Centroamérica: más allá de los Acuerdos de Paz

Centroamérica: más allá de los Acuerdos de Paz.
Estado, sociedad civil y seguridad.
Antonio Gomariz Pastor.
Siglas.
ALIDES
COPAZ
FLMN
FSLN
ODECA
OEA
ONU
ONUSAL
UNO
ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE (CENTROAMÉRICA)
COMISIÓN NACIONAL PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ (EL SALVADOR)
FRENTE FARABUNDO MARTÍ DE LIBERACIÓN NACIONAL (EL SALVADOR)
FRENTE SANDINISTA DE LIBERACIÓN NACIONAL (NICARAGUA)
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS CENTROAMERICANOS
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS
MISIÓN DE SUPERVISIÓN DE NACIONES UNIDAS EN EL SALVADOR
UNIÓN NACIONAL OPOSITORA (NICARAGUA)
Introducción.
El presidente Kennedy afirmó que “Quienes imposibilitan la reforma hacen que
la revolución sea inevitable”. El sociólogo Petras1 que “Las mismas condiciones de
‘éxito’ del modelo neoliberal han creado las condiciones adecuadas para el
resurgimiento de movimientos sociopolíticos radicales y extraparlamentarios”. Entre
estas dos afirmaciones se sucedieron los violentos conflictos y los procesos de
pacificación en Centroamérica a finales del siglo XX.
El fin del imaginario colectivo de la radicalidad revolucionaria centroamericana
se vino abajo el 25 de febrero de 1990, cuando la oposición de derechas nicaragüense,
UNO, derrotó en las elecciones al Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN),
detonante de su posterior ruptura. Esto modificaba la experiencia histórica
latinoamericana2 que suponía que los procesos revolucionarios sólo eran reversibles a
partir de golpes de estado de militares reaccionarios, de la CIA o de errores propios de
la izquierda; y, además, cerraba no sólo un ciclo sino la crisis centroamericana de los
años ochenta.
El marco que ofrecen Rojas y Solís3 sintetiza el proceso global centroamericano
del último cuarto de siglo en cuatro etapas, que se iniciaron con una crisis estructural
que afectó a la región después de indefiniciones sobre el modelo de desarrollo
económico a imponer una vez superada la fase de desarrollo hacia adentro del modelo
de sustitución de importaciones. Hasta 1975, esta crisis estructural preside el desarrollo
económico, social y político. Después, la crisis se desencadena y se convierte en una
crisis general, hasta 1979. La inestabilidad generalizada es el denominador común en
Centroamérica hasta la mitad de la década de los ochenta, cuando se profundiza la crisis
y se advierten los primeros intentos de solución, coincidiendo con el proceso de
“Esquipulas” en 1987.
El contexto de los conflictos centroamericanos (Rafael Grasa4) nos sitúa ante
una modesta dimensión de las economías nacionales, debilidad y vulnerabilidad externa,
inserción periférica en el sistema internacional, influencia de actores externos, altísima
concentración del poder y la extrema polarización y fractura social. A lo que hay que
añadir la hegemonía de la política económica neoliberal de ajuste estructural, que
sustituye a los viejos argumentos de mantenimiento de esta hegemonía:
El concepto crisis centroamericana encierra tres niveles de conflictos5:
El conflicto nacional enfrenta a movimientos populares revolucionarios con
bloques hegemónicos tradicionales, de carácter autoritario y reaccionario, aunque con
tendencias en el interior de los mismos que impiden hablar de monolitismo.
El conflicto regional está presente a través de dos líneas. Una enfrenta a los
estados centroamericanos, con acusaciones mutuas de injerencia e intervenciones, que
pueden graduarse en función de su intensidad, motivando el establecimiento de alianzas.
Otra está definida por los contenciosos fronterizos que se mantienen.
El conflicto internacional emerge a partir de la participación de una potencia con
pretensiones hegemónicas en la zona, Estados Unidos, cuya intervención redimensionó
la crisis regional.
Tres niveles de conflictos analizables en varias etapas según la dinámica
solución política – solución militar (Harto de Vera)6:
La primera, de gestión y control de la crisis, se extiende desde 1979 hasta 1986.
El escenario en esta fase por la falta de voluntad para buscar el consenso. Se produce la
hegemonía de lo militar sobre lo político. Solo había objetivos aceptables mediante la
derrota militar del opositor. Esta lógica afectó tanto a los movimientos insurgentes
(reforzados por la victoria de la revolución sandinista sobre el somocismo) como a las
elites dominantes y autoritarias, que creyeron necesario reforzar sus opciones de
hegemonía. Estados Unidos participó de esta última posición, relegando la vía política,
fundamentalmente a través de la guerra de baja intensidad, para evitar la extensión de la
experiencia nicaragüense. Tanto los ejércitos centroamericanos como el gobierno de
Estados Unidos creyeron en una solución básicamente militar del conflicto. Los ensayos
de soluciones consensuadas eran más fines propagandísticos que voluntad real
negociadora. Las motivaciones para evitar una extensión y regionalización del conflicto
no sólo procedían de Estados Unidos. El factor “proximidad geográfica” suponía para
los países miembros de “Contadora” “convivir con conflictos postfronterizos”, motivo
por el que estos también participaron de la idea de la contención. Esta fue la realidad del
grupo de Contadora, que, a pesar de todo, funcionó como mecanismo de comunicación,
haciendo que el escenario de contención transitara hacia otro de desescalada y que se
elaborasen la agenda posterior de la negociación de Esquipulas.
Entre 1987 y la primera mitad de 1990 se desarrolla la segunda etapa. En el
desarrollo del conflicto, este momento supone una pérdida de la hegemonía de lo militar
que va dando paso paulatinamente a la consolidación de la vía de la negociación,
permitiendo la desescalada militar y los avances hacia la paz. En Centroamérica, la
voluntad del acuerdo, especialmente una vez superado el “estancamiento doloroso”7 del
bienio 1985-86, modificó las expectativas en la resolución de la crisis. En el nivel
nacional, el Acuerdo de Sapoá de 1988 y el inicio de negociaciones entre insurgencia y
gobierno salvadoreños, se inscriben en este cambio de percepción y planteamiento. En
el regional, la aceptación de la intervención de Estados Unidos impulsó el de
Esquipulas, sobre una pretendida actuación recíproca de los actores en todos los
“frentes”, aunque terminó por imponerse la estrategia de presión sobre Nicaragua para
desmovilizar la contra y convocar elecciones. Entre los logros de “Esquipulas” está
haber evitado la regionalización de la guerra y la invasión estadounidense sobre
Nicaragua.
La tercera etapa del caso centroamericano se inició con la derrota sandinista en
las elecciones del 25 de febrero de 1990, hecho que termina por desactivar el conflicto
nacional nicaragüense y por añadidura a la caída del bloque socialista del este europeo,
el internacional. El peligro de aparición o activación de conflictos armados está
superado en esta etapa. El predominio de lo político se refuerza, y se va construyendo
una transición hacia lo económico, concretamente, los esfuerzos se concentran en las
estrategias de integración económica de la región. En esta doble transición desde lo
militar a lo
político y de lo político a lo económico, el debate debe superar las
experiencias frustradas de democracia sin desarrollo y desarrollo sin democracia,
presentes en Centroamérica.
CAPÍTULO PRIMERO.
LOS CAMBIOS EN LA SEGURIDAD EN CENTROAMÉRICA
1. Un nuevo marco para la seguridad en Centroamérica.
Centroamérica es la región latinoamericana que presenta cambios más profundos
en la década de los noventa. El proceso de paz que cristaliza y a la vez arranca de
Esquipulas,
continuado
por
las
cumbres
presidenciales,
ha
consolidado
la
reconciliación, la democracia, el desarrollo y la paz, a partir de acuerdos nacionales y la
concertación regional. Hoy se asiste a la profundización de la integración económica, el
deseo de avanzar en un contexto de desarrollo sostenible, promoviendo la participación
social y con base en la seguridad regional.
En 1996, Centroamérica cierra un largo proceso de inestabilidad, conflictos y
guerras. La firma de la paz en Guatemala acaba con la “crisis centroamericana”, un
enfrentamiento político, militar e ideológico.
Cinco tendencias plenas de significado sobresalen en este final de siglo
centroamericano8: 1) El proceso creciente de democratización, cuyo impulso viene dado
desde las negociaciones de Esquipulas. 2) El retroceso del militarismo. La crisis
centroamericana agrandó aceleradamente los aparatos militares. Hoy, el proceso es el
inverso: desmovilización, reducción y readaptación funcional de los ejércitos, que no
significa pérdida de poder sino menor presencia de su poder y subordinación a la
institucionalización política. 3) Integración profunda. La cumbre de Antigua
(Guatemala) de 1990 emprende un viraje en el tratamiento preferencial de los temas de
las cumbres, comenzando a relegarse el contenido de seguridad y pacificación a favor
de los asuntos de comercio, integración y desarrollo. 4) Persistencia de la extrema
pobreza. El 70% de los centroamericanos vive “en la línea” de la pobreza. Los procesos
de paz plantearon también el desarrollo como única alternativa para consolidar el
bienestar de los pueblos, la paz y la democracia. En la actualidad, sigue sin completarse
este triple objetivo. 5) Garantía internacional a la democracia. Los acuerdos regionales e
internacionales tratan de tejer una red de apoyos y cooperación por medio de cláusulas
garantes de los avances democráticos, como la Declaración de Santiago sobre la
Democracia Representativa (1991) o la ALIDES (Alianza para el Desarrollo Sostenible,
suscrita en la Cumbre de Nicaragua, en octubre de 1994), que estableció un plan de
acción en seis áreas críticas: inversión social, equilibrio macroeconómico,
gobernabilidad, comercio, medio ambiente y respeto por la diversidad cultural y étnica.
En el ámbito de esta Alianza se inscriben las transformaciones relativas a la
seguridad. Se resalta la responsabilidad compartida para preservar la estabilidad y la
paz; se establecen distintos niveles o dimensiones de expresión de la seguridad
(individual, por tanto, de derechos humanos; nacional e internacional). En la cumbre de
San Pedro Sula (Honduras) de diciembre de 1995, se suscribió el Tratado Marco de
Seguridad Democrática en Centroamérica, que definió que un objetivo central y común
de la integración centroamericana y de la ALIDES: consolidar la región como un
espacio de paz, libertad, democracia y desarrollo. Es lo que condujo a elaborar un nuevo
modelo de seguridad regional único, integral, indivisible, a partir de los logros
alcanzados en los procesos de pacificación e integración.
Este modelo se sustenta en la supremacía y fortalecimiento del poder civil, en el
balance razonable de fuerzas, en la seguridad de las personas y sus bienes, en la
superación de la pobreza y la extrema pobreza, en la promoción del desarrollo
sostenible, en la protección medioambiental, en la erradicación de la violencia, de la
corrupción, de la impunidad, del terrorismo, de las actividades derivadas del
narcotráfico, del tráfico de armas, etc.
Las amenazas no han desaparecido de la región, pero sí adoptan una nueva
caracterización y se vinculan a los procesos de la globalización9, por cuanto surgen de la
negación y ausencia de los principios rectores contenidos en ese nuevo modelo de
seguridad, es decir, de la inestabilidad política, de extrema pobreza, de la destrucción
medioambiental y de la biodiversidad, del narcotráfico, mafias internacionales y tráfico
de armas o de la falta de cohesión nacional. Las amenazas en Centroamérica guardan
una relación de prioridad con estos aspectos de seguridad, puesto que el área de la
defensa transita por cambios estructurales importantes, resultado de las condiciones
impuestas por la pacificación y por la falta de percepción de amenazas internas y
externas a la soberanía territorial. Es por ello que las relaciones entre la política exterior,
la nueva inserción internacional y las políticas de defensa y de seguridad se encuentran
en un momento de reestructuración y estrechamiento.
En el capítulo de amenazas, se considera a las guerras internas una de las
principales. Existen más de veinte tipos de guerras domésticas potenciales que pueden
originarse en diferencias étnicas o religiosas, especialmente en Guatemala, un territorio
pequeño donde conviven 23 grupos étnicos. Como amenaza no tradicional, el problema
de la pobreza puede provocar situaciones impredecibles, que hay que enmarcar en esas
expresiones máximas de Kennedy o Petras, recogidas al inicio del documento. En este
sentido, y según las nuevas funciones de los ejércitos, los militares no adquieren
directamente un papel en el combate a la pobreza, sino en proporcionar seguridad a las
poblaciones y sociedades para lograr mejores situaciones económicas.
La implantación pacífica de la democracia con unas fuerzas armadas
profesionalizadas debe plantearse a partir de los cuatro principios concertados para la
región: Estado de Derecho, fortalecimiento y perfeccionamiento de las instituciones
democráticas, subordinación militar a la autoridad civil y mantenimiento de un diálogo
flexible y de colaboración.
Respecto de la defensa y la seguridad, de los acuerdos centroamericanos
suscritos de carácter regional y extrarregional, destacamos la “Declaración conjunta de
la Reunión de Jefes de Estado y Gobiernos de Centroamérica y México, Tuxtla II, que
significó un doble compromiso: el de co-responsabilidad para hacer frente a la nueva
realidad regional, hemisférica y mundial; y el de avanzar nuevas formas de cooperación
para garantizar la seguridad de cada uno a partir de los aspectos de la seguridad ya
referidos. A esto responde la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática de
Centroamérica del 15 de diciembre de 1995, que da fundamento al Modelo
Centroamericano de Seguridad Democrática, que incluye la solución pacífica de las
controversias; la renuncia a la amenaza o uso de la fuerza contra la soberanía o
violaciones territoriales; y la vinculación de la seguridad democrática de cada estado a
la seguridad regional.
Este Tratado contempla la creación de una Comisión de Seguridad para
organizar registros oficiales de armamento, significando la transparencia como un
elemento esencial del modelo de seguridad, lo que requiere un sistema de
comunicaciones militares permanentes. Estos aspectos, fomento de la transparencia y
cooperación y confianza mutuas10 entre instituciones armadas fueron reforzados en el
Foro Militar Centroamericano para la Cultura de Paz, desarrollado en El Salvador, en
1996, que apoyó los esfuerzos para una cultura de la paz en la región y la exploración de
modalidades de cooperación concretas.
Por la relevancia e importancia que hasta el momento mantiene, conviene
detenernos brevemente en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en
Centroamérica. Se trata de un instrumento complementario del Sistema de Integración
Regional, derivado del Protocolo de Tegucigalpa, y viene a sustituir el conjunto
normativo de la Carta de la ODECA en materia de seguridad y defensa. Esta naturaleza
le confiere un papel clave como instrumento de la integración regional, por cuanto
propone una manera de enfrentar la seguridad nueva en la región, a partir de las
demandas de seguridad de la gente, los ámbitos ciudadano y humano. A partir de este
nuevo enfoque, el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática a que da lugar
se plantea objetivos consecuentes.
En primer lugar, adoptar su base sobre la democracia y el fortalecimiento de sus
instituciones y el Estado de Derecho, además de apoyar el desarrollo sostenible, lo que
implica concretar un modelo de seguridad regional único, integral e indivisible, como
indicamos anteriormente.
En segundo lugar, reforzar el ámbito de la seguridad individual, a través de
diversos compromisos: las autoridades públicas enmarcarán su actividad en el
ordenamiento jurídico nacional, con sumisión al ordenamiento internacional en materia
de derechos humanos; se esforzarán para luchar contra la corrupción; se abstendrán de
prestar apoyo de cualquier tipo para iniciativas que supongan lesionar la unidad y el
orden estatales; promoverán la profesionalización y modernización de los actores
relativos a la seguridad pública; darán prioridad a la superación de los factores
estructurales que perpetúan el círculo de la pobreza; y fomentarán la cooperación contra
las actividades ilícitas y de narcotráfico.
En tercer lugar, en el ámbito de la seguridad regional, el compromiso alcanza al
establecimiento de un mecanismo preventivo, de alerta temprana y a un programa de
medidas de confianza mutua. Este último objetivo implica establecer un balanza
“razonable” de fuerzas militares y de seguridad pública, un mecanismo de información
y comunicación en la materia, fortalecer mecanismos de solución pacífica de conflictos
y promover la seguridad jurídica de las fronteras.
Hacemos notar que a la dimensión o nivel regional del conflicto o crisis
centroamericana de la década de los ochenta se le opone en la de los noventa la
tendencia regional para la solución pacífica de las controversias, operando como
mecanismo preventivo reforzado nacional e internacionalmente.
La seguridad hemisférica requiere, por analogía al modelo de integración
comercial y económica, soluciones de naturaleza hemisférica, lo que implica
cooperación militar en nuevo enfoque y contexto. Es en la segunda mitad de la década
de los noventa cuando se comienza a prestar mayor atención a las cuestiones relativas al
desarrollo e implantación de mecanismos de prevención de conflictos y surgen
aportaciones para fortalecer el nuevo modelo de seguridad regional. Las propuestas de
mecanismos preventivos11, como hemos señalado, parecen converger en la necesidad de
poner en marcha mecanismos de alerta temprana en distintos niveles, dada la debilidad
regional de los mismos y su escasez de recursos (básico: creación de observatorios,
diplomacia virtual; gubernamental: políticas de transparencia, los “libros nacionales de
la defensa”; internacional: cumplir el registro de Naciones Unidas sobre gasto militar y
comercio y transferencia de armamento). Igualmente, se estima conveniente desarrollar
mecanismos de diálogo de los actores no tradicionales; instrumentos para fomentar la
confianza mutua y la seguridad; mecanismos de acción e intervención pacificadora y
humanitaria propiamente centroamericanos; formular nuevas soluciones para viejos
problemas
(soberanía
compartida,
compensaciones,
foros
e
intercambios
internacionales, participación empresarial, etc.); o mecanismos de control y limitación
de armamentos y de desarme.
En este sentido se han orientado las iniciativas y propuestas a partir de los
acuerdos de “Esquipulas” y, más concretamente, desde los acuerdos de paz de El
Salvador y Guatemala, hasta hacerse realidad recomendaciones políticas12 que han
comenzado a ser un lugar común en el establecimiento de ese modelo de seguridad
regional y hemisférica: la reforma de la OEA, el debate abierto sobre el concepto de
seguridad, la necesidad de diferenciar modernización del ejército y carrera de
armamentos, racionalizar y adecuar el gasto militar a su plena institucionalidad
democrática, establecer un fondo internacional para la solución de litigios, aprobar un
código de conducta sobre comercio de armas, tratar la cuestión étnica y poner en
marcha los observatorios de alerta temprana o anticipada.
2. Sociedad civil, seguridad y desmilitarización en un nuevo marco de relaciones para
fortalecer la democratización.
A partir de aquí, iniciamos una breve descripción por países de la aplicación de
los distintos acuerdos alcanzados dirigidos a fortalecer el desarrollo democratizador en
Centroamérica, a través de los progresos, estancamientos o regresos observados en la
“normalización” de un marco de relaciones entre sociedad civil y fuerzas armadas,
fundamentalmente.
Los acuerdos de paz que generó “Esquipulas” cambiaron Centroamérica. Estos
mecanismos de pacificación posibilitaron las reconciliaciones nacionales y una
esperanza para el desarrollo económico y democrático. El desafío consiste en alcanzar
un equilibrio estratégico de seguridad sin rebajar los procesos democratizadores. Dos
perspectivas analíticas pretenden responder a este reto13. Una, basada en el modelo
costarricense o panameño, parte de un escenario tranquilo, sin conflictos y que desde la
primacía de la cooperación podría desembocar en una región desmilitarizada. Este
marco aboga por una cooperación policial efectiva para resolver las principales
amenazas no tradicionales postbélicas que ya hemos relacionado. La otra, basada en un
mayor realismo y énfasis en las amenazas tradicionales, destaca los problemas
derivados de la coexistencia de los factores que motivaron los conflictos, las nuevas
amenazas y la incertidumbre de las relaciones cívico-militares. Profundizar estos
análisis requiere de una caracterización de conjunto de Centroamérica después de la
crisis. No existen percepciones de amenazas extracontinentales o regionales,
territoriales ni políticas, a lo que se suma el reducido peso de la amenaza vecinal o
fronteriza14. La presencia de Estados Unidos se manifiesta con pretensiones de
hegemonía económica, habiendo reducido la presión geoestratégica y política sobre la
zona. Las Fuerzas Armadas experimentan un proceso paralelo a la democratización y la
relajación ideológica y estratégica, modificándose su rol, como el de su implicación
policial en diversos frentes ya expuestos en este trabajo.
A partir de esta caracterización se comprende mejor la adopción y aplicación
desde 1994 de medidas coherentes con este contexto en Costa Rica15: aprobación del
marco legal para regular la naturaleza, funcionamiento y organización de los cuerpos
policiales; Creación de la Policía de Fronteras; Establecimiento de la carrera policial,
que implica modificaciones de perfiles profesionales, doctrinales y técnicos, como de
salarios; Renovación del arsenal; Fortalecimiento de los controles internos y externos
sobre la actuación policial; Y promoción de una nueva agenda centroamericana de
seguridad, a partir de lo comentado en otro momento.
Para Nicaragua, los años ochenta significaron una readecuación de la doctrina en
materia regional, basada en los principios de relaciones internacionales amistosas y
solidarias recíprocas, implicando la inhibición de agresiones políticas, militares,
económicas o de otra índole y reconociendo el derecho de no intervención en asuntos
internos y la solución pacífica de las controversias16 según el derecho internacional.
Esto, además de la defensa de la unidad centroamericana y sus esfuerzos por la
integración política y económica, se suma a los intentos por preservar la paz en la
región.
Desde el punto de vista del ejército, la profesionalización y adaptación al
ordenamiento democrático y de derecho supone la mejor respuesta y garantía para estos
principios, que se manifiestan en la disposición y capacidad de implementación de los
planes de pacificación, en el cumplimiento de la defensa nacional y en el apoyo a los
planes gubernamentales de mejora social de la población. Este rol no tradicional
comporta nuevas responsabilidades, que se extienden al control contrabandístico general
y al del tráfico fronterizo ilegal de personas17. Este proyecto de ejército comenzó a
disponerse, principalmente, desde 1990, a partir de la desideologización18, la reducción
de efectivos y armamento, el reordenamiento jerárquico y la subordinación al poder
civil19, además de la simbólica retirada del entonces Comandante en Jefe H. Ortega.
