios de contar con el tiempo mínimo indispensable para la
reflexión y elaboración de proyectos colectivos a nivel de centro, de asignaturas, grados o
grupos.
Finalmente, esta Administración implementará acciones tendientes a incentivar el desarrollo de
mayores niveles de compromiso entre los funcionarios y las comunidades educativas a las que
se integran, reduciendo el ausentismo y aumentando el tiempo pedagógico por medio de la
revisión de los procedimientos de suplencia ante faltas por enfermedad y una revisión de los
procedimientos y criterios de las inasistencias y llegadas tarde de los docentes.
IV.3.2 Transformar la gestión institucional a nivel de la estructura central y de los liceos
Buena parte de los problemas y amenazas que enfrenta la Educación Secundaria están
directamente relacionados con la insuficiente capacidad de gestión, tanto a nivel de la
estructura del Consejo como de los liceos de todo el país. Por tal motivo, esta Administración
promueve un conjunto de medidas destinadas a corregir un déficit que en el pasado ha sido
sistemáticamente desatendido.
En primer lugar se pondrán en marcha iniciativas tendientes a lograr un mayor grado de
descentralización de la gestión hacia los centros educativos. Parece inútil seguir insistiendo en
un discurso que reclama mayor capacidad de liderazgo a los directores, docentes y
funcionarios, al mismo tiempo que se anula toda capacidad de emprendimiento y se
obstaculiza la gestión de los recursos indispensables para el funcionamiento cotidiano del
centro educativo.
Al mismo tiempo, se impulsarán medidas tendientes a acrecentar el grado de autonomía para
la gestión institucional desde una perspectiva territorial, especialmente a través del diseño e
implementación de un nuevo modelo de supervisión de la tarea docente, enfatizando el
asesoramiento y acompañamiento.
Finalmente, se diseñará y pondrá en marcha un proceso de reestructura administrativa y de la
gestión del consejo de Educación Secundaria.
IV.3.3 Universalizar la cobertura del Ciclo Básico y abatir significativamente los niveles de
abandono y rezago
Como se ha dicho en las páginas anteriores, en los últimos años la Educación secundaria ha
registrado un incremento muy significativo de la matrícula. Este incremento ha permitido el
acceso masivo al subsistema de sectores sociales tradicionalmente excluidos del mismo. Sin
embargo, los datos presentados reflejan la existencia de grupos de jóvenes pertenecientes a
los sectores sociales de mayor pobreza que tienen enormes dificultades para completar el
tránsito de la educación primaria a la secundaria. En algunas zonas del país estas dificultades
están especialmente agravadas por la existencia de una brecha considerable entre la oferta
locativa de la educación primaria y la que se registra en secundaria. A tales efectos se
priorizará la construcción de edificios y aulas en las zonas del país en las que se concentran
déficit más pronunciados.
Como se ha observado la universalización del acceso es una meta relativamente próxima. Sin
embargo, el subsistema registra dificultades muy notorias en la retención de los estudiantes, en
especial en los años correspondientes al Ciclo Básico. En tal sentido, la construcción de
nuevos espacios educativos es también una prioridad absoluta para lograr desarrollar una
modalidad de Ciclo Básico Extendido en dos turnos –con liceo nuevos y pasando liceos de tres
turnos a dos extendidos-. Por esta vía, se busca aumentar el tiempo pedagógico de los
alumnos y reforzar su vinculación con el centro educativo, acciones que a partir de la
evaluación de experiencias anteriores parecen estar claramente asociadas a mejoras en los
niveles de retención del alumnado. Estas iniciativas deberán impactar en la evolución positiva
de las tasas brutas y netas de asistencia a la educación secundaria, tanto a nivel de Ciclo
Básico como de Bachillerato.
Sin embargo, el abatimiento de las tasas de abandono no puede lograrse al costo de
incrementar los ya elevados niveles de repetición, rezago y extraedad. La extensión del tiempo
pedagógico y la disminución del número de alumnos por aula, así como la implementación –en
coordinación con el Ministerio de Desarrollo Social- de medidas tendientes a atender algunas
necesidades básicas de la población más vulnerable, estará orientada a la mejora de la calidad
de los aprendizajes y a la progresiva eliminación de las brechas que actualmente separan a los
estudiantes según sus contextos de origen. La implementación de estas acciones deberá
reflejarse en un abatimiento de los niveles de repetición, rezago y extraedad a nivel del
subsistema.
IV.3.4 Mejorar significativamente los niveles de cobertura de la Educación Media Superior y
abatir las tasas de abandono y rezago
Como se ha señalado, el incremento de la matrícula global de Educación secundaria se explica
en buena medida por el crecimiento del número de estudiantes que logran alcanzar el nivel de
bachillerato. Sin embargo, la ampliación de la cobertura en este ciclo ha estado acompañada
por problemas crecientes en los niveles de abandono y rezago. Estos fenómenos se pueden
explicar por diversos motivos, algunos de los cuales tienen mucho en común con los que se
han mencionado al hablar del Ciclo Básico. El déficit locativo en algunas zonas del país –por
ejemplo- redunda en situaciones de superpoblación que comprometen seriamente las más
mínimas posibilidades de desarrollar el proceso de enseñanza y aprendizaje. La inversión en
infraestructura –y específicamente la construcción de liceos y aulas- tiene también en este ciclo
la urgencia derivada de la necesidad de modificar rápidamente las situaciones más graves. Las
iniciativas a promover con los recursos presupuestales estarán orientadas en primer lugar a las
zonas en las que se registra un déficit locativo más marcado.
Las iniciativas deberán impactar positivamente en el nivel de cobertura en los liceos de
segundo ciclo, las tasas brutas y netas de asistencia, así como los niveles de abandono,
repetición y rezago.
Por otra parte, se evaluará la multiplicidad de currículos actualmente vigentes y se desarrollará
un nuevo modelo.
Más allá de los procesos de discusión colectiva actualmente en curso acerca de las
características que tendrá el nuevo currículo de Ciclo Básico resulta claro que se tratará de un
liceo con dos turnos de horario extendido.
Por último, es imprescindible la construcción de aulas y centros a los efectos de contar con la
infraestructura mínima indispensable para reducir progresivamente la cantidad de alumnos por
aula.
[1] Este capítulo recoge y adapta buena parte del análisis y la información sobre enseñanza
secundaria incluidos en el texto “Panorama de la Educación en el Uruguay” (2004) realizado
por el Programa de Evaluación de la Gestión Educativa, Gerencia de Investigación y
Evaluación de ANEP-CODICEN.
[2] Aún así, una de las limitantes de la Encuesta de Hogares es que realiza estimaciones para
la población que reside en localidades de 5000 o más habitantes.
[3] Las tasas brutas se calculan dividiendo la cantidad de asistentes a determinado nivel sobre
la población con edad pertinente del nivel. Las netas se calculan dividiendo los asistentes con
edad pertinente sobre la población con edad pertinente. Las edades pertinentes por nivel son:
Ciclo básico 12 a 14; Segundo ciclo 15 a 17. Cuando las tasas brutas de asistencia son más
altas que las netas, se podría inferir que se está en presencia de extraedad en el sistema.
[4] Los resultados refieren a la aplicación de la prueba en 239 centros de enseñanza; fue
realizada por 5.797 alumnos de los que un 75% asistía a liceos públicos, un 12,7% a escuelas
técnicas, un 14.1% a instituciones privadas, y un 1% a otro tipo de ofertas educativas (escuelas
rurales con 7mo a 9no año, liceos militares, etc.)
[5] En el contexto latinoamericano se compara a Uruguay con los países participantes en la
edición 2000 y 2003: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. En el marco de los países de la
OCDE de pequeña escala se lo compara con Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda,
Letonia, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza. En la perspectiva del propio país el análisis toma en
cuenta los grados que están cursando los estudiantes de 15 años (que es la generación
evaluada), los distintos tipos de ofertas educativas y los contextos socioculturales. Se hace
además un análisis de los resultados de los alumnos que completaron el Ciclo Básico
obligatorio en la educación pública, según el Plan de estudios en que lo cursaron (Plan 86, Plan
96, Ciclo Básico Tecnológico en escuelas técnicas).
[6] Definidos por la capacidad para leer y comprender textos complejos, así como para
interpretar y reflexionar críticamente sobre el contenido y las formas de diverso tipo de textos.
[7] Aún en quienes sí realizan otro tipo de actividades remuneradas, el 25% dedica más de 40
horas a la docencia.
VI.1. Introducción
A diferencia de otros países de la región, Uruguay desarrolló la Formación Profesional en el
ámbito de influencia del Ministerio de Educación y no en el del Ministerio de Trabajo. Esta es
una característica de los países latinoamericanos –como Argentina, Chile y Uruguay- que
desarrollaron tempranamente su educación pública. En estos casos, la Formación Profesional
fue impulsada fundamentalmente a través de la creación de Escuelas Técnicas Públicas, en el
primer desarrollo industrial y especialmente, en el período de Industrialización por Sustitución
de Importaciones, a partir de la década de 1940.
En Uruguay, el origen de la Educación Técnico Profesional se remonta la creación de la
Escuela Nacional de Artes y Oficios (1878), dependiente del Ejército Nacional. A mediados de
la década de 1910, durante el primer impulso industrializador, la Escuela de Artes y Oficios se
transformó en Escuela Industrial y pasó a la órbita del Ministerio de Instrucción Pública.
Finalmente, en pleno período de Industrialización por Sustitución de la Importaciones, se
convirtió en la Universidad del Trabajo del Uruguay (1942) y adoptó la forma jurídica de un Ente
Autónomo (1943).
El desarrollo de la Formación Profesional bajo la influencia del Ministerio de Educación
contribuyó a su distanciamiento del mundo del trabajo y lo acercó a las lógicas de la educación
formal. Así, los diseños curriculares experimentaron sesgos sistemáticos hacia una lógica de
desarrollo característica del sistema educativo clásico y se distanciaron de la formación
profesional propiamente dicha. En contrapartida, otros países de la región desarrollaron otro
modelo de formación profesional bajo la influencia de los Ministerios de Trabajo. De estos
recorridos surge el modelo “S” –bajo el impacto del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
(SENAI) impulsado por los empresarios paulistas y desarrollado por la Confederación Nacional
de Industriales de Brasil- que se extendió rápidamente en 17 países latinoamericanos en las
décadas de 1940 y 1950.
La Ley de Educación (N° 14101) promulgada en 1973, transformo el Ente Autónomo UTU en
desconcentrado en la órbita del Consejo Nacional de Educación (CONAE), junto a Educación
Primaria, Secundaria y Formación Docente. Finalmente. Con la recuperación democrática y el
nuevo marco legal (Ley N° 15739) se constituyó el actual Consejo de Educación Técnico
Profesional.
