Informe Nacional
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I nf or meNaci onalPar aguay Est udi odel aSegur i dadPúbl i cayPr i vada Informe Nacional Paraguay Estudio de la Seguridad Pública y de la Seguridad Privada Lic. Fernando Cafferata Lic. Julieta Lenarduzzi Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial de la OEA o de sus países miembros. Departamento de Seguridad Pública 1 Tabla de Contenidos Capítulo I Revisión de Antecedentes ............................................................................................... 5 I.1 La Seguridad Pública en sus Orígenes ................................................................................. 5 I.2 Seguridad Pública en los años 90 ........................................................................................ 6 I.3 Descripción General del Estado de la Inseguridad .............................................................. 7 I.4 Sistema Penitenciario ........................................................................................................ 11 Capítulo II Institucionalidad ........................................................................................................ 16 II.1 Sistema de Seguridad Pública ........................................................................................... 16 II.2 ¿Qué se entiende por Seguridad? ..................................................................................... 22 II.3 Sistema de Información .................................................................................................... 22 II.4 Institucionalidad encargada de la Seguridad Pública ........................................................ 23 II.5 Vínculos con la Defensa..................................................................................................... 24 II.6 Cambios en la Estructura Ministerial encargada de la Seguridad Pública ........................ 24 II.7 Relación de las Autoridades Civiles y las Instituciones Policiales...................................... 26 II.8 Capacidades y liderazgo Civil en el Sector Seguridad Pública ........................................... 27 II.9 Vinculaciones con el Gobierno Local ................................................................................. 27 II.10 Programas de Prevención del Delito ................................................................................. 29 II.11 Vinculaciones con Programas de Rehabilitación............................................................... 30 II.12 Vinculación con el Sistema Penitenciario.......................................................................... 31 II.13 Principales Déficits Institucionales .................................................................................... 32 II.14 Evaluación de las Políticas Implementadas en los últimos años ....................................... 32 II.15 Regulación de la Seguridad Privada .................................................................................. 33 Capítulo III III.1 Policía ........................................................................................................................ 34 Sistema Policial .................................................................................................................. 34 III.1.1 Personal Policial ........................................................................................................ 38 III.1.2 Requisitos para el ingreso ......................................................................................... 39 III.1.3 Despliegue territorial ................................................................................................. 40 III.2 Formación y Capacitación ................................................................................................. 41 III.2.1 La carrera de Oficial .................................................................................................. 42 Departamento de Seguridad Pública 2 III.2.2 La carrera de Suboficial ............................................................................................. 44 III.3 Relación con las autoridades civiles .................................................................................. 45 III.4 Principales fortalezas ........................................................................................................ 46 III.5 Problemas que enfrenta.................................................................................................... 47 Capítulo IV IV.1 Seguridad Privada...................................................................................................... 49 Antecedentes .................................................................................................................... 49 IV.1.1 Regulación de los servicios de seguridad privada ..................................................... 49 IV.1.2 Modalidades reguladas ............................................................................................. 49 IV.1.3 Tendencia de los servicios y requerimientos de la seguridad privada en las últimas dos décadas ............................................................................................................................... 49 IV.1.4 Importancia comercial, estratégica y política ........................................................... 52 IV.1.5 Análisis de la industria ............................................................................................... 52 IV.2 Regulación ......................................................................................................................... 54 IV.2.1 Actividades Permitidas .............................................................................................. 54 IV.2.2 Capacidad de Porte de armas ................................................................................... 55 IV.2.3 Mecanismos de Regulación ....................................................................................... 56 IV.2.4 Evaluación y Monitoreo de las Empresas de Seguridad Privada ............................... 57 IV.2.5 Capacitación de Guardias de Seguridad .................................................................... 58 IV.2.6 Mecanismos de coordinación con las instituciones policiales ................................... 59 IV.2.7 Sanciones ................................................................................................................... 60 IV.2.8 Policías y Guardias de Seguridad............................................................................... 60 Departamento de Seguridad Pública 3 Índice de Tablas y Gráficos Tabla I‐1. Tasas de Homicidio y Suicidio cada 100 mil habitantes comparadas año 2006 ............... 11 Tabla I‐2. Detenidos y Detenidos a la Espera de Juicio ..................................................................... 12 Tabla I‐3. Defensores Públicos comparación por Países................................................................... 13 Tabla I‐4.Características de la población reclusa .............................................................................. 14 Tabla I‐5. Presupuesto Desagregado 2005‐2008 .............................................................................. 14 Tabla II‐1. Programas Preventivos..................................................................................................... 30 Tabla II‐2. Programas de Reinserción................................................................................................ 31 Tabla II‐3. Características de los Funcionarios del Sistema Penitenciario 2006 ............................... 31 Tabla III‐1. Personal de la Policía Nacional de Paraguay ................................................................... 38 Tabla III‐2. Requisitos para el Ingreso al Cuadro Permanente de Oficiales y Suboficiales................ 39 Tabla III‐3. Requisitos para el Ingreso a las Instituciones de Formación Policial .............................. 39 Tabla IV‐1. Guardias de Seguridad en América Latina ...................................................................... 51 Tabla IV‐2. Actividades Permitidas en el ámbito de la Seguridad Privada........................................ 55 Tabla IV‐3. Capacidad de porte de armas permitidas ....................................................................... 56 Ilustración II‐1. Organigrama del Ministerio de Justicia y Trabajo.................................................... 18 Ilustración II‐2. Organigrama del Ministerio Público ........................................................................ 21 Ilustración II‐3. Organigrama del Ministerio del Interior .................................................................. 24 Ilustración III‐1. Organigrama de la Policía Nacional de Paraguay.................................................... 37 Ilustración III‐2. Despliegue territorial de la PNP .............................................................................. 40 Ilustración III‐3. Malla curricular de la Academia Nacional de Policías............................................. 43 Ilustración III‐4. Malla curricular de la Escuela de Suboficiales ........................................................ 45 Departamento de Seguridad Pública 4 Capítulo I I.1 Revisión de Antecedentes La Seguridad Pública en sus Orígenes Analizando los orígenes de la seguridad pública en Paraguay debemos hacer referencia a dos instituciones que resultan pilares de la misma: El Ministerio del Interior y la Policía. El Ministerio del Interior tiene sus orígenes remotos en el año 1855. Unos 11 años después de la Constitución de “Don Carlos Antonio López”, en 1855, el Gobierno Nacional dictó un Decreto, que estableció la creación de los Ministerios y el Consejo de Ministros. En dicho decreto se consideraba “gravosa para el Jefe de Estado” la concentración de la autoridad administrativa, y se decidió dividirla entre diversas funciones y agentes. Para tal efecto se crearon los ministerios de Relaciones Exteriores, de Gobierno o del Interior, de Hacienda y el Ministerio de Guerra y Marina Fluvial 1 . La institución que llevó adelante la tarea policial en sus orígenes data del año 1843 durante la época del Segundo Consulado. Sin embargo, no se puede hablar de una Policía hasta el año 1935, ya que hasta esa fecha la función era ejercida por voluntarios y por la Guardia Territorial 2 . Si bien en un principio estos agentes eran considerados eficaces para garantizar el orden y la tranquilidad de la población, dado el desarrollo económico y social del Paraguay para la fecha mencionada, la función policial debía constituirse como una profesión. A fin de disponer de agentes aptos para dicha tarea se crea la Escuela de Policía en la Capital. Esta organización se propuso mejorar con el correr del tiempo las capacidades de la Institución Policial para que las ciudades y municipios sean cubiertos por ciudadanos egresados de la escuela, miembros de esta institución, y no individuos tomados al azar 3 . Es necesario mencionar que las dos instituciones previamente mencionadas sufren enormes distorsiones en sus funciones durante la dictadura de Carlos Stroessner (1954‐ 1989). En dicho período ambas instituciones se vuelves los principales agentes de la actividad clandestina del Estado que era básicamente la identificación y neutralización de los opositores al régimen político 4 . La sistemática violación a los derechos humanos junto con prácticas corruptas se enquistaron fuertemente en las instituciones mencionadas 5 . Estas prácticas duran hasta la fecha, aunque en un menor monto, a pesar de los esfuerzos de los gobiernos democráticos (y de la misma Policía) por mejorarlas. Como consecuencia, a pesar de los múltiples cambios institucionales y de personal, en el imaginario colectivo sigue presente la imagen negativa de dichas instituciones 6 . 1 www.mdi.gov.py www.isepol.gov.py 3 www.isepol.gov.py 4 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 31. 5 Entrevista con el Dr. Agustín Carrizosa, presidente del CIRD. 6 Entrevista con el Dr. Agustín Carrizosa, presidente del CIRD. 2 Departamento de Seguridad Pública 5 En la actualidad, con la nueva constitución, la seguridad pública es un derecho garantizado por la constitución. Forma parte de la cartera del Ministerio del Interior, quién asume la conducción de la seguridad y tiene bajo su dependencia a la Policía Nacional de Paraguay. La Policía Nacional de Paraguay surge renovada a partir de la Constitución del 92 y se termina de organizar con la Ley Orgánica Policial del año 1993. I.2 Seguridad Pública en los años 90 Las cuestiones de Seguridad Pública cambian radicalmente a partir de los años 90 con el advenimiento de la democracia en Paraguay. Por un lado, de manera similar a como ocurrió en la mayor parte de América Latina durante los años 90, se produjo en Paraguay un aumento de los índices de criminalidad y violencia, lo que de alguna forma también ha impactado en la sensación de inseguridad de la población 7 . La organización de la seguridad pública no ha sido lo suficientemente eficiente para afrontar el problema 8 , a pesar de los cambios institucionales que se han llevado adelante por las autoridades gubernamentales, en consecuencia el tema ha pasado a ser una constante en el debate político partidario 9 . El fracaso de las políticas tradicionales de control del delito, así como los problemas de orden y seguridad en zonas aisladas (con escasa presencia gubernamental), el control por parte del narcotráfico y el crimen organizado de zonas fronterizas y sus altos niveles de actividad, así como las constantes denuncias de violaciones a los derechos humanos, son las variables más significativas para describir en términos generales la seguridad pública desde los años 90 10 . Por otro lado, es inevitable hacer mención al proceso de Democratización que se llevó adelante en Paraguay y los múltiples impactos institucionales que éste tuvo. En primer lugar debemos hacer mención a la nueva Constitución Política. A partir de la nueva carta Constitucional la Policía y las Fuerzas Armadas comienzan a ser parte de la Fuerza Pública y empiezan a depender administrativa y operativamente del Ministerio del Interior 11 . Este es un cambio importante en la concepción de la seguridad pública, ya que se avanzo en la desmilitarización de la seguridad pública (quitándoles la capacidad a las fuerzas armadas de ser garantes del orden interno) y la democratización de las prácticas policiales (otorgándoles un marco jurídico que obligue a la Policía al respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho). En segundo lugar debemos mencionar la creación y estructuración de la Policía Nacional a partir de la Ley Orgánica Policial del año 1993. Con esta nueva ley se avanzó aún más en la democratización de la institución policial y en profesionalización de la fuerza. En último lugar debemos mencionar que ambos cambios 7 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 22. 8 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 9 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 10 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 11 Cabe mencionar que en lo que respecta a la función investigativa de delitos la Policía Nacional de Paraguay (PNP) se somete a las demandas de los órganos de justicia competentes. Departamento de Seguridad Pública 6 institucionales (Constitución y Ley Orgánica Policial) implicaron un avance indeclinable del poder civil sobre la institución policial, garantizando mecanismos formales de control y monitoreo de la misma por parte de las autoridades popularmente electas 12 . I.3 Descripción General del Estado de la Inseguridad En lo que respecta a la Inseguridad el panorama de Paraguay es bastante complejo. Primeramente no existe una cantidad lo suficientemente amplia de fuentes y datos como para poder desarrollar una descripción general objetiva. Por ejemplo, no hay encuestas de victimización oficiales (de hecho acaba de concretarse un acuerdo con las Naciones Unidas para desarrollar un encuesta de Victimización en el año 2008 13 ). Por otro lado, el estudio de la seguridad no es un tema prioritario en la agenda de las organizaciones de la sociedad civil más antiguas, por ende tampoco hay encuestas de victimización desarrolladas por otras instituciones (por lo menos hasta la fecha de entrega de este informe no hemos recibido noticias de que existan). En consecuencia, no es posible hacer una descripción acabada de la sensación de inseguridad y temor de victimización a partir de estadísticas. Para hacer un análisis de las variables más básicas de la situación de inseguridad (delitos, homicidios, suicidios, población carcelaria) y para describir la situación de seguridad recurriremos a fuentes secundarias y algunas estadísticas oficiales (con todos los problemas que esto conlleva). La seguridad en Paraguay en términos generales esta en serios problemas a pesar de los esfuerzos gubernamentales para mejorarla 14 . En primer lugar hay niveles de criminalidad elevados para el tamaño y la composición de la sociedad, a la vez que se registra una desorganización institucional importante, grandes montos de incapacidad policial para enfrentar los problemas delictivos y una cantidad importante de hechos de violación a los derechos humanos básicos 15 . La creación de En términos de los niveles de criminalidad podemos decir que la cifra global de denuncias registradas a caído en niveles absolutos desde el 2001 y en niveles relativos ha tenido cierto aumento hasta 2006. En el gráfico 1.1 podemos observar que en términos de tendencia ha habido una caída significativa. Es necesario mencionar que estas denuncias registradas sufren los usuales problemas que conllevan la tasa de denuncia, básicamente el sub reporte. Dos factores básicos del sub reporte son la no denuncia de los hechos delictivos y de la omisión de registro por parte de las autoridades policiales. 