Descentralización y municipios en Uruguay Archivo

Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
Altair Jesica Magri. pp 83 - 110
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Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que
no entusiasmó a la ciudadanía1.
Municipal decentralization in Uruguay:
Premier of a government level that
was not delightful for citizens.
Descentralização municipal em Uruguai:
O estréio de um nível de governo que
não entusiasmou à cidadania.
Altair Jesica Magri*
Universidad de la República Oriental del Uruguay.
Uruguay
Resumen
En este artículo analizamos el proceso político de la descentralización municipal en
Uruguay. Describimos en un primer capítulo el proceso y las características que llevaron a la aprobación final del nuevo marco legal con la designación de Municipios
y la impronta legal que los habilita a constituirse como el tercer nivel de gobierno
en cuanto a cometidos y atribuciones, así como marcar los alcances y los límites de
los futuros gobiernos. En un segundo capítulo intentamos demostrar que los resultados obtenidos en el acto electoral son producto del complejo proceso político
donde se debatieron dos tendencias contrapuestas de impulso y freno a la iniciativa
que atravesó lemas y sectores partidarios y del cual la ciudadanía estuvo ajena.
Palabras Claves: Descentralización municipal - gestión, elecciones - participación
electoral.
1
Este artículo presenta algunas conclusiones de sucesivas investigaciones y actividades de extensión universitaria
sobre el proceso de conformación de Municipios en Uruguay realizado a través de diferentes proyectos del ICP
llevados a cabo por la autora entre mayo de 2009 y mayo de 2010.
*
Licenciada en Ciencia Política, Magíster y Candidata a Doctor en Ciencias Sociales, Universidad de la República
Oriental del Uruguay.
[email protected]
[email protected]
84
REVISTA IBEROAMERICANA DE ESTUDIOS MUNICIPALES
Año I, N°2. Segundo Semestre. Septiembre de 2010
Abstract
This article analyzes the political process of municipal decentralization in Uruguay. In
a first chapter it describes the process and characteristics that led to final approval
of the new legal framework, along with Municipalities appointment and the legal
mark that enables them to establish themselves as the third level of government
regarding powers and duties, as to mark the scope and limits of future governments.
In a second chapter we try to show that the results obtained in the electoral
act are the result of a complex political process where two initiative opposing
trends (impulse and break) were discussed; initiative that went through slogans and
supporters, where citizens were excluded.
Key words: Municipal decentralization - Management - Choices - Electoral
participation.
Resumo
Neste artigo analisamos o processo político da descentralização municipal em
Uruguai. Descrevemos num primeiro capítulo o processo e as características que
levaram à aprovação final do novo marco legal com a designação de Municípios e a
postura legal que os habilita a constituir- se como o terceiro nível de governo em
quanto a cometidos e atribuições, assim como marcar os alcances e os limites dos
futuros governos. Num segundo capítulo intentamos demonstrar que os resultados
obtidos no ato eleitoral são produto do complexo processo político onde se debateram duas tendências contrapostas de impulso e freio à iniciativa que atravessou
lemas e setores partidários e do qual a cidadania esteve alheia.
Palavras chave: Descentralização municipal - gestão - eleições - participação
eleitoral
Introducción
El 9 de mayo de 2010 se realizaron por primera vez en Uruguay las elecciones para
designar autoridades en 89 Municipios. La puesta en marcha del tercer nivel de
gobierno instaurado a partir de la Ley nº 18.567 y 18.644 de Descentralización Municipal y Participación Ciudadana2 se implementó en un marco político particular,
2
Ley modificatoria de tres artículos.
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devenido del apresuramiento con que se terminó de aprobar la Ley y su reglamentación en cuanto al procedimiento electoral, la asignación de cargos y funciones
de gobierno y los propios cometidos del mismo. Esta presteza final –entre agosto
de 2009 y febrero de 2010- tiene explicación en el impulso que el entonces Presidente de la República, Dr.Tabaré Vázquez dedicó al tema descentralización, aún con
devaneos dentro de su propia fuerza política sobre la pertinencia de tal decisión.
La clase política no acompañó con entusiasmo esta iniciativa, así como la población,
que se mostró indiferente a la propuesta. El nacimiento de esta institucionalidad,
necesaria pero insuficientemente gestada y imperfectamente nacida, concita a un
debate intenso que involucre no sólo a los actores partidarios, también a la sociedad, porque en consonancia con la ley, obtiene un espacio de participación efectiva
en los asuntos de su comunidad.
En general los estudios académicos tienden a especificarse en una materia,
política y gestión no siempre se conjuntan con el análisis del proceso electoral
porque suponen diferentes enfoques teórico metodológicos de interpretación. En
este artículo nos atrevemos a generar una visión de proceso que involucre ambos
campos de estudio porque, a los efectos de explicar los sucesos que acaecieron en
las elecciones locales, acontecimientos que conmovieron por el escaso interés de
la ciudadanía que acudió a las urnas y que en algunos casos pone en tela de juicio
su legitimación, necesitamos hacer un raconto de los hechos que precedieron y
encaminaron este proceso electoral, porque en ellos se encuentran muchos de los
factores que condujeron a los resultados. Como el Uruguay está estrenando el tercer nivel de gobierno, uniéndose al resto de América Latina, también es importante
ilustrar acerca de un transcurso sobre el cual relativamente poco se ha escrito
hasta ahora por la cercanía del mismo en el tiempo3.
En este artículo describimos en un primer capítulo el proceso y las características que llevaron a la aprobación final del nuevo marco legal con la designación
de Municipios, la impronta legal que los habilita a constituirse como el tercer nivel
de gobierno en cuanto a cometidos y atribuciones, así como marcar los alcances y
los límites de los futuros gobiernos, considerando que estamos ante una institución
gubernamental de segundo nivel, a través de enfoques sobre modelos de gobierno
local basados en trabajos de Nickson (1998) y en la clasificación de distintos autores como Navarro-Ramírez y Rull (2003) y Tarrow (1997) entre otros autores.
En un segundo capítulo abordamos el proceso electoral, tratando de interpretar el porqué de unos resultados que sorprendieron a la opinión pública, a la
clase política y a expertos por el alto porcentaje de votos en blanco, en especial en
la capital del país y en grandes ciudades contradiciendo la tendencia histórica de
alta participación ciudadana. También aquí la hipótesis que manejamos en las acti-
3
Este artículo se escribe a principios de junio de 2010, a un mes del acto electoral local
y departamental.
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vidades de investigación y extensión condujo a suponer que nos hallábamos ante un
proceso político electoral de los denominados de segundo orden y para ello nos
basamos en la literatura sobre la materia elaborada por Karlheinz Reif y Hermann
Schmitt en 1980. La performance política y el comportamiento ciudadano abonan
en esta primera instancia de elecciones locales esta percepción.
Intentamos demostrar que los resultados obtenidos en el acto electoral son
producto del complejo proceso político donde se debatieron dos tendencias contrapuestas de impulso y freno a la iniciativa que atravesó lemas y sectores partidarios y del cual la ciudadanía estuvo ajena. Concluimos que todo el proceso institucional (instauración legal-procedimental y electoral) está viciado de imperfecciones
técnicas y políticas que desmerecen la oportunidad de generar más y mejor curso
democrático en un país que se ha enorgullecido por la defensa y valorización de su
institucionalidad.
I. El tercer nivel: Alcances y límites del gobierno local
I.I Una larga historia para la descentralización local en Uruguay
La descentralización política local está en la historia de dos de los tres grandes
partidos uruguayos. Desde el siglo XIX el partido Nacional la coloca como reivindicación política a fines de la última guerra civil que terminó en 1904. La izquierda
representada en el Frente Amplio, la incorpora a sus programas desde su fundación
y pone en práctica desde 1990 cuando gana las elecciones departamentales de
Montevideo.
