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DIEZ AÑOS DE
REGULACIÓN EN
URUGUAY
Autoridades de URSEA 2013
Presidente: Ing. Daniel Greif
Director: Esc. Fernando Longo
Gerente General: Ing. Andrés Hermida
Secretario General: Esc. Héctor Cócaro
Edición, diagramación y diseño: INTERACCIONA
Ilustraciones: Horacio Guerriero (HOGUE)
Impresión:
Índice
Prólogo
Capítulo 1- Inauguración de la Jornada sobre Regulación de Energía y Agua
• Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA
• Dr. Diego Cánepa, Prosecretario de Presidencia
• Ing. Roberto Kreimerman, Ministro de Industria, Energía y Minería
• Arq. Francisco Beltrame, Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
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Capítulo 2 - La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional
• Introducción
• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España
• Ing. Edwin Quintanilla, Gerente General de Osinergmin, Perú
• Ing. Agr. Ernesto Agazzi, Senador de la República
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49
Capitulo 3 - Balance de una década de regulación
• Introducción
• Cr. Max Sapolinski, ex Subsecretario de Economía y ex Director de URSEA
• Ing. Daniel Martínez, Senador de la República
• Ec. Mario Bergara, Presidente del Banco Central del Uruguay
• Dr. Álvaro Delgado, Representante Nacional
53
55
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65
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Capitulo 4 - La regulación de cara al futuro
• Introducción
• Ing. Milton Machado, Presidente de OSE
• Ing. Daniel González, Director Nacional de Aguas
• Cr. Alejandro Perroni, Representante de la Cámara Uruguaya de GLP
• Ing. Iraní Varela, ex-Presidente de PETROBRAS Uruguay
• Ing. Gonzalo Casaravilla, Presidente de UTE
• Dr. Ramón Méndez, Director Nacional de Energía
• Esc. Fernando Longo, Director de URSEA
• Ing. Eduardo Touyá, Gerente de Fiscalización de URSEA 79
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Capítulo 5 - Reflexiones finales
• Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA
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Capítulo 6 - Reflexiones del taller sobre Regulación de Agua y Saneamiento
• Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España
113
Capítulo 7 - Aportes adicionales
• Dr. Rodrigo Arocena, Rector de la Universidad de la República
• Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República
119
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Prólogo
Diez años en la vida de una institución pública, quizás
no parecen demasiado, pero los primeros diez significan
cambios trascendentes.
Este libro recopila las presentaciones realizadas en
ocasión del seminario realizado el 13 de diciembre de
2012, cuando se celebraron los 10 años de creación de la
URSEA, desarrollado en la Torre de las Comunicaciones,
de Montevideo, Uruguay.
En el caso de la regulación de los servicios públicos,
este desarrollo ha sido fermental, pero también sinuoso
y complejo. Por eso, este aniversario es una buena
oportunidad para poner el tema en la agenda pública
y realizar un análisis profundo que permita continuar su
desarrollo sobre bases firmes.
La ubicación institucional en la que se inserta la regulación
obliga a la interacción permanente con múltiples
actores, que necesariamente deben enriquecer el
análisis. Por eso la invitación a participar en este debate
a representantes del sistema político y de las empresas
reguladas, públicas y privadas.
Además es relevante enmarcar el tema en el contexto
internacional, pues nuestra situación no es ajena al
resto de los países, donde también se han desarrollado
procesos de reforma similares. Por eso invitamos a
expertos extranjeros, como el Ing. Edwin Quintanilla,
gerente del Organismo Regulador de Perú, y el profesor
Antón Costas, experto de la Universidad de Barcelona,
que además de presentar su opinión en el evento,
realizó un resumen del taller que se realizara al día
siguiente sobre la regulación en el sector del agua y el
saneamiento.
Por último integramos a estas reflexiones las palabras
del Rector de la Universidad de la República, Dr.
Rodrigo Arocena pronunciadas en ocasión de la firma
del convenio de URSEA con la Facultad de Química,
en marzo de 2013, y el resumen de la entrevista que
le realizáramos al Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la
República y actor político clave en la política económica
en curso.
Estos diez años, aparecen en un momento oportuno
para dar esta discusión necesaria, no sólo en nuestro
país, sino a nivel internacional; donde los avances que
se logren resultaron fundamentales para desarrollar una
nueva regulación adecuada a nuestras realidades, que
aporte valor en la mejora de los servicios, y contribuya a
desarrollar los derechos de los ciudadanos.
Ing. Daniel Greif
Presidente de URSEA
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Capítulo 1
Inauguración de la Jornada sobre Regulación de Energía y Agua
•
•
•
•
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Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA
Dr. Diego Cánepa, Prosecretario de Presidencia
Ing. Roberto Kreimerman, Ministro de Industria, Energía y Minería
Arq. Francisco Beltrame, Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Diez años de regulación en Uruguay
| Ing. Daniel Greif |
Diez años
de la regulación
de energía y agua
en Uruguay
Ing. Daniel Greif
P
ara iniciar esta jornada larga corresponde
mencionar a modo de introducción, las
actividades que se están realizando desde la
regulación en esta coyuntura en particular.
Por una parte actuamos en la elaboración de normativas
técnicas en cada uno de los sectores que regulamos.
Esto es, los combustibles líquidos, el gas natural,
el gas licuado o supergás, la energía eléctrica, y el
servicio de agua potable y el saneamiento por redes.
En la lista se han sumado nuevas áreas y tareas como
los biocombustibles, las energías renovables, como la
eólica y la biomasa, e incluso últimamente también la
seguridad de los generadores de vapor en el país.
Además se fiscaliza que se cumplan las normativas y
reglamentaciones vigentes, tanto a través del monitoreo
sistemático, como por la recepción de denuncias y
reclamos de los propios usuarios, donde además
nos corresponde su defensa. Ambos mecanismos
Presidente de URSEA.
Ingeniero civil hidráulico.
Máster en Economía y Regulación de
Servicios Públicos en la Universidad de
Barcelona.
constituyen insumos fundamentales para corregir las
normativas existentes y generar nuevos procedimientos
que contribuyan a la mejora de la regulación y la
operación de los servicios, así como en la defensa de
los derechos de los usuarios.
Por último se asesora al Poder Ejecutivo, tanto en
aspectos técnicos como económicos, para dar
transparencia y seguridad a los distintos actores, en
oportunidades puntuales o ante los procesos de ajustes
de tarifas y peajes de los servicios que regulamos.
Para ejemplificar podemos mencionar algunas de las
tareas concretas que hacen a la actividad cotidiana de
la regulación.
El control de la calidad del agua potable en todas las
localidades de más de 1.500 habitantes, que se hace
a través de un convenio con Facultad de Química,
brinda un margen de garantía a la población y sirve
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como elemento de mejora continua, impulsando a los
prestadores como la OSE y otros servicios menores,
al cumplimiento de las exigencias establecidas en las
normas, en coordinación con el Ministerio de Salud
Pública.
El control de la calidad de los combustibles líquidos
en todas las estaciones de servicio y las plantas de
despacho, que realizamos con el apoyo del LATU, brinda
garantía a los usuarios y genera compromisos en toda
lacadena de distribución al cumplimiento de estándares.
Este reposicionamiento se da además con los regulados
y con las Empresas Públicas en particular, tratando de
que la regulación no sólo sea un control, sino un aporte
de valor a la actividad de los servicios.
La seguridad de los expendios e instalaciones de
supergás, asi como el control del peso de los envases
y el mantenimiento de los mismos, se controlan
permanentemente, también con el apoyo del LATU a
través de un convenio para su verificación.
También en la relación con los usuarios se revisaron los
procedimientos establecidos, tratando de que sean lo
más ágiles y directos posibles, usando las capacidades
tecnológicas que permite internet.
La calidad del servicio de distribución de electricidad de
UTE se monitorea y controla a través de una serie de
indicadores y metas, establecidas en los reglamentos
que deben cumplirse. En caso contrario, éstas se
reflejan como devoluciones en la factura de los usuarios
afectados, tanto respecto a la calidad técnica del
servicio, en cuanto a cortes e interrupciones del servicio,
o variaciones de tensión en la red; o en aspectos
comerciales, como el tiempo de conexión, la atención
de reclamos o la facturación.
Por último debemos mencionar ese reposicionamiento
incluso en el exterior, y por eso tenemos invitados
extranjeros que nos acompañan. Este replanteo de la
regulación, producto de la necesidad de adecuar la
regulación a la realidad de cada país, es una realidad
de todos los países de América y es una discusión que
estamos dando con todos los reguladores, tanto de
agua potable y saneamiento, como de energía, en las
distintas asociaciones que nuclean a los reguladores de
la región.
Esas son parte de las tareas que nos ocupan diariamente.
Además, la tarea de recepción de denuncias y reclamos
de usuarios de todas estas áreas, es para nosotros un
rol clave en la defensa de los derechos de los usuarios, y
también un insumo para mejorar la regulación y generar
nuevos procedimientos que corrijan los aspectos
necesarios.
En paralelo a estas tareas en estos dos años hemos
planteado el esfuerzo adicional, con el Área de Gestión
y Evaluación del Estado, de realizar una planificación
estratégica de la organización, en la que participaron
todos los funcionarios. Esto hizo posible que hoy, a diez
años de su creación, tengamos pronto, además de las
publicaciones que presentamos, un concepto sobre la
regulación que nos ayude a pensar para el futuro.
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Eso ha implicado un reposicionamiento de la URSEA,
tanto en lo conceptual, como en la relación con los
distintos actores que interactuamos y con el Poder
Ejecutivo en particular, en el que se enmarca también la
mudanza de las oficinas en el correr del año a la Torre
Ejecutiva, lo que generó una vinculación más estrecha
con el resto de las instituciones del Estado.
Diez años de regulación en Uruguay
| Ing. Daniel Greif |
Con este panorama planteado, a diez años de su
creación, vemos la necesidad de pararnos a mirar
dónde nos encontramos, revisar cómo fue el origen de
esa regulación, cómo se planteó en un principio y cómo
evolucionó hasta el día de hoy.
Hoy vemos que la concepción original planteada en la
década de los noventa, con el objetivo de liberalizar los
mercados e integrar la inversión y la gestión privada
como paradigma de eficiencia, no tuvo el resultado
esperado. No alcanza con regular para que los capitales
privados se acerquen. La crisis económica del 2002,
alejó, sin duda, las pocas expectativas que quedaban
para que se desarrollara el modelo planteado.
Una vez que el modelo de mercado no prospera, la
regulación propuesta queda desfasada de la realidad
del país. Sin embargo la separación de los distintos
roles de políticas, de regulación y de control, con los
de la operación de los mismos, representa un beneficio
para el funcionamiento de estas actividades y para la
sociedad en su conjunto. Da garantías de transparencia
a los usuarios, equilibra el poder concentrado en las
tradicionales empresas públicas, y contribuye a la mejora
continua, tanto de la calidad como de la eficiencia.
Es claro que los objetivos e incentivos de las empresas
del Estado no son los mismos que los de las empresas
privadas, por lo que es necesario repensar las bases
e instrumentos regulatorios adecuados. La asimetría
de información, o la maximización de los beneficios,
son conceptos que no tienen sentido en una lógica de
prestación pública.
Ese desafío es el que tenemos por delante, encontrar los
mecanismos y herramientas que logren corregir desvíos,
y mejorar progresivamente los servicios, incorporando
incentivos de eficiencia que beneficien a los usuarios.
Esa es la reflexión necesaria que estamos tratando de
desarrollar y que los invitamos a sumarse, para mejorar
la calidad de vida de los usuarios y el desarrollo del país.
“Este replanteo de la
regulación, producto de la
necesidad de adecuar la
regulación a la realidad de
cada país, es una realidad
de todos los países de
América y es una discusión
que estamos dando con
todos los reguladores,
tanto de agua potable y
saneamiento, como de
energía, en las distintas
asociaciones que nuclean a
los reguladores de la región.”
“La asimetría de
información, o la
maximización de los
beneficios, son conceptos
que no tienen sentido en
una lógica de prestación
pública.”
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| Dr. Diego Cánepa |
La regulación
como parte de la
calidad institucional
del país
Dr. Diego Cánepa
E
n una jornada de reflexión, a 10 años de
creación de la URSEA, debemos recordar que
su origen en realidad fue la evolución de una
unidad reguladora preexistente en el año 1997,
y que luego fue modificando los criterios en los cuales
íbamos a estar basando conceptualmente la regulación
en nuestro país respecto al agua y la energía.
Para entender dónde estamos parados, debemos
recordar que la URSEA se crea en el año quizás de
mayor crisis en la historia del país, al menos de las
últimas décadas.
La regulación nació bajo la concepción de que la función
principal del Estado era regular, donde el Estado no
debía realizar muchas de las tareas que realizaba, sino
que debía regular para que los privados las realizaran. Se
proponía regular esas actividades para que el mercado
fuese quien las realizara, y que fuese la regulación
Prosecretario de la Presidencia de la
República.
quien garantice la protección de los ciudadanos, de los
usuarios, sin que hubiese abuso del sector privado en la
prestación de esos servicios a la población.
En muchos países de la región, como en Chile, la
regulación tiene casi la categoría de un ministerio,
porque hay muchos sectores de su economía donde
no hay participación pública y donde la regulación tiene
un rol clave, porque es el rol fundamental y único que
cumple el Estado en estos sectores de la economía.
No era así en Uruguay cuando se creó la URSEA. No
iba a ser así porque ya estaba definido previamente,
más allá de la concepción que se tuviese, pues tenemos
un país con un diseño institucional con empresas de
propiedad estatal que son claves para el desarrollo. A su
vez tienen en muchos casos, el monopolio por mandato
legal, e incluso constitucional luego de la última reforma,
como en el agua.
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En este escenario, la primera pregunta legítima es: ¿por
qué el Estado tiene que regular un sector monopólico,
prestado por el propio Estado, si el Estado tiene la
responsabilidad única?
Si bien la pregunta es válida, la respuesta que hace más
necesaria aún la regulación, es la necesidad de generar
contrapesos y equilibrios dentro del propio Estado.
El Estado tiene una densidad institucional muy grande
en el Uruguay, no siempre de buena calidad, aunque
sea uno de los mitos que creemos los uruguayos, y
nos lo recuerdan permanentemente los organismos
internacionales, que en comparación a la región es
verdad, pero en comparación con los estándares
internacionales, estamos muy lejos.
Necesitamos mejorar muchísimo la calidad institucional,
la calidad de las políticas públicas, la rigurosidad con la
que desarrollamos nuestras políticas públicas.
La URSEA tenía un cometido, como lo tenía la URSEC
en el área de la comunicación, que fue bienvenido.
Nuestra institucionalidad tenía un problema, fruto de las
fortalezas que generaron las empresas públicas en los
últimos 25 años. Eran tan grandes estas fortalezas que
impedían el desarrollo de capacidades técnicas por parte
del Poder Ejecutivo, para generar un verdadero control,
no sólo sobre el Ente Autónomo, sino sobre el diseño de
las políticas, que no deben estar en los efectores que
son las empresas públicas sino que tienen que estar en
el núcleo del gobierno, que son los ministerios.
Pero una cosa es lo que uno quiere y otra cosa es lo
que realmente se puede hacer. Si no hay capacidades
técnicas sólidas para diseñar políticas, lo único que
tenemos es un discurso. Porque el diseño de políticas
ocurre básicamente cuando hay un sustento técnico
sólido, más allá del mandato político que tengamos.
Por lo tanto, sin caer en creer que el sustento técnico
es todo, y que la tecnocracia va a sustituir la capacidad
de decisión política, pues eso es un extremo, tenemos
que tener una base y una capacidad técnica que nos dé
la sustentabilidad y la rigurosidad de las decisiones que
tomamos en política pública.
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Diez años de regulación en Uruguay
Las reguladoras nacieron con una concepción
tecnocrática indiscutible, y por eso en este gobierno
hubo algunos cambios importantes.
En el presupuesto nacional se realizó un cambio de roles
de las reguladoras de nuestro país, que fue discutido
en el Parlamento. Estábamos convencidos que en el
trascurso de estos años, había sucedido algo distinto.
Algunas reguladoras habían asumido el rol de diseño de
políticas públicas, ya no las empresas públicas, y eso
tampoco es correcto desde nuestro punto de vista.
Las reguladoras no diseñan las políticas públicas, las
reguladoras regulan y controlan y hacen que funcionen
correctamente los sectores involucrados.
Volvemos a la misma realidad, si se crea una unidad
en el Estado donde rápidamente asume muchas
capacidades técnicas, la diferencia en la generación de
políticas es grande.
Por ello discutimos mucho la necesidad de fortalecer en
primer lugar a quienes tienen que diseñar las políticas
que son los ministerios, y a quienes tienen que regular
que son las reguladoras. Justamente es éste uno de
los debates que tenemos con las empresas públicas,
porque lo difícil, lo discutible, es como llevar adelante
el rol de las reguladoras en relación a los operadores
públicos.
| Dr. Diego Cánepa |
Sobre lo privado hay mucho escrito, hay mucho
desarrollado y sabemos bastante bien cómo hacerlo,
pero es muy difícil, el rol de la regulación dentro del
espacio público permanentemente.
Es una pelea fuerte, es un debate legítimo que tenemos
que dar y es por eso que parece excelente la idea de
festejar los 10 años con una serie de mesas redondas
donde participen los regulados, el regulador, los
privados, los públicos, para discutir el balance de 10
años de regulación.
Hay gente que tiene mucho que ver con estos últimos
10 años de la URSEA en particular, y de lo que ha sido
la regulación en el Uruguay, y también de lo que va a ser
de la regulación en el futuro.
Aquí hay temas que discutir para garantizar esa calidad
de servicio a los ciudadanos, y la URSEA tiene un rol
que si bien no tiene preceptivamente, debe crecer en su
densidad, en su peso institucional.
En un país como Uruguay, con una institucionalidad
densa, y sólida, y al mismo tiempo con muchos
mecanismos de equilibrio y de contrapeso, muchas
veces se genera la sensación de lentitud, porque
eso hace que existan muchas discusiones, muchas
coordinaciones, y se necesitan muchos actores en una
mesa para poder resolverlo.
Es mucho lo que ha hecho URSEA en 10 años, pero
es muy poco tiempo en Uruguay, para una institución
dentro de un Estado con tanta densidad institucional,
con tanta historia y con tantas capacidades adquiridas
durante muchas décadas.
“Necesitamos mejorar
muchísimo la calidad
institucional, la calidad
de las políticas públicas,
la rigurosidad con la que
desarrollamos nuestras
políticas públicas.”
“Nuestra institucionalidad
tenía un problema, fruto
de las fortalezas que
generaron las empresas
públicas en los últimos 25
años. Eran tan grandes
estas fortalezas que
impedían el desarrollo de
capacidades técnicas por
parte del Poder Ejecutivo.”