12 Entrevista con el Dr. Agustín Carrizosa, presidente del CIRD. www.mdi.gov.py 14 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 15 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 13 Departamento de Seguridad Pública 7 Gráfico I‐1. Cantidad total de Denuncias de Hechos Delictivos Registradas por la PNP 16 Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos del DGEEC, www.dgeec.gov.py En términos de denuncias de hechos delictivos cada 100 mil habitantes también se registra esta caída abrupta desde el año 2001. Es entendible que el pico máximo se haya registrado en ese momento seguramente como reflejo de la crisis argentina 17 . En términos absolutos las denuncias de hechos delictivos cada 100 mil habitantes pasó de 632 en 2001 a 302 en 2006, lo que significa una caída de 53%. En términos comparados, Chile registra una tasa de denuncia sustancialmente más alta cada 100 mil habitantes con aproximadamente 550 casos registrados para el 2006. Sin embargo esto no nos indica nada acerca de los niveles de criminalidad, sino precisamente cuanta gente realiza o no denuncias. 16 PNP: Policía Nacional de Paraguay. Paraguay al igual que otros países de la región del cono sur dependen fuertemente de las condiciones económicas y sociales de sus vecinos más ricos como los son Brasil y Argentina. 17 Departamento de Seguridad Pública 8 Gráfico I‐2. Tasa de denuncias de delitos cada 100 mil hab. Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos del DGEEC, www.dgeec.gov.py A partir los datos recabados de los anuarios estadísticos de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) de Paraguay, hemos construido la tasa de denuncia por tipo de delito cada 100 mil habitantes para distintos tipos de delitos. El indicador más clásico es la tasa de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes 18 . Esta variable se mantiene relativamente estable desde 1999 con una disminución leve en 2006. Paraguay registra para 2006 una tasa de homicidios 12,7 cada 100 mil habitantes (lo que es aproximadamente 747 casos) y una tasa de muertes por accidentes de tránsito de 13,25 cada 100 mil habitantes. 18 La construcción de estos indicadores resulta relativamente buena en comparación con los indicadores de CEJA y PNUD. Por ejemplo, para el año 2003 CEJA reporta una tasa de homicidios para Paraguay de 18,5 cada 100 mil habitantes y el PNUD una tasa de 19,1, en el Reporte de 2006‐2007. Departamento de Seguridad Pública 9 Gráfico I‐3. Tasas de denuncia cada 100 mil habitantes por tipo de delito Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos del DGEEC, www.dgeec.gov.py Analizando las tendencias de las variables analizadas encontramos que hay una fuerte caída en las denuncias de lesiones cada 100 mil habitantes, mientras que el resto de las variables se mantienen relativamente estables. Quizás las modificaciones en los guarismos de las tasas de lesiones denunciadas obedezcan de alguna forma a las reformas del Código Procesal Penal del año 2000 (donde la Policía Nacional de Paraguay además de ser quién detiene a los implicados por violación a las leyes también se encarga de investigar los hechos por orden judicial). En las entrevistas realizadas los oficiales de la Policía Nacional nos hicieron notar que hay una gran preocupación por el crecimiento en los últimos años de los accidentes de tránsito y de las muertes por accidentes de tránsito. Departamento de Seguridad Pública 10 Tabla I‐1. Tasas de Homicidio y Suicidio cada 100 mil habitantes comparadas año 2006 País Tasa de Homicidio cada Tasas de muertes en Tasa de Suicidio cada 100 mil 100 mil habitantes accidentes de tránsito habitantes Argentina 5,27 8,89 7,47 Paraguay 19 12,35 13,25 4,14 Chile 1,9 10 20 10,8 21 Fuente: Elaboración propia en base a los Informes sobre la Seguridad Pública y Privada realizados para el Departamento de Seguridad Pública de la OEA. En términos comparados con los países de la región, en lo que respecta a la tasa de homicidios cada 100 mil habitantes, Paraguay reporta la tasa más alta (12,35 cada 100 mil habitantes), le sigue la Argentina, que reporta una tasa de 5,27 cada 100 mil habitantes para el mismo período y finalmente Chile que para el 2005 reporta una tasa de 1,9 cada 100 mil habitantes. En términos comparados con los países ya mencionados, en lo que respecta a las tasas de muertes por accidentes de tránsito cada 100 mil habitantes, podemos decir que Brasil reporta una tasa de muerte por accidentes de tránsito de 18,5 cada 100 mil habitantes, mientras que Paraguay (que tiene sustancialmente menor población) reporta una tasa de 13,25 cada 100 mil habitantes. En términos comparados de dicho guarismo le sigue Chile que para el 2004 reporta una tasa de 10 cada 100 mil y finalmente la Argentina que reporta una tasa de 8,89 cada 100 mil. Otro indicador interesante para medir la violencia en una sociedad resulta ser la tasa de suicidios (violencia auto infligida). Para el año 2006 Paraguay reporta una tasa de suicidios de 4,14 cada 100 mil habitantes (la más baja de los países analizados), mientras que Chile reporta una tasa de 10 cada 100 mil habitantes en el mismo periodo y Argentina reporta una tasa de suicidios de 7,47 cada 100 mil habitantes. I.4 Sistema Penitenciario 22 Podemos decir que el sistema penitenciario de Paraguay tiene un antes y un después del primer informe realizado por la Comisión Interinstitucional creada en octubre de 2004. Esta Comisión está compuesta por representantes de la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio de la Defensa Pública, la Defensoría del Pueblo y ONG´s. La Comisión realizó un informe plasmando las experiencias de las visitas a los centros penitenciarios el cuál, con posterioridad, envió al Poder Ejecutivo, más precisamente al vicepresidente de la República del Paraguay el Ing. Luís Castiglioni. La Comisión Interinstitucional utilizó dicho informe como línea base para una serie posterior 19 Debemos mencionar que para los años 1999 a 2002 se utilizo el dato del CENSO poblacional del año 1992 para los datos de población total del país. Para los años siguientes se utilizo el dato de población total del país del censo del año 2002. 20 Tasa para el año 2004. 21 Tasa para el año 2005. 22 Tomado del Informe del Sistema Penitenciario 2008, realizado para FLACSO Chile y la OEA por el Lic. Fernando Cafferata y la asistente de investigación Inés Cruzalegui. Departamento de Seguridad Pública 11 de evaluaciones del sistema penitenciario en su conjunto. Estas evaluaciones fueron publicadas y se puede acceder a ellas por internet. Tabla I‐2. Detenidos y Detenidos a la Espera de Juicio Fuente: Clínica de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos de la facultad de Derecho de la Universidad de Harvard. 2007. La Seguridad en el Paraguay. Pág. 22 Hay que destacar que a pesar de estos avances institucionales en post de una mejora del trato a los reos, existen grandes inconvenientes por el uso excesivo de la prisión preventiva y legislación contraproducente en la materia. Primeramente, si observamos la Tabla 1.2 podremos observar que para el año 2006 no menos del 70% de los detenidos se encontraba esperando su Juicio. Este uso excesivo de la prisión preventiva está fuertemente relacionado con la ley 2493/04 que modifica el artículo 245 del Código Procesal Penal de 1998. Esta modificación ha contribuido a niveles más altos de encarcelamiento porque reduce el acceso a medidas alternativas aumentando la presión sobre los centros de detención que ya sufren superpoblación 23 . Otra legislación reformada importante es aquella que modifico el artículo 136 del Código Procesal Penal. Esta medida extiende el límite de duración de los procesos y otorga un límite de tiempo determinado, lo que entre otras cosas, le otorga al Estado más tiempo para imputar. Esta medida terminó beneficiando a quienes tienen más recursos, ya que pueden procurarse una mejor defensa y apuntar a la extinción del proceso. En términos del tratamiento general de los reclusos podemos decir que en la mayoría de los casos no existen políticas carcelarias que fomenten las conductas pro‐sociales de los mismos 24 . Las malas condiciones generales de los establecimientos (hacinamiento, insalubridad, falta de educación y contención) sumadas a la falta de políticas integrales de educación y esparcimiento, convierte a las cárceles en polvorines potenciales de violencia. De hecho, es un grave indicador de esta violencia que muchos reclusos se nieguen a salir de sus celdas para no ser ultimados 25 . Es de notar que algunos directores penitenciarios señalen que este hecho, sumado a la falta de personal, puede llegar a llevar a fugas generalizadas 26 . Otro gran inconveniente en el tratamiento general de los reclusos es la falta de Defensores Públicos para llevar adelante las causas de los prisioneros. Además muchas veces si bien hay Defensores, hay una desatención por parte de los mismos, ya que existen múltiples denuncias avaladas por la evaluación de la Comisión de que los 23 Clínica de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos de la facultad de Derecho de la Universidad de Harvard. 2007. La Seguridad en el Paraguay. Pág. 22 24 Mendoza de Acha, Ana María. Evaluación de los Centros Penitenciarios del País. 2006. Pág. 39‐42. 25 Mendoza de Acha, Ana María. Evaluación de los Centros Penitenciarios del País. 2006. Pág. 7. 26 Mendoza de Acha, Ana María. Evaluación de los Centros Penitenciarios del País. 2006. Pág. 41. Departamento de Seguridad Pública 12 Defensores no responden a los reclamos de los reclusos. De hecho, para el año 2006 el Capellán de la Penitenciaria de Tacumbú ha denunciado reiteradas veces que muchas veces los tiempos de Compurgamiento de penas no se cumplen y los internos permanecen más de lo requerido 27 . La situación no sólo es de desatención por parte de los Defensores, sino que también hay una falta de recursos humanos en la relación cantidad de reclusos defensores. En la tabla 1.4 podemos observar la situación comparada de Paraguay con otros países de América Latina para el año 2007. Tabla I‐3. Defensores Públicos comparación por Países. 28 Fuente: Clínica de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos de la facultad de Derecho de la Universidad de Harvard. 2007. Finalmente, la última observación que nos gustaría realizar en términos del tratamiento general de los reclusos es que encontramos múltiples factores que inciden en el contagio criminal, el cual no está medido pero tenemos la impresión de que debe ser alto. Por un lado, si bien en términos generales hay una separación entre adultos y menores, con una tendencia general al mejor tratamiento de menores, esto no siempre se cumple. De hecho muchas veces por falta de lugar físico los menores son trasladados y juntados con los mayores. 27 Mendoza de Acha, Ana María. Evaluación de los Centros Penitenciarios del País. 2006. Pág. 11. Clínica de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos de la facultad de Derecho de la Universidad de Harvard. 2007. La Seguridad en Paraguay. Pág. 169 28 Departamento de Seguridad Pública 13 Tabla I‐4.Características de la población reclusa Características de población reclusa Hombres Mujeres Totales Sin condena 3978 203 Reincidente 432 53 Delitos menores ‐ ‐ Otros delitos ‐ ‐ Con enfermedades de transmisión sexual 12 ‐ Con enfermedades mentales 39 ‐ Otras enfermedades 114 3 Suicidios ‐ ‐ Muertos por agresión externa ‐ ‐ Lesionados 13 4 Fuente: Dirección General de Institutos Penales de Paraguay 4181 485 117 17 Por otro lado, prácticamente no hay separación entre condenados y procesados, lo que sin dudas genera inconvenientes en términos de contagio criminal e incluso atenta contra la vida de los reclusos primerizos. De la misma forma, la falta de separación entre primerizos y reincidentes también es un factor de contaminación criminal. Todos estos factores anteriormente nombrados nos hacen creen que, de medir las tasas de contagio criminal, estas serían altísimas. La falta de datos sobre suicidios y muertes por agresión externa es muy grave, justamente porque hay serios indicios de que ambos deben ser altos, por los comentarios de los reclusos (miedo a salir de las celdas para no ser ultimados y falta de posibilidades de volver a reinsertarse en la sociedad a la salida de la reclusión). Tabla I‐5. Presupuesto Desagregado 2005‐2008 Presupuesto 2005 2006 % Guaraníes Gasto en personal Gasto en insumos (alimentación u otros) 49,20 49,70 16.812.496.100 16.983.003.914 gasto salud 1,10 374.769.962 gasto programas reinserción Total 100,00 s/d 34.170.268.976 % 2007 2008 Guaraníes % Guaraníes % Guaraníes 51,56 47,59 21.070.475.418 19.448.535.050 50,11 49,10 19.504.143.200 19.108.932.357 56,50 42,65 30.153.406.400 22.759.986.115 0,85 345.600.000 0,79 305.952.000 0,85 456.000.000 100,00 s/d 40.864.610.468 100,00 s/d 38.919.127.557 100,00 s/d 53.369.392.595 Dólar=3.900Guaraníes En la tabla 1.5 podemos observar el presupuesto del sistema penitenciario Paraguayo. A modo de análisis general podemos observar un aumento relativo de los recursos dedicados, con algunas fluctuaciones. La mayor cantidad de dinero de las partidas Departamento de Seguridad Pública 14 presupuestarias se gasta en “Gastos de Personal” mientras que es magro el gasto en el rubro salud de los reclusos. Departamento de Seguridad Pública 15 Capítulo II Institucionalidad II.1 Sistema de Seguridad Pública En Paraguay la Seguridad Pública es responsabilidad del Ejecutivo, específicamente en el Ministerio del Interior. En consecuencia, ésta institución es una de las partes más relevantes del “Sistema de Seguridad Pública”. Sin embargo, debemos tener en cuenta que la seguridad pública es más que la delincuencia, el orden público y la labor policial. Deben tenerse en cuenta el sistema de justicia y el sistema penitenciario, como subsistemas que forman parte del sistema de seguridad 29 . En otras palabras, hay múltiples actores instituciones “influyendo y actuando en la seguridad pública” 30 . En términos de análisis sistémico no podemos afirmar que exista un “sistema” consolidado de Seguridad Pública en Paraguay. De hecho ese es uno de los objetivos del Plan Nacional de Seguridad Pública “Paraguay Seguro” 31 . La falta coordinación, integralidad e interconectividad entre las partes que lo componen es demasiado grande para ser sistema acabado. Un indicador de ésta falta de sistematicidad es, por ejemplo, la ausencia de un sistema de información integrado en materia de seguridad pública. Sin embargo, desde el Estado se está intentando superar esta particularización y lograr la sistematización básicamente desde la creación e implementación del Plan Nacional de Seguridad Pública “Paraguay Seguro”. Los actores institucionales que forman parte del sistema “en construcción” de la Seguridad Pública en Paraguay son los siguientes: 1) Ministerio del Interior 2) Vice ministerio de Seguridad Interna, Ministerio del Interior 3) Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana y Prevención, Ministerio del Interior 4) Dirección Nacional de Inteligencia, Ministerio del Interior 5) Gobernadores 6) Intendentes 7) Municipalidades 8) Policía Nacional de Paraguay 9) Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana 10) Consejos de Seguridad Departamentales 11) Consejos de Seguridad Municipales 12) Consejo Nacional de Lucha Contra el Abigeato y el Tráfico de Rollos (CONALCART) 13) Ministerio de Justicia y Trabajo 29 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007 P. 34. 30 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007 P. 34. 