Con la reforma constitucional puesta en vigencia en 19974, se introduce por
primera vez la facultad para incorporar el concepto descentralización en la normativa nacional, aunque tuvieron que pasar trece años para que la clase política decidiera implementarla. En la época se incorpora un aspecto fundamental que implica
crear la materia municipal –local- a los efectos de diferenciarla de la materia jurídica
departamental (art. 262), equivalente al nivel regional o provincial en otros países
latinoamericanos. La Constitución facultó el establecimiento de Gobiernos locales
en sus artículos 287 y 2885 confiriendo potestades descentralizadoras al ejecutivo
departamental con amplios márgenes de decisión política en lo referente a la conformación y funcionalidad de los órganos descentralizados -Alcaldes o Juntas con
representación proporcional-. Sin embargo, nada de esto se formalizó más allá del
caso de Montevideo precedente a esta reforma.
4
El art. nº 50 inc.3 dice: “Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización de modo de promover el
desarrollo regional y el bienestar general.”
5
Artículo nº 50, inc.3
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En el año 2005 asume el gobierno nacional la izquierda con el partido Frente Amplio. Su presidente intenta replicar a nivel país la misma experiencia que
implementó cuando fue jefe departamental de la capital del país. Es así que en 2007
presenta un proyecto de Ley de Descentralización Municipal y Participación Ciudadana a los efectos de generar el tercer nivel de gobierno con una impronta de
democracia participativa. Aquí comenzó un largo periplo donde a nivel de la fuerza
política frenteamplista y sus parlamentarios nacionales se reelaboraron cerca de
quince versiones del proyecto original de descentralización del Dr.Vázquez. A fines
del mandato, en febrero de 2009, el Presidente ejerce presión política para generar
un ámbito de aprobación parlamentaria del tema, cuestión que recién a principios
de febrero de 2010 y a tres meses del período electoral departamental se decide
y reglamenta el marco normativo gubernamental y electoral. Posteriormente, en
marzo se determina el número de Municipios a crear (89 en los 19 Departamentos
del país).6
1.2 Los fundamentos y las principales objeciones a la iniciativa
descentralizadora
Los fundamentos originales de la ley apuntan a: la prestación eficiente de servicios,
acercar el Estado al ciudadano, propiciar la participación ciudadana y preservar la
unidad departamental territorial y política. Como dijimos esta iniciativa no satisfacía
sin distinción de partidos y esto puede interpretarse desde una lógica política y una
lógica institucional. En primer término, si bien la descentralización estuvo presente
como principio en los programas partidarios escasamente llegaron a plasmarse en
iniciativas y prácticas políticas cuando estos accedían al gobierno7.
Los partidos están diseñados con una estructura nacional y centralista, donde
el ámbito político local y aún el departamental son dependientes de las dirigencias
sectoriales nacionales. No existen partidos locales, más allá de experiencias frustradas a mitad del siglo XX8 y si bien existen caudillos locales estos actúan disciplinadamente en función de las directivas sectoriales9 insertas en el plano nacional y
6
Aunque se incluyeron localidades que no tenían esta condición para no dejar fuera de la municipalización a
algún Departamento.
7
A partir de 2005 en algunos Departamentos (Maldonado, Canelones, Florida, Salto, Paysandú, Rivera, Cerro
Largo). Los Intendentes generaron políticas de participación ciudadana a través de presupuestos participativos,
centros cívicos, asambleas ciudadanas pero no descentralizaron el poder departamental al local.
8
En la primera mitad del siglo en el Departamento de Cerro Largo.
9
Los partidos tienen a su vez corrientes llamadas sectores que disputan entre si el control de los mismos. El
partido Nacional tiene dos, el partido Colorado dos sectores y el Frente Amplio doce. Cada cierto tiempo
se observan rebeliones de líderes territoriales contra el centro, como fue el caso de la disidencia de doce
Intendentes departamentales contra el sector mayoritario del partido Nacional que derivó en la constitución
de un nuevo sector –Alianza Nacional-.
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departamental. Por ende no existe en la cabeza de los dirigentes la aptitud para
generar mayor dispersión del poder político en un país con escasa población a
nivel nacional y más escaso aún en la consideración legal que constituye Municipios
(5000 habitantes en la primera instancia y 2000 habitantes para el período que se
inicia en 2015).
En el plano institucional el centro territorial es el Gobierno Departamental
(GD) constituido por el Intendente (ejecutivo) y la Junta Departamental (legislación y control). La implementación del tercer nivel dispersa un poder territorial
unificado en torno al GD, reconstituyéndose en un descentramiento múltiple que
contradice la lógica centralizadora departamental.
Un aspecto relevante de este marco es que la ley incorpora la descentralización municipal sin aumentar las competencias y atribuciones de los Gobiernos
Departamentales. No se produce simultáneamente algún grado de descentralización desde el Estado central al ámbito departamental. Esto se percibió desde el
nivel intermedio como un menoscabo a sus competencias y un problema en la
administración de los recursos departamentales. En especial en localidades que por
sus características de desarrollo económico producen la mayor parte del producto
bruto interno (PBI) departamental y sostienen el presupuesto del gobierno10.
La nueva institucionalidad comete a los GD a transferir recursos financieros
que financian los presupuestos locales. Estos deben ser elaborados por los gobiernos locales y aprobados por el GD. Esto supone una primera tensión en el relacionamiento intergubernamental para GD acostumbrados a disponer arbitrariamente
de los recursos locales. A esto se suma que el gobierno central destinará fondos
especiales para los Municipios (Fondo Inversión Desarrollo Municipal) habilitando
una válvula de escape en el vínculo directo con el gobierno nacional que amortigua
la dependencia del nivel departamental y genera un by pass al gobierno departamental que queda por fuera de estas transacciones.
Otras objeciones argumentaban que crear estructuras municipales generaría mayor burocracia contradiciendo el espíritu de reforma del Estado en curso,
replicando oficinas y actores gubernamentales y burocracia para servicios que estaban contemplados en mecanismos de desconcentración de la propia Intendencia
a través de las Juntas Locales que tenían mayor alcance territorial que los Municipios11. Esto es verdad, los actuales Municipios remiten a una circunscripción urbana
y suburbana, quedando en el medio espacios de producción y cultura rural u otras
localidades que no tienen ya vínculos con lo local sino que pasan a la órbita del
GD por lo que se replican funciones que antes estaban centralizadas en un solo
organismo.
10
Son los casos de las localidades de Young en Río Negro o Punta del Este en Maldonado o Ciudad de la Costa
en Canelones.
11
Existían JL de tres tipos: centralizadas y autónomas con autoridades designadas por el Intendente, y JL
autónomas electivas. Las centralizadas y autónomas eran 138 y las electivas solo 3 en todo el país.
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En base a esto, casi la mayoría de los Intendentes de todos los partidos
hicieron desestimaron el tema de la descentralización durante los años que duró
el proceso desde la reforma constitucional. El poder de los Intendentes Departamentales en su territorio es muy fuerte a pesar de contar con escasas atribuciones
en materia de políticas fiscales, distributivas y regulatorias. La pobreza institucional
contrasta con la riqueza del capital político-social de los Intendentes, habituados
a generar lazos extra-institucionales para resolver temas que quedan fuera de sus
competencias (lazos clientelares) y en este sentido la ley de descentralización generaba competidores inconvenientes a los intereses de los Intendentes.
1.3 Lo que finalmente se acordó aprobar
En febrero de 2010 se aprobaron las últimas modificaciones a la ley de DM y PC.