Seguramente muchos se sientan insatisfechos o sientan
que no han hecho lo que tenían que hacer, o que URSEA
aún no cumple el rol que debería cumplir. Es bueno que
así sea, y es bueno que muchos funcionarios de URSEA
estén seguramente discutiendo con su directorio,
para que el rol que tiene preceptivamente, deba ser
respaldado y llevado adelante, porque no sólo tiene el
mandato legal sino que es la función inherente a ese
mandato. Esas son disputas normales que se dan en los
entramados de cualquier Estado.
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Desde la Presidencia de la República se hicieron algunos
cambios institucionales, en donde no es menor el hecho
que la sede de URSEA, se haya traslado a la Presidencia
de la República.
El rol de la regulación es un rol independiente
absolutamente desde el punto de vista técnico. En
los últimos años no ha habido, ni hay, directivas por
encima de lo que son los planes estratégicos que tiene
cada unidad. Lo que hay desde la Presidencia es una
concepción.
“Si no hay capacidades
técnicas sólidas para diseñar
políticas, lo único que
tenemos es un discurso.”
Tenemos que mejorar la capacidad de equilibrio y de
control dentro del Estado y nada mejor para eso que
diferenciar claramente los roles de diseño de las políticas,
el rol de quienes llevan adelante esas políticas, efectores
de esas políticas, y quienes regulan que esas políticas
cumplan con los objetivos que tienen determinados y
sea al final quien nos de, quizás, una de las pautas y
los indicadores mejores si las políticas que estamos
desarrollando están llegando a los resultados que
queremos o no.
En realidad, creemos profundamente en la evidencia de
la política pública. No nos enamoramos de los errores,
como hacemos permanentemente los políticos. Nos
convencemos tanto de algo que después lo queremos
llevar adelante aunque la realidad nos demuestre
que está mal. Igual insistimos, porque tenemos un
convencimiento muy fuerte, pero en políticas públicas
es el peor error no ver lo que está pasando y no evaluar
correctamente el impacto de una política. No lo que
nos gustaría sino lo que la realidad nos marca. Una
reguladora tiene un rol clave en hacernos ver cuál es el
resultado de nuestras políticas.
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Diez años de regulación en Uruguay
“Algunas reguladoras habían
asumido el rol de diseño de
políticas públicas, ya no las
empresas públicas, y eso
tampoco es correcto desde
nuestro punto de vista.”
| Ing. Roberto Kreimerman |
La nueva matriz
energética exige
nuevas respuestas
regulatorias
Ing. Roberto Kreimerman
E
n primer lugar corresponde felicitar a URSEA
por los diez años de desarrollo intenso y
cambio. Y también felicitarlos por el hecho de
festejar los diez años a través de una jornada
de discusión y reflexión desde distintos puntos de vista
de lo que es la regulación.
La regulación de dos áreas claves como la energía y el
agua, dos elementos que están sufriendo sustanciales
cambios en la Humanidad, pero que además son objeto
de políticas específicas y estratégicas en nuestro país,
porque son definitorios de nuestro crecimiento y de
nuestro futuro como sociedad.
Es indudable que a nivel mundial, los temas de energía
y agua son parte de los cambios sustanciales que están
habiendo y son parte de las crisis sustanciales también,
la parte negativa y la parte positiva de esos cambios.
Ministro de Industria, Energía y Minería.
Ingeniero Químico. Master en Finanzas y
Comercio Internacional en la Universidad
de Barcelona.
Estamos en un siglo, que algunos empiezan a calificar
de desplazamiento de eje asiático en el sentido del
fuerte crecimiento económico de aquella región que
se va a continuar. Un siglo con fuertes fenómenos de
desconcentración económica, de polaridad política,
y económica en el mundo, con múltiples centros
económicos de desarrollo, con todo lo que significa en el
cambio de la estructura mundial, con países creciendo
fuertemente en algunas regiones, y particularmente
América Latina que en los últimos años se incorpora a
ese crecimiento económico.
Pero también estamos en una época de cambios
importantes, con una crisis fundamental en los temas
ambientales y energéticos que todos contemplamos,
y tratamos de negociar a nivel internacional, y que a
su vez nos pone frente a una Humanidad que tiene un
desafío muy grande, porque su modelo energético está
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sustentado de una manera totalmente inadecuada hacia
el futuro.
la medida que se vayan construyendo uno tras otro, los
emprendimientos comprometidos.
El tema del agua indudablemente en las próximas
décadas será uno de los temas fundamentales y bien
que se ha hecho en este país con los cambios que
se adoptaron. En definitiva entonces, estamos aquí
tratando dos temas fundamentales.
De los cuatro ejes definidos de la política energética,
es en el eje institucional donde nuestro país apoya su
desarrollo. Si bien puede tener éxito en todas estas
infraestructuras que dan soporte a la producción que
hacen a la calidad de vida de los habitantes; es en este
eje institucional donde se hicieron los cambios en cuanto
al diseño de políticas energéticas, en cuanto al diseño
de un mercado de públicos y privados dependiendo, a
su vez, en cada una de las distintas ramas de energía
eléctrica, el agua potable, el gas licuado, el gas natural,
de los combustibles líquidos, de los agro combustibles,
todos aspectos que les toca el alcance de esta unidad
reguladora.
También son dos temas fundamentales porque el país
en ese contexto de cambio de estructura económica
mundial, recibe un cambio en los términos de intercambio,
valga la redundancia, positivo y lo desarrolla a su vez,
con políticas internas importantes que aseguren que ese
cambio sea en bien del desarrollo del país y que ese
cambio quede en una sociedad más justa con la riqueza
más distribuida.
En ese sentido entonces, es fundamental que un país en
crecimiento, que a su vez recoge lo que es mundialmente
la crisis de un modelo energético en particular, tenga
una política estratégica y tenga un sistema armónico en
el tema energía.
La política estratégica que se presentó en el año 2008
y se acordó entre todos los partidos políticos en el año
2010, contemplaba cuatro aspectos por ustedes muy
conocidos y repetidos por nosotros en varias instancias:
el aspecto de la demanda, el aspecto de la oferta, el
aspecto social y el aspecto institucional.
El aspecto de oferta es el cambio que atiende y que
coloca su granito de arena a esta crisis del modelo
energético internacional porque en el tema de la oferta lo
que estamos desarrollando es una diversificación de la
matriz que le impone a la regulación esfuerzos bastante
nuevos e importantes.
Esta diversificación además de las energías tradicionales,
obliga a incorporar las nuevas energías como la eólica,
la biomasa, y próximamente esperemos que el gas
natural y las que sigan sucesivamente incorporándose.
Si el eje de la oferta atiende a un cambio que nos va a
dejar, esperemos, como un país modelo con 50% de
energías renovables en el 2015, en la matriz primaria, y
por supuesto mucho más alta en la matriz eléctrica, en
16
Diez años de regulación en Uruguay
En ese eje institucional se crea un sistema, que está
desarrollándose, cada vez más armónicamente, cada
vez más en forma conjunta, entendiendo los actores que
hay temas de competencia y hay temas, a su vez, de
contribución hacia esa visión de desarrollo del país, pero
también a esa visión de cambio en una humanidad con
los problemas tan importantes que tiene.
Es así que tenemos ministerios, que realizan y dirigen una
política, que en el caso energético han acordado entre
| Ing. Roberto Kreimerman |
todos los partidos una política de Estado en el tema,
y tenemos actores públicos y privados, que operan y
además hacen sus negocios correspondientemente, y
tenemos la unidad reguladora.
La unidad reguladora, que en base al contexto
internacional y en base a los planes nacionales del
Estado, tiene una preponderancia y un crecimiento
como lo indica el número de sus funcionarios. Aunque
si bien aún los recursos humanos son insuficientes,
cuando miramos el panorama del próximo año 2013,
vemos que tenemos un sistema donde la regulación
contribuye con el crecimiento y la diversificación de
nuestra matriz, con la inclusión energética, en base a
un record de inversiones tanto públicas como privadas
Entonces, la definición en el mundo de la regulación,
se enfoca correctamente en gran medida hacia los
usuarios, hacia la garantía y hacia la calidad de los
servicios a los usuarios.
El otro aspecto a trabajar en la regulación, es el de
facilitar los modelos de negocios y bajar los costos de
transacción. En ese segundo aspecto, a nosotros nos
interesa la calidad con que los usuarios, los ciudadanos
reciben los servicios de agua y energía, nos interesa
la transparencia del sistema y bajar los costos de
transacción del sistema, y nos interesa, en definitiva,
que este sistema armónico, con sus encuentros y
desencuentros pero armónico, se desarrolle ente
instituciones, ministerios, regulaciones, empresas,
sigan por la estrategia marcada por el Estado, y que
fue acordada como política de Estado, de largo plazo,
nos permita por un lado aportar nuestro granito de arena
a un mundo que va en camino peligroso, y a su vez,
aportar en el desarrollo económico y social del país.
“El tema del agua
indudablemente en las
próximas décadas será uno
de los temas fundamentales
y bien que se ha hecho en
este país con los cambios
que se adoptaron.”
“Es fundamental que un
país en crecimiento, que
a su vez recoge lo que
es mundialmente la crisis
de un modelo energético
en particular, tenga una
política estratégica y tenga
un sistema armónico en el
tema energía.”
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| Arq. Francisco Beltrame |
La importancia
de la coordinación
estatal
Arq. Francisco Beltrame
Ministro de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente de Uruguay.
E
n primer lugar corresponde felicitar a la URSEA
por estos primeros diez años, que en una
institución como ésta son muy importantes.
Quiero recalcar un par de temas que hacen a la realidad
actual de la regulación más allá de cuál fue la intención
original de su creación y hacia adonde apuntaba
fundamentalmente, que era la regulación y el control del
cumplimiento de los actores privados.
En el transcurso de estos años, desde su creación
hasta hoy, ha habido en el país transformaciones
fundamentales. Una primera, fundamental, que marca
un antes y un después, es la “reforma del agua”,
aprobada en el plebiscito del año 2004, que restituye al
Estado una serie de competencias, y restituye al capital
social la generación y el cumplimiento de determinados
servicios. Este es un elemento que, a mitad de camino
a partir de su nacimiento, marca un punto de inflexión
muy fuerte.
El segundo aspecto está marcado por la irrupción de
los mercados asiáticos en el mundo, donde Uruguay
ha participado con un viento de cola muy fuerte
que ha transformado la realidad. Desde el punto de
vista económico, y del bienestar de los ciudadanos,
implica necesariamente nuevas exigencias y temas
que no estaban planteados en cuanto a la calidad de
los servicios, etc. A partir de ese cambio, se exige y
demandan nuevos servicios, y nuevas calidades cada
vez más exigentes.
Cuando la población tiene la preocupación básica de
comer, no se plantean otros temas como la calidad de
determinados servicios, o la extensión de los mismos.
Son temas que están presentes en estos diez años,
que implican transformaciones y demandas, para los
prestadores y para quienes generan políticas y también
para quienes las regulan.
Esto tiene mucho que ver con la defensa de los derechos
de sus usuarios, y también la defensa de los derechos
de los que aún no son usuarios, y aspiran a integrarse,
porque eso es motivo de las políticas públicas y es
también una tarea a nivel de la regulación.
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19
Tenemos un país que no está preocupado
exclusivamente por resolver el hoy. Es un país que tiende
a generar visiones de futuro, tiende a un horizonte y ese
horizonte implica cambios de punto de vista, tanto de
los prestadores, como de quienes tenemos el papel de
diseño de las políticas, y tiene que ver con las actividades
de regulación y control que realiza la URSEA.
Este es un momento propicio para plantar estos temas,
porque diez años es algo bastante maleable desde el
punto de vista de la reflexión. Aún no se tiene anquilosada
la estructura, como para aplicar aquello de que “siempre
se hizo así”. Esas son las cosas que cotidianamente en
los organismos tenemos que combatir. Esto que a diez
años se esté planteando una reformulación, una visión
de qué es lo que se ha hecho, de qué es lo que hay por
hacer, me parece que es más que oportuno.
Me gustaría también recalcar algunos aspectos que
se dijeron por el presidente de URSEA y los entiendo
valorables, como la política de articulación con otros
organismos, que creo es un signo necesario de estos
tiempos, para cumplir nuestros cometidos, donde no
es necesario desempeñar exclusivamente las tareas por
uno mismo y pueden articularse con la academia como
en el caso del control de la calidad del agua potable que
se realiza con la Facultad de Química o el control de los
combustibles que se realiza con el LATU.
Eso es clave para generar efectivamente un Estado ágil,
un Estado no compartimentado, un Estado que tenga
una visión global, que genere políticas transversales,
que incorpore los aspectos ambientales, y que poco a
poco, en la medida en que va superando las angustias
de resolver el hoy, tiene la posibilidad y el horizonte
de ir incorporando temas y generando políticas que
contemplen todas las dimensiones.
Estos diez años le dan a la URSEA la posibilidad de
repensar esa visión y pensar no sólo en el ciudadano
que tiene derechos a reivindicar, sino también el de
aquellos ciudadanos que aún reivindican el derecho de
tener el derecho a poder exigir.
20
Diez años de regulación en Uruguay
“Cuando la población tiene
la preocupación básica
de comer, no se plantean
otros temas como la
calidad de determinados
servicios, o la extensión de
los mismos. Son temas
que están presentes en
estos diez años, que
implican transformaciones
y demandas, para los
prestadores y para quienes
generan políticas y también
para quienes las regulan.”
Capítulo 2
La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional
•
•
•
•
22
Introducción
Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España
Ing. Edwin Quintanilla, Gerente General de Osinergmin, Perú
Ing. Agr. Ernesto Agazzi, Senador de la República
Diez años de regulación en Uruguay
Introducción
La regulación en distintos contextos a nivel global, regional y nacional
El presente bloque pretende contextualizar el desarrollo
de la regulación en nuestro país, y complementar su
análisis, integrando la experiencia académica y práctica
en Europa y en Latinoamérica, además de la visión
nacional desde el ámbito político como el Parlamento.
El fundamento conceptual de la regulación, así como su
revisión, a la luz de la experiencia regulatoria en Europa,
donde el modelo se originó y desarrolló con mayor
potencia, se presentan por el Ingeniero y Economista,
Antón Costas, Director del Master de Economía y
Regulación de Servicios Públicos de la Universidad de
Barcelona, España.
se presentan por parte del Ing. Edwin Quintanilla, Gerente
General del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería (OSINERGMIN).
Por último el Senador Ernesto Agazzi, presenta una visión
de la regulación en el contexto actual de nuestro país
desde la óptica política, necesaria para contextualizar el
accionar de la regulación en nuestro país.
En América Latina casi todos los países desarrollaron
distintas experiencias en la regulación de los servicios.
En particular el Perú, en el sector energético, lleva más de
20 años de regulación y varias revisiones normativas que
muestran su desarrollo. Esta experiencia y su perspectiva
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23
| Dr. Ing. Antón Costas |
La encrucijada
de la reforma de los
servicios públicos
Dr. Ing. Antón Costas
E
n primer lugar, aunque es protocolario, y lo hago
con mucha alegría, corresponde agradecer
la invitación que se me ha hecho por parte de
ustedes, en particular del presidente de URSEA
y su comisión directora.
Es un placer porque me da motivo para tres cosas que
son motivo de alegría.
En primer lugar, asistir a la celebración del 10º aniversario
de URSEA, un acto que tiene algo de acto sacramental
de confirmación, no ya de bautismo. Esto es como el
sacramento de la confirmación. Diez años permiten
saber si la persona vuelve a confirmar aquellos objetivos
iniciales que tenía; y yo creo que, en este caso, es así.
Por lo que acabo de ver y por lo que sabía ya de Daniel,
que es, además de amigo, discípulo, si se me permite
decirlo así, ya que fue alumno del máster que dirijo en la
Universidad de Barcelona. Por lo tanto, en primer lugar
quiero manifestar la satisfacción de estar en un acto
sacramental de este tipo.
Ingeniero y licenciado en ciencias
económicas y empresariales.
Doctor en economía y catedrático de
política económica en la Universidad de
Barcelona.
En segundo lugar, aunque sea algo muy particular, quiero
mostrar también la alegría de estar en esta ciudad. Es la
primera vez que estoy en Montevideo, pero Montevideo
forma parte de mi infancia. Nací en una parroquia de
Galicia, en Matamá, cerca de Vigo. Aún hoy, cuando
vuelvo a la casa que conservo allí y bajo a pasear al lado
de la Ría de Vigo, que es algo así como la rambla de aquí
pero más humilde, más pequeña, paso delante de una
casa que tiene permanentemente tres banderas delante
de la fachada, que son la bandera española, la bandera
gallega y la bandera uruguaya. Es la casa de Montevideo
en Matamá, lugar en el que se reúnen todos aquellas
personas de mi parroquia y lugares vecinos que han
estado o aún viven en Uruguay. Por lo tanto, Montevideo
y Uruguay, forman parte de ese mundo de la infancia.
Nunca había tenido ocasión de estar físicamente y ahora
estoy encantado que esta invitación de URSEA me lo
permita.
En tercer lugar, estoy también contento porque este tipo de
invitaciones obligan, una vez que las aceptas encantado,
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25
a pensar sobre cosas con las cuales te relacionas en el
día a día, ya sea académica o profesionalmente, pero que
la urgencia del día a día no te lleva a ponerte a reflexionar
sobre ellas. La invitación tiene esa ventaja, de que te
obliga a hacerlo. Y eso es lo que voy a hacer, con un
título que le he puesto a mi intervención de ahora, “La
encrucijada de la reforma de los servicios públicos”.
suben, hace aún bajar más el nivel de renta, y crea un
conflicto social que finalmente el sistema político acaba
recogiendo. Y lo acaba recogiendo, en general, de forma
un poco perversa a través de presiones para la reversión
de las reformas.
Este es el primer factor que me lleva a hablar de
encrucijada de las reformas de los servicios públicos,
aunque a ustedes hoy, en esta etapa, no les afecte.
La premisa inicial: la encrucijada de la reforma
Déjenme que afirme mi premisa inicial, porque constituye
el mensaje que yo les quería trasladar hoy, y que luego
desarrollaremos un poco más.
Mi mensaje es que la reforma de los servicios públicos,
que fue una de las grandes reformas del Estado que se
pusieron en marcha en los años 80 y 90, está en este
momento en una encrucijada, obligada a repensarse, a
repensar esas reformas.
La primera razón de la encrucijada: una crisis
económica que impactará en los servicios públicos
La primera razón es que, hasta dónde llega mi
conocimiento, aunque nunca he visto una crisis económica
que haya tenido su origen en el funcionamiento de los
servicios públicos, sí he visto en muchas ocasiones que
cuando llega una crisis económica seria, los servicios
públicos se convierten en terreno de conflicto social,
conflicto político y conflicto empresarial.
Aunque, hoy por hoy, ustedes probablemente en
Uruguay no están siendo afectados aún por este factor,
en otros países especialmente en Europa y en Estados
Unidos se está viendo ya con claridad cómo la crisis está
afectando de una manera muy importante al día a día de
los servicios públicos.