31 Programa de Seguridad Pública Paraguay Seguro. P.3. Departamento de Seguridad Pública 16 14) Dirección General de Justicia, Ministerio de Justicia y Trabajo 15) Dirección General de Institutos Penales, Ministerio de Justicia y Trabajo 16) Servicio Nacional de Atención a Adolecentes, Ministerio de Justicia y Trabajo 17) Ministerio Público 18) Fiscalía General de Estado, Ministerio Público 19) Fiscalías Adjuntas Penales, Ministerio Público 20) Fiscalías Adjuntas áreas especializadas, Ministerio Público 21) Fiscalía Adjunta Tutelas, Ministerio Público Comenzaremos nuestra descripción del Sistema de Seguridad Pública por el Ministerio de Justicia y Trabajo y continuaremos con el Ministerio Publico, ya que el Ministerio del Interior y la Policía Nacional van a ser descritos más adelante en el presente informe (apartado II.4 y Capitulo 3 respectivamente). El Ministerio de Justicia y Trabajo tiene su origen en el Decreto N° 17.511 de enero de 1947. La separación y creación propiamente de la Cartera se da por la Ley N° 15 del 13 de agosto de 1948, reglamentada a su vez por Decreto N° 15.519 del 27 de octubre de 1955. El 22 de enero de 1991, por Decreto N° 8.421 se reglamentan las funciones de la Subsecretaría de Estado de Trabajo y Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo. Posteriormente en 24 de enero de 1991, se promulga el Decreto N° 8.437 que reglamenta las funciones de la Subsecretaría de Estado de Justicia, dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo. Nuevamente por Decreto (N° 637) del 18 de octubre de 1993, se establece la reestructuración de la Dirección General de Administración y Finanzas, y se organiza la Dirección de Transporte del Ministerio de Justicia y Trabajo 32 . El 1 de junio de 1997, por Decreto N° 17.581, se reorganiza la Estructura Administrativa del Ministerio de Justicia y Trabajo; y, en fecha 5 de marzo de 2001, se promulga el Decreto N° 12.402 “Por el cual se reorganiza la Estructura del Ministerio de Justica y Trabajo” y queda con la estructura que se presenta en la ilustración II.1 33 . Finalmente el 21 de octubre de 2002, se promulga del Decreto N° 19.102 “Por el cual se reglamente la Ley N° 1266/87 del Registro del Estado Civil, se reorganiza la Estructura de la Dirección General del Registro del Estado Civil del Ministerio de Justicia y Trabajo y se establecen funciones y atribuciones a sus Dependencias”. En términos de las Funciones 34 que tiene dicho ministerio podemos enumerarlas de la siguiente manera: Los asuntos relativos al Poder Judicial, cuyos vínculos con el Poder Ejecutivo se efectuarán por conducto de esa Secretaría de Estado; Las Penitenciarías, Correccionales, Hogares de Tránsito, Hogares de Adolescentes privados de su libertad y todo lo relativo al régimen penal y penitenciario; El régimen del trabajo y las organizaciones sindicales, la legislación social y la justicia del trabajo; 32 www.mjyt.gov.py www.mjyt.gov.py 34 www.mjyt.gov.py 33 Departamento de Seguridad Pública 17 La promoción de la reforma de la legislación y la elaboración de proyectos de ley, en general, salvo lo que, por su naturaleza, sea competencia de otra Secretaría de Estado; El régimen del Registro del Estado Civil; El Ministerio de Justicia y Trabajo efectuará la Reprogramación Presupuestaria que permita el cumplimiento de la presente disposición dentro del ejercicio fiscal. Ilustración II‐1. Organigrama del Ministerio de Justicia y Trabajo Fuente: www.mjyt.gov.py La Dirección General de Institutos Penales, de donde dependen las penitenciarias, forma para de la órbita de éste ministerio. Los 14 establecimientos penitenciarios del Paraguay dependen de ésta Dirección. En el apartado I.4 del Capítulo 1 hace una descripción sintética del sistema penitenciario de Paraguay. Del mismo modo el Servicio Nacional de Atención a Adolecentes Infractores también forma parte de la órbita del Ministerio de Justicia y Trabajo. Departamento de Seguridad Pública 18 El Ministerio Público es un órgano con autonomía funcional y administrativa, que representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales para velar por el respeto de los derechos y de las garantías constitucionales, promover la acción penal pública en defensa del patrimonio público y social, del medio ambiente y de otros intereses difusos y de los derechos de los pueblos indígenas, y ejercer la acción penal en los casos en que para iniciarla o proseguirla no fuese necesaria instancia de parte 35 . A partir de la Reforma Constitucional de 1992 y con la vigencia de los nuevos Código Penal (Ley N° 1.160), Código Procesal Penal (Ley N° 1.286) y Ley de Transición (Ley N° 1.444) en Paraguay se reemplazo el sistema penal de estilo "inquisitivo" por un modelo acusatorio. Este modelo establece como parámetro fundamental la imparcialidad del juez (órgano jurisdiccional), autoridad que deja de "investigar" y se dedica sólo a "juzgar" 36 . Entonces, el Ministerio Público, órgano judicial autónomo, pasa a ocupar un rol protagónico activo (antes era sólo consultivo y alternativo), quedando bajo su directa responsabilidad dos de las tres etapas fundamentales del proceso penal: la investigación fiscal preparatoria y la etapa intermedia (acusación y su fundamento ante el Juez). Así, el Ministerio Público investiga los hechos punibles de acción pública y asume el rol acusador (es el elemento activo‐dinámico de la justicia penal de acción pública) 37 . El Ministerio Público es ejercido por el Fiscal General del Estado y los Agentes Fiscales, en la forma determinada por la ley (art. 266 de la Constitución Nacional). El Fiscal General del Estado es el jefe superior del Ministerio Público y responsable de su buen funcionamiento, es decir, es el encargado de administrar la institución. Ejerce todas las funciones que la Constitución y las leyes atribuyen al Ministerio Público, por sí mismo o por medio de los órganos que esta ley establece y su autoridad se extiende a todo el territorio nacional. Por medio de los agentes fiscales, funcionarios designados y sus órganos auxiliares dirigir la investigación de los hechos punibles y promover la acción pública 38 . 35 www.ministeriopublico.gov.py www.ministeriopublico.gov.py 37 www.ministeriopublico.gov.py 38 www.ministeriopublico.gov.py 36 Departamento de Seguridad Pública 19 Departamento de Seguridad Pública 20 39 Ilustración II‐2. Organigrama del Ministerio Público 39 www.ministeriopublico.gov.py Departamento de Seguridad Pública 21 II.2 ¿Qué se entiende por Seguridad? 40 A partir de la Constitución Nacional de la República de Paraguay se entiende a la Seguridad como un “derecho fundamental de los ciudadanos”. Mediante el Plan Nacional de Seguridad Pública se puede entender que la Seguridad Pública debe ser entendida desde la perspectiva de la “seguridad ciudadana”. Es decir, reconoce la importancia e incidencia de las estructuras económica, social y de control formal, y ubica a la acción ciudadana como factor central. En otras palabras s orienta la seguridad a la “protección de la población”. II.3 Sistema de Información Hasta el momento no hay en Paraguay un sistema integrado de Información y es una de las grandes debilidades de todo el sector seguridad del país. Existen muchas instituciones que manejan informaciones parceladas (generalmente) y de acuerdo a su área de competencia. Por ejemplo, el Ministerio Público releva los hechos punibles que llegan a su conocimiento y en los cuales interviene, el Ministerio de Salud recolecta la información de accidentes y lesiones y finalmente la Policía Nacional de Paraguay (a través de su Departamento de Estadística) se encarga de registrar las denuncias que se producen en todo el territorio de Paraguay. En términos absolutos, el sistema de información la PNP es lo más cercano a un sistema de información integrado. Sobre este tema se amplía más en la sección Policía del presente informe. En lo que respecta al Sector de Inteligencia la actividad se mantiene secreta y bajo control policial. Para fines de los años 90, si bien el aumento de los índices de criminalidad hizo tomar preponderancia a la seguridad pública en la que hubo una serie de reformas, la inteligencia se mantuvo aislada. Un indicador de éste aislamiento es la falta de una ley de inteligencia que precise cuáles son las agencias y organismos que realizan éste tipo de actividades, cuales son los mecanismos de control de dicha actividad, como se realizan los procedimientos para recolectar la información, etc. 41 . Este es un grave problema si tenemos en cuenta el antecedente histórico que tiene esta actividad en el país, ya que durante la dictadura de Carlos Stroessner la inteligencia fue utilizada primordialmente con fines represivos de identificación y neutralización de opositores al régimen dictatorial. Resulta clave que se generen avances en esta área ya que la inteligencia en las sociedades democráticas resulta relevante para combatir al terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado 42 . Es de notar que en el Plan Nacional de Seguridad “Paraguay Seguro” lanzado por el presidente saliente Nicanor Duarte Frutos en el año 2005 se contempla la creación de una Secretaria Nacional de Inteligencia e Informaciones, sin embargo, hasta ahora no existe tal ente que coordine la información de Inteligencia producida por las 40 Plan Nacional de Seguridad Paraguay Seguro. P. 3. FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 42 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 34. 41 Departamento de Seguridad Pública 22 Fuerzas Armadas y la Policía. De la misma forma, la inexistencia de dicho organismo genera la incertidumbre acerca de cuanta información de inteligencia maneja el Presidente 43 . Si bien existe una Dirección Nacional de Inteligencia en el Ministerio de Interior, solo maneja la información que le provee la PNP y la PUE (Policía Urbana Especializada). Existe un sistema georreferenciado, el cuál fue financiado en cooperación con el PNUD en lo que respecta a la tecnología y la capacitación del personal. Este sistema se denomina SNIGSP (Sistema Nacional de Información Geográfica Aplicada a la Seguridad) y actualmente cubre las Comisarias 1°, 2° y 3° de Asunción (es una prueba piloto), pero se tiene como objetivo extenderlo a todas las Comisarias del área de Asunción en el mediano plazo y a las 17 Jefaturas departamentales en el largo plazo. II.4 Institucionalidad encargada de la Seguridad Pública La institución civil encargada de la Seguridad Pública es el Ministerio del Interior 44 . Esta cartera fue creada por la Constitución Nacional en 1940 y fue modificada 2 veces posteriormente. El Ministerio no cuenta con una ley de creación pero si con un decreto que establece su estructura orgánica y funcional, el mismo es el Decreto 21917 del año 2003 45 . Dentro del Ministerio del Interior se encuentra una el Vice ministerio de Seguridad Interna que es el órgano que tiene a su cargo específico el área de Seguridad Interna y el desarrollo de la coordinación y la planificación de la política de Seguridad Pública en conjunto con la Policía Nacional (sujeta a la aprobación final del Presidente) 46 . Dentro de este Vice ministerio está la Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana y Prevención, encargada de producir la política global de seguridad ciudadana orientada a la disminución del delito y la violencia 47 . A su vez, del Vice ministerio de Seguridad Interior dependen la Policía Nacional, la Dirección de Cooperación Internacional y la Dirección de Protección Pública. 43 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 34. 44 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 32. 45 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 32. 46 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 32. 47 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 32. Departamento de Seguridad Pública 23 Ilustración II‐3. Organigrama del Ministerio del Interior Fuente: www.mdi.gov.py II.5 Vínculos con la Defensa En la actualidad no hay vínculos entre la Defensa y el Ministerio del Interior, así como no hay vínculos entre la Defensa y la Policía. La Defensa es competencia del Ministerio de Defensa de Paraguay mientras que la Seguridad Interior es competencia del Ministerio del Interior de Paraguay. II.6 Cambios en la Estructura Ministerial encargada de la Seguridad Pública Los dos cambios más importantes en la estructura Ministerial encargada de la seguridad Pública (Ministerio del Interior) se produjeron en los años 1999 y 2005. El primer cambio en la Estructura Ministerial fue el más importante y se produje en el año 1999. En dicho año se reglamenta la Ley de “Defensa Nacional y Seguridad Pública” (Ley n° Departamento de Seguridad Pública 24 1333/99) 48 . En dicha ley se crean nuevas dependencias en el Ministerio del Interior que mejoran las capacidades de dicha cartera de hacer frente a las problemáticas de Seguridad. Entre las dependencias que se crean está el Vice ministerio de Seguridad Interna y se establecen sus funciones. Posteriormente se reglamentan con el decreto 21917 de 2003, que establece la estructura nueva (orgánica y funcional) del Ministerio del Interior. Con anterioridad a esta ley y decreto el ministerio del Interior sólo tenía un solo Vice ministerio que se encargaba de todo. Mediante la nueva ley hay dos Vice ministerios, de Seguridad Interna y de Asuntos Políticos, lo que facilita la división funcional de tareas y mejora la capacidad política para dar respuesta a los problemas delictuales 49 . El segundo cambio estructural importante en la estructura del Ministerio del Interior se produce en el año 2005 con la introducción del Plan Nacional de Seguridad Pública “Paraguay Seguro”. A partir de la Introducción de éste plan se han generado cambios importantes en la mirada que se le da a la seguridad pública, que ha pasado de la seguridad de estado al enfoque de la seguridad ciudadana. En el Programa se proponen varias modificaciones a las instituciones de encargadas de la seguridad para modernizar las estructuras institucionales en especial de la PNP y el Ministerio. En términos de las modificaciones de la PNP se ha generado un nuevo cuerpo, la Policía Urbana Especializada (PUE) en el año2006. Este cuerpo tiene como objetivo desempeñarse como policía de proximidad en una relación más estrecha con los ciudadanos en las comunidades de las zonas urbanas de Paraguay. En términos de las modificaciones que el plan “Paraguay Seguro” que ha generado en el Ministerio del Interior, podemos decir que el proceso de descentralización de algunas cuestiones ligadas a la producción de la política de seguridad que fue pasada a Municipios y la consecuente creación de Consejos de Seguridad Departamentales ha sido la modificación más notable del Plan “Paraguay Seguro” en la estructura ministerial 50 . Del mismo modo, la conformación de la CONASEG (Comisión Nacional de Seguridad), si bien no modifica radicalmente la estructura interna del ministerio, modifica la relación e interacciones entre las instituciones del ámbito de la seguridad. Más allá de los cambios institucionales que se han producido, es necesario mencionar que varios agentes de la seguridad pública de Paraguay (Funcionarios Ministeriales, Policías, Fiscales, etc.) no han declarado que por sobre todo se han ido generando cambios de mentalidad en las instituciones. Este cambio está fuertemente ligado a la consolidación democrática, y sus prácticas, que han ido decantando en la memoria institucional. Fundamentalmente se puede describir como el paso de mentalidad en el que la seguridad se centraba fundamentalmente en tareas represivas, a una nueva mentalidad en que la seguridad pública se basa fundamentalmente en tareas preventivas 51 . 48 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 32. 49 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 33. 50 Informe de Gestión del Ministro, Julio de 2007. Diapositiva 11. 