Las mismas recortaron la posibilidad de constituir en el año electoral inmediato
Municipios que no contaran con: a. la población requerida, b. fueran capitales departamentales (siguiendo la vieja disposición de la Ley Orgánica Municipal de 1935); y
c. la posibilidad de serlo a todas las Juntas Locales existentes hasta la fecha integradas por Ediles locales designados por el Intendente. De los recortes quedaron en
condiciones 86 localidades y 3 capitales departamentales que fueron aprobadas a
disposición del gobierno departamental respectivo (Montevideo, Canelones y Maldonado).
Sin embargo dadas las características poblacionales del país, en algunos Departamentos no se cumplía con el número de población requerido a tales fines, por
lo que se decidió conformar Municipios en las localidades más pobladas (el caso del
Departamento de Flores que instauró un gobierno local en Ismael Cortinas con
apenas 1.073 habitantes). El mapa municipal resultante fue asimétrico si se observa
por Departamentos porque respondió a la voluntad política de cada GD. Con un
máximo de 29 Municipios el Departamento de Canelones lidera la descentralización, seguido de Montevideo y Maldonado con 8, Salto y Colonia con 6, Rocha
con 4 y el resto entre 3, 2 y 1 Municipios. En tres Departamentos los Intendentes
respectivos no cumplieron con la disposición de designar territorios en aptitud de
municipalización, decisión que quedo a criterio del poder ejecutivo nacional (Colonia, Lavalleja, y Soriano).
1.4 Qué dice la nueva ley de descentralización municipal y
participación ciudadana
La Ley se compone de sieet capítulos que determinan su marco legal y operativo.
El primero refiere en términos generales a los principios que prescriben las condiciones para establecer un tercer nivel de gobierno donde destaca que el mismo
debe de “componer una unidad con personalidad social y cultural, con intereses
comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que
faciliten la participación ciudadana” (art. nº 1, inc. 2). Este destaque de la importancia
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de las condiciones sociales se expresa posteriormente en los motivos de la formación
institucional municipal en los siguientes artículos: prestación eficiente de servicios, gradualidad de transferencia de atribuciones y poderes jurídicos, electividad y representación
proporcional y participación de la ciudadanía dependiendo de la temática y niveles de
organización de la misma, y la cooperación intermunicipal para la prestación de servicios
públicos.
El capítulo dos, distingue la materia departamental de la municipal, otorgando los
cometidos esenciales al plano municipal, los cuales en esta primera instancia sujetan a los
gobiernos locales al gobierno intermedio (departamental) pues requieren para implementar acciones propias o en coordinación con otros Municipios de la autorización del
Intendente departamental o el gobierno nacional a través de los respectivos Ministerios
sectoriales.
La integración política es definida en el capítulo tres, donde el órgano de gobierno
está constituido por un Concejo Municipal de cinco miembros de los cuales el candidato
más votado del lema más votado se denominará Alcalde y tendrá responsabilidades específicas de ordenamiento del gasto e inversiones. En esta composición, los Concejales
son honorarios, atribuyéndose remuneración sólo al Alcalde, situación que ya comienza a
generar renuncias anticipadas porque en un descuido legislativo se equiparó la condición
de concejal a la de funcionarios electos de otros órganos, donde estos de acuerdo al artículo 289 y 294 de la Constitución de la República no pueden ejercer otro cargo público ni
gozar de licencia en el caso de ser funcionarios, lo que los deja desamparados en materia
de ingresos personales y carrera administrativa.12
Los cometidos asignados al Concejo Municipal no difieren demasiado de los otorgados a los Ediles locales en el anterior modelo. Estos no tienen capacidad para fijación y
extracción de impuestos, cuyos montos son decididos por el GD. La distribución de bienes públicos a través de políticas de equipamiento urbano o bienes sociales, están sujetas
a la decisión final del Gobierno Departamental que les proveerá los recursos financieros,
materiales y humanos. En general la ley designa funciones de promoción y control en
asuntos de interés local y participación en planes y proyectos que les sean otorgados por
los GD o el GN.
Un aspecto innovador se introduce en el cuarto capítulo y refiere a la capacidad de los Municipios de generar participación ciudadana, siendo el encargado de crear
mecanismos que aseguren la integración de esta en asuntos locales. Es una de las únicas
prescripciones que establecen real autonomía a los gobiernos locales para decidir cómo y
cuanto implementan de participación ciudadana. En consonancia con esta medida, aparece
el control ciudadano donde se obliga al gobierno local a presentar anualmente una evaluación de sus actividades a través de la figura de la audiencia pública.
12
Artículo 289.- Es incompatible, el cargo de Intendente con todo otro cargo o empleo público, excepción hecha
de los docentes, o con cualquier situación personal que importe recibir sueldo o retribución por servicios de
empresas que contraten con el Gobierno Departamental. El Intendente no podrá contratar con el Gobierno
Departamental. Artículo294: “Los cargos de Intendente y de miembros de Junta Departamental, son incompatibles con el ejercicio de otra función pública electiva, cualquiera sea su naturaleza”.
En otros cargos electivos la persona recibe remuneración, por lo cual solo opta por el primero siendo remunerado por la nueva función.
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El quinto capítulo elabora los mecanismos de control e iniciativa, donde también
continua vigente la apelación ante el GD por los actos del Municipio por un 15% de
los habilitados para votar en el mismo. Toda acción de los GL está bajo el directo
control de la Junta Departamental y el Intendente, del Parlamento nacional y del
Tribunal de Cuentas de la Nación.
Respecto de los recursos (capítulo seis), esfera que incide determinando el
grado de autonomía local financiera y afecta las capacidades de gobernabilidad del
órgano, estos Municipios son dependientes de las transferencias realizadas por el
gobierno departamental y el nacional a través del presupuesto quinquenal y fondos
especiales de acuerdo al art. 214 de la Constitución de la República. El gasto o
inversión de sus propios recursos debe ser autorizado previamente por el GD. El
capítulo siete dispone resoluciones transitorias para la implementación legal.
Compendiando, el marco legal que habilita la gestión política local, se aborda
en forma prudencial los derechos políticos del tercer nivel de gobierno. Esto está en
consonancia con el largo proceso de dilaciones y vueltas atrás que sufrió esta construcción legal, en especial desde la óptica político partidaria donde los Intendentes
encabezaban la oposición a la Ley.
Los Municipios en Uruguay, al menos mientras no se realicen modificaciones
que otorguen mayores cometidos, tienen un perfil de gobiernos de segundo orden13,
definido este concepto como gobiernos que no tienen responsabilidad de decisión
sobre asuntos que componen las funciones del Estado (fiscalización, redistribución
y regulación), sino que tienen cometidos de supervisión y administración de funciones que son decididas en organismos superiores. Los noveles gobiernos locales
uruguayos carecen de autonomía financiera fiscal y distributiva, los recursos se proveen por transferencia de niveles superiores y de cooperación internacional con la
anuencia departamental y nacional. También ven recortado el campo de autonomía
política en materia de competencias para decidir cursos de acción local. Respecto a
su manejo interno, los en adelante funcionarios municipales están bajo la égida del
gobierno departamental en cuando a retribuciones como a control administrativo,
lo cual constriñe la capacidad de manejo administrativo del Concejo municipal.
La diferencia principal con las antiguas Juntas Locales existentes desde el
pasado siglo, es que se introduce la electividad directa de sus autoridades, cuestión
que hasta ahora estaba restringida a solo tres Juntas (Bella Unión, San Carlos de Maldonado y Río Branco). Este aspecto también es medular porque los GD no tenían
hasta hoy la facultad de declarar electivas a estos órganos locales, competencia que
estaba en manos del Senado de la República.
