división contratación administrativa

División de Contratación Administrativa
Al contestar refiérase
al oficio No.
03212
4 de marzo de 2016
DCA-0617
Licenciado
Gerardo Alvarado Blanco
Gerente General
INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL
Estimado señor:
Asunto:
Se modifica autorización concedida al Instituto Mixto de Ayuda Social,
mediante oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016, para variar el
plazo de 5 a 10 años, del contrato que se origine a partir de la contratación
directa concursada autorizada, a efecto de seleccionar un contratista que
opere las tiendas libres de derechos del IMAS, que se ubican en el área de
salidas del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, gestión que se
promueve con fundamento en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de
Contratación Administrativa.-
Nos referimos a su oficio No. GG-0196-02-2016, recibido en fecha 01 de febrero de 2016
en esta Contraloría General de la República, mediante el cual solicita se modifique el plazo de
la autorización concedida mediante oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016, que
corresponde a la autorización para promover una contratación directa concursada a efecto de
seleccionar un contratista que opere las tiendas libres de derechos del Instituto Mixto de Ayuda
Social (en adelante IMAS), que se ubican en el área de salidas del Aeropuerto Internacional
Juan Santamaría.
Mediante oficios No. 02284 (DCA-0429) del 16 de febrero de 2016, este Despacho
requirió información adicional a la Administración, la cual fue atendida por medio del oficio GG0359-02-2016, recibido en fecha 19 de febrero de 2016.
I.- Antecedentes del trámite.
Mediante oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016, esta Contraloría General
autorizó al IMAS para promover una contratación directa concursada, a efecto de seleccionar un
contratista que opere las tiendas libres de derechos del IMAS, que se ubican en el área de
salidas del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (en adelante AIJS).
En dicha oportunidad, el IMAS expuso y así fue considerado, que por medio de la Ley No.
8563, se modificó la Ley No. 4760 - Ley de creación del Instituto Mixto de Ayuda Social,
imponiéndose al IMAS la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en los puertos,
las fronteras y los aeropuertos internacionales, siendo que esa misma Ley No. 8563, modifica la
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Ley No.8114, determinando que “la importación de las mercaderías que el Instituto Mixto de
Ayuda Social (IMAS) requiera para la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en
puertos, fronteras y aeropuertos internacionales, ya sea en forma directa o por medio de un
tercero, no pagará ningún tipo de impuestos, tasas ni sobretasas”, norma a partir de la cual se
habilita al IMAS la posibilidad para que dicha explotación se dé en forma directa (sea por él
mismo) o por medio de un tercero, quedando bajo cualquiera de los dos escenarios exonerado
del pago de impuestos, tasas o sobretasas, la importación de las mercaderías que se requiera
para la explotación de puestos libres de derechos en puertos, fronteras y aeropuertos
internacionales.
Así, habilitado para contratar con un tercero los servicios antes descritos, el IMAS requirió
a esta Contraloría General su autorización para promover dicha contratación de manera directa
y concursada, exponiendo las razones que sustentaban su solicitud, mismas que fueron
valoradas y debidamente consignadas en el oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de
2016.
El IMAS sustentó, entre otros, su decisión de contratar a un operador internacional
especializado en tiendas libres de impuestos, basado en escenarios financieros elaborados por
la misma Administración, (de conformidad con lo señalado en los oficios aportados GG-246410-2015, GG-2654-11-2015, página 6 a 12 y su anexo 5, SGGR-499-11-2015 y GG-2818-122015), a partir de los cuales estructura su nuevo modelo de gestión, comparando los resultados
que obtendría el IMAS si continúa operando las tiendas de salidas versus si dicha operación se
realiza mediante la contratación de un operador especialista en tiendas libres, teniendo
beneficios económicos incrementales para el IMAS a partir del 2016 y hasta la vigencia del
Contrato de Gestión Interesada (2026 año completo), proyectados a 10 años y debido a los
ahorros en los costos operativos absorbidos por el operador internacional.
