XX ASAMBLEA GENERAL DE DE MINISTROS Y AUTORIDADES MÁXIMAS

XX ASAMBLEA GENERAL DE DE MINISTROS Y AUTORIDADES MÁXIMAS
DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
COMENTARIOS DEL ACTUARIO ARIEL CANO CUEVAS, REPRESENTANTE
DE MEXICO, A LA PRESENTACIÓN SOBRE “CAMBIO CLIMÁTICO Y
DESASTRES
NATURALES
(TERREMOTOS)”,
A
CARGO
DEL
REPRESENTANTE DE CHILE.
SEPTIEMBRE 15 DE 2011.
Chile tiene una larga historia de sismos. Por ello, sus experiencias en la
prevención y reconstrucción, sin duda, tienen un gran valor para la población
mundial, pues es considerado uno de los países más activos sísmicamente,
debido a su ubicación en el Cinturón de fuego del Pacífico.
Seguramente muchos de los aquí presentes tienen aún vivas las imágenes de los
recientes terremotos ocurridos el 27 de febrero en Chile. Estos fenómenos, han
reconfigurando su geografía física y humana, obligando a establecer normas de
construcción y requisitos más estrictos en la construcción.
México comparte con Chile la misma problemática, pues nuestros territorios tienen
composición geológica similar, aunque en nuestro territorio no se dan con la
misma intensidad ni frecuencia.
El próximo 19 de septiembre se cumplen 26 años de los sismos ocurridos el 19 y
20 de septiembre de 1985, cuando dos grandes terremotos de 8.1 y 7.6 grados en
la escala de Richter sacudieron a la Ciudad de México creando una devastación
muy superior a la que sufriera la metrópolis en 1957.
Por su ubicación geográfica, México es afectado por este fenómeno natural en
gran parte de su territorio, debido tanto a los fenómenos de subducción de la
Placa de Cocos bajo las de Norteamérica y el Caribe, como a las fallas locales que
corren a lo largo de varios estados del país, lo cual vulnera a millones de personas
en gran parte del territorio.
El territorio mexicano se localiza en un área muy particular, donde ocurren
fenómenos de subducción como el de la Placa de Cocos que se desliza bajo la
Placa de Norteamérica, generando grandes terremotos en Oaxaca, Guerrero,
Michoacán, Jalisco y Colima, y origina macrosismos en Chiapas. Además, existe
una intrincada red de fallas geológicas de corteza en los mismos estados e incluso
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en otros como Veracruz, Nuevo León, Sonora, Estado de México y el Distrito
Federal.
De acuerdo con las investigaciones recientes, el suelo blando amplifica las ondas
sísmicas, crea nuevos patrones de resonancia y logra que el movimiento telúrico
sea, en ocasiones, tan violento como en el lugar del epicentro, lo que explica por
qué tantos edificios se derrumbaron en el área central -la de subsuelo más
fangoso- de la Ciudad de México, en 1985.
Los sismos de 1985 ocasionaron daños a dos mil 831 edificios, de los cuales 757
sufrieron un colapso total. De acuerdo con el reporte de la Comisión Metropolitana
de Emergencia resultaron dañados en sus estructuras o sufrieron cuarteaduras
123 oficinas públicas, mil 294 escuelas, 49 hospitales, 105 teatros y cines, mil 133
edificios particulares, 11 centros deportivos y 112 mercados.
Un aspecto central al abordar el tema de los sismos, es la seguridad en las
edificaciones. La mayoría de las veces se habla de la estructura de los inmuebles
por los efectos que sufren durante un temblor, que normalmente se miden por la
cantidad de víctimas o el número de pérdidas materiales, precisamente después
de un siniestro. Asimismo, destaca el tema de la prevención. En los últimos años,
en México se hace énfasis en el tema, sobre todo el día 19 de septiembre de cada
año. Hemos visto que después de los sismos de 1985, surgió una conciencia
mucho mayor sobre los riesgos y la importancia de la prevención. Por ello, son
considerados un parteaguas en la historia de nuestro país.