Esta ley lleva a realizar algunas reflexiones sobre qué se entiende por descentralización en Uruguay y como esta modifica o no la distribución del poder
y las competencias en el régimen del Estado nación. Si entendemos el concepto
13
Gobiernos two tier y gobiernos one tier son conceptos utilizados en la economía (OCDE: Principles of
corporate governance, 1999 y en Tomas M, Gobernabilidad metropolitana, democracia y eficiencia en IX
Congreso AECPA 2009.
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descentralización como la transferencia de poder político e institucional al interior
del Estado, donde el órgano superior se desprende de funciones que le son propias
confiriéndolas a otros órganos a los que empodera a tales fines, esto supone una
reforma profunda que hace a la distribución del poder en el territorio y a una nueva
estructura institucional. Aún con la introducción del instituto descentralización el
Uruguay sigue siendo un país unitario y centralizado14 y continuará siéndolo porque
los noveles Municipios no gozan plenamente de dos de los principios que definen al
gobierno: autoridad y autonomía15 para decidir los rumbos de su comunidad.
La distribución del poder implica que nuevos órganos estatales tendrán responsabilidad para decidir acciones donde seguramente tendrá un lugar la orientación ideológico política que gobierna y por la cual la ciudadanía entendió otorgarles
el cargo de autoridad. En este sentido, la nueva municipalidad uruguaya producto
de un proceso de descentralización tardío si se compara con la trayectoria latinoamericana, habilita mayor amplitud al ejercicio democrático desde la perspectiva de
abrir el juego político centralista, dando oportunidad de forjar instancias de política
local a través de la regeneración de las redes partidarias y sociales y la creación de
nuevos referentes para una visión de la política desde lo local –en contrario de la
tendencia histórica de ver la política desde el centro-. La crisis de legitimidad de
los partidos políticos también afecta a nuestro país y en este sentido la representatividad de los tres grandes partidos tradicionales ha sido puesta en tela de juicio
en expresiones electorales sucesivas de una ciudadanía que está más dispuesta a
“probar” otras ofertas aunque de un mismo menú (de Armas 2005, Chasquetti y
Garcé:2005). Habrá que esperar para evaluar que capacidad de generar canales de
política local otorga la nueva institucionalidad para romper el “círculo virtuoso” del
centralismo, y para esto dependerá del sistema de vínculos que se genere entre
gobierno local y sociedad para presionar al sistema.
Respecto a los nuevos sistemas de vínculos entre gobiernos y entre gobierno-sociedad, la descentralización no presenta mecanismos claros respecto de estos.
En el vínculo GD-GL, estos últimos siguen arrastrando la dependencia del modelo
anterior. Cabe preguntarse qué capacidad de incidencia en su propio ámbito tendrán gobiernos locales que estén en una situación de cohabitación con el gobierno
departamental (distintos partidos de gobierno) para determinar el curso de políticas de acuerdo a su orientación ideológico-política en el marco de recursos legales
y operativos muy escasos.
La nueva institucionalidad, entendida como la generación de nuevas reglas
de juego y procedimientos de la esfera pública, retrotrae a Stuart Mills cuando se
preguntaba en 1865 sobre cuales debían ser las funciones de los Gobiernos locales,
14 Unitario porque sus Poderes tienen una única jurisdicción y centralizado porque las funciones clásicas del Estado
–distribución, fiscalización y regulación- están a cargo del gobierno nacional.
15 El tercer principio es la legitimidad y esta si se realiza por los mecanismos electorales. Esta definición fue dada por
Stuart Mills “[…] las tres condiciones fundamentales mediante las cuales las formas de gobierno se adaptan a un
pueblo”. en Del Gobierno Representativo, 1865. Ed. Tecnos, Madrid, 1994.
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la cuestión más importante giraba en torno a la autonomía respecto del sistema
central para desarrollar sus atribuciones. La pregunta que Mills se hizo fue: “¿Deben
tener plena y completa autoridad en su esfera, o bien puede intervenir sus actos
el Gobierno central y en qué forma? A 145 años, la pregunta sigue vigente para
explicar las relaciones de subordinación dentro del Estado.
En el caso uruguayo la descentralización emprendida puede ser observada
en la literatura que identifica el propósito del gobierno local caracterizando modelos. En Nikson (Nikson 1998:11) se identifica el propósito del GL en base a los
principios que los enmarcan. El autor diferencia entre el modelo económico, donde
“existe una subordinación política implícita a los deseos del gobierno central…y la
participación ciudadana está vista de forma instrumental como mecanismo que podría contribuir a la mejora del suministro de servicios” y el modelo político donde,
“la función es esencialmente política del gobierno local y se deriva de una fuerte
identificación ciudadana hacia las comunidades locales”. A los efectos elabora trece
características que identifican de los recursos que maneja la administración local, y
como éstos recursos son regulados y controlados desde la esfera interna –comunidad-y el ambiente externo –Estado y Gobierno central-.
Cuadro N°3: Modelos de desempeño de los Gobiernos locales de A. Nickson y Municipios UY.
Características
Modelo anglosajón
(económico)
Estatuto legal de los órganos
locales
Vía parlamento
Modelo europeo
(político)
Constitución nacional
Modelo uruguayo
Ambos
Tamaño de la población
Extensa
Pequeña
Pequeña
Competencia municipal
Determinados por
estatuto
Competencia general
Por estatutos
Control financiero
Regulación estricta
Regulación laxa
Regulación estricta
Transferencias financieras
Determinadas por el
gobierno central
Ingresos nacionales compartidos
(alícuotas)
Ambas
Uso de las
transferencias fiscales
Limitada por
asignación
Libertad para el gasto
público local
Limitada
Control central de
los estándares de
prestación de servicios
Estricto
Débil
Estricto
Función de auditoría del G.
Central/Dptal
Auditorías de
eficiencia
Auditorías de legalidad de
procedimientos
Ambas
Coeficiente de RR.PP
Alto
Bajo
Alto
Sistema electoral local
Mayoritario
Proporcional
Proporcional
Participación electoral
Baja
Alta
Baja en 1º instancia
2010
Participación ciudadana en
control y cogestión local
Limitada
Amplia
Limitada según ley.
Puede llegar a ser mixta
Descentralización
Municipal
Administrativa
Política
Mixta
Fuente: “¿Hacia dónde se dirige el gobierno local en América Latina? Una perspectiva
Comparativa” Andrew Nickson CLAD.1998.
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En Uruguay los principios de la ley y su posterior instrumentación inclinan
la balanza a pensar en una aproximación al primer modelo –económico- porque el
principio declarado en el art. 3, inc.2 enfatiza que la descentralización debe apuntar
a “la prestación eficiente de servicios tendientes a acercar la gestión del Estado a
todos los habitantes” (art.3, inc.2) y deja en sombras la participación ciudadana en
intereses que hacen a la gestión local resumiéndola a la capacidad de organización
y de temas convocantes (art.5). A la vez el gobierno local al carecer de atribuciones
esenciales sobre las finanzas -gasto e inversión- queda atrapado en lógicas derivadas
de la posición política de los gobiernos departamental y central.
No se explica en el modelo político porque al igual que en muchos países
latinoamericanos los gobiernos subnacionales en Uruguay no se han desarrollado
históricamente como agentes promotores de la inclusión y el desarrollo de sus
sociedades locales. En esas sociedades, el formato socio-político impuesto desde
los comienzos de la Nación, debilitó las posibilidades de formar una identidad comunal que propiciara y sustentara el desarrollo humano y económico desde las
potencialidades endógenas. Estos dos factores juntos, contribuyen a que ante el
cambio estructural en el modelo de relaciones socio-políticas, el ámbito local se
vea profundamente afectado ya que no dispone de estructuras aptas para iniciar el
proceso del cambio. Sus gobiernos tan débiles como sus sociedades pueden pasar
mucho tiempo en un letargo si no se refuerzan los mecanismos institucionales, para
que logren asumir con éxito las responsabilidades que se les exigen en el difícil
trámite del gobierno local.