La razón es que mientras, por un lado, la población ve
descender sus ingresos de una manera muy importante
como consecuencia de la crisis, simultáneamente las
tarifas de los servicios públicos acostumbran en esas
situaciones a subir. Ese decalage entre ingresos que
bajan y precios y tarifas de los servicios públicos que
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El segundo motivo: la regulación
excesivamente a la privatización
se
asocia
El segundo motivo que me lleva a hablar de encrucijada
de la reforma, es que desde su inicio en los años
90 la reforma de los servicios públicos se identificó
excesivamente con dos piezas del modelo. Una era la
privatización, es decir la introducción dentro del viejo
modelo estatista de prestación de servicios públicos de
operadores privados. En segundo lugar la reforma también
se asoció, a la regulación, pero de una forma perversa,
porque la regulación fue vista casi exclusivamente como
mecanismo de control del interés privado.
Esta identificación, este matrimonio entre liberalización
de los servicios públicos y privatización es necesario
| Dr. Ing. Antón Costas |
replantearlo porque si no podemos llevarnos por delante
todo el esfuerzo que se ha hecho en los últimos años.
Es indudable que la privatización ha perdido en gran
parte aquel glamour que tuvo en los años 90, y que luego
explicaré de dónde venía. Hoy vemos como, además
que aún permanece un elevado número de operadores
públicos, han surgido en estos años nuevas formas
híbridas o mixtas de provisión de servicios públicos que
cuestionan esa asociación entre reforma y privatización.
Lo que hoy se percibe cuando se examina la experiencia
de las dos últimas décadas en Estados Unidos, Canadá,
el este asiático, Europa y también América Latina, no son
sólo modelos privados de prestación de los servicios.
Lo que se ve es una mezcla de formas mixtas, donde
dentro de un mismo servicio se mezclan operadores
públicos, privados, comunitarios, o cooperativos. Esto
ocurre especialmente en el ámbito de agua. Por lo tanto,
cuando hablamos de regulación no podemos identificar
esta técnica y sus objetivos exclusivamente con modelos
privados de prestación de los servicios, sino con todos
los actores, sea cual sea su naturaleza societaria.
Repensar la regulación, para salir de la encrucijada
Si atendemos a esta realidad más compleja, eso nos lleva
a tener que repensar la regulación. En primer lugar hay
que desvincularla del operador privado. La regulación es
el mecanismo que tenemos para conciliar, dentro de una
economía de mercado, el interés particular, con el bien
común.
Vale la pena retener este matiz. No se trata de regular el
interés privado, sino del interés particular, que puede ser
tanto privado como público. Lo que tiene que hacer la
regulación es conciliar ese interés particular con el bien
común.
“La regulación es el
mecanismo que tenemos
para conciliar, dentro de una
economía de mercado,
el interés particular, con el
bien común.”
“La regulación es el
pegamento, que permite
conciliar la búsqueda del
interés particular por parte
de operadores públicos o
privados o mixtos con lo que
es el interés general, el bien
común de los
consumidores o usuarios;
en definitiva, el interés de la
sociedad.”
La regulación es el pegamento, que permite conciliar la
búsqueda del interés particular por parte de operadores
públicos o privados o mixtos con lo que es el interés
general, el bien común de los consumidores o usuarios;
en definitiva, el interés de la sociedad.
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Este es mi mensaje central. Al final de la conferencia
volveré a esta cuestión.
movieron la reforma y permitieron lograr un apoyo
político y social importante para llevarla adelante. Hay
que recordarlo porque es importante para ver qué puede
pasar en los próximos años.
Balance a medio camino
Básicamente, a mi juicio, se trata de dos tipos de factores
que tuvieron mucha importancia en aquel momento.
Unos son los que podríamos llamar factores coyunturales
y otros son los factores de fondo que, al modo de esas
corrientes de fondo en el mar o en los ríos grandes,
aunque no se ven, sí están moviendo el proceso.
Permítanme revisar cuatro aspectos de la reforma
que pueden hacer más claros el porqué es necesario
replantear la regulación. Al menos hay cinco puntos que
parece conveniente revisar para dar sentido a la premisa
que se acaba de señalar.
1.- la promesa de la reforma
En primer lugar vale la pena recordar cuál fue la promesa
de la reforma. ¿Qué prometieron los gobiernos en los
años 90 cuando promovieron y apoyaron el proceso de
reforma del viejo modelo estatista de provisión de servicios
públicos? Los gobiernos dijeron a sus ciudadanos
“apoyen esta reforma que traerá consigo dos grandes
beneficios para todos”. En primer lugar, se esperaba
que la reforma mejoraría la eficiencia en la provisión de
los servicios. Cuando se habla de eficiencia, me refiero
a precios y tarifas más bajas, a mayor productividad y
también mejor calidad, tanto la calidad técnica como
la calidad comercial, y también a las inversiones. En
segundo lugar también estaba la promesa, a veces un
poco más oculta pero que es muy importante tener en
cuenta, de que la reforma mejoraría la justicia, la equidad
de la provisión de servicios públicos, el acceso asequible
de colectivos importantes de la población que o tienen
servicios públicos de muy baja calidad o sencillamente
nos los tienen, no tienen acceso a ellos.
Esta doble promesa que estaba detrás de la reforma,
es decir mejora de la eficiencia y de la equidad en la
prestación de los servicios son los parámetros que hemos
de utilizar para evaluar sus resultados. Por lo tanto, es
importante seguir teniéndolo en cuenta.
2.- los factores que permitieron la reforma
En segundo lugar, debemos analizar qué factores
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Los factores coyunturales: crisis presupuestaria y
percepción de ineficiencia
A mi juicio los factores coyunturales fueron una crisis
presupuestaria muy importante que impedía en aquellos
años que los gobiernos pudiesen seguir transfiriendo
recursos, ya fuese para la operación de los servicios
públicos o para las inversiones. Ese fue un elemento
determinante y en parte hoy continúa presente. En
España, el gobierno de Cataluña acaba de subastar la
semana pasada el operador en alta de agua. Los motivos
de la privatización son presupuestarios. Hay que reducir el
déficit, hay que reducir endeudamiento y por lo tanto para
nosotros allá, en España, volvemos a utilizar el argumento
presupuestario para impulsar nuevas reformas.
En el segundo lugar, había también en aquellos años una
percepción muy clara y muy generalizada dentro de la
sociedad de ineficiencia en la prestación del servicio por
parte de los viejos operadores públicos.
Estos son las fuerzas coyunturales sin las cuales, a
mi juicio, no podríamos explicar la reforma. Pero hubo
también otros factores estructurales o de fondo.
Los factores estructurales: el cambio tecnológico y el
rol de los distintos actores
El cambio técnico fue fundamental. Sin tomar en
consideración lo que significó la informática y las
telecomunicaciones, sería imposible entender por
qué nos metimos a reformar la provisión de servicios
| Dr. Ing. Antón Costas |
como la electricidad, el gas y, en mayor motivo, las
telecomunicaciones. En los años 70 y 80 eso no se
hubiese podido hacer porque la tecnología del momento
impedía prácticamente hacer la reforma. Pero, en la
medida en que se desarrollaron nuevas tecnologías, la
innovación técnica lo permitió.
Esas innovaciones tecnológicas tuvieron un impacto
fundamental en el campo de las ideas económicas:
se rompió la teoría del monopolio natural, que estaba
asociada a cualquier tipo de servicio público y justificaba
la provisión del servicio público por parte de un solo
operador.
Una vez roto el argumento del monopolio natural de los
servicios públicos el paso siguiente en el debate político
fue preguntarse, por ejemplo, “¿por qué la generación de
electricidad ha de seguir manteniéndose en régimen de
monopolio?”.
Con las nuevas tecnologías de generación, como los
ciclos combinados de gas o las energías renovables,
la generación de electricidad puede ser producida en
régimen de competencia entre distintos productores
públicos o privados. Por lo tanto, se inició un proceso de
desintegración de las viejas industrias de servicios públicos
en subsectores de la industria, identificando cuales de
esas actividades seguían teniendo características de
monopolio natural o cuales podían desarrollarse en
régimen de competencia
3. El nuevo modelo
La tercera cuestión que me interesa analizar, es cuáles
eran las piezas esenciales del nuevo modelo liberalizado
de servicios públicos y la función de cada una de esas
piezas en el nuevo modelo.
Se partía de un viejo modelo, en muchos casos llamado
despectivamente estatista, que tenía tres actores básicos.
Primero, los poderes públicos, el Estado en términos
generales, que eran los titulares del servicio. Segundo, las
empresas públicas proveedoras del servicio. Tercero, los
clientes, que llamábamos, como se recordará, usuarios,
porque estaban sometidos a un matrimonio indisoluble
con la empresa.
Ese modelo estatista se apoya en un mito que es
conveniente al menos cuestionar: que allí donde hay
propiedad pública de un servicio, automáticamente está
garantizada la persecución del interés general, del bien
común. Es decir, que si el proveedor del servicio es una
empresa pública automáticamente está asegurada la
conciliación del interés general de los consumidores con
el interés particular del proveedor. No es que niegue que
eso pueda ser así. A mis alumnos les digo que no hay por
qué rechazarlo, pero que vale la pena someter siempre a
cuestionamiento ese supuesto apriorístico.
¿En qué consistía el nuevo modelo? Básicamente,
introdujo dos nuevas piezas. Una es la figura de los
operadores privados de servicios públicos. Yo les llamo
genéricamente “empresas” porque no voy a hacer
distinción entre la privada y la pública. La otra pieza que
introdujo el nuevo modelo fue el regulador.
El operador privado
¿Qué finalidad tenía la introducción del operador privado?
Fundamentalmente mejorar la eficiencia en la prestación
del servicio. Es una presunción, no es un dogma, que
tiene algún fundamento empírico pero que no se debe
aceptar acríticamente.
La hipótesis de que el operador privado es más eficiente
que el público es una cuestión fundamentalmente
empírica. Hay que comprobarlo en cada caso. El
fundamento de esa idea es que el operador privado
tiene más incentivos a ser más eficiente para reducir sus
costos de operación, porque si reduce sus costos está
aumentando su margen de beneficios.
El camino para la mejora de la eficiencia es la innovación y
gestión. Más allá de otro tipo de argumentos políticos que
también se utilizaron en el debate sobre la reforma, a mi
juicio la justificación más adecuada para la introducción
del operador privado era buscar un mejor diseño de
incentivos para introducir mejoras en la innovación y
gestión del servicio por parte del operador privado que
permitieran reducción de costos y tarifas.
Si se consigue que el nuevo modelo de mercado baje
costos y, además, que esa rebaja se transfiera a las
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tarifas, entonces, se puede afirmar que el nuevo modelo
está aumentando el bienestar de los consumidores, ya
sea a través de mejores precios, ya sea a mejoras en la
cantidad y calidad de los servicios.
El rol del regulador
¿Qué pieza del nuevo modelo de mercado tenía que
garantizar que esa mejora de eficiencia se trasladase
a las tarifas? El regulador. Ese nuevo actor distinto del
poder político lo tenía entre sus objetivos fundamentales.
Estado, regulador, empresas y consumidores son las
cuatro piezas del nuevo modelo de mercado regulado
de prestación de servicios público que puso en marcha
la reforma. De forma metafórica podemos hablar de la
“Trinidad” del modelo de mercado regulado: Estado,
empresas y consumidores tienen intereses diferentes y
legítimos. El regulador es el actor que tiene que conciliar
esos diferentes intereses, integrándolos en el interés
general.
Como señalé al inicio, es frecuente que en el debate
político sobre la reforma se asocie la regulación al
exclusivo control del operador privado. En la medida en
que el operador privado busca la maximización de su
propio interés, hemos de poner a alguien que tenga el
know how y las competencias legales necesarios para
conciliar esa búsqueda del interés privado con el interés
general de la sociedad.
Más adelante someteré a cuestionamiento la idea de que
Estado
Regulador
Consumidores
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Empresas
la regulación se justifica exclusivamente por la presencia
de operadores privados para ampliar el campo de la
regulación también al caso de los operadores públicos.
En ese debe consistir el repensar de la regulación, que
ustedes le han llamado reconceptualizar la regulación.
4. Balance del nuevo modelo
La cuarta cuestión que me interesa abordar es la de
la evaluación de la reforma. ¿Cuál es el balance que
podemos hacer de este nuevo modelo?
Se trata de un balance a medio camino, en la medida en
que la reforma está sometida ahora a revisión. Desde el
punto de la eficiencia, pienso que los resultados han sido
positivos en términos generales. En una primera etapa
indicadores como los costes, precios, inversiones o
calidad de los servicios han tenido una evolución positiva.
La mayoría de estudios evaluando los resultados en
distintos países apuntan en esta dirección. No siempre
ha sido así. Sin duda hay experiencias que no han
funcionado bien. Pero, en términos generales, pienso que
los estudios empíricos sobre los resultados de la reforma
durante la primera etapa apuntan en el sentido de mejora
de la eficiencia.
Creo que también, en esa primera etapa, ha habido
efectos positivos sobre la equidad, entendida como una
mejora en el acceso al uso de los servicios públicos por
parte de colectivos que previamente estaban al margen
de esos servicios.
También es cierto que en una segunda etapa estamos
viendo pérdidas de eficiencia y la aparición de un cierto
cuestionamiento, tanto en la región como en Europa. El
Latínbarómetro, que creo es una buena fuente para ver
las percepciones de los ciudadanos latinoamericanos,
recoge una percepción negativa creciente respecto a la
privatización y el modelo de mercado.
De hecho, como acabo de señalar, la reforma está
sometida a un proceso de revisión amplio. En el grupo
de investigación sobre “Gobiernos y Mercados” de mi
departamento de Política económica de la Universidad
de Barcelona, dentro del cual se desarrolla también el
Máster en Economía, Regulación y Competencia de los
| Dr. Ing. Antón Costas |
Servicios Públicos, acabamos de organizar una jornada
internacional sobre “Ni público ni privado, fórmulas
mixtas de provisión de los servicios públicos alrededor
del globo”. Es espectacular ver como tanto en Estados
Unidos, Europa, América latina o Asia han ido surgiendo
una variedad enorme de fórmulas mixtas de provisión de
servicios públicos que no son ni estrictamente públicas
ni privadas, sino híbridas. Lo que estamos viendo es
una variedad enorme de fórmulas de cooperación entre
público y privado, cooperativo, y colectivo.
Es interesante intentar entender qué factores están
propiciando este aumento de fórmulas híbridas y que
consecuencias tienen sobre los resultados.
¿Puede ese cuestionamiento y revisión de la reforma
acabar generando reversiones en el modelo de
mercado? He construido un modelo muy artesanal para
ver que desde el siglo XIX, cuando aparecen los servicios
públicos, hay un ciclo de políticas relacionadas con los
modelos de prestación de los servicios públicos que va
de lo privado a lo público y de lo público a lo privado. En
un primer momento la provisión de los servicios públicos
se hizo a través del mercado. En el período de entre
guerras, y particularmente en la segunda postguerra,
hubo una nacionalización generalizada de los servicios
públicos, pasando a ser provistos por empresas públicas,
ya fuesen estatales o municipales. Posteriormente, a
partir de los años ochenta del siglo pasado, la reforma
que vengo comentando giró el modelo hacia la provisión
privada.
En un trabajo publicado con un colaborador, Germá Bel,
Crisis Años 30
II Guerra Mundial
Mercado
Hipótesis
reformista
Siglo XX
Siglo XXI
Hipótesis
cíclica
Estado
Primera
Rev. Ind.
(Cambio
tecnológico)
1980
Nueva Rev.
Técnica
(Cambio
tecnológico)
“Estado, regulador,
empresas y consumidores
son las cuatro piezas del
nuevo modelo de mercado
regulado de prestación de
servicios públicos que puso
en marcha la reforma.”
“Es frecuente que en
el debate político sobre
la reforma se asocie la
regulación al exclusivo
control del operador
privado. En la medida en
que el operador privado
busca la maximización de
su propio interés, hemos
de poner a alguien que
tenga el know how y las
competencias legales
necesarios para conciliar
esa búsqueda del interés
privado con el interés
general de la sociedad.”
www.ursea.gub.uy
31
hemos analizado los factores que parecen estar detrás de
este ciclo de políticas de servicios públicos. La innovación
tecnológica, a la que me he refirido anteriormente, y las
crisis parecen ser factores importantes de ese ciclo.
Aunque en general, la provisión privada de servicios
públicos no ha sido causa de crisis económicas, el
hecho comprobable es que cuando las crisis aparecen,
los servicios públicos se convierten en terreno de batalla
social y política. Por otro lado, la búsqueda de eficiencia
y de la equidad parece también condicionar las diferentes
fases del ciclo de políticas. Cuando el objetivo prioritario
es la búsqueda de mejoras de eficiencia, el modelo de
provisión se orienta al mercado. Por el contrario, cuando
el objetivo es la equidad, el modelo de provisión tiende a
girar hacia la provisión pública.
¿Qué ocurrirá a partir de ahora con la reforma? Podemos
pensar que la reforma será sostenible o por el contrario,
podemos que vamos a asistir en los próximos años a una
reversión. Dejo la respuesta a su propia consideración.
los colectivos más débiles. Esta es una dimensión muy
importante de la reforma, porque los servicios públicos
tienen una característica que les diferencia de cualquier
otro tipo de bien o servicio: definen la ciudadanía
moderna. Las personas que no tienen acceso a servicios
públicos básicos como el agua, la electricidad o la
telefonía padecen un hándicap de ciudadanía.
La función de la regulación es favorecer ese acceso
a los servicios, conciliando el interés particular del
proveedor del servicio, ya sea privado o público, con
el interés general. Desde esta perspectiva, regulación
no es sinónimo de intervencionismo. Regulación es el
mecanismo que permite conciliar el interés privado con el
interés general. Una breve visita al pensamiento de Adam
Smith me permitirá poner de relieve esta función de la
regulación.
2.- El papel de la regulación en una economía de
mercado
Parte II: ¿Cómo repensar la regulación?
Pienso que vale la pena repensar la regulación en tres
aspectos. Primero, desvincular la idea de regulación de
su estricta aplicación al control de los inversores privados,
para vincularla a la promesa que impulsó la reforma.
Segundo, analizar cuál es la función de la regulación
dentro de una economía moderna de mercado. Y,
tercero, repensar el papel de la regulación en un entorno
de provisión de servicio en el que existen operadores
públicos y mixtos.
1.- Recordar la promesa de la reforma; mejora de la
eficiencia
Volvamos a mi pregunta inicial, ¿cuál fue la promesa de
la reforma? No identifiquemos la reforma con elementos
instrumentales como puede ser la introducción del
inversor privado sino con su finalidad última.