La creación del Consejo de Educación Técnico Profesional representó el comienzo de un largo
y complejo proceso de búsqueda de mejoramiento. El deterioro que sufrió el subsistema
durante el período autoritario había afectado todas las dimensiones institucionales: recursos
humanos, infraestructura edilicia, equipamientos, materiales, gestión y relacionamiento con los
sectores productivos.
Además, la estructura de los Planes y Programas se había vuelto completamente obsoleta. En
1976 se habían creado los Bachilleratos Técnicos –que pretendían complementar la oferta de
los Bachilleratos Diversificados todavía vigentes en Educación Secundaria- y se había
incorporado la Educación Básica en los centros de Educación Técnica en un intento por
atender la demanda creciente del Ciclo Básico. Esta estrategia incluyó, para la educación
media básica, la formación técnica en orientaciones tradicionales (mecánica, carpintería,
belleza, cocina, etc.) [1]. La Formación Profesional de Segundo Nivel –con Ciclo Básico como
perfil de ingreso o habiendo aprobado la articulación con la Formación Profesional Básica- y la
Formación Profesional de Primer Nivel –con Primaria como perfil de ingreso- mantenía
mantenían los planes vigentes desde 1962.
En consecuencia, los años posteriores a la restauración democrática se caracterizaron por la
recomposición de la estructura funcional, el reintegro de los funcionarios destituidos y el inicio
de algunas reformas educativas, principalmente en el nivel medio superior (Cursos Técnicos en
1986 y 1989) y en el Ciclo Básico modalidad UTU (Plan 1986).
En la década de 1990 comienza un período de investigación, análisis y debate sobre la
problemática de la educación técnica. Los primeros trabajos importantes corresponden a los
diagnósticos realizados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en el año 1992. En el caso de la Educación Técnico
Profesional, los informes formaron parte de los estudios de prefactibilidad de un préstamo BID
destinado al “Fortalecimiento de la Educación Técnica” (UR.0018-BID) llevados a cabo en
virtud de un convenio de cooperación suscrito entre ANEP, BID y la Oficina Regional para
América Latina y el Caribe (OREALC) de la UNESCO.
Entre otros hallazgos, las investigaciones destacaron la existencia de una oferta educativa
estructurada según la tradición e intereses de los docentes, la inexistencia de mecanismos de
consulta con el mundo del trabajo, un profundo rezago tecnológico, edificios inadecuados,
maquinaria obsoleta y una proporción significativa del personal docente carente de formación
pedagógica y técnica que permitiera impartir formación de calidad. (OPP-BID, 1992: 254).
A solicitud del CODICEN, estos estudios fueron complementados y profundizados por la oficina
de CEPAL en Montevideo, dando lugar a una serie de informes que culminaron en proyectos
de intervenciones curriculares e institucionales en el Consejo de Educación Técnico Profesional
a partir del año 1995.
A través de los préstamos internacionales UTU-BID y sus continuadores, MESYFOD y
MEMFOD, se realizaron numerosas investigaciones que determinaron un perfil diagnóstico de
la Educación Técnico Profesional y de las demandas sociales. Estos estudios se focalizaron en
la situación de la gestión institucional, las tendencias de la matrícula, el desempeño de los
egresados y las sobre demandas.
A comienzos de la década 1990 se implementó una reestructura institucional que desarticuló la
estructura piramidal burocrática instaurada en la dictadura y su transformación en Direcciones
de Programa, un modelo que había sido implementado con éxito en la década de 1960.
También a comienzos de los 90 se inicia un proceso lento pero persistente de concursos. En
1994, y a la luz de los resultados del Informe sobre Recursos Humanos realizado por CEPAL
(1994), el Consejo –a iniciativa de la Asamblea Técnico Docente (ATD)- crea una Comisión de
Concursos [2] . A partir de ese momento, comienza una fuerte política de concursos para la
provisión en efectividad de horas de docencia directa y cargos básicos, que culmina con la
provisión por concurso de las Direcciones y Sub-Direcciones de los Centros Escolares y con la
duplicación de cargos docentes en efectividad por concurso.
El Proyecto internacional “Mejoramiento de la Educación Técnica” (UTU-BID) se inició a
principios de los noventa y su ejecución fue lenta. En 1995 había ejecutado menos del 10%,
particularmente en consultorías y gastos de funcionamiento de la Unidad Ejecutora. En su
conformación original preveía una inversión del orden de los 36 millones de dólares
americanos. Fue el único préstamo del BID para América Latina con destino a la Educación
Técnica en los años noventa, su lógica era de ajuste estructural y reducción de costos
operativos, así como la creación de centros de excelencia en sectores de demanda verificada
de técnicos (carne, leche, madera, etc.) y la reducción de más de un 50% de los centros
educativos por ineficientes.
En 1996 se produce la renegociación con el BID del Proyecto de “Mejoramiento de la
Enseñanza Técnica” (UTU-BID). De su configuración primigenia, típica de la primera
generación de reformas en el marco de ajustes estructurales, se pasa a una configuración que
busca atender problemas de equidad; y de las condiciones originales, de reducción de centros
con baja matrícula y ajuste al mercado, se pasa a un modelo que privilegia la expansión de la
oferta y busca mejorar la calidad educativa.
La oferta principal del período será la de los Bachilleratos Tecnológicos. En una primera
instancia el Proyecto BID-UTU se integra a la Enseñanza Media y Formación Docente en el
Programa MESYFOD y luego sigue a través del Programa MEMFOD, que es quien financia los
procesos de reforma en Educación Media Básica, Media Superior y Formación Docente, a
partir del año 2000.
Hoy los desafíos son mayores y distintos, emerge un nuevo escenario económico social y
productivo que demanda transformaciones en la educación y especialmente en la Educacion
Técnico Profesional. Durante la década de los ochenta, el desarrollo de las llamadas “nuevas
tecnologías” revoluciona la forma en que las actividades de todos los sectores son realizadas;
se pasa de un paradigma tecno-económico basado en la energía barata a otro liderado por las
tecnologías de la información. El nuevo paradigma tiene gran influencia en las esferas social,
económica e institucional; transforma el modo de producir, el modo de vivir y la geografía
económica mundial. El rasgo predominante de este paradigma es la tendencia creciente a
aumentar el contenido de la información en los productos (Pérez, C., 1986). En este nuevo
paradigma la innovación, la ciencia y la tecnología se transforman en sustantivas para el
desarrollo productivo.
V.2. Situación actual y desafíos pendientes
En las páginas que siguen se describe la situación actual del Consejo de Educación Técnico
Profesional en relación a aspectos tales como su estructura de cursos, la evolución y tendencia
de la matrícula, el perfil socioeconómico de los alumnos, algunos indicadores sustantivos de
resultados educativos (el desempeño de sus egresados e indicadores de aprendizaje) y los
desafíos pendientes en materia de cobertura educativa y calidad de la formación. Además, se
plantean los logros y desafíos registrados en materia de formación de docentes, así como, la
evolución de los gastos de funcionamiento e inversión, ambos de enorme incidencia en los
persistentes problemas de infraestructura edilicia, de equipamientos y provisión de materiales
fungibles educativos.
(1) La Comisión de Concursos tuvo “como cometido diseñar una política de concursos y el
seguimiento de los mismos” (Exp. 1567/94)
V.2.1. Tipos de Cursos y Niveles Educativos.
Con más de 125 años de existencia, la Educación Técnico Profesional cuenta en la actualidad
con 123 Centros Educativos distribuidos en todo el territorio nacional y alcanza una matrícula
de casi 70.000 estudiantes, lo que representa más del 20% de la matrícula total de la
educación media nacional. Los Centros Educativos se distribuyen en Escuelas Técnicas,
Escuelas de Administración y Servicios, Escuelas Agrarias, Escuelas Especializadas, Escuelas
de Ciclo Básico Tecnológico e Institutos Tecnológicos Superiores, que captan sus matrículas
en rangos que varían –aproximadamente- entre 100 y 4.000 alumnos.
Este perfil institucional, su extensión a nivel territorial y la coexistencia en sus Centros
Educativos de distintos modelos de organización, producen problemas de gestión, que se ven
acrecentados en función de la diversidad de tipos de cursos dictados y la multiplicidad de
orientaciones que presenta la oferta educativa.
A los efectos de una mejor comprensión, la estructura actual de los cursos en el Consejo de
Educación Técnico Profesional se puede simplificar delimitando tres niveles, dentro de los
cuales se ofrecen diversas modalidades y orientaciones [3]. Además de ofrecer Ciclo Básico en
tres modalidades (Tecnológico, Tiempo Extendido y Agrario en Alternancia), el Consejo de
Educación Técnico Profesional presenta una diversificación excesiva de modalidades
distribuidas en tres niveles según los perfiles de ingreso a los cursos. Esa diversificación es
fruto de la multiplicidad de reformas que se suceden y permanecen superponiéndose como
capas geológicas [4] .
A los efectos de permitir la comparabilidad, el siguiente cuadro presenta los niveles educativos,
algunos tipos de cursos –los que detentan mayor matrícula- y su correspondencia con la
Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO del año 1997 (CINE 97).
Niveles educativos que ofrece el Consejo de Educación Técnico Profesional, su
correspondencia con la CINE 97 y los perfiles requeridos para el ingreso.
Nivel Educativo
Clasificación CINE
Perfil de Ingreso
Tipo de cursos en el CETP
(1) UNESCO-1997
Destinado a alumnos con:
Ciclo Básico
CINE 2 A
Primaria completa
Nivel I
CINE 2 C
Primaria completa y mayores
de 15 años de edad.
(seis años de educación
Formación Profesional Básica y
Cursos Básicos
Nivel II
(Educación Media Superior)
Bachillerato Tecnológico (EMT) y
Formación Profesional Superior
(EMP)
formal)
CINE 3 B
(Bachillerato
Tecnológico)
Ciclo Básico de Educación
Media.
(nueve años de educación
formal)
CINE 3 C (Formación
Profesional Superior)
Nivel III
CINE 4 (Tecnicaturas) Bachillerato Diversificado de
Enseñanza Secundaria o
(Educación Postsecundaria, Terciaria CINE 5 B (tecnólogo Bachillerato Tecnológico.
o Superior) Tecnicaturas,
e Ingeniería
(doce años de educación
Tecnólogos, Ingeniería Tecnológica. tecnológica)
formal)
(1) Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO del año 1997.
En el mapa del Sistema Educativo, el Consejo de Educación Técnico Profesional abarca todos
los niveles -excepto la educación Primaria-, es casi el 20% de la Educación Media y está
desarrollándose aceleradamente en educación terciaria tecnológica, con 4700 alumnos
inscriptos en este nivel en el año 2005.
V.2.2. Evolución y tendencias de la matrícula, según niveles, tipos de cursos y región.
Desde la perspectiva de la oferta de cursos en el período reciente, la Educación Técnico
Profesional comenzó un proceso de transformación a partir de la implantación de los
Bachilleratos Tecnológicos en el nivel de Enseñanza Media Superior –en el año 1997- y,
posteriormente, con la redefinición de la Formación Profesional Superior, a partir del año 2000.