También puede ubicarse en la clasificación de “gobierno local limitado” de
Navarro, Ramírez y Rull (2003) donde aunque se reconocen grados de autonomía
para la función política (elecciones directas y modelo representativo proporcional),
su gestión está limitada por la dependencia en la decisión de políticas y en la generación de recursos propios, marcando una senda de dependencia de las transferencias de órganos superiores (Tarrow: 1997).
1.5 Concluyendo…
La habilitación del tercer nivel de gobierno en Uruguay deja claro-oscuros para el
análisis de la redistribución del poder a través de la descentralización. En primer
lugar, si la descentralización supone mayor democratización de las relaciones sociopolíticas esta no garantiza que esto se cumpla16; por otro lado apunta a una con-
16 En la investigación desarrollada, la opinión de muchos de los candidatos a Intendentes y Alcaldes no demostraba
mayor voluntad a otorgar un rol participativo sustantivo a la ciudadanía local a través de modelos participativos
como Concejos Vecinales o Presupuestos Participativos, sino más bien de consulta de opinión e intereses.
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
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solidación de prácticas democráticas pero no dice de su calidad17. Se necesita voluntad política para armar modelos de participación ciudadana, pero también de
voluntad política ciudadana para participar en la hechura y control de la acción
gubernativa y en este sentido como veremos a continuación la ciudadanía local no
asumió esta instancia con responsabilidad porque no se dieron canales de comunicación-información entre política y sociedad.
II. El sistema electoral municipal: Un estreno sin ensayo
2. La elección municipal: ¿Entidad de segundo orden?
Como dijimos, las últimas decisiones legales reglamentarias para habilitar el acto
electoral local se tomaron en marzo de 2010, a solo dos meses del acto electoral.
Esto dejó sin tiempo para informar y generar responsabilidad ciudadana a la población sobre la decisión de participar y elegir autoridades. La previa a la elección
municipal comenzó a transcurrir en un clima de escaso interés por parte de los
partidos y de la sociedad.
Varios factores contribuían a esta opacidad. Uno de ellos fue por la simultaneidad entre elecciones locales y la elección para elegir autoridades departamentales, porque la reglamentación estableció que se produjeran el mismo día, en el
mismo acto, un mismo sobre de votación y convergencia de ambos votos en un
mismo lema, reproduciendo el sistema de simultaneidad que prevaleció entre las
nacionales y departamentales hasta la reforma de 1997. En este sentido, el voto
municipal perdió relevancia porque quedo inmerso en una competencia de mayor
rango. Esta decisión “candado”18 tuvo una larga discusión parlamentaria arribando
a una decisión que refuta la naturaleza de la descentralización territorial y la participación ciudadana, en el sentido de que no deja margen para que los ciudadanos considerados aptos para desenvolverse como gobernantes de su comunidad
tengan un espacio propio por fuera de las estructuras partidarias centrales que
dominan el escenario del sistema político en Uruguay.
17 También aquí el relevamiento demostró la poca información y formación de los futuros Alcaldes en el manejo
del gobierno. (Magri: Cursos de capacitación en gobierno local, OPP/PNUD-ART, abril de 2010).
18 Esta expresión es el ex –legislador Santoro (p. Nacional) respecto a la restricción a cambiar de lema una vez comenzado el proceso electoral con las elecciones internas. Lo aplicamos en este caso pues restringe la posibilidad
del ciudadano de optar libremente en distintas instancias de gobierno.
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Año I, N°2. Segundo Semestre. Septiembre de 2010
Otro factor de desinterés promovido por el sistema electoral es que en las
municipales no vota toda la ciudadanía, sino un porcentaje pequeño, aquella residente en las jurisdicciones habilitadas para el tercer nivel de gobierno. El cálculo
para establecer Municipios se realiza sobre población local, no sobre habilitados.
En Uruguay la población se concentra en las capitales departamentales en un porcentaje del 90% sobre el total departamental, esto significa que con excepción
de las capitales Montevideo, Canelones y Maldonado, donde por iniciativa de los
Gobiernos Departamentales respectivos se habilitó el tercer nivel de gobierno,
en el resto de las demás capitales y pequeñas localidades que no llegan al número
establecido de 5.000 habitantes la ciudadanía no tiene representación política local.
Sin contar las tres capitales habilitadas, el resto de los Departamentos concentran
población alojada en localidades y ciudades intermedias que representan menos del
10% del total departamental. El cuadro nº1 a continuación muestra la relación entre
población y habilitados para votar en localidades revelando el escaso porcentaje de
población involucrada con el tercer nivel de gobierno por Departamentos. El cuadro nº2 muestra el porcentaje habilitado en los tres Departamentos más poblados
donde se habilitaron localidades, ciudades capital e intermedias.
Cuadro Nº1: Población departamental total, habilitados para votar en Municipios y
porcentaje sobre total.
Departamentos
Artigas
Población
Habilitados p/Munp.
% s/pob
Cantidad
Municipios
78.019
17.659
22.6
3
Cerro Largo
86.564
15.653
18.08
2
Colonia
119.266
60.089
50.38
6
Durazno
58.589
8.417
14.36
2
Flores
25.104
954
3.80
1
Florida
68.181
8.405
12.32
2
Lavalleja
60.925
6.827
11.20
2
Paysandú
113.244
12.434
10.97
3
Río Negro
53.989
15.764
29.19
2
Rivera
104.921
11.549
11.00
3
Rocha
69.937
26.163
37.40
4
Salto
123.120
10.991
8.92
6
San José
103.104
25.568
24.79
2
Soriano
84.163
21.300
25.30
2
Tacuarembó
90.489
14.335
15.84
2
Treinta y Tres
48.318
5.235
10.83
2
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
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Cuadro Nº2: Población departamental total, habilitados para votar en municipios, capital y
grandes ciudades (porcentaje sobre total)
Departamento
Población
Habilitados p/Munp.
% s/pob
Cantidad
Municipios
Canelones
485.240
358.255
73.83
29
Maldonado
140.192
120.436
85.90
8
Montevideo
1.342.474
1.062.256
79.12
8
Total
1.967.906
1.540.947
78.30
45
Fuente: Elaboración propia con datos de la corte electoral.
Esto situación implica una discriminación grande que genera preguntas19: ¿La descentralización produce diferencia de derechos y obligaciones a la ciudadanía? ¿Se
conforman categorías ciudadanas de acuerdo a los niveles de representación y
participación al cual acceden? Esto es: ¿estamos conformando ciudadanos de segunda clase?
Un tercer factor es que por única vez se autorizó la no obligatoriedad del
voto municipal20. Esta fue una medida adoptada en virtud del escaso tiempo otorgado para información del plan circuital, sumado a que se inhabilitó la votación fuera
del circuito correspondiente, lo cual obligaba a los votantes a trasladarse fuera de
su lugar de residencia.
Un cuarto factor no menos importante es que el diseño del territorio municipal salteó la lógica socio-territorial, confrontando a los electores con circunscripciones con las cuales podían o no tener intereses y expectativas. La impronta
con que se establecieron los territorios municipalizados es ambigua y confusa. El
texto hace referencia a establecer nóminas de localidades probables, de carácter
urbano y suburbano sin conceptualizar su significado y excluyendo áreas contiguas
de carácter rural que sí están incluidas en el antiguo sistema de Juntas Locales.