La promesa era mejorar la eficiencia y la equidad en el
funcionamiento de los servicios públicos. La equidad,
o si prefieren la justicia, entendida como el acceso de
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La función de la regulación en una economía moderna
nace con Adam Smith, el padre de la Economía moderna.
La regulación es aquel instrumento que permite a una
economía hacer conciliable la búsqueda del interés
particular de los diferentes actores con el interés general.
Adam Smith señaló que los carniceros, los panaderos
y los cerveceros cuando desarrollan sus actividades
comerciales persiguen el interés particular. No desarrollan
esas actividades para hacer filantropía. No les mueven
motivos altruistas, sino que su objetivo es ganarse la vida.
Ese es el interés particular o privado que está detrás de
su actividad.
Ahora bien, para que esa economía de mercado funcione
correctamente tiene que existir algún principio que haga
compatible la búsqueda de ese interés particular con el
interés general. Para Adam Smith esa función la hacía
el “principio moral de la simpatía”. Significa que cuando
un empresario busca su propio interés, ha de incorporar
en su conducta las consecuencias que sus decisiones
tienen sobre el conjunto de la sociedad. De lo contrario
la economía de mercado no funciona bien. Para ello,
sostenía Smith, la sociedad ha de tener mecanismos
administrativos y judiciales que obliguen, en su caso, a las
empresas a comportarse de acuerdo con ese principio
| Dr. Ing. Antón Costas |
moral. Por lo tanto, el principio moral de la simpatía
juega ese papel regulador, de pegamento entre el interés
particular o privado y el interés general.
Adam Smith no fue, en modo alguno, un liberal
doctrinario. Les aseguro que esa frase tan común que
se le atribuye, de que los mercados dejados por sí
solos actúan como si una “mano invisible” les dirigiese
al bienestar general no forma parte de su pensamiento.
Ni en “La teoría de los sentimientos morales”, ni en “La
riqueza de las naciones”, sus dos obras principales, hay
un pensamiento de ese tipo. Sólo hay una ocasión en la
que Adam Smith mencionó esa frase de la mano invisible,
y lo hizo de una manera muy irónica. Sin embargo, en el
siglo XX la corriente del equilibrio general en Economía
asoció esa idea a Adam Smith.
Por el contrario, como acabo de señalar, el mecanismo
que en el pensamiento de Adam Smith relaciona el interés
privado con el interés general es, por decirlo así, una
mano muy visible. Son esas instituciones administrativas
y judiciales que toda sociedad ha de tener para conciliar
de las empresas con el interés de la sociedad. Es decir, la
mano visible son esas instituciones reguladoras.
¿Cómo podríamos aplicar ese planteamiento, al
ámbito de los servicios públicos? Mi propuesta queda
esquematizada en el siguiente gráfico cuya inspiración
está en la aplicación del análisis que ha hecho el
economista Albert O. Hirschman. Su obra “Salida,
voz y lealtad. Soluciones al deterioro de las empresas,
las organizaciones y los Estados” es una obra a mi
juicio capital para analizar el papel de la regulación en
los servicios públicos. Mi referencia hoy aquí, en esta
conferencia, a Hirschman es mi pequeño recordatorio y
homenaje a un pensador genial con el que tuve la suerte
de estudiar y que ayer mismo ha muerto en su casa de
Princeton, EE.UU.
Basándonos en esa obra de Hirschman podemos
construir un esquema a modo de “trinidad” regulatoria
de los servicios públicos. Por un lado, tenemos que
persiguen cada uno su interés particular: clientes,
empresas y Estado. Por otro tenemos la regulación, el
regulador, cuyo objetivo es conciliar esos tres intereses a
través de los tres mecanismos que menciona Hirschman:
la “salida”, la “voz” y la “lealtad”.
“Los servicios públicos tienen
una característica que les
diferencia de cualquier otro
tipo de bien o
servicio: definen la
ciudadanía moderna.”
“Regulación no es sinónimo de
intervencionismo. Regulación es
el mecanismo que permite
conciliar el interés privado con el
interés general.”
En este esquema, yo concibo la función del gobierno
como la definición del interés general en el ámbito de los
servicios públicos. Sin duda, esa función le pertenece
al poder político. El sigue siendo el titular del servicio y
el que ha de asegurar que están a disposición de los
consumidores.
Lo que en cada momento y lugar se entiende por interés
general es muy aleatorio, circunstancial. Depende de
cada país y de cada momento de la historia, pero tiene
que haber una definición del interés general en términos
de objetivos que los operadores de un determinado
servicio público, sea público o privado, ha de lograr.
Profundizando en la regulación a partir de la visión de
Albert Hirschman
¿Qué sugeriría para mejorar en el futuro el funcionamiento
de este modelo? Utilizar inteligentemente la “salida” y la
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“voz” de los consumidores como mecanismos para la
transmisión de señales para la mejora de los servicios
públicos.
La “salida” es la respuesta típica de un economista
cuando se le pregunta cómo mejorar el funcionamiento
de cualquier mercado y, en particular, de los servicios
públicos. Salida es, en este contexto, sinónimo de
legibilidad o capacidad que han de tener los consumidores
para elegir al proveedor de los servicios públicos. La
elegibilidad o salida da señales a las empresas de cuando
las cosas no se están haciendo bien. Si una empresa de
telefonía ve que sus clientes la abandonan para hacerse
cliente de otra empresa competidora, esa salida o pérdida
de clientes es una señal de que algo está haciendo mal
la empresa y, por tanto, genera incentivos para la mejora.
El corolario es que, en la medida que sea posible
en cada segmento de la industria de los servicios
públicos, el regulador debe introducir competencia entre
proveedores, porque la competencia significa elegibilidad
por parte de los consumidores y presiones para que las
empresas mejoren su eficiencia en el funcionamiento del
servicio.
Allí donde la naturaleza económica del servicio público
no permita la competencia, por el hecho de que existen
economías de escala que hagan de un determinado
servicio público tenga características de monopolio
natural, la regulación debe buscar reproducir una
situación que fuerce a la empresa suministradora a
comportarse “como si” estuviese operando en un
mercado competitivo.
Una de las vías que tiene la regulación para recrear
condiciones de competencia en los servicios públicos
es el uso más intensivo de la voz de los consumidores
para presionar a las empresas a mejorar. La voz, bien
utilizada, es un mecanismo tan potente o más que la
salida para transmitir señales sobre el funcionamiento de
las empresas y presionarlas para mejorar su eficiencia. Mi
propia experiencia como primer Defensor del Cliente del
grupo energético ENDESA me ratifica en esta visión del
uso de la voz del cliente para mejorar el funcionamiento
de las empresas de servicios públicos. La utilización
de la voz como mecanismo de mejora tiene, además,
una consecuencia inesperada. Mejora la lealtad entre
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empresas, clientes y regulador. Cuando hay lealtad entre
las partes que participan de una relación comercial o de otro
tipo es más fácil afrontar los problemas circunstanciales
que se produzcan en esa relación y buscar caminos de
mejora. ¿Por qué motivo? Porque hay un elemento de
confianza en las demás partes de esa relación. Esa lealtad
es fundamental para el funcionamiento y sostenibilidad
del modelo de prestación de servicios públicos que puso
en marcha la reforma de los años noventa. Sin esa lealtad
institucional, que significa confianza mútua entre las
partes, el modelo de mercado de prestación de servicios
públicos que puso en marcha la reforma sufrirá altibajos
y, en algunos casos, reversiones.
¿Cómo podríamos aplicar este enfoque en la práctica?
Voy a sugerir algunos ejemplos.
La competencia asociada al concepto de salida
¿Cómo podríamos avanzar en la introducción de
competencia y elegibilidad en las distintas actividades
relacionadas con los servicios públicos? Una primera
sugerencia es que se pueden y se deben, en muchos
casos, regular las infraestructuras, pero habría que
cuestionar que se regulen los servicios que van a través
de esas infraestructuras.
Así, se puede sostener que hay que regular las
infraestructuras de telecomunicaciones fijas, o hasta
las relacionadas con las comunicaciones móviles, pero
¿por qué regular los servicios, los contenidos, que
van a través ellas? El margen para abrir los servicios
de telecomunicaciones a la competencia es amplio.
Esa competencia incorpora una promesa de mejora
importante para el bienestar de los consumidores. Sin
embargo, veo que con mucha frecuencia el regulador
cierra muchos de estos servicios a la competencia,
impidiendo así márgenes mayores de elegibilidad para
los consumidores.
En de los servicios públicos de electricidad se
puede regular la distribución, porque sigue teniendo
características de monopolio natural. Pero hay que
tener presente que hay muchos servicios asociados a
la distribución de electricidad o del gas, como son las
nuevas conexiones y demás servicios relacionados,
| Dr. Ing. Antón Costas |
que no necesariamente se tienen que realizar como
monopolio por parte de la empresa distribuidora. Este
tipo de servicios complementarios a la distribución en
sentido estricto se pueden abrir allí a la competencia
porque es un servicio, distinto a lo que es específicamente
la infraestructura o red de distribución.
Por lo tanto mi primera recomendación es: regulemos
las infraestructuras que sirven de soporte a los servicios
allí donde sea necesario. Pero vayamos con cuidado en
regular a la vez los servicios, con dárselos también al
monopolista.
En segundo lugar, intentemos abrir camino a la
competencia en las infraestructuras cuando sea posible.
Se puede aceptar en darle a un solo monopolista la
infraestructura de telefonía fija, pero si tengo redes
de banda ancha, o de fibra óptica, ¿por qué darle al
mismo operador que tiene la infraestructura de telefonía
fija la concesión de la red de banda ancha o de fibra
óptica? Podríamos abrir camino a la competencia en
infraestructuras regulando cada una de ellas pero no
dejándolas todas ellas en manos del mismo operador.
Creo que este es un camino que tenemos que explorar,
porque tiene potenciales beneficios.
Por otro lado, la regulación debería evitar entorpecer la
competencia entre bienes sustitutivos. Un ejemplo, son
los contenidos que van a través de la fibra óptica de los
que van a través del par de cobre tradicional.
Por último en este ámbito, pienso que se debería facilitar,
cuando sea posible, la elección por parte del cliente del
proveedor del servicio. Facilitar la posibilidad de elección,
porque la salida de la que hablaba antes es lo que
transmite señales al proveedor de que algo está haciendo
mal.
La voz como mecanismo alternativo
Paralelamente, hay que favorecer el uso de los
mecanismos de voz. Tanto lo que es la voz regulada, por
decirlo así, como también la autorregulación.
Hay que establecer con mayor precisión y sin mucha
complejidad los estándares de calidad del servicio. Esto
permite al regulador un mayor papel de la voz. Se deben
utilizar mucho más las consultas a los consumidores
y las encuestas de percepción de calidad. Aunque las
empresas tienen un inicial recelo a utilizar mecanismos
de voz de este tipo, utilizados con prudencia son
mecanismos muy útiles para la mejora del servicio y para
las propias empresas.
Las consultas también son un elemento relevante para el
uso de la voz. La conducta en este terreno del regulador
peruano de energía, cuyo responsable está también en
esta mesa, es un ejemplo a seguir. Confieso que me
sorprendió muy positivamente cuando hace algunos
años conocí de primera mano las audiencias públicas
que lleva a cabo Osinergmin a la hora de fijar tarifas y
establecer los atributos de calidad del servicio en Perú.
También es conveniente utilizar las comparaciones entre
resultados de empresas. Sean privadas o públicas, la
comparación de resultados genera incentivos para que
las empresas mejoren su eficiencia. El benchmarking es
muy importante porque todos cuando estamos al frente
de alguna organización tenemos autoestima y no nos
gusta quedar mal en el ranking.
Además de regular la voz de los consumidores, hay que
estimular también la autorregulación interna de la voz
dentro de las empresas. La autoregulación no es un
sustitutivo de la regulación pública. Mi experiencia, como
les acabo de decir, durante cinco años como defensor
del cliente de una gran empresa de servicios públicos es
una experiencia de autoregulación de la voz del cliente
dentro de la empresa. Fue una experiencia que me lleva
a defender la conveniencia de estos mecanismos de
autoregulación de la voz, que son complementarios, no
sustitutivos, de la regulación pública.
La lealtad. Su aplicación en un entorno de operadores
públicos y mixtos
Permítanme finalmente completar mi explicación con
una reflexión sobre algunos mecanismos que se pueden
utilizar por la regulación para fortalecer tanto la lealtad
institucional dentro del modelo de prestación de servicios
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públicos como la eficiencia en el funcionamiento de las
empresas, especialmente en aquellos contextos en que
operan empresas públicas.
series largas que sean de utilidad para la regulación.
Pidamos a las empresas la información que sea relevante,
pero no hagamos un uso abusivo de esa petición de
información porque, a la larga, desincentiva al propio
operador a brindarla y le lleva a inventarla.
1.- Exigencia de contratos-programas
Hay que someter a las empresas públicas a lo que
genéricamente he llamado contratos-programas (aunque
detrás de esta expresión existan una amplia variedad
de fórmulas). Allí donde operan empresas públicas, sin
competencia con otras privadas, el regulador puede
fijar, de común acuerdo, objetivos de calidad de servicio
a varios vista dentro de un contrato programa entre la
empresa y el regulador que le permita a éste una rendición
de cuentas y una fiscalización mediante un chequeo
continuo del funcionamiento de la empresa. Creo que
esta vía es muy importante para obligar al operador
público a un comportamiento similar al que tendría en un
entorno de competencia.
2.- Incentivos
El regulador tiene que tener muy en cuenta los incentivos.
En muchas ocasiones al regular no tenemos en cuenta
los incentivos que mueven o distorsionan la conducta
de la gente. Ayer me contaba el regulador de agua
de Guayaquil, presente también en esta jornada, los
problemas que tienen con el gas de botella en la frontera
de Ecuador. Si la regulación no tiene en cuenta que al
otro lado de la frontera el gas de botella vale la mitad,
se generarán incentivos perversos para la eficiencia
y la equidad del servicio. Hay que tener en cuenta los
incentivos porque influyen en el comportamiento de los
operadores.
3.- Información
Debe minimizarse la información que el regulador pide
a las empresas. Cuando nos ponemos del lado de las
empresas, se ve con claridad que en muchas ocasiones
se pide un exceso de información que después, además,
no se puede tabular y, por lo tanto, no sirve para elaborar
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4.- Normas claras
La regulación debe evitar utilizar normas difícilmente
exigibles en vía judicial. Es enorme la judicialización que
estamos haciendo de la regulación. Pero alguna parte de
la responsabilidad viene del hecho de que el regulador
pone normas que después por vía judicial le va a ser muy
difícil defender. Como el operador, sea privado o público
va a cuestionar en muchos casos esas normas, es mejor
tener pocas, muy claras y muy transparentes.
Para finalizar, déjenme hacer una referencia a la
importancia de fortalecer la lealtad entre todos los
actores involucrados en los servicios públicos. Este es
un aspecto apasionante al que se presta poca atención.
Las empresas deben ser conscientes que es muy
importante hacer de los clientes, consumidores fiables,
especialmente de los clientes más débiles. Lo es tanto
en términos de su propio negocio, de su rentabilidad
económica, como de su reputación corporativa.
Hay muchos mecanismos o iniciativas que las
empresas pueden utilizar para fidelizar a sus clientes. Y
entiéndaseme bien, cuando digo fidelizar no es abusar.
Fidelizar es sinónimo de crear una relación de lealtad
a largo plazo en sus relaciones comerciales. Esta
mañana comentaba con Edwin Quintanilla. Para ilustrar
lo que quiero decir, mencionaré dos de estas inciativas
generadoras de lealtad. En el norte de Lima donde
están los llamados “barrios jóvenes”, generados por la
fuerte inmigración procedente del altiplano, la empresa
suministradora de electricidad se enfrentaba a elevadas
“pérdidas no técnicas”, término eufemístico para referirse
a los robos de electricidad. Para reducir este tipo de
pérdida la empresa puso en marcha un programa muy
interesante con la colaboración de los líderes del barrio.
El acuerdo fue el siguiente: la mitad del ingreso que
tuviese la empresa como consecuencia de la reducción
de las pérdidas no técnicas, lo utilizaría para iluminar los
| Dr. Ing. Antón Costas |
caminos y las calles de ese barrio, sin coste adicional
para sus habitantes. El resultado fue espectacular, tanto
para la empresa, que vió como se reducían los robos,
como para la vecindad. De hecho, el programa consiguió
resultados inesperados. Una de ellos fue la reducción
de las violaciones y abusos de mujeres por las noches.
Este tipo de programas generan elementos de lealtad
entre clientes y empresas, en la medida en que mejora
la reputación social de las empresas. Son, a mi juicio,
un ejemplo del principio moral de la simpatía que según
Adam Smith es necesario para que una economía
de mercado funcione eficientemente. Otro ejemplo
también en Perú, en la frontera con Ecuador, es el de
una empresa de agua que cada mes organiza una fiesta
muy popular donde reúne en la plaza del pueblo a todos
los clientes que están al día en el pago del servicio del
agua. Además de hacer una fiesta en el que participan
conjuntos musicales, la empresa sortea gratuitamente
una moto entre sus clientes que están al día en el pago.
Es espectacular el éxito que tiene en la reducción de la
morosidad. Éste es también un ejemplo de iniciativa que
contribuye a la eficiencia y a la creación de lealtad en el
modelo de prestación de servicios públicos que puso en
marcha la reforma.
Reflexiones finales
La regulación de los servicios públicos liberalizados que
puso en marcha la reforma no debe ser vista, como
muchas veces se hace, como un mecanismo “ad hoc”
para resolver un problema, sino como un proceso a lo
largo del tiempo.
Más que buscar soluciones óptimas, válidas para
siempre, el comportamiento del regulador debería
orientarse a buscar soluciones adaptativas. Hay que
adaptar la regulación a las circunstancias. Esta sugerencia
es especialmente válida a mi juicio en las circunstancias
actuales en los que, especialmente en Europa, estamos
viviendo una fuerte crisis económica que impactará en
los servicios públicos.
Hay que abordar también la cuestión de quién y cómo
evalúa al regulador y a la regulación. Esta cuestión es
importante, entre otros motivos, para un compromiso de
transparencia entre el regulador y los demás actores.
Por último, creo que la salida a la encrucijada en la que
está la reforma depende crucialmente de la capacidad
del sistema regulatorio para incentivar a los operadores,
sean privados, públicos o mixtos, a tener en cuenta lo que
fue la promesa de la reforma: la mejora de la eficiencia
y la equidad en la prestación de los servicios públicos
que son fundamentales para fortalecer la condición de
ciudadanía, especialmente de los grupos sociales más
débiles.
“La función de la regulación en
una economía moderna nace con
Adam Smith, el padre de la
Economía moderna. La regulación
es aquel instrumento que permite a
una economía hacer
conciliable la búsqueda del interés
particular de los diferentes actores
con el interés general.”
“Además de regular la voz de los
consumidores, hay que estimular
también la autorregulación
interna de la voz dentro de las
empresas. La autoregulación no
es un sustitutivo de la regulación
pública.”