51 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 25 II.7 Relación de las Autoridades Civiles y las Instituciones Policiales 52 La relación del poder civil con las instituciones policiales está regulada por 2 normativas. Por una lado, los artículos 175 y 238 de la Constitución de 1992. Por otro lado, el artículo 5 de la ley orgánica policial. En el artículo 175 de la Constitución Nacional se establece que el Ministro del Interior integra la línea de mando de la PNP como superior jerárquico. Este artículo es el principal mecanismo de subordinación a las órdenes del poder civil. Sin embargo, a partir de la entrevista con el Vice Ministro de Seguridad Interior y con el Director de la Secretaria de Seguridad Ciudadana y de documento que para tal entrevista se nos ha entregado podemos decir que no siempre ésta normativa asegura el liderazgo civil sobre el sector. De hecho en muchas oportunidades se han generado conflictos difíciles de resolver entre los Ministros del Interior y la Comandancia de la PNP. En consecuencia toma mayor valor el artículo 238 de la Constitución. En dicho artículo la Constitución garantiza la posibilidad de que el Presidente nombre al Comandante de la PNP y de removerlo son necesidad de Justificación alguna 53 . En consecuencia es un mecanismo más poderoso que tienen las autoridades civiles para asegurarse la obediencia de parte de la PNP 54 . Por su parte la Ley Orgánica Policial también establece ciertos mecanismos de relación con el poder civil. En el artículo 5 de la Ley Orgánica Policial (Ley 222/93) se establece que la PNP dependerá jerárquicamente del Poder Ejecutivo y que se vinculará por medio del Ministerio del Interior. Existen también mecanismos informales de interacción, como por ejemplo las reuniones y comunicaciones telefónicas. Además de la relación con el Ministerio del Interior, el Comandante de la PNP se relaciona frecuentemente con el presidente directamente, por medio de 3 reuniones semanales, en las que le otorga las informaciones de parte, a veces sin la presencia del Ministro del Interior” 55 . Es de notar que más allá de los mecanismos formales e informales de relación, todos los funcionarios entrevistados destacan la fluidez y el dinamismo en el trabajo que vincula a los distintos organismos del Ministerio del Interior, la PNP, el Ministerio Público, las Fuerzas Armadas, los Municipios 56 . Esta “buena relación” que tanto los funcionarios políticos como Policiales destacan es un buen indicador de que, en principio, hay canales fluidos de intercomunicación entre las autoridades civiles y policiales. Seguramente el hecho de que sea costumbre tener varios funcionario que son policías retirados (por ejemplo el Viceministro de Seguridad Interna es ex Comisario General Comandante) sea lo que genere buenas voluntades tanto de las autoridades civiles como policiales. 52 Para ahondar más en la interacción entre las autoridades civiles y las autoridades policiales puede remitirse al Capitulo III (Policía), apartado número 3. 53 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 24 54 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 24. 55 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. 56 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 26 II.8 Capacidades y liderazgo Civil en el Sector Seguridad Pública Las capacidades y el liderazgo civil en el sector de la Seguridad Pública, en especial del Ministerio del Interior de Paraguay, están en un nivel bajo 57 . Basándonos en el Reporte del Sector Seguridad de FLACSO Chile del año 2006, podemos decir que todavía existen sectores importantes de la Seguridad y la Policía que no tienen el control civil adecuado por parte del Ministerio. Las variables utilizadas por dicho estudio para determinar el grado de capacidades civiles y liderazgo democrático en materia de seguridad son: i) presencia y operación de mecanismos de control interno y externo, ii) la presencia de asesoría técnica civil en la toma de decisiones, iii) el nombramiento y funciones de la plana mayor policial, iv) el proceso de la toma de decisiones al interior de la institución policial 58 . A estas cuatro variables se les asigno cinco indicadores (en el caso de los mecanismos de control se le asigna un indicador a los mecanismos de control interno y otro a los mecanismos de control externo). En el caso de Paraguay, sólo dos de los cinco indicadores fueron encontrados, estos fueron: nombramiento y funciones de la plana mayor policial, un mecanismo de control externo (en el Legislativo) y una unidad especial de mecanismos de control interno 59 . En contraposición se carece de la presencia permanente de asesoría técnica civil en el legislativo y el ejecutivo y se carece una Unidad de control de gestión policial en el ejecutivo. Fundamentalmente el mayor déficit de control civil es en el proceso de toma de decisiones al interior de la institución policial respecto a: la distribución territorial de la dotación, las funciones operativas y logísticas, la adquisición de infraestructura, la elaboración de la doctrina institucional, la formación y capacitación del personal y la gestión de los recursos humanos 60 . En resumen, de las 4 variables que utilizadas para medir el grado de control civil sobre las fuerzas policiales, Paraguay solo cuenta con las dos de las primeras (no siempre con el control total), y no posee control absoluto sobre la última. II.9 Vinculaciones con el Gobierno Local 61 Las vinculaciones con los Gobiernos locales se dan a través de la Ley 1294/87 denominada Ley “Orgánica Municipal”. En dicha ley se establece que el Ministerio del Interior es el órgano legalmente constituido como enlace entre los Gobiernos locales y el poder 57 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. Pág. 88. 58 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. Pág. 82. 59 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. Pág. 82. 60 FLACSO‐Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. Pág. 82. 61 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 27 Ejecutivo Nacional. Al Interior del Ministerio del Interior se encuentra la Dirección de Gobiernos Subnacionales, que es la encargada de relacionarse constantemente con el ámbito del gobierno local. Durante un tiempo considerable, básicamente antes de la implementación de algunos programas preventivos que nacen de la mano del Plan “Paraguay Seguro”, el contacto con los gobiernos locales era netamente administrativo. Con la implementación del Programa Departamentos y Municipios Seguros se impulso una mayor intervención y relación entre los gobiernos locales y los líderes locales en lo que respecta a cuestiones relativas a la seguridad 62 . Básicamente se intenta fomentar la creación de políticas de prevención a nivel local (Gobiernos y Municipios) por los mismos actores locales. La idea que está por detrás de éste principio es eliminar del imaginario que la única institución encargada de la seguridad es la Policía 63 . Por cuestiones político‐partidarias relacionadas el proceso de elecciones, a partir del año 2006, el programa se vio imposibilitado de continuar con sus actividades con normalidad 64 . Según el Viceministro y el Director Nacional de Seguridad Ciudadana éste programa tuvo un impacto muy exitoso relativamente en la reducción de la delincuencia en muchas zonas 65 . Los resultados de éste programa están medidos por las Naciones Unidas, que identifico una reducción del 60% de la criminalidad global en aquellos lugares donde se implementó acabadamente 66 . El Director Nacional de Seguridad Ciudadana nos remarco en la entrevista concedida que incluso desde antes de la implementación del “Plan Paraguay Seguro”, a través de la Dirección de Seguridad Ciudadana se han intentado construir capacidades locales para trabajar en la prevención social‐situacional del delito en diversos ámbitos. Para generar capacidades desde el Ministerio del interior se intenta organizar a la ciudadanía desde diversos medios, ya que consideran que “la organización de la ciudadanía es el primer paso para luchar contra la delincuencia que afecta más a la sensación de temor” 67 . Desde la Dirección de Seguridad Ciudadana se propicia la creación de Comisiones Vecinales. Estas Comisiones en algunos casos ya venían trabajando con anterioridad al programa por no encontrar respuestas claras en las instituciones estatales –Policía, Fiscalía, Juzgados‐ se arrogaban esas funciones ellas mismas. Sin embargo, este accionar no estaba acorde a los principios del Estado de Derecho (requisas de documentos, allanamientos, etc. todo sin permiso judicial) 68 . Este accionar genero excesos por momentos, ya que hubo comisiones 62 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 63 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 64 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 65 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 66 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 67 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 68 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 28 vecinales que llegaron a asesinar personas o a lincharlas 69 . Esta situación se fue controlando desde el Ministerio, desarrollándose fuertes campañas de concientización y mediante el trabajo en común entre las Comisiones y el Ministerio del Interior 70 . Básicamente el tipo de trabajo que se realiza es de capacitación a las Comisiones y de coordinación de trabajos con la Policía y la Fiscalía. En palabras del Director de Seguridad Ciudadana, producto de este accionar conjunto hay lugares que ya registran “delincuencia 0” donde antes eran zonas rojas 71 . Existe desde el año 2003 una comisión mixta para la Seguridad Ciudadana, que es una entidad que funciona en el Ministerio del Interior, donde están representadas las organizaciones gubernamentales vinculadas a la seguridad pública y organizaciones de la sociedad civil 72 . Con esta Comisión es que se interactúa a nivel barrial, Municipal o Departamental según lo requieran las circunstancias 73 . II.10 Programas de Prevención del Delito Existen varios programas de Prevención del Delito en Paraguay, muchos de ellos ligados al “Plan Paraguay Seguro”. En términos de Programas formales existen hoy 8 programas de Prevención del Delito y 2 Comisiones para generar prácticas preventivas en distintos ámbitos. En la tabla II. 1 se detallan los programas preventivos que funcionan en Paraguay. 69 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 70 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 71 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 72 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 73 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 29 Tabla II‐1. Programas Preventivos Programa Departamentos Municipios Seguros Características y Tiene como objetivo el de involucrar e interesar a las autoridades y líderes locales, como a la ciudadanía en general de cada Distrito para planificar la seguridad Ciudadana en el Distrito para que dichos agentes locales coadyuven en la gestión de la seguridad y en el control policial Camino Seguro Tiene como objetivo mejorar los niveles de seguridad de las principales arterias de la Capital (Asunción). A lo largo de las mismas se desarrollan Dignificación de Tiene como objetivo registrar e identificar a los vendedores independientes en un registro vendedores con la finalidad de mejorar los niveles de seguridad en el transporte público y las áreas de independientes influencia. Policía Urbana Tiene como objetivo ser un cuerpo policial de carácter preventivo en los casos de Especializada criminalidad común, faltas y contravenciones locales. Es una policía de proximidad, movimiento y reacción rápida. Control y Prevención de la Tiene como objetivo generar actividades de carácter preventivo, capacitación y violencia en Escuelas, concientización en las escales mediante la vigilancia permanente en las horas de entrada Colegios y Universidades y salida de alumnos. Sistema de Emergencia Es un sistema de emergencia policial telefónica. Desde el 2003 viene ampliando sus Policial 911 capacidades en términos de recursos económicos y de dotación de personal y móviles que se le otorgan Verano Seguro Tiene como principal objetivo prevenir y contrarrestar los hechos de violencia, accidentes de tránsito, robos y hurtos en las ciudades balnearias. Se inicia en la temporada veraniega. Cámaras de Monitoreo Tiene como objetivo instalar cámaras de video y monitoreo en los principales accesos y avenidas de la ciudad de Asunción para prevenir hechos punibles, o identificar delincuentes una vez sucedido el hecho. CONASEG (Comisión Tiene el objetivo de fomentar el dialogo y discusión entre las autoridades nacionales y la Nacional de Seguridad) sociedad civil para coordinar tareas de prevención del delito y la violencia, promover estrategias y acciones de participación ciudadana. CONALCART (Comisión Tiene como objetivo luchar contra el abigeato y el tráfico de rollos, es una comisión Nacional de lucha contra formada por integrantes del Ministerio del Interior, la PNP, la fiscalía, la Asociación rural el abigeato y el tráfico de de Paraguay. rollos) Fuente: Elaboración propia en base a los datos provistos por el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. II.11 Vinculaciones con Programas de Rehabilitación No hay ninguna vinculación entre el Ministerio del Interior y ninguna de sus dependencias y los programas de rehabilitación 74 . Los Programas de rehabilitación, así como las instituciones encargadas de la rehabilitación de los reclusos del sistema penitenciario dependen de otra instancia ministerial, el Ministerio de Justicia y Trabajo. Si bien se realizan algunas tareas en conjunto entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio del Interior tiene nula intervención en los programas de rehabilitación. A modo de resumen podemos decir que existen en la actualidad básicamente dos programas de rehabilitación y reinserción llevados adelante por los organismos del 74 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 30 Ministerio de Justicia y Trabajo. Estos programas se describen en la tabla II.1 a continuación. Tabla II‐2. Programas de Reinserción Nombre del programa 1. Penitenciaria Industrial Esperanza 2. TRASOL Cantidad de reclusos que participan Objetivo y características generales del programa ¿Ha sido evaluado? 288 Rehabilitación y reinserción. Por medio de capacitación para los diversos trabajos que ofrecen las empresas conjuntamente con el Estado dentro de la Institución. Con la premisa de la reinserción de reclusas atreves de esta empresa, capacitan y dan trabajos, procurando la rehabilitación social y acrecentando su autoestima La profesionalización que adquieren durante su estadía, aprovechando la capacitación laboral, que le redituara al salir en libertad La profesionalización que ha adquirido durante su estadía aprovechando las capacitaciones laborales, que le redituara al salir en libertad 30 Fuente: Informe del Sistema Penitenciario FLACSO Chile – OEA. 2008. Lic. Fernando Cafferata & Inés Cruzalegui. II.12 Vinculación con el Sistema Penitenciario El Ministerio del Interior no interviene en cuestiones relativas al sistema penitenciario, de las cuales se encargar el Ministerio de Justicia y Trabajo. Sin embargo, existe una estrecha coordinación con la Policía Nacional 75 . La PNP está en coordinación con el sistema penitenciario básicamente por lo que respecta al resguardo de los internos. En la tabla II.2 podemos observar que para el año 2006 la cantidad de policías destinada al resguardo de los internos era relativamente pequeña Tabla II‐3. Características de los Funcionarios del Sistema Penitenciario 2006 Funcionarios Guarida cárceles 210 Celadoras 19 Guardias 48 Policías 8 Militares 20 Educadores 23 Total 328 Fuente: Mendoza de Acha, Ana María. Evaluación de los Centros Penitenciarios del País. 2006. 75 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 31 II.13 Principales Déficits Institucionales Entre los principales déficits institucionales encontramos por lo menos cinco de relevancia. El primero de ellos, es el escaso trabajo interinstitucional entre los distintos órganos que componen el sistema de seguridad pública. El segundo déficit más relevante es que se adolece de recursos suficientes para implementar nuevas tecnologías que permitan mejorar la eficiencia y modernizar la gestión de la seguridad pública. El tercer déficit institucional hallado es la falta de una instancia ministerial que obtenga, procese, estudie y analice los datos estadísticos sobre hechos delictivos ocurridos en el país, mediante la integración de los distintos sistemas de información que funcionan en las diferentes instancias gubernamentales. El cuatro déficit institucional es una fuerte debilidad institucional producto de la visión cortoplacista de muchos funcionarios superiores. Como consecuencia directa de este problema, hay escaso aprovechamiento de las experiencias exitosas desarrolladas dentro y fuera del país, lo que impacta directamente en la incapacidad de disminuir los niveles de sensación de inseguridad en la sociedad civil. 76 El último déficit institucional de relevancia es que la actual organización del ministerio es poco clara en el establecimiento de responsabilidades diferenciadas entre los funcionarios de más alto rango, lo que impide poder evaluar la gestión de los mismos acabadamente. II.14 Evaluación de las Políticas Implementadas en los últimos años Hasta el año 2005 no se habían realizado ningún tipo de evaluaciones, ni siquiera se había realizado un diseño de políticas de seguridad a nivel del Ministerio del Interior 77 . Con el Plan Nacional de Seguridad Pública “Paraguay Seguro” se inició una nueva tendencia en el Ministerio del Interior, de trabajar conjuntamente en el diseño, implementación y Evaluación de las políticas en materia de Seguridad. La primera evaluación de dicho plan se llevó adelante en Mayo de 2006, dando como resultado una ejecución del 82% de las actividades planificadas y diseñadas. Los resultados de dicha evaluación (como también de algunas evaluaciones posteriores más detalladas) pueden ser analizados por los ciudadanos en la página de internet del Ministerio del Interior de Paraguay (www.mdi.gov.py). A su vez, existen en algunos ámbitos evaluaciones realizadas por organismos internacionales como Naciones Unidas, El Instituto Interamericano de Derechos Humanos, entre otros, básicamente en la gestión desarrollada principalmente por la PNP del presente informe 78 . 