Detallando, el ejército sandinista pasa de una composición de 90.000 efectivos
en 1989 a 14.400 en 1996 y evoluciona en clave de reducción presupuestaria
permanente, más de seis veces en el mismo período20. Otros objetivos detallados en el
ámbito interior o nacional son: el perfeccionamiento de la estructura y plantilla, la
profundización de la preparación militar de suboficiales, sargentos, soldados y
marineros, el intercambio de experiencias con el exterior, el fortalecimiento de la base
jurídica reglamentaria y de los aspectos técnicos y materiales, el fomento de la
educación en el ámbito de los derechos humanos, su inserción en la sociedad civil para
mejorar las relaciones cívico-militares21. En el ámbito exterior, destaca la participación
en foros internacionales de carácter militar, en reuniones con jefes de defensa y de
seguridad del área o la ampliación de establecimientos militares en otros países del área.
La pacificación firme y duradera en Guatemala, la última del itsmo, implica
desmovilización y reincorporación civil, política y productiva de insurgentes y
contrainsurgentes22. La participación de la sociedad civil en los procesos de
pacificación, de integración y de democratización es un asunto pendiente en toda la
región. En Guatemala, la cuestión de las relaciones cívico-militares se ha plasmado en
la negociación del “Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una
Sociedad Democrática”, y con aportaciones de documentos de la Asamblea de la
Sociedad Civil y del Foro Cívico Democrático por la Paz, que alientan23 reducir la
función del ejército a la única de defensa soberana; subordinarlo al poder civil;
garantizar su apoliticismo y su actividad dentro del marco del respeto a los derechos
humanos; suprimir privilegios y reducir su tamaño y equipos; crear la Comisión de
Seguridad Civil; colocar la seguridad ciudadana en cuerpos civiles; desmantelar la
contrainsurgencia; y definir un servicio militar voluntario con posibilidad de objeción
de conciencia.
De esta enumeración, que refuerza el proceso de convergencia con las
propuestas de reformas, modernización y reestructuración de otros países, no se deduce
la disolución de las Fuerzas Armadas, sino su readaptación para cumplir con las
funciones que se relacionan, hecho que aprueba el ejército, aunque refiere que las
reformas antedichas no pueden contradecir las atribuciones conferidas por el
ordenamiento superior guatemalteco, la Constitución. Del contenido de las
negociaciones de paz, referido a la desmovilización e incorporación mencionadas, se
desprenden algunas cuestiones por resolver24: a pesar de la desmovilización insurgente,
permanece la duda sobre la fortaleza de la sociedad en el proceso definitivo de
reestructuración e institucionalización del ejército; no está claro si las nuevas funciones
del ejército en relación con las amenazas no tradicionales superarán los contenidos de
los acuerdos de paz y dejarán de lado a la sociedad civil; por último, conocer qué
sucederá con la propuesta del “Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército
en una Sociedad Democrática”, sobre la vinculación de los parámetros de la seguridad
supranacional con el movimiento para lograr este pacto.
En Panamá, el resultado más notable de la desmilitarización es el cese de la
injerencia de los cuerpos de seguridad en la política partidista, específicamente tras las
convocatorias electorales de 1991, 1994 y los referéndum constitucionales de 1992 y
1998. A lo que se suma, que estos cuerpos se subordinan a la autoridad presidencial, se
guían en su actuación y fines al respeto a los derechos humanos y se instalan en un
modelo que rompe con el de corrupción cuasi-institucionalizada. Estos logros confieren
a las fuerzas de seguridad un alto grado de legitimación en un corto espacio de tiempo25,
hecho al que contribuye el debate sobre el concepto de seguridad, que está desplazando
y relevando al de seguridad nacional. Otros aspectos de la realidad panameña que
participan en este relevo son la ausencia de diferendos fronterizos, el rescate de la
soberanía del Canal y su favorable consideración de neutralidad en el ámbito
internacional, la consolidación democrática y gobernabilidad, la supresión del ejército y
la percepción más baja desde hace medio siglo de levantamientos o insurrecciones
armados.
Entre los nuevos retos se plantea, al igual que en otros estados centroamericanos,
la creación de la policía fronteriza para tratar las nuevas amenazas; abordar el problema
de la delincuencia común; el impacto de la pobreza y el desempleo; la desintegración
familiar y la crisis de valores; las disfunciones y focos de conflicto de la transición
desde el ejército a la nueva policía; las manifestaciones de violencia activa y pasiva
(doméstica, familiar, exclusión indígena).
En Honduras, las relaciones entre la sociedad civil y los militares se han
desenvuelto en la década de los noventa en un contexto de democratización
fortalecida26, cuyos avances más significativos están en consonancia con lo
experimentado desde la lenta pero progresiva consolidación de la pacificación en la
región centroamericana. La labor de los organismos de derechos humanos por la
creciente concienciación social sobre la necesidad de desarrollar un modelo de sociedad
basado en estos derechos ha contribuido a consolidar un clima de paz, desarrollo y
distensión que ha facilitado la modificación de la dinámica ofensiva militar o la
participación civil y los cambios en la cultura política hondureña en torno a la cuestión
militar y el papel de los ejércitos. De la misma forma, partidos políticos, medios de
comunicación y empresarios han contribuido a este clima, reforzando sus posiciones
democráticas sobre los militares y diversificando sus centros de interés en cuestiones
vitales para el desarrollo económico y social del Estado. Por último, el contexto
internacional ha propiciado la desmilitarización de la sociedad en un marco democrático
y de tolerancia, intercambio y pluralismo.
Algunos datos de la realidad confirman esta convergencia de todos los sectores
de la sociedad y sus deseos y esfuerzos: el servicio militar obligatorio está siendo
reemplazado por uno voluntario y educativo, la Marina Mercante, la Aeronáutica Civil y
la empresa estatal de comunicaciones están bajo control civil. Por primera vez en la
historia de Honduras, se establecerá el número de efectivos de las Fuerzas Armadas,
teniendo en cuenta que el número de desmovilizados alcanza los cien mil y el de
oficiales los cinco mil.
Los retos pendientes no difieren en lo esencial de los desafíos planteados para
otros estados centroamericanos, que, como exponemos, guardan relación con los
esfuerzos y necesidad de democratización, profesionalización y redefinición de sus
funciones, más vinculadas con las nuevas amenazas y los intereses de la ciudadanía. En
realidad, asistimos a un proceso de reconstrucción de la identidad de las fuerzas de
seguridad hondureñas que les garantiza mayor legitimidad social y les coloca en
situación de afrontar las reformas necesarias para fortalecer la desmilitarización de la
sociedad y de la política, así como de participar en un compromiso nacional de
capacitación civil en los asuntos de la defensa.
Aunque en el proceso de pacificación salvadoreño sobresale la voluntad
concertadora de las partes, es importante reflejar que en varios lugares27 se destaca
cómo la mayor predisposición del FLMN que del gobierno para la preparación de las
negociaciones de paz ha contribuido al logro de esos acuerdos de paz de 1992. Así, no
exigió participación de la guerrilla en gobiernos provisionales, declaró unilateralmente
el alto el fuego, aceptó la auto-depuración del ejército y anunció su conversión en fuerza
política. A pesar de esto, el ejército siguió instalado en esa primera etapa denominada
por Harto de Vera, creyendo posible el desmantelamiento del frente salvadoreño y su
derrota militar.
Las partes en conflicto llegaron a acuerdos para la desmilitarización,
principalmente mediante la Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz
(COPAZ), sancionada por ley una vez cesado el fuego. Los acuerdos de paz de
Chapultepec (México), de enero de 1992, contienen un capítulo dedicado al futuro del
ejército y la desmilitarización de la seguridad, la reducción de efectivos (a la mitad en
dos años e implantación del servicio militar obligatorio universal), supresión de los
servicios de inteligencia, depuración de las fuerzas armadas y reforma de la doctrina. El
capítulo económico aborda la cuestión de la tierra, garantizándose el régimen de las
zonas de conflicto (los campesinos de las zonas controladas por el FMLN conservarán
las tierras expropiadas o abandonas). En esta materia también se refuerza la
concertación, con la creación de un Consejo de Concertación Económica tripartito.
Además, otras medidas refuerzan el proceso de democratización, a partir de las
resoluciones del Acta de Nueva York de 1991 (ratificadas posteriormente en el acuerdo
de Chapultepec): se establecen las bases para garantizar la libertad individual y el
respeto de los derechos humanos (creación de la Comisión de la Verdad), se
constitucionaliza la función de velar por la soberanía e integridad territorial del ejército,
se crea la Policía Nacional, se crea ONUSAL, la misión de Naciones Unidas para la
supervisión de los programas de paz, con el establecimiento de 377 cascos azules en El
Salvador.
3. Conclusiones.
Un conflicto como el centroamericano, tipo Norte-Sur28 (búsqueda de mayor
equidad), interpretado por Estados Unidos a la luz del enfrentamiento ideológico
bipolar, propició su tratamiento exacerbado en la dimensión regional, interestatal e
internacional, agudizó las sospechas y los antagonismos. La internacionalización afectó
la búsqueda de soluciones regionales, el creciente interés y la intervención de la Unión
Europea, el impulso de la integración regional y la consolidación de mecanismos de
pacificación establecidos a partir de una lenta, madurada y progresiva confianza mutua,
hasta el punto de suponer alguna novedad en los procesos de pacificación29: insertar las
negociaciones en procesos democratizadores cuya estabilidad depende de elementos
sumidos en la incertidumbre que supone la transición de la lucha armada a la política;
compatibilizar negociación interna o regional e internacional; y establecer fórmulas que
superen el tradicional poder compartido.
La concepción estadounidense de la crisis condicionó su tratamiento y su
reacción ante las negociaciones iniciales y las consolidables y definitivas. Las
aportaciones políticas y prácticas de Estados Unidos han sido menos constructivas para
la paz que las iniciativas y propuestas de los presidentes de Centroamérica30 y del Grupo
de Contadora. Estados Unidos tendió a regionalizar el conflicto en su conjunto en la
medida en que consideraba cada Estado como una pieza de un juego movido por un
actor principal31, por lo que su respuesta debía ser global. Como las cuestiones
estratégicas primaron sobre los factores políticos, económicos y sociales, tendió a
subordinar la solución de estos problemas al cese de la violencia y a participar
exclusivamente de la solución militar, ignorando la relevancia de los factores
estructurales en el establecimiento de la crisis centroamericana y en la necesidad de
tratarlos en las negociaciones para una solución pacífica y duradera.
Las negociaciones para la pacificación centroamericana resultaron primero un
conjunto de declaraciones y acuerdos generales para luego ir especificándose los
compromisos recogidos en agosto de 1987 en la negociación de “Esquipulas II”.
Coincidiendo con el declive del segundo mandato de Reagan y partiendo de la
consideración de la región como una zona de seguridad estadounidense, los acuerdos
logrados nunca han supuesto un obstáculo para la hegemonía estadounidense32 en el
área.
Frente a las tendencias del sistema político estadounidense33 para articular una
solución a la crisis salvadoreña, finalmente, fue la dinámica de la prolongación y
agotamiento de las características que Harto de Vera identifica en la primera etapa de la
crisis, la conducente al establecimiento de la necesidad del diálogo para evitar la
sensación de “empate prolongado” y frustración permanente en ambos bandos. Frente al
conflicto nicaragüense, Estados Unidos eludió cualquier plan de paz a la salida del
poder de los sandinistas.
Aunque la dimensión internacional se ha mostrado co-determinante en la crisis
centroamericana, son las fuerzas sociales enfrentadas en las sociedades nacionales y en
la región las que tienen la última palabra. Después de una década de luchas, no está
claro que hubiera vencidos ni vencedores, sino más bien un equilibrio estratégico de
fuerzas34 derivado de la imposibilidad de imponer un proyecto determinado. El nuevo
escenario regional, dominado por los procesos de desmilitarización social, política y
policial, se caracteriza por la inestabilidad derivada de la pervivencia de fuerzas que se
resisten al cambio político, económico, social y militar.
“Esquipulas” cuenta como logro principal haber establecido un conjunto de
mecanismos para resolver los conflictos locales y para impulsar la democratización en
la zona. Al amparo de estos acuerdos, se creó la Comisión de Seguridad para la
desmilitarización de la región. Con gran autonomía, las cumbres presidenciales han
reforzado la reconciliación nacional, el cese del fuego, las elecciones libres y
transparentes, el cese de las ayudas de todo tipo que pudieran destinarse a prolongar los
conflictos y el debate sobre los temas de la seguridad, la verificación y el control de los
acuerdos, todavía objeto de seguimiento en la actualidad.
A los logros del procedimiento de “Esquipulas II”, un proceso de pacificación
esencialmente regional, se contraponen algunas objeciones35, que los movimientos
revolucionarios percibían como cuestiones de procedimiento que podrían influenciar el
marco general de las negociaciones. Se le ha contrapuesto la escasa preferencia por las
negociaciones nacionales, salvo la insistencia en la reconciliación nacional. Se le ha
calificado como un proceso desigual respecto del margen de maniobra en la negociación
de las fuerzas beligerantes, al anteponer el cese del fuego a los acuerdos políticos,
restringiéndose las negociaciones a la incorporación de las fuerzas irregulares o
insurgentes al marco legal y a las garantías que los gobiernos puedan ofrecer en esa
inserción. Esta desigualdad se manifiesta en el rechazo a cualquier fórmula de poder
compartido. En este contexto, la participación de Naciones Unidas cabe interpretarse
como una instancia mediadora alternativa para reforzar “Esquipulas”. De la mediación
de la ONU destaca su enfoque del conflicto, reconociendo su raíz histórica a partir de
dos proyectos político-militares antagónicos, hecho que repercute en facilitar una
solución a los conflictos desde el tratamiento de los factores que lo originaron,
profundamente estructurales.
Del balance de una década de crisis y de los procesos de paz destaca un
cuádruple afianzamiento: la tendencia a la transformación de los ejércitos, el cambio de
escenario en el que Estados Unidos impuso su hegemonía estratégica, el lamentable
deterioro de las condiciones de equidad y de los derechos humanos36 y su escaso
resultado de la aplicación de los programas de pacificación, y, a pesar de esto último,
los logros en materia de integración económica e inserción internacional. Esta situación
hace que la región se plantee, consolidada la paz y rebajados los niveles de amenazas
externas e interestatales, un nuevo marco regional de relaciones para la seguridad y el
desarrollo económico basado en el Estado de Derecho, en el fortalecimiento estatal e
institucional democrático, en la funcionalidad de las fuerzas armadas y de seguridad y
en una cooperación, comunicación y diálogos fluidos y permanentes. A esto pretende
contribuir el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica.
Después de los últimos acuerdos de paz en El Salvador y Guatemala, los
ejércitos atraviesan una etapa de revisión de la doctrina y de una posible reorientación
funcional, aunque ni objetivos ni funciones están claramente definidos. Por un lado, no
existen conflictos interestatales. Por otro, en caso de presentarse, la solución para
dirimirlos pasa antes que nada por vías pacíficas y negociadas en el marco de las
instituciones centroamericanas establecidas a partir de los acuerdos de paz o de la
reforma de las existentes. Entre las cuestiones que contribuyen a postergar la definición
de los ejércitos nacionales, destaca la conflictiva y pendiente reinserción de efectivos en
la sociedad, la subordinación al poder civil y las depuraciones y juicios a los militares
implicados en casos de violaciones de los derechos humanos (especialmente en
Guatemala y El Salvador). A pesar de esto, los logros están siendo importantes en
materia de desmilitarización de los cuerpos de seguridad pública y de normalización de
las Fuerzas Armadas, en materia de espacios dedicados a los aspectos estratégicos y en
la incipiente participación de la sociedad civil en el debate del papel de los ejércitos.
Aunque en El Salvador se inicia la democratización política y la apertura a la
participación, se reproducen viejos problemas en un nuevo escenario, con actores que
han modificado sus papeles, pero con una sociedad que soporta desigualdades
estructurales y de clase que permanecen invariables. Hay que tener en cuenta, además,
que, aunque no se contempla la reversión del proceso de paz, las fuerzas políticas
gubernamentales actuales se recomponen. Quienes firmaron los acuerdos de paz están
ausentes y ganan protagonismo quienes se opusieron al proceso de paz y ahora son
favorables y responsables de su lenta aplicación, porque se estableció un año para su
implementación y después de cinco, los acuerdos no están cumplidos. Sin la reforma
política y la reforma del sistema judicial no hay profundización democrática en El
Salvador. Lo pendiente de estos acuerdos es determinante para la consolidación
democrática. Además, está pendiente la realidad de los desplazados y refugiados37, que
presenta exigencias particulares (garantías de seguridad de retorno, reinserción a su
origen y libertad de autogestión).
Para comprender el contexto y las repercusiones de las negociaciones en
Nicaragua, resulta imprescindible referirnos a tres realidades: en primer lugar, a la
situación económica, especialmente en el año 1988 cuando se firman los Acuerdos de
Sapoá; en segundo lugar, a la injerencia estadounidense, que pretendió y consiguió
reducir e internacionalizar la solución a la crisis centroamericana al conflicto
nicaragüense, reduciendo el mismo a mera cuestión ideológico-estratégica la presencia
de los sandinistas en el gobierno; y, por último, a la derrota del FSLN en las elecciones
de 1990, que motivó el traspaso de poderes a través del “Protocolo de Transición”, que
resume la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil presidencial, una nueva
dimensión del tamaño y características del ejército y su profesionalización y
apartidismo. Esta tercera realidad marca el tránsito del ejército desde la doctrina
revolucionaria a la Doctrina de Estabilidad Nacional38.
En Guatemala, los cambios que propicia el establecimiento del proceso de
negociación son históricos. Después de casi cuarenta años de una guerra interna casi
permanente, se formula un compromiso de transformación social y política que
modificarán la estructura del Estado, de la economía y de las relaciones sociales,
especialmente si se respeta lo concertado en el ámbito de la cultura y los grupos étnicos.
En Honduras, la transformación impulsada por los acuerdos de paz para la
región ha sido de gran magnitud. En poco más de una década, se ha pasado del aumento
de las Fuerzas Armadas como contrapeso militar estadounidense a las irrupciones
revolucionarias en la región y una tremenda militarización de la sociedad hondureña
(entrenamiento, abastecimiento, establecimiento de bases, asesores, infraestructuras
para vehículos y maquinaria militar, etc.) al desmantelamiento de esa conciencia y a la
convergencia democrática de los sectores sociales para la democratización plena.
En general, los análisis coinciden en la necesidad de un doble fortalecimiento.
Por un lado, fortalecer el Estado para fortalecer el sistema democrático, por lo que,
contrariamente a la realidad, urge la modernización de aquel para el sustento de este.
Esta necesidad se torna mayor si se tiene en cuenta que persisten los problemas de
autoritarismo latente e injusticia social que provocaron el conflicto, factores
estructurales que no acaban de ser abordados con la perspectiva necesaria, si nos
guiamos por las reformas del Estado en curso en Centroamérica y en América Latina.
Y por otro, fortalecer la sociedad civil para fortalecer los procesos de integración
política y económica. Las distintas proclamas de las iniciativas de paz van colocando el
acento en un conjunto de intenciones que evolucionan hasta desembocar en el
reconocimiento de la democratización y la participación de la sociedad como elementos
imprescindibles. Así lo entendió ya el ”Foro por la Paz y la Democracia” de 1982, en
San José, que insistió en la necesidad de democratización en la zona. Como el Grupo de
contadora, que en 1984 adoptó las “Normas para la ejecución de los compromisos
asumidos en el documento de objetivos” (los 21 puntos, algunos contenidos en ese
“Foro” de San José), poniendo el énfasis en la seguridad, la política y los problemas
económicos. Lo contempló “Esquipulas I”, acentuando la democracia pluralista, la
cooperación y el desarrollo conjunto, que un año más tarde reforzó “Esquipulas II”,
específicamente en el punto tercero y cuarto relativo a la democracia y las elecciones
libres. Se profundizó en la propuesta guatemalteca de 1986 de creación del Parlamento
Centroamericano.
En este sentido, la consolidación de los procesos y acuerdos de paz en
Centroamérica ha ido desplazando el centro de interés desde la democratización y
solución pacífica de los conflictos armados hacia la creación de mecanismos de
integración para garantizar la estabilidad y el crecimiento regional en un contexto de
globalización. Podemos observarlo desde las cumbres de Alajuela (Costa Rica), de 1988
y la de Tesoro Beach (El Salvador), de 1989, dedicadas casi por completo a Nicaragua
(la desmovilización de la “contra” y las elecciones) hasta la de Montelimar (Nicaragua)
de 1990, que, a partir de la derrota sandinista en las elecciones, dio por superada la
crisis regional, por cuanto, a pesar de los conflictos locales, desaparece el “fantasma” de
la intervención estadounidense. El inicio de la nueva fase viene simbolizado por el
contenido de la cumbre de Antigua (Guatemala), de 1990, dedicada a la economía y a la
reconstrucción. Las reuniones de Presidentes39 han convertido en realidad esta
transición y aparecen como el espacio determinante para guiar este proceso.
NOTAS. CAPÍTULO PRIMERO
1
Petras, J., 2000
2
Castañeda, citado por Vilas, C., 1998.
3
Citados por Harto de Vera, 1991.
4
En Cardenal, A.S. y Martí, S. (comps.), 1998.
5
Harto de Vera, F., 1991
6
Harto de Vera, 1991
7
Harto de Vera, 1991
8
Rojas, F., 1996
9
Rojas, F., 1996
10
En la región están poniéndose en marcha Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad,
potenciando los niveles e instancias de comunicación interministeriales de la defensa
centroamericana (Rojas, F., 1996), por ejemplo, entre Nicaragua, Honduras y El Salvador existe
una constante comunicación regional entre comandantes
11
Rojas, F., 1997b
12
Rojas, F., 1997b
13
Rojas, F., 1997a
14
La amenaza del uso de la fuerza no está totalmente ausente de los ámbitos fronterizos.
Subsisten litigios y situaciones latentes relacionados con los impactos fronterizos que pueden
disparar en un momento dado una crisis, como los problemas entre Honduras y El Salvador,
motivados por la tala de bosques en la frontera y la indefinición jurídica de los propietarios de
terrenos de la zona en disputa, que necesitó de la intervención de la Corte Internacional de
Justicia de la Haya en 1992, aunque no ha supuesto avances significativos; entre Guatemala y
Belice, por la ausencia de reconocimiento guatemalteco de la delimitación fronteriza de amplias
zonas; entre México y Guatemala, problema que se arrastra desde los asentamientos de indios y
refugiados llegados especialmente en dos oleadas, en los cincuenta y en los setenta, a las zonas
del entorno de la Selva Lacandona, en el Estado de Chiapas; o entre Nicaragua y Colombia, por
la reivindicación territorial sobre las islas San Andrés y Providencia.
15
Chinchilla, L., 1997
16
Especialmente, el ejército ha asumido que las controversias limítrofes serán objeto de un
tratamiento diplomático.
17
A esto responde el desarrollo de planes operativos, los Planes de Campaña, dirigidos al
control de la estabilidad en el campo, aspecto contemplado en los acuerdos de paz.