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37
| Ing. Edwin Quintanilla |
La institucionalidad
del regulador debe
tener una visión de
largo plazo
Ing. Edwin Quintanilla
P
rimero saludar y felicitar a la URSEA en estos
diez años de regulación. Es muy difícil esta
gestión, digamos que no hay un regulador
famoso, siempre las decisiones de la regulación
serán cuestionadas y creo que ese es el ámbito. Hay
que aprender a sobrevivir en ese ámbito y, como decía el
profesor Costas, esa confirmación es interesante.
En nuestro caso, la regulación en Perú ya tiene una
década más, pasamos la mayoría de edad, pero como
mayor de edad hay más responsabilidades que asumir
y verificar que el mercado en general tenga un regulador
apropiado a ese interés común.
Resulta interesante plantear la perspectiva sobre la
regulación en dos contextos en particular: el contexto
institucional y el contexto del mercado.
Vice ministro de Energía del Perú.
Ingeniero Electricista y Magister en
Administración. A diciembre 2012 era el
Gerente General del Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía y Minería de la
República del Perú.
Son dos contextos en general muy relevantes y claves
dentro del funcionamiento de la regulación.
El contexto institucional
Como buen ingeniero hace algunos años me
preocupaba mucho del marco regulatorio, las fórmulas,
que el modelo computacional esté funcionando. Creo
que eso es bueno, pero sin embargo con el tiempo me
di cuenta de que el aspecto institucional era mucho
más relevante, es decir, cómo hacer cumplir este marco
regulatorio y que efectivamente tenga lugar dentro de
la acción del Estado y del regulador en particular. Esto
me llevó alguna vez a hacer una tesis doctoral sobre la
institucionalidad reguladora.
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39
El profesor Costas fue mi presidente de tribunal, así
que hoy día, también, de alguna manera, estoy siendo
evaluado a posterioridad. Está el contexto institucional,
pero describiré también el contexto del mercado, cómo
sigue influyendo, como influye la escala en el diseño de
mercado, su regulación y la influencia de la propiedad
de las empresas.
que analizamos, es aquello del bienestar común de las
sociedades.
Un concepto que rescato de un estudio sobre
Instituciones y nueva gestión pública en América Latina,
planteaba que “América Latina es una gran exportadora
de materia prima y gran importadora de modelos”, de
modelos políticos, de Estado, de descentralización
entre otros. La traslación directa de estos arreglos
institucionales exógenos a realidades políticas,
administrativas, sociales y económicas para los que
no fueron diseñados, suele comportar desajustes que
tienden a limitar los resultados previstos, cuando no, a
agendar nuevos problemas. En esencia, pues, somos
importadores de modelos, funcionen o no funcionen.
Recordando una frase de Deng Xiaoping, en los 60, -ese
gran líder chino que llevó a cabo las reformas en este
país- digo: “no importa que el gato sea blanco o negro,
lo importante es que cace ratones”. Efectivamente más
nos pasamos en buscar modelos económicos y nos
polarizamos eventualmente en esas posiciones. Creo
que hay que tener un enfoque más pragmático, lo
importante son los resultados. Inclusive iría más atrás, al
principio bíblico que dice “por sus frutos lo reconocerás”.
Copiamos algo y lo pegamos pensando que va a
funcionar acá y efectivamente fracasa. Es ahí donde creo
que cada país tiene su propio ordenamiento institucional.
Es difícil decir “el vecino está funcionando de esta forma
y aquí va a funcionar” o peor aún si vemos a una buena
Inglaterra funcionando con un modelo extraordinario y
lo traemos aquí, lo más probable es que ese modelo no
camine dadas las diferencias institucionales que existen.
Esto también se traslada a muchos otros aspectos. A
veces vemos –con el respeto que se merecen- a las
energías eólicas funcionando de maravilla en Europa
y la traemos para acá. Posiblemente sea una buena
tecnología, pero hay que traerlas apropiadamente,
traerlas mirando el mercado donde va a funcionar.
No porque funcionaron en otro país, necesariamente
funcionarán en nuestro contexto.
Esto nos lleva, ya más recientemente, a ver lo que la
OCDE define: “las razones para la regulación económica,
es que esta interviene en las decisiones del mercado
imponiéndole restricciones a la empresa regulada en
varias materias”. Por ejemplo, precios, cantidad de
servicios y barreras de entrada, salida, o movilidad,
etc. ¿Para qué hace esto? “Fundamentalmente con el
objeto de buscar el mejoramiento y la eficiencia y en
los mercados aumentando así el bienestar común”,
dice la OCDE. El objetivo final de todos estos aspectos
40
Diez años de regulación en Uruguay
¿Cómo logramos ese bienestar común? Habrá
diferentes fórmulas apropiadas a cada contexto, y
ese contexto hay que diseñarlo, luego veremos qué
elementos deberemos tomar en cuenta.
Hay que ver si la regulación en un país produce los
resultados esperados en el bienestar común. Cuando
hablamos de la regulación nos referimos al marco
normativo, no al regulador. La regulación son las reglas
de juego, es la FIFA. El regulador es el árbitro. El árbitro
no hace que el arco de fútbol sea más grande porque el
partido está aburrido, sino que es la FIFA la que define
las normas.
Lo importante son los resultados y si ese bienestar común
está siendo satisfecho apropiadamente. ¿Está siendo
apropiadamente atendido como sistema energético, o
| Ing. Edwin Quintanilla |
de saneamiento? Creo que este es el cuestionamiento
que nos deberíamos hacer desde el punto de vista
institucional de manera periódica.
Lo importante es cómo instrumentar esos aspectos,
porque cada uno puede decir “sí, lo estamos atendiendo
bien” y otro nos puede decir que es pésimo. Entonces
hay que evaluarlo, la evidencia empírica nos tiene que
llevar a expresar que efectivamente este gato está
funcionando. Si el gato no funciona, de repente está muy
gordo, está muy viejo, no tiene uñas o no tiene dientes,
posiblemente tengamos muchas dificultades en que ese
bienestar que tanto anhelamos sea el más apropiado.
Ahí viene la necesidad de hacer dos preguntas:
¿cómo está funcionando el modelo de mercado de los
servicios públicos y si es independiente la capacidad del
regulador?, y si los ciudadanos cuentan con los servicios
básicos? Yo diría que esas son las dos preguntas
centrales para poder resolver esta encrucijada. ¿Está
funcionando el modelo o no lo está funcionando? Esa
revisión es importante hacerla periódicamente en el afán
de mejorarla. Creo que es un proceso, tampoco hay
ninguna institución perfecta de un día para otro.
Cuando se inició la reforma al inicio de los 90 en
América Latina, la pregunta que siempre me hacía era
si buscábamos demasiada información para ver cómo
hacer reformas y no habían esos recetarios. ¿Dónde
estuvieron esos grandes académicos en ese entonces?
Los había, por supuesto, pero era un trabajo menos
difundido. Al inicio de los 90 cuando buscábamos
información encontramos algo hacia Inglaterra y algo en
Chile pero sin embargo era muy escasa la información y
la reforma se hizo con esas incertidumbres obviamente.
¿Cómo evaluar que está funcionando el modelo de
mercado de los servicios públicos?
Como nos enseñó el profesor Costas hace ya unos seis
años atrás, había promesas, más competencia, mayor
eficiencia, menores precios y mejor calidad. Obviamente
lo que nos corresponde es hacer una evaluación de cada
una de las variables: ¿existe la competencia deseada
en cada mercado?, ¿está funcionando? Si hemos
elegido una opción de empresa privada, por ejemplo,
¿es disputable ese mercado? ¿Cómo evoluciona la
eficiencia?, ¿las pérdidas de energía, han mejorado?,
¿el uso del sistema de las redes, el factor de carga, por
verlos en particular, está aumentando o puede ser que
se estén deteriorando?
Hay empresas de servicios públicos que a veces andan
muy despreocupadas por las pérdidas de energía,
entonces ahí tiene que haber una evaluación de esa
eficiencia del modelo.
Respecto a los precios, ¿se han reducido? Eso es
fundamental. Alguien puede decir que el contexto
mundial nos lleva a precios mayores, pero haciendo
los ajustes pertinentes, creo que tiene que haber
un esfuerzo serio también por enfocarse y darle
competitividad a cada economía. Si una sociedad tiene
un precio de energía muy alto o extralimitadamente
sin control, pues obviamente nos llevará a problemas
en el funcionamiento del país, del bienestar común y el
desarrollo de la industria en estos casos, e igualmente
en la calidad.
La calidad es el lado olvidado de las reformas, pero sin
embargo, ¿qué énfasis ponemos en salvaguardar que
esa calidad ofrecida sea la calidad entregada?
Además a esto le añadí dos variables adicionales
relevantes, al menos aplicables al caso peruano:
¿cómo está la institucionalidad del regulador? El tema
de la institucionalidad es fundamental. El regulador
no interviene coyunturalmente, si no que ha venido
para quedarse, ha venido para ser parte del modelo.
Si esta institucionalidad está siendo cambiada en
cada momento, y no mantiene reglas que permitan
ver un regulador con visión de largo plazo, será difícil
reconocerla.
El otro tema es respecto a la inclusión social, o al
servicio universal; ¿si el servicio universal está siendo
cumplido o no? ¿Están atendidas apropiadamente las
poblaciones? Ahí están al menos los aspectos débiles de
la reforma peruana. Se está trabajando muchísimo por
salir de aquella, pero es también extremadamente difícil
conseguirlo. Es la cobertura tanto de agua, electricidad
y los servicios básicos hacia las sociedades. Es muy
difícil dejarlas fuera del ámbito del servicio.
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Podríamos afirmar siguiendo a Stiglitz, ¿cómo
asegurarnos de que se haga cumplir la regulación?,
¿qué medidas tomar? Primero, tiene que haber un
sistema general de supervisión múltiple y de frenos y
contrapesos. Luego asegurar que la voz de aquellos
cuyos intereses fueron lesionados por las fallas esté
ampliamente representada en las estructuras de
regulación; escuchándolos, mediante audiencias
públicas, haciéndolos participar en las decisiones y de
veras nos llevaremos muchísimas sorpresas.
A veces uno tiende a decidir esta materia muy
especializada y efectivamente lo es, pero también
existen consumidores suficientemente hábiles o
instituciones que puedan representarlos y creo que esa
voz es fundamental tenerla en cuenta. En muchos casos
es la voz olvidada, la voz muy dispersa que pues, si no
existe en una sociedad también, el regulador muchas
veces tiende a tomar aquella voz y ese no es el rol del
regulador.
El rol del regulador no es ser el defensor del consumidor,
su rol es proteger al consumidor que es muy diferente
porque el defensor es el abogado del consumidor. En
ese sentido, la protección apropiada del consumidor así
como también la protección de la inversión –para centrar
el rol- será fundamental en el trabajo que este desarrolla.
¿Cómo hacer esa tarea? Como dice Stiglitz, determinar
la seguridad y efectividad de los trabajos que se puedan
hacer. Las actividades fuera de balance y los productos
hechos a medida se deberían ver con sospecha o
simplemente prohibirse. Es decir, no ser coyuntural, el
error es reaccionar en cada momento cuando existe un
problema. Lo lógico es tener una visión de largo plazo.
Pero sin embargo –como Stiglitz define- algunos han
observado que aún con los mejores reguladores y la
mejor regulación, se evadirá la regulación. Es parte del
“modus vivendi” de la operación de las empresas. Las
empresas buscarán cómo se puede utilizar la regulación
para los fines propios de la compañía. “pero éste no es
un argumento contra las buenas regulaciones”. Siempre
habrá alguna forma de evadir la regulación, pero “incluso
una sombrilla con agujeros ofrece alguna protección en
una tempestad”. Siempre será necesaria la participación
de un regulador que proteja aquello, no será perfecto.
42
Diez años de regulación en Uruguay
Un regulador nuevo entra y dice que él corregirá esos
problemas y efectivamente buscará cómo corregirlos
pero sin embargo, tendrá nuevos errores. De eso no
queda la duda. Siempre es un ciclo de aprendizaje que
es fundamental irlo incorporando.
Este diseño institucional nos lleva a apreciar ¿cómo
diseñar un regulador adecuado a cada sociedad, a cada
economía? En general lo que se encuentra es que cada
país tiene su diseño institucional. Esa palabra es un
poco difícil de traducirla, es el “institutional endowment”
que llaman los americanos. Es la dotación institucional
de cada país, que es propia de cada sociedad; uno no
puede tomar la dotación institucional chilena si va a
aplicar el modelo en otro país.
A partir de eso habrá que analizar y evaluar dos riesgos,
el riesgo político y el riesgo precio. El riesgo precio, a
veces es el que centra la atención, es el de las fórmulas
y los modelos tarifarios, pero sin embargo es más
importante quizás el riesgo político, es decir, las reglas
de conducta de la regulación, y en esencia cómo hacer
cumplir aquella regulación. Ese diseño corresponde
evaluarlo, el riesgo político se diseña políticamente, es
un diseño político de largo plazo que corresponde al
dar determinado mandato regulador y dejarlo que opere
dentro de ese mandato para manejarse en el riesgo de
las inversiones.
Esto nos lleva a un diseño determinado para cada
regulador dentro de cada economía. Ahí es donde es
difícil comparar reguladores. Uno puede decir que esto
funciona de otra forma y es porque tiene un marco
diferente. Por decirlo de alguna manera: si el Poder
Judicial de un país no funciona o tiene problemas, se
tiene que buscar, vía la regulación, esa solución de
disputas en el ámbito administrativo y que a ese nivel se
corte; que lleguen muy pocos casos al nivel judicial si esa
fuera la tradición. Pero si se tiene una tradición judicial
buena y abierta, y esos casos funcionan, vayamos y
recurramos a aquella. Hay que ser más pragmático en
las soluciones que se puedan ir dando.
La COFEMER es una buena entidad que funcionó muy
bien en México. Es una Comisión Federal de Mejora
Regulatoria, que sacó un libro recientemente, llamado
Fortaleza institucional de los reguladores económicos.
| Ing. Edwin Quintanilla |
Ellos mencionan cómo dar esta institucionalidad, dicen:
“Por ello, la literatura señala la necesidad de crear
organismos ajenos a los ciclos políticos, toda vez que
esto permite que las estrategias determinadas por la
coalición gobernante en un periodo t, no sean desechas
por coaliciones futuras en un periodo t + 1. De esta
manera, se presenta un proceso de delegación de
poderes de gobiernos democráticamente elegidos hacia
agencias reguladoras que operan mediante mecanismos
que están desvinculados del proceso democrático.”
No es que no sean democráticas, son perfectamente
democráticas pero desvinculadas al ciclo del gobierno.
Esto, en el caso nuestro por ejemplo ha funcionado muy
bien en el tiempo, es decir, se nombra un regulador y se
le da alternancia.
El regulador peruano, tiene cinco directores y se
nombran a uno por vez y cada uno tiene un mandato
de cinco años. La única opción de que sea destituido un
regulador es que exista una falta grave, corrupción, una
prueba evidente para que sea destituido. Hasta ahora
no ha ocurrido. Pero para ver el modelo en general, este
funciona con alternancia y entonces existe continuidad
en lo que se va desarrollando.
No es lo mismo –yo lo defino de una manera un poco
irónica- poner cinco inteligentes en un solo lado. Uno
tiene que ponerlos alternadamente para que haya
historia en el proceso, para que haya continuidad. Creo
que esto es central al menos en la experiencia que
nosotros hemos tenido, porque uno puede ir corrigiendo
el modelo con nuevas visiones, pero es una corrección
programada, una corrección producto de un consenso
que se puede ir arribando, no es una sorpresa, no es
una nueva decisión que se tome en cada momento.
“La traslación directa
de estos arreglos
institucionales exógenos
a realidades políticas,
administrativas, sociales y
económicas para los que
no fueron diseñados, suele
comportar desajustes
que tienden a limitar los
resultados previstos,
cuando no, a agendar
nuevos problemas.”
“Copiamos algo y lo pegamos
pensando que va a funcionar
acá y efectivamente fracasa.”
El balance de los aspectos institucionales en
América
¿Cuál es el balance en América Latina de todos estos
aspectos? Gaspar Ariño lo responde muy bien, dice
que “América Latina tiene un déficit institucional que
amenaza la consolidación de la reforma. El quicio de
esas reformas es la configuración de entes reguladores
capaces de un sistema judicial que haga realidad el
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43
Estado de derecho. En la mayoría los países se han
constituido formalmente entes reguladores pero el
funcionamiento ha sido deficiente, o muy deficiente, por
la ausencia de convicciones en los órganos políticos, la
tradición caudillista populista, el control político sobre la
economía, la falta de tradición y respeto a las instituciones
y respeto ante la situación de necesidad: ” Obviamente,
él hace su balance con modelos comparados en el
contexto iberoamericano, y esto es central.
Ha habido retrocesos en el manejo regulatorio en los
últimos años en América Latina. Creo que eso no se
puede negar. Pero sin embargo, este retroceso ha hecho
mucho más daño del necesario pues, precisamente por
esa falta de un arreglo político que nos lleve a soluciones
más bien de largo plazo. Nosotros esto lo recogimos hace
dos años atrás cuando nos visitó Francis Fukuyama, y
decía una frase que a mí me gustó muchísimo: “Lo que no
se puede tener es una economía de primer mundo, con
un Estado de tercer mundo”. Si pretendemos tener una
economía desarrollada, necesitamos tener un regulador,
y un Estado también, igualmente de primer mundo. En
realidad siempre habrá un mix. Como refieren algunos
investigadores: “hay que tener tanta competencia como
sea posible y tanto Estado como sea necesario”. Es un
equilibrio entre ambos aspectos.
El contexto de mercado
¿Cómo viene el contexto de mercado? El segundo
tema al que me refería, para ir centrando la idea. El
contexto de mercado tiene que ser analizado para cada
país y para cada realidad. Lo que uno puede decir en
resumen es que no todos los mercados son iguales.
La energía por regiones por ejemplo, es totalmente
diferente a Norteamérica y Europa, En esos países el
petróleo, el gas y el carbón son predominantes. Pero
sin embargo vemos a Sudamérica, Centroamérica y
Perú, en particular tienen una realidad muy distinta en el
ámbito energético, en energías primarias. Aquí tenemos
una hidroelectricidad relevante de más del 25% de la
estructura energética de cada país.
Esto nos lleva a un contexto diferente. En muchos
casos a gente que viene a presentarnos las buenas
44
Diez años de regulación en Uruguay
experiencias de energías bio-renovables que han
tenido en el mundo y me parece extraordinario. Pero
América Latina es la región más limpia del planeta,
porque tenemos muchísimo más renovables con las
hidroeléctricas incluidas que cualquier región en el país,
entonces nuestras soluciones igualmente tienen que ser
diferentes, incorporando modelos que efectivamente se
adecuen a esta realidad.