Asimismo, desde el año 2000, hubo un desarrollo marcado de la Educación Terciaria a través
de los cursos de Tecnólogos (en acuerdo con la Facultad de Ingeniería y de Química de la
Universidad de la República) y las Tecnicaturas, que son cursos típicamente del Nivel CINE 4
de la UNESCO que culminan con una titulación de Técnico de Nivel Superior.
El siguiente Cuadro resume la evolución de la matrícula del Consejo de Educación Técnico
Profesional según niveles educativos y modalidades de estudio, incluyendo la matrícula de
Ciclo Básico.
Evolución de la matrícula del Consejo de Educación Técnico Profesional según niveles y
modalidades de estudio. Años 2000 a 2004.
2000
2001
2002
2003
2004
Ciclo Básico (tres modalidades)
14.700 14.250 14.578 15.263 15.493
Nivel Básico (NIVEL I)
20.544 20.149 20.215 21.719 20.724
Formación Profesional Básica
6.858 6.815 6.720 6.562 6.357
Formación Profesional Acelerada
92
59
59
62
84
Formación Profesional Especializada
374
304
270
372
302
Curso Básico
7.711 7.648 7.652 8.093 7.191
Curso Básico de Especialización
2.821 3.059 2.953 3.511 3.317
Capacitación
363
396
395
755
1.173
Cursos Adaptado al Medio (C.A.M.)
2.325 1.868 2.166 2.022 2.341
Nivel Medio Superior (NIVEL II)
24.138 24.437 26.107 28.283 29.334
Bachillerato Tecnológico (BT Plan 1997)
5.142 7.593 9.906 12.525 8.369
Educación Media Tecnológica (BT 2003 TEMS)
5.403
Curso Técnico CT (Plan 1979)
6.422 2.913 1.635 881
565
Formación Profesional Superior FPS Plan 2000
9.564 11.508 10.699 11.569 7.988
Educación Media Profesional (FPS 2003 TEMS)
Formación Prof. Superior Especializada
Capacitación Superior
Articulación BD/CT
Nivel Terciario (NIVEL III) (post-bachillerato)
Tecnicaturas, Ing. Tecnológico y Tecnólogo (con la
Universidad)
TOTAL
3.010
110
224
2.423
172
2.314
211
3.656
212
2.564
338
2621
258
3.514
3.607
421
2.674
297
3.671
224
2.314
2.564
3.514
3.671
59.716 61.327 63.676 68.779 69.222
Fuente: en base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Como se puede apreciar en el Cuadro anterior, el Consejo de Educación Técnico Profesional
registró un incremento de casi 10.000 alumnos en el período 2000-2004, pasando de 59.716 a
69.222 educandos.
Este crecimiento matricular se explica por un aumento significativo en el Nivel II (Bachilleratos
Tecnológicos y Formación Profesional Superior en sus modalidades 1997, 2000 y 2003), que
pasa de 24.138 alumnos en el año 2000 a 29.334 en el año 2004. Se explica, también, por el
acrecentamiento del Nivel III (Educación Terciaria) de las Tecnicaturas y los Tecnólogos, que
dan cuenta de más de 3.000 nuevos alumnos en el período de estudio, llegando a 4.715
inscriptos en el año 2005.
Por otra parte, el aumento matricular de los últimos cinco años que se observó en los cursos de
formación profesional y tecnológica se explica –fundamentalmente- por su crecimiento en el
Interior del país, como lo demuestra el cuadro siguiente.
Fuente: Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de Educación Técnico
Profesional.
El incremento matricular en el Interior observado en los últimos años, también se expresa por
cursos de Nivel II (Nivel Medio Superior: Bachilleratos y Formación Profesional Superior) y III
(Nivel Terciario: especialmente Tecnicaturas). No obstante, la distribución de la matrícula según
niveles y por región muestra una marcada y persistente presencia de los cursos de Nivel
Básico y de Ciclo Básico Tecnológico, como se observa en el siguiente gráfico.
Fuente: Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de Educación Técnico
Profesional.
Una de las explicaciones posibles a esta distribución asimétrica de niveles de cursos, donde los
niveles básicos y el Ciclo Básico están sobre representados en el interior del país, puede ser la
imposibilidad de contar con recursos humanos docentes para especialidades y niveles de
cursos que demandan profesores con educación terciaria o tecnológica superior. Este
problema se transforma en un obstáculo que demanda establecer estrategias que otorguen
garantías de equidad en la oferta educativa y en las posibilidades de acceso a la educación
tecnológica a los habitantes del Interior del país.
V.2.2.1. Tendencias de la matrícula de Educación Técnico Profesional y Tecnológica
La tendencia en la matrícula es un indicador de la demanda social por cursos, que pueden
estar mediados por la imposibilidad de oferta, como veíamos que sucede en el interior, o por
insuficiencia de recursos (infraestructura edilicia, equipamientos, etc.), lo que determina cupos,
pruebas de ingreso o listas de espera.
Por otra parte, las políticas educativas pueden incidir mediante el estímulo a determinado tipo
de cursos o desestímulo a la inscripción en otros. Muchas veces, la demanda social se debe a
percepciones de los jóvenes o de las familias y pueden carecer de vinculación con las
demandas del mundo del trabajo. Así por ejemplo se producen “modas”, como lo es
actualmente la informática o el turismo, o tendencias culturales permanentes, como se
expresan en las demandas de -los llamados- cursos tradicionales de UTU para aprender “algún
oficio”.
El siguiente gráfico indica la tendencia creciente de la matrícula en los Niveles II y III, así como,
el estancamiento en la matrícula del Ciclo Básico y del Nivel I (Cursos Básicos y Formación
Profesional Básica).
Fuente: En base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Esta tendencia creciente en los niveles II y III indica una demanda social sustentada en el
aumento de los niveles educativos de la población, especialmente mediante la culminación de
Ciclo Básico, y en la culminación de la educación media superior de un contingente cada vez
mayor de estudiantes, especialmente en el interior del país.
Este fenómeno registrado, de incremento constante de egresados de educación media
superior, delimita un campo de políticas de desarrollo de la educación terciaria -especialmente
en el interior del país-, donde la única oferta terciaria pública –o la mayoritaria- es la formación
docente a través de los Institutos de Formación Docente (IFD) y los Centros Regionales de
Profesores (CERP). Debido a ello, en este nivel Terciario, la ANEP en acuerdo con la
Universidad de la República presentará una nueva oferta educativa, como se verá más
adelante en los lineamientos de política.
La siguiente gráfica muestra la evolución de la matrícula en los distintos sectores económicos
(de estudio) incluyendo a todos los niveles. Intuitivamente y en algunos marcos conceptuales,
lo esperable en el caso de Educación Técnico Profesional, es encontrar una correspondencia
con el desempeño observado de la demanda de recursos humanos de los distintos sectores,
en función de los niveles de contracción o expansión de la producción y el empleo de estos. Sin
embargo, se produce una relación compleja, que incluye un período de latencia, percepciones
distintas de las familias según contexto socioeconómico y cultural, y, muchas veces con
estrategias -de las familias- orientadas a mantener a los jóvenes dentro del sistema educativo
ante situaciones de alto desempleo como las observadas recientemente.
Sólo desde esta perspectiva compleja, es posible comprender la evolución de la matrícula del
Consejo de Educación Técnico Profesional durante el período de crisis profunda de los últimos
años. A manera de ejemplo, durante el período de deterioro y la transformación sustancial cualitativa y cuantitativa- que se produjo en el sector industrial durante el período de los
noventa y primeros años del 2000, se observa un aumento de la matrícula en el sector
industrial
En el período que transcurre entre el Censo Económico 1988 y el año de la crisis: 2002, se
pasa de más de 170.000 operarios en la industria -en 1988-, a menos de 70.000 -en el 2002(en empresas industriales de más de 5 operarios) (CIU, 2003). En este contexto,
paradójicamente, se produce un incremento de la matrícula en el sector industrial y, por otra
parte, en ciertos cursos. Como se señalaba anteriormente, los indicadores laborales [5] de los
egresados recientes de los Bachilleratos Tecnológicos presentaron guarismos superiores a
otras modalidades de educación media superior (INTERCONSULT, 2004). Esto da cuenta de la
complejidad de la vinculación entre formación y trabajo, y de la necesidad de considerar –en el
caso de la formación profesional inicial- no sólo la demanda laboral, sino también la demanda
social por los cursos, la pertinencia, la calidad y una visión prospectiva de las tendencias
nacionales en la producción de bienes y servicios.
Teniendo en cuenta esa complejidad de la vinculación de la educación técnica con el trabajo
(donde hay factores exógenos al sistema educativo -de demanda de recursos humanos
formados- y endógenos -de calidad en la oferta de cursos), es posible analizar la evolución de
la matrícula por sectores de estudio en el Consejo de Educación Técnico Profesional, como se
observa en el siguiente cuadro.
Fuente: Pasturino, M. Reformas en la Educación Técnico Profesional. Programa PAOF, Unión
Europea, 2005.
El crecimiento de la matrícula del Consejo de Educación Técnico Profesional en el período
1995 a 2004, se explica fundamentalmente por el incremento observado en los sectores de
Comercio, Administración, Informática, Servicios e Industria. Los sectores Agrario, Artes y
Artesanías, y Construcción, así como, el Ciclo Básico presentan un estancamiento.
El desafío principal del período, es lograr establecer un vínculo lo más estrecho posible con el
modelo de crecimiento económico del país, y poner a la Educación Técnico Profesional al
servicio del desarrollo productivo y del desarrollo personal de sus estudiantes. El desarrollo
productivo del país es esencial para la reducción de las desigualdades, y un desarrollo justo y
sustentable necesita de jóvenes formados y presupone un crecimiento equilibrado de todas las
áreas de educación técnico profesional: agricultura y pesca, industria, construcción,
administración, comercio, servicios y artes.
V.2.2.2. El Ciclo Básico en el Consejo de Educación Técnico Profesional.
El Ciclo Básico modalidad UTU [6] comienza en el año 1976 y tenía como propósito el
incremento de la cobertura del Ciclo Básico, incremento que estaba condicionado por la
reducida capacidad locativa que presentaba la Enseñanza Secundaria.
El Ciclo Básico UTU se trataba de una modalidad de Ciclo Básico similar a la que se
desarrollaba en el Consejo de Educación Secundaria con un agregado de 10 horas semanales
de taller en oficios tradicionales (Belleza, Carpintería, Mecánica, Corte y Confección, etc.) [7].
Esta modalidad de Ciclo Básico fue incrementado la matrícula durante los diez años siguientes
a su implantación, transformándose en la principal oferta de la UTU y llegando a representar
casi el 45% de los estudiantes del UTU en el año 1985. En la primera Administración posterior
a la dictadura, el CODICEN procura -por primera vez en el país- mediante el Plan 1986, llegar a
una modalidad de Ciclo Básico Único. Las dificultades de implementación no permitieron llegar
al objetivo de unificar el currículo y la administración. Sin embargo, se produce una
transformación importante, el Ciclo Básico modalidad UTU pasa de una lógica del Taller
Tradicional al desarrollo de Iniciación a la Tecnología [8].