18
Los avances de los programas de despartidización, desideologización y despolitización del
cuerpo de oficiales deben considerarse notables, máxime teniendo presente la composición del
ejército nicaragüense, de procedencia y filiación mayoritariamente sandinista (Guerra, J.A.,
1999)
19
Este objetivo ha fructificado en resultados escalonados, como la creación de la Dirección de
Asuntos de Inteligencia, subordinada al presidente de la República y la promulgación en 1994
del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (Guerra, J.A., 1999)
20
Datos aportados por Rojas, F., 1996.
21
Como el programa de tres años dirigido a promover el control civil sobre los asuntos de
seguridad y defensa y a fortalecer la comunicación entre líderes civiles y militares (Guerra, J.A.,
1999).
22
Patrullas de Autodefensa Civil.
23
Resumen de las propuestas elaboradas por Rolando, M., 1997
24
Rolando, M., 1997
25
Arias, R., 1999
26
Salomón, L., 1999.
27
Rouquié, A., 1994; Girón, P., 1997.
28
Grasa, R., en Cardenal A.S. y Martí, S., (comps.) 1998.
29
Grasa, R., en Cardenal A.S. y Martí, S., (comps.) 1998.
30
Randall, S.J., 1991.
31
Insulza, M., 1985.
32
Morales, A., 1991.
33
Schwartz y Cuenca, 1985, identifican cuatro tendencias: solución exclusivamente militar,
elecciones combinadas con la solución militar “dura”, una política actualiza de reformascontrainsurgencia y la negociación política.
34
Sarti, C., 1993
35
Sarti, C., 1993
36
Timossi, G., 1993
37
Ortiz, E.F. y Sánchez, I., 1993 hablan de medio millón de desplazados internos, más de
250.000 refugiados en Centroamérica y México, además de los emigrados a Estados Unidos.
38
39
Castro, R., 1993
Destacaremos las reuniones de Antigua (Guatemala), en 1991, que adoptó el Plan de Acción
Económico para Centroamérica (PAECA); el Protocolo de Tegucigalpa, de 1991, que reforma el
marco institucional; el Protocolo de Guatemala de 1993 establece el marco normativo de la
integración económica; la reunión de Guácimo (Costa Rica) de 1994 establece la ALIDES; en
1995 se firma El Tratado de Integración Social; en 1996, se acuerda converger hacia un arancel
externo común; en septiembre de 1997, la Declaración de Nicaragua, en un camino emprendido
en el Protocolo de Tegucigalpa, propugna la creación de la Unión Centroamericana, proclamada
un mes después en la Asamblea General de la ONU.
CAPÍTULO SEGUNDO.
LA DESMILITARIZACIÓN.
1) La doble transición de las fuerzas armadas: desmilitarización y reelaboración
doctrinaria y funcional.
Durante las negociaciones del Tratado no todo fueron consensos. En la discusión
del articulado del Tratado Marco, Costa Rica y Panamá hicieron objeciones a 11 de los
78 artículos, relativos a la reducción de las fuerzas militaresi. Bien es cierto que las
coincidencias fueron fundamentales respecto de la subordinación de las fuerzas armadas
al poder civil, en el respeto a los derechos humanos, en colocar el énfasis en la
seguridad de las personas, en la profesionalización y colaboración de las policías civiles
en su lucha contra la delincuencia, o en la defensa conjunta en caso de agresión.
Existieron disensiones en torno a los temas militares, de tal forma que fue
necesario, expresamente, incluir un título para las reservas presentadas por Costa Rica y
Panamá. Países partidarios de consignar en el acuerdo del Tratado la reducción gradual
y progresiva de efectivos y de presupuestos militares. Enfrente, El Salvador no
consideró el asunto, mientras que Guatemala y Honduras retiraron su intención de
suscribir esas cláusulas. Al final, la declaración incluye un texto ambiguo, determinado
a establecer el “balance razonable” y la “adecuación de las fuerzas militares y
presupuestos”. Para lo que se acordó acompañar “esfuerzos para la limitación y control
de armamentos” (aspectos que se incluyen en el artículo 27.b).
Las diferencias relativas a los artículos tratan los aspectos militares, expresión la
necesidad de profundizar algunos contenidos del Tratado Marco de Seguridad
Democrática de Centroamérica. Por un lado, el tratamiento de la desmilitarización
admite reservas nacionales. Hasta la fecha, no se ha avanzado en la aplicación de una
política de desarme total ni en la conversión de la región en una región totalmente
desmilitarizada. Por otro lado, no se ha logrado un consenso sobre la definición
sistematizada del concepto de seguridad en los términos de incorporar compromisos
ajustados a los nuevos elementos que la conforman. Tenemos, pues, que, pese a los
relativos avances, no ha quedado concluido el asunto de la desmilitarización ni se agota
en la discusión de los aspectos cuantitativos o presupuestarios.
El debate de la desmlitarización guarda relación con la viabilidad-inviabilidad de
los ejércitos y con las funciones y atribuciones crecientes o limitadas, para el caso de
que no sean prescindibles para concluir una región de paz.
Los ejércitos de la región “perciben que han pagado con suficiencia” su
compromiso con la consolidación democrática y se observan signos de que la
readecuación funcional debe aprovecharse para reforzar su protagonismo en los
distintos aspectos en los que se articulan las decisiones estratégicas fundamentales de
los estados, y, más allá de la defensa y la seguridad, incluso en el ámbito político y
económico.
La redefinición de las funciones o rol de las fuerzas armadas en las democracias
centroamericanas conduce inexorablemente al de la desmilitarización, y nos sitúa ante
dos procesos paralelos relacionados con el de transición en la región: profundizar la
democracia, a través del fortalecimiento de la sociedad y el poder civil, más allá de su
mera consolidación; y garantizar la subordinación del ejército a la autoridad civil. Las
relaciones entre civiles y militares, pues, no son un objeto de estudio agotado en la
región, sino que el escenario que se había convertido en tradicional se ha transformado,
aunque a decir del historiador Roberto Cajina, la asimetría se mantiene, también en
términos diferentes.
Para referirse a este cambio, habla de la “perniciosa asimetría” (“fracaso o
ejecución mediocre de los gobiernos civiles legítimamente electos”)ii, mayormente si se
considera la facilidad con la que los ejércitos han pasado a adquirir la condición de
factores de estabilidad, habiendo demostrado una lograda y rápida adaptación a las
exigencias nuevas (reducción de efectivos, disminución del gasto público militar).
Como si de una transfiguración se tratase, los ejércitos han renovado la doctrina
de la Seguridad Nacional por un esquema democrático y humanista, han asumido la
subordinación militar al poder civil, han avanzado en la profesionalización y
fortalecimiento de la defensa, y, formal y constitucionalmente, se han retirado hasta
posiciones desconocidas en Centroamérica en las últimas décadas, presentándose,
además, como actores de estabilidad nacional y regional.
El análisis de Cajina se traduce en un fortalecimiento de la legitimidad de los
ejércitos y en un debilitamiento de la sociedad civil, los partidos políticos y las
instituciones del Estado. Frente a la reacción de las fuerzas armadas, los representantes
civiles y políticos no han liderado con la misma firmeza la modernización y
fortalecimiento del Estado, específicamente las estructuras y órganos de la seguridad y
la defensa. Estas materias continúan reservadas a los pocos profesionales civiles que
adquieren la capacidad y la competencia técnicas para poder asumir responsabilidades y
erigir una mínima autoridad civil sobre la institucionalidad armada.
Se refuerza así el contenido de los Acuerdos de Paz y del modelo de seguridad
democrática de Centroamérica, en relación con la necesidad de extender la
preocupación por la seguridad y la defensa a ámbitos civiles. Pese a los llamamientos en
pro de la participación de la sociedad civil en la seguridad, se hace imprescindible una
participación más directa y responsable de los representantes de la sociedad civil en la
desmilitarización de la seguridad y en la aplicación del Tratado Marco.
2) La desmilitarización por países.
Nos interesa establecer cuáles son los esfuerzos y escenarios nacionales
resultantes de la desmilitarización en cada país, preceptiva para abordar otros
compromisos de la paz y observar su impacto sobre la seguridad regional.
El espíritu de la pacificación centroamericana se proyecta en los procesos de
consolidación democrática y de la seguridad democrática. En este contexto, Rojas
Aravenaiii plantea dos escenarios para Centroamérica. Uno, el “costarricense o
panameño, se deriva de una concepción cooperativa de las relaciones centroamericanas,
superando la naturaleza exclusivamente militar de la seguridad. Está caracterizado por:
a) La ausencia de conflictos entre estados.
b) Una seguridad basada en la policía efectiva en formas coordinadas con
Estados Unidos y con la región.
c) La negociación y resolución de los conflictos (acorde con el Tratado Marco
de Seguridad Democrática en Centroamérica).
El otro, dominado todavía por una realidad conflictual, no habría concluido la
inestabilidad en la región, existiendo tres elementos facilitadores de la tensión, que
guardan relación con las frágiles democracias y el corporativismo militar. A saber, el
narcotráfico, la seguridad ambiental, y los efectos de la desmovilización.
Redefinir el tamaño de las fuerzas armadas estará en función de varias
dimensiones: territorial, demográfica, militar-fronteriza, equilibrio regional, percepción
de amenazas y de las agendas nacionales y regional de seguridad.
Honduras.
El debate de la desmilitarización no se limita a la reducción numérica y
presupuestaria, como ya hemos dicho en varias ocasiones. En Honduras, la reducción de
los efectivos provocó reservas en los mandos de este país. Insatisfechos con la
reducción de armamento y presupuestos, demandaron el aumento de fondos para
combatir las que se definen como nuevas amenazas a la seguridadiv (narcotráfico,
corrupción, pobreza, problemas ambientales, fronterizos, excesiva asimetría en la
distribución de la riqueza, inseguridad ciudadana, falta de educación y cultura).
Con relación a la conceptualización extensiva de la seguridad y la defensa, se
impone en algunos sectores militares de Centroamérica la búsqueda nuevas amenazas
susceptibles de ser militarizadas. En el resumen del seminario dedicado a discutir la
reducción del gasto militar y la tendencia a “minimizar” los ejércitos y su papel, Thelma
Mejía llama la atención sobre la amenaza económicav expuesta por el alto mando del
ejército hondureño (subjefe del Estado Mayor), que incluye los efectos de la políticas
neoliberales como la principal amenaza a la seguridad para la región.
Es significativo de lo que puede ser la opinión de una parte de las fuerzas
armadas. Es coincidente con un número creciente de análisis que advierten de posibles
amenazas a la seguridad procedentes del ámbito económico, conectando con las tesis
que asocian pobreza y violencia. Y es coherente con el discurso oficial centroamericano
y de las Naciones Unidas de construir un espacio de paz, democracia y desarrollo.
Los datos ofrecidos por el subjefe del Estado Mayor Conjunto, en el seminario
“Costo y financiamiento de la Seguridad y Defensa en América Central”, colocan el
número de efectivos de Honduras como el menor de Centroamérica, máxime si se
compara con el poderoso ejército guatemalteco. En concreto, cuenta con unos 21.000
efectivos para la seguridad y defensa, de los que unos 7.500 son policías y unos 13.500
militares. En cuanto al presupuesto, lo cifró en casi 35 millones de dólares, mientras que
el de Guatemala lo supera en más de cinco veces.
Costa Rica.
Entre los factores que ayudan a comprender la militarización de la policía
costarricense, Laura Chinchillavi destaca, primero, la ambivalencia de su función, que al
momento de la desaparición del ejército asumió algunas funciones de éste, al tiempo
que la Reserva de la Fuerza Pública continua envuelta en caracteres militares. Y,
segundo, esquema ya característico en Centroamérica (Panamá, El Salvador,
Guatemala), el impacto de la desaparición del ejército se redujo al ser traspasados sus
efectivos a la Guardia Civil. El mecanismo de supresión o reducción de las fuerzas
armadas no ha garantizado el ejercicio profesionalizado y de servicio público de las
policías.
La policía costarricense comienza a ser reformada a partir de la Ley General de
Policía, de mayo de 1994, aprobada para regular la naturaleza, el funcionamiento y la
organización de la misma. Se completa con iniciativasvii que puedan atajar los urgentes
problemas de inseguridad ciudadana: crear la Policía de Fronteras, instaurar la carrera
policial, renovar el arsenal (atendiendo a la Ley de Armas aprobada en Costa Rica),
fortalecer los controles sobre el desempeño policial e incrementar los salarios.
Panamá.
De la misma forma que aconteció en Haití, el proceso de desmilitarización tuvo
lugar en Panamá después de la invasión estadounidense, ocurrida en diciembre de 1989.
La Constitución Política de 1994 certifica la desaparición del ejército. Los artículos 305
y 306, establecen aspectos básicos para la organización de la seguridad y la primacía
civil y política sobre todos los servicios relativos a la seguridad. Se legisla la
obligatoriedad de la defensa de la independencia nacional y de la integridad territorial
para todos los panameños. Dos asambleas separadas, una de partidos y sociedad civil y
otra del PRD, evidenciaron el legado de 21 años de dictadura militar: un incuestionable
elevado consenso nacional sobre la desmilitarización.
Sin embargo, a diferencia de aquel, el de Panamá se vio sacudido por las
deserciones y abandonosviii, con lo que la urgencia que tuvo el gobierno fue garantizar la
seguridad pública, especialmente para detener la intensidad de los episodios de saqueo
que sufría la capital. El recurso fue un llamamiento público a los ex-miembros de las
Fuerzas de Defensa no detenidos en los campos estadounidenses para integrar la nueva
organización, la Fuerza Pública.
El gobierno adoptó la decisión de no crear ejército alguno, esgrimiendo que la
necesidad real era dotar al país de una policía, posición mayoritariamente aceptada por
la sociedad panameña, aunque no tanto el hecho de que antiguos miembros de las
Fuerzas de Defensa formaran parte de la nueva policía.
El proceso de supresión del ejército panameño se ha desarrollado sin un modelo
específico, aunque se ha consolidado. Lo que no se definió en el proceso es la política
de seguridad exterior ante posibles amenazas, puesto que el artículo 305 establece la
posibilidad de organizar servicios temporales de policía para protección de fronteras y
jurisdiccionesix.
La relativa rapidez con la que se desmanteló el ejército panameño ha generado
un grado de legitimación de la democracia en tan corto espacio de tiempox que contrasta
con la débil legitimidad que acompañó a la democracia a las décadas previas a la
dictadura militar de 1968.
Esta legitimidad es fruto también de las excelentes condiciones que se dan para
una cultura de paz y de aceptación del concepto de seguridad humana, en sustitución de
la seguridad nacional. Sin fronteras conflictivas, con el “Canal devuelto”, la democracia
en vías de consolidación, con una probabilidad desconocida en cuanto a la posibilidad
casi nula de conflicto armado interno y la desaparición de la confrontación este-oeste,
facilitadora de la neutralidad real del Canal, Panamá encara el modelo de seguridad
democrática con garantías de poder hacerse realidad.
Que no exista ejército no implica ausencia de política de defensa o de seguridad.
En el contexto descrito, la sociedad civil y la ciudadanía debe sumarse a emprender la
formulación de esa nueva visión de seguridad humana, en consonancia con los
Acuerdos de Paz firmados y con el Tratado Marco de Seguridad Democrática para
Centroamérica.
La Ley Orgánica de la Policía Nacional fue aprobada en diciembre de 1997,
estableciendo con más contundencia la primacía civil sobre la policial, militar o
cualquier otra de seguridad, reflejada en la designación de un civil ajeno a la carrera
policial para dirigir la Policía Nacional, consagrando la naturaleza de cuerpo armado,
permanente y civil de la misma.
Como en el resto de la región, el desafío primordial reside en alcanzar una
efectividad policial satisfactoria en la lucha contra la delincuencia y contra las amenazas
a la seguridad. Habrá que observar si las iniciativas y medidas activadas se
corresponden con las amenazas y si están resultando eficaces, pues, más allá de la
consideración aislada de la eficacia policial, lo que se fortalece o debilita es la
institucionalidad democrática. Estamos ante un conjunto de amenazas propias o
derivadas en parte de los procesos de transición a la democracia.
Un proceso de transición no conlleva necesariamente la aparición de las
amenazas que se plantean aquí. La peculiaridad de las transiciones centroamericanas
reside en otros factores de sobra conocidos (autoritarismo prolongado, discriminación y
exclusión social mayoritaria, violación sistemática a los derechos humanos, distribución
y existencia de armas ligeras en cantidades enormes, años de enfrentamientos armados,
etc.).
Otras reformas culminaron la democratización y desmilitarización de la sociedad
panameña. Se reorganizó el sistema penitenciario nacional, separándolo de los aparatos
de seguridad pública y el sistema de protección civil, responsabilizado en delante de la
asistencia en situaciones de emergencia. La función de la “inteligencia” (información)
se depositó en el Consejo de Defensa y Seguridad Nacional, y se compondría de
personal civil no armado. Junto a estas reformas, otro grupo de logros se produjo fruto
de la desmilitarización, como la subordinación de los cuerpos de seguridad al
Presidente, el respeto policial a los derechos humanos y el ataque al centro de la
corrupción en el sistema de seguridad.
Guatemala.
En El Salvador y Guatemala destaca la elevada militarización de la policía. En
El Salvador, el acuerdo final se concretó en que las fuerzas armadas estarían compuestas
por un 60 % de civiles que no hubieran estado involucrados en el conflicto, pero, se
aceptó un 40 % de los involucrados directamente, a razón de un 20 % de ex–Policías
Nacionales y otro 20 % para ex-combatientes del FMLN. La reducción de las fuerzas
armadas influyó en esta importante presencia de militares en las policías.
La “militarización excesiva de la policía” puede suponer un problema añadido al
de su criticada eficacia y escasa profesionalización. En este sentido, la cooperación
internacional, fundamentalmente con la Unión Europea y España, es determinante,
sobre todo los programas dirigidos a la modernización de la policía y de las fuerzas
armadas. El desarrollo de estas actuaciones impulsa una internacionalización de los
ejércitos, de los mandos y de las políticas exteriores y de defensa en un entorno plural y
abierto. La relevancia de estos programas de educación en derechos humanos y
democracia en situaciones post-conflicto permite el intercambio de información y la
transparencia entre civiles y militares, toda vez que sitúa estas relaciones a la luz de la
“lupa” de la cooperación y las organizaciones intergubernamentales e internacionales.
En Guatemala, todavía existen serios obstáculos que bloquean los aspectos más
importantes del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en
una Sociedad Democrática. La reconversión de las fuerzas armadas está encontrando
diversos obstáculos: a la reducción, a la reconversión doctrinal o a la subordinación al
poder civil. El debate sobre el papel de las fuerzas armadas sigue restringido a su seno.
La estructura definitiva de los altos cargos de la defensa y la seguridad ha comenzado a
configurarse en enero de 2000, a partir del anteproyecto de reforma de la Ley
Constitutiva del Ejército de Guatemala (1990) y del discurso de toma de posesión del
nuevo presidente Portillo.
De las 14 propuestas de reforma a la Ley, las más relevantes giran en torno a la
potestad presidencial para otorgar la “asimilación” al civil que se designe para Ministro
de Defensa, al incremento del número de integrantes del Alto Mando del Ejército, a la
creación de la jefatura del Estado Mayor General del Ejército (sin definir) y al
desmantelamiento paralelo del Estado Mayor Presidencial, sus órganos y comandos
especiales.
El discurso presidencial hizo suyas las propuestas de la reforma. Concedió
prioridad a las medidas para hacer efectiva la subordinación real del ejército al poder
civil, que promoverá un mando “comprometido con la transición efectiva e irreversible
hacia ese objetivo”xi; anunció la disolución del Estado Mayor Presidencial y de su
órgano de inteligencia, que serán renovados por la Secretaría Administrativa de la
Presidencia y la reforma de la Secretaría de Análisis Estratégico, integradas y dirigidas
por civiles; impulsará la eliminación de los poderes extra-estatales para facilitar la
investigación criminal y hacer funcionar la administración de justicia.
Hasta la fecha, sigue pendiente la definición y separación definitiva de las
funciones político-administrativas del ministerio de Defensa de las funciones operativas
y logísticas del ejército.
Sobre la reforma de las fuerzas armadas guatemaltecas ha pesado el ambiente
anti-militaristaxii, reforzado notablemente por la Asamblea de la Sociedad Civil y el
Foro Cívico Democrático por la Paz en el momento de la negociación del Acuerdo
sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática. Estas organizaciones, que no demandaron la supresión de las fuerzas
armadas, establecieron consensos acerca de las funciones del ejército y las condiciones
de su desempeño en una sociedad democrática que resultaron ser coincidentes en
bastantes puntos con las propuestas del Acuerdo. No obstante, se alega incertidumbre
respecto de la reestructuración del ejército y de que termine asumiendo plenamente sus
funciones en un régimen democrático.xiii
Sin embargo, la resistencia en el interior de las Fuerzas Armadas de Guatemala a
su reducción en todos los órdenes (tamaño, presupuesto, funciones) ha sido, junto a la
hondureña, la mayor de la región. En 1998, datos del PNUD, las fuerzas armadas las
formaban 44.200 soldados, que sumados a los 20.000 efectivos de la nueva Policía
Nacional Civil, alcanzan la cifra de 64.000 efectivos en el año 2000, frente a las 58.700
de 1996, aumento que se debe a la dotación de la Policía Nacional Civil. Como hemos
visto, en 1998, estaban compuestas por 44.200 miembros, cuando los Acuerdos de Paz
establecieron el compromiso de reducción hasta quedar con 16.000 efectivos durante
1997. Pero, la reducción que se hizo en 1997 fue mínima, 15.633 efectivosxiv.
La desmilitarización de la seguridad se inició en la práctica con la creación de la
Policía Nacional Civil. A principios del año 2000, esta policía contaba con 20.000
efectivos y estaba dirigida por civiles. Entre sus funciones más urgentes, el gobierno de
Guatemala ha reiterado que está la lucha contra la criminalidad y la violencia
generalizada, por lo que ya se inició su despliegue.
Esta policía viene a desplegarse en un ambiente complejo, donde las
calendarizaciones y recalendarizaciones sistemáticasxv de cada uno de los compromisos
de paz están a la orden del día, restándole prioridad y eficacia a los compromisos
pendientes e, incluso, a los cumplidos. La evaluación en torno al proceso de paz no es
alentadora. Los compromisos que se firmaron en materia de seguridad dieron por
cerrado un pasado de terror que caracterizó las fuerzas de seguridad.