También en el art. 1 expresa la unidad socio cultural que amerite la presencia del
Estado, y esto no se verificó en el diseño resultante que se construyó sobre circunscripciones electorales vigentes21. En este periplo, tampoco existieron criterios
19 Esta pregunta fue realizada sistemáticamente a actores partidarios candidatos y a funcionarios estatales involucrados en el proceso sin tener respuestas consistentes. Estas eran evasivas apuntando a que el tiempo superará
esta desigualdad. En Seminario “Luces y Sombras de la Ley de DM y PC” y en debates entre candidatos en Rivera,
Colonia y Rocha.
20 En Uruguay desde la reforma constitucional de 1967 el voto es obligatorio e incluye multas en dinero, retenciones
de sueldo a los funcionarios públicos, imposibilidad de rendir exámenes, realizar trámites públicos etcétera.
21 Por ejemplo, el Municipio de Nueva Helvecia en Colonia está separado de la ciudad de Colonia Valdense por una
carretera, pero constituyen una unidad cultural (migración europea) y económica (lechería). Sin embargo esta última no tiene categoría municipal ni está integrada a la primera, de hecho, depende del gobierno departamental.
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comunes –más allá de los que brinda la ley- para decidir “que” localidades reunían
las condiciones de tener gobierno local aún llenado las condiciones legales. La responsabilidad recayó en los Intendentes departamentales que a su criterio dibujaron
las circunscripciones acercándose en algunos casos a un estilo Gerrymandering22; y
en tres casos de desentendimiento de la responsabilidad actuó el poder ejecutivo
nacional.
Por su parte los partidos tampoco demostraron expectativas consistentes
en esta instancia. Desgastados por un largo periplo electoral desde junio de 2009
(internas, nacionales, balotage), el ciclo de elecciones subnacionales desdoblado en
dos niveles –departamental y local- implicó un esfuerzo muy grande en materia de
inversión en recursos materiales y humanos, por lo que en su gran mayoría decidieron apostar al plano conocido de las elecciones departamentales. Un problema
que se les presentó fue la selección de candidatos en cada localidad. La lógica local
es distinta a la nacional y departamental. El Uruguay es un país de cercanía por su
tamaño físico y su escasa población y esto en el plano local se reproduce con más
fuerza. En este sentido a los partidos les convenía más colocar a la cabeza de los
Concejos, individuos con más capital social que político, por lo que se abocaron a
generar candidaturas de notables locales con reconocimiento social y esta tarea no
fue fácil porque los mismos recibieron ofertas de todos los partidos23 y no estaban
dispuestos a ejercer cargos en forma honoraria. Estos hechos destacan que los
actores partidarios aprehendieron el espíritu de la descentralización, convocando
candidateables más allá de la pertenencia partidaria y afincados en el acervo social.
2.1 El desordenado proceso de reconocimiento de una nueva arena
de competencia
En base a estas reflexiones: ¿podemos considerar estas elecciones como de segundo orden? Tomando las definiciones que construyen Karlheinz Reif y Hermann
Schmitt (1980) podemos conjeturar que en este proceso antecedente del acto
electoral se divisaba ya una tendencia a reducir el ámbito de importancia política
del plano local porque no se tomaron en cuenta factores constitutivos del plano
social, cultural y económico de las localidades.
22
El gerrymandering es el arreglo intencional de los límites de las circunscripciones electorales según la dispersión
geográfica del electorado de un candidato o de un partido, sin tener que manipular necesariamente la clave de
representación. En Nohlen, D.: Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, 2a. ed.,
México, 1998, y Rae; D.W.: The Political Consequences of Electoral Laws,YALE University Press, Boston 1971.
23
Un caso paradigmático se vio en la ciudad turística de Punta del Este donde un empresario promotor de espectáculos fue solicitado por tres partidos. En otros casos verificamos que se seleccionaron médicos, enfermeras,
directores de escuela, dirigentes deportivos con escaso perfil partidario pero acendrados en su localidad.
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
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2.1.1 La importancia de la arena de competencia en la percepción y
cálculos de los actores
De acuerdo con los autores, la variable dependiente del análisis es la baja participación ciudadana en elecciones de tipo supra o subnacional. Para explicar el
fenómeno elaboran canales de conexión política entre las elecciones nacionales
y la configuración política nacional, en especial como los partidos conciben esta
relación. En las elecciones de segundo orden la lógica explicativa de la baja participación reside en las características de la arena donde se realiza el enfrentamiento,
sus particularidades y el grado de relación que las vincula con escenarios nacionales y departamentales (primer y segundo nivel de gobierno). En la percepción del
peso de cada nivel se ubican y confluyen los cálculos de los electores porque estos
pesan para su decisión elementos del nivel local pero también sucesos del nacional
y departamental, y si estos últimos proporcionan mayor grado de expectativas para
maximizar los intereses de los individuos-ciudadanos, menor podrá ser el interés
por lo local conduciendo a la posibilidad de abstencionismo real o implícito (voto
en blanco o anulado).
Por último, las estrategias que adoptan los partidos también se verán influenciadas por los escenarios nacionales y departamentales. El lugar (posición) que
estos tienen en los mismos y cuál es su performance en tanto lugares obtenidos o
a obtener en la competencia. Desde esta perspectiva, los partidos podrán elaborar
estrategias de mayor o menor riesgo para apoyar y sustentar el proceso electoral
local (selección y apoyo a los candidatos) las que a menudo están influidas por
cálculos que refieren a su posición en el terreno de enfrentamiento principal (nacional-departamental) y los resultados que puedan obtener de éstos.
Las elecciones locales como hemos relatado se desarrollaron insertas en
un contexto dependiente de todo el proceso electoral –elecciones internas, nacionales, balotage y departamentales- con escasa distancia temporal entre ellas y con
un escaso conocimiento de su alcance –la competencia por el gobierno local y la
posición de los partidos en las comunidades-.
Cuadro Nº 3: Secuencia electoral del período 2009-2010.
Elecciones
Mes/año
Internas partidos
Nacionales
Balotage
Departamental
Local
28 Junio
2009
25 Octubre
2009
29 Noviembre
2009
9 Mayo
2010
9 Mayo
2010
100
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2.1.2 La selección de candidatos: ¿A quién le importa?
La selección de figuras que conciten el interés por el potencial propio de representar los intereses ciudadanos concita en general una dura disputa dentro de los
partidos entre sectores y entre individuos. En este sentido, las internas, paso previo
a los actos electorales del plano nacional ponen a prueba a las máquinas partidarias generando incluso nuevas particiones dentro del lema24. En el nivel intermedio
departamental, la reglamentación establece hasta tres candidatos por un mismo
partido25. En las locales no existieron restricciones en cuanto al número y los votos
se acumulaban al lema, siendo elegido el candidato del lema más votado del sector
más votado26. Esta flexibilidad impulsó a que se abriera la cancha a múltiples candidaturas dentro de una misma localidad, generando en algunos casos una sobreexposición partidaria que tuvo dos efectos distintos: a efectos de la competencia
convenía la sumatoria para las chances de los partidos, pero en la ciudadanía generó
confusión porque contradecía un aprendizaje impuesto de elegir con candidatos
limitados. Si a esto se suma que los partidos no apoyaron con su maquinaria las
candidaturas se observaba una profusión de nombres que muchas veces no contaban con los distintivos característicos del lema que pretendían representar.27 En
las localidades pequeñas, la cercanía amortiguó estos efectos de desamparo de los
candidatos locales porque eran conocidos por otros roles sociales –profesionales,
empresarios-, pero en las grandes ciudades fue un factor de peso para la ajenidad
y el desentendimiento ciudadano. Se pudo constatar en las grandes ciudades que la
selección de candidatos locales en su mayoría fue impuesta por los sectores y sus
redes en el nivel departamental y en general se trató de adherentes partidarios sin
mayor trayectoria partidaria –médicos, enfermeras, dirigentes deportivos, líderes
confesionales-. Algunos fueron elegidos por las bases locales, otros por dirigentes
nacionales o regionales, pero todo esto rodeado de un halo de opacidad considerable si se compara con el proceso que rodea los actos electorales en el país.