Desde ese máximo alcanzado a mediados de los ochenta, la matrícula del Ciclo Básico se
estabilizó y el crecimiento matricular se dio en los cursos típicamente de educación técnicoprofesional como se observa en el siguiente gráfico.
Fuente: En base a datos del Departamento de Estadísticas y Bases de Datos del Consejo de
Educación Técnico Profesional.
Esta tendencia del Ciclo Básico UTU a la baja de su participación en el total de la matrícula de
la Educación Técnico Profesional, se evidencia en que a principios de los años 80 casi 5 de
cada 10 inscriptos en UTU pertenecían al Ciclo Básico, mientras que en el año 2005 solamente
2 de cada 10 pertenecen a estos cursos.
En un contexto de aumento permanente de la cobertura de la Educación Media Básica, la
participación del Ciclo Básico dictado por el Consejo de Educación Técnico Profesional fue
perdiendo espacio frente a la del Consejo de Educación Secundaria, como se demuestra en el
siguiente cuadro.
Matrícula del Ciclo Básico, por sub-sistema, en miles de personas y porcentajes. Años 1994 a
2002.
AÑO
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
En miles de personas
TOTAL
CBS
128.2
109.5
128.1
110.0
130.1
113.4
131.4
115.9
132.8
118.5
137.0
122.7
141.9
127.2
145.0
130.7
147.7
133.1
CBT
18.7
18.1
16.7
15.5
14.3
14.3
14.7
14.3
14.6
TOTAL
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
En %
CBS
85.4%
85.9%
87.2%
88.2%
89.2%
89.6%
89.6%
90.1%
90.1%
CBT
14.6%
14.1%
12.8%
11.8%
10.8%
10.4%
10.4%
9.9%
9.9%
Fuente: De Armas et al. (2004).
Actualmente, menos de uno de cada diez inscriptos en Ciclo Básico, asisten a modalidades del
Consejo de Educación Técnico Profesional, mayoritariamente lo hacen en el interior del país y
en Centros de Ciclo Básico Tecnológico. Desde el año 1995 hubo una política destinada a que
estos Centros de Ciclo Básico Tecnológico se fueran independizando de las Escuelas Técnicas
desde el punto de vista administrativo y de gestión, ya sea en locales propios o en los turnos
matutinos de los Centros Escolares [9].
V.2.3. Perfil socioeconómico de los estudiantes del Consejo de Educación Técnico
Profesional
Casi 4 de cada 10 alumnos de la Educación Técnico Profesional pertenecen al quintil de
hogares de menores ingresos (hogares más pobres). En jóvenes de 12 a 24 años que asistían
a cursos del Consejo de Educación Técnico Profesional en el año 1999, dos tercios de su
matrícula (66,3%) pertenecen a los dos quintiles más bajos de ingresos familiares (primer y
segundo quintil) como lo demuestra el siguiente gráfico.
Fuente: En base a los Microdatos de la ECH del INE, 1999.
Este reclutamiento de matrícula en los sectores económicos más bajos, hace que la inversión
en Educación Técnico Profesional sea tan progresiva como para la Educación Primaria y
Preescolar. Es decir, la inversión en Educación Técnico Profesional significa transferencia
hacia los sectores socioeconómicos y culturales desfavorecidos.
No obstante, la distribución de la matrícula por sectores socioeconómicos no es uniforme
dentro de la Educación Técnico Profesional. Algunos Centros de Formación Profesional
reclutan poblaciones de los distintos niveles socioeconómicos y culturales. Según el informe
PISA 2003 [10] en el sector privado de educación, el 95% de los estudiantes están en centros
de contexto “alto” [11] y el 5% de contexto “medio-alto”; en la situación opuesta están las
Escuelas Técnicas del Interior, donde el 61% de los estudiantes asisten a Escuelas Técnicas
categorizadas como de contexto “bajo”, 28% de contexto “medio-bajo” y, solamente, 11% de
contexto “medio”.
El Informe PISA 2003 indica, además, la existencia de un fenómeno nuevo que se observa en
las Escuelas Técnicas de Montevideo y Área Metropolitana. Estas Escuelas e Institutos
reclutan población en los dos extremos: 30% de alumnos en centros de contexto “alto” y una
proporción similar en contexto “bajo”. Este fenómeno refleja que la oferta de Bachilleratos
Tecnológicos está inscribiendo jóvenes también en sectores medio y altos de la población, al
tiempo que los cursos tradicionales (Formación Profesional y Cursos Básicos) continúan
recibiendo población de los sectores más desfavorecidos.
V.2.4. Algunos indicadores de resultados educativos
En Educación Técnico Profesional los resultados educativos se evidencian en los indicadores
laborales de sus egresados o en las evaluaciones de aprendizajes. Asimismo, es necesario
considerar los resultados educativos desde la perspectiva de eficacia del sistema y los
indicadores clásicos, como la deserción, el rezago, etc.
V.2.4.1. El desempeño de los egresados
La percepción de los empleadores, en encuestas de opinión pública, tiende a subvalorar a los
egresados de la formación profesional. No obstante, los datos que indican el valor real de las
habilidades adquiridas por los egresados se plasman en la correspondencia entre la ocupación
y los estudios realizados, y, desde la perspectiva económica, en los ingresos que perciben. Los
estudios realizados desde esta perspectiva económica están mediados por las condiciones del
mercado laboral en el momento de realizarlos, situación que fue difícil en los años noventa,
especialmente en el sector industrial.
Hechas estas salvedades para la lectura de resultados de investigaciones, corresponde
destacar la importancia de los estudios de “Seguimiento de Egresados” de los cursos del
Consejo de Educación Técnico Profesional que se hicieron a mediados de la década de los
noventa. La técnica seguida para la investigación parte de una muestra de egresados, por
niveles y/o tipos de cursos, a los cuales se les aplica una encuesta análoga a la Encuesta de
Hogares.
Las primeras investigaciones de egresados datan del año 1996. Los hallazgos principales
establecieron que, en los cursos de Nivel I (Cursos Básicos, Cursos Adaptados al Medio,
Formación Profesional Básica), existía una baja correspondencia entre los estudios realizados
y la ocupación de los egresados recientes. De igual manera, los ingresos de los egresados de
estos tipos de cursos eran similares a los obtenidos con formación secundaria básica y en
algunas orientaciones a poblaciones con primaria. En contrapartida, se encontraron buenos
indicadores de correspondencia Curso/Ocupación e ingresos superiores a otros niveles de
estudios en los cursos superiores de Educación Técnico Profesional (Administración Nacional
de Educación Pública UTU-BID, MESYFOD, MEMFOD, Encuestas de Egresados, 1996, 1998 y
2000).
Estas evidencias, de bajos indicadores laborales de egresados de cursos de Formación
Profesional Básica, y que corroboran -para Uruguay- hallazgos realizados en investigaciones
internacionales, identifican la necesidad de garantizar los nueve años de educación formal
(Ciclo Básico finalizado) para, a partir de ese nivel, fundar la formación profesional, técnica o
tecnológica. Es de destacar que en este Nivel I de cursos, el Consejo de Educación Técnico
Profesional tiene una matrícula de más de 20.000 alumnos.
La última investigación de seguimiento de egresados se realizó entre egresados de los
Bachilleratos Tecnológicos, encontrándose mejores indicadores laborales que otros tipos de
cursos de educación media superior, una alta correlación de los estudios realizados con la
ocupación y – una novedad para la Educación Técnica- una mayor continuidad educativa en
los niveles terciarios (INERCONSULT, 2003) [12].
La inserción laboral de los egresados fue investigada en las encuestas de seguimiento antes
mencionadas. Estas encuestas fueron realizadas entre 1998 y 2002, en momentos de la fuerte
recesión y de crisis económica de extrema gravedad. Por ello, la comparación más adecuada
es la que se realiza entre los egresados de la ETP y grupos comparables de personas.
De acuerdo a De Armas et al. (2004) “la empleabilidad” (tasa de ocupación) es mayor entre los
egresados recientes de la ETP que entre los egresados recientes de Secundaria. Los primeros
“… cuentan con mejores instrumentos para la inserción laboral”. En el informe citado (CETP,
2003), se plantea que los egresados de Bachillerato Tecnológico registran un menor
desempleo (4,5 puntos menos), mayor tasa de actividad y mayor porcentaje de egresados que
trabajan.
V.2.4.2. Indicadores de aprendizaje
Son interesantes los resultados que presenta el Informe Nacional de la Prueba PISA 2003, en
lo que refiere a la Educación Técnico Profesional. Permite determinar los niveles de
aprendizaje en Lengua, Matemática y Ciencias en jóvenes de 15 años, a la vez que releva el
desempeño de los estudiantes en distintos tipos de Centros Educativos y tipos de Cursos.
Asimismo, presenta resultados educativos de los distintos países de la OCDE y asociados a la
Prueba 2003, y un conjunto de evidencias de la investigación para el desarrollo de políticas en
los países participantes.
El siguiente gráfico presenta los resultados en lectura según contexto sociocultural de los
centros educativos, donde se distinguen los Colegios Privados, los Liceos Públicos (de
Montevideo y Área Metropolitana, Capital Departamental y ciudades menores) y Escuelas
Técnicas de Montevideo y Área Metropolitana y del Interior. También se relaciona el contexto
social promedio de cada centro educativo (eje x) con los resultados en Lectura (eje y); cada
recta va desde el 10% de centros más desfavorecidos al 10% más favorecido. Lo que se
observa es una clara segmentación. El sector privado comienza donde termina el público, es
decir, atienden poblaciones claramente diferenciadas. Y los resultados entre liceos públicos y
privados casi siguen una misma recta, lo cual significa que las diferencias de resultados
obedecen principalmente a las diferencias sociales (esto está expresado así en el informe
internacional PISA de la OCDE 2003).
Resultados en Lectura según contexto Sociocultural de los centros Educativos
Fuente: Primer Informe Nacional PISA 2003 Uruguay. Versión preliminar, diciembre de 2004.
Gráfico 5.6 p.58.
Los Liceos Públicos de Montevideo y Área Metropolitana, y los Liceos de las Capitales
Departamentales presentan situaciones prácticamente idénticas, lo que evidencia que, tanto en
resultados educativos (de lengua en este caso, pero una situación similar presenta matemática)
como en términos sociales no existen diferencias. Sin embargo, en las Escuelas Técnicas del
Interior que se encuentran a la izquierda de la gráfica (de origen social muy desfavorecido),
presentan un recorrido muy corto (lo que evidencia un reclutamiento homogéneo) y resultados
educativos bajos.