Cuando veo por ejemplo que URSEA maneja todo el
ámbito energético los felicito, es un ámbito enorme que
hay que verlo con su integridad.
Por decirlo de una manera muy breve: una hidrología
seca en estas regiones, implica un uso muy intensivo
del gas natural que en otros sitios no se vería. Entonces
se requieren el diseño de gasoductos, y el diseño de
las reservas tiene que ser manejado en coyunturas más
difíciles.
Esto nos plantea ¿cómo demandar infraestructura de
energía? Hay tres formas: por crecimiento económico,
por seguridad energética y por política de inclusión
social. Son los tres aspectos.
En muchos casos tendemos a quedar en el primero,
en solamente crecer, en incrementar la oferta de
infraestructura por crecimiento económico de la
demanda. Esto es bueno, sin embargo es fundamental
el tema de seguridad energética y de la inclusión social,
el servicio universal que ya comentamos.
¿Cómo hacemos para que exista confianza para atraer
y mantener inversiones, sean públicas o privadas? En
el modelo peruano la solución ha sido más privada,
nosotros trabajamos en un modelo más abierto en
general, pero con mucho respeto también hacia las
inversiones estatales. Tiene que haber dos instrumentos,
la institucionalidad y la política regulatoria.
¿Qué implica una política regulatoria? Básicamente
asegurarnos ese entorno de competitividad, seguridad
y sostenibilidad. No hay una dimensión óptima. Como
dice una publicación reciente: “En cada país, la empresa
pública ha sido consecuencia de la historia de la realidad
social y económica de la vida institucional del mismo”. Es
que cada país tiene su historia. “No debe dogmatizarse
| Ing. Edwin Quintanilla |
este campo, ni funcionar por apriorismos mentales. Si
queremos llegar a conclusiones operativas debemos
sacudir ciertamente la discusión teórica de la que se
puede extraer siempre lecciones o podemos mirar
experiencias comparadas de otros países y la viabilidad,
es decir, los riesgos y ventajas, pro y contras, que las
operaciones presentan. No se puede atender solo a lo
que sería deseable sino a lo que sería posible.” O sea,
si efectivamente, es posible implementar el modelo
planteado. Uno puede desear otros modelos, pero sin
embargo la cultura de cada sociedad nos separará
sobre esto.
Es allí donde el premio Nobel reciente Alvin Roth,
comienza a analizar esos mercados complicados,
que funcionen bien, si bien no lo hizo para el mercado
energético propiamente, identifica tres elementos: la
primera de ellas es proveer consistencia a los mercados,
“los mercados necesitan atraer una proporción suficiente
de los participantes dispuestos a intercambiar bienes y
servicios”.
Otro aspecto es manejar la congestión, “en mercados
de alto crecimiento como sucede en América Latina hay
que ser muy constante en ver esa variable”. O sea que
puede hoy día funcionar bien, y en un año puede ser la
catástrofe; justamente por el manejo de la congestión
de una seguridad abastecimiento. Y el tercer aspecto
que señala muy claramente es “conseguir que estos
mecanismos sean seguros y suficientemente simples”.
A veces uno tiende a sofisticar demasiado, a tener un
mercado de subastas, un mercado de su supervisión,
pero desde el punto de vista del regulador deben ser
muy simples y que efectivamente funcionen. Nosotros
tenemos el caso de empresas estatales en Perú, aunque
en el área de la generación es prácticamente toda
privada, en el entorno de la distribución en las provincias
del Perú. La mayor parte son empresas estatales. Ahí
se ve que tienen problemáticas particulares, arrastran
problemas de calidad, comparado con las empresas
que tenemos en la capital, y obviamente son diferentes.
Una cosa es abastecer a una capital y otra cosa es
abastecer una provincia. Se tienen unas restricciones
enormes en estos sistemas que si bien en promedio
puede estar bien, pero también tenemos restricciones
fundamentalmente por falta de inversión: ese es el caso
nuestro.
¿Cuáles son las consecuencias del alto crecimiento?
En Perú se ha dado un crecimiento que llega al 6 o al
10%. Se ha intentado mejorar pero sin embargo, dicha
actividad de distribución por empresas públicas, que
tienen restricciones de financiamiento de mediano y largo
plazo generan ciertos inconvenientes. Son empresas que
en el fondo no funcionan como tales, porque no tienen
dos componentes centrales que desarrollamos aquí: el
gobierno corporativo que va de la mano con la gestión
operativa, y la gestión financiera de las empresas. Como
gobierno corporativo, es cómo manejarse efectivamente
como empresas. Una empresa pública no es un ente
de beneficencia, sino como tal, es una compañía con
capital público que tiene que funcionar dentro de los
estándares y una estructura propia de una empresa,
como también debe contar con recursos financieros, y
acceso al mercado financiero.
De todas maneras estas fórmulas pueden llevar a
soluciones interesantes. Hay en Latinoamérica algunas
empresas que se conducen muy bien en este contexto.
Tampoco hay que irse a extremos y decir que no van a
funcionar. El desafío es hacerlas funcionar y en algunos
mercados no hay mucha opción. Donde no son posibles
modelos más abiertos hay que reforzar las empresas y,
efectivamente, darles esa connotación a través de un
sistema de fideicomisos, creando un holding cuando
estas están demasiado dispersas. Por ejemplo hay que
darles un conjunto de directores y reglas de gobierno
corporativo que le permita efectivamente funcionar
como tal y no ser instituciones coyunturales, al menos
desde nuestra perspectiva.
El desarrollo del mercado energético en Perú
Siempre muestro el mapa con el Perú en el centro y el
Sur hacia arriba, igual que aquí con el mapa de Torres
García, para representar que el lugar correcto depende
de cómo lo miremos.
www.ursea.gub.uy
45
¿Qué es lo que pasa en el mercado peruano? Hemos
crecido durante 18 años, al 8% por año. Es un
crecimiento brutal, que nos lleva cada ocho o nueve
años a duplicar la demanda y obviamente por tanto, a
la oferta del sistema. Entonces el modelo es diferente,
si uno tiene ese crecimiento, requiere reaccionar muy
rápido. Alguien me decía que nosotros no podemos
vacacionar, porque al regreso la demanda ya está
sobrepasada.
Con el gas natural tenemos menos experiencia, pero en
seis años se creció con una tasa del 33% anual y en
otros combustibles como el GLP, tenemos tasas de 11
y 4% cada año.
Para resumir, la institucionalidad reguladora ha pasado
a ser un organismo independiente, con precios, donde
hemos transitado de tarifas a subastas de energía en
generación. La supervisión es un modelo basado en
indicadores.
Un concepto interesante para analizar es ¿cuál es el
grado de competencia de cada industria?
Eso es fundamental. Es un modelo en el que participan
muchos operadores en este mercado, de unos 5.000
MW. Brasil, posiblemente un animal como de otra
especie, mucho más grande, no puede compararse.
Si se analiza el índice de concentración de Herfindahlhirschman, se ve que en el año 92 antes de la reforma,
nuestro nivel estaba en 10.000, en el máximo, era un
monopolio total. Hoy en día estamos en 2.400 y ya
tenemos previstas las obras y la infraestructura en
construcción para llegar a un índice de concentración
de 1.500 en el año 2016. ¿Cuál es el límite? En EEUU,
manejan índices entorno a 1.800.
Otro aspecto es cómo se diversifica en la búsqueda de
eficiencia en el uso de la energía. Hace algunos años
teníamos 80% de hidroelectricidad. En 2012 por primera
vez hemos tenido más gas natural que hidroelectricidad.
Esto obviamente después de nueve años. Tenemos ya
una diversificación importante que nos lleva a usar el
gas natural como un energético complementario. Y es
fundamental no polarizarnos.
En muchos casos hay gente, ingenieros especialmente,
realmente fanáticos de la hidroeléctrica y gente fanática
46
Diez años de regulación en Uruguay
de encontrar el gas natural. Lo fundamental es que, más
que competidores son complementarios.
Un tercer aspecto: el balance oferta-demanda
incremental.
Esa búsqueda y esa tensión de que los mercados
estén atendidos, es bien interesante. Si consideramos
el 2008 como año base, allí estábamos más o menos
limitados en oferta y demanda, había mucha demanda,
habíamos llegado casi al tope, pero lo fundamental es
lo siguiente. Si la demanda crece más o menos al 10%
por año para el 2016, tenemos que crecer 3.500 MW
y la oferta contratada ya en construcción es de 7.500
MW. Uno tiene que ir acompañando ese mercado. Lo
fundamental en la regulación no es ver hacia atrás,
ver hacia atrás es simple. Lo fundamental es ver hacia
adelante y un mercado de alto crecimiento como sucede
en América Latina, en estas economías, obliga a prever
ese futuro e ir un paso adelante como este caso que
ya nos empiezan a criticar que tenemos un horizonte
corto. En nuestras subastas tenemos hoy día contrato
por primera vez hacia el 2028. Ya se tienen contratos de
abastecimiento en ese contexto.
Lo que quería evidenciar es que tiene que haber una
preocupación en que el regulador se centre más en
los que no tienen energía, en el no consumidor, en la
nueva demanda que en los que ya la tienen. Esa es una
diferencia sustancial de este modelo.
Respecto a los resultados, por ejemplo las tarifas de
electricidad, estamos casi en unos 13 centavos dólar por
cada KWH. Creo que es una tarifa bastante aceptable
sin ningún subsidio en particular. Es un valor que uno
distingue entre otros países, como Chile, Uruguay, El
Salvador, etc., que en general, nos puede hacer ver
que siempre es fundamental también, ¿cómo lograr que
un país sea competitivo desde punto de vista de los
precios? Eso es central para la industria y el desarrollo
de las sociedades en general.
La supervisión del sistema eléctrico
Otro aspecto que veníamos trabajando son los principios
de la supervisión eléctrica aunque esto es toda una
conferencia en realidad.
| Ing. Edwin Quintanilla |
¿Cómo contar efectivamente con elementos suficientes
para hacer una adecuada supervisión eléctrica? Una
supervisión es fundamental. Son dos caras de una
misma moneda: la regulación debe ir de la mano con la
supervisión.
Cuando uno realiza una promesa con la regulación tiene
que verla cumplida vía la supervisión.
Hacer la supervisión no es ser el jefe de mantenimiento
de la empresa operadora, es más bien evaluar esta
supervisión, con indicadores basados en la información
que generan las empresas, con procedimientos
de supervisión explícitos, medición simplificada y
aleatoria, uso de fuentes secundarias y multas con
diseño económico ISO 9001. Todos ellos debidamente
adecuados a un proceso de revisión de cuentas, con un
modelo de gestión y un reconocimiento de la sociedad.
“Alguien me decía que
nosotros no podemos
vacacionar, porque al
regreso la demanda ya
está sobrepasada.”
El caso del Alumbrado Público es un ejemplo
emblemático que podemos usar para graficar el tema
de la supervisión. El alumbrado público en el caso
peruano lo maneja la empresa distribuidora, y lo maneja
con mucho éxito. Pero teníamos 13% de deficiencias en
ese mercado. Es decir, el 13% de las lámparas estaban
apagadas en promedio. Se hicieron estudios y se reguló,
o por lo menos se estableció una estructura y un marco
para medir simplemente en qué porcentaje ese servicio
está siendo cubierto o atendido apropiadamente.
Como decía el profesor Costas, más que preocuparse
y meterse en el proceso de las empresas, es en los
resultados que se hace una medición muy sencilla. Al
comienzo íbamos a cada empresa, poco más éramos
los jefes de mantenimiento. Les decíamos “¿cuál es su
presupuesto, cuántos recursos tienes para estos fines,
cómo lo haces, etc.? Ese modelo cambió, ahora vamos
al campo y verificamos si efectivamente está o no está.
Como hace la empresa es un problema privado. Hay
que dejar que la empresa haga lo suyo. Sin embargo
hay que ponerle una meta, y contra eso, medirla y acá
se ve que estamos en un 95% aproximadamente, lo
cual nos lleva a pensar que esto ha mejorado y lo mejor
es que en el tiempo esto se sostenga.
“En nuestras subastas
tenemos hoy día
contrato por primera
vez hacia el 2028. Ya
se tienen contratos de
abastecimiento en ese
contexto.”
En el ámbito institucional también es fundamental
adoptar un modelo de excelencia, un modelo de gestión.
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47
Nos ha llevado a nosotros buenos años trabajar en esto.
Empezamos en 2003 con un modelo de gestión basado
en indicadores de una primera certificación. Es en esa
escalera que nos lleva hacia mejores metas. En el año
2010 se consiguió el Premio Nacional a la Calidad,
con un modelo de gestión muy conocido en el ámbito
americano y este último año se consiguió el Premio
Iberoamericano a la Calidad.
También el regulador tiene que transitar por estas
pruebas, con procesos certificados, demostrando a la
industria que está haciendo una gestión también con la
calidad que le corresponde.
Termino con una última frase de un libro reciente que
se llama “América Latina emergente”. El banco HSBC,
hace un informe hacia el 2050, que creo que es bueno
verlo en perspectiva. ¿Dónde estaremos en 2050? Lo
fundamental es proyectarnos como país. El HSBC nos
hizo a nosotros ese favor, nos hizo una proyección, no
solo para nosotros, sino para el mundo, y llega a una
conclusión que es central para estos fines: “el siglo
XXI pertenecerá al Asia, en tanto América Latina será
la segunda región en desarrollarse”. Asia será el motor
de la economía y América Latina en segundo lugar.
Podríamos decir que cada vez más la tierra se pone
más plana y crecen las oportunidades para todos. Es la
década del siglo que América Latina estuvo esperando.
“Los países latinoamericanos estarán encabezados por
Brasil y México, sin embargo la estrella de la región será
Perú, que con crecimiento de 5,5 cada año, escalaría
20 puestos en el ranking y ocuparía el lugar 26 entre
las economías más grandes del mundo. El éxito de
Perú se debería a una macroeconomía administrada,
a una política de atracción de inversiones y un gran
crecimiento de la población”. Esto nos hace ver en
perspectiva cómo contribuimos a esto, porque esto es
una frase de este estudio de un análisis al que llega este
banco que tiene muy pocas operaciones en Perú, pero
sin embargo nos lleva un desafío enorme a la regulación
y al regulador en particular. Ese es el gran desafío que
debemos enfrentar en las próximas décadas, el de crear
el marco de actuación de los sectores en los servicios
públicos y en muchos casos difíciles de conducir a que
nos lleven efectivamente a aplanar la tierra y hacer que
estas economías prosperen al nivel que se requiere.
48
Diez años de regulación en Uruguay
“Hay que ver si la
regulación en un país
produce los resultados
esperados en el bienestar
común.”
“La regulación son las reglas de
juego, es la FIFA. El regulador es
el árbitro. El árbitro no hace que
el arco de fútbol sea más grande
porque el partido está aburrido,
sino que es la FIFA la que define
las normas.”
| Ing. Agr. Ernesto Agazzi |
Una visión de la
regulación desde
la política
Ing. Agr. Ernesto Agazzi
N
Senador de la República.
Ingeniero agrónomo, egresado de la
Universidad de la República.
osotros somos un país joven, de un tamaño
pequeño, y una estructura económica-social
muy particular. Un país joven, que apareció
en el mundo cuando ya otras sociedades
estaban muy consolidadas. Un país donde el Estado
asume roles relevantes en los servicios públicos, desde
épocas tempranas, ante la retirada de las empresas
extranjeras instaladas, y la ausencia de un empresariado
local capacitado, como sí se desarrolló en otras latitudes.
llegan en momentos de crisis. Si todo anda bien, no
aparece ninguna idea nueva. Y acá vino una idea cuando
había un problema. Los gobiernos no habían hecho las
inversiones necesarias para mantener la eficiencia en la
prestación de los servicios, y no daban satisfacción a la
demanda de los usuarios.
Cuando Europa estaba en el armado del capitalismo,
nosotros estábamos siendo colonizados. Esto marca
claramente que no se pueden importar soluciones
de realidades totalmente ajenas, y menos esquemas
institucionales. Las instituciones hay que crearlas de
acuerdo al entorno que las contiene.
El problema es que además la recomendación la
promovían los bancos internacionales, viendo su
oportunidad de negocio. Y las soluciones vinieron de las
consultoras, algunas de las cuales eran propiedad de las
grandes prestadoras que se estaban expandiendo y se
ofrecían a brindar los servicios. Eso generó resistencias
naturales para su implementación, y donde avanzó,
y sufrió toda clase de errores por haberse trasladado
una solución determinada, a una realidad totalmente
diferente.
Cuando aparece la idea de marco regulatorio en nuestro
país en la década del 90, coincide con un momento de
crisis. Como siempre las ideas que vienen con fuerza,
La pregunta que se plantea es, ¿en nuestras condiciones
podía encontrarse una solución a medida?
www.ursea.gub.uy
49
Si analizamos el resultado, nos preguntamos además
si esto condujo a inversiones. La respuesta no es
optimista, porque en realidad, las grandes empresas
que ingresaron a través de procesos de privatización, lo
primero que hicieron fue subir las tarifas y las inversiones
las hicieron con lo que pusieron los clientes. Por lo
menos eso pasó en Argentina y en Chile.
Esto, en nuestras condiciones, era un tema complejo.
Nosotros tuvimos un proceso muy rico de discusión
de estos temas, un proceso de debate nacional, hubo
leyes que permitían la privatización de empresas y hubo
movilización social, y hasta un plebiscito para definir
estas cosas.
Creo que el olfato del pueblo, esa cosa que tienen los
pueblos, esa sapiencia, llevó a las salidas institucionales
que tenemos, y las grandes privatizaciones de Empresas
Publicas se frenaron.
Hoy tenemos actividades llevadas adelante por intereses
particulares, o privados, y con los avances tecnológicos
actuales, algunas actividades pueden caber bien en
este juego.
El regulador es una pieza más en ese juego, entre el
Estado, las empresas, y los usuarios.
La otra pregunta que nos hacemos es si caben empresas
más grandes que el país con un regulador que son tres
funcionarios y una oficina? Es importante mantener los
equilibrios, las experiencias acumuladas y la síntesis
institucional, cuando se analiza el juego de estas piezas.
No se puede introducir este esquema complejo, cuando
aun las instituciones no están preparadas para eso. De
todas maneras es cierto que también la transformación
del Estado contribuye a la mejora los servicios, y eso es
parte del proceso.
Toda mejora en los servicios de los que estamos
considerando tiene repercusiones enormes, teniendo
en cuenta que en términos económicos representan
aproximadamente el 14% del PBI. Además de las
implicancias que tienen estos servicios desde el punto
de vista de los derechos, como en el caso del agua y la
electricidad a nivel doméstico.
50
Diez años de regulación en Uruguay
El caso del agua es paradigmático, y explícito, como un
derecho humano fundamental, al punto que se lo haya
incorporado en la Constitución a partir de la reforma,
y además debe ser prestado exclusivamente por el
Estado. O sea que es una responsabilidad ineludible.