76 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 77 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. 78 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 32 II.15 Regulación de la Seguridad Privada 79 En términos de regulación de la seguridad privada en Paraguay podemos decir que hay un déficit enorme tanto en materia legislativa como normativa en general. Primeramente no existe ninguna reglamentación específica del poder civil, ni una ley ni un decreto que regule los servicios de seguridad privada en Paraguay. En términos de cómo se estructura el sector podemos decir que, por un lado, el artículo 6 numeral 24 de la Ley 222/93 (la ley orgánica de la PNP) establece que le compete a la PNP “Fiscalizar las actividades de las empresas de vigilancias, serenos y de quienes ejerzan funciones afines”. Esta fiscalización se da a través de la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero. Finalmente la “reglamentación” más especifica que existe sobre el tema y que involucra al ámbito de la seguridad privada es la Resolución Nº 319/04 de la Comandancia de la Policía Nacional, que reglamenta el funcionamiento de las Empresas de Seguridad Privada. Este es el único documento que establece pautas sobre como las Empresas deben trabajar en Paraguay. 79 Una evaluación más completa del sector de la Seguridad Privada se analiza en el capítulo 4 del presente informe denominado “Seguridad Privada”. Departamento de Seguridad Pública 33 Capítulo III Policía En Paraguay existe una única fuerza policial, la Policía Nacional. Es un único cuerpo que opera al nivel nacional y local integrado por cerca de 21.000 hombres (entre personal operativo y personal administrativo). Este cuerpo surge en el año 1993 y nace con la nueva constitución de la república. Según la nueva constitución, la Policía Nacional de Paraguay es una “Institución profesional, no deliberante, obediente, organizada con carácter permanente y en dependencia jerárquica del Órgano del Poder Ejecutivo, encargado de la seguridad interna de la Nación” 80 . Es de destacar que la misión de la policía este dentro de la constitución de la república por un motivo de carácter institucional. Al estar en la constitución ésta misión es más difícil de modificar, lo que tiene un aspecto positivo y otro negativo. En términos negativos, puede acarrear problemas a la hora de reformar cuestiones de lineamientos básicos de la institución policial, por lo que se corren riesgos de que algunas cuestiones queden obsoletas, y otras desatendidas, con el correr del tiempo. En términos positivos, es un mecanismo institucional poderoso para poder someter a la institución policial a las reglas del juego democrático. La constitución del 1992 también ordena que la Policía y las Fuerzas Armadas comiencen a ser parte de la Fuerza Pública y empiecen a depender administrativa y operativamente del Ministerio del Interior. En lo que respecta a la función investigativa de delitos la Policía Nacional de Paraguay (PNP) se somete a las demandas de los órganos de justicia competentes 81 . La Constitución Política también otorga la misión a la PNP (en su artículo 175), mientras que la Ley 222/93 en su art. 6 establece las funciones de la PNP. III.1 Sistema Policial La Policía Nacional como integrante de la fuerza pública, para el cumplimiento de sus fines, establecidos en el Articulo 175 de la Constitución Nacional se organiza en: ‐ Comando ‐ Direcciones Generales ‐ Direcciones La Ley Número 222/93 es la ley “Orgánica de la Policía Nacional” es la que rige a la PNP, la que establece la organización, funciones, atribuciones y fines de la Policía Nacional. Con anterioridad a la Ley Orgánica, la PNP se regía por Departamentos Independientes como en un país federal. Con la Ley Orgánica se unificaron todas bajo un solo mando, el Comando. Según el artículo 150 de la ley orgánica de la Policía Nacional (222/93), el 80 Constitución Nacional del Paraguay. Art. 175 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 25. 81 Departamento de Seguridad Pública 34 Comando es el organismo máximo de las Fuerzas Policiales, responsable de la dirección, planeamiento, coordinación, control y empleo de los recursos asignados a ella; se ejerce a través del Comandante y el Sub Comandante de la Policía Nacional. Por su parte, según la misma normativa, articulo 166, existen cuatro direcciones generales, estas son las siguientes: ‐ La Dirección General de Orden y Seguridad. ‐ La Dirección General del Instituto Superior de Educación Policial. ‐ La Dirección General de Logística. ‐ La Dirección General de Bienestar Policial. La Dirección General de Orden Y Seguridad, es según el art. 167 de la Ley Orgánica Policial “el organismo central encargado del cumplimiento de la finalidad fundamental de la Policía, conforme a la constitución y las leyes”82. La misma se divide en 3 direcciones: ‐ Las Direcciones de Zonas Policiales. ‐ La Dirección de Apoyo Técnico. ‐ La Dirección de Apoyo Táctico. Las Direcciones de Zonas Policiales son organismos que ejercen la jurisdicción y competencia en un espacio geográfico del territorio nacional y se organizan en Jefaturas de Policía de Departamento. Las Jefaturas de Policía de departamentos son las encargadas de planear, organizar, dirigir, controlar y ejecutar las actividades policiales referentes al Orden Público, la seguridad de las personas y sus bienes, la prevención e investigación de los delitos, turismo, protección ecológica, control en fronteras, las medidas tutelares aplicables al menor y demás faltas y contravenciones; asimismo, cooperan con organismos de otros Poderes del Estado e Instituciones que para el cumplimiento de sus fines requieran el apoyo de la fuerza pública que ejercen y representan. Estas se organizan en Comisarías, Sub Comisarías, Destacamentos y Puestos Policiales. Por su parte, la Dirección de Apoyo Técnico es el organismo encargado de planear, organizar y ejecutar el apoyo técnico científico a las funciones preventivas e investigativas de la Policía. Esta dirección está compuesta por siete departamentos, que se detallan en la ilustración 3.1. Finalmente la Dirección de Apoyo Táctico es el organismo encargado de apoyar en las operaciones policiales a las distintas dependencias de la Policía Nacional, cuando la situación requiera. La Dirección de Apoyo Táctico está compuesta por 7 agrupaciones que se describen más en profundidad en la ilustración 3.1. , donde está el organigrama de la PNP donde se describe con mayor sistematicidad las jerarquías y conexiones entre los distintos componentes de la PNP. La Dirección General de Institutos Policiales de Enseñanza era el organismo encargado de planear, organizar, dirigir, coordinar y supervisar los planes y programas para la formación, especialización y perfeccionamiento profesional, técnico, científico y cultura del personal policial. En el apartado III.5 haremos una referencia más extensa en lo que 82 Ley Orgánica Policial. Art. 167. Departamento de Seguridad Pública 35 respecta a la formación policial. A grades rasgos podemos decir que por la Ley Orgánica Policial estaba compuesta por el Colegio Superior de Policías, cuatro institutos de formación y por cuatro institutos de perfeccionamiento. En la actualidad, desde el 2006, el sistema tiene como cabeza al ISEPOL (y la escuela de Estrategia Policial) que ocupa el lugar del Colegio Superior de Policías. El ISEPOL se convierte en una institución de educación superior mediante una ley que modifica la Ley 222/93 y se lo faculta para la formación de oficiales y suboficiales. La Dirección General de Logística es el organismo encargado de planear, dirigir, organizar y controlar los recursos materiales asignados a la Policía Nacional; realiza los procesos de adquisición de bienes y servicios para satisfacer las necesidades de la institución. Está compuesta por una Dirección y por 6 Departamentos, los cuales se detallan en la ilustración 3.1. Finalmente nos resta describir la Dirección General de Bienestar Policial. Esta Dirección es el organismo que se encarga de la búsqueda permanente de protección al personal policial y su familia, en lo referente a salud, vivienda, recreación, ayuda social, educativa y otros, relativos al bienestar de los mismos. La misma se compone de 6 Departamentos, la Capellanía, el Hogar de Reposo y Menores, la Junta de Reconocimiento Médico y los Clubes Policiales. En la Ilustración III.1 se puede observar un organigrama actualizado de la PNP en el cuál se pueden ver con detalle todos los componentes de la Comandancia, la Direcciones Generales, las Direcciones y las Jefaturas de Departamentos y Agrupaciones. También se puede observar cómo se interconectan las líneas de mando y respuesta de toda la institución. Departamento de Seguridad Pública 36 Ilustración III‐1. Organigrama de la Policía Nacional de Paraguay COMANDO COMANDANCIA DE LA POLICIA NACIONAL GABINETE DEL COMANDANTE GABINETE DEL SUBCOMANDANTE CONSEJO ASESOR SUPERIOR SUBCOMANDANCIA • Enlace con el Parlamento Nacional • Antiabigeato DIRECCION GENERAL DEL INSTITUTO SUPERIOR DE EDUCACIÓN POLICIAL ESCUELA DE ESTRATEGIA POLICIAL CONSEJO ASESOR • TRIBUNALES • JUZGADOS • FISCALIAS • ASUNTOS INTERNOS Y ADMINISTRATIVOS INSTITUTOS • ESCUELA DE JEFES Y ASESORAMIENTO • ESCUELA DE APLICACIÓN PARA OFICIALES • ESC. DE ESPECIALIZACION ESCUELA DE APLICACIÓN PARA SUBOFICIALES • ACADEMIA NAC. DE POLICÍA • ESC. DE EDUCACIÓN FÍSICA • ESCUELA DE SUBOFICIALES • BANDA DE MUSICOS Y ESCUELA DE APRENDICES • ESC. SUPERIOR POLITECNICA • DIRECCION DECULTURA DIRECCION GENERAL DE ORDEN Y SEGURIDAD DIRECCION DE APOYO TECNICO CONSEJO ASESOR • COPELER • DEFIBIPA • Ayudantía General • Relaciones Públicas • Ceremonial y Protocolo • Publicaciones • Auditoría Interna • Asuntos Internacionales • Secretaría Prevención e Inv. de Terrorismo • Grupo Antipiratería CONSEJO ASESOR DEPARTAMENTOS • • • • • • • • • • • INVESTIG. DE DELITOS CRIMINALISTICA INTERPOL IDENTIFICACIONES JUDICIAL COMUNICACIONES INFORMATICA NARCOTICOS DE LA FAMILIA CTROL. AUTOMOTORES DELITOS ECONOMICOS Y FINANCIEROS DIRECCIONES DE ZONAS POLICIALES DIRECCIÓ N DE APOYO TÁCTICO CONSEJO CONSEJO ASESOR ASESOR • JEFATURAS DE POLICÍAS • ORDEN Y SEGURIDAD • EDECANES DIRECCION GENERAL DE LOGISTICA DIRECCION GENERAL DE BIENESTAR POLICIAL DIRECCION ADMINISTRATIVA CONSEJO ASESOR CONSEJO ASESOR DEPARTAMENTOS AGRUPACIONES • ESPECIALIZADA • SEGURIDAD • MOTORIZADA • BOMBEROS • TRÁNSITO • MONTADA • PROTECCION ECOLOGICA • AERO POLICIAL • FUERZA DE OPERACIONES POLICIALES ESPECIALES (FOPE) CONSEJO ASESOR DEPARTAMENTOS • TALLERES Y TRANSP. •FINANZAS Y CONTAB. • CONSTRUCCIONES • INTENDENCIA • ARMAS Y MUNICIONES • AGROPECUARIO • CENTRO DE DOCUM. E INFORMACION • PATRIMONIO • ESTADISTICA CONSEJO ASESOR DEPARTAMENTOS • SANIDAD • VIVIENDA POLICIAL • CLUBES POLICIALES • ENTES Y FINANCIERAS • ASISTENCIA SOCIAL • ASISTENCIA EDUC. • ASISTENCIA JURIDICA • CAPELLANIA • HOGAR DE REPOSO Y DE MENORES • JUNTA DE RECONOC. MÉDICO POLICIAL SEGURIDAD AEROPUERTO “SILVIO PETTIROSSI” Departamento de Seguridad Pública 37 Crio.Gral.Director Direcciones Generales D-1 PERSONAL D-2 INTELIGENCIA D-3 PLANIF. Y OPERAC. D-4 LOGISTICA D-5 JURIDICO DIRECCION DE JUSTICIA POLICIAL Jefaturas de Policías, Departamentos y Agrupaciones TRIBUNAL DE CALIFICACIONES DE SERVICIO CONSEJO DE COMISARIOS GENERALES III.1.1 Personal Policial La división de la PNP es jerárquica y de tipo militarizado83. Las categorías entre los distintos integrantes del cuerpo policial están delimitadas así como las posibilidades de ascenso84. Los puestos de mayor jerarquía son ocupados por los oficiales, los cuales se forman en la Escuela de Oficiales. Inclusive los cadetes de la escuela de suboficiales tienen preferencia para los ascensos por encima de cualquier suboficial independientemente de su antigüedad y grado. Según el art. 32 de la Ley Orgánica Policial de Paraguay el personal policial se clasifica en las siguientes categorías: 1. Oficiales 2. Cadetes 3. Sub Oficiales 4. Conscriptos 5. Personal Civil En términos del Estado de Fuerza (cantidad y tipo de personal), la Policía Nacional del Paraguay tiene un total de 22.506 efectivos. Específicamente podemos decir que hay alrededor de 15.000 funcionarios operativos y 1.600 funcionarios dedicados a la administración. En la tabla 3.2 podemos ver la distribución específica de dicho personal para el año 2008. Puede observarse que oficiales y oficiales subalternos son 3.147, de los cuáles hay 18 comisarios generales. Los aspirantes a oficiales son 1830 y los cadetes de la academia policial son 635. Tabla III‐1. Personal de la Policía Nacional de Paraguay Personal Policial Oficial Suboficial Funcionario Cadete Asp. Suboficial TOTAL Cantidad 3.147 15.215 1.679 635 1830 22.506 Fuente: Informe preparado para la investigación por el Comisario E. Britez, Director Nacional de Planificación de la Policía Nacional. 83 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 27. 84 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 25. Departamento de Seguridad Pública 38 III.1.2 Requisitos para el ingreso Los requisitos para el Ingreso a la PNP son distintos para oficiales y suboficiales. En contraposición, el ingreso a los institutos de formación de Cadetes y Aspirantes son similares. Todos los requisitos para el Ingreso al cuadro permanente de oficiales y suboficiales están especificados en la Ley Orgánica Policial en sus artículos 19 y 25 respectivamente. En la tabla III.2 se describen los requisitos para el Ingreso a los dos cuadros permanentes mientras que en la tabla III.3 se describen los requisitos para el Ingreso a las instituciones de formación policial. Tabla III‐2. Requisitos para el Ingreso al Cuadro Permanente de Oficiales y Suboficiales Requisitos para el ingreso al cuadro permanente de Oficiales (art.19, Ley 222/93) Ser de nacionalidad Paraguaya Ser egresado de la Academia Nacional de Policía o ser egresado universitario Requisitos para el cuadro permanente de suboficiales (art. 25, Ley 222/93) Ser de nacionalidad Paraguaya Ser egresado del Colegio de Suboficiales de Policía. La misma disposición rige para los egresados de la Escuela de Aprendices de la Banda de Músicos de la Policía Nacional. Fuente: Elaboración propia en base a la Ley Orgánica Policial Tabla III‐3. Requisitos para el Ingreso a las Instituciones de Formación Policial Requisitos para el Ingreso como Cadetes en la Academia Nacional de Policía "Gral. José Eduvigis Díaz Edad máxima 22 años Soltero/a sin hijo Título de Bachiller Estatura mínima: Mujeres 1,60 m y Varones 1,70 m Requisitos para el Ingreso como Aspirante Colegio de Policía "Sgto.Aydte. José Merlo Saravia" Edad máxima 22 años Soltero/a sin hijo Título de Bachiller Estatura mínima: Mujeres 1,60 m y Varones 1,70 m Fuente: Elaboración propia en base al documento del Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay. Departamento de Seguridad Pública 39 III.1.3 Despliegue territorial En lo que respecta al despliegue territorial de la Policía Nacional el mismo se da a través de Direcciones de Zona que abarcan todo el territorio de la república 85 . En cada Zona hay una Dirección de Zona y en cada departamento hay una jefatura de policía, ambas son designadas directamente por el Comando. En la ilustración III. 1 se puede observar la división territorial de Paraguay así como el despliegue territorial de la PNP. Ilustración III‐2. Despliegue territorial de la PNP Las Direcciones de Zona como las Jefaturas de Policiales coinciden en sus límites jurisdiccionales con la división política del país. Estas son organismos que ejercen la jurisdicción y competencia en un espacio geográfico del territorio Nacional y se organizan en Jefaturas de Policía de Departamentos. Están regladas por el art. 168 de la ley 222/93. 