Reiteradamente, se alude en este trabajo a las expectativas levantadas por los
distintos acuerdos y pactos de largo alcance. En Guatemala, se cumple. El Acuerdo
sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática sobrepasa las acciones implementadas, sin desmerecerlas. En este sentido,
la mayoría de compromisos incumplidos guardan relación con la introducción de los
cambios previstos en el ejército. Entre otros, el debate sobre la doctrina militar, un
asunto exclusivamente reservado a las fuerzas armadas. A pesar del discurso del nuevo
Presidente Portillo y del anuncio de reformas a la Ley Constitutiva del Ejército de
Guatemala, se ha excluido al resto de la sociedad de este debate, aún cuando se trata de
avanzar hacia la construcción de una institución democrática, de un servicio público,
como se recoge en el Acuerdo mencionado, donde se le asigna al ejército “defender la
soberanía nacional y la integridad territorial del país”xvi.
Entre los aspectos que están pendientes de resolver para avanzar hacia una
seguridad democrática, en Guatemala, se encuentran:
a) Hacer viable la reforma constitucional para posibilitar que un civil pueda
ejercer como ministro de defensa sin figuras ambiguas como la
“asimilaciónxvii”, especialmente el artículo 16, después de que no prosperara
la reforma en la consulta popular de 1999.
b) Una mayor coordinación de la nueva policía con el organismo judicial.
c) Una democratización y profesionalización de la nueva policía, puesto que el
informe de la Misión verificadora, MINUGUA, de agosto de 2000, señala a
la policía como responsable de violaciones a los derechos humanos. Esto
viene a poner de manifiesto el incumplimiento del Acuerdo Global sobre
Derechos Humanosxviii, al tiempo que siembra grandes dudas sobre la
posibilidad de que la seguridad ciudadana en Guatemala pueda estar
garantizada de forma democrática.
d) Mejorar y agilizar la administración de justicia, para erradicar las
intimidaciones, presiones, falta de agentes en las investigaciones, garantizar
el acceso de las comunidades indígenas a la justiciaxix.
e) La urgente reforma del sistema penitenciario.
f) El diagnóstico de las instituciones del Estado que se ocupan de la seguridad,
para conocer dónde están las prioridades y establecer las estrategias desde
perspectivas más globales para mejorar la seguridad ciudadanaxx.
La desmilitarización de la seguridad se ha prolongado en exceso en Guatemala.
Ha sido muy reciente el “desmantelamiento del Estado Mayor Presidencial, la
restricción y el control de armas y municiones en el país, la conformación del Consejo
Asesor de Seguridad y la estructuración de la Secretaría de Análisis Estratégico”xxi,
cambios que el presidente entrante en enero de 2000, Alfonso Portillo, adoptó como
compromisos propios.
3) Conclusiones generales sobre el proceso de desmlitarización.
A excepción de Guatemala, donde las fuerzas armadas mantienen todavía una
presencia en órganos importantes del Estado, Centroamérica ha concluido gran parte de
la desmlitarización del estado y la sociedad pactada en los compromisos de paz:
a) La construcción de una doctrina de seguridad democrática (ver capítulo
anterior).
b) La reducción de los ejércitos.
c) El papel de las fuerzas armadas (estrechamente vinculado a la definición del
nuevo modelo de seguridad y la separación de funciones policiales y
militares).
d) La subordinación de éstas al poder civil democráticamente elegido y la
separación de funciones policiales y militares.
e) Los aspectos económicos y de rentas.
Comenzando por este último aspecto, la reducción de tamaño y presupuestos ha
hecho que los militares hayan experimentado formas para generar ingresos, aunque el
recurso más común es su participación en las inversiones de las instituciones de
previsión militar. El desarrollo de procesos de privatizaciones permitió que las
inversiones se destinaran a la compra de monopolios públicos en este sector. Esta
aventura empresarial de los ejército ha recibido críticas, hablándose de “soldados como
empresariosxxii” o de la confusión de actividades desempeñadas por los militares y los
organismos de la previsión o la aventura empresarial del ejércitoxxiii.
En cuanto al tamaño, queremos constatar la diversidad y escasa coincidencia de
los datos existentes sobre la reducción de los ejércitos. La primera conclusión está clara:
se ha producido una reducción importante de efectivos en la región. Nuestro punto de
partida, el dato global: según cifras oficialesxxiv, la región cuenta con 106.500 miembros
pertenecientes a las fuerzas de defensa y seguridad, es decir militares y policías.
Costa Rica y Panamá no tienen ejércitos, desde hace más de 50 años y desde
1994, respectivamente, pero sí existen fuerzas de policía, cifradas en 11.500 para
Panamá, aunque la policía costarricense mantiene más de 30.000 efectivos, pese a la
cifra oficial de 7.500xxv. Guatemala, entre militares y policías, cuenta con unos 64.000
hombres, aunque el ejército ha pasado de 51.150 a 31.243 efectivos, cumpliéndose el
compromiso de paz de reducirlo en un 30 %; Honduras, con unos 21.000 (de los 7.600
son policías); En Nicaragua, las fuerzas armadas la conforman unos 22.000 militares,
cifra que se rebaja hasta los 15.000 efectivosxxvi o incluso a 14.000xxvii (desde los 75.000
que formaban las fuerzas armadas durante los gobiernos sandinistas). Para Honduras,
también difieren las cifras: de 21.000 efectivos, unos 13.500 corresponden a efectivos
militares y 7.600 a policías, elevados a 17.500xxviii, o “se estima en la actualidad que el
tamaño de la fuerza apenas supera los 3.000xxix”.
Con relación al papel de las fuerzas armadas, podemos concretar dos visiones:
una extensiva y otra limitativa. La primera, incluye los partidarios de otorgar a los
ejércitos funciones y desempeños que superen la defensa de la integridad territorial y de
la soberanía. Para ello, deben “abandonar los cuarteles” y participar de nuevas
responsabilidades impropias de su naturaleza, como la atención en salud, educación o
alimentación. La segunda, defiende limitar el papel de los ejércitos, apoyándose en dos
argumentos: uno, preservar la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil,
evitando acaparar nuevas funciones que puedan extender su presencia en diversos
órdenes. Y, dos, garantizar recursos para eliminar las carencias en áreas como la salud,
educación, vivienda o alimentación, las que pueden enfrentarse mejor si el presupuesto
militar decreciera para aumentar la inversión social.
Otro escenario donde se muestran estas diferencias sobre el papel de las fuerzas
armadas es el de las nuevas amenazas a la seguridad. En esto, a pesar del consenso de
los ejércitos favorable a extender su participación más allá de la defensa e implicarse de
lleno en el combate a estas nuevas amenazas a la seguridad, luego, a la hora de definir
qué tipo de amenazas.
Por último, el poder civil, al menos formalmente, se ha fortalecido y se ha
afianzado sobre el militar. A excepción de Guatemala, donde se prolongaron las
discusiones hasta hace muy pocos meses para reformar la constitución en orden a que
un civil pudiera ser nombrado ministro de Defensa, las fuerzas armadas mantienen
cierta autonomía (hasta el punto de que se ha planteado la existencia de una “agenda
oculta” para el retorno de militares implicados en actos ilícitos a las cúpulas militares y
de la defensa). En la región, hay que diferenciar entre los países que abolieron las
fuerzas armadas después de una derrota militar de sus ejércitos, haití, Costa Rica y
Panamá, y aquellos donde los militares han retenido cuotas de poder, en cuyo caso la
desmlitarización está siendo más lento.
Una vez lograda la reducción del tamaño (con más o menos éxito, según países),
y aceptada la subordinación del ejército al poder civil, la cuestión principal continuará
residiendo en la redefinición del papel del ejército. En concreto, si las fuerzas armadas
deben mantenerse ajustadas a las funciones consignadas constitucionalmente o pueden
extender su participación a funciones atípicas. Estas funciones atípicas ya se están
desarrollando
en el período que estamos analizando, y consisten, básicamente en
patrullajes conjuntos con policías civiles, en implicarse directamente en la lucha contra
el narcotráfico, en al defensa de los recursos naturales o en llevar apoyo sanitario en los
desastres naturales.
Hay quien entiende que estamos ante supuestos atípicos cuya racionalidad hay
que cuestionar, pues lo que estarían demostrando es la falta de trabajo o los vacíos
institucionales en relación con la estructuración de los servicios públicos de defensa y
de seguridad. Está claro que, a pesar de los avances habidos, las fuerzas armadas no han
completado definitivamente su transición, al menos, mientras no definan con claridad y
sin matices, sin “puertas falsas”, su papel principal en relación con la defensa.
En este sentido, el debate sobre el establecimiento de Centroamérica como
región desmilitarizada, finalmente se quedó en eso, en un debate, que nunca llegó hasta
los núcleos de decisión. Los ejércitos se han reducido y las fuerzas armadas se han
subordinado al poder civil. Esto no significa que la imagen de las mismas goce de plena
legitimación ante la sociedad. En Guatemala y Honduras, todavía deben producirse
avances en la consolidación de las relaciones civiles-militares.
NOTAS CAPITULO SEGUNDO
1
La Nación, Managua, 16 de diciembre de 1995.
2
Cajina, Roberto J. “Poder Civil y Fuerzas Armadas en Centro América: los retos del Siglo
XXI” en Al Día, nº 15, INCEP, Lectura rápida para el debate
3
Rojas Aravena, F “La experiencia de la desmilitarización en los países americanos” en Paz y
Seguridad, Nº 12, FLACSO, Santiago de Chile, 1997
4
Mejía, T. “Centroamérica: los militares buscan identificar a sus ‘nuevos enemigos”, en
Diálogo Centroamericano, Nº 9, Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la
Desmilitarizacion, San José, marzo 1996
5
Mejía, T. op cit
6
Chinchilla, L. “La experiencia costarricense en el ámbito de la desmilitarización” en Paz y
Seguridad Nº 12, FLACSO, Santiago de Chile, 1997
7
Chinchilla, L op. cit.
8
Asvat, E. “La desmilitarización panameña y sus desafíos futuros” en Paz y Seguridad Nº 12,
FLACSO, Santiago de Chile, 1997
9
Constitución Politica de Panamá, 1994, art. 305, párrafo tercero: “Ante amenaza de agresión
externa podrán organizarse temporalmente, en virtud de ley, servicios especiales de policía para
la protección de las fronteras y espacios jurisdiccionales de la República”.
10
Ricardo Arias Calderón, Ex Primer Vicepresidente y Ex Ministro de gobierno y Justicia de
Panamá, en el número de Diálogo Centroamericano dedicado a la Democracia y Relaciones
Civiles-Militares
1
Panorama Centroamericano, Nº 156, op. cit. pág. 9
11
Rolando Cabrera, M. “Guatemala: el ejército en tiempo de paz” en Paz y Seguridad Nº 12,
FLACSO, Santiago de Chile, 1997
12
Rolando Cabrera, M. op. cit.
13
Al Día, nº 1 INCEP
14
“La disyuntiva de los Acuerdos de Paz ”, en Panorama Centroamericano, Nº 165, noviembrediciembre 2000, pp. 12-19
pág. 12: “Por lo menos 119 compromisos pendientes fueron recalendarizados por la Comisión
de Acompañamiento […]”
pág. 13: sin mencionar los aspectos relativos al resarcimiento de las víctimas del conflicto
armado interno […] Se menciona la recalendarización de más de 50 compromisos en las áreas
de educación, salud, seguridad social […]
pág. 14: “el gobierno aún no ha hecho público el compromiso de recalendarización y de
ubicación de los recursos financieros para el logro de las metas postergadas”.
15
¿“Integracion o desintegración centroamericana?” en Reporte Político, Panorama
Centroamericano, Nº 156, Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP), Ciudad de
Guatemala, febrero 2000.
16
“Los Linchamientos: un flagelo contra la dignidad humana”, Informe de verificación de
MINUGUA, diciembre 2000, epígrafes 20 a 22 y 44 a 47.
17
“Suplemento sobre la verificación de los Acuerdos de Paz en Guatemala”, Oficina Regional
de Quetzaltenango y Subregional de San Marcos, 1999.
18
“Balance de los Acuerdos de Paz (Parte II)”, en Panorama Centroamericano, Nº 161-162,
julio-agosto 2000, pp. 12-19
19
“Balance de los Acuerdos de Paz (Parte I)”, en Panorama Centroamericano, Nº 160,junio de
2000, pp. 9-16
20
Brenes, A. “Soldados como empresarios: los negocios de los militares en Centroamérica”, en
Diálogo Centroamericano, Nº 33, Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la
Desmilitarizacion, San José de costa Rica, septiembre 1998
21
Sojo, C. op. cit. pág. 35
22
Boletín semanal del PIECA, Nº 51, del 4 al 11 de mayo de 1998, Programa de Información
Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
23
Mejía, T. op cit
24
Boletín semanal del PIECA, Nº 51, op. cit.
25
Sojo, C. “El traje nuevo del emperador: la modernización del Estado en Centroamérica”,
Documento de trabajo nº 6 del Proyecto Centroamérica 2020, Instituto de Cooperación
Iberoamericana de Hamburgo (IKK), Hamburgo 2000, pág 33
26
Boletín semanal del PIECA, Nº 51, op. cit.
El Boletín cita como fuente del dato los cálculos de la Fundación para la Paz y el Progreso
Humano de Costa Rica.
27
Sojo, C. op. cit. pp. 33-34
CAPÍTULO TERCERO
LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA.
Y LOS DESAFÍOS POST-CONFLICTO.
1) El establecimiento de las amenazas a partir de criterios explícitos del modelo de
seguridad democrática centroamericana.
Según lo visto en el capítulo primero, desde 1995, fecha de aprobación del
Tratado Marco de Seguridad Democrática, Centroamérica, comenzó la construcción de
un modelo de seguridad democrática a partir de lo definido en el mismo Tratado. Allí
vimos los contenidos principales de la seguridad democrática, y también observamos la
deficiencia básica de no contener una definición o elaboración mínima para construir la
seguridad democrática y sus mecanismos subregionales.
Centroamérica, sirva como adelanto de las conclusiones del capítulo, ha creado
una idea de seguridad democrática para la que necesita un modelo concreto que la
ampare y desarrolle. Pero, hasta el momento, la construcción es lenta y refleja una
disociación entre los objetivos regionales y las trabas o impedimentos nacionales. Los
avances regionales para enfrentar con efectividad las amenazas y conflictos tropiezan
con la falta de acompañamiento de las legislaciones nacionales a los propósitos
instalados como región (migraciones, narcotráfico, lavado de dinero, reasentamientos).
Cinco aspectos condicionanxxx la ubicación de la región en un escenario posible
de seguridad: la ausencia de amenazas extra-continentales y regionales; la reducida
amenaza entre países vecinos; la percepción de la influencia de Estados Unidos más
lejana que la sentida en otros períodos históricos; el nuevo rol de las fuerzas armadasxxxi,
y la extensión del encadenamiento y virulencia del narcotráfico.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica relaciona un
amplio espectro de aspectos que constata como fundamentos del Modelo
Centroamericano de Seguridad Democrática. A partir de esta relación, puede extraerse,
explícitamente, una relación que contenga el tipo de amenazas que los Estados
centroamericanos han entendido más perceptibles. En coherencia con esto, una tercera
relación vendría dada por los mecanismos de seguridad apropiados que habría que
desplegar para, en el supuesto de desarrollarse un potencial amenazador, reducir, aislar
y eliminar la amenaza real.
El contexto social, político, de desarrollo y de democratización de la región
centroamericana no presenta grandes diferencias de otros a la hora de disponer de los
mecanismos apropiados para la defensa y la seguridad ante amenazas. En todo caso,
dependerán de alguno o varios de los siguientes criterios:
a) El tipo de percepción de la amenaza.
b) La intensidad con la que es percibida.
c) Los actores que representan la amenaza.
d) El estado de la validez, fiabilidad, actualidad y realidad de la misma.
e) El cálculo de las repercusiones.
f) El grado de vulnerabilidad establecida para cada Estado en cada momento.
g) El grado de vulnerabilidad consignada para la región en cada momento (para
estos dos casos, podría estudiarse establecer catálogos de vulnerabilidad en
relación con los nuevos contenidos de la seguridad democrática).
h) La profesionalización, legitimación, dimensión, competencia, capacidad,
operatividad y efectividad de las policías civiles y las fuerzas armadas, en
sus respectivos ámbitos de seguridad y defensa, respectivamente.
En concreto, y en el mismo orden que describe el artículo 1, párrafo segundo del
Tratado Marco, hemos establecido un registro de amenazas potenciales que se han
agrupado en el Cuadro nº 1.
Las herramientas para la elaboración del Cuadro 1 han sido las siguientes:
-
El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, de 1995.
-
El estudio de clasificacionesxxxii de potenciales amenazas.
-
La inclusión de otras que no expresamente formuladas como tales amenazas
en las clasificaciones consultadas, consideradas de una intensidad
amenazadora similar, a saber, las migraciones masivas continuas hacia un
mismo destino, o producto de un grave hecho desencadenante de
movimientos de población repentinos
e incontrolados (fenómenos
climatológicos, sobre todo), las tensiones residuales entre ciudadanos
derivadas del conflicto armado; el lavado de dinero, como delito económico
también y amenaza a las libres transacciones económicas.
Se relacionan las bases del modelo de seguridad democrática, las potenciales
amenazas y los mecanismos de enfrentarlas que se están generando en la región. Se
indica la respuesta militar (RM) para situaciones sobre las que se ha llegado a proponer
que la amenaza real sea enfrentada con efectivos de las fuerzas armadas, indistintamente
de su procedencia (militar, política, ciudadana, policial). Se debe completar esta
información con más campos, investigando la correspondencia concreta entre amenaza
y conflicto (cuarta columna), cómo ha devenido la misma en real (quinta columna), y si
ha concluido el conflicto, con qué resultado, conflicto final desarrollado y mecanismo
de seguridad finalmente desplegado (sexta columna). El reto sigue ahí.
Cuadro nº 1
Registro de las principales amenazas a la seguridad en Centroamérica
Bases del Modelo de
Principales amenazas
Seguridad Democrática
Mecanismos
de seguridad
Desafíos a la gobernabilidad
RC
Fortalecimiento del
Corrupción del sistema de
(RM)
poder civil
justicia
Golpes de estado
Insurrección armada
Pluralismo político
Tensiones étnicas
RC
Tensiones ciudadanas postconflicto
Libertad económica
Deterioro ambiental
RC
Lavado de dinero
Superación de la
Pobreza y desigualdad
pobreza y la pobreza
Tensiones étnicas
extrema
Migraciones masivas
RC
descontroladas
Promoción del
Tensiones étnicas
RC
desarrollo
Deterioro ambiental
(RM)
Conflictos fronterizos
Erradicación de la
Delincuencia
RC
violencia
Inseguridad ciudadana
(RM)
Tenencia ilegal de armas
Corrupción
Parálisis del sistema judicial
RC
Debilitamiento de la autoridad
Ineficacia policial
Impunidad
Incremento de la violencia
RC
Debilitamiento institucional
(RM)
Secuestros
Terrorismo
Debilitamiento del estado de
RC
derecho
(RM)
Inseguridad ciudadana
Narcoactividad
Narcotráfico
RC
Ataques a la soberanía
(RM)
Crimen organizado
transnacional
Lavado de dinero
Tráfico de armas
Tenencia ilegal de armas
RC
Lavado de dinero
Balance razonable de
La indefinición sobre el mismo
RC
fuerzas
Redefinición del rol de las
(RM)
FF.AA.
Fuente: Elaboración propia
RM: respuesta militar
RC: respuesta civil
2. Clasificación, dinámica, ámbito y autonomía de las amenazas a la seguridad
democrática en la región centroamericana.
En este capítulo nos vamos a ocupar de aquellos fenómenos en torno a los que se
desarrollan situaciones que constituyen las principales amenazas potenciales a la paz, la
estabilidad política, al desarrollo y a la consolidación democrática centroamericanas. En
concreto, de amenazas cuyos caracteres y procesos internos hacen que su relevancia
supere a otras amenazas potenciales. Estas son los procesos de frontera y las
migraciones y movimientos de poblaciones. Por tratarse de amenazas que encierran
múltiples aristas, su potencial de conflictividad es elevado. Las características que más
ayudan a comprender esto último, son las siguientes:
-
Presentan dinámicas regionales autónomas, cuyo origen y permanencia
pueden considerarse individual y aisladamente de los conflictos armados
centroamericanos de los ochenta.
-
No así de los Acuerdos de Paz suscritos para ponerles fin.
-
Su dinámica autónoma puede acontecer aisladamente de otras amenazas, que
podríamos denominar secundarias (aunque nuestro objetivo no sea establecer
una jerarquía de las amenazas).
-
Sus
desarrollos
pueden
tener
localizaciones
selectivas
(locales,
departamentales, nacionales), afectar al ámbito regional o al de la integración
centroamericana.
-
Pueden representarse por encima de la actuación de un Estado, cuestionando
con profundidad su integridad y soberanía. Esto indica su potencial
destructivo sobre el tejido social, las estructuras institucionales y los códigos
que rigen la acción de los poderes públicos.
-
A pesar de su dinámica sea autónoma, la conjunción de aspectos de las tres
amenazas hace que se refuercen mutuamente y que el potencial de activación
de conflictos vinculados a las mismas sea mayor. A su vez, los procesos de
frontera y los procesos migratorios refuerzan otras amenazas de menor
potencial.
P.ej. la detención de un vehículo que transporta madera de procedencia
ilegal, aisladamente considerada, en un contexto nacional, no encierra
ninguna amenaza.
Ahora, piénsese en la conjunción de algunos de estos supuestos (S):
-
S1: Que el vehículo detenido proceda del país vecino a través de una frontera
inestable por falta de delimitación reconocida a ambos lados.
-
S2: Que en la frontera actúen grupos armados residuales que operan sin
objetivos claros
-
S3: Que existan comunidades desplazadas o retornadas a la espera de tierras.
-
S4: Que la zona esté inscrita en un itinerario del encadenamiento del pasillo
de tránsito de las cargas de cocaína que se transportan hacia México y
Estados Unidos.
-
S5: Que contenga una carga como la madera de bosques protegidos, o
incluso, de alto valor ecológico mundial (reservas biosféricas).
Entonces, el potencial de amenazas que encierra es elevado. Y, en lo que
sigue, se constatan situaciones como la descrita, fuente de conflictos en la
segunda mitad de los noventa en determinados territorios centroamericanos.
Que la inseguridad ciudadana sea percibida por los ciudadanos como el principal
problema, significa que para los Estados es percibida como el mayor de los retos. Aún
más, como se observará posteriormente, el conjunto de amenazas que provienen del
interior de los Estados plantea un reto superior, el de garantizar la estabilidad de las
incipientes instituciones democráticas. Estabilidad para asegurar un doble proceso: el de
irreversibilidad de la transición definitiva a la democracia y el de la subordinación
definitiva de unas fuerzas armadas democratizadas a un poder civil fortalecido.