Pero también tenemos que mantener criterios de
eficiencia, sustentabilidad, y cuidado del medio
ambiente, para poder brindarle el servicio a las
generaciones futuras. La dependencia de la población
metropolitana de Montevideo, a la cuenca hidrográfica
del Santa Lucía es uno de los temas estructurales que
requieren un análisis de largo plazo y quizás inversiones
importantes.
Por último, quisiera dejar como mensaje a partir de este
evento, que al final yo me siento un poco regulador,
porque en realidad si de lo que trata la regulación es
de conciliar el interés particular con el interés general, la
política es un regulador.
¿Por qué pensamos que la regulación son solo estas
actividades públicas, o en los servicios públicos? ¿Por
qué no pensamos en el concepto de regulador en la
sociedad en su conjunto?
Estamos teniendo algunos problemas como sociedad
por grandes empresas transnacionales que se instalan
| Ing. Agr. Ernesto Agazzi |
aquí y que toman sus decisiones como empresas que
son mucho más grandes que el Uruguay. Hace poco
tuvimos una discusión pública sobre los salarios del
trabajador de la bebida, donde se trata de empresas
globales que tienen facturaciones más grandes que el
PBI del país.
¿No será necesario pensar mecanismos de
asesoramiento, mecanismos de fiscalización, de
investigación, de conocimiento para poder actuar
como sociedad regulando no sólo los sueldos de los
trabajadores, sino también del funcionamiento de las
empresas para que de esto redunde en mejora del
interés general?
Yo no excluyo el concepto de regulación de otras
actividades que no sean las de las empresas que brindan
servicios públicos. En realidad leer e informarme de
estos temas, me alumbró a reflexionar en este sentido.
Para terminar quiero felicitar a los compañeros de la
URSEA, por hacer esta actividad. Yo veo un balance
muy positivo y entiendo que queda mucho por hacer.
Tenemos que hacerlo con optimismo, con convicción, y
con una actitud un poco aventurera en la búsqueda de
nuevas fórmulas.
“Las instituciones hay que
crearlas de acuerdo al
entorno que las contiene.”
“Las grandes empresas
que ingresaron a través de
procesos de privatización,
lo primero que hicieron
fue subir las tarifas y las
inversiones las hicieron con
lo que pusieron los clientes.
Por lo menos eso pasó en
Argentina y en Chile.”
“La dependencia de la
población metropolitana de
Montevideo, a la cuenca
hidrográfica del Santa
Lucía es uno de los temas
estructurales que requieren
un análisis de largo plazo
y quizás inversiones
importantes.”
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Capítulo 3
Mesa Redonda: Balance de una década de regulación
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52
Introducción
Cr. Max Sapolinski, ex Subsecretario de Economía y ex Diirector de URSEA
Ing. Daniel Martínez, Senador de la República
Ec. Mario Bergara, Presidente del Banco Central del Uruguay
Dr. Álvaro Delgado, Representante Nacional.
Diez años de regulación en Uruguay
Introducción
Balance de una década de regulación
En este bloque se ha invitado a participar a referentes
que han estado vinculados a la regulación desde distintos
situaciones, a lo largo de estos diez años de existencia,
con el objetivo de repasar las diferentes etapas y
enfoques por las que ha pasado la regulación en nuestro
país, como elementos claves para desarrollar también
una mirada al futuro.
El Cr. Max Sapolinski, fue Subsecretario de Economía
y Finanzas, cuando se crea la Unidad Reguladora, y en
este último período actuó como Director de URSEA,
en representación del Partido Colorado, en el marco
del acuerdo de integración de los Directorios de los
organismos del Estado, hasta hace unos meses cuando
su sector decidió retirar sus representantes.
El Dr. Álvaro Delgado, es Diputado del Partido Nacional, y
preside la Comisión de Industria, Energía y Minería de la
Cámara de Representantes.
El Ec. Mario Bergara, es actualmente Presidente
del Banco Central del Uruguay, y durante el período
pasado fue Subsecretario de Economía y Finanzas,
y anteriormente Director de la Unidad Reguladora de
Servicios de Comunicaciones, URSEC, además de
Docente de Regulación en la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República
El panel fue moderado por el Ing. Alfredo Piria, actual
Gerente de Regulación de la URSEA, y uno de los
primeros funcionarios de la Unidad.
El Ing. Daniel Martínez, es actualmente Senador de
la República, por el Frente Amplio, y fue Ministro de
Industria, Energía y Minería, y Presidente de ANCAP, en
el período pasado.
www.ursea.gub.uy
53
| Cr. Max Sapolinski |
Los nuevos roles de la
URSEA y los derechos
del usuario
Cr. Max Sapolinski
E
Contador Público, egresado de la
Universidad de la República. Fue Director
de URSEA hasta Agosto de 2012, y
desde 2002 a 2003, Subsecretario del
Ministerio de Economía y Finanzas.
Actualmente es Secretario General del
Partido Colorado.
n primer término mi agradecimiento a la URSEA,
con los que he trabajado un par de años muy
interesantes. Aunque no tengo muy claro si me
invitaron como exdirector de URSEA o como
miembro de la oposición para balancear un poco el
panel.
En esta década de regulación, me pareció una cosa
apropiada repasar qué estaba sucediendo a comienzos
del siglo XXI cuando se crea la URSEA, en realidad como
continuadora de la ya existente Unidad Reguladora de
Energía Eléctrica.
Lo que si tengo claro es que no voy a hablar como un
experto, con todo el respeto a los muchos expertos que
hay aquí muy valiosos. Yo soy muy adepto a una frase
que se le atribuye al presidente norteamericano Henry
Truman, que decía que, “experto es aquel que tiene
miedo de aprender algo nuevo porque dejaría de ser un
experto”.
El contexto de creación de la URSEA
No me considero un experto en temas regulatorios,
pero en realidad lo que sí me considero, es haber sido
un observador privilegiado. Cuando esto se empezó a
gestar, hace diez años, estaba en algunas posiciones en
el gobierno de ese entonces, y culminé en estos años
hasta hace poco tiempo siendo Director de la URSEA,
por lo que sí tuve la posibilidad de observar parte de
este proceso y sacar mis conclusiones.
En esa época, es bueno recordar el contexto de la crisis
del 2002, que sentimos todavía casi en la piel el sufrimiento
de la misma. A principios del siglo XXI el mundo estaba
bastante en caos, caían las torres, un orden mundial
que estaba en crisis, una situación realmente compleja.
En la región, Argentina estaba en una crisis tremenda.
Generaba la retirada de un presidente de la República
en helicóptero y la sucesión en pocos días de cinco
presidentes que ocupan su lugar. Era el preámbulo de lo
que meses después estaría pasando en el Uruguay en
la forma que todos recordamos.
En Uruguay también estábamos asediados por la
crisis de la aftosa, que después terminó convirtiéndose
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55
por otros temas financieros en una crisis global. Las
reservas del país llegaron al nivel más bajo que tuvimos
en la historia.
En esa época me nombraban Sub Secretario de
Economía y Finanzas, el 9 de agosto del 2002. En esos
días se producían los momentos más críticos de la
crisis. La desocupación que llegaba por setiembre del
2002 a máximos del 20%, la evolución del dólar que
más o menos se estaba manteniendo en las bandas
establecidas del entorno de 16 pesos, llegó a un pico
de más de 30 pesos. El riesgo país y el IPC llegó a
extremos y el PBI caía llegando al 2003 al monto mínimo,
para luego al año siguiente comenzar el ascenso que
por suerte, más allá de banderas políticas, ha tenido el
incremento que todos conocemos.
Como decía Albert Einstein, en los momentos de
crisis sólo la imaginación es más importante que el
conocimiento. En cierta medida fue lo que se aplicó en
distintos aspectos para salir de la situación planteada.
Mucha imaginación, mucho esfuerzo y el convencimiento
de que había que actuar, a veces en contradicción con
lo que los popes del momento a nivel internacional
estaban planteando, y en una posición que considero
muy digna de este país. Con los resultados a la vista, las
decisiones que se tomaron fueron las acertadas. Este
era el marco en el que vivíamos.
Volviendo a la creación de la URSEA, rescato un extracto
del mensaje del Poder Ejecutivo que fue acompañando
la ley, donde decía: “La teoría regulatoria discute las
ventajas y desventajas de crear órganos reguladores
para cada actividad o hacerlo por entidades de carácter
multisectorial”. En general se entiende que en países
como el nuestro, atendiendo a su dimensión y realidad
económica es aconsejable la existencia de entidades
reguladoras de naturaleza multisectorial que desarrollen
sus competencias en relación con actividades agrupadas
en función de características comunes.
Algunos aspectos de la regulación en Uruguay
Así es como nació la URSEA, donde nucleaba en su
tarea la regulación de la energía y del agua. Desde mi
56
Diez años de regulación en Uruguay
punto de vista y con la experiencia de haber pasado
por adentro, no estoy convencido de que sea tan
eficiente el concepto multisectorial considerando las
características de la administración pública uruguaya.
Sobre todo porque hay bastantes problemas en cuanto
a los recursos que necesita en un organismo como la
URSEA que agrupa en sí mismo tantas áreas y que por
otro lado nuclea en sí mismo las tareas de regulación y
fiscalización.
Tomo, entonces, las palabras de Alejandro Atchugarry,
que en ese momento era Senador de la República,
cuando el Poder Ejecutivo envió el mensaje al Parlamento
para la aprobación de la URSEA, y luego terminó siendo
por los avatares del destino el Ministro de Economía un
año después, que con su firma promulgó la ley y aparte
encaró la salida de la crisis de este país.
Cuando se estaba analizando el proyecto de ley, decía
acerca de la regulación que incluso en algunos casos ya
existía, porque es una de las funciones que normalmente
tiene el Poder Ejecutivo y que a veces los entes además
de prestar el servicio, en ausencia de regulación lo
terminan realizando. Ese es uno de los problemas
que tenemos en cuanto a encarar la regulación de las
empresas públicas.
Es importante el concepto regulatorio, en cuanto al
espíritu de las unidades regulatorias en la defensa
del usuario. Por allí van muchos de los aspectos,
necesidades y requerimientos que deben establecerse
| Cr. Max Sapolinski |
para evaluar si la actividad regulatoria es debidamente
eficaz.
El énfasis de crear una unidad reguladora aparte, para
que no se confunda el interés del Poder Ejecutivo y el de
la empresa, es que ésta fue creada a favor del usuario,
y a veces eso se termina olvidando. Esto no sólo ocurre
acá, también pasa en otras partes del mundo. Considero
que el objetivo básico de las unidades regulatorias es
procurar la defensa del usuario más allá de que se trate
de una unidad estatal y de que la prestadora también
lo sea.
Culminaba Atchugarry: “Aún en una hipótesis de
prestaciones estatales la contraposición de puntos de
vista es lo que se procura con estas unidades a fin de
rescatar el papel del consumidor”.
Más allá del signo del gobierno de turno, la administración
a veces se olvida del usuario, del consumidor y se olvida
que el objetivo final del Estado es prestar los mejores
servicios para la comunidad.
La figura del usuario, que era considerado prácticamente
como un contribuyente, que simplemente aportaba
por medio de la tarifa, a partir de una regulación
independiente, se termina constituyendo en un usuario
con derechos.
El senador Francisco Gallinal también en esa Comisión
unos días después, en el análisis de la ley, decía “pienso
que la necesidad de tener un organismo regulador
admite e inclusive está motivado por la presencia del
Estado en la prestación de determinados servicios que
no se privatizan, por el contrario se mantienen en manos
del Estado y se protegen en función de la existencia
de un organismo de éstas características”. Creo que
también abre una puerta a esa discusión o por lo menos
plantea esas dudas que se pueden generar en algunos
ámbitos sobre la necesidad de regular las actividades
de empresas públicas monopólicas, además con la
importancia que tienen nuestras empresas públicas.
“En general se entiende
que en países como
el nuestro, atendiendo
a su dimensión y
realidad económica es
aconsejable la existencia
de entidades reguladoras
de naturaleza multisectorial
que desarrollen sus
competencias en
relación con actividades
agrupadas en función de
características comunes.”
Los cometidos de URSEA son: “Dictar normas que
aseguren el funcionamiento de los servicios, controlar
su cumplimiento, definir las tarifas técnicas, atender
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57
los reclamos de los consumidores, constituir tribunal
arbitral para dirimir controversias entre agentes, defensa
de la competencia.”. Como un observador atento y no
como experto, planteo si es válida la regulación para los
monopolios públicos, su fiscalización, y sus sanciones.
Creo que más que en la discusión, un poco va en el
sentimiento de muchos de los uruguayos. Tenemos
unas empresas públicas que han sido el orgullo de
todos los uruguayos, alguna tiene un siglo, son factores
realmente importantes en el producto bruto interno del
país, son realidad para la concepción uruguaya tan afín a
la participación del Estado en la vida de la gente, íconos
prácticamente irreversibles.
Cuando años atrás se incendió la UTE, todos recordamos
quién era el presidente de la UTE y seguramente nadie
recordó quién era el ministro de industria de la época,
porque las empresas públicas están realmente en el
sentir de todos los uruguayos.
Algunas preguntas necesarias sobre la regulación
Ahora bien, ¿esa situación amerita que se ponga en tela
de juicio si requiere de una regulación independiente? Yo
anticipo mi posición favorable, aunque admito que es un
tema que mucha gente, aunque tal vez no lo reconozca,
siente que en realidad “de todas maneras las empresas
públicas terminan haciendo lo que ellas quieren”.
¿Es fácil su fiscalización? Claro que no lo es. Yo veo a
algunos de los técnicos encargados de la fiscalización
en la URSEA que lo deben sufrir.
¿Son válidas las sanciones económicas? Si bien el
actual presidente de URSEA plantea con un criterio que
respeto pero no comparto del todo, que no tiene mucho
sentido sancionar por incumplimiento a las empresas
públicas del país porque en definitiva terminan en la
tarifa. Yo también me planteo la duda. En realidad todos
sabemos cómo se fijan las tarifas, que terminan siendo
una gran negociación con el Poder Ejecutivo, a través
de una serie de factores. Tenemos que considerar y
desglosar de alguna manera lo que son las sanciones en
las tarifas para que se conozca el grado de eficiencia de
las empresas, en ese triángulo de roles que compartimos
58
Diez años de regulación en Uruguay
todos, junto con quien fija y revisa las políticas que es el
Poder Ejecutivo.
¿Se cumplen estos roles con satisfacción?, Yo tengo
algunas dudas, de la experiencia por lo menos que
hemos venido teniendo creo que en realidad es una
constante situación de pisarse los callos ajenos,
aunque no considero necesariamente que haya
intencionalidades, pero son los procesos por los cuales
hay que ir caminando para llegar a una regulación más
adecuada. Sin duda que todos los actores en sus ansias
por cumplir debidamente el rol que tienen establecido a
veces van un poquito más allá y en realidad asumamos
que la unidad reguladora a veces se mete demasiado
o busca meterse demasiado en el trazamiento de las
políticas.
Asumamos también que el operador termina auto
regulándose en algunas cosas y asumamos además que
el Poder Ejecutivo -más allá de políticas- se introduce
también a regular. Incluso como ejemplo, existen
normas legales que no tienen sentido que le competan
al Poder Ejecutivo, en actividades que son claramente
determinantes de la unidad reguladora. Este es otro de
los hechos polémicos y creo que con los cuales habría
que trabajar para obtener una mejor regulación.
En la última ley de presupuesto, hubo una serie de
propuestas que fueron aprobadas que me generaron
bastante preocupación. Por ejemplo, dentro de los
objetivos que estaban establecidos en el artículo dos
de la ley de creación de la URSEA, se quitaron algunas
cosas. Se quitó lo relacionado con uno de los objetivos,
como el fomento del nivel óptimo de inversión para la
prestación de los servicios en las condiciones que fije
la regulación sectorial, la libre elección por los usuarios
entre los diversos prestadores en base a información
clara y veraz, la aplicación de tarifas que reflejen los
costos económicos y cuando correspondiere, el uso
eficiente de la energía. Todos estos elementos que
estaban en la lista taxativa de objetivos que tenía que
procurar la URSEA fueron retirados del articulado. Y entre
los cometidos y poderes generales también se quitaron
unos cuantos, por ejemplo establecer los requisitos
que deberán cumplir quienes realizan actividades
comprendidas dentro de su competencia, lo que
| Cr. Max Sapolinski |
parece ser un elemento de bastante importancia para
una unidad reguladora. Se retiró además, dictaminar
preceptivamente los procedimientos de selección de
concesionarios, etc., preparar y presentar al Poder
Ejecutivo para su aprobación un pliego único de bases y
condiciones para celebración de contratos habilitantes,
prestación de servicios, etc. También se le sacó la
competencia de prevenir conductas anticompetitivas y
de abuso de posición dominante y en el artículo que
establecía la obligación de examinar en forma permanente
las tarifas y precios correspondientes a los servicios
comprendidos dentro de su competencia formulando
las determinaciones técnicas y recomendaciones que
tienda del caso. Se quitó directamente la parte que
decía “formulando las determinaciones técnicas y
recomendaciones que entiendan del caso”, los que
parecen elementos importantes para seguir figurando en
la normativa que establecía los cometidos, los objetivos
y la potestades de la URSEA.
Otro de los temas polémicos, es el papel de la reguladora
en la fijación de tarifas. En realidad todos sabemos que
los gobiernos de turno y acá no soy quien para tirar la
primera piedra, y lo asumo, tenemos a las empresas
públicas como forma importante en dos aspectos: uno
es la lucha de la inflación, y otro la forma de generar
divisas al Estado. Esto no está mal, porque en realidad
el accionista de estas empresas es el Estado y está
bien que las utilidades de las empresas vayan para la
sociedad, pero también me quedo con la impresión de
que la reguladora tendría que tener otra participación,
por lo menos en la definición técnica de las tarifas, que
en realidad hoy por hoy no las veo con la profundidad
con que debería encararse.
Otro de los aspectos polémicos es si es eficiente
mantener la regulación junto a la fiscalización. Yo
tampoco tengo una posición del todo formada al
respecto, y creo sí que dadas las condiciones a veces se
vuelve muy difícil con los recursos que se tienen poder
mantener eficientemente ambas facetas. Si los recursos
estuvieran yo no tengo objeciones en que puedan seguir
siendo las dos caras de la moneda.
“Como un observador
atento y no como
experto, planteo si es
válida la regulación para
los monopolios públicos,
su fiscalización, y sus
sanciones.”
“Como decía Albert
Einstein, en los momentos
de crisis sólo la imaginación
es más importante que el
conocimiento. “
Fortalezas y debilidades de la regulación en Uruguay
Un breve comentario sobre el futuro, sin intenciones
www.ursea.gub.uy
59
de ser un análisis ni mucho menos, simplemente como
título, ¿cuáles son las debilidades y amenazas que tiene
la actividad regulatoria de la URSEA? La idiosincrasia
uruguaya en cuanto a la defensa de los derechos ha
ido avanzando, pero todavía cuesta a los ciudadanos
darse cuenta que hay organismos que deben velar por
la defensa de sus derechos.