Lo anterior, considerando que de acuerdo a lo indicado por el IMAS, con la contratación
de un operador especializado, se estima que el IMAS obtendrá al menos utilidades no inferiores
a las que actualmente generan en promedio las tiendas bajo operación directa del Programa de
Empresas Comerciales, sin tener que incurrir en el uso de recursos presupuestarios para cubrir
costos de inversión iniciales, costos y gastos operativos, lo cual potencia las utilidades reales
que la operación indirecta de la tienda generará para el IMAS y consecuentemente para el
alcance de los fines que le han sido impuestos a dicho Instituto.
La autorización requerida fue concedida mediante oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de
enero de 2016, indicándose que el plazo de la contratación sería por 5 años, con la posibilidad
de prorrogarse hasta por un mismo periodo con la autorización previa de esta Contraloría
General.
II.- Sobre la presente gestión.
Mediante oficio GG-0196-02-2016, el IMAS solicita a la Contraloría General de la
República, que le permita efectuar el proceso de contratación que le fue ya autorizado, por un
plazo superior a los 5 años, específicamente que el contrato a suscribir cuente con una vigencia
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para su ejecución hasta el 5 Mayo 2026, fecha en que finaliza el Contrato de Gestión Interesada
vigente en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría.
Lo anterior, por cuanto – según indica - ha llegado a la conclusión de que las
posibilidades de promover el concurso con un plazo de ejecución contractual de cinco años,
podría tornar inviable el proyecto, al poder declinar los potenciales oferentes su participación,
convirtiéndose el trámite en una contratación desierta, debido a una serie de elementos entre
los cuales se pueden citar los siguientes:
a) Los potenciales oferentes podrían perder interés en participar debido a una
rentabilidad financiera prácticamente nula, que imposibilite la recuperación de la
inversión inicial.
Indica la Administración, que todo inversionista al valorar una opción de inversión, lo
hace en función de una rentabilidad esperada, en un horizonte temporal determinado, donde su
decisión recaerá en un proyecto que represente no solo recuperar la inversión, sino que aporte
niveles de rentabilidad satisfactorios respecto a otras opciones de inversión.
Manifiesta que aun cuando se ha reconocido en el oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06
de enero de 2016, la posibilidad de solicitar una prórroga por un periodo casi similar de 5 años
(plazo restante al Contrato de Gestión Interesada -en lo siguiente CGI-), la misma conlleva
implícitamente una decisión política de la Administración de turno, lo cual en términos de un
análisis costo/beneficio representa incertidumbre jurídica, que no otorga la suficiente certeza
para que los oferentes consideren en sus análisis un plazo de 5 + 5 años y tomar la decisión de
inversión; pues implica partir de un supuesto y no de un elemento contractual (vigencia por 10
años), resultando en un escenario que difícilmente una empresa aceptaría en sus valoraciones
financieras.
Señala que si el inversionista no tendrá un nivel de rentabilidad deseado en los primeros
cinco años respecto a la inversión requerida, y tampoco cuenta con certeza jurídica de prorrogar
el contrato por 5 años adicionales, el proyecto como tal pierde atractivo financiero, exponiendo
al IMAS al riesgo de que no se tengan participantes en la contratación, implicando que tenga
que declararla desierta y por ende, que no cumpla el objetivo para el cual se promueve.
Expresa que incluso, en el supuesto que se contara con potenciales oferentes, la
apuesta que estos estarían dispuestos a efectuar para ganar la adjudicación, ofreciendo
porcentajes mayores al piso mínimo requerido, sería muy moderada, afectando
significativamente las expectativas de] IMAS de obtener ingresos incrementales fruto de esta
operación, lo cuales son muy importantes para los proyectos de inversión social.
Indica además, que conforme a las proyecciones efectuadas, se concluye que si alguno
de los participantes resultara ganador bajo estos términos; la inversión, dedicación (imagen,
mercadeo, recursos operativos asignados, etc) y los porcentajes sobre ventas que ofrecería al
IMAS, presentarían desmejora respecto a si la propuesta fuera sobre una base de diez años,
donde tendría mayores posibilidades de recuperar inversión y obtener ganancias.