85 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. Departamento de Seguridad Pública 40 Cada una responde al Comandante directamente. Las Jefaturas de Policía de Departamentos son las encargadas de planear, organizar, dirigir, controlar y ejecutar las actividades policiales referentes al Orden Público, la seguridad de las personas y sus bienes, la prevención e investigación de los delitos. Se organizan en Comisarías, Subcomisarias, Destacamentos y Puestos Policiales. En términos operativos hay 17 departamentos, 499 comisarías, 278 subcomisarias, 10 destacamentos y 125 puestos policiales. El art. 169 de la Ley 222/93 es la que regla a las Jefaturas de Policía de Departamento. Las mismas son dirigidas por un Comisario Principal de Orden y Seguridad. La zona más “importante” en términos del despliegue que en ella se hace de efectivos y de recursos es la zona 1 del territorio, básicamente por una cuestión de concentración de cantidad de personas y actividades (Asunción, Caacupé, etc.). Es de destacar que la zona 3 es una zona muy conflictiva en términos políticos y sociales por las reivindicaciones de tierras que se producen en la misma. Esta zona había sido bastante descuidada en épocas anteriores pero en la actualidad es una de las más asistidas. III.2 Formación y Capacitación En términos de la formación y la capacitación policial, en el artículo 12 del Reglamento Orgánico del Institutos Superior de educación Policial, se establece que la enseñanza en el campo de las ciencias policiales, se estructura en unidades académicas que integran las direcciones de aéreas respectivas y se denominan: Academia, Escuelas, Colegio e Institutos. Estos institutos de enseñanza se rigen por sus reglamentos, planes curriculares y directivas propias. Los institutos de formación son los siguientes: En el área de Seguridad, encontramos la Academia Nacional de Policía “Gral. José E. Díaz”. La formación en la misma es de tres años lectivos. En el área de Seguridad también encontramos el Colegio de Suboficiales de Policía “Sargento Ayudante José Merlo Sarabia”, donde la formación dura por dos años lectivos. Finalmente en el área de Seguridad esta la Escuela de Especialización para Suboficiales donde la formación tiene una duración de un año lectivo. En el área de Criminalística la única institución que se dedica a la formación es el Instituto de Criminalística, donde el periodo de formación dura cuatro años para la obtención de la licenciatura en criminalística y tres años para la obtención del título de perito. En lo que respecta al área Politécnica, encontramos la Escuela de Educación Física, en la cual la formación es de dos años para la obtención del título de profesor y de tres para la obtención de la licenciatura. Por otro lado, encontramos la Escuela de Estudios Musicales en la que se obtiene el título de profesor elemental y cuya formación dura tres años para la obtención del título. Finalmente el área de Postgrados y de Capacitaciones tiene cuatro instituciones: la Escuelas de Especialización (en la que la formación es de un año lectivo), la Escuela de Administración y Asesoramiento (también la formación dura un año lectivo), la Escuela de Estrategia Policial (un año lectivo de formación) y finalmente el Instituto de Capacitaciones (cuyo tiempo de formación dura conforme a los programa) Departamento de Seguridad Pública 41 III.2.1 La carrera de Oficial 86 La formación de los Oficiales comienza en la Academia Nacional de Policía “Gral. José E. Díaz”. La misma es de “internado” en los tres años con una carga horaria larga (desde la mañana hasta las 19:00 hs) 87 . La malla curricular supera las 3500 hs. Dentro de la formación los oficiales tienen opciones al salir de la Academia. La ley orgánica policial le permite ser oficial ayudante de Orden y Seguridad. Si cumplen el requisito académico que pide ISEPOL y entregan una tesis pueden ser Licenciado Superior en Ciencias Policiales 88 . A partir de esa base, y transcurrido cierto tiempo (por lo menos 3 años de trabajo), vuelven al circuito a continuar con los cursos de especialización 89 . De acuerdo con el tiempo y el grado escalafonario los oficiales pueden ir a la escuela de Especialización, la Escuela de Jefe de Asesoramiento Policial y la Escuela de Estrategia Policial. Pueden elegir cualquiera de las tres instituciones de formación pero la deben ir a las mismas si desean el asenso. La continuación de la formación y capacitaciones son obligatorias para el asenso según la Ley Orgánica Policial 90 . El ISEPOL otorga otras posibilidades de perfeccionamiento ya nombradas, como Criminalística por ejemplo. 86 La totalidad de las Mallas curriculares esta presentada en el ANEXO 1 Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. 88 Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. 89 Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. 90 Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. 87 Departamento de Seguridad Pública 42 En la Ilustración III.3 podemos observar la malla curricular de la Academia Nacional de Policías. Ilustración III‐3. Malla curricular de la Academia Nacional de Policías Fuente: www.isepol.gov.py Durante los 30 años que dura la carrera policial para el ascenso deben hacerse los cursos de capacitación en las instituciones en el siguiente orden 91 . El primer curso después de egresar como Oficial es el Curso de Especialización dirigido a Oficiales Segundos, que deben estar por lo menos tres años trabajando en el campo operativo. Después de 10 años de trabajo en el campo operativo, los Oficiales Inspectores deben hacer el curso de Aplicación de Oficiales 92 . Posteriormente los oficiales cuando tienen el rango de Subcomisarios de la Policía se capacitan en el curso de Jefe de Asesoramiento Policial para poder ascender a Comisario. Con posterioridad para ascender de Comisario a los grados superiores (Comisario Principal, Comisario General Inspector) deben pasar por la Escuela de Estrategia Policial. 91 92 Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. Departamento de Seguridad Pública 43 Pueden hacerse capacitaciones adicionales en el Área Politécnica (o Técnica), ya mencionada anteriormente, en las escuelas de Educación Física y en la Escuela de Estudios Musicales. También pueden hacerse las capacitaciones en Criminalística. Es interesante mencionar que en Criminalística hay incorporados civiles, al igual que en la Escuela de Estrategia Policial. En términos numéricos existen 619 Cadetes presupuestados para el año 2008, aunque en la actualidad hay un número mayor. Ingresan un promedio de 200 cadetes por año y para tomar el examen de ingreso (de oficiales como de suboficiales) se realizó un convenio con el Centro Nacional de Computación para seleccionar a los postulantes. Desde que se incorporó la selección a través del Centro Nacional de Computación el sistema retiene mayor cantidad de cadetes. Es decir, son muy pocos los que tienen un bajo rendimiento y (que terminan saliendo del sistema) como también el número de aplazados. Según los oficiales del ISEPOL esto se debe a que en el proceso de selección se le da mucha importancia a la batería de exámenes psicológicos para determinar si realmente es vocación de los ingresantes el ser policía. En términos de egreso de cadetes hay promedio 180 oficiales por año. III.2.2 La carrera de Suboficial 93 La carrera de suboficiales comienza en el Colegio de Suboficiales de Policía “Sargento Ayudante José Merlo Sarabia”. La formación es de un año de internado actualmente pero va a cambiarse para el año que viene a dos años lectivos. El titulo que obtienen es el de técnico en Seguridad, y egresan como Suboficiales de Policía de Orden y Seguridad. Después de algunos años los suboficiales también tienen que volver para realizar los cursos de capacitación en la Escuela de Aplicación para Suboficiales. Hay 11 filiales en todo el territorio nacional para la capacitación de los suboficiales. Las filiales se generaron para poder capacitar a los suboficiales de acuerdo con las problemáticas sociales de las zonas geográficas de los departamentos. En consecuencia directa los programas de formación y las mallas curriculares se amoldan a cada lugar en base a la malla curricular general. En la ilustración III. 4 podemos observar la malla curricular del Colegio de Suboficiales. 93 La totalidad de las Mallas curriculares esta presentada en el ANEXO 1 Departamento de Seguridad Pública 44 Ilustración III‐4. Malla curricular de la Escuela de Suboficiales Fuente: www.isepol.gov.py III.3 Relación con las autoridades civiles En términos institucionales (formales y legales) la relación entre la PNP y las autoridades civiles está determinada por la Constitución y por la Ley Orgánica Policial. En lo que respecta la Constitución la relación entre la PNP y las autoridades civiles está estructurada por medio de los artículos 175 y 238, los que establecen ciertos mecanismos de relación y control de las autoridades civiles a la PNP. En el artículo 175 de la Constitución Nacional se establece que el Ministro del Interior integra la línea de mando de la PNP como superior jerárquico. Este artículo es el principal mecanismo de subordinación a las órdenes del poder civil. Sin embargo, a partir de la entrevista con el Vice Ministro de Seguridad Interior y con el Director de la Secretaria de Seguridad Ciudadana y de documento que para tal entrevista se nos ha entregado podemos decir que no siempre ésta normativa asegura el liderazgo civil sobre el sector. De hecho en muchas oportunidades se han generado conflictos difíciles de resolver entre los Ministros del Interior y la Comandancia de la PNP. En consecuencia toma mayor valor el artículo 238 de la Constitución. En dicho artículo la Constitución garantiza la posibilidad de que el Presidente nombre al Comandante de la PNP y de removerlo son necesidad de Justificación alguna 94 . En consecuencia es un mecanismo más poderoso que tienen las autoridades civiles para asegurarse la obediencia de parte de la PNP. El actual presidente saliente Nicanor Duarte Frutos ha hecho uso de ésta capacidad institucional del poder civil para destituir a la máxima autoridad policial y otros oficiales de alta jerarquía por ciertos escándalos ocurridos al interior de la PNP 95 . Sin embargo este mecanismo no está exento de problemas ya que puede provocar una rápida politización de los altos mandos policiales si el mismo no es usado con criterios de 94 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 24 95 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 24. Departamento de Seguridad Pública 45 racionalidad y eficacia del mando policial. Por su parte la Ley Orgánica Policial también establece ciertos mecanismos de relación con el poder civil. En el artículo 5 de la Ley Orgánica Policial (Ley 222/93) se establece que la PNP dependerá jerárquicamente del Poder Ejecutivo y que se vinculará por medio del Ministerio del Interior. En términos “informales” (y más reales) la relación entre la PNP y las autoridades civiles también se da mediante otro tipo de canales. Es de notar que la relación con las autoridades civiles, según los funcionarios Policiales, es “fluida y frecuente” 96 . En palabras de los oficiales de PNP entrevistados el ministerio del interior es el “camino obligado” siempre que hay que tomar todas las decisiones 97 . Además de la relación con el Ministerio del Interior, el Comandante de la PNP se relaciona frecuentemente con el presidente directamente. En palabras de los oficiales entrevistados, el Comandante “se reúne 3 veces por semana con el Presidente, otorgándole las informaciones de parte a primera hora de la mañana, a veces sin la presencia del Ministro del Interior” 98 . III.4 Principales fortalezas En términos de fortalezas podemos decir que a partir de nuestras entrevistas y de la información recolectada para el informe encontramos seis fortalezas que caracterizan a la institución. La primera de las fortalezas es de carácter formal institucional. El hecho de que la PNP este estructurada y delimitada por la Constitución obliga a que ésta se adecue al juego democrático y obliga a la PNP a tener cierta obediencia hacia las autoridades civiles. A su vez, la institucionalidad forma que organiza a la PNP (la Ley 222/93) es un mecanismo formal bastante estructurado que logra un mando único a nivel nacional con jurisdicción y competencia en todo el territorio de la República. Está es otra de las fortalezas. Al ser un país pequeño, relativamente homogéneo (baja fragmentación étnica 99 ) es más sencillo poder establecer un mecanismo unificado, jerarquizado y centralizado de control de la fuerza policial. Esto permite un manejo de los recursos disponibles de manera eficaz y eficiente, ordenada y bajo un mismo criterio en toda la extensión territorial. La tercera fortaleza de la Institución Policial es la constante capacitación de los mandos medios 100 , así como también el elevado porcentaje del personal en general que cuenta con un título universitario, técnico o de perito. Esto marca cierta tendencia a la profesionalización de la institución que debe ser remarcada. Esto brinda mayores “capacidades instaladas” para adecuar al plantel a los cambios tecnológicos y científicos. 96 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. 97 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. 98 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. 99 FLACSO. Informe de País: Paraguay. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2006. P. 5. 100 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Departamento de Seguridad Pública 46 El convenio con el Centro Nacional de Computación de la Universidad Nacional, para realizar las pruebas de ingreso, está orientado en éste sentido y resulta muy bueno para mejorar el reclutamiento de reclutas comprometidos y de vocación. En éste sentido, la cuarta fortaleza de la institución policial es que a pesar del escaso equipamiento y recursos es notable la voluntad del personal y el compromiso para con la institución, en especial en lo que respecta al combate a la delincuencia y el manejo de situaciones sociales conflictivas. Finalmente la quinta fortaleza que encontramos es el intento por manejar la información de la seguridad de manera sistemática. El sistema de información de la PNP con asiento en Asunción, es lo más cercano a un sistema integrado de información. El sistema de información de la PNP es accesible a todo el personal del territorio nacional por medio de comunicaciones de radio. Este, básicamente, es un banco de datos archivado en soporte papel y electrónico, es el más grande y está basado en la información de la cédula de identidad que expide la PNP. La misma se articula con la información de vehículos y de portación de armas así también como con antecedentes. Destacamos éste intento de sistematización de la información como una fortaleza. III.5 Problemas que enfrenta Los principales problemas que enfrenta la PNP en términos generales no escapan al común denominador de las Policías de la región. Básicamente se pueden resumir en tres ejes: 1. Falta global de recursos (humanos y económicos) a nivel institucional 2. Personal poco motivado y muchas veces violento 3. Entorno social complejo con el que es difícil interactuar. La falta global de recursos humanos (déficit de personal) como la falta de recursos económicos genera un personal extremadamente exigido y muchas veces mal remunerado. Este problema es muy grave ya que es un gran incentivo a desarrollar actividades paralelas (inclusive ilícitas) para mejorar el nivel de vida. De hecho, el personal policial entrevistado llegó a hablar de explotación laboral del personal. Por otro lado, la falta de recursos también es un impedimento para dar respuestas más efectivas a la ciudadanía. La falta de patrulleros o incluso de combustible, la falta de herramientas informáticas y el mal estado del armamento policial es un denominador común en las policías de la región del cuál Paraguay no es la excepción. El problema del personal poco motivado es un denominador común en especial en los suboficiales de las fuerzas de policías de la región. En el caso de Paraguay, algunos oficiales también manifestaron dicho malestar durante las entrevistas. El problema de la falta de recursos como de estímulos personales (en términos de capacitación y formación) para el personal de la fuerza está fuertemente interrelacionado. Creemos que con los nuevos mecanismos de selección (los cuales se encuentran más desarrollados en el apartado formación y capacitación) este problema puede llegar a ser subsanado en el mediano plazo. De la misma forma las denuncias de abuso de la fuerza y uso excesivo de la violencia obedecen a un personal poco profesionalizado y violento. Este inconveniente Departamento de Seguridad Pública 47 también es un denominador común en la región. Nuevamente, consideramos que a través de los nuevos mecanismos de selección de personal, como de formación y capacitación del mismo, puede llegar a mejorarse en éste aspecto en un mediano plazo. Finalmente el último problema que enfrenta la PNP, al igual que otras fuerzas policiales de la región, es un entorno social conflictivo y dinámico. Por un lado la globalización de la delincuencia y empleo de nuevas tecnologías por parte de los delincuentes deja muchas veces en desventaja táctica a las policías de la región. Por otro lado, el crecimiento del consumo de sustancias psicoactivas, como el aumento de la precocidad de los infractores en la iniciación de la actividad delictiva obliga a estar en constante cambio en las estrategias de control y prevención del delito. No es lo mismo lidiar con distintos perfiles de delincuentes adultos que con menores. Esto obliga a una constante revisión de los planes y programas en las policías, revisión que frecuentemente no se lleva a