¿Qué experiencia han traído los sismos de 1985 a México?
Los sismos de 1985 cambiaron la manera de ver, en muchos aspectos, los
problemas de seguridad estructural. Se despertó una conciencia en cuanto a la
importancia de dar a las estructuras las características de resistencia ante los
sismos, pero además se dispararon una serie de estudios y revisiones, tanto en la
práctica como en el conocimiento y la investigación que se habían hecho hasta
entonces.
Desde luego, lo primero que se modificó fueron las normas de construcción. Casi
inmediatamente, a poco más de un mes de sucedidos los sismos, se expidieron
normas de emergencia para la rehabilitación de los edificios dañados, y para su
refuerzo, porque era lo más urgente debido a que no podían ser habitados.
Después se trabajó a fondo en la elaboración de una nueva normativa, más
completa y mucho más estricta de la que había antes en muchos aspectos, como
el Reglamento de Construcción del Distrito Federal.
Un requisito básico que deben cumplir todas las nuevas estructuras, es que hayan
seguido estrictamente las normas, los reglamentos de construcción, las normas de
edificación, las normas para la calidad de los materiales y la buena ejecución de la
estructura. Es todo un conjunto de normas, de buenas prácticas que deben
seguirse y cumplirse.
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¿Qué cambios se han realizado en la normatividad?
Podemos decir que, en general, las estructuras que han seguido esas normas no
corren riesgos importantes de colapso o de graves daños. En 1985 fallaron las
estructuras, ya sea que habían sido construidas antes de que existieran unas
normas modernas en el país, o que tenían algunos defectos, algunas
características que las hacían más vulnerables que las otras.
Pero también hay que reconocer que había estructuras que, aunque habían
seguido los reglamentos, también tuvieron daños porque la resistencia que los
reglamentos de aquel entonces exigían a las estructuras demostró ser insuficiente.
Por eso, una de las primeras medidas que se tomaron al cambiar la
reglamentación, fue exigir mucho más capacidad a las estructuras, que los
edificios tuvieran una estructura más robusta que la que antes exigían las normas.
Las normas incluyen muchos factores, que no son solamente sobre cómo construir
adecuadamente, sino también aquéllos como la ubicación de la estructura, es
decir, el lugar donde estará sometida a movimientos mayores o menores, sobre
todo en la Ciudad de México, en la que hay diferencias radicales entre el
movimiento que se puede esperar entre un sitio y otro.
Según el tipo de suelo, habrá que construir lo que sea más conveniente. Otros
aspectos son la circulación a través de escaleras amplias, que permitan el
desalojo rápido y seguro, y los señalamientos de emergencia, sobre todo en los
edificios públicos.
A raíz de los sismos de 1985 se implantó un Sistema Nacional de Protección Civil,
término que no existía. Las medidas de protección para la población, en caso de
siniestros, no estaban bien implantadas y a raíz de esos sismos se establecieron
los requisitos para facilitar la evacuación de los edificios y la identificación de
zonas de seguridad, en donde, según las instrucciones a la población, pudieran
reunirse las personas en caso de un sismo, sin estar expuestas a la caída, por
ejemplo, de vidrios, anuncios, recubrimientos, etcétera. Todas estas
recomendaciones se hicieron públicas a raíz de los sismos de 1985.
Existen muchas opiniones que coinciden en que las normas existentes en México
son normas modernas, actuales, que reflejan el conocimiento que se tiene ahora
sobre el tema y las medidas que hay que tomar para dar seguridad. Son
equivalentes a las de los países más avanzados en ese tema.
La autoridad tiene que hacer valer y vigilar de manera estricta la aplicación del
contenido de las normas y los reglamentos de construcción. Sin embargo, desde
hace algún tiempo la autoridad y los gobiernos municipales, que son los que
tienen a su cargo ese aspecto del reglamento de construcción, han delegado esa
responsabilidad en especialistas, cuya función es de vigilancia.