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Destaca además, que los análisis que otorgan viabilidad financiera al proyecto, están
basados en un horizonte de vigencia de contrato igual al tiempo de vigencia que resta al CGI
(aproximadamente 10 años), donde los plazos menores hacen que el proyecto vaya perdiendo
viabilidad hasta convertirse en poco viable a 5 años plazo.
b) El AIJS podría no apoyar el proyecto por el riesgo de resultado infructuoso.
Se indica por parte de la Administración, que otro riesgo aparejado y no menos
significante, es que el Gestor Interesado podría declinar en su participación dentro de este
proyecto, porque el panorama de un concurso sin ofertas de interesados, cobra mayores
posibilidades, tal como se ha expuesto en el punto anterior.
Se resalta por la Administración, que uno de los pilares de este proyecto es que el IMAS
cuente con un espacio dentro la zona premium del AIJS, en el denominado "Edificio Comercial",
donde AERIS Holding Costa Rica S.A. (en adelante AERIS o Gestor) tiene reservado al IMAS
un área de aproximadamente 320 metros cuadrados, siendo este edificio una inversión
efectuada por el Gestor, que actualmente no está produciendo ingresos, toda vez que esta
construcción se efectuó con recursos propios de AERIS y constituye una obra extraordinaria al
plan maestro del AIJS, cuya recuperación de inversión está dada por las tarifas que este cobre
sobre dicho espacio, y cuyo destino comercial es diferente a tiendas Duty Free.
Así manifiesta, que el escenario de una contratación infructuosa o desierta, es un
aspecto poco sostenible para el Gestor Interesado, considerando el plazo finito del CGI y la
necesidad de recuperación de la inversión que ya ha efectuado, habida cuenta del fin comercial
que originalmente tenía dicho espacio (Duty Pay), donde AERIS podría obtener una rentabilidad
mayor con menor incertidumbre, lo cual podría motivar a que cambie su decisión sobre la
asignación de dicho espacio reservado al IMAS.
Destaca el IMAS que adicional a lo indicado, debe considerarse que tanto el IMAS, como
AERIS, han invertido durante más de un año (tiempo que ha conllevado este proyecto hasta
ahora) importante cantidad de recursos humanos, materiales, de tiempo y económicos, para
recopilar información y para efectuar diversos análisis que han permitido establecer la viabilidad
operativa, financiera, tributaria - aduanera, jurídica y técnica de este proyecto.
c) Condiciones del concurso aseguran debidamente la tutela de los intereses del
IMAS.
Indica el IMAS que resulta más conveniente mantener el contrato en 10 años y reforzar
algunos parámetros de control en el contrato para asegurar el éxito y los ingresos, tales como
ingresos para el IMAS sobre las ventas brutas obtenidas por el operador, un ingreso mínimo
anual garantizado (MAG), porcentajes mínimos de crecimiento anual para el MAG, mecanismos
de control y fiscalización de la operación apuntando a lograr los mejores resultados y la certeza
en el uso del régimen aduanal especial sobre el que el IMAS tiene el derecho de explotación.
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Lo anterior, elimina la contingencia de que la operación del operador pudiera venir a
menos a causa de desidia, mala administración, incapacidad, o cualquier otra causa, afectando
por ende los resultados sobre las proyecciones económicas del IMAS, a la vez que conlleva un
incremento del riesgo para el oferente, quien para compensarlo deberá disponer de un modelo
que al menos le asegure la recuperación de los costos más una tasa de retomo de inversión; no
obstante, si el plazo de ejecución se contrae al autorizado por el órgano contralor, las
posibilidades de mitigar los riesgos que enfrenta el contratista en la operación son menores,
siendo un principio básico de administración financiera, que a mayor riesgo se deba compensar
con mayor rentabilidad.