La mayor o menor intensidad de las nuevas amenazas a la seguridad pública
podría debilitar aún más la estructura institucional democrática, la escasa confianza
ciudadanía y la recién lograda sociedad civil. El Estado de Derecho está enfrentando
problemas para alcanzar la mayor efectividad policial posible, o al menos, satisfactoria,
en la lucha contra la delincuencia y contra las amenazas a la seguridad pública. Y,
paradójicamente, el principal desafío puede enfrentarlo si accede a las presiones que
convergen en una demanda de mayor contundencia en la represión de aquellas.
Las presiones, incluso, “llaman a la puerta del ejército” para solicitar una
participación y un protagonismo mayor. Los combates deben ser enfrentados por el
Estado de Derecho con la autonomía suficiente para no permitir injerencias militares en
misiones impropias según los mandatos constitucionales. Entre las principales, está el
combate a la inseguridad ciudadana, la persecución y eliminación de las redes
transnacionales del narcotráfico o las migraciones masivas de ilegales o sin control.
Estos grandes desafíos pueden colocar al Estado ante el dilema de la
seguridadxxxiii: elegir entre aceptar niveles “tolerables” de delincuencia y violencia o
aceptar una intervención más contundente. La cuestión no es el dilema ni la elección,
sino que las consecuencias de ambas situaciones pueden conducir al mismo escenario:
la quiebra total de la confianza en las nuevas instituciones democráticas.
Como quedó dicho al inicio del capítulo, en función del origen que asignan los
Estados centroamericanos a las amenazas principales que perciben; de cómo hayan
definido su modelo de seguridad, y de qué mecanismos de respuesta puedan hacer
operativos para asegurar a los ciudadanos como titulares de derechos individuales, a la
población y al Estado; en función de estos análisis, pues, se podrá concluir si el Estado
ha desarrollado una capacidad para mantener las instituciones democráticas y la
seguridad democrática, humana y global.
Más allá de la consideración aislada de la eficacia policial, lo que se fortalece o
debilita es la institucionalidad democrática. Estamos ante un conjunto de amenazas que
son interpretadas por diversos autores y análisis como propias o derivadas en parte de
los procesos de transición de la dictadura a la democracia.
Aceptando parcialmente esto, puede ser completado. La consideración de un
proceso de transición no encierra implícitamente la aparición de las amenazas
planteadas en Modelo de Seguridad Democrática de Centroamérica. La peculiaridad de
las transiciones centroamericanas reside en otros factores conocidos (autoritarismo
prolongado, discriminación y exclusión social mayoritarias, aniquilación de la
diversidad étnica, violación sistemática a los derechos humanos, distribución y
existencia de armas ligeras en cantidades enormes, años de enfrentamientos armados,
etc.).
3) Un intento de clasificación de las amenazas. Atención especial a las amenazas
compuestas.
A los efectos del presente análisis y para comprender mejor la dinámica de las
situaciones y factores posibilitadores de amenazas, realizamos un intento de
clasificación de las amenazas. Hemos propuesto establecer dos tipos de distinciones.
Una distinción basada en el criterio contextual y evolutivo del proceso de transición a la
democracia, y otra establecida en función del ámbito más proclive de ser afectado por la
amenaza.
A partir del primer criterio, distinguiremos entre amenazas intrínsecas,
extrínsecas y compuestas. Y en el caso del segundo, estableceremos diferencias entre
dos tipos de amenazas a la seguridad democrática en la región.
Comenzando por esta segunda distinción, de un lado, distinguimos amenazas
cuyo potencial de activación afecta plenamente al ámbito regional y al proceso de
integración, que, lógicamente, tienen representaciones en otros procesos subregionales.
Del otro, amenazas cuyo potencial afecta más al ámbito local, y, específicamente, a la
seguridad humana individualizada.
Este doble grupo de amenazas, en algún lugar denominadas nuevas
amenazasxxxiv, se caracteriza por su permanencia (más allá del contexto de la transición
a la democracia en el que surgen y superando este espacio cronológico) y por el
“mimetismo” con la internacionalización. Es decir, amenazas cuyos efectos se dejan
sentir principalmente sobre la seguridad individual en el ámbito local, pero que, al
abrigo del fenómeno de internacionalización del crimen, pueden considerarse amenazas
a la seguridad regional.
Ejemplos de este primer grupo serían:
a) La degradación medioambiental.
b) La pobreza y la desigualdad
c) La existencia de grupos armados residuales y de otros provenientes del otro
lado de la frontera con Colombia.
d) El narcotráfico.
e) El lavado de dinero.
f) El crimen organizado transnacional.
Ejemplos del segundo grupo:
g) La corrupción de funcionarios (especialmente del sistema de justicia) y de
policías de un país, cuyos efectos y carencias terminan afectando la
seguridad del resto de países.
h) El tráfico y la tenencia ilegal de armas livianas.
i) La delincuencia, pandillas o maras.
j) La
violencia
indiscriminada
creciente:
linchamientos,
secuestros,
operaciones de “limpieza social o ajusticiamientos populares.
Para los centroamericanos, la frecuencia e intensidad con la que se despliegan
estas últimas, ha provocado que sean ya consideradas como las principales amenazas a
la seguridad y el “bienestar” (valga la expresión). La población percibe un incremento
constante de distintas formas de delincuencia y delitos que, con una frecuencia cada vez
mayor, suelen ir acompañados de violencia creciente. Se trata de una inseguridad
ciudadana palpable en la vida cotidiana.
Que estas amenazas dejen de considerarse potenciales y pasen a ser percibidas
como reales aumenta la presión y la demanda de seguridad sobre los organismos
públicos de la seguridad y sobre el Estado. Esto es evidente si se tiene en cuenta que
provocan situaciones que afectan diariamente la normalidad de la convivencia y del
trabajo institucional. Aunque estas amenazas provienen, mayoritariamente, del interior
de los Estados, las policías deben enfrentarlas con estrategias globales y mecanismos
que no limiten su eficacia, puesto que la delincuencia regional y transnacional
organizada constituye ya otro desafío inmenso para la seguridad la región.
3.1) Amenazas internas o intrínsecas.
Con relación a la primera distinción (evolución del tránsito a la democracia),
cuando hablamos de amenazas intrínsecas, hacemos referencia a aquellas amenazas
relacionadas con las causas y el desarrollo de los conflictos armados de los años
ochenta. Es decir, aspectos todavía vigentes en el período de implementación de los
Acuerdos de Paz relativos y que acompañan a la transición hacia la consolidación
democrática.
El proceso de transición que concluye el enfrentamiento armado sigue
encerrando situaciones que pueden hacer emerger el conflicto. Estas situaciones, de
naturaleza interna al proceso transitorio, tienen que ver con las causas que provocaron la
crisis centroamericana y la mantuvieron, específicamente en su dimensión regional y
nacional. La desaparición de estas amenazas estará en función de cómo se resuelvan las
medidas puestas en marcha a partir de los acuerdos de pacificación en la región. Por
ello, estas amenazas podrían persistir más allá del período transitorio en caso de que no
se actúe sobre los motivos que puedan activarlas, haciendo más tortuoso y prolongado el
proceso transitorio. No obstante, su reducción al mínimo será un indicador que
acompañe el final de la transición y la estabilidad y la consolidación a la democracia.
Entre los motivos que pueden activar esas amenazas y hacer más tortuoso y
prolongado el final de la transición, podemos enumerar como principales, las siguientes:
a) La cuestión del acceso a la tierra y la reforma agraria
b) Los reasentamientos y el contexto donde se ubican
c) La situación de los desplazados, ex-combatientes, desmovilizados y
refugiados, a la que se añaden los emigrantes retornados o repatriados.
d) La concentración de poder por parte de las fuerzas armadas.
e) La exclusión social e institucional de la mayoría de la población.
f) La impunidad.
Hemos considerado como amenazas intrínsecas las siguientes:
a) La militarización y las situaciones en las que se encuentra los
desmovilizados y antiguos miembros de las guerrillas, así como quienes
abandonaron las fuerzas armadas y ahora forman parte de policías civiles,
formando parte de una cultura de seguridad distinta a la de los nuevos
miembros.
b) Los efectos de los programas de ajuste estructural, el estancamiento
económico y la persistencia de la pobreza y la penuria económica.
c) La debilidad de las estrenadas instituciones democráticas
d) La Corrupción del sistema de justicia
e) Las tensiones étnicas.
3.2) Amenazas externas o extrínsecas.
En cuanto a las amenazas extrínsecas, hablamos de las que tienen su origen en
causas externas a los conflictos armados. Están más ligadas a los impactos de la guerra
(tenencia de armas, nuevas carencias (sobre todo en relación con la ausencia de
prestación de los servicios públicos - sociales, educativos, salud) y otras consecuencias
que pueden debilitar el proceso de consolidación democrática.
Estas amenazas plantean grandes desafíos que, por ahora, son también grandes
dudas en el combate a la inseguridad ciudadana: el incremento de la delincuencia, de la
violencia, especialmente la que implica a menores que crecieron y aprendieron con la
violencia de una larga guerra, secuestros, las operaciones de “limpieza social o los
linchamientos y ajusticiamientos populares.
Las características del contexto en el que surgen y se activan las amenazas
extrínsecas son diferentes de las que caracterizan las amenazas intrínsecas. Su
intensidad y consecuencias se incrementan con el impulso dado al proceso de
integración económica y sus rasgos guardan relación con la dinámica integracionista.
Entre éstos, destacamos la apertura, liberalización y desregulación económicas, los
procesos de privatización de empresas públicas y la mayor flexibilidad en el control de
fronteras centroamericanas para favorecer la libertad de tránsito.
Las amenazas extrínsecas que de forma más negativa están impactando sobre la
región son las siguientes:
a) El narcotráfico, en coherencia con su naturaleza y la del proceso de
integración. Determinados avances de la integración sirven como plataforma
a las actividades de los carteles de la droga: apertura económica, inserción
económica internacional, libertad de tránsito entre estados centroamericanos,
la conformación de la región como “pasillo de la droga” hacia el norte
(México y Estados Unidos). La narcoactividad, por tanto, forma parte
también de los encadenamientos transnacionales productivos y delictivos.
b) El “lavado de dinero”, sobre todo el procedente del tráfico de drogas, que
supone una descomposición de las estructuras sociales, políticas y,
fundamentalmente, económicas, produciendo una quiebra en el sistema
democrático (inversiones, elecciones, evasión de capital).
c) La descomposición del Estado. La gobernabilidad se ve directamente
afectada y amenazada, porque las mismas suponen un ataque frontal a la
modernización del Estado, el pilar fundamental consensuado como el pilar
fundamental de consolidación de la consolidar la paz y la democracia.
d) La degradación medioambiental, sobre la que se tipifican nuevas figuras
delictivas, proclives también a su expansión hasta los contornos del área: tala
indiscriminada de bosques protegidos, el comercio ilegal de maderas, el
desaprovechamiento de tierras aptas para el cultivo con fines especulativos.
3.2.1) El narcotráfico.
La ubicación continental de Centroamérica le confiere carácter de puente o
“pasillo de la droga” hacia Norteamérica. Esta circunstancia, unida a la persecución y
desarticulación de gran parte de los carteles que operaban en Colombia (Cali y
Medellín) ha provocado que las actividades del narcotráfico se hayan desplazado hacia
Centroamérica. Pero, Centroamérica no sólo se ha convertido en lugar de paso de la
droga, sino que este tráfico ilegal circula por el interior de la región.
Esto indica que los patrones de comportamiento centroamericanos en relación
con la droga están cambiando. Se detecta un aumento del consumo, se confirma que la
región se convierte en “bodega” para el almacenamiento de las sustancias, y se observa
la presencia de “nuevos ricos jóvenes” sobre quienes recae la sospecha de lucrarse
mediante el lavado de dólares procedentes de estas actividades. Indicadores más que
suficientes para considerar que el incremento de esta amenaza en Centroamérica no sólo
tiene que ver con el cumplimiento de su función como “pasillo de la droga”.
En junio de 1997, la Comisión de Seguridad de Centroamérica armonizó
posiciones para elaborar una propuesta de convenio contra el lavado de dinero
procedente de actividades ilícitas y delictivasxxxv. Un mes después, la reunión de
ministros de Relaciones Exteriores centroamericanos, en respuesta a los principios y
objetivos del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, suscribieron
el “Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represión de los Delitos de
lavado de dinero y de Activos, Relacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos
Conexosxxxvi”. La suscripción del convenio condujo a crear la “Comisión
centroamericana permanente para la Erradicación de la producción, tráfico, consumo y
uso ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y delitos conexos”, que se
adscribe al SICA. Además, se detalla que deberán armonizarse las normativas
nacionales en convergencia con la Convención de Naciones Unidas en la materiaxxxvii.
Esto coadyuvará a corregir una de las carencias aludidas en esta investigación, la
disociación o divergencia entre las normativas nacional y regional, que retrasaba y
debilitaba la integración regional. En lo que no se avanza es en la convergencia de las
sanciones por estos delitos.
Entre los avances más sustanciales y los mecanismos principales convenidos se
encuentran:
a) La tipificación penal de algunas figuras delictivas para actividades
relacionadas con el tráfico ilícito de estupefacientes, psicotrópicos o
conexos.
b) El establecimiento de sanciones lo fijará cada Estado según su legislación
interna.
c) Se fiscalizarán determinadas actividades de intermediación financiera y las
entidades que las realizan, por encima del secreto o la reserva bancaria.
d) Se coordinará y compartirá información.
e) Las instituciones financieras registrarán y verificarán la identidad, registros
disponibles por los tribunales.
Durante nuestro período de estudio, uno de los aspectos que se ha configurado
más influyente en el tratamiento del problema del narcotráfico es la influencia de
Estados Unidosxxxviii. Esta influencia se ha debido fundamentalmente a la decisión
estadounidense de convertir un asunto interno, el narcotráfico y el crimen internacional
asociado a esta industria y comercio ilícito del consumo de drogas, en un asunto de
política exterior. El instrumento utilizado para ello, los convenios antidrogas firmados
con los países de Centroamérica (en realidad, modelo implantado para Latinoamérica).
Estados Unidos seleccionó a Costa Rica como altavoz para comenzar esta experiencia
de “política exterior”, firmando un convenio entre ambos gobiernos en diciembre de
1998.
A este convenio le siguieron otros en la regiónxxxix, en concreto, Nicaragua,
Panamá (que suscribió un convenio en septiembre de 1999) y Honduras, que arrastraba
una larga negociación pendiente. Hasta el año 2000, El Salvador no declaraba
cooperación o negociación alguna con Estados Unidos en la lucha contra el
narcotráfico. Y Guatemala ha seguido mostrando rechazo a suscribir convenios que
supongan la violación de su soberanía, al permitir el patrullaje de tropas exteriores en su
territorio. Lo que sí se mantiene es la cooperación en materia de lucha antidroga
(básicamente envío de equipos aéreos). Por su parte, el gobierno puso en marcha, en
marzo de 1999, un “Plan Nacional Estratégico Antidrogas”xl, cuyo objetivo principal
gira en torno a la máxima reducir la disponibilidad para reducir la demanda.
Los convenios impulsados por Estados Unidos tienen un contenido similar, y, al
margen de la financiación acordada para cada país, se caracterizan por contener algunos
o varios de las siguientes condiciones:
a) El contexto político: la cooperación bilateral
b) El instrumento jurídico de la cooperación: la firma de convenios de
larga duración (en Costa Rica se firmó por 10 años prorrogables)xli.
c) La presencia de tropas, equipos y vehículos militares en el territorio,
aguas, cielos jurisdiccionales del país centroamericano.
d) Trabajo
conjunto
de
guardacostas
y
decomisos
en
aguas
jurisdiccionales e internacionales.
e) Patrullaje, persecución y abordaje de embarcaciones sospechosas.
En febrero del año 2000, tuvo lugar la “Primera Cumbre Regional contra la
Corrupción y la Narcoactividad”. El motivo central de la cumbre estuvo dedicado a
elaborar una propuesta que pudiera concluir un Tratado Centroamericano para el
Combate de la Narcoactividad. Desde 1998 figura esta propuesta en la agenda regional,
ya que, a la manifiesta falta de estrategias regionales para abordar esta actividad ilícita,
se le suma la proliferación de actuaciones unilaterales, sobre todo las vinculadas a los
patrullajes compartidos con fuerzas armadas estadounidenses. La ausencia de políticas
comunes para afrontar esta seria amenaza está debilitando la seguridad regional en esta
materia.
El documento emanado de la cumbre, “Compromiso de San Joséxlii”, pretende
que los países dispongan de instrumentos legales para combatir la producción, consumo
y tráfico de drogas. En la práctica, parece que estos instrumentos se están reduciendo al
patrullaje conjunto en el territorio centroamericano. Se desaprovecha una oportunidad
para regionalizar la seguridad en materia de amenazas derivadas de la narcoactividad y
poder enfrentarla con más efectividad. Al final, ha prevalecido el interés de los Estados
Unidos para frenar la entrada de drogas a su territorio por el “pasillo o corredor
centroamericano”, quedando limitada la región en su lucha contra el narcotráfico. Esta
forma de abordar los problemas comunes centroamericanos supone activar la agenda
regional en función de terceros intereses, sin que quede claro cuáles son los avances y
retrocesos (beneficios y perjuicios) que comporta para Centroamérica.
Acerca de esta estrategia estadounidense para llevar su política interior de lucha
contra el narcotráfico hasta los espacios soberanos de Centroamérica (o de otras
regiones americanas), existe una hipótesis planteada por Rivera Figueroaxliii: se trata de
una estrategia estadounidense para justificar su presencia en Centroamérica, inventando
un nuevo adversario (una nueva amenaza, por tanto), el narcotráfico, contra el que sólo
cabe la guerra total, que necesita combatirse militarmente.
Para nuestro objetivo, el interés de esta hipótesis reside en la paradoja que
representa el recurso de Estados Unidos de proyectar a los espacios soberanos
centroamericanos lo que no le está permitido en su país: la intervención del ejército en
las tareas de la seguridad interna. Ello significa estacionar destacamentos antidrogas en
Centroamérica, entrenamiento de personal, acceso a puestos estratégicos, manejos de
armas estadounidenses, etc. En definitiva, una militarización de la seguridad para
prevenir la amenaza a la seguridad procedente del narcotráfico.
Algo relacionado con la redefinición del rol del ejército en las sociedades
democráticas centroamericanas. Y aquí es donde, paradójicamente también, reside la
amenaza, según hemos visto (ver capítulo segundo). Los frágiles sistemas democráticos
centroamericanos pretenden enfrentar una amenaza, la descomposición estructural e
institucional derivada del narcotráfico, con otra amenaza a la seguridad democrática: la
militarización de la seguridad. La forma de combatir esta amenaza a la seguridad
regional puede comportar la “ruptura suave” de un delicadísimo equilibrio de los
binomios seguridad-defensa y civiles-militares, en los que se están asentando los
procesos de transición a la democracia.
La lucha contra la amenaza del narcotráfico debe ubicarse en el marco del
proceso de integración y desarrollarse dentro de la lógica integracionista. Esto
fortalecería la región en el entorno internacional y multilateral. Al igual que veremos
más adelante, en el tema migratorio, la fragmentación de los convenios y negociaciones
bilaterales debilita la regionalización de la seguridad y probablemente la eficacia en la
lucha contra la narcoactividad.
Complementariamente, se reforzarían aspectos que están urgentemente
necesitados de consolidación. En concreto, se fortalecería el papel de las policías civiles
y la legitimación de las fuerzas armadas, por reafirmar su firmeza en su misión
principal. Indirectamente, la confianza de la sociedad civil y la ciudadanía en el sistema
regional de seguridad democrática y en la representación política. En esta materia,
debemos concluir que los avances alcanzados para lograr la desmilitarización de la
sociedad y de la seguridad pueden verse negativamente afectados por esta doble
concesión de las incipientes democracias: la cesión de soberanía y la cesión de poderes
no constitucionales a las fuerzas armadas.
3.3) Amenazas compuestas.
El tercer grupo de amenazas no está directamente relacionado con la génesis y la
aparición de los conflictos armados, como sucede con las amenazas intrínsecas o
internas. Sus causas no están obligatoriamente provocadas por el impacto negativo de
las guerras, la implementación de los Acuerdos Paz o la culminación de la transición y
la emergencia de los primeros contornos de la consolidación de la paz y la democracia.
Sin embargo, comparten con estas situaciones el hecho de poder aparecer en cualquiera
de estos contextos.
Las amenazas compuestas (también mixtas o transversales) son como escenarios
donde confluyen y concluyen algunas de las otras amenazas, porque al decaer la
intensidad de la causa que la provoca, puede arrastrar a su desaparición a cualquiera de
las otras. Las causas de estas amenazas aparecen con autonomía respecto de los
conflictos bélicos y de los procesos de transición. Se presentan con dinámicas propias,
que se condicionan recíprocamente con otras causas de amenazas. Podríamos decir, p.ej.
que los conflictos bélicos provocaron migraciones masivas, pero también que las
migraciones masivas, desplazamientos y retornos masivos que se suceden en el período
post-conflicto, unidos a otras causas y situaciones amenazantes, pueden conducir a la
generación de conflictos, que no tienen porque adoptar carácter bélico ni implicar
solución militar.
Por esto se les ha denominado como amenazas compuestas, por su causalidad
autónoma, su dinámica, su potencial y su desarrollo relacional. Las amenazas a la
seguridad que comportan las situaciones descritas como amenazas compuestas o
transversales suelen afectar indistinta y, con frecuencia, simultáneamente, al ámbito
local, departamental, nacional y regional. Además, pueden acompañar la fase final de la
transición a la democracia y estar presentes en la consolidación democrática.
Hemos considerado como amenazas compuestas o transversales los procesos
migratorios y los procesos de frontera. Ambos comparten y encierran múltiples aristas
de fenómenos vinculados a los Acuerdos de Paz y al contexto post-conflicto. Ambos
afectan distintos ámbitos territoriales. Ambos pueden presentarse formando parte de un
conflicto o mantenerse como causa de amenazas en situaciones totalmente aisladas. Por
último, problemas fronterizos y migratorios pueden seguir siendo causa de amenazas
una vez superadas las fases de implantación de los acuerdos de pacificación.
Por ello, las delimitaciones fronterizas y migraciones centroamericanas son
causas de amenazas compuestas, puesto que atraviesan varios órdenes y afectan de
pleno a la gobernabilidad: el territorio, las personas y las instituciones (en el sentido
extensivo de estructuras y procesos que fundan la voluntad general, p.ej. lo mismo el
instituto de la representación, que la familia, la ética, el parlamento, o la tolerancia, la
justicia, la libertad, la equidad).