No obstante la prescindencia partidaria se presentaron 1065 listas para
Concejos Municipales (Alcaldes-Concejales) en todo el país, de los que 276 corresponden al Frente Amplio, 400 al partido Nacional y 313 al partido Colorado y el
24
En Uruguay las candidaturas nacionales limitan a un candidato por partido desde la reforma constitucional de 1997.
25
Esto evitó la acumulación al lema en las presidenciales y limitó el número de acumulación en las departamentales.
26
Porque fue condición que los candidatos estuvieran dentro de un partido registrado y habilitado por la Corte
Electoral.
27
En actividades programadas de debate entre candidatos a Intendente, en dos ocasiones varios candidatos nos
presentaron públicamente quejas de que no habíamos invitado a “sus” candidatos a Alcalde de las localidades del
Departamento, sin saber que estaban sentados delante de ellos, situación que apuntalo la convicción de que nos
encontrábamos ante unas elecciones muy atípicas para lo habitual en el proceso electoral uruguayo.
Descentralización municipal en Uruguay:
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resto (76) pertenecían a lemas secundarios (Asamblea Popular y partido Independiente). Las estrategias partidarias fueron disímiles. Los partidos Nacional y
Colorado generaron mayor actividad local abriendo oportunidad a todos aquellos
que consideraran viable su postulación. El Frente Amplio, en algunos casos presentó candidatos únicos por Municipio (Montevideo, Rocha) seleccionados mediante
arreglos en su interna sectorial, o hasta tres en el resto de las circunscripciones
realizando en oportunidades elecciones entre sus militantes de base.
2.1.3 Los electores en una disyuntiva poco clara
El desempeño del armado del proceso electoral y la oferta de candidatos pudo
generar a los electores una percepción del proceso que pudo dar lugar a distintas
estrategias que pueden ser observadas desde la construcción explicativa de Reif
y Schmitt. El ambiente suscitado para la ocasión pudo dar a considerar que no se
competía por razones importantes para la localidad, si se sumaba el desconocimiento sobre el alcance político del Municipio en el contexto del Estado con la
actitud poco proactiva de los partidos y sus líderes y la normativa que en esta
primera vez no penalizaba la no participación, los ciudadanos podían discernir que
no estaban conjurando contra la democracia.
Por otro lado, el ciudadano debía asumir una posición sin certeza de obtener algún beneficio concreto del acto. Las circunscripciones diseñadas en muchos
casos arbitrariamente y desconocidas para el elector, perdían significado político
para los mismos. Los individuos tuvieron dificultad para identificarse con el procedimiento pero también con el objeto de la elección, porque el Municipio en cuestión fue percibido como artificial en relación a su residencia y actividad laboral y
por lo tanto se deslegitimó como institución representativa de la comunidad28.
3. Los resultados en el espectro local, departamental y nacional
3.1 Para los electores: indiferencia, escepticismo, el voto en blanco
y anulado
El confuso proceso político en la arena de competencia y la no obligatoriedad del
voto municipal propiciaron un primer desentendimiento de la ciudadanía. Vale la
pena recalcar una vez más que el elector no fue consultado ni participó en el dibujo
municipal. Diferentes encuestas realizadas reflejaron el desconocimiento no solo
28 Ya hablamos del Gerrymandering, en el caso de Montevideo se dividieron barrios con trayectoria histórica en
materia social y económica, descalificando para los vecinos la legitimidad de la institución gobierno y por ende
del instrumento elección.
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del acto sino del nuevo marco institucional. La participación con voto válido sobre
total de votos emitidos muestra a nivel país tres escalones. Uno donde la participación fue más alta, con una abstención entre el 7% al 17%, un segundo escalón donde
la no participación aumenta entre el 20% al 30% y un tercero donde trepa del 30%
al 50%. Los siguientes cuadros muestran los porcentajes de votos válidos sobre el
total de habilitados por Municipios de cada Departamento del país.
Cuadro Nº4: Participación alta con más del 70% voto municipal válidos.
Elaboración propia con datos de la C.E.
Cuadro Nº 5: Participación media con más del 60% votos válidos en %.
Elaboración propia con datos de la C.E.
¿Qué factores incidieron en estas diferencias sustantivas? En principio se
puede conjeturar que el grado de competencia entre partidos generó disposición
a participar o no en las municipales, pero esta hipótesis no es aplicable a todos los
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
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casos. En algunos Municipios que pertenecen a Departamentos donde la competencia electoral es baja, la participación muestra los niveles más altos pero también
los más bajos. En el primer caso se encuentran con alta participación los Municipios ubicados en la zona de predominancia del partido Nacional (Departamentos donde este partido está ganando todos los períodos desde la restauración
democrática de 1984 y aún desde antes del quiebre): Flores (83.6%), Tacuarembó
(79.5%), Cerro Largo (77.1%), Soriano (72.2%) y Durazno (72.2%), San José (62.4%)
y Rivera (76.6%) este último bastión histórico del partido Colorado, o el caso de
un Departamento donde el FA ganó la departamental y cuatro Municipios, Rocha
con el 66.7%.
En el segundo caso, la baja participación se encuentra Montevideo (30%),
Maldonado (55.1%) y Canelones (55.7%) donde la elección estaba asegurada en
todos para el Frente Amplio.
Otro factor que refuta esta hipótesis es que también se dieron alta y baja
participación en Municipios ubicados en Departamentos con escenarios muy competitivos. Los casos de los Municipios de Florida (74.4%) donde el partido Nacional
disputó y gano al Frente Amplio, o Artigas (72.9%) con una competencia a la inversa
entre ambos partidos o Salto (67.1%) con una competencia entre el FA y el partido
Colorado, con la victoria de este último en la departamental pero perdiendo 4
Municipios con el FA.
Una segunda hipótesis nos lleva a pensar que pesaron factores que se dirimían al interior de las fuerzas partidarias, ajenas a la competencia entre partidos.
Esta puede observarse en el FA en los Departamentos que están bajo su égida
(con excepción de Rocha) que presentaron los valores más bajos de participación
y que concuerdan con una baja en los porcentajes del partido en elecciones departamentales.
¿Puede suponerse que la baja en la votación a Municipios esté localizada
en un partido en especial en las circunscripciones con menor participación? ¿Qué
propició que el votante se abstuviera? Todavía no tenemos respuestas consistentemente válidas, pero el proceso que antecedió al acto electoral en el partido FA
estuvo viciado de incongruencias en la selección de candidatos tanto a la departamental como a la municipal. Si bien el proceso se condujo dentro de la reglamentación, los arreglos sectoriales al interior del partido fueron visibles para las bases
adherentes del mismo, generando una percepción de disconformidad. Las candidaturas departamentales como las municipales tuvieron una selección cerrada a nivel
de cúpulas y no permitieron más de un candidato, dejando fuera aspirantes con
gran aceptación popular29.
29 Los casos de Daniel Martínez (FA-PS) y Carlos Varela (FA-AU).
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Una tercera hipótesis complementaria puede decirnos que en una elección
ganada de antemano los electores con algún grado de disconformidad podían abstenerse sin generar pérdidas consistentes que pusieran en peligro la ganancia del
partido. Sin embargo, si se comparan los datos entre partidos, también los partidos
desafiantes en Montevideo y Canelones registraron en el conteo votos parciales
(en blanco y anulado)30.
Quedan muchas preguntas sin respuesta aún acerca de la percepción del
votante sobre la importancia del acto electoral municipal31 pero existió una señal
clara que habla de la escasa importancia que se le otorgó al proceso de competencia electoral en esta primera instancia.