Advierte que para el IMAS resulta necesario crear una relación jurídica en la que se
respete el principio de equilibrio contractual entre las partes, de manera tal que el proyecto
resulte rentable para el oferente y que el IMAS perciba los ingresos incrementales proyectados.
Tomando en cuenta los escenarios financieros realizados por el IMAS, que forman parte
de los antecedentes que dieron origen al oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016,
a saber: oficios GG-2464-10-2015, GG-2654-11-2015, página 6 a 12 y su anexo 5, SGGR-49911-2015 y GG-2818-12-2015, la Administración solicita la modificación de plazo referida, siendo
que mediante oficio GG-0359-02-2016, adiciona la información vinculada con dichos escenarios
y análisis financieros, concluyendo lo siguiente:
a. Que la recuperación del costo de los Inventarios contribuye a mejorar la rentabilidad que
el operador puede obtener del proyecto.
b. A 5 años el VAN sería de $1,1 millones de dólares (a una tasa de descuento de 7,25%) y
la TIR de 17%, estando dentro de los límites apenas aceptables por la industria (TIR
alrededor del 16%), lo cual afectará los porcentajes que los participantes en el concurso
ofrezcan al IMAS sobre las ventas brutas, afectando por ende los ingresos percibidos
para inversión social.
c. A 10 años el VAN sería de $3,3 millones de dólares (a una tasa de descuento de
7,25%), mientras que la TIR sería de 21%, lo cual hace el proyecto más atractivo para
inversionistas, dando mayores garantías al IMAS de obtener buenas ofertas, lo que
permite a la Institución incrementar los ingresos destinados a Inversión Social.
d. Se proyecta que el operador obtendrá una utilidad neta antes de impuestos de $3,8
millones de dólares (valor nominal) durante los 5 años y el IMAS recibirá Ingresos por
$13,8 millones de dólares al menos con base a la proyección del MAG y el incremento
mínimo anual de este); mientras que a 10 años, la utilidad neta antes de impuestos
obtenida por el operador se estima en $10,3 de millones de dólares (valor nominal) y el
IMAS percibirá ingresos de $31,3 millones de dólares al menos (con base a la
proyección del MAG y el incremento mínimo anual de éste).
Advierte que el riesgo de inversión y de cobertura de costos y gastos operativos corre por
cuenta del Operador, de ahí la importancia que para el éxito del proyecto, el contrato garantice
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condiciones favorables de rentabilidad financiera para éste, las cuales se alcanzan a través de
un mayor plazo de vigencia de la contratación.
Adicionalmente señala el IMAS que en el cartel de la contratación se han definido varios
mecanismos para garantizar una adecuada fiscalización y control sobre el cumplimiento de los
niveles de ventas del operador en función del plan de mercadeo que debe presentar, la
observancia de las normas que regulan el régimen aduanero especial de Tiendas Libres, de las
normas tributarias y en todos sus aspectos de los términos del contrato que se firme con el
contratista seleccionado. Dichos mecanismos formarán parte del Contrato entre IMAS y el
Operador seleccionado, constituyendo aspectos de garantía al IMAS sobre la calidad de la
gestión que tenga dicho contratista, además de regularse de forma expresa las causales de
rescisión y resolución contractual, y fijar las sanciones en caso de irregularidades injustificadas
que por la vía del seguimiento y fiscalización se determinen, entre estas regulaciones se tomará
en cuenta la incorrecta tramitación aduanal, la rentabilidad deficiente, y las faltas graves, de
manera que el control interno por estos aspectos quedarán debidamente regulados sin margen
de interpretación subjetiva.
Refiere además el IMAS, que el contexto para el desarrollo de este proyecto, ofrece
algunas particularidades, que es necesario considerar, ya que aumentan los márgenes de
riesgo que el contratista debe afrontar durante la operación, debiendo ser compensadas por una
mayor rentabilidad como incentivo para que los potenciales oferentes estén dispuestos a
participar en la contratación y además, otorguen al IMAS las mejores condiciones en sus
ofertas, a saber:
-
Proyecto sin antecedentes históricos. La administración de tiendas libres de
impuestos, ha sido realizada históricamente por el IMAS, sin que se conozcan
antecedentes de la operación por parte de empresas privadas.