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Se creó la figura del Director Responsable de Obra, que en términos generales se
ocupa del cumplimiento del reglamento en los aspectos urbanísticos,
arquitectónicos, de instalaciones y también el estructural.
También se creó la figura del Corresponsable en Seguridad Estructural, un
especialista en las partes técnicas de la construcción, la estructura y la
cimentación, quien tiene que vigilar que un edificio, una edificación, cumpla con la
normativa.
Este es el mecanismo que se creó para conformar un grupo de profesionales en
torno a las edificaciones; sin embargo, hay una opinión muy generalizada en el
sentido de que ese mecanismo no funciona como se había previsto, porque no
siempre estos profesionales cumplen con rigor sus responsabilidades. Se han
detectado edificios con incumplimientos diversos a los reglamentos, que no han
sido detectados o no han sido corregidos o no ha sido impedido que se construyan
de esa manera, todo lo cual atañe a los directores responsables de obra.
Otro factor que ha impedido su cabal cumplimiento, es el de buscar ciertos
beneficios en cuanto a un mayor aprovechamiento de la construcción, con
edificaciones menos robustas, más esbeltas, una mayor área y también un menor
costo. Sin embargo, no todo el incumplimiento se hace con dolo, sino que buena
parte de ello obedece a errores de interpretación, descuido y probablemente por la
prisa de hacer las cosas
Por eso, hay que estar actualizando con frecuencia la normativa, porque los
conocimientos que se van generando sobre este fenómeno van aumentando de
manera acelerada.
¿Cómo se ha organizado la ciudadanía?
Los efectos de los sismos de 1985 dejaron también experiencias en la población.
A partir de este evento se desarrollaron experiencia ciudadanas, tanto en la
organización como en la prevención.
Producto de los sismos surgió el movimiento de los damnificados por el sismo, el
cual posee su propia especificidad, pero se inscribe en el marco de las luchas
urbanas.
Durante los días inmediatamente posteriores al sismo, la respuesta de la sociedad
civil fue amplia en las labores de rescate y auxilio. Pero igualmente fue manifiesta
la capacidad de organización y acción de los propios damnificados. En varios
casos, éstos contaban con estructuras organizativas consolidadas con anterioridad
al terremoto. Los ejemplos más conocidos son los de la Unidad Habitacional
Tlatelolco, colonias Guerrero y Morelos y el barrio de Tepito.
Muchas de las organizaciones se constituyeron en su mayoría para responder a
los efectos que el sismo provocó en sus colonias respectivas, como
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organizaciones demandantes de vivienda, como instancias para la canalización de
la ayuda internacional o como grupos de autogestión. 1985 también es recordado
como el aniversario del despertar de la sociedad civil.
También, a partir de entonces se ha desarrollado una cultura de la prevención, de
realizar simulacros en diferentes lugares donde mayormente se concentra la
población, existen brigadas de protección civil en los centros de trabajo y se
capacita al personal a fin de auxiliar a la población en caso de sismo.
Muchos edificios han instalado escaleras de emergencia para facilitar el desalojo,
existen instrucciones en los elevadores, señalización de rutas de evacuación y
zonas definidas previamente para concentrarse en los desalojos, también existen
alarmas de sismo dentro de las zonas de trabajo y una alarma en las estaciones
de radio.
¿Cuál fue la respuesta del Gobierno Federal en materia de vivienda?
Ante la gran demanda de los damnificados y el gran esfuerzo de estos por
recuperar su patrimonio, el gobierno Federal instrumento diferentes programas
emergentes de reconstrucción en diferentes frentes, a través de los cuales
también se canalizó la ayuda internacional.
Se inició el programa de reconstrucción habitacional, destinado a dotar de vivienda
a las familias damnificadas por el temblor. En poco más de un año, con recursos
provenientes de la solidaridad nacional e internacional, el gobierno de la República
edificó 50 mil departamentos, al margen de sus programas regulares. Se trató de
viviendas con poco más de 40 metros cuadrados y de acabados modestos, pero
que representan un enorme avance si se les compara con el viejo cuarto redondo
de vecindades con servicios comunes, en donde anteriormente vivían.