P.ej. -siguiendo con situaciones expuestos anteriormente- la resolución de un
litigio de fronteras puede significar el refuerzo policial de una línea fronteriza que,
indirectamente, provoque una disminución del transporte ilegal de madera.
Simultáneamente, la promoción de políticas de reinserción social y productiva para
poblaciones desmovilizadas o retornadas influirá directamente sobre la eliminación de
las talas indiscriminadas de bosques. Resultado: el establecimiento de una frontera
claramente delimitada ha coadyuvado a frenar movimientos de población sin
oportunidades. El encadenamiento ha resuelto dos conflictos y ha arrastrado a otros dos
hacia su solución (en concreto, ña disminución y progresiva desactivación de factores
que mantienen el transporte ilegal y la tala indiscriminada de bosques, paso previo a su
resolución).
Se podría pensar que los conflictos ligados a este tipo de amenazas podrían
reducirse a sus mínimas expresiones coyunturales, por entender que se trata de
situaciones agonizantes de tránsito hacia sistemas políticos democráticos capaces de
controlar y normalizar los procesos de frontera como de migración. Pero esto requiere
de, al menos, tres condiciones complementarias. La primera, una estabilidad
institucional permanente, en el ámbito nacional y regional. La segunda, reducir hasta
controlar el resto de causas que amenazan la seguridad democrática, significativamente
la inseguridad ciudadana. Tercera, democratizar la participación y extender la cultura de
la paz. Por el momento, la inseguridad supera la certidumbre. La situación concreta de
los procesos de frontera y de migraciones en Centroamérica es lo que evaluamos
seguidamente.
4) Diferendos fronterizos: amenazas a la integración y la seguridad.
Descartada casi por completo la posibilidad de que Centroamérica sea atacada
por un agente externoxliv, también la unanimidad es casi completa sobre la remota
posibilidad de que tenga lugar un enfrentamiento armado entre dos o más países
centroamericanosxlv. Las diferencias las encontramos en la intensidad con la que se
percibe el conflicto y según cuando haya sido declarado o haya pasado a instalarse en la
opinión pública (sobre todo en los análisis y trabajos posteriores a 1997, por la tensión
generada entre Honduras y El Salvador). Porque cosas bien distintas son la declaración
del conflicto y su resolución por medios no contemplados en el Tratado Marco, es decir,
violentos, armados.
A principios de 1998, la población centroamericana que vivía en las fronteras era
de unos 3 millones de personas, lo que suponía un 10 % de la población total. Dados los
índices de desarrollo humano e integral que presenta la región, es previsible que las
áreas fronterizas sigan constituyendo focos de potenciales conflictos.
Las diferencias sobre límites o sobre otros aspectos que se desarrollan en torno a
las fronteras pueden desencadenar conflictos y derivarse hacia soluciones pacíficas.
Centroamérica ya ha atravesado intensas guerras internas. Escenarios principales de
esos conflictos fueron las regiones fronterizas, en las que, además de pasillos,
constituyen insustituibles patrimonios culturales, biológicos y energéticos. La tensión en
las zonas fronterizas se manifiesta como un elemento principal susceptible de puede
transformar las amenazas potenciales en amenazas reales. Entre los factores que pueden
crear tensiones fronterizas, hemos encontrado algunos comunes que están presentes en
las situaciones conflictivas que hemos estudiado. Son los siguientes:
a) La persistencia de límites fronterizos indefinidos o ambiguos
b) La existencia de límites no aceptados por las partes, incluso después de haber
sometido el reclamo a litigio internacional y haberse dictado fallo.
c) La ausencia de control sobre determinadas zonas limítrofes del territorio de
un país.
d) La lucha y la explotación ilegal de recursos naturales por nacionales de un
estado en áreas de soberanía de un estado vecino.
e) El tráfico, comercio ilegal y otras actividades delictivas que vulneran la
integridad territorial y soberana de uno o más estados que comparten franjas
fronterizas.
f) El establecimiento de poblaciones desmovilizadas de las ex-guerrillas y las
ex-fuerzas armadas, comunidades de ex-refugiados y grupos de refugiados
de países fronterizos o próximos con Centroamérica.
A continuación, realizaremos una breve exposiciónxlvi de los principales
conflictos armados que enfrentaron algunos países de la región en el pasado. Con ello,
pretendemos conocer si, en la actualidad, existen escenarios de potenciales conflictos en
la región cuya causalidad estuviera vinculada a los “viejos contenciosos”, y que, en
cierto modo, se habrían visto reactivados.
Por lo demás, sin tener en cuenta las luchas armadas y los violentos
enfrentamientos de la década de los ochenta en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, se
exponen las situaciones latentes que pueden desembocar en conflictos y los mecanismos
con los que se enfrentan.
a) Disputas fronterizas por el Valle de la Estrella. Surgidas a finales del siglo
XIX, condujo a una guerra a Costa Rica y Panamá en 1921. El
reconocimiento del gobierno de Estados Unidos de la soberanía costarricense
sobre el territorio puso fin a la guerra, aunque la resolución final del
conflicto no se produjo hasta la firma del Tratado de límites Arias MadridCalderón Guardia, en 1941.
b) Diferendo de límites por la posesión del río Motagua. Nuevamente, la
intervención de Estados Unidos como árbitro del conflicto en 1939 puso fin
al mismo con la firma del Tratado de límites entre Guatemala y Honduras,
que otorgó el control del río a Guatemala.
c) Disputa territorial entre Honduras y El Salvador. A pesar de que la guerra a
la que condujo la disputa en 1969 ya finalizó, hasta 1992 se mantuvo la
disputa territorial, año en que la Corte Internacional de Justicia de La Haya
puso fin a la misma, de forma que, de los 446 km2 disputados, otorgó 312
km2 a Honduras (casi el 70 % de lo que estaba en disputa) y 134 km2 a El
Salvador.
d) Disputa por los límites fronterizos marítimos en el Caribe. Desde el mismo
año del levantamiento sandinista contra la dictadura de Somoza, Nicaragua
reclama a Honduras su frontera desde el paralelo 17, que la reconoce en el
15. El conflicto ha provocado numerosos choques en el ámbito diplomático,
sin llegar a desembocar en una guerra.
e) Disputa por los derechos de navegación del Río San Juan. Este diferendo
que enfrenta a Costa Rica y Nicaragua tiene su origen en el siglo XIX.
f)
Reclamo territorial sobre Belice. Se trata de una extensión del territorio de
Belice, de unos 23.000 km2, que obtuvo la independencia del Reino Unido
en 1981, sobre la que Guatemala venía demandando su soberanía desde hace
un siglo. Después de diez años de conseguida, en 1991, el reconocimiento
del presidente guatemalteco, Jorge Serrano, de la independencia de Belice
implicó nuevas relaciones diplomáticas.
Con los procesos de consolidación democrática en Centroamérica, la
“desocupación” de los ejércitos de las instituciones representativas y las intenciones y
objetivos expresados en el Tratado Marco de Seguridad de 1995, se han rebajado la
tensión y la posibilidad de conflictos importantes entre países. A pesar de ello, hay que
anotar que se ha producido una cierta reactivación de algunas amenazas que dieron
lugar a disputas sobre límites fronterizos.
a) Disputas entre Honduras y El Salvador. La situación de indefinición en la
propiedad de las tierras de la zona objeto de disputa se tradujo en la
detención de camiones salvadoreños cargados de madera extraída en
territorio de Honduras. Este incidente provocó, en los primeros meses de
1997xlvii, la movilización de las fuerzas armadas de ambos países hacia la
región fronteriza de Nahuateriquexlviii (zona conocida como ex bolsón,
escenario de periódicos conflictos entre autoridades de ambos países por la
explotación ilegal de bosques de salvadoreños en Honduras). La vía pacífica
y diplomática intentó resolver la disputa, a partir del seguimiento de la
comisión bipartitaxlix. La demarcación fronteriza pendiente resolvió, una vez
aceptada por las autoridades el fallo de la Corte de La Haya, de 1992.
Además, la demarcación puede realizarse sin las tensiones que se mantenían
sobre la propiedad de las tierras, al ratificar los dos Parlamentos los
documentos que respetan los derechos adquiridos por los pobladores de
ambos países. Pero a pesar de los acuerdos entre Honduras y El Salvador
para solucionar la situación de los 12.000 salvadoreños que habitan la zona,
a principios del año 2000 continuaban los incidentes en la zona fronterizal.
En este diferendo, podemos observar la forma en que se presentan algunos
rasgos característicos de lo que es la seguridad democrática que pretende
imponerse en la región. De un lado, se trata de un conflicto fronterizo en el
que un manejo desproporcionado o imprudente de la capacidad militar
podría haber desatado un enfrentamiento. La voluntad de resolver por vía
pacífica se ha mostrado eficaz, controlado una amenaza potencial a la
seguridad externa. De otro lado, lo que motivó el movimiento de tropas hacia
la frontera, la detención de los camiones que transportaban madera, es más
factible de resolver por una vía distinta a la militar. Además, en estos
episodios, muestran que estamos ante conflictos en los que entran en juego
diversos factores. En este caso, además de la demarcación de fronteras, los
relacionados con el medio ambiente, los recursos madereros, el tráfico ilegal
transfronterizo, poniendo de manifiesto la necesidad de un tratamiento
integral de estos incidentes que quiebran la confianza, especialmente por la
vía de la negociación y concertación permanentes.
b) Reclamo territorial sobre Belice. A pesar del reconocimiento de la
independencia de Belice en 1991 y de establecerse relaciones diplomáticas,
en 1997, el gobierno de Guatemala prosiguió su reivindicación de territorios,
denunciando que las invasiones desde Beliceli se producen por la ausencia de
delimitación fronteriza. En el año 2000, el presidente Alfonso Portillo volvió
a reclamar una extensión de más de 12.000 km2. lii
c) Disputa por los derechos de navegación del Río San Juan. En el año 2000, el
conflicto por la navegación del río San Juan se mantiene entre Nicaragua y la
vecina Costa Rica.
d) Disputa por la delimitación de las fronteras marítimas entre Honduras y
Nicaragua, en el Golfo de Fonseca. A finales de 1999, la tensión alcanzada
entre Nicaragua y Honduras presentó tal intensidad que el enfrentamiento no
era descartableliii. Para Nicaragua, la ratificación de Honduras del Tratado
Ramírez-López, el 30 de noviembre de 1999liv, le supone una pérdida de
130.000 km2. en las aguas territoriales del Caribe. La tensión se tradujo en
acusaciones mutuas, pero se logró abrir la negociación, alcanzar acuerdos
parciales para evitar la confrontación y emplazar la solución definitiva al
ámbito de la OEA y al pronunciamiento de la Corte Centroamericana de
Justicia en relación con la delimitación marítima. Una Resolución de la
Corte concedió en 1992 a Honduras el derecho de acceso al golfo,
compartido con Nicaragua y El Salvador, que mantiene su reclamo para no
perder más territorio.
Para evitar la escalada de acusaciones que puedan derivar en tensiones, un
acuerdo de nivel ministerial de Relaciones Exteriores, del 8 de febrero de
2000lv, dispuso el patrullaje conjunto en la zona disputada.
El deterioro de estas relaciones va más allá de las tensiones pre-bélicas,
afectando acuerdos puestos en marcha por los órganos de integración, lo que
constituye retrocesos importantes sobre materias negociadas. Nicaragua,
incrementando hasta el 35 % los aranceles a las importaciones hondureñaslvi,
abrió un nuevo frente del conflicto, trasladándolo al ámbito de la integración
regional, dando lugar a prácticas prohibidas recíprocas. No obstante estos
incidentes, no es baladí considerar el hecho de que la extensión se produzca
desde el ámbito de la defensa de la soberanía y del territorio hacia el
económico, y no a la inversa, desde el económico al de la defensa. Por otro
lado, hay que observar si existen razones de política interior (desviar la
atención sobre situaciones graves) que favorezcan la prolongación de asuntos
exteriores que, teóricamente, “cohesionan” la nación, retrasando la solución
por la vía pacífica y la negociación en el ámbito regional si fuera necesario.
En este sentido, los retrasos de Nicaragua en el desarrollo y cumplimiento de
los programas de ayuda internacional concedidos para paliar los efectos del
huracán Mitch pudieran perseguir ese efecto. Honduras y Nicaragua fueron
los más afectados por el huracán. Las tensiones se han trasladado también al
terreno de la cooperación internacional: el balance positivo realizado por la
comunidad internacional sobre los avances de la reconstrucción le ha valido
a Honduras el reconocimiento de ésta y el apoyo para continuar con la
financiación futura y para nuevos apoyos de otros organismoslvii. Por su
parte, Nicaragua se retrasa en implantar el Plan Maestro Pro-Reconstrucción,
presenta problemas de transparencia y gobernabilidad y tiene todavía
pendiente la presentación de una propuesta de lucha contra la pobreza, lo
cual no facilita la renovación de la ayuda externa.
5) Migraciones ilegales y migraciones masivas: amenazas a la soberanía del territorio y
la seguridad fronteriza.
Gran parte de las migraciones en la región centroamericana son consecuencia
directa de los conflictos de la década de los años ochenta y de los factores que los
motivaron (represión, búsqueda de tierras para cultivar). Pero, también son la
explicación de otros que surgen en torno a las penurias económicas y la pobreza, o
alrededor de las poblaciones desplazas o emigradas y asentadas en determinados
territorios, fundamentalmente por su vinculación a los conflictos y a las situaciones
post-conflicto (desarrollo, disputas por áreas de gran diversidad y recursos naturales).
La diversidad de documentos que guían la consolidación de la paz, la
reconstrucción y el desarrollo en Centroamérica establecen una profunda relación entre
todos los factores condicionantes. Esto tiene una profunda significación, pues obliga, en
consonancia con las metas a alcanzar, a desplegar estrategias y programas de largo
alcance para una gran transformación estructural. Esto afecta también a las migraciones.
Pero en esta materia, la situación está prácticamente en el punto de partida, aunque, a
partir de la destrucción provocada por el huracán Mitch, ha comenzado a acelerarse.
Por ejemplo, en el Plan de Reconstrucciónlviii elaborado por el gobierno
hondureño para hacer frente a esta catástrofe, se expone la relación causal directa
“desempleo y subempleo juvenil-delincuencia-seguridad ciudadana”. Según esta
causalidad, es de esperar que el aumento del desempleo que ha seguido al huracán
puede derivar en un incremento de la violencia y la inseguridad ciudadana. Es una línea
de investigación a seguir.
A lo largo del presente trabajo, ha quedado reflejo del enfoque integral con el
que se abordaron los acuerdos para la paz, la conclusión de importantes acuerdos
regionales y la implementación de las propuestas de desarrollo. Con relación a la
emigración, es evidente su relación con la democracia, el desarrollo, los derechos
humanos y la gobernabilidad. Es más, como ha puesto de manifiesto la crisis
alimentaria actual que sufre Centroamérica, producto de la sequía y la caída de los
precios del café,
es obligado un tratamiento integral del fenómeno. Migraciones,
seguridad alimentaria y restauración ambiental requieren de una respuesta regionallix.
Con otros términos, es lo que se dice en las conclusiones del “Informe del Grupo
de Trabajo Sobre Migración”, lx que se emitió en el contexto de la II Reunión del Grupo
Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica, en Estocolomo,
en 1999:
La vinculación entre los procesos migratorios y el desarrollo
sostenible, así como el respeto a los derechos humanos y la
consolidación de los procesos democráticos, adquieren hoy
especial relevancia y significación en la región.
El Grupo de Trabajo hace un llamado internacional a que apoye
los esfuerzos centroamericanos para lograr la gobernabilidad
migratoria y asegurar que ésta se convierta en una dimensión que
integre efectivamente el proceso de la Reconstrucción y
Transformación de la región.
El Grupo de Trabajo consideró que urgía realizar las siguientes acciones
prioritarias en la regiónlxi, que resumimos a continuación. Conocer el impacto del
huracán Mitch sobre las migraciones; Comenzar la modernización integral de la gestión
migratoria, impulsando un sistema regional de información migratoria; Establecer un
programa específico para el tratamiento de la situación entre Nicaragua y Costa Rica; Y
prestar más atención a la reinserción socioeconómica de migrantes retornados.
El fenómeno migratorio ha comenzado a estar presente en las agendas
subregionales. Centroamérica y Norteamérica han entendido la necesidad de establecer
avances regionales y bilaterales para tratar los aspectos derivados de las migraciones. El
primer paso relevante para incluir las migraciones en los foros multilaterales lo
constituyó la Conferencia Regional sobre Migración, de 1996, conocida como “Proceso
Puebla”. El segundo paso, la incorporación de la dimensión migratoria como factor
positivo del desarrollo al SICAlxii
En lo que sigue, tratamos de conocer el contexto del fenómeno migratorio
centroamericano y constatar, de haberlos, qué factores indican que el mismo constituye
una amenaza potencial para el desarrollo y la estabilidad de la paz en la región
(movimientos masivos, incontrolados, destinos prioritarios fronterizos). Luego, si se
están produciendo situaciones de conflicto o si se configuran situaciones dinámicas
proclives al conflicto.
5.1) El contexto centroamericano de los movimientos de población.
El contexto del período que analizamos (singularmente el que va de los
Acuerdos de Paz hasta el final de la década de los noventa), está marcado por las
siguientes circunstancias y acontecimientos:
a) Los conflictos armados desplazaron a casi tres millones de personas de sus
comunidadeslxiii. Las bruscas transformaciones estructurales que supuso el
desplazamiento y las migraciones masivas todavía están presentes en la
región. Territorialmente, se expresan en las migraciones circulares o
pendulares, forzando a los gobiernos locales y nacionales a buscar respuestas
sin poder contar ni con un sistema de gestión de los movimientos
poblacionales.
b) Los logros en materia de apertura de fronteras intraregionales al libre tránsito
de personas, que se suman a la existente para el transporte, con intención de
avanzar en el proceso de integración centroamericana. El Acuerdo de Paso
Fácil, conocido como CA-4, fue suscrito por Guatemala, El Salvador,
Honduras y Nicaragua para permitir el libre tránsito entre ellos sin
restricciones fronterizas. El período máximo de libre estancia permitido por
el “Paso Fácil” es de 90 días.
c) La nueva legislación estadounidense de inmigración que entró en vigor el 1
de abril de 1997. Esta ley no sólo pretende el incremento en el control de los
flujos migratorios centroamericanos hacia Estados Unidos, sino que incluye
como una prioridad la deportación de indocumentados.
Los enfrentamientos armados internos en la región en la década de los
ochenta, provocó un éxodo sin precedentes de centroamericanos hacia
Estados Unidos, donde, en 1997, vivían casi tres milloneslxiv, principalmente
salvadoreños, nicaragüenses y guatemaltecos.
d) El escaso efecto que ha tenido la implementación de los Acuerdos de Paz
sobre el desarrollo económico de la población afectada por las guerras. La
situación para la mayoría de las poblaciones retornadas, desplazadas y
desmovilizadas, principalmente ubicadas en áreas rurales necesitadas de
inversiones de todo tipo, sigue estancada en índices muy similares a los del
final de las guerras. La heterogeneidad de las poblaciones, las diferencias
locales, etc. son factores que condicionan los programas de reasentamiento y
reinserción socioeconómica.
A esto se une un aspecto que afecta directamente al movimiento de la
población, la modificación del concepto de frontera agrícola.lxv Impulsar la
expansión de la frontera agrícola significa el desplazamiento de los
campesinos. Los intereses sectoriales (ganaderos, militares, industrias del
ocio)
acceden
a
la
frontera
agrícola
con
fines
especulativos,
desaprovechando su potencial productivo. Los nuevos pioneros suelen ser
campesinos sin tierra de las zonas de expulsión (`procedentes de las tierras
abandonadas que entran en proceso de concentración). Además, la mayoría
de ellos son víctimas de las migraciones de la década de las guerras.
e) Las migraciones masivas de ilegales a través de las fronteras. El país más
afectado en la región es Costa Rica, donde hay un número de inmigrantes
nicaragüenses muy elevado. La inexistencia de cifras oficiales añade una
dificultad a este problema. El estudio de la Comisión para la Defensa de los
Derechos Humanos en Centroamérica (CODEHUCA)lxvi realizado entre el
final de 1997 y abril de 1998, calcula en 134.870 los nicaragüenses
residentes (incluyendo temporales, permanentes y refugiados), más 15.000
naturalizados y 50.000 tarjetas estacionales de trabajo. Estimaciones
extraoficiales sitúan el cálculo en 300.000 o 500.000. Además, según la
CODEHUCA, la mayoría estarían de forma legal.
Arnoldo Brenes, en octubre de 1998, sitúa la cifra entre 500.000 y 800.000
personas, calculando en 75.000 los emigrantes legales. Al margen del
número más aproximado, es evidente que, para un país de 3,5 millones de
habitantes, se trata de un porcentaje de su población relevante, que pocos
países mundo presentanlxvii.
La dinámica migratoria Nicaragua-Costa Rica supera la naturaleza
coyuntural. Las migraciones de nicaragüenses de los últimos 30 años
sugieren su carácter permanente, al margen de coyunturas que pueden
incrementar el cruce de fronteras. Además del factor histórico, tres
características parecen explicar esta dinámicalxviii:
-
Una crisis estructural nicaragüense profunda (recesión económica,
contracción del mercado laboral y reducción y retirada del Estado de
muchos sectores).
-
Una triple condición favorable de Costa Rica: inserción económica
mundial, inserción laboral de los nicaragüenses y condiciones
sociolaborales.
-
La asociación migración – pobreza (véase más adelante, 1.2.3 d),
originada en los déficits sociales y de mercado laboral de Nicaragua.
f) Los cruces de las fronteras por grupos armados. Esta circunstancia
prácticamente desapareció a la finalización de los conflictos internos. No
obstante, aunque de forma residual, persiste el peligro de grupos armados
provenientes de países limítrofes y/o próximos que mantienen conflictos
internos. Esta amenaza la sufren Guatemala y Panamá, cuyas fronteras
regionales les separan de dos países que presentan conflictos internos,
México y Colombia.
g) Los desastres humanos y materiales provocados por el huracán Mitch. El
incremento de los flujos migratorios internacionales eran ya patentes antes
del huracán, producto de la presión demográficalxix, el escaso dinamismo
económico, la pobreza, el desempleo y los efectos de los desplazamientos
forzados de las guerras (apartado “c”).
5.2) Factores posibilitadores de conflictos debidos a los movimientos migratorios
En este contexto, conviene conocer aquellos factores que, según se presenten,
podrían condicionar la aparición de conflictos, al menos, a la vista de lo estrechamente
relacionados que están y de las escasas medidas que se han adoptado en orden a ordenar
los procesos migratorios y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones afectadas.