El riesgo asociado radica en que no existe experiencia práctica sobre la logística que
deberá enfrentar el operador en la tramitología de importación, transporte, almacenaje,
desalmacenaje, exoneración y otros aspectos relacionados con el manejo de
mercaderías exoneradas para el IMAS. Esta gestión podría resultar ágil, pero también
existe el riesgo de que se complique por la nula existencia de criterios técnicos en las
autoridades aduanales sobre estos tópicos.
En el mismo sentido, existen elementos asociadas al tratamiento fiscal que deberá
enfrentar el operador, con relación a la acreditación de la mercancía importada y
consignada a favor del IMAS y los mecanismos contables requeridos para el adecuado
tratamiento de su inversión como gasto asociado al proyecto. El oferente deberá verificar
a través de la contratación de asesores, el cumplimiento de sus obligaciones sobre el
particular; no obstante, la falta de precedentes implica alguna contingencia importante
para el operador.
-
Rendimientos históricos de la operación. Se indica que la operación del IMAS
históricamente no ha obtenido los rendimientos típicos de la industria "Duty free"
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observados en otros aeropuertos internacionales; por lo que un reto importante del
operador, es posicionar al AIJS como un punto de mayor referencia en términos de
compras "Duty free", frente a la competencia que ofrecen los aeropuertos de la región,
incluido el de Panamá.
-
Costos fijos. El operador debe también asumir costos fijos iniciales asociados a la
remodelación de los espacios comerciales, otorgar las garantías de cumplimiento,
adquisición de inventarios, costos logísticos y gastos para iniciar operaciones. Y
finalmente, una serie de gastos fijos durante la operación, tales como: alquiler sobre los
espacios comerciales, bodega y oficinas, gastos de planilla, servicios básicos, entre
otros.
-
Condiciones de Mercado "industria Duty Free". Para la industria "Duty Free" en los
Aeropuertos del Continente Americano se otorgan concesiones con plazos iguales o
superiores a 10 años, a los efectos de garantizar el retorno de las inversiones
efectuadas y aumentar el atractivo para los inversionistas para que éstos ofrezcan
mayores niveles de ingreso para la Administración de los aeropuertos. Se adjunta una
tabla que muestra el comportamiento de 36 aeropuertos, del cual se deriva que el
promedio del plazo base de contrato es de 9.8 años, donde 22 aeropuertos que
equivalen al 6 1 % de la muestra tienen contratos a 10 años o más, 16 aeropuertos que
representan el 44% de tienen un contrato igual a 10 años y solamente 4 aeropuertos que
equivalen al 11% tienen contratos a 5 años plazo. Es por ende una práctica de la
industria de tiendas libres de impuestos en aeropuertos internacionales, negociar
contratos con plazos iguales o mayores a 10 años según el cuadro anterior.
III. – Criterio de la División
Una de las razones que el IMAS señaló en su gestión anterior (la cual dio origen a
nuestro oficio No.00112-2016), fue que con la contratación de un operador internacional para
explotar las tiendas libres de derechos del IMAS, que se ubicasen en el área de salidas del
Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, se visualizaba una mejora en sus ingresos, lo cual
redundaría en un reforzamiento en la atención de los fines sociales encomendados al IMAS,
entre los que sobresale, de conformidad con la Ley No. 4760 la promoción social y humana de
los sectores más débiles de la sociedad costarricense, el atenuar, disminuir o eliminar las
causas generadoras de la indigencia y sus efectos; hacer de los programas de estímulo social
un medio para obtener en el menor plazo posible la incorporación de los grupos humanos
marginados de las actividades económicas y sociales del país; preparar los sectores indigentes
en forma adecuada y rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo
remunerado; atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser
provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos; procurar la participación de los
sectores privados e instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas
tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar
las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el
máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; así como coordinar los
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programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares a los
expresados en dicha ley.