cabo. En términos más específicos del entorno de Paraguay se destacan los inconvenientes generados por la proliferación y falta de control adecuado en las actividades de las Empresas de Seguridad Privada, el incremento de armas en poder de civiles, así como también los grandes montos de migración interna (por el aumento del desempleo). Estas situaciones particulares también obligan al cambio y revisión de la estrategia policial de control y prevención del delito, lo que se complica muchas veces llevar adelante por la situación de escasos recursos. Si bien es un denominador común en la región el crecimiento de los índices de criminalidad como el aumento de la marginalidad y la pobreza, también es un denominador común la falta de políticas estatales integrales para paliar con dichos flagelos. Esto genera ambientes sumamente hostiles en los que el delito es extremadamente complejo y dinámico en los que a su vez, se interviene con instituciones policiales seriamente deficitarias en todos sentidos. Departamento de Seguridad Pública 48 Capítulo IV Seguridad Privada IV.1 Antecedentes IV.1.1 Regulación de los servicios de seguridad privada La seguridad Privada en Paraguay no tiene todavía un marco regulatorio especifico que clasifique las actividades permitidas. En la actualidad se está trabajando en una normativa en conjunto entre el Ministerio, la Policía Nacional, la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financieros en conjunto con las cámaras de seguridad privada y las empresas más importantes 101 . El control de las empresas de seguridad es llevado adelante por División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financieros Resolución Nº 319/04 de la Comandancia de la Policía Nacional, que reglamenta el funcionamiento de las Empresas de Seguridad Privada. La última normativa que regula al sector es la habilitación para abrir una empresa de seguridad privada es particular para cada empresa de seguridad privada y es la que establece cuantos guardias de seguridad armados tendrá la empresa. IV.1.2 Modalidades reguladas La Resolución 319/04 en su Capítulo 1, Artículos 13 a 21 indica cuales son las actividades permitidas para las empresas son las de seguridad privada, los detectives privados, las transportadoras de valores y las empresas de vigilancia electrónica. Se especifica en profundidad la regulación del sector en el apartado IV. 2 Regulación. IV.1.3 Tendencia de los servicios y requerimientos de la seguridad privada en las últimas dos décadas En lo que respecta a la tendencia del sector de la Seguridad Privada en Paraguay durante las últimas dos décadas no escapa demasiado a la tendencia mundial y de América Latina. En el continente el sector de la Seguridad Privada es joven y dinámico 102 . Al igual que en Latinoamérica, en Paraguay es un mercado con aumento en todos los segmentos. Para entender el contexto de la Seguridad Privada en Paraguay debemos verla en relación con el contexto de la Seguridad Privada en Latinoamérica. Primeramente debemos mencionar que a demanda de Seguridad Privada en Latinoamérica crece a tasas de 5% al 8% anual donde Paraguay no es la excepción. El crecimiento en el sector en términos de 101 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 102 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006.Pág. 20 Departamento de Seguridad Pública 49 proyecciones es “lento pero bueno” 103 y está alrededor del 5% al 8% anual (al ritmo de la economía de Paraguay). Según el Subgerente de la CAPAESVA el crecimiento de Paraguay fue en aumento en los últimos años por los aumentos correlacionados de los índices de criminalidad, en especial con la venida de la democracia 104 . En términos históricos podemos decir que el sector de Seguridad Privada en Paraguay comenzó con la seguridad física primordialmente (guardias de seguridad y custodios), fundamentalmente por la prohibición para contratar militares y policías para estas tareas 105 106 . La implementación de los circuitos de alarmas fue posterior así como también el trasporte de valores. Para tener una idea, una de las dos empresas multinacionales más grandes en Paraguay (Group 4 Securicor, antes Wackenhut) se instaló en el país en el año 1989. Por otro lado, la cámara del sector que agrupa a las empresas más grandes (CAPAESVA) se fundó en el año 1994. Al igual que en América Latina la tendencia del crecimiento del sector de la Seguridad Privada se ha aceleró producto de la fuerte ola privatizadora que se dio en la región fuertemente en la década pasada 107 . El déficit presupuestario de los Estados Latinoamericanos y la falta de recursos ha generado fuerzas de seguridad que no llegan a satisfacer las demandas de seguridad de las poblaciones. La demanda de seguridad privada en Paraguay aumenta, al igual que en la región por múltiples motivos. El crecimiento puede ser producto de algún boom inmobiliario donde se realizan zonas parquizadas y se instalan nuevas empresas generando una mayor demanda de seguridad. Otro motivo de aumento de la demanda por seguridad privada es la demanda corporativa de seguridad y el transporte de valores, que también genera un aumento importante en el desarrollo del sector. La sensación de inseguridad es otro motivo posible para el aumento de la demanda de seguridad privada, en especial de la ciudadanía, factor que también aporta el crecimiento del sector. Algunos especialistas, señalan que la población demanda más seguridad porque su percepción de la misma está ligada con el “riesgo” y no solamente con el delito, el cuál es sólo una parte 108 . Como en contraposición las fuerzas de seguridad asocian fuertemente la seguridad con el delito, hay una brecha de demanda que cubriría la seguridad privada. Respecto a la oferta de seguridad privada en Paraguay es de dos tipos. Las empresas nacionales, que rara vez superan los 10 años de antigüedad, y las Multinacionales. Las empresas nacionales son en su mayoría PyMEs de aproximadamente 10 a 100 empleados 109 . Las multinacionales si tienen mayor personal, alrededor de 300 a 1000 empleados aproximadamente. 103 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 104 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 105 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 106 A pesar de estar prohibido, muchas veces empresas y particulares continúan contratando militares y policías como guardias de seguridad. 107 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. P.21 108 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006.Pág. 20 109 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. Pág. 7 Departamento de Seguridad Pública 50 En términos del tipo de mercado que involucra la Seguridad Privada en Paraguay, no escapa a la tendencia de la región de ser un mercado con altos índices de informalidad. Un especialista en Seguridad Privada nos señaló que dentro de los sectores de la economía informal se encuentra por excelencia la seguridad privada 110 . En la región de América Latina existen alrededor de 2 y 2,5 millones de guardias de seguridad privada informales 111 . Paraguay no es la excepción a la regla. En la tabla IV.1 podemos ver los estimativos de guardias privados formales (legales) en la región. Podemos observar que el número de guarias informales es prácticamente igual al de guardias informales. Tabla IV‐1. Guardias de Seguridad en América Latina País Número de Guardias 112 Brasil 570.000 México 450.000 Colombia 190.000 Centroamérica 115.000 Argentina 110.000 Venezuela 65.000 Perú 50.000 Chile 50.000 Paraguay 10.000 Otros países 70.000 Total 1.680.000 Fuente: Reelaboración propia en base a Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. P. 27. Para el caso de Paraguay, según el Subgerente de la CAPAESVA, hay alrededor de 11.000 guardias de Seguridad Privada ilegales (casi la misma cantidad que guardias de seguridad legales). Según los datos aportados por la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financieros, para el año 2007 había un total de 6250 Guardias y en el primer semestre del 2008 4686 Guardias. De la misma forma, según la CAPAESVA hay 166 empresas registradas y alrededor de 200 empresas que no están registradas. Nuevamente los datos aportados por la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero difieren del número brindado por la cámara. Según el organismo regulador existen 193 empresas habilitadas por la Comandancia y 33 en trámites de obtención de la habilitación. Debemos mencionar que entre las 160 empresas de seguridad privada, las empresas locales están muy cuestionadas en términos de cumplimiento de las normativas, de hecho, de las entrevistas realizadas surge como factor común que las empresas multinacionales son mucho más proclives a acatar todas las normativas. Este 110 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. Pág. 7 112 Estimaciones de Guardias Formales. 111 Departamento de Seguridad Pública 51 cumplimiento del sector internacional se produce porque deben responder a las casas matrices en el exterior, que se rigen por estándares y normas internacionales (ISO 9000, etc.) 113 . Debemos mencionar que la sociedad civil en Paraguay tiene una “cultura de la informalidad”. Esta cultura está muy difundida ya que la mayoría de la gente trabaja en el sector informal y es frecuente no pagar el Impuesto al Valor Agregado (IVA), hasta es usual ofrecerle a los clientes facturas sin IVA a modo de descuento, etc. La seguridad privada no es una excepción a esta regla. IV.1.4 Importancia comercial, estratégica y política En términos de comerciales o de negocios la Seguridad Privada es relativamente importante ya que el sector emplea alrededor de 14 mil personas (recordemos que la población Paraguaya es de alrededor de 6,2 millones de personas para el año 2006), lo que es aproximadamente un .002% de la población. De la misma forma, en términos de facturación también resulta un sector relevante. En términos políticos queda clara la importancia del sector, ya que existen cámaras que nuclean a las empresas más importantes, que tienen una relación fluida con las autoridades políticas y policiales. Un indicador de la importancia política de estas cámaras es el hecho de que presionan para generar nueva legislación y que están trabajando en conjunto con las autoridades civiles para la creación del nuevo marco normativo del sector. IV.1.5 Análisis de la industria La industria de la seguridad privada en Paraguay muestra un aumento importante en los últimos años fundamentalmente ligada a la llegada de las multinacionales. El crecimiento en el sector en términos de proyecciones es similar al de la economía del país con tasas de alrededor del 5% al 8% anual 114 . La diferencia de cambio del dólar es uno de los factores que impactarían más en una menor tasa de crecimiento eventualmente. Sin embargo, el cambio de gobierno, puede aumentar las presiones sindicales, lo que eventualmente también sería un empuje para el sector formal‐legal de la seguridad privada. A pesar de la presión salarial que puedan generar los sindicatos, la presión por fomentar la legalización de las empresas del rubro y el pase a la formalidad de muchos guardias de seguridad puede resultar en una ventaja competitiva para aquellos que se encuentran en la legalidad 115 . El mecanismo que operaría sería el siguiente. Como los márgenes de ganancia de las empresas no son demasiado grandes, básicamente producto de las cargas sociales de los empleados (que llegan a llevarse el 45% por encima de lo que es el salario promedio de un guardia de seguridad) se genera un servicio relativamente 113 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 114 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 115 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 52 costoso en que aquellas empresas que cumplen con todas las formalidades de las leyes 116 . Las empresas que ofrecen servicios muy baratos generalmente no cumplen con las normativas laborales del sector. La presión sindical por la formalidad de los trabajadores solo afectaría a quienes no tienen todo en regla, lo que aumentaría sus costos, mientras que aquellos que están en regla seguirían manteniendo la misma estructura de precios. En término de la cobertura de servicios de Seguridad Privada, la misma está distribuida en todo el territorio nacional pero se concentra especialmente en las ciudades de Asunción y Gran Asunción. Aproximadamente en éstas dos ciudades se concentran alrededor del 60% de los servicios 117 . En términos de concentración le siguen Ciudad del Este con un 15%, Encarnación con un 8%, Coronel Oviedo con un 2% y finalmente la Ciudad de Pedro Juan Caballero con aproximadamente un 2% de los servicios. El tipo de servicio que se provee mayoritariamente es el de Seguridad Física (Guardias de Seguridad Privada), el cuál ocupa aproximadamente el 80% del mercado de la Seguridad Privada. El resto del mercado de la Seguridad Privada se distribuye en el rubro Transporte de Valores y en el rubro Seguridad Electrónica. En términos de facturación promedio anual se pueden distinguir tres categorías. La primera categoría de facturación es de las empresas más chicas de origen nacional, donde la facturación de una empresa chica 200 millones, 300 millones de guaraníes por mes. La segunda categoría es la de las empresas nacionales medianas, las cuales facturan alrededor de 500 mil dólares anuales. Finalmente la última de las categorías es la de mayor facturación y son las empresas multinacionales (Prosegur y Wackenhut). Estas empresas facturan alrededor de 7 millones a 10 millones de dólares al año 118 . En lo que respecta a la participación de mercado es distinta según el tipo de servicio que se ofrece. En el transporte de valores son las dos empresas multinacionales (Prosegur y Wackenhut) junto con dos empresas menores de origen nacional (Guardián e Irendagué) las que tienen toda la participación de mercado 119 . En la seguridad física, los guardias de seguridad privada, Wackenhut es la líder en términos de participación del mercado, el resto del mercado se lo reparten entre pequeñas empresas de guardias (que tienen entre 20 y 50 hombres) 120 . La otra multinacional, Prosegur tiene una pequeña participación en este mercado. Finalmente, en términos de análisis de la industria vale la pena mencionar que los integrantes de la Cámara remarcaron muchas veces el hecho de que una gran cantidad de empresas no cumplen con lo establecido por las leyes (en términos impositivos, salariales y de cargas sociales). Esta falta de cumplimiento permite que muchas empresas salgan a competir “deslealmente” con precios muy bajos y malos servicios. También nos 116 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 117 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 118 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 119 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 120 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 53 remarcaron el hecho de que hay niveles considerables de corrupción en los organismos encargados de la fiscalización que propician este tipo de prácticas 121 . IV.2 Regulación 122 En términos de regulación de la seguridad privada en Paraguay podemos decir que hay un déficit enorme tanto en materia legislativa como normativa en general. Primeramente no existe ninguna reglamentación específica del poder civil, ni una ley ni un decreto que regule los servicios de seguridad privada en Paraguay. En términos de cómo se estructura el sector podemos decir que, por un lado, el artículo 6 numeral 24 de la Ley 222/93 (la ley orgánica de la PNP) establece que le compete a la PNP “Fiscalizar las actividades de las empresas de vigilancias, serenos y de quienes ejerzan funciones afines”. Esta fiscalización se da a través de la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero. Finalmente la “reglamentación” más especifica que existe sobre el tema y que involucra al ámbito de la seguridad privada es la Resolución Nº 319/04 de la Comandancia de la Policía Nacional, que reglamenta el funcionamiento de las Empresas de Seguridad Privada. Este es el único documento que establece pautas sobre como las Empresas deben trabajar en Paraguay. IV.2.1 Actividades Permitidas La Resolución 319/04 en su Capítulo 1, Artículos 13 a 21 indica cuales son las actividades permitidas para las empresas son las de seguridad privada, los detectives privados, las transportadoras de valores y las empresas de vigilancia electrónica. Específicamente son las que se detallan en la tabla 4.1. 121 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 122 La parte reglamentada del ámbito de la seguridad Privada fue tomada de la Resolución 319/04 de la Comandancia de la PNP básicamente porque es la única norma que reglamenta dicho ámbito. Departamento de Seguridad Pública 54 Tabla IV‐2. Actividades Permitidas en el ámbito de la Seguridad Privada Tipo de empresa Seguridad Privada Física) Actividades permitidas (Seguridad 1. Proteger las residencias, industrias y comercios. 