Los nuevos departamentos tenían por lo menos estancia, una recámara (también
había de dos y hasta de tres), cocina y cuarto de baño con excusado y regadera.
En numerosos casos, la intervención de quienes serían los beneficiarios propició
que las construcciones se atuvieran a una estética de reminiscencias
tradicionales, evocadora del viejo ambiente de vecindad que en buena medida fue
suprimido por la buena distribución espacial, que otorga a cada vecino un ámbito
privado en el que se desenvuelve la intimidad familiar. La vida comunitaria
disminuyó, pero sobrevivieron algunos hábitos colectivos; por ejemplo, la
organización conjunta de posadas y otras fiestas tradicionales.
En 1985 México vivía la crisis de los años 80, con una deuda externa aplastante,
tasas de inflación sin precedente en la era posrevolucionaria y una generalizada
decepción después de que el espejismo de la propiedad se esfumara con la caída
de los precios internacionales del petróleo.
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¿Qué estamos haciendo para atenuar los efectos de los sismos en la
vivienda?
Por su diversidad de climas y características geológicas, México está sujeto a una
serie de fenómenos naturales, donde los sismos y las lluvias afectan a grupos
importantes de nuestra población.
La prevención de desastres ha tomado relevancia en la agenda de la protección
civil, donde se reconoce que es indispensable establecer estrategias y programas
de largo alcance enfocados a prevenir y reducir sus efectos y no solo prestar
atención a las emergencias y desastres. A través del Centro Nacional de
Prevención de Desastres se ha impulsado la integración del Atlas Nacional de
Riesgos. Para ello, se realizan acciones para contar con información y nivel de
cobertura de los Atlas Estatales de Peligro.
En muchas regiones del país las viviendas se construyen en zonas de riesgo:
lechos de río, barrancas, terrenos fangosos; o bien, se construyen de manera
inadecuada, con materiales de mala calidad, sin ninguna asesoría técnica, que
ubican a sus habitantes en un clima de riesgo permanente ante cualquier
eventualidad.
El 90% de las entidades federativas cuentan con atlas estatales de peligro, la
mayor parte de estos han sido elaborados a partir del año 2003. Éstos han sido
elaborados con recursos del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
(FOPREDEN).
La publicación de los Atlas a través de Internet, permitirá en un futuro tener
conectividad y su integración a través del Atlas de Riesgo. A través de la Web se
podrá compartir información e intercambiar capas de datos y lograr la
homogeneidad y continuidad entre los diferentes atlas Estatales.
En materia de vivienda se cuenta con un programa para asistir a la población que
ha sido afectada por algún desastre natural, a fin de que recupere su patrimonio y
se integre lo más rápido posible a la vida normal.
Estos programas comprenden, entre otras, las siguientes acciones:
-
Identificación preliminar de daños
Presentación de reporte preliminar de daños
Aplicación de las Cédulas de Información Socioeconómica y Verificación
de Daños validada por el FONDEN
Captura de las Cédulas de Información Socioeconómica y de
Verificación de Daños
Integración de los Comités de Vivienda
Validación de los listados de daños por los comités de vivienda
Integración del expediente para la solicitud de recursos al FONDEN
Depuración y validación de listados
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-
Convocatoria para inscripción de proveedores y fabricantes
Entrega de listados de afectados a FOVISSSTE e INFONAVIT
Supervisión de la aplicación de los apoyos
Reclasificación de daños y levantamiento de actas circunstanciales
Reportes de avance y seguimiento del programa de reconstrucción
(reportes por beneficiarios, avance de obra y recursos aplicados).
A partir de ello se establecen programas de reconstrucción, según los daños que
presenten las viviendas:



Rehabilitación: reparación de daños menores en las viviendas
Construcción: derribo de la vivienda dañada y edificación de nueva vivienda
en los mismos terrenos.
Reubicación: construcción de vivienda en terrenos aptos, que no
constituyen un riesgo para las familias y sus viviendas.
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