3.2 Para los partidos: Relación local-departamental, la cohabitación
y el espejo
La nueva configuración de Municipios distribuye las fuerzas en el territorio. Si bien
en el anterior modelo de Juntas Locales los partidos podían tener el control departamental y no tenerlo en algunas localidades, la centralidad departamental que
explicaba el modelo no era fuente de preocupación para los partidos. En este nuevo
sistema entramos a una dinámica de cohabitación y espejo en la relación de fuerzas.
El siguiente cuadro muestra como se distribuye el control partidario al interior de
los Departamentos (Gobierno Departamental y Municipios), revelando que solo en
la llamada “diagonal blanca”, consistente en el dominio predominante (Sartori:1999)
del partido Nacional hay escenarios espejo entre ambos niveles, con la excepción
del Departamento de San José que entra en una situación de cohabitación con el
Municipio de Ciudad del Plata, explicándose como fenómeno producto del Área
Metropolitana de Montevideo.
30
La Corte Electoral designó voto parcial a aquel sobre que solo contuviera en su interior un voto a la departamental. Por lo que se podía calcular cuánto habían votado los electores al Municipio dentro del lema.
31
Lo cierto es que estos resultados han removido a la clase política que sigue movilizada en el tema. Cuando estamos escribiendo este artículo en el Parlamento Nacional se está discutiendo una reforma a la ley de DM y PC,
que modificaría el voto conjunto (dentro del mismo sobre), habilitando el voto cruzado y separando más en el
tiempo las elecciones subnacionales (departamentales y municipales) de las nacionales.
Descentralización municipal en Uruguay:
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Cuadro Nº 7: Resultado por partidos en Departamentos y Municipios respectivos
105
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Fuente: Elaboración propia con datos de la corte electoral.
En el total, los partidos quedan posicionados en el control de los 89 Municipios de la siguiente forma: FA: 42; PN: 42 y PC: 5. No obstante, importa la distribución
de los mismos respecto del gobierno departamental en el cual se hayan posicionados.
Sólo se dan situaciones de espejo para el FA en Rocha y Montevideo. Para el partido
Nacional en Durazno, Flores, Paysandú, Soriano, Tacuarembó y Treinta y Tres. Ningún
caso de espejo se da para el partido Colorado.
3.2.1 La baja participación en las grandes ciudades
Ocho Municipios de Montevideo, el Municipio de Ciudad de la Costa en Canelones y
Ciudad de Maldonado en el Departamento de Maldonado presentan la participación
más baja a nivel país.
Cuadro nº 8: Porcentaje participación en grandes ciudades
Fuente: Elaboración propia con datos de la C.E.
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
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En Montevideo, casi la mitad de los ciudadanos habilitados prefirieron no
emitir opinión respecto a la autoridad municipal. Desde una perspectiva que compara con la situación anterior donde el proceso de descentralización contaba con
18 Centros Comunales Zonales, la actual distribución que configura autoridades
locales desconoce completamente el primer artículo de la ley que prescribe como
principio la unidad social y cultural de las comunidades. En este caso se dividieron
barrios tradicionales como Buceo o Belvedere sin justificación consistente que
argumentara el procedimiento, pues las nuevas jurisdicciones tampoco compatibilizan con las series electorales vigentes. A esta situación se suma que los electores
que habitan en grandes ciudades pueden mudar su hábitat sin considerar el traslado de su credencial cívica porque imaginan la ciudad como un todo donde realizan
sus diferentes roles.
El caso de Ciudad de la Costa, también refleja particularidades que no fueron tomadas en cuenta por el gobierno departamental de Canelones. La misma
tiene la característica principal de ciudad dormitorio y es una sumatoria de tradicionales balnearios turísticos costeros que bajo la influencia del área metropolitana
de Montevideo se convirtió en residencia permanente en un formato de cinta
urbana de gran longitud siendo la segunda ciudad más poblada después de la capital
Montevideo. En condiciones similares se encuentra la ciudad de Maldonado que
creció a expensas del auge económico y social de Punta del Este. El problema de
estas dos grandes ciudades es que la mayoría de su población no vota en el Departamento/Municipio porque se afincó en el transcurso de las dos últimas décadas
como parte de la metropolización. La relación gobierno municipal-comunidad política local deberá transcurrir por coordenadas no tradicionales porque la condición
metropolitana exige nuevos sistemas de vínculos.
4. A modo de reflexiones finales
La baja participación electoral tiene elementos multicausales que como hemos
descrito subyacen en el marco legal, en los procedimientos, en la visión y las estrategias de los partidos y en la percepción de los ciudadanos acerca de esta nueva
institución. Cada uno de estos aspectos es una dimensión de análisis y merece
perspectivas interpretativas específicas. En este artículo intentamos lanzar el “concepto de segundo orden” aplicado tanto al grado de institucionalidad otorgado a
la municipalización como al sistema de reglas que organizan y distribuyen la competencia electoral. A modo de conclusión lanzamos preguntas que aún no tienen
respuesta:
a.
La primera elección de Municipios dejó resultados solo para los tres grandes
partidos a nivel nacional (partidos FA, Nacional y Colorado) mostrando una
tendencia continuada a la centralización partidaria en los diferentes niveles
108
b.
c.
b.
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de competencia. Otros partidos menores como el partido Independiente
o Asamblea Popular no se acercaron al nivel de votación promedio de los
partidos mayores reflejando la tendencia del acto electoral nacional. Esto
deja una pregunta pendiente: ¿Qué perspectivas podrá tener a futuro la
formación de partidos locales? ¿Quedará un espacio para reflejar lo local en
la competencia electoral?
El voto a lo departamental y local implica la posibilidad de distintas decisiones para el elector, sustentadas en la valoración política de la oferta y
sus actores, en la consideración que tenga respecto a la satisfacción de sus
intereses y de sus valores. El sistema simultaneo y cerrado quita la opción
de decisiones estratégicas en las cuales el electorado tiene la capacidad de
ponderar la importancia de cada uno de los niveles. El miedo a la escisión del
voto por parte del sistema político tiene efectos profundos en la viabilidad
de una efectiva descentralización política a nivel local.
Un punto que alerta de todo este novel proceso de constitución municipal
refiere al grado de legitimación ciudadana con que contará un gobierno local
que no concitó el apoyo ciudadano en el acto electoral. ¿Qué capacidad de
convocatoria podrá tener el Municipio para la elaboración de mecanismos
de participación?
La municipalización se realizó sobre un escaso mapa local de carácter urbano e integra sólo al 69.5% de los ciudadanos a nivel país (1.785.904 habilitados sobre un total de 2.569.851). En cinco años un nuevo proceso electoral
incorporará a las localidades con 2000 habitantes. Sin embargo, el mapa
de la descentralización no contempla un aspecto demográfico importante
que es la sub-urbanización del espacio rural que deja fuera contingentes de
población sin representación política de tercer nivel. En estos casos es población expulsada de las ciudades y de sus sistemas productivos y sociales,
pero también de una transformación profunda del medio rural como modo
de vida socio-productiva. Nos preguntamos cómo asume esta realidad de
recomposición del entramado socio-territorial el sistema político, porque
estamos ante una realidad de ciudadanos afectados por factores de recomposición del Estado nación y del mercado, que no tienen capacidad para
elegir las mejores opciones ni tienen acceso a las mejores políticas públicas
de infraestructura y servicios sociales. En la dimensión de la representación
política y la participación ciudadana: ¿También son ciudadanos de segunda?
Descentralización municipal en Uruguay:
El estreno de un nivel de gobierno que no entusiasmó a la ciudadanía.
Altair Jesica Magri. pp 83 - 110
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