2. Proteger las Instituciones públicas y privadas. 3. Relevamiento y estudio de seguridad. 4. Proteger toda clase de eventos. 5. Proporcionar seguridad a transportadoras de carga lícita. 6. Servicio de custodio a personas físicas. Empresas de Transporte de 1. Transportar valores y/o caudales. Valores 2. Custodiar valores en locales o bóvedas. 3. Realizar servicios de pago de nómina y cobranzas. 4. Servicio de procesamiento de dinero. Seguridad Privada (Sistemas 1. Brindar seguridad a través de alarmas electrónicas y vigilancias a Electrónicos) distancia con servicio de apoyo. 2. Instalación de sistemas electrónicos en general. 3. Instalación de sistemas de seguridad mecánica y electrónica. Empresas de Investigación y 1. Averiguaciones de orden civil, penal y comercial, ajustadas a Detectives Privados disposiciones legales; 2. Seguimientos y búsquedas de personas, objetos y localización de domicilio; 3. Otra investigación privada ajustada a normas legales. Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución 319/04 de la Comandancia de la PNP. En lo que respecta a las actividades permitidas a los particulares, la normativa en su capítulo IV, secciones 1 a 3 (artículos 28 a 34) establece básicamente 3 figuras: El Guardia de Seguridad, El Sereno y el Detective Particular. El Guardia de Seguridad Privada es aquel que “presta el servicio de seguridad y vigilancia, bajo la responsabilidad de la empresa que lo contrata” (art. 28). El Detective Particular es la persona que “se dedica a la investigación, bajo su responsabilidad, ajustando sus actividades al marco legal vigente” (art. 30). Finalmente el Sereno es aquel que se le asigna “la vigilancia de residencias y predios urbanos, contratado directamente por una persona para ese fin” (art. 33). IV.2.2 Capacidad de Porte de armas 123 En la Resolución Nº 319/04 de la Comandancia de la Policía Nacional, en el título IV, se especifica lo que respecta a la capacidad de porte de armas. La capacidad de porte se distingue según la tarea. Para guardias armados encargados de la seguridad física es de un tipo y para empresas de trasporte de valores es otro. Exactamente es el artículo 47 de la resolución el que establece que los calibres permitidos son las que se describen en la tabla 4.2. 123 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 55 Tabla IV‐3. Capacidad de porte de armas permitidas Empresas Seguridad Privada Armas permitidas a) Revólver hasta calibre .38 b) Escopeta hasta calibre 12 mm. Transportadoras de Valores a) Revólver Mágnum calibre 357, b) Rifle Semiautomático cal. 223, c) Pistola 9 mm. Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución 319/04 de la Comandancia de la PNP. Según la misma resolución las armas provistas a los Guardias Privados deberán pertenecer a las Empresas de Seguridad Privada y deberán contar con el carnet de tenencia otorgado por la Dirección del Material Bélico (DIMABEL). A su vez, las Empresas de Seguridad Privada deben contar con el permiso de portación otorgado por la Policía Nacional, para cada arma de fuego. En términos de la cantidad de armas que pueden tener las empresas la normativa aclara que “se podrán tener hasta el cincuenta por ciento (50%) más de armas, con relación a la cantidad de Guardias Privados que posee bajo contrato de trabajo”. Además, las Empresas transportadoras de valores pueden tener en el móvil la cantidad de armas reglamentarias necesarias para el cumplimiento de su cometido. Finalmente en términos de la carga y municiones, la normativa establece que la cantidad permitida de cartuchos a las Empresas de Seguridad Privada, es de quince por cada arma que tenga registrada la empresa. IV.2.3 Mecanismos de Regulación Los mecanismos de regulación a las empresas de seguridad privada son manejados por la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero. Esta División está compuesta de por una Jefatura, 2 Secciones (Jurídica y Operaciones) y 5 Oficinas (Ayudantía en información de la Jefatura; Seguridad Privada, Sistema Electrónico y Respuesta de alarmas; Transporte de Valores, Detectives Privados y Serenos; y Denuncias). Esta estructura está detallada en el capítulo 2 de la resolución 319/04, en sus secciones 1, 2 y 3. Específicamente las tareas que realizan cada una de las partes componentes es son las siguientes: a) Jefatura de la División Fiscalización de Empresas de Seguridad Privada y Afines: es responsable de la dirección, planeamiento, coordinación, control y empleo de los recursos asignados a ella. Será ejercida por un Oficial Superior de la especialidad de Orden y Seguridad. b) Sección Operaciones: es la encargada de dirigir, representar, organizar, coordinar y controlar el ejercicio de las funciones que cumplen las distintas Oficinas. Es ejercida por un Oficial Subalterno. Departamento de Seguridad Pública 56 c) Sección Jurídica: es la encargada de todos los asuntos jurídicos y legales concernientes al funcionamiento de la División, sometidos a su estudio. Es ejercida e integrada por personal policial con título de Abogado. d) Oficina de Ayudantía e Informática de la Jefatura: Se encarga del procesamiento, archivo de los datos generados y elaboración de estadísticas para la evaluación permanente de los trabajos. Está compuesta por personal policial. e) Oficina de Seguridad Privada, Sistema Electrónico y Respuesta de Alarmas: Es una dependencia técnica y especializada en materia de seguridad de entidades bancarias, financieras, comerciales, domiciliarias y en respuestas a alarmas electrónicas. Sus integrantes deben contar con una adecuada formación técnica para el buen cumplimiento de su cometido. f) Oficina de Transporte de Valores: Es la dependencia encargada de ejercer la verificación sobre las actividades de los transportes de caudales y/o valores. g) Oficina de Detectives Privados y Serenos: Es la encargada de atender las cuestiones relacionadas a detectives privados que realizan investigaciones de interés particular y privado, bajo contratación y fines lucrativo, ajustando sus actividades a las normas legales y a este reglamento. Es ejercida por un Oficial Subalterno. h) Oficina de Denuncias: Es la encargada de recibir las denuncias de robos, hurtos y otros hechos punibles, del que resultaren afectadas entidades bancarias, financieras y comercios, custodiados por empresas transportadoras de valores y de seguridad privada; recabar las informaciones primarias y remitirlas al organismo responsable de su investigación. Es ejercida por un Oficial Subalterno. Es de notar que al entrevistar a los oficiales de la PNP 124 se mostraban en desacuerdo con que el control estuviese en manos del Ministerio o de un organismo ministerial. De hecho consideraban que a partir del cambio de orbita de control del Ministerio a la PNP se lograba una mejor fiscalización y control de las empresas de seguridad privada. Mencionaron el hecho de que anteriormente como lo manejaba una agencia del Ministerio del Interior y se prestaba a frecuentes irregularidades en la habilitación de las mismas 125 . IV.2.4 Evaluación y Monitoreo de las Empresas de Seguridad Privada La evaluación y monitoreo de las empresas de seguridad privada es llevada adelante por la por la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero. Básicamente esta reglada por la resolución 319/04 de la Comandancia, en su título VIII, artículos 70 a 73. Expresamente se indica que hay dos partes en el proceso de fiscalización de las empresas: La fiscalización administrativa y la fiscalización operativa. 124 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. 125 Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. Departamento de Seguridad Pública 57 La fiscalización administrativa según el artículo 70 de la resolución consiste en “la verificación de las documentaciones relacionadas al funcionamiento de las Empresas de Seguridad Privada, Transporte de Valores y Afines”. Esta fiscalización se realiza ordinariamente cada seis meses y extraordinariamente en cualquier momento cuando las circunstancias lo requieran. Por otro lado, según el artículo 71, la fiscalización operativa consiste en “la verificación del local de las Empresas de Seguridad, Transporte de Valores y Afines, como así también vehículos, armamentos, medios de comunicación, uniformes e idoneidad del personal operativo de las Empresas, como así también puestos de control con sistemas electrónicos”. Según la resolución, esta fiscalización se realiza cada seis meses, en forma ordinaria y extraordinariamente en cualquier momento cuando las circunstancias lo requieran. Es de notar que según la reglamentación el resultado de la fiscalización debe ser asentado en acta suscrita por las partes, cuya copia es provista a la Empresa fiscalizada. Además, según el capítulo 3 de de la resolución 319/04 artículo 27 apartados 6 y 7, los directivos de las empresas de Seguridad Privada deben elevar trimestralmente a la División Fiscalización de Empresas de Seguridad Privada y Afines la nómina del personal, lista de armas, equipos de comunicación y vehículos registrados a nombre de la empresa. Además deben elevar trimestralmente la nómina actualizada de clientes, tanto de personas físicas y jurídicas. A pesar de lo anteriormente descrito en términos informales, a partir de las entrevistas realizadas a los integrantes de empresas de seguridad y de la CAPAESVA, podemos decir que la fiscalización presenta problemas. En términos del proceso de fiscalización, podemos decir que es muy diferente según el tipo de empresa que se fiscalice y según quien lo realice 126 . Las empresas más grandes, que cuentan con mayor información y están por lo general dentro de los márgenes de la ley, son auditadas de modo más frecuente pero no en profundidad 127 . El resto de las empresas son auditadas pero mediante mecanismos más laxos y muchas veces sobornan a los funcionarios para evitar la auditoria. IV.2.5 Capacitación de Guardias de Seguridad Tomando como base la Resolución de la Comandancia 319/04 en su título VII, artículos 68 y 69 se establece que la formación de los guardias de seguridad privada debe ser provista por Institutos de formación habilitados legalmente a dicho efecto. Además, en los artículos se aclara que los Institutos de formación de Guardias Privados deben remitir a la División Fiscalización de Empresa de Seguridad Privada y Afines, los planes y programas de estudios, la lista de alumnos y egresados para llevar el registro informático. Los encargados de capacitar a los guardias de seguridad son públicos y privados. La policía Nacional de Paraguay cuenta con un pequeño curso de guardia de seguridad. Recurren a esta capacitación aquellas empresas que no cuentan con instructores e instalaciones 126 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 127 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 58 habilitadas para tal fin. Algunas empresas cuentan con centros de capacitación propios (instructores e instalaciones), donde capacitan sus propios guardias y guardias de empresas que no cuentan con centros de capacitación. Sin embargo, a partir de las entrevistas realizadas podemos decir que hay grandes problemas y déficits en lo que respecta a la capacitación de los guardias. La normativa establece que cierta cantidad de horas de capacitación (aprox. 20) pero pocas veces se hacen cumplir 128 . Es muy frecuente que haya guardias de seguridad armados que no han pasado por el curso de capacitación ni son controlados 129 . IV.2.6 Mecanismos de coordinación con las instituciones policiales Los mecanismos de coordinación con las instituciones policiales no están expresados de modo claro en la normativa más allá de los ya mencionados “Informes” que tienen que enviar los directivos de las empresas de Seguridad Privada y las visitas de “Fiscalización” que realiza el organismo competente para tal fin. Este es el mecanismo de contacto “formal” más frecuente 130 . Por otro lado, existen mecanismos informales, o menos estructurados, de comunicación con el sector político y policial. Estos mecanismos son primordialmente las reuniones entre la Cámara y los Ministros, o entre la Cámara y la Comandancia. En líneas generales, notamos que no hay mecanismos “frecuentes” de contacto ya sean formales o informales 131 . 128 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 129 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 130 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 131 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 59 IV.2.7 Sanciones 132 La Resolución Nº 319/04 de la Comandancia de la Policía Nacional, en el título X, establece cuales son las infracciones y sanciones para las empresas. En términos de Sanciones la División de Fiscalización de Empresas de la Seguridad Privada del Departamento de Delitos Económicos y Financiero puede sancionadas con tres medidas según la gravedad de la infracción. Los tres tipos de sanciones son: 1. Apercibimiento por escrito 2. Suspensión temporal 3. Cancelación de la habilitación La sanción de apercibimiento por escrito es aplicada cuando existe reticencia de las Empresas de Seguridad Privada a proveer informes y a cooperar con la División en el cumplimiento de su cometido. El apercibimiento es aplicado por la División Fiscalización de Empresas y Afines. La sanción de Suspensión Temporal y Cancelación de la habilitación son aplicadas por resolución de la Comandancia de la Policía Nacional. Respecto a la Cancelación de la Habilitación podemos decir que es aplicada cuando la empresa se desvía de su objeto inicial declarado en la escritura de constitución de la empresa o cuando se comprueba que desarrolla actividades ilícitas, contrarias, nocivas y peligrosas para el bien y seguridad del estado. IV.2.8 Policías y Guardias de Seguridad Los Policías de la PNP no pueden actuar como Guardias de Seguridad Privada, así como tampoco los militares pueden actuar como guardias de seguridad privada 133 .Específicamente el artículo 90, que esté dentro del título 10 de la resolución 319/04 expresa que “no podrá desempeñarse como personal de una Empresa de Seguridad Privada y Afines ningún miembro componente de las Fuerzas Públicas en servicio activo”. Sin embargo, a pesar de que no debería pasar, es frecuente de que ciertas empresas contraten a policías para guardar lugares o puntos determinados por un pago “informal” 134 . 132 Documento preparado por el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, para éste trabajo. 133 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). 134 Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Departamento de Seguridad Pública 60 Bibliografía Dammert, Lucia. “Reforma Policial en América Latina” en Perspectivas y dilemas de la seguridad ciudadana en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO Sede Ecuador. 2007 FLACSO‐Chile. “Informe Nacional Paraguay” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. FLACSO. 2006. “Sector Seguridad Pública” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO‐Chile. 2007. Ley Orgánica de la Policía Nacional de Paraguay. Documento preparado por el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, para éste trabajo. Documento preparado por el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez para éste trabajo. Lic. Fernando Cafferata & Inés Cruzalegui. Informe del Sistema Penitenciario: Paraguay. FLACSO Chile ‐ OEA. Mimeo. 2008. Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. Constitución Política de la República de Paraguay. Entrevistas Entrevista con Nicolás Angenscheidt, Sub‐Gerente General de Group 4 Securicor, Sub‐Gerente de la CAPAESVA (Cámara Paraguaya de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores). Realizada el miércoles 30 de Julio de 2008. Entrevista con el Comisario Principal, Dr. Edgar Brítez, Jefe del Departamento de Planificación y Operaciones de la Policía Nacional de Paraguay, y con el Comisario Francisco Galeano. Realizada el día martes 29 de Julio de 2008 Entrevista con el Viceministro de Seguridad Interna, Comisario General Comandante (R) Dr. Carlos Alberto Zeleya Quiñonez y con el Director Nacional de Seguridad Ciudadana, Dr. Javier Acosta Salcedo. Realizada el miércoles 30 de Julio de 2008. Entrevista con la Subcomisario Eginio Edgard Núñez Santa Cruz, asesor técnico del ISEPOL. Realizada el día miércoles 29 de Julio de 2008. Entrevista con el Dr. Agustín Carrizosa, presidente del CIRD. Realizada el día martes 29 de Julio de 2008. Departamento de Seguridad Pública 61 Recursos Electrónicos Ministerio del Interior de Paraguay, sitio oficial, www.mdi.gov.py Ministerio de Justicia y Trabajo de Paraguay, sitio oficial, www.mjyt.gov.py Instituto Superior de Educación Policial, sitio oficial, www.isepol.gov.py Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, sitio oficial, www.dgeec.gov.py Ministerio Público de Paraguay, sitio oficial, www.ministeriopublico.gov.py Departamento de Seguridad Pública 62