Por otra parte, la Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y Área Metropolitana presentan
un recorrido muy largo (es decir, que captan matrícula de distintos sectores socioculturales y
económicos), con extremos de resultados educativos similares a la educación privada
(superiores en algunos casos en matemática) y otros inferiores a los registrados en la Escuelas
Técnicas del Interior. Ello indica que las Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y Área
Metropolitana reclutan poblaciones de todos los niveles socioculturales y económicos , los más
bajos a través de los Cursos Básicos (Nivel I) y los más altos con los Bachilleratos
Tecnológicos (Nivel II) [13].
En el caso de Matemática, los alumnos de las Escuelas Técnicas e Institutos de Montevideo y
Área Metropolitana tienen un desempeño superior a los Colegios Privados en igual contexto
socioeconómico, lo cual indica el buen nivel de competencia matemática de los alumnos de los
Bachilleratos Tecnológicos. (PISA, 2003, p.59).
Niveles de desempeño en Matemática de estudiantes de 4to y 5to grado por Tipo de Centro
Educativo en Montevideo y Área Metropolitana. PISA 2003.
Nota: El Nivel 1 o inferior se corresponde con competencias matemáticas bajas y los Niveles 4
y superiores presentan competencias matemáticas altas. Fuente: En base al Primer Informe
Nacional PISA 2003 Uruguay. Versión preliminar, diciembre de 2004. Gráfico 5.7 p.59.
La lectura del Informe Nacional y el Informe Internacional PISA 2003, permite apreciar los
problemas que presenta el sistema educativo uruguayo para lograr los aprendizajes en los
jóvenes. Primero en la comparación internacional, donde se evidencian distancias significativas
con países desarrollados, y, por otra parte, la distancia o dispersión que existe en Uruguay
entre los sectores más desfavorecidos y los de mayores perfiles socioculturales y económicos.
Esto resulta impactante en la comparación entre los resultados de aprendizajes de los Centros
Privados y las Escuelas Técnicas del Interior.
V.2.4.3. Los problemas estructurales de deserción y repetición
Finalmente, se debe destacar la persistencia de problemas estructurales de desempeño del
sistema, como lo indican los niveles de repetición y deserción en los distintos tipos de cursos.
Más allá de los incrementos que se han producido en la matrícula, las altas tasas de deserción
y de repetición siguen siendo asignaturas pendientes, de acuerdo a De Armas et al. (2004).
Algunos estudios indican que en los Cursos Básicos y Cursos de Formación Profesional Básica
(de uno y dos años de duración respectivamente) el abandono alcanza al 50%. En el caso de la
Formación Profesional Superior (cursos de dos años de duración) el abandono en el primer año
alcanza, en algunos Centros y orientaciones, al 35% de la matrícula.
En los Bachilleratos Tecnológicos (BT), se ha investigado la “tasa de retención aparente” [14]
(o índice de permanencia), encontrándose que de cada 100 inscriptos en el primer año de BT,
45% se inscribe en el tercer año dos años después, presentando un rango amplio entre
orientaciones y escuelas. Este es un desafío sustantivo en educación media superior en su
conjunto, reconociendo que este problema también se observa en los Bachilleratos
Diversificados de Educación Secundaria, donde solamente el 38% de los que cursaron cuarto
año se inscribe en sexto a los dos años.
V.2.5. El Personal Docente.
El incremento en la matrícula de Ciclo Básico operado durante la época de la dictadura, junto a
la destitución de docentes por motivos ideológicos, llevó a un reclutamiento masivo y
clientelístico de nuevos docentes con niveles bajos de formación. Esto se evidenció en un
marcado deterioro en la formación de los docentes, impulsado por una política autoritaria de
reclutamiento, así como, una de selección y promoción arbitraria de mandos medios, directores
e inspectores, que en contadas oportunidades tenían formación adecuada para los cargos .
El Censo de Recursos Humanos del Consejo de Educación Técnico Profesional del año 1993
(CEPAL, 1994) presentó un conjunto de resultados impactantes, entre los que se destacan
que: un 17% de los docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional no tenía
educación media completa y solamente un 13% tenía formación docente (IPA o INET). En
algunos casos, los docentes presentaban niveles educativos iguales o inferiores a sus propios
alumnos (CEPAL, 1994).
Esta deteriorada situación, a lo que se le suma una cultura institucional de recursos humanos
difícil de modificar, genera una percepción en la sociedad y en los distintos actores del mundo
laboral, que hace aún más difícil los cambios.
No obstante, es necesario constatar, que en los últimos diez años la situación comenzó a
revertirse lentamente y plantea a la actual Administración nuevos desafíos. En efecto, si se
comparan los resultados del Censo de 1993 (Recursos Humanos en el Consejo de Educación
Técnico Profesional, CEPAL, 1994) con los resultados preliminares del Censo Docente del año
2002 (ANEP-CETP, MEMFOD, 2002), encontramos un decrecimiento de un 50% en los
docentes que presentan educación media incompleta, un decrecimiento en un 37% en los que
presentan solamente educación media completa; y, un aumento significativo de los docentes
con formación terciaria y formación docente específica para el nivel, como lo indica el siguiente
cuadro.
Evolución del nivel educativo de los Docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional
(UTU) en el período 1993-2002.
Nivel educativo de los Docentes
Censo 1993¹
Censo 2002² Evolución 93-02
Docentes % por nivel, en %.
Docentes
%
Sin Educación Media Completa ³
1008
17
483
9
-52%
Educación Media Completa (CES-UTU)
1832
31
1154
19
-37%
Educación Terciaria (Universitaria y otros)
2343
39
2956
48
20,7%
Con Formación Docente (IPA e INET)
941
13
1499
24
37,2%
Total
6124
100
6092
100
¹ Recursos Humanos en el Consejo de Educación Técnico Profesional, CEPAL 1994.
² En base a de datos del Censo ANEP-CETP 2002.
³ Mayoritariamente son Docentes de más de 45 años, en Cursos Básicos y en Artes,
Artesanías y Oficios (Ej.: Cerámica, Guasquería, Alambrador, etc.)
Nota: se agrupan niveles educativos para permitir comparabilidad.
Asimismo, una reciente investigación realizada sobre una muestra representativa de docentes
de la Administración Nacional de Educación Pública por IIPE-UNESCO en el año 2000, indica
que, al igual que en Enseñanza Secundaria, en la Educación Técnico Profesional un 23,3 % de
los profesores no poseen un título docente. La investigación se realizó en una muestra
Docentes que revisten en los Ciclos Básicos, Bachilleratos Diversificados y Bachilleratos
Tecnológicos; quedando fuera de la muestra los profesores de los Cursos Básicos, Formación
Profesional Básica y Cursos Móviles [16].
Tenencia de título, según subsistema educativo en el que trabaja.
En porcentajes. Año 2000.
Sistema
Primaria Secundaria¹
Total
Técnica
No tiene título
0,5
23,3
23,3
13,4
Tiene título de maestro
90,5
8
19,4
44,6
Tiene título de profesor de enseñanza
media
0,3
46,9
30
25,3
Tiene título de maestro y profesor
2,3
1,9
0,8
2
Tiene otros títulos de grado no docente
0,1
6,9
12,3
4,4
Tiene titulo docente y otro de grado no
docente
3,6
8,9
12,3
6,9
Tiene título de postgrado
2,7
4
2
3,2
Total
100
100
100
100
Fuente: Encuesta IIPE/UNESCO. ANEP, 2000. Cuadro 11, pp 40.
¹ Incluye Secundaria Pública y Privada. (No tiene título en Secundaria Pública es un 26,1%)
Resulta interesante la tenencia de otros títulos de grado no docente en el Consejo de
Educación Técnico Profesional, que llega al 12,3%; y la tenencia de doble titulación en igual
guarismo [17].
El desafío en formación de profesores queda evidenciado en el bajo porcentaje de titulación
docente -para enseñanza media-, que llega a un 30%, cuando en Enseñanza Secundaria es de
casi un 50%. Asimismo, el déficit de formación se desprende del Informe PISA 2003, que
define el perfil de formación de los Docentes que actúan dictando clases a alumnos de 15
años. Por otra parte, y debido a la rápida obsolescencia de las técnicas y tecnologías, la
necesidad de actualización docente en educación técnica-tecnológica es de mayor intensidad
que la requerida para educación general.
V.2.6. Vínculos con los actores del sector productivo
Como se plantea en De Armas et al. (2004), este objetivo es relevante dado que “… Esta
institución [CETP] estuvo divorciada de los actores externos durante muchos años… y por eso
las ofertas educativas se transformaron en obsoletas ya que no traducían lo que realmente se
necesitaba en el mercado.” Principalmente desde 1995, el CETP ha hecho esfuerzos para
lograr un mayor relacionamiento con los otros actores del sistema educativo y con las
organizaciones representativas de los diferentes sectores de la producción.
En ese sentido, en el nuevo relacionamiento con el sector productivo “… hubo éxitos y
fracasos.” Como un esfuerzo institucional, se conformaron Consejos Consultivos, con
representantes del sector privado –Cámaras Empresariales y Sindicatos del PIT-CNT-, en dos
sectores de actividad económica (Construcción y Metalmecánica). Pero un indicador del
camino que falta por recorrer surge de las entrevistas realizadas a los representantes de las
entidades gremiales, que manifiestan un escaso conocimiento de las orientaciones que ofrece
el CETP.
V.2.7. Los gastos en la Educación Técnico Profesional.
En términos generales, Primaria participa con aproximadamente el 50% del gasto total de la
ANEP, con una tendencia levemente decreciente. La Educación Secundaria absorbe cerca del
30% de los recursos, y la ETP representa alrededor del 10% del total de gastos, evidenciando
una tendencia claramente decreciente en su participación.
En el cuadro siguiente puede apreciarse la evolución de la asignación presupuestal del
Consejo de Educación Técnico Profesional, en niveles absolutos y como porcentaje del total de
gastos de la ANEP.
Gasto del CETP, por tipo de gasto, en dólares corrientes, a precios constantes de 2003 y como
porcentaje del Presupuesto de ANEP. Años 1984 a 2003.