Merecen destacarse los siguientes:
a) La región, como tampoco los países individualmente, cuentan con un marco
normativo para abordar las migraciones. No dispone de sistemas
administrativos de gestión de las migraciones ágiles, técnicamente
competentes y con dispositivos de operatividad efectiva.
b) Los retrocesos en materia de libre tránsito de ciudadanos centroamericanos
por el área de integración regional. Las restricciones de acuerdos tan frágiles
como la libre circulación de personas funcionan como rupturas de la
confianza y la legitimación de la voluntad general de la región.
Algunos hechos son suficientemente indicadores de las dificultades que atraviesa el
proceso de libre circulación. Los obstáculos migratorios impuestos por Guatemala a
ciudadanos de El Salvador y el anuncio de medidas recíprocas, puede convertirse en
una amenaza de enfrentamiento entre ambos países. En noviembre de 1998,
Guatemala restringió de 90 a 15 díaslxx el período máximo establecido en el Acuerdo
de Paso Fácil. Esto no favorece la ampliación del CA-4 a Costa Rica, para lograr un
CA-5.
Guatemala decretó en noviembre de 1998 medidas para aumentar los controles en los
pasos fronterizos. Se ha visto en estas restricciones migratorias un objetivo
complementariolxxi: limitar el paso de salvadoreños hacia México y Estados Unidos.
c) Una reactivación de la presión migratoria sobre la región, consecuencia de la
entrada en vigor de la nueva ley de Estados Unidos. De llevarse a cabo la
contundente amenaza de deportación de centroamericanos indocumentados
anunciada por el gobierno estadounidense (a pesar de que se fije una especie
de “período de gracia” para el año 1997lxxii), el número de afectados por la
eliminación de la condición especial (otorgada a los centroamericanos
después de los conflictos bélicos internos), ascendería a casi 900.000
centroamericanos.lxxiii
d) La presión negativa que provocaría esta “deportación masiva” sobre las
economías centroamericanas, muy especialmente sobre el desempleo, la
seguridad y la reducción de ingresos por divisas.lxxiv En 1996, los
centroamericanos que residían en Estados Unidos enviaban remesas a la
región por un valor de 2.850 millones de dólares, constituyendo una de las
principales fuente de ingresos en algunas de las economías nacionales,lxxv
cuando no la primera o segunda.
e) La probable configuración de una “nueva categoría” de centroamericanos,
los deportados, para quienes, en función de la situación socioeconómica, la
capacidad de absorción de la economía nacional y la capacidad individual de
adaptación de la mayoría, habría que haber previsto el desarrollo de
programas específicos de inserción en un contexto demasiado castigado por
la crisis. Esta es una materia susceptible de coordinarse en el ámbito
regional, para programar las migraciones, tratando de frenar movimientos de
población incontrolados, masivos y con destinos que, además, dificulten la
reinserción.
f) La incapacidad de Centroamérica para plantear y enfrentar una negociación
como comunidad regional antes Estados Unidos. Las negociaciones se han
conducido bilateralmente. La consecuencia más evidente es la consignación
de condiciones diferentes según el resultado de la negociación, lo que
representa una debilidad evidente en la negociación internacional.
Paradójicamente, los conflictos que pudieran ocasionarse con la llegada de
los “deportados”, deberán tener un tratamiento regional. Entonces, será más
difícil intervenir sobre esta materia.
Esta hipótesis ya se ha confirmado. Nicaragüenses y guatemaltecos cuentan
con una prórroga de 18 meses para el inicio de las deportaciones previstas a
partir del 7 de enero de 1998lxxvi. El Salvador negoció lo propio,
consiguiendo solamente 2 meses de prórroga (siendo el país con más
emigrantes en Estados Unidos). El Salvador y Guatemala tuvieron que
emprender negociaciones para obtener ventajas similares a las que Nicaragua
y Honduras accedieron a través de la Ley de Ajuste Nicaragüense y Alivio
Centroamericana (NACARA, por sus siglas en inglés).
Estados Unidos justifica las diferencias por los desastres provocados por el
huracán Mitch en Nicaragua y Honduras. De haberse logrado una
negociación regional con Estados Unidos, a pesar de un desastre natural
posterior, se hubieran obtenido similares y mejores ventajas para los
inmigrantes centroamericanos.
El incremento de las dificultades económicas que sufren ya las poblaciones
más afectadas por las guerras y la situación post-conflicto. Los escasos
recursos de los que se benefician estas poblaciones se reducen
constantemente al incrementarse el número de destinatarios. En estas
condiciones, aún está pendiente restaurar muchos de los déficit históricos y
atender los nuevos generados por el conflicto (in-documentación de los
desplazados -oficialmente “inexistentes”, falta de atención a poblaciones
afectadas por la guerra, específicamente en relación con las tierras).
g) Los movimientos masivos de retorno de nicaragüenses, en el caso de crisis
en Costa Rica. En este momento, no es probable, puesto que la
estacionalidad del sector agrícola costarricense continúa demandando
trabajadores,
consolidando
la migración
pendulante o circularlxxvii,
caracterizada por la movilidad interior en Costa Rica y hacia Nicaragua. Por
otro lado, la sequía y la caída de los precios del café han sumido a 86.000
familias de Nicaragua en la penuria.lxxviii No obstante, en el estudio
comentado de la CODEHUCA, se concluye (ver nota de capítulo 22) que
una buena parte de los nicaragüenses que emigran hacia Costa Rica a
laborar, se devuelven a su país, contrario a lo que las autoridades
costarricense suponen.
h) El enfrentamiento entre la policía panameña o guatemalteca y grupos
armados procedentes de México o Colombia, respectivamente, que cruzan
ilegalmente las fronteras. En Guatemala, la preocupación proviene de los
efectos que tendría una llamada a las poblaciones mayas para secundar el
levantamiento que el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN)
realizó el 1 enero de 1994, y que derivó en confrontaciones con el ejército
federal mexicano. Es decir, una posible reactivación de guerrillas que
existieron en décadas anteriores. Por último, no puede olvidarse que el
conflicto armado guatemalteco forzó la salida de unos 80.000 lacandones
que se refugiaron al otro lado de la frontera, en el Estado de Chiapas.
5.3) Situaciones conflictivas: la seguridad amenazada.
Con relación a los conflictos habidos en la región directamente relacionados con
las migraciones o a situaciones que puedan suponer amenazas reales a la paz y al
desarrollo centroamericano, destacamos las siguientes:
a) El enfrentamiento entre El Salvador y Guatemala por la ruptura del Acuerdo
de Paso Fácil a finales de 1998, ha puesto de manifiesto la frágil vigencia de
algunos acuerdos regionales y la persistencia de obstáculos nacionales al
desarrollo regional. Esta fragilidad puede producir situaciones conflictuales
encadenadas, dada la participación de aspectos estrechamente vinculados:
movimientos migratorios, transporte, comercio, intereses con terceros países.
Esto motivó la intervención de los órganos regionales de la integración y de
mecanismos de diálogo centroamericanos. Motivos hay para ello. Primero,
en fechas de notable aumento del flujo de viajeroslxxix, Guatemala, está
coartando el derecho de los centroamericanos a las estancias en su territorio.
El argumento que se alega es la lucha contra las migraciones de ilegales que
buscan alcanzar la frontera con Mexico y Estados Unidos.
No hay argumentos evidentes para entender las medidas decretadas por
Guatemala para restringir el paso de ciudadanos de El Salvador hacia los
pasos fronterizos del norte, en dirección a Mexico y Estados Unidos. Cabe la
especulación entre el gobierno de Guatemala y estos dos miembros del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Un hecho así
provocaría una quiebra gravísima de la confianza entre los estados
centroamericanos, provocando un “frenazo” al proceso de integración. Otra
cosa distinta es que Centroamérica es el pasillo natural hacia el área del
TLCAN y que, probablemente, se negocien y articulen medidas para ejercer,
cada vez con más intensidad, de “filtro” de los flujos migratorios hacia la
propia región y hacia el norte. Eso será fruto de acuerdos preferentemente de
carácter interregional.
Segundo. El conflicto es extensible con la amenaza del gobierno de El
Salvador de aplicar prácticas migratorias recíprocas, perjudicando aún más el
libre tránsito la exigencia de pasaporte a la entrada al paíslxxx. Y tercero, las
restricciones migratorias afectaron al comercio, al sector transportista y
particularmente a los camioneros salvadoreñoslxxxi. Las reacciones defensivas
de estos sectores económicos se dirigieron a salvaguardar sus derechos de
libertad de circulación, recurriendo a excepciones particularistas a lo
decretado. La fragmentación del “Paso Fácil” es provocadora de agravios
entre ciudadanos centroamericanos y entre sectores económicos dentro de un
Estado y en la región. Estos quiebran la confianza y dificultan la solución de
los conflictos.
A pesar de lo dicho, la región centroamericana, como se realiza en el Plan de
Acción del Proceso Puebla, ha de poder hacer frente a la presión migratoria
de origen múltiple sobre Guatemala, por ser el corredor natural hacia
México. En 1999, “sólo México recibió cerca de 50.000 personas deportadas,
de origen centromaericano”lxxxii.
b) Hasta el momento, en Costa Rica, según constata el Oficial de Programas de
la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, Arnoldo Brenes, “la
integridad del estado de derecho costarricense no se ha visto afectada y,
desde luego, la opción militar no es un recurso válido para enfrentar
esto”lxxxiii. Prueba de ello, que el gobierno de Costa Rica decretó una
amnistía migratoria del 1 de febrero al 31 de julio de 1999, favorable a los
centroamericanos afectados por el huracán Mitch. El resultado inmediato:
160.000 personas regularizaron su situación legallxxxiv en el país,
mayoritariamente nicaragüenses.
c) El punto más conflictivo donde el movimiento de población, especialmente
refugiados, representa una amenaza real para la seguridad, lo constituye la
frontera entre Panamá y Colombia. El desarrollo del conflicto interno
colombiano está presionando enormemente sobre esta franja limítrofe. En
1997, según denuncia Amnistía Internacionallxxxv, “más de doscientas mil
personas se vieron desplazas, principalmente en las zonas rurales afectadas
por el conflicto armado. […] A comienzos del año, la localidad de Ríosucio
y los pueblos circundantes […] próximos a la frontera panameña, sufrieron
un desplazamiento masivo de civiles […]”
Grupos armados procedentes de Colombia, después de cruzar ilegalmente la
frontera con Panamá, han producido enfrentamientos limítrofes con la policía
panameña. Aunque, hasta la fecha, la policía ha podido enfrentar y controlar
estas situaciones aisladas, hay que hacer constar alguna de gravedad. En abril
de 1997, un grupo de más de 200 miembros armados, cruzando la frontera,
provocó al menos cuatro muertos, entre refugiados colombianos y
ciudadanos panameñoslxxxvi. Entre marzo y abril del mismo año, el gobierno
panameño “devolvió” más de 300 refugiados colombianos que huyeron de
las persecuciones paramilitares de Colombialxxxvii. Para el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) esto suponía el
incumplimiento de Panamá de sus obligaciones internacionales. Finalmente
logró intervenir y declarar justificadas las peticiones de asilo. Asimismo,
Amnistía Internacional denunció violaciones a los derechos humanos
producidas a ambos lados de la franja fronteriza contra colombianos que se
adentran en Panamá huyendo de la violencialxxxviii.
En junio y julio del mismo año, paramilitares colombianos cruzaron la
frontera
panameña
hacia
la
provincia
de
Darién,
constatándose
desapariciones y muertoslxxxix. En abril de 1998, otro grupo paramilitar
colombiano atacó la policía de un poblado ubicado en la misma frontera
panameña, Boca del Cuchexc,
d) El huracán Mitch de 1998 debilitó aún más las economías centroamericanas
y ha sumido en la penuria a miles de familias, especialmente de Nicaragua y
Honduras. Ha provocado incrementos de movimientos migratorios, que
intentan ser paliados con la ayuda y la financiación externa. El aumento de
los flujos migratorios asociados a la pobreza supone una doble amenaza para
el desarrollo social, agrícola y económico. Por un lado, puede imponer
desequilibrios profundos en la región, aumentando la asimetría del desarrollo
y despoblando determinados territorios y áreas. Por otro, transcurridos varios
años de la firma de la Paz, sigue pendiente de resolver la mayoría de los
litigios por tierras, así como la reinserción productiva de las poblaciones
desplazadas por las guerras de los ochenta.
La situación es más compleja si se considera que todavía no se ha legislado
para cumplir con los derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas,
lo que puede agravar la conflictividad socialxci. Además, las áreas pobladas
por comunidades indígenas reúnen un conjunto de situaciones de gran
potencial amenazador, entre otras, la falta de reconocimiento de los derechos
indígenas sobre su sistema de administrar las tierras o el incumplimiento de
proveer tierras estatales para el desarrollo.
e) La disputa por la financiación externa puede originar disensos en los foros
multilaterales y deteriorar las relaciones centroamericanas. En 1998,
Nicaragua no asistió a la reunión del Grupo Consultivo para la
Reconstrucción y Transformación de Centroamérica, alegando reajustes en
los órganos judiciales y de control superiores del Estado. Las valoraciones
favorables de la comunidad internacional al trabajo de Honduras le han
valido la continuación de la ayuda externa, incluso el incremento. Por el
contrario, los retrasos de Nicaragua y su retraso en presentar el plan contra la
pobreza pueden motivarle importantes retiradas de la ayuda externa. Estas
situaciones impactan de inmediato sobre el desarrollo asimétrico de los
países, enfriando las relaciones. Un efecto de más lago plazo será un
escenario cargado de tensiones entre países, al intentar desviar al exterior
parte de los conflictos internos, cuando los gobiernos necesiten encontrar, en
un momento dado, una causa “patriótica” para sanar otras cuestiones.
NOTAS CAPITULO TERCERO
30
Rojas Aravena, F. “La experiencia de la desmilitarización en los países americanos” en Paz y
Seguridad, Nº 12, FLACSO, Santiago de Chile, 1997
31
Sería más correcto, en relación con las amenazas a la seguridad, tratar de definir qué
situaciones necesitan de un tratamiento o respuesta de naturaleza militar y cuáles no. La misma
acepción “nuevo rol de las fuerzas armadas” contiene, de forma muy explícita, por definición, la
necesidad de que el ejército participe de otras funciones distintas a las que le son propias por su
configuración y naturaleza. Sea cual fuere el debate, necesidad o no de fuerzas armadas, o sobre
las funciones, lo que no parece adecuado es obviar el debate sobre qué amenazas y situaciones
son susceptibles de tratamiento militar. Definir con la mayor precisión estos escenarios es
urgente para clarificar entonces cuál es el rol de las fuerzas armadas.
32
La información se ha reproducido a partir de los análisis de clasificaciones de Adam Isacson,
comentada por Arnoldo Brenes, “Amenazas a la seguridad en Centroamérica: ¿se justifican las
respuestas militares?” en Diálogo Centroamericano, Nº 34, San José de Costa Rica, octubre
1998.
33
Nos sirve la idea introducida por John Hert en 1951, para hacer referencia al peligro que
supone que los Estados que se sienten intensamente amenazados, no sopesen correctamente las
lógicas presiones de la población o de las fuerzas armadas para atajar potenciales amenazas a su
seguridad y activen mecanismos de seguridad impropios.
34
El concepto se resume, acudiendo a la exposición de Barbé y Perni: “Se trata de una noción
estructural según la cual los intentos de autoprotección de los Estados para preservar sus
necesidades de seguridad tienden, a pesar de no ser esa su intención, a despertar sentimientos de
inseguridad en los demás, dado que cada uno interpreta sus propias medidas como defensivas y
a los demás como amenazas potenciales”; Barbé E. Y Perni, O. “Más allá de la seguridad
nacional”, en Introducción a los estudios de seguridad y defensa, Comares, Granada, 2001, p. 28
35
Brenes, A. “Amenazas a la seguridad en Centroamérica: ¿se justifican las respuestas
militares?” en Diálogo Centroamericano, Nº 34, San José de Costa Rica, octubre 1998.
36
Boletín semanal del PIECA, Nº 12, del 7 al 14 de julio de 1997, Programa de Información
Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
37
Boletín semanal del PIECA, Nº 15, del 28 de julio al 4 de agosto de 1997, Programa de
Información Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
38
Boletín semanal del PIECA, Nº 15, op. cit.
La Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas.
39
Rivera Figueroa, A.M. “El problema del Narcotráfico”, en Diálogo Centroamericano, Nº 41,
San José de Costa Rica, septiembre 1999.
40
Díaz, M. “Centroamérica: EEUU promueve convenios antidrogas”, en Diálogo
Centroamericano, Nº 41, San José de Costa Rica, septiembre 1999.
41
Rivera Figueroa, A.M. op. cit.
42
Díaz, M. “narcotráfico: Costa Rica y EEUU acuerdan patrullajes conjuntos” en Diálogo
Centroamericano, Nº 35, San José de Costa Rica, noviembre 1998.
43
¿“Integracion o desintegración centroamericana?” en Reporte Político, Panorama
Centroamericano, Nº 156, Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP), Ciudad de
Guatemala, febrero 2000.
44
Rivera Figueroa, A.M. op. cit.
La estrategia que describe: la creación artificial de un adversario nuevo, una nueva amenaza
procedente de América Latina, el narcotráfico, al modo en que lo fue el comunismo. Y, del
mismo modo que se enfocó la lucha contra este con la doctrina de la Seguridad Nacional, la
autora sostiene que ahora es la Seguridad Cooperativa la que dinamiza la agenda antinarcotráfico, cuyo complemento en Centroamérica es la Seguridad Democrática contemplada en
el Tratado Marco de 1995. A partir del 11 de septiembre de 2001, la percepción de la amenaza
externa se ha transformado súbitamente. Los ataques terroristas con “aviones suicidas”
realizados con “televisión en directo” contra Estados Unidos, ocasionando miles de muertos,
han puesto en evidencia una vulnerabilidad no militar que ha desencadenado una reacción en
cadena de todos los países europeos y americanos en una misma dirección: la estrategia en caso
de ataques similares o de elaborada complejidad que suponga una quiebra de la confianza y de
la fortaleza que los Estados creen tener. Esta “inseguridad repentina” ha provocado la
construcción urgente (que tomaremos como provisional) de un nuevo modelo de seguridad por
parte de Estados Unidos, basado en la protección de los ciudadanos, apoyado en una coalición
internacional no programada para luchar contra el terrorismo internacional, financiado con
recursos públicos y con la fractura que producirá en las relaciones internacionales la
intervención y violación indiscriminada de la soberanía territorial (como es el caso de
Afganistán).
45
Brenes, A. op. cit.
46
Martínez-uribe, A. El Salvador: percepción de elites y el rol de los militares en la democracia,
Trabajo de investigación, FLACSO, San Salvador, 2000
47
Rojas Aravena, F. “América Latina: alternativas y mecanismos de prevención en situaciones
vinculadas a la soberanía territorial” en Paz y Seguridad, Nº 14, FLACSO, Santiago de Chile,
octubre 1997. El 24 de febrero de 1997 las altas autoridades militares y civiles de ambos países
reconocieron la existencia de dificultades al punto de haber sido calificadas por el presidente
Calderón de “ambiente de tensión” en la zona de Nahuaterique.
48
Brenes, A. op. cit.
49
A los 5 años del fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, 1992, la disputa era
evidente. La Octava reunión bilateral de la Comisión de Seguimiento, de octubre de 1997, no
logró avances de importancia.
50
Agencia Reuters. Tegucigalpa, 29 de noviembre de 1999
51
Rojas Aravena, F. op. cit en Paz y Seguridad, Nº 14
52
Martínez-uribe, A. op. cit.
53
Panorama Centroamericano, Nº 156, op. cit.
54
EFE Managua, 19 de enero de 2000: “Nicaragua solicitó al tribunal regional medidas
cautelares contra Honduras, que se disponía a ratificar el tratado con Colombia, lo que violaba
el proceso de integración del itsmo y el tratado marco de seguridad a favor de un país extraregional”
55
INCEP, Nº 156, op. cit.
De tal realidad se percibieron las amenazas que se dispuso la verificación internacional para
vigilar los patrullajes. El objetivo de las patrullas conjuntas es discernir sobre la existencia o no
de tropas hondureñas en Cayo Sur, según versión de Nicaragua u Hondouras, respectivamente.
El gobierno nincaragüense se opone a la vigilancia conjunta de sus límites territoriales
marítimos
56
INCEP, Nº 156, op. cit.
A la petición de Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) de retirar esta práctica contraria a los
acuerdos aduaneros regionales, el gobierno de Nicaragua, después de alegar motivos
jurisdiccionales y soberanistas, accedió a acatar el fallo de la CCJ.
57
La reunión del Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica
se celebró en febrero de 2000, con la asistencia de los representantes de los gobiernos de
honduras, El Salvador y Costa Rica, para evaluar los programas de ayuda a la reconstrucción
después del huracán Mitch. Nicaragua pospuso la reunión, alegando motivos de procedimiento
de renovación de miembros de órganos judicial, electoral y contable.
58
Plan Maestro de la Reconstrucción y Transformación Nacional Estratégica para impulsar el
desarrollo acelerado, equitativo, sostenible y participativo, elaborado por el Gabinete Especial
de la Reconstrucción Nacional de Honduras, Gobierno de Honduras, III.B.E. Lineamientos
estratégicos, pp. 19-20
59
Casasfranco Roldán, M.V. “Reasentamientos e Integración de Población en Centroamérica:
La gestión de las diferencias”, en Diálogo Centroamericano, Nº 40, San José, Costa Rica, agosto
1999.
60
Informe del Grupo de Trabajo sobre Migración, Estocolmo, Suecia, 25 de mayo de 1999
El Grupo de Trabajo se organizó con la cooperación de la Organización Internacional para las
Migraciones (OIM). Formó parte de la segunda reunión del Grupo Consultivo para la
Reconstrucción y Transformación de Centroamérica, que se celebró en Estocolmo (Suecia), del
25 al 28 de mayo de 1999.
61
Informe del Grupo de Trabajo sobre Migración, op. cit.
62
Informe del Grupo de Trabajo sobre Migración, op. cit.
63
Casasfranco Roldán, M.V. op. cit.
64
La Prensa, 5 de mayo de 1997, Honduras, Según este diario, en 1997, vivían en Estados
Unidos más de 1 millón de salvadoreños, casi 1 millón de guatemaltecos, medio millón de
hondureños y 400.000 nicaragüenses.
65
Boletín semanal del PIECA, Nº 19, del 18 al 25 de agosto de 1997, Programa de Información
Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES: “la expansión de la frontera agrícola puede
dividirse en dos partes: como componente estratégico del ‘boom’ agroexportador (1950 a 1990),
hasta la ‘quiebra’ de la crisis económca regional a partir de los años 90.”