Al respecto, si bien en un inicio este órgano contralor definió un plazo inicial de cinco
años prorrogable por un plazo igual, ello con la intención de que a la mitad del plazo pudiera
evaluarse la contratación, ha quedado claro a este Despacho de las razones brindadas por la
Administración -las cuales han sido anteriormente referidas en su extensión con dicho
propósito-, que el modelo de negocio inicialmente planteado, para su sostenibilidad, guarda una
vinculación importante con el plazo que se asigne para su explotación, dando razones
suficientes esa institución para considerar, especialmente desde el ámbito financiero, que
mantener la contratación por un plazo inicial de cinco años, afectaría ostensiblemente las
proyecciones de ingresos de las partes involucradas, siendo lo atractivo y lo usual en el
mercado, la definición de un plazo mayor, concretamente en promedio, los diez años.
Así se tiene, que la Administración ha establecido mediante estudios, que la probabilidad
de ingresos para la Administración sobre la base de un contrato a diez años, resultarían
mayores que bajo una proyección a cinco años, lo cual desde luego, implica que bajo el primer
esquema, se puedan obtener mayores recursos para el combate de la pobreza y los fines a los
cuales se estaría destinando el ingreso recibido.
De lo cual se percibe, que a un mayor plazo, la proyección de ingresos se incrementa,
con el consecuente beneficio en el tiempo para la institución, ello sin dejar de lado el hecho, de
los riesgos de inexistencia de postulantes al proceso que se promueva, de mantenerse el plazo
inicialmente otorgado.
Así las cosas, existiendo una vinculación a nivel financiero y de viabilidad del proyecto,
con los consecuentes efectos que ello pueda tener en beneficio del IMAS y las proyecciones
financieras realizadas, respecto al plazo del contrato que se llegue a ejecutar, y considerando
las razones expuestas sustentadas en los escenarios financieros aportados por la
Administración en el oficio GG-0359-02-2016, se modifica el plazo concedido en el oficio No.
00112-2015, a efecto de que el plazo del contrato que se llegue a suscribir entre el IMAS y el
operador internacional, presente como fecha de finalización el día 05 de mayo de 2026, fecha
en que finaliza el contrato de Gestión Interesada vigente en el AIJS.
IV. – Condiciones bajo las cuales se da esta autorización.
1. Se modifican los términos del oficio No. 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016, en
su considerando cuarto, a efecto que se entienda que el plazo de la contratación que por
el oficio en cuestión ha sido autorizada, es por un plazo único hasta el 5 de mayo del
2026, para lo cual, en el respectivo contrato que se suscriba con el proveedor
seleccionado, deberá indicarse expresamente esa fecha como término.
2. En virtud de las proyecciones y razones financieras y de rentabilidad expuestas, la
Administración deberá realizar evaluaciones periódicas para analizar la efectividad y
réditos del negocio, con la periodicidad que razonablemente determine, así como los
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factores a evaluar, elementos estos que deberán quedar plasmados en el respectivo
cartel y contrato que se suscriba.
3. En lo no previsto en el presente oficio se mantienen invariables los razonamientos y
condiciones establecidos en el oficio 00112 (DCA-0031) del 06 de enero de 2016.
Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será
responsabilidad de los señores Carlos Alvarado Quesada en su condición de Presidente
Ejecutivo y del señor Gerardo Alvarado Blanco, en su condición de Gerente General, ambos
del Instituto Mixto de Ayuda Social o de las personas que ejerzan esos cargos. En el caso que
tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir
o comunicar a la dependencia que corresponda para ejercer el control sobre los
condicionamientos señalados anteriormente.
Atentamente,
Allan Ugalde Rojas
Gerente de la División
CCF/FHb/yhg
Ci: Archivo Central
NI: 2901, 5217
G: 2015003544-3
Edgar Herrera Loaiza
Gerente Asociado