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
En millones US$
corrientes
Funcion. Invers Total
13.85
0.67 14.52
15.06
0.77 15.83
22.28
0.56 22.84
23.69
3.17 26.86
24.94
0.31 25.24
26.31
0.40 26.70
27.39
0.41 27.81
31.80
0.78 32.59
34.18
0.60 34.78
45.74
0.55 46.29
43.91
0.44 44.35
46.44
0.50 46.94
58.82
0.53 59.35
60.57
0.79 61.35
55.42
8.46 63.88
56.97
6.60 63.57
55.89
3.07 58.96
57.44
2.22 59.65
37.18
0.14 37.32
30.98
0.14 31.12
En millones $ const. De
2003
Como % del Ppto ANEP
Funcion. Invers
Total
Funcion. Invers
Total
691.76 33.43 725.19
15.2%
0.7%
15.9%
790.64 40.64 831.29
15.7%
0.8%
16.5%
992.44 25.04 1,017.48 15.7%
0.4%
16.1%
961.13 128.66 1,089.79 14.2%
1.9%
16.1%
991.05 12.16 1,003.21 14.3%
0.2%
14.5%
977.08 14.72 991.80
14.0%
0.2%
14.3%
926.24 14.00 940.24
14.2%
0.2%
14.4%
918.52 22.62 941.14
14.4%
0.4%
14.8%
878.54 15.46 894.01
13.5%
0.2%
13.7%
994.78 11.85 1,006.64 12.8%
0.2%
13.0%
844.32
8.51
852.83
12.6%
0.1%
12.7%
789.13
8.46
797.59
12.1%
0.1%
12.2%
978.08
8.78
986.86
12.3%
0.1%
12.4%
995.79 12.94 1,008.73 11.7%
0.2%
11.8%
911.93 139.14 1,051.06 11.0%
1.7%
12.6%
960.59 111.26 1,071.85 10.6%
1.2%
11.8%
959.90 52.67 1,012.57 11.1%
0.6%
11.7%
1,041.09 40.17 1,081.26 11.6%
0.4%
12.0%
943.75
3.46
947.21
11.0%
0.0%
11.1%
873.18
4.00
877.18
10.4%
0.0%
10.5%
Nota: Funcion. – incluye sólo gastos por funcionamiento. Invers. – ídem inversión.
Fuente: C. Llambí y M. Furtado, 2004.
Uno de los problemas principales fue la retracción, en el último quinquenio, de las inversiones
emprendidas en los años noventa en infraestructura edilicia y equipamientos. La propia
Administración anterior señalaba las dificultades -y los compromisos no cumplidos, como lo
expresa en el Informe del CETP al CODICEN, Memoria Anual 2003, cuando señala que… “De
los dieciséis Centros de Ciclos Básicos Tecnológicos previstos para el período, hasta el año
2003 solamente se construyeron cuatro. De los trece edificios nuevos para Educación Técnica,
hasta la fecha se han construido solamente dos. De los 11.915 metros cuadrados de
ampliaciones y adecuaciones, se realizaron 1.680 metros cuadrados por “contenedores”. De
los $ 7:995.000 previstos para mantenimiento edilicio en el período se ejecutaron, en el
ejercicio 2003, $ 408.061. Para un total de 127 Escuelas. Imposibilidad de proveer cargos
Básicos Docentes y No Docentes, a pesar de existir vacantes, que no nos permiten dar
respuesta a las necesidades más acuciantes. Esto ocasiona un grave resentimiento en la
capacidad operativa de la Institución. Insuficiencia en cantidad de equipos informáticos y su
potencialidad para satisfacer las necesidades específicas de aula. En materiales fungibles
(para uso en aula o taller) se padece un déficit crónico. En el año 2003 se pudo gastar, por
cupo especial, $ 2:407.598 de los $ 6:000.000. considerados como mínimo”. (Memoria Anual,
CETP, 2003, p.8)
En suma:
En los últimos diez años hemos asistido a dos períodos bien diferenciados de la Educación
Técnico Profesional, algunos avances y la persistencia de problemas:
* Un primer período del año 1995 a 2000, donde hubo un estancamiento y cierto grado de
retracción de la matrícula, junto a procesos de transformación en la estructura de la oferta
educativa (principalmente los Bachilleratos Tecnológicos) y un aumento en la inversión en
planta física y equipamientos.
* Un segundo período del año 2000 a 2004 donde se asistió a un aumento de la matrícula, un
incremento sustantivo en la oferta terciaria, y una retracción fuerte de la inversión.
* Hubo un estancamiento matricular y aún persisten los problemas de rendimiento educativo en
las modalidades de Ciclo Básico ofrecidas por el Consejo de Educación Técnico Profesional. *
La Formación Profesional Básica (Nivel I) en sus distintas modalidades – a pesar de esfuerzos
por “anualización” de los cursos y “semestralización formal” (Cursos Básicos)- presenta aún
serios problemas de retención y resultados educativos.
* Pese a los esfuerzos por acercamiento a los actores del mundo laboral a través de los
Consejos Consultivos, Núcleos de Investigación y Desarrollo Tecnológico y acuerdos
sectoriales, los desafíos son mayores en la perspectiva de un país productivo.
* Si bien hay cursos que demuestran resultados interesantes como los Bachilleratos
Tecnológicos, las Tecnicaturas y los Tecnólogos, persisten problemas de retención y gestión
comunes a la enseñanza media.
* Una lección aprendida, es que se debe dar una amplia participación en los procesos de
transformación curricular de la Enseñanza Técnico Profesional: participación de los actores
internos, para garantizar la sustentabilidad del proyecto; y participación externa hacia los
actores de la producción, para garantizar la pertinencia y el tránsito fluido de los jóvenes
egresados a la vida laboral.
* La inversión no ha sido suficiente en relación al incremento matricular.
Prueba de ello es el establecimiento de cupos, listas de espera, “ambientación” (en Escuelas
Agrarias) y pruebas de ingreso en algunos cursos de mayor demanda (informática y hotelería
en Montevideo). Es necesario invertir más en infraestructura edilicia, en equipamientos y en
materiales fungibles. El costo por alumno en Educación Técnico Profesional es siempre mayor
a otras modalidades; de una parte porque, no es posible establecer grupos numerosos, y de
otra porque, los materiales y equipamientos son más costosos y sujetos a la obsolescencia que
los de la educación general.
* Si bien se ha avanzado en los niveles de titulación de los docentes durante los últimos
períodos, es necesario establecer un conjunto de políticas, concursos, cursos de actualización
e incentivos, que permitan elevar el nivel de los docentes y de los mandos medios de la
Institución.
VI.3. Orientaciones Generales y Lineamientos de Políticas Públicas en
CETP
La Educación Técnico Profesional está llamada a jugar un papel fundamental en el sistema
educativo, en el marco del desarrollo productivo y social del país. El Consejo de Educación
Técnico Profesional es el Sub-Sistema de la Administración Nacional de Educación Pública que
debe articularse con las distintas dimensiones que están en la base del desarrollo social y
productivo sustentable del país: social, productiva, innovadora y democrática.
A lo largo de sus más de 125 años, el Consejo de Educación Técnico Profesional ha cumplido en mayor o en menor medida- funciones de Formación Profesional entendidas como políticas
sociales a través de cursos destinados sectores desfavorecidos y, por otra parte, funciones de
acompañamiento al desarrollo productivo, mediante la formación de operarios calificados y
técnicos destinados a la producción de bienes y servicios.
Los distintos modelos de desarrollo del país demandaron a la Educación Técnico Profesional,
en forma implícita o explícita, poner énfasis en una u otra función. Estas demandas
condicionaron los modelos educativos y tipos de cursos desarrollados por la Institución en sus
etapas como Escuela de Artes y Oficios, Escuela Industrial, Universidad del Trabajo del
Uruguay o Consejo de Educación Técnico Profesional.
La actual etapa, de ingreso a un nuevo modelo desarrollo social y productivo del país,
considera al Consejo de Educación Técnico Profesional como una de las Instituciones que
deberá desarrollarse y consolidarse como prioritaria en la educación media profesional y
tecnológica, y como base para el desarrollo de una educación terciaria tecnológica en acuerdo
con la Universidad de la República.
Por otra parte, la Educación Técnico Profesional reviste cada vez más importancia para la
construcción de ciudadanía, para una mejor inserción de los jóvenes y los trabajadores en la
sociedad contemporánea, en permanente transformación y marcadamente tecnológica. Como
en otros modelos de desarrollo, no es sólo necesario el aprendizaje de un oficio o un conjunto
repetitivo de técnicas para garantizar el trabajo y el ascenso social, se hace necesario conocer
las tecnologías y las intrincadas redes de las diferentes esferas de la sociedad y la producción.
Las dimensiones de la Educación Técnico Profesional, tanto en términos conceptuales como
en sus prácticas son cada vez más amplias y complejas, no admiten visiones reduccionistas
como formar para ejecutar tareas instrumentales o entrenamiento para la “empleabilidad”.
La Administración Nacional de Educación Pública se plantea -como objetivo estratégico- el
establecer un conjunto de acciones a través del Consejo de Educación Técnico Profesional que
permitan desarrollar la formación profesional, técnica y tecnológica en consonancia con la
estrategia nacional de desarrollo productivo, impulso a la innovación y desarrollo social.
Orientaciones Generales.
Los lineamientos estratégicos y las acciones que desarrollará la Educación Técnico Profesional
estarán enmarcados en tres principios generales, en los que se tendrá atención: i) compromiso
con la reducción de las desigualdades sociales, ii) compromiso con el desarrollo económico y
productivo del país, y, iii) compromiso con una educación técnico profesional pública de
calidad.
i) Compromiso con la reducción de las desigualdades sociales. Tanto en los niveles básicos
como medios y superiores, las acciones de mejoramiento de la educación técnico profesional
deberán observar el principio de justicia social, estableciendo formas, modelos e incentivos que
permitan el efectivo acceso, permanencia y egreso de los diferentes cursos más allá del origen
socio-económico o cultural de los estudiantes. El fracaso escolar es la base de la reproducción
social y el mantenimiento de los círculos de pobreza; el compromiso –y el sentido permanente
de propósito- con la reducción de desigualdades es la forma que tiene la Educación Técnico
Profesional para contribuir con la democratización efectiva de las oportunidades.
ii) Compromiso con el desarrollo económico y productivo del país. El desarrollo productivo del
país es fundamental para la reducción de las desigualdades. Un desarrollo justo y sustentable,
necesita de jóvenes formados y presupone un crecimiento equilibrado de todas las áreas de
educación técnico profesional: agricultura, industria, comercio y servicios. Este desarrollo
equilibrado de la Educación Técnico Profesional deberá sustentarse en las más amplias
estrategias de diálogo con la sociedad y los actores sustantivos del mundo del trabajo:
empresarios y trabajadores a través de sus organizaciones representativas. De esta manera,
se trabajará en la formación de recursos humanos calificados para el desarrollo productivo del
país, basándose principalmente en la demanda de los sectores productivos y no en la oferta de
cursos.
iii) Compromiso con una educación técnico profesional pública de calidad. La calidad en
educación tiene múltiples acepciones, pero hay una acepción que es la democratizadora: la
calidad social de la educación. Calidad social de la enseñanza técnico profesional es aquella
que, a la vez que guarda estrecho relacionamiento con los procesos productivos (pertinencia),
pone foco en el desarrollo individual y social de los educandos. Calidad significa pertinencia y
actualización permanente de los contenidos técnico-tecnológicos, y búsqueda permanente de
vinculación con los procesos productivos. Para el logro de la calidad de la enseñanza, se
establecerán estrategias de formación y actualización de los docentes. Calidad supone,
además, la dotación regular de insumos materiales y equipamientos, para los que deberán de
hacerse los esfuerzos de gestión necesarios para su uso eficiente y establecer formas de
cooperación con organismos del Estado y con los distintos sectores de la producción de bienes
y servicios. Calidad supone, un compromiso de jornadas y horas de clase efectivamente
dictadas en el año lectivo, garantizando de esta manera el presupuesto básico para el
cumplimiento de la función principal de la Enseñanza.