66
Boletín semanal del PIECA, Nº 53, del 18 al 25 de mayo de 1998, Programa de Información
Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
67
Brenes, A., op. cit.
68
Acuña González, G.E. y Olivares Ferreto Edith, “Los hilos invisibles del movimiento:
elementos que caracterizan las recientes migraciones entre Nicaragua y costa Rica” en Diálogo
Centroamericano, Nº 40, San José, Costa Rica, agosto 1999.
69
Informe del Grupo de Trabajo sobre Migración, op. cit.
70
Boletín semanal del PIECA, Nº 83, del 14 al 21 de diciembre de 1998, Programa de
Información Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
71
Boletín semanal del PIECA, Nº 83, op. cit.
72
La Prensa, 5 de mayo de 1997, “Naranjo [Fernando Naranjo, canciller de Costa Rica en ese
momento] dijo que en reuniones previas con la secretaria de Estado norteamericana, Madeleine
Albright, esta se comprometió a no realizar deportaciones masivas de centroamericanos y
dominicanos al menos durante 1997”
73
Las cifras de centroamericanos residentes en Estados Unidos que podrían quedar afectados
por la nueva ley que han aparecido en La Prensa, del día 5 de mayo de 1997 son las siguientes:
336.000 salvadoreños, 300.000 hondureños, 185.000 guatemaltecos y 60.000 nicaragüenses. El
cálculo es una estimación que de las oficinas de migración, embajadas, cancillerías y
organismos de derechos humanos que recoge el periódico.
74
La Prensa, 5 de mayo de 1997, “el canciller de Guatemala, Eduardo Stein, consideró que en
caso de registrarse una deportación masiva ‘se produciría una debacle en la economía’, pues
‘habría más desempleo, menos divisas y más delincuencia’ en un país donde las remesas son la
segunda fuente de ingresos, después del café (400 millones de dólares)”. “ ‘En Nicaragua no
podemos recibir a tanto inmigrante. El impacto económico va a ser muy grande. Se
incrementará el desempleo’ que es de un 53 %, afirmó, por su parte, el canciller Emilio Alvarez,
quien agregó que su gobierno pedirá a Estados Unidos que ‘si se dan las deportaciones que se
hagan de forma paulatina’”.
75
La Prensa, 5 de mayo de 1997. Para Nicaragua supusieron 95 millones de dólares, 1.086
millones para El Salvador, 400 para Honduras y 350 millones para Guatemala. En el Boletín
semanal del PIECA, Nª 86, semana del 25 de enero al 1 de febrero de 1999, se calcula que son
1.200 millones de dólares las remesas enviadas por los emigrantes salvadoreños a sus familias.
76
Boletín semanal del PIECA, Nº 86, del 25 al 1 de febrero de 1999, Programa de Información
Estratégica para Centroamérica, Inforpess/CRIES
77
78
Acuña González, G.E. y Olivares Ferreto Edith, op. cit.
Los movimientos migratorios que se suceden en Costa Rica, conformando esa migración
pendulante o circular, tienen como destinos preferenteslas regiones de Zona norte, Zona
Atlántica y del Valle. En la primera, frontera con Nicaragua, ha habido un desarrollo acelerado
en los últimos 15 años, propio de las regiones fronterizas que han emergido como localizaciones
de la globalización al amparo de las nuevas formas de producción y acumulación (maquilas, por
ejemplo). En la segunda, el sector de producción bananera actúa como atracción para la
población migrante nicaragüense, en un contexto sociocultural vinculado a los elementos
étnicos. En el Valle Central, al que pertenece San José, constituye el núcleo urbano de Costa
Rica. Destaca la precariedad y la conformación a modo de modo de anillos de miseria a partir de
la migración campo-ciudad. El País, 7 de octubre de 2001.
79
Boletín semanal del PIECA, Nº 83, op. cit.
80
Boletín semanal del PIECA, Nº 83, op. cit.
81
Boletín semanal del PIECA, Nº 83, op. cit. “El empresario Ricardo Ballesteros, de la
Asociación Salvadoreña de Empresarios del Transporte de Carga (ASETCA), aseguró a
Inforpress que los camioneros necesitan más de 15 días de estadía en Guatemala, pues deben
viajar con frecuencia hasta Tecún Umán, en la frontera con Mexico, para recoger carga.
Agregó que pedirán al gobierno de Guatemala, a través de las gremiales de transportistas de ese
país, otorgar un permiso especial para que los camioneros tengan al menos 30 días para
desarrollar su trabajo.”
82
Naciones Unidas, UNDAF 2001-2004, Marco Común de Cooperación para el Desarrollo, 15
de agosto, 2000.
83
Brenes, A. op. cit.
84
Diálogo Centroamericano, Nº 40, San José, Costa Rica, agosto de 1999
85
Amnistía Internacional, Informe 1998, Un año de promesas rotas, Editorial Amnistía
Internacional, Madrid, 1998, pág. 154
86
Amnistía Internacional, op. cit. Pág. 313
87
Amnistía Internacional, op. cit. pág. 313
88
Amnistía Internacional, op. cit. pág. 314
89
Amnistía Internacional, op. cit. pág. 313
90
Brenes, A. op. cit.
91
“Balance de los Acuerdos de Paz (III Parte)”, en Panorama Centroamericano, Nº 161-162,
julio-agosto 2000, pp. 9-17
CAPÍTULO CUARTO.
CONCLUSIONES.
1) La pérdida de la posición de prioridad en la agenda internacional.
El fin de las tensiones de la Guerra Fría desplazó parcialmente la centralidad de
la región centroamericana de las prioridades internacionales. A pesar de la movilización
externa dirigida a paliar la catástrofe provocada por el huracán Mitch, Centroamérica
sufre una caída en la entrada de recursos procedentes de la cooperación internacional,
que se puede constatar también país a país.
Centroamérica comenzó a preparar las condiciones para propiciar la
recuperación de atención permanente en la agenda internacional. La ALIDES, que se
convirtió en una completa y compleja agenda regional de proyectos políticos, fue un
primer paso en esa dirección. La cuestión es si Centroamérica puede corregir esta
pérdida de protagonismo. Para Solís Rivera, colaborador en el proyecto Centroamérica
2020, esta pérdida caracterizará todavía las relaciones internacionales de la región, peso
político que para Stevens es recuperable, si la región logra emerger geopolíticamente
mediante la política antidrogas, la revaloración de los factores ambientales, la
ampliación del mercado a través de la integración económica y la intensificación de la
cooperación regional e intergubernamental. Los cuatro aspectos han sido tratados en
este trabajo. Si bien la hipótesis de Stevens es condicional, la realidad no se orienta en el
sentido planteado por el autor.
Según hemos visto, el formato político constituido en materia de política
antidrogas no favorece una revaloración geopolítica centroamericana.
En materia medioambiental, dos son los problemas más graves y persistentes
que presionan el deterioro: la deforestación y la escasez de agua. La sequía actual
dificulta aún más la satisfacción de la demanda de agua. A lo que se suma la
deforestación, que aumenta un 3 % anual. Ambas empeoran la situación y presionan el
deterioro ambiental y la dificultad de hacer frente al mismo. En cuanto a las cuencas
hidrográficas, es notorio el proceso de contaminación y deterioro, que afecta los
caudales y la calidad de los suelos. Respecto de las políticas forestales, nacidas al
amparo del proceso de integración, se reconocen avances legislativos e institucionales,
pero la marginalidad sigue siendo la nota dominante en programas, investigación y
presupuestos.
La incapacidad de los Estados para solucionar la creciente acumulación de
graves problemas puede justificar un lento retroceso hacia adentro, a lo nacional,
mostrando, por otra parte, la vulnerabilidad de los estados en momentos de dificultades.
Sin embargo, es paradójica la situación centroamericana. En el período considerado, los
grandes retos derivados de los compromisos de paz y las reformas concluían en un
desafío central: el fortalecimiento y la modernización del Estado. Por otro lado, los años
noventa se han caracterizado por fuertes presiones económicas neoliberales hacia la
liberalización y la desregulación acompañadas de privatizaciones de empresas públicas.
Esto ha implicado una reducción del tamaño del Estado, a partir de cuestionar
continuamente su rendimiento.
En la región centroamericana, mientras se implementaban medidas y reformas
para iniciar la modernización y fortalecimiento del Estado se aplicaban los programas
de ajuste estructural. Esto ha producido la contradicción neoliberal de fortalecer el
estado reduciendo el estado, o, si se prefiere, fortalecer el Estado mientras se debilita el
Estado. En este contexto, el debilitamiento del Estado se traduce en la generación de
situaciones ambiguas que no se corresponden con los intereses comunes expresados de
regionalizar la seguridad y los mecanismos de cooperación.
2) Incumplimientos y quiebra de la confianza.
En la segunda mitad de la última década, se han producido estancamientos y
retrocesos en el cumplimiento de los grandes acuerdos suscritos para eliminar las
carencias y déficit estructurales. Esto ha hecho que se quiebre la confianza de las
sociedades centroamericanas en la capacidad de la región para solucionar los problemas
y hacia un mayor desarrollo para las mayorías ciudadanas.
Uno de los principales problemas que socava la confianza en las instituciones,
los partidos y en las expectativas y esperanzas es la inexistencia o el abandono de
concepciones comunes en torno a asuntos previamente establecidos. Esta indefinición
ha afectado a la puesta en marcha de la seguridad democrática, a la falta de consenso
respecto a la lucha contra la pobreza, a la incapacidad para establecer una estrategia
conjunta para combatir el narcotráfico, o a la existencia de enfoques unilaterales o
nacionales sobre la integración.
Factores que han contribuido finalmente a provocar la quiebra en la confianza
mínima depositada en los instrumentos de paz, desarrollo y seguridad, son:
-
El desconocimiento de los principales acuerdos y consensos desarrollados en
la región, bien sea con los acuerdos de paz en cada país bien sea con la
ALIDES, desconocida incluso para empresarios, representantes oficiales y
organizaciones no gubernamentales de desarrollo social.
-
Los indicadores del desarrollo permanecen prácticamente inalterables.
Aunque en los Acuerdos de Paz de El Salvador y Guatemala se consignaron
mejoras en la distribución de la riqueza, incluyendo la tierra, la realidad
muestra pocos avances.
-
Muchos de los logros en salud o educación, por ejemplo, han tenido lugar
fuera de las estrategias regionales.
-
El incumplimiento de la incorporación social y económica de las poblaciones
más afectadas por las guerras. Y donde se han cumplido formalmente los
compromisos de reinserción, no se puede hablar de incorporación real.
-
La cooperación internacional, a la que se le reconoce importantes logros y
reportes, presenta aportaciones decrecientes.
-
La exclusión de las comunidades indígenas no ha mejorado de forma
importante. No se ha operado la transformación hacia la integración y el
reconocimiento efectivo de sus derechos. Muchos de los conflictos que giran
en torno a la tierra continúan estancados.
-
La disminución del interés en la integración regional corre paralelo al énfasis
puesto en las acciones bilaterales con países extrarregionales.
-
La disociación entre las leyes y la realidad impide avanzar en la
descentralización y autonomía municipal.
-
Las continuas recalendarizaciones de los compromisos de paz.
Hemos visto cómo, después de los fuertes impulsos y apoyos al proceso de
integración que se dieron al inicio del período considerado, las dificultades para hacer
avanzar la integración más allá de los aspectos formales y declarativos, se hicieron
patentes. La primacía de los intereses nacionales sobre los integracionistas en aspectos
que requieren de un notorio tratamiento y cooperación regionales es un buen ejemplo,
toda vez que un signo de pérdida de la vigencia del espíritu de la integración.
Para evidenciar estos aspectos, sirvan algunas situaciones abordadas en este
documento:
-
En política antidrogas, prescindir de la regionalización y optar por la
negociación bilateral.
-
En política migratoria, preferir la negociación bilateral con Estados Unidos
para tratar de obtener aplazamientos y ventajas en el retorno de inmigrantes
residentes no regularizados en ese país.
-
En política de libre circulación, imponer trabas a la libertad de tránsito en la
región, provocando “cortocircuitos” en el Acuerdo de Paso Fácil.
-
En la cooperación internacional, renunciar a establecer mecanismos comunes
frente a intereses comunes para reconstruir la región al paso del huracán
Mitch y dejar pasar una oportunidad para cooperar y enfrentar la situación
una vez concluida la ayuda externa.
3) La integración regional.
La integración regional, aunque continúa siendo la referencia para los actores
centroamericanos, presenta algunas señales de debilidad, cuando no de retrocesos en
algunos temas de su agenda. La inercia actual que atraviesa el proceso tiende a instalar
un débil interés por la agenda de la integración, a lo que se suma la renuencia hacia las
reformas institucionales. Y, como se observa, los obstáculos no se reducen solamente a
problemas de índole administrativa o financiera. Los factores que condicionan un
posible de esta tendencia son:
a) Una desorientación actual. Agotados los Acuerdos de Paz como agendas
políticas y vistas las dificultades para cumplir con los compromisos del
desarrollo sostenible definido en la ALIDES, se evidencia una falta de
liderazgo y voluntad política para impulsar una agenda real y con retos y
compromisos concretos.
b) La incertidumbre permanente sobre el edificio institucional. La renuncia a
reformar los mecanismos institucionales de la integración muestra que sigue
abierto el debate sobre el modelo de integración regional.
c) Un cierto retorno hacia adentro, hacia lo nacional, que se hace visible en la
falta de acompañamiento entre las estrategias de ámbito regional y las
nacionales.
d) La falta de una visión completa y global de la integración regional, que tiene
su origen en la dispersión de un número creciente de programas y proyectos
que se aprueban en los distintos encuentros sectoriales en el nivel ministerial.
e) La falta de coordinación y de estrategias regionales para gestionar la ayuda
externa y la cooperación internacional. Con el agotamiento de los Acuerdos
de Paz parece que desapareció la necesidad de regionalizar esta gestión. A
esto se añade la dispersión de la ayuda y la descoordinación, originadas en
las numerosas líneas de cooperación instauradas entre países, entre
organismos y entre organizaciones.
f) La fragilidad del sistema regional de seguridad democrática, puesto en
evidencia en el tratamiento y la resolución de los conflictos fronterizos,
como la crisis entre Nicaragua y Honduras a finales de 1999. Las
repercusiones de estas quiebras de la confianza repercuten negativamente
sobre la institucionalidad de la integración y sobre la implantación de los
mecanismos previstos en el Tratado Marco de Seguridad Democrática. En la
crisis citada se reunieron muchos de los aspectos más negativos endémicos
en la región: crisis diplomática, provocaciones militares, incapacidad de la
Corte Centroamericana de Justicia para impedir la ratificación hondureña del
tratado de límites marítimos con Colombia, distorsiones económicas,
comerciales y arancelarias o traslado de las tensiones al SICA.
4) Transiciones permanentes.
El desplazamiento del centro de interés desde las negociaciones y Acuerdos de
Paz hacia la integración regional marcó el inicio de la década de los noventa. Se
pretendió acompañar el recién inaugurado proceso de transición a la democracia con un
impulso integracionista para emprender urgentemente la reconstrucción y el desarrollo,
revitalizar las nuevas instituciones políticas y económicas, a la vez que ejercer la
cobertura y el amparo a las democracias emergentes.
El énfasis puesto en la integración regional y en la reconstrucción post-bélica
concluyó un proceso paradigmático en la resolución de conflictos. No podía ignorarse la
experiencia de la integración centroamericana, en marcha hace 40 años. Pero las
secuelas de los conflictos colocaron bajo mínimos la integración. Las metas,
tardíamente, fueron consideradas excesivamente ambiciosas e irresponsables. Las
estrategias, difíciles de desplegarlas con eficacia plena.
El éxito de las transformaciones requería centrar todos los esfuerzos en el
cumplimiento efectivo de dichos acuerdos. Sin embargo, mientras se constataban las
dificultades para lograr las transformaciones estructurales, nuevas metas se sumaron: el
desarrollo sostenible y la seguridad democrática. Los desafíos crecieron y la tarea se
complicó en exceso. Tanto si consideramos el ámbito regional como el nacional, no se
daban las condiciones para poder afrontar tantos frentes simultáneamente. No podía
ignorarse que frente a retos de dimensiones desconocidas en la región, estaba la
fragilidad de los Estados y las sociedades, además de los delicados equilibrios
alcanzados.
La reforma del Estado es determinante para el avance en la mayoría de los
desafíos pendientes, entre otros, el de la seguridad. No será posible concluir una
desmilitarización efectiva y real si no se concluye la reforma del Estado. La cuestión es
básica en estos momentos, puesto que los sistemas políticos están dando muestras de
entrar en una fase de agotamiento. Se ven afectados de un interés por la integración a la
baja, del agotamiento de las agendas regional y nacional, de una disminución de la
ayuda externa y la cooperación internacional y, por último, del abandono paulatino de
las metas originales, como efecto de reiterados incumplimientos.
Las preocupaciones principales en materia de seguridad, descontando los
diferendos fronterizos, se refieren a la inseguridad ciudadana y a los desastres naturales.
Superar la pobreza, el desarrollo asimétrico y el deterioro ambiental se han convertido
en preocupaciones de primer orden. El narcotráfico, las migraciones, los problemas de
frontera y la inseguridad ciudadana, además de los tres anteriores, constituyen las
principales amenazas a la seguridad. Los acontecimientos han puesto en evidencia la
necesidad de avanzar en la prevención y alerta de conflictos, aspecto poco desarrollado.
El Equipo del País de las Naciones Unidas en Guatemala, presentó en agosto de
2000 su Marco Común de Cooperación para el Desarrollo relativo al período 20012004. Para Naciones Unidas, los Acuerdos de El Salvador marcaron el preludio de una
nueva metodología de intervención en la solución de conflictos. Ahora, Guatemala
experimenta avances en el tema de las reformas de Naciones Unidas para estructurar
respuestas más eficaces en las intervenciones de consolidación de la paz (peacebuilding). Uno de los aspectos más provechosos de este documento aplicado a
Guatemala es la consignación de una característica a la que nos hemos referido a lo
largo del trabajo y que hacemos extensible a la región centroamericana: los múltiples
procesos de transición que caracterizan a la región en estos momentos:
a) Del conflicto interno armado a una paz firme y duradera.
b) De un sistema político autoritario a uno democrático y participativo.
c) De un sistema centralizado hacia uno descentralizado.
d) De un estado y una sociedad excluyentes a otros incluyentes.
e) Del encogimiento económico al aperturismo y la globalización.
f) De una cultura de la violencia a otra de cooperación y paz.
g) De una sociedad asimétrica con marcados contrastes a una de mayor
equidad.
h) De un esquema de vulnerabilidad ecológica a otro de fortaleza y preparación.
La percepción de los grandes esfuerzos que había que invertir para superar estos
procesos transitorios y el establecimiento de metas tan amplias y ambiciosas, ha
adelantado la sensación de fracaso en el cumplimiento de estos acuerdos. La percepción
de fracaso es doble: la escasa incidencia de los acuerdos de paz y las dificultades
presentadas para desplegar los compromisos de la ALIDES y la seguridad democrática
para prevenir y solucionar conflictos.. La persistencia de este conjunto de problemas es
el mayor impedimento para que se culmine la regionalización plena de la seguridad y la
defensa, del desarrollo sostenible y de la consolidación democrática.
6) El proceso inacabado de transición a la democracia.
Si consideramos globalmente las estrategias regionales y nacionales empleadas,
en el balance de los resultados y del procedimiento, concluimos han fallado.
a) No se establecieron mecanismos de evaluación, de revisión y de
reorientación de los compromisos bien definidos, especialmente de los
términos cualitativos: acceso a los servicios sociales, salud, educación,
participación amplia.
b) No se determinó la forma en que sociedad civil, representantes
empresariales, organizaciones, poblaciones, pudieran validar y seguir los
compromisos, poniendo en valor su participación e implicación.
c) No se registraron indicadores de revisión periódicos, en la medida en que
pasaba el tiempo y no había convergencia entre las aspiraciones y la realidad,
sobre todo en la ejecución de las reformas básicas.
d) Observamos que los contenidos de las agendas regionales y nacionales no
han sido definidos con realismo. Asimismo, que la coordinación,
estructuración y ejecución de los amplios y diversos compromisos no ha
servido para modificar las condiciones que generan la pobreza, la exclusión,
la violencia, la indefensión jurídica o el desarrollo asimétrico y favorecedor
del deterioro social y ambiental.
Finalmente, observamos que el período de estudio atraviesa una “etapa de
transición” caracterizada por el agotamiento de los acuerdos de paz, el descenso de la
ayuda internacional, la necesidad de atender la reconstrucción post-Mitch y una caída
del interés por la integración regional, reflejada en la incapacidad para impulsar la
Unión Centroamericana. Junto a estos factores, la persistencia de situaciones
amenazadoras para la seguridad, ha provocado una inestabilidad en las agendas nacional
y regional.
Esto nos sitúa ante un momento que en el que puede fijarse el final del proceso
de transición a la democracia. Esta “etapa de transición” es el final del proceso. Lo
estudiado nos hace pensar que la etapa de transición descrita (más por sus contenidos
que por su cronología o evolución) se corresponde más con la fase final del proceso de
transición. A continuación, cabe cuestionarnos si la región observa las condiciones de
disponibilidad hacia la plena consolidación democrática o, por el contrario, la etapa de
transición está condicionando la región hacia la inestabilidad.
Para orientar la situación, habrá que investigar los resultados de los planes
nacionales que se han implementado desde 1998, aproximadamente. Estos planes están
funcionando como “sucesores” de los Acuerdos de Paz, pero, con la misma dinámica
que los acuerdos, no son conocidos y han tenido escasa participación ciudadana y de la
sociedad.
El agotamiento de los acuerdos de paz no trajo consigo el establecimiento de la
democratización social y política. La “etapa de transición” sigue proyectándose: los
planes nacionales no constituyen auténticos proyectos de nación que comprometan las
instituciones y la sociedad hacia metas concretas. Son más bien reparadores. La
persistencia de múltiples conflictos reclama una seguridad democrática bien definida,
dotada y aplicada eficazmente.
Por tanto, pensamos que, agotados los acuerdos, cuasi-agotado el proceso global
de transición a la democracia y no habiéndose establecido un nuevo horizonte, la región
se introduce en un momento de crisis, en el sentido de situación de indefinición en el
medio plazo. La cuestión crucial es saber si lo construido hasta ahora, al margen de
déficit e incumplimientos, es suficiente para concluir si las débiles democracias de la
región están en situación de no-reversibilidad. En este punto, recuperar la vitalidad del
proceso de integración regional es fundamental.
Dos recientes y graves conflictos pueden tener una influencia suficiente para
responder a esta cuestión: la crisis alimentaria y el cambio de rumbo de la política
exterior estadounidense en relación con el terrorismo global.
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