Es necesario destacar que el objetivo principal de la Educación Técnico Profesional es la
formación para el trabajo, y a ello se van a destinar los mayores esfuerzos. Con este objetivo,
se presentan grandes lineamientos de la Educación Técnico Profesional y algunas acciones
principales para su desarrollo, reconociendo que -en términos estructurales- es necesario
poner énfasis en la calidad y pertinencia de la educación técnico-profesional para lograr un
desarrollo sustantivo de la Institución.
Lineamientos de políticas:
V.3.1. Incremento significativo de las tasas de acceso y egreso en los cursos de Educación
Media Superior (Bachilleratos Tecnológicos y Formación Profesional Superior)
El objeto de este lineamiento es el de procurar avanzar significativamente en las tasas de
acceso y egreso de Educación Media Superior, intentando de esta manera que un mayor
número de jóvenes ingrese a la vida activa con un título de Bachillerato -en las distintas
modalidades y orientaciones- o de Formación Profesional Superior de grado medio –flexible-,
en distintos sectores de la producción de bienes y servicios.
De esta manera, se potenciarán los Bachilleratos Tecnológicos (y Educación Media
Tecnológica), la Formación Profesional Superior (y Educación Media Profesional), en
consonancia con el proyecto productivo de país, y procurando revertir la actual proporción
asimétrica entre las matrículas de Enseñanza Secundaria General y Técnico-Profesional.
V.3.2. Reestructuración de la oferta de Formación Profesional Básica.
Reestructurar la Formación Profesional Básica (FPB-CB) [18], entendiéndola como un
programa de garantía social y acceso a la formación de jóvenes de sectores en los que deben
procurarse los máximos esfuerzos para reinsertarlos al sistema formal y culminar el Ciclo
Básico [19].
V.3.3. Desarrollo y promoción de la Formación Permanente.
Un modelo de desarrollo productivo requiere promover la formación permanente de la
Población Económicamente Activa. Con este objetivo, se establecerán cursos de actualización
en distintas orientaciones y modalidades en coordinación con los actores sustantivos del
mundo del trabajo. La continuidad educativa requiere brindar oportunidades de acreditación por
experiencia de los niveles básicos de educación, garantizando de esta manera el acceso de los
trabajadores a niveles educativos superiores de los trabajadores. Para ello, se deberá brindar
cursos flexibles –facultativos- a alumnos jóvenes y adultos con extra-edad, y exámenes de
acreditación del Ciclo Básico (similares a los de Educación Primaria) en distintas Escuelas
Técnicas a nivel nacional y en coordinación con el Consejo de Educación Secundaria y la
Gerencia de Programas Especiales del Consejo Directivo Central.
Uno de los problemas principales que se producen en los países donde la población
económicamente activa (PEA) ingresa al sector productivo con niveles de educación general no
técnica -como sucede en Uruguay-, es que se produce un aprendizaje en el trabajo, que es
costoso, que insume muchos años, pero que no queda plasmado en un certificado o título (sólo
forma parte de la historia laboral o experiencia). En mercados laborales con creciente
inestabilidad, los trabajadores necesitan certificar sus aptitudes técnicas. Ello da mayores
garantías al trabajador y mayor cristalinidad en el mercado laboral. Es voluntad de la actual
Administración, el establecer un sistema de Certificación de Aptitudes Técnicas o de
Competencias Laborales en acuerdo con las Cámaras Empresariales y los Sindicatos.
Establecer estructuras flexibles que permitan la especialización y el ingreso de los egresados
de Formación Profesional Superior a cursos terciarios (Tecnicaturas o Tecnólogos) [20].
V.3.4. Formación Tecnológica Temprana: Reformulación de la oferta educativa del Ciclo Básico
en las modalidades dictadas el Consejo de Educación Técnico Profesional.
Las Modalidades que desarrolla actualmente el CETP (Ciclo Básico Tecnológico, Ciclo Básico
Tecnológico Agrario de Tiempo Extendido y Ciclo Básico Agrario en Alternancia –en menor
medida-) [21] han presentado resultados educativos que no son los esperables. El elemento
pedagógico diferencial y razón de la existencia del Ciclo Básico en el CETP es el área
tecnológica; la formación tecnológica temprana debería ser el medio para el logro de resultados
educativos y para la continuidad -con éxito- en las orientaciones técnico-profesionales de la
enseñanza media superior.
El objetivo planteado es el de lograr una conceptualización diferente del Ciclo Básico en las
modalidades que se desarrollan en el Consejo de Educación Técnico Profesional [22], que
tenga como eje articulador la formación tecnológica temprana, que demuestre resultados en
concordancia con el compromiso de reducción de las desigualdades, y que procure aumentar
significativamente los egresos, con mayores niveles de calidad de los aprendizajes.
V.3.5. Formación y perfeccionamiento del Cuerpo Docente.
En el marco de las acciones definidas para la Formación y Perfeccionamiento Docente, se
plantea mejorar significativamente los niveles de titulación del cuerpo docente del Consejo de
Educación Técnico Profesional, con especial énfasis en las áreas técnico-tecnológicas, donde
se determinarán las necesidades de la Institución -según orientaciones- para recomenzar la
formación inicial de grado en el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET). Asimismo, se
impulsará la formación superior de Directores e Inspectores, reconfigurando los perfiles. En lo
específico del Consejo de Educación Técnico Profesional, corresponde señalar que se pondrá
énfasis en la actualización y el perfeccionamiento docente en las áreas técnico-tecnológicas.
V.3.6. Reingeniería de la Gestión
El problema de la gestión educativa es considerado por esta Administración como un objetivo
prioritario. Ello supone transformar la gestión del sistema y, particularmente, de los centros
educativos con las especificidades propias de la Educación Técnico Profesional y su
vinculación con el mundo del trabajo.
V.3.6.1. Transformación de la gestión de los Centros Educativos
Se intervendrá en el mejoramiento de la gestión de los Centros Educativos procurando: i)
Estimular la estabilidad de los Docentes en el Centro Educativo; ii) Disminuir significativamente
las clases no dictadas; iii) Redefinir los mecanismos de asignación de horas, procurando la
concentración en un Centro Educativo; iv) Racionalizar la dotación de personal administrativo y
de servicios en los Centros Educativos, incrementándola cuando fuere necesario; v) Fortalecer
el relacionamiento de los Centros Educativos con los actores sustantivos de la producción de
bienes y servicios (empresarios y trabajadores a través de sus organizaciones). Se procurará la
conformación de Consejos Consultivos –particularmente- en la Escuelas Especializadas e
Institutos Superiores. Por otra parte, en el marco de la ANEP, vi) Adecuar el modelo de
supervisión al nuevo modelo de gestión; vii) Profundizar la conectividad educativa en los
Centros Educativos en acuerdo con ANTEL; viii) Establecer indicadores de gestión, evaluación
y auto-evaluación de Centros Educativos (Se procurará la evaluación por parte de los
estudiantes en los niveles que correspondan); y, ix) Establecer evaluaciones periódicas de
resultados educativos.
V.3.6.2. Mejoramiento de la Gestión Institucional
Siendo la transformación de la gestión un objetivo prioritario de la ANEP, el Consejo de
Educación Técnico Profesional será un sector donde se procurará mejorar la eficiencia y
calidad de los servicios a partir de tres líneas básicas de acción: i) Fortalecimiento de la
capacidad de dirección estratégica en los niveles de planeamiento y de dirección –en sus
distintos niveles-; ii) Mejoramiento de la gestión administrativa mediante la informatización
paulatina de los procesos; y, iii) Reingeniería de los principales sistemas de gestión
(administrativos, docentes, no docentes y de alumnos), procurando la convergencia en el
sistema ANEP y la aplicación de sistemas de indicadores de gestión.
V.3.7. Fortalecimiento de la infraestructura edilicia, equipamiento e insumos didácticos.
En el mejoramiento de la calidad en Educación Técnico Profesional – además de la formación
de los docentes, planes y programas- tiene centralidad la dotación de recursos adecuados con
destino a materiales fungibles, equipamientos y planta física.
En lo referido a planta física, es necesario proceder a la reparación y ampliación del 90% de los
Centros Educativos en el quinquenio 2005-2009. Como se expresa en el diagnóstico, en el
último período se produjo un crecimiento matricular sin inversión en reparación y ampliación
edilicia, lo que supuso superpoblación de grupos (teniendo en consideración las necesidades
propias del número de alumnos en la Formación Profesional y Técnica) y persistencias de
cupos, listas de espera, “ambientación” y pruebas de ingreso en algunos niveles y
orientaciones. Asimismo, al igual que en Enseñanza Secundaria se torna imprescindible –en
función de la demanda social- la apertura de nuevos centros de enseñanza técnica en el
Interior del país y en el Área Metropolitana.
V.3.8. Desarrollo de la Educación Terciaria Tecnológica a nivel nacional.
Las demandas de educación terciaria –especialmente en el interior del país- son cada vez
mayores, los trayectos educativos posibles a nivel de la educación superior se reducen a la
oferta universitaria y a la formación docente. Sobre fines de los años ochenta y partir de la
década de los noventa, el Consejo de Educación Técnico Profesional comenzó a desarrollar
cursos de nivel terciario, uno de ellos fue el Tecnólogo Mecánico que se desarrolló en acuerdo
con la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República, y otros fueron las
Tecnicaturas, desarrolladas a partir de la implementación de los Bachilleratos Tecnológicos.
Un primer objetivo, es el de potenciar los cursos de Tecnólogos mediante la creación de
institutos públicos de formación terciaria de tipo politécnico, en acuerdo con la Universidad de
la República, y con el objetivo de ofrecer formaciones para el trabajo en carreras cortas -de dos
a tres años- que abarquen un abanico amplio de profesiones y áreas del conocimiento. Los
institutos deben crearse en la zona metropolitana de Montevideo y particularmente en el Interior
del país, que es donde se está generando mayor demanda insatisfecha de educación terciaria.
El proceso de creación será progresivo, asegurando la calidad técnica mediante evaluaciones
rigurosas y previéndose mecanismos de continuidad académica (créditos educativos) con
formaciones superiores y de grado universitario.
Otro objetivo, es el de desarrollar las Tecnicaturas (Cursos Técnicos Terciarios) a nivel nacional
en las distintas áreas de la producción de bienes y servicios, y en consonancia con las diversas
estrategias de desarrollo productivo nacional y local. El Consejo Directivo Central de la
Administración Nacional de Educación Pública en cooperación con la Universidad de la
República desarrollará una propuesta de creación de un sistema de Educación Tecnológica
Terciaria.
Este nivel educativo se caracterizará por: i) estar constituido por una oferta de carreras cortas,
como más adelante se detalla; ii) ser ofrecido por el sector de educación pública uruguayo, a
través del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de la Administración Nacional de
la Educación Pública (ANEP) y de la Universidad de la República (UdelaR) iii) la posibilidad
para sus egresados de continuar su formación -al menos- en alguna de las carreras de grado o
licenciaturas de la UdelaR; y estar dirigido a los estudiantes que egresan de la Educación
Media Superior.
Se propone un sistema que opere, por una parte, con carreras transversales en las siguientes
áreas de actividad: Metal-mecánica (ya existe una carrera desde 1994); Químico (ya existe una
carrera desde 2001 con acceso sólo vía CETP; se posibilitará el acceso desde Enseñanza
Secundaria); Informática (ya hay interés manifiesto de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de
la Información y conversaciones avanzadas entre CETP y Facultad de Ingeniería); Riego y
Drenaje (ya hay interés manifiesto de diversos actores sociales del Litoral Norte, ya hay un
Plan de Estudios en etapa avanzada de elaboración); Logística.
Por otra parte, se desarrollarán carreras transversales y otras relacionadas a las cadenas
agroindustriales. Las carreras correspondientes a esas áreas de actividad podrían estar
radicadas, de acuerdo a las investigaciones realizadas, en el Litoral Norte del país, en la zona
Sur, en la zona Centro-Norte, en la zona este y en la región metropolitana.
V.3.8.1. Antecedentes, contexto y justificación
El espacio post-secundario y universitario que no conduce a un título de grado no está
claramente definido y es fuente de continuas controversias, así como de esfuerzos por asimilar
cursos “no universitarios” a la estructura académica clásica, o bien mediante la dilatación ex
profeso del currículo y la aprobación de nuevas carreras, o bien por acuerdos
interinstitucionales.
El nivel está en pleno desarrollo, con múltiples actores, con objetivos distintos, una fuerte
presión de demanda social y sin reglas que permitan su desarrollo ordenado y la configuración
de una oferta clara para la sociedad.
En Uruguay se identifican múltiples ámbitos en los que se dicta este tipo de enseñanza: los
Institutos de Formación Docente; el Consejo de Educación Técnico Profesional; la Universidad
de la República; las Universidades Privadas; los Institutos Terciarios no universitarios de
Enseñanza Privada y los Ministerios del Interior y Defensa y otras instituciones estatales.
En el CETP, y en base al origen de los cursos terciarios, se distinguen hasta cinco modelos
conceptuales diferentes:
1. El Curso de Ingeniería Tecnológica, con la lógica establecida por la Universidad Tecnológica
Nacional de Argentina: Escuelas Técnicas que dictan cursos superiores con el objetivo, no
explícito, de transformarse en Universidad.
2. Los Cursos para Ocupaciones Reguladas, que surgen a partir de una norma (Leyes y
Decretos), como es el caso de Prevencionista en Seguridad Industrial, Rematador, Óptico,
Corredor de Seguros y Operador Inmobiliario.
3. A partir de demandas del sector Servicios sin una norma que reglamente la ocupación, como
Diseño Gráfico y Comunicación Social.
4. Los Tecnólogos, en acuerdos con la Facultad de Ingeniería en la orientación Metal-mecánica
(Tecnólogo Mecánico) y con Facultad de Química (Tecnólogo Químico). Se trata de un arreglo
institucional de gestión mixta que no ha podido desarrollarse en su totalidad por la falta de
recursos presupuestales. Se gestionan a través de una Comisión Central (ANEP-UDELAR) y
Comisiones Específicas para la administración de cada carrera.
5. En correspondencia con las demandas de egresados de los Bachilleratos Tecnológicos (Plan
1997) las “Tecnicaturas”; (cursos técnicos de nivel terciario). Esta generación de cursos
terciarios y postsecundarios conforma una tipología variada: desde el punto de vista de
duración de los cursos (de 700 a 4192 horas); de su estructura (con créditos o sin ellos); de la
conformación del año lectivo (semestral o anual); y de su relación con el mundo del trabajo
(con o sin pasantías).
V.3.8.2. Objetivos específicos
La realización del proyecto permitirá el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
a. Proseguir con la detección de necesidades y posibilidades, elaboración de planes de estudio
y gestión de los convenios específicos que corresponda
b. Crear una estructura de dirección y supervisión general del sistema, que incluya: órganos de
dirección y personal para gestión administrativa general del sistema; órganos de dirección de
cada carrera
c. Crear por lo menos las siguientes carreras en el quinquenio 2006-2010: Tecnólogo en
Informática; Tecnólogo en Riego y Drenaje; Tecnólogo en Vitivinicultura; Tecnólogos
agroindustriales (vitivinícola, lácteos, hortifrutícola, forestal)
Calendario de ejecución
* 2006: Comienzo de hasta cuatro carreras nuevas
* 2006: Definición precisa de la institucionalidad del sistema
* 2006: Creación y provisión del cargo de Director del sistema (eventualmente, designación de
directores adicionales)
* 2007: Creación de hasta 2 carreras nuevas y afianzamiento del funcionamiento como sistema
* 2008: Creación de hasta 2 carreras adicionales
* 2009: Creación de hasta 3 carreras adicionales
* 2010: Creación de una carrera adicional.
Gasto del CETP, por tipo de gasto, en dólares corrientes, a precios constantes de 2003 y como
porcentaje del Presupuesto de ANEP. Años 1984 a 2003.
[1] Esta formación se realizaba a través de talleres con una carga horaria de diez horas
semanales.
[2] La Comisión de Concursos tuvo “como cometido diseñar una política de concursos y el
seguimiento de los mismos” (Exp. 1567/94)
[3] Cuando se refiere a niveles se toma en consideración el perfil de ingreso requerido;
modalidades son los distintos diseños curriculares y orientaciones son los diversos sectores de
la economía a la que está destinada la formación.
[4] En algunas Escuelas Técnicas conviven cursos con planes del año 1962 junto a otros
planes del año 2003.
[5] Tasa de actividad, empleo e ingresos.
[6] Este propósito de aumento de la cobertura de educación media básica estaba explicitado en
el Informe de la CIDE de los años sesenta.
[7] Nótese que estas 10 horas de taller significaba exponer a jóvenes de 11 a 15 años al
manejo de herramientas complejas, con alto grados de peligro, como un torno industrial,
equipamiento de soldadura, instalaciones eléctricas, etc.
[8] La propuesta incluía un apoyo en equipamiento a través de las “Aulas Galileo” que formaron
parte del préstamo con FOCOEX de España.
[9] Esta política de escisión del Ciclo Básico y su permanencia –en algunas Escuelas Técnicasen el turno matutino, restó espacios para el desarrollo de la Educación Técnico-Profesional.
[10] La investigación PISA se aplica a una muestra de jóvenes de 15 años de edad que asisten
a alguna modalidad de educación formal, pública o privada.
[11] PISA trabaja con un índice de contexto social, económico y cultural (ESCS por su sigla en
inglés). Este índice se construye teniendo en cuenta el nivel educativo y ocupacional de los
padres de los alumnos, la existencia de libros y otros bienes culturales en el hogar, el acceso a
computadora e Internet en el hogar, etc.
[12] Esto se explica por el crecimiento de las Tecnicaturas y el aumento del número de
egresados del Consejo de Educación Técnico Profesional inscriptos en la Universidad y otros
cursos Terciarios. Se llegó de 430 pases a la Universidad en el año 2001 a 817 en el año 2003.
[13] Este fenómeno de heterogeneidad en Escuelas Técnicas resulta interesante, en la medida
que los resultados de las investigaciones de PISA demuestran que lo que realmente importa en
la determinación de los logros educativos no es tanto el origen social individual de los alumnos,
sino el nivel sociocultural del conjunto de los alumnos que asisten a un determinado centro
educativo. Cuando la población que asiste a un centro educativo es homogéneamente
desfavorecida, es mucho más difícil alcanzar las metas de aprendizaje que cuando la población
es socialmente heterogénea. (Boletín 4 PISA)
[14] Porcentaje de los inscriptos en el primer grado que se encuentran inscriptos en el último
grado (3º) al cumplirse el número de años requeridos. [15] De esta manera, se llega a 1990 con
los 125 cargos disponibles de dirección escolar con nombramientos directos, sin concursos, y
con un cuerpo docente e inspectivo mayoritariamente carente de formación.
[16] El diseño de la muestra –excluyendo la Formación Profesional Básica- es lo que permite
explicar las diferencias de los resultados IIPE/UNESCO con el Censo 2002 y con el Informe
PISA 2003.
[17] Este fenómeno es posible que tenga su explicación en la creación del curso de Profesores
Técnicos para Bachilleratos Tecnológicos que brinda el Instituto Normal de Enseñanza Técnica
a los profesionales universitarios. Este curso ha tenido entre 80 y 100 egresados por año,
mayoritariamente Ingenieros Agrónomos, Veterinarios, Abogados, Escribanos, Administradores
y Contadores.
[18] Este nivel educativo es el que no ha sido transformado desde el año 1962, solamente ha
tenido ajustes curriculares de tipo estructural con el objetivo de bajar los altos índices de
fracaso escolar. La nueva propuesta de Formación Profesional Básica necesita una evaluación
y estudio circunstanciado de su evolución, así como, de las actuales demandas sociales y
productivas.
[19] Esta es una necesidad compartida por todos los actores del Sub-Sitema, en este sentido,
la ATD ha planteado “Fortalecer la Formación Profesional Básica como estrategia educativa del
CETP, dotándola de mayores niveles de calidad mediante una fuerte inversión en equipamiento
técnico y didáctico, pero fundamentalmente reformulándola” (ATD, 2005).
[20] Hay iniciativas de la ATD en este sentido: “Posibilitar que los jóvenes que cursan la
Formación Profesional Superior, puedan acceder a la formación técnica media o de carácter
terciario (profesionalizante) sin pasar por los bachilleratos tecnológicos o generalista, lo que
implica desarrollar un trayecto formativo que, como una alternativa más, habilite el acceso a
ese nivel. Otorgándose la certificación de Bachiller Profesional”.(ATD, 2005). [21] El Ciclo
Básico, originalmente introducido en la Universidad del Trabajo en el año 1976, ha transitado
por los Planes 1976, 1986 y 1996, llegó a representar el 45% de la matrícula de UTU y hoy –
estancado hace 10 años- representa algo mas del 20% del CETP.
[22] En este sentido se han presentado iniciativas de reformulación del área tecnológica y de
oferta de nuevas modalidades (ATD y estudios y proyectos a nivel de la ANEP). El objetivo
central es procurar efectivamente los egresos del Ciclo Básico -por diferentes modalidades si
correspondiere-, a los efectos de consolidar y desarrollar a la educación media tecnológica y
profesional como la oferta principal de formación de operarios calificados, auxiliares técnicos y
técnicos de grado medio o superior.