Hay un tema de comunicación que creo que es una
tarea pendiente. Es cierto que quienes estuvimos ahí
sentados tenemos el temor de que si hacemos una
muy buena comunicación, los recursos que tenemos no
van a ser suficientes para cumplir lo que nos puedan
requerir, pero el tema no deja de ser una preocupación.
¿Los regulados, están convencidos realmente que la
reguladora tiene una tarea para cumplir? En la formalidad
creo que sí, pero en la vida práctica de todos los días y no
hablo de los directorios, sino más bien de la estructura
funcional, tengo algunas dudas, así como también en
los órganos de decisión política, si me remito a lo que
planteaba en cuanto a los cambios en la normativa legal.
En cuanto a fortalezas yo creo que hay un par, sin caer
en la demagogia con la hinchada, creo que la URSEA
tiene profesionales capacitados y comprometidos, que
son una excelente base como para hacer una tarea
realmente profunda si se mejoraran probablemente
los recursos. La URSEA hizo un importante esfuerzo
de planificación estratégica creo que inédita en la vida
pública de los organismos por lo menos similares en este
país. En base a esos elementos y con el reconocimiento
de su rol habría seriamente oportunidades.
Para culminar y aunque quizás con la regulación no
tenga una relación directa, extraigo una frase de Ortega
y Gasset que decía que a la República sólo ha de salvarla
pensar en grande, sacudirse de lo pequeño y proyectar
hacia el porvenir. El tema regulatorio no es la República,
pero creo que también se aplica el mismo razonamiento.
En la medida en que podamos todos pensar en grande,
sacudirnos lo pequeño y proyectarnos hacia el porvenir,
creo que podemos mejorar mucho los sistemas de
regulación.
60
Diez años de regulación en Uruguay
“¿Los regulados, están
convencidos realmente
que la reguladora tiene una
tarea para cumplir? En la
formalidad creo que sí, pero
en la vida práctica de todos
los días y no hablo de los
directorios, sino más bien
de la estructura funcional,
tengo algunas dudas.”
| Senador Daniel Martínez |
Una sociedad debe
construirse en la
multiplicidad de
centros de poder
Senador Daniel Martínez
N
o voy a hablar como experto sino como un
observador del tema, desde donde me tocó
participar. Desde 1991 al 2004 fui un feliz
militante de base de la izquierda, e ingeniero
de profesión. Trabajaba en la Comisión de Programa del
Frente Amplio, y en particular en la Comisión de Energía
en donde surgió inmediatamente el debate por el tema
de la regulación.
Estos diez años son una buena oportunidad para hacer
una especie de reflexión crítica, no para cobrar facturas
sino para construir y profundizar hasta entender las
lógicas, actitudes, respuestas o posicionamientos de
cada uno.
Las dificultades del inicio y desarrollo de la regulación
En aquel momento me impresionaba cómo encontraba
mucha gente enemiga acérrima de los organismos
reguladores. Desde mi óptica, mirando el tema desde
Senador de la República
Ingeniero Industrial.
Anteriormente fue Ministro de Industria,
Energía y Minería y Presidente de ANCAP.
afuera y con mi nivel de conocimiento que no era
demasiado, entiendo que una sociedad debe construirse
en la multiplicidad de centros de poder y de control
cruzado que permitan que el ciudadano esté protegido.
Quizás esta actitud se pueda explicar porque la regulación
nació en este país en un determinado momento político,
donde la visión dominante respondía a una concepción
que hoy se caracteriza como neoliberalismo. En aquella
época era muy claro, y en cierta forma podía pasar que
los organismos reguladores quizás tomaran actitudes
que traspasaban la raya que algunos entendíamos que
era la regulación.
Recuerdo que tuve un debate -no una lucha pero sí
un debate franco- tratando de hacer entender que los
organismos reguladores son imprescindibles en cualquier
sociedad, y tal vez más cuando hay monopolios aunque
no se deben referir solo a los monopolios, deben regular
la competencia y que, en definitiva, el ciudadano esté
protegido ante los actores tanto privados como públicos.
Puedo contar mi experiencia en ANCAP, y nadie duda
www.ursea.gub.uy
61
que es la camiseta que tengo debajo de la de Defensor.
Trabajé ahí desde los 21 años, y me recibí con 24
trabajando en ANCAP. Es parte de mi vida: veo la
Planta de La Teja, siento el olor a los combustibles y me
emociono.
Sin embargo, muchas veces he visto cómo en los
monopolios públicos, se generan comportamientos
naturales que pueden hacer olvidar para quién se está
trabajando y generando esfuerzo que, en definitiva, es
el cliente y en este caso el ciudadano, quien debe ser el
centro de las decisiones a la hora de apretar una tuerca,
decidir una opción comercial, o cualquier otra acción
que se tome. Cuando la empresa es muy poderosa,
tiene todas las reglamentaciones y las capacidades a
su favor. Por eso los organismos reguladores tienen un
papel determinante a la hora de defender al usuario,
tratando de mirar siempre desde la óptica del ciudadano
y mirando de qué forma las empresas públicas cumplen
servicios teniendo como eje al ciudadano, que en
definitiva es el dueño de la empresa pública.
Lo mismo ocurre con los actores privados, donde
obviamente la función de un organismo regulador es muy
importante a la hora de lograr los equilibrios y asegurar
el cumplimiento de las normas. Las normas que van
desde lo comercial, donde se respete al cliente, y se
pueda recurrir para apelar decisiones que se entienda
que fueron contra sus intereses. Y también para el
cumplimiento de normas técnicas, donde se necesita
de una cabeza independiente que analice, que estudie
las normativas técnicas, a las que el ciudadano o el
consumidor pueda referirse para tener una salvaguarda,
y alguien independiente que esté verificando el
cumplimiento de las mismas. Esto es muy importante
y lo es tanto para las empresas monopólicas estatales
como para las empresas privadas.
En su origen había una especie de demonización del
tema, producto de una polarización muy dura que se
vivió en el país en la que faltaba la capacidad de entender
que nada era bueno o malo de por sí. En definitiva, si
uno estudiaba inclusive las experiencias internacionales,
veía que había experiencias reguladoras que eran más
que interesantes y que realmente demuestran cómo los
organismos reguladores pueden cumplir un papel de
62
Diez años de regulación en Uruguay
verdadera defensa del consumidor, de aseguramiento
de las normas técnicas -que en definitiva también
es defensa del consumidor- y de asegurar reglas de
competencia que hagan que siempre el ciudadano sea
el que esté en el tope y no en la cola de las decisiones.
Incluso en todo el período pasado estuvo presente
también en algunos compañeros de gobierno una
visión muy crítica respecto a la propia existencia de
los organismos reguladores, que había que entender y
encontrar el punto de equilibrio que permitiera determinar
de qué forma generamos organismos reguladores, sin
meterse en las políticas que fijan los gobiernos como
parte de una visión estratégica. Eso fue lo que intenté
hacer desde el Ministerio de industria, Energía y Minería
y cuando me tocó ser presidente de ANCAP.
El aporte a la trasparencia y las tarifas técnicas
Algo que queda claro es que las tarifas las fijan los
gobiernos, pero me sumo a la idea de que exista una
tarifa técnica y que en todo caso, en un marco de política
de transparencia el ciudadano sepa “la tarifa es esta”,
aunque el gobierno para combatir la inflación o para
poder cerrar un acuerdo, o cumplir determinadas metas
o aspectos macroeconómicos por parte del Ministerio
de Economía y Finanzas, las deba fijar en otro sentido.
Prefiero la transparencia de decirle al ciudadano “está
pasando esto” y que sepa en todo caso cuál es la tarifa
| Senador Daniel Martínez |
técnica teórica, aunque después la oposición lo utilice
y haga demagogia con eso, que es parte de las reglas
del juego democrático. Por más que pueda pasar eso,
siempre apoyo la transparencia porque creo que acá,
el eje de la discusión es dónde ponemos al ciudadano,
cuál es su papel, cuál es el papel de la democracia, y
ahí, sinceramente apuesto a la democracia que es lo
más transparente posible, prefiero el debate ideológico y
la lucha defendiendo ideas, antes que jugar con la poca
transparencia de los hechos.
Hoy la ciudadanía sabe “y hasta puede calcular- cómo
se fija el precio de los combustibles, porque hemos
explicado muchísimas veces aquella famosa tortita y
cómo influía cada uno de los componentes, y creo que
eso está bueno. Que los ciudadanos en la calle te dijeran
“che, va a bajar o va a subir un 3%” es muy bueno. Que
yo no tuviera que explicar “mirá, vamos a bajar solo un
2 y no un 3 % porque perdimos o porque tenemos que
hacer la inversión de la planta desulfurizadora, etc., etc.
Me parece que está bien, que eso es la democracia.
Y que un organismo regulador pueda determinar su
visión de la tarifa técnica aunque no sea imperativa la
decisión, me parece perfecto desde el punto de vista
democrático.
La necesidad de los organismos reguladores
Y por supuesto la posibilidad de que un ciudadano pueda
apelar a la normativa en la cual el organismo regulador
puede poner, tanto a las empresas públicas como
privadas, normas que indiquen respeto al ciudadano
parece fundamental. Creo que el avance debe ir por ese
lado.
En el período pasado, y en los anteriores gobiernos, en
algunos momentos se pudo haber confundido el papel
que jugaban los organismos reguladores y en cierta
forma pudieron ser desprestigiados por un sector de la
ciudadanía a partir de una visión neoliberal y esto pudo
haber generado una reacción producto de que existieron
algunos errores.
“Una sociedad debe
construirse en la
multiplicidad de centros de
poder y de control cruzado
que permitan que el
ciudadano esté protegido.”
“Los organismos
reguladores tienen un
papel determinante a
la hora de defender al
usuario, tratando de mirar
siempre desde la óptica
del ciudadano y mirando
de qué forma las empresas
públicas cumplen servicios
teniendo como eje al
ciudadano, que en definitiva
es el dueño de la empresa
pública.”
Es importante intentar reflexionar sobre si necesitamos
organismos reguladores o no. La respuesta inequívoca
www.ursea.gub.uy
63
es que sí por las razones que decía, pero debemos
encontrar el punto de equilibrio de su verdadero papel.
Yo insisto en que debe ser el que tenga como eje al
ciudadano y la defensa del usuario ante cualquier tipo
de desviación de poder, sea público o privado, sabiendo
que las políticas generales las marca el Poder Ejecutivo
y no los organismos reguladores.
Cuando se formó la Dirección de Telecomunicaciones,
dentro de sus potestades un elemento que quisimos
poner en primera instancia en el Decreto, era que
fuera ésta quien fijara la política de telecomunicaciones
nacional, pero los abogados nos decían que no se podía
porque ya estaba dentro de las competencias de la
URSEC.
Obviamente eso no estaba bien y después me enteré
que no era así, pero por lo pronto existe una especie de
cultura de que los organismos reguladores cumplen un
papel supra que me parece que no es el correcto. Debe
ser supra a la hora de la defensa del ciudadano pero no
a la hora de fijación de las políticas.
Como ciudadano, donde me ha tocado participar en
debates de este tema y después como Ministro donde
he tenido que realizar alguna acción, y luego como
parlamentario, haría esas reflexiones y trataría de sumar
en ese sentido.
64
Diez años de regulación en Uruguay
“Se necesita de una
cabeza independiente
que analice, que estudie
las normativas técnicas,
a las que el ciudadano
o el consumidor pueda
referirse para tener
una salvaguarda, y
alguien independiente
que esté verificando
el cumplimiento de las
mismas. Esto es muy
importante y lo es tanto
para las empresas
monopólicas estatales
como para las empresas
privadas.”
| Ec. Mario Bergara |
La complejidad del
proceso institucional
de la regulación
Ec. Mario Bergara
E
ste décimo aniversario de URSEA es una
excelente excusa para mirar en perspectiva
la pequeña historia de la regulación de los
servicios públicos en el Uruguay. La historia de
la regulación no es mucho más vieja, y también está en
una etapa “preadolescente”.
El proceso de incorporación de la concepción de la
regulación de servicios públicos, implica un cambio
institucional muy profundo en el país.
La situación previa y la confusión de roles
En general, tenemos la tentación de discutir y pensar
posicionándonos en el presente, asumiendo que la
constelación de factores de hoy es la misma que
hace diez años, veinte o treinta años. Pero cuando
Presidente del Banco Central del Uruguay.
Economista y Contador.
Doctorado en Economía (Ph. D.)
University of California, Berkeley.
Anteriormente fue Subsecretario del
Ministerio de Economía y Finanzas, y
Director de URSEC.
nos posicionamos a finales de los ‘90, en Uruguay, la
situación era otra. El referéndum de la ley de empresas
públicas del año 92 y su resultado estaba muy presente,
y la historia estaba marcada por el peso ineludible e
indesafiable de las empresas públicas.
La historia hasta los 90, era tributaria de que las
empresas públicas de hecho, lo eran todo. Eran quienes
pautaban decididamente las políticas, se autoregulaban,
entre comillas, y prestaban los servicios. Allí no había un
ambiente que clamara por un “rediseño institucional en
donde se clarificaran los roles”.
Para ver la importancia de la confusión de roles es
interesante hacer la analogía con lo que pasaba con el
sistema financiero, porque desapasiona y pone más en
perspectiva el tema.
www.ursea.gub.uy
65
En el sector financiero hubo décadas donde el BROU
y eventualmente después el Banco Hipotecario lo eran
todo. Eran quienes pautaban la política, se autoregulaban,
y prestaban los servicios, pero además hacían “políticas
sociales”. Había tasas de interés cruzadas subsidiando
distintos productos, y había, ante la falta de controles,
niveles de morosidad del orden del 70%. El piso del 40%
estaba garantizado porque eran los préstamos que los
directorios daban directamente.
Evidentemente había un problema de quién fijaba las
reglas, quién las regulaba y cómo se separaba esa lógica
de prestación de servicios, de la fijación de políticas y de
regulación.
La sociedad después de varias crisis financieras
aprendió y tomó la lección de que es necesario tener
bien claro los marcos legales y los marcos regulatorios.
Que es necesario tener un organismo de contralor
sólido, que es necesario fiscalizar el cumplimiento de las
normas y que es necesario separar el rol de prestador
de servicios. Porque entre otras cosas, no se puede
visualizar al ciudadano como usuario, como ciudadano,
como cliente, todo a la misma vez. Porque ahí hay un
choque que se traduce en un conflicto de objetivos entre
la legislación, la regulación y la prestación de servicios.
Esto no quiere decir en absoluto que es un esquema
incompatible. De lo que se trata es de fijar reglas, ser
transparente con las mismas y hacerlas cumplir.
La empresa pública se autoregulaba, y tenía un rol
esencial en la fijación de las políticas, además de
prestar los servicios razonablemente bien en términos
promedios. Pero también asumía roles sociales
confundidos en el medio, tanto en la UTE como en
ANTEL, como en la OSE, como en el Banco Hipotecario
o el Banco República.
En el caso del Banco Hipotecario, que quebró más de
una vez y fue el gran banco quebrado del 2002, además
de los cuatro bancos que todos conocemos, al final no
se sabía si era un banco, una empresa de construcción,
o un distribuidor de subsidios.
En el sector postal, la confusión de roles era tal, que
antes que existiera la URSEC, el Correo no solamente
66
Diez años de regulación en Uruguay
fijaba sus propias reglas, sino que además tenía
una oficina que autorizaba a operar a las empresas
postales, que eran sus propios competidores. Y a nadie
le sorprendía saber que había una lista de espera y la
última autorización tenía un año o dos. O sea que era
básicamente un mercado cerrado por diseño, a pesar
de que el marco legal implicaba competencia.
Un tema que por mucho tiempo fue motivo de
cuestionamiento para la regulación, era que el hecho
de ser empresas públicas y estatales, garantizaba
automáticamente un buen servicio para la gente, y
además un carácter social, porque no va a venir un
privado a llevar la cartita al último pueblo, o no va a
venir aquella empresa de comunicaciones a aceptar
servicios si no le son rentables. Eso es cierto, pero la
forma de resolverlo, no es con la inobservancia y la
falta de transparencia, ni con la falta de regulación,
sino definiendo lo que son los servicios universales,
costeándolos y compensándolos.
Esto también es un tema de discusión política, tanto en
el terreno de las telecomunicaciones, que además de
alguna manera se resolvía en buena medida reservando
como monopolio una de las áreas de la telefonía fija, o
en el sector postal donde después, con el tiempo se
aprobó un marco legal para el servicio universal.
En Uruguay además, las Empresas Públicas proveían
los servicios públicos de manera razonable, por lo cual
los intentos privatizadores no funcionaron. En América
Latina, donde funcionaron las privatizaciones, las
empresas públicas eran siniestras. Donde básicamente
funcionaban, los procesos de privatización no tenían
margen para avanzar.
Esa visión, donde las empresas públicas proveían los
servicios y eran de todos, estaba en el propio ADN y
en la sensibilidad de los uruguayos. De alguna manera
se estaba dispuesto a pagar costos de eficiencia, en
aras de evitar otros costos que podían provenir de los
intentos de privatización
Ese era el caldo de cultivo del nacimiento del enfoque
de la regulación de los servicios públicos, y se manifestó
luego en lo que fue el proceso de parto de todas
estas reformas. Fue un parto doloroso y confuso, con
la curiosidad adicional de que no sabíamos muy bien
cómo iba a ser el bebé.
| Ec. Mario Bergara |
Como decía Daniel Martínez, con mucha transparencia:
“en mis filas había muchas resistencias”. Yo les puedo
asegurar que las resistencias eran multipartidarias.
Se podría haber hecho un documento multipartidario
como el que menciona Álvaro Delgado, con todas las
resistencias que había a generar órganos de regulación,
a ponerle un rol de políticas al Poder Ejecutivo, separado
de las empresas públicas, porque, en algún área existía
la Dirección de Energía, pero no existía por ejemplo una
dirección de comunicaciones, ni de agua, etc.
La diferenciación de roles y el marco legal
Entender la diferenciación de roles es importante desde
el punto de vista conceptual, y fundamental es el
concepto de fijar políticas.
“Entender la
diferenciación de
roles es importante
desde el punto de
vista conceptual, y
fundamental es el
concepto de fijar
políticas.”
Las políticas se fijan en primer lugar en el Parlamento,
a través de los marcos legales, que de alguna manera
pautan el sentir de la sociedad.
En segundo lugar quien debe definir las políticas,
es el Poder Ejecutivo, como está establecido en la
Constitución.
Otro rol es el regulatorio, que si bien tiene una cuestión
normativa, claramente es una constelación de normas de
un segundo nivel, que apunta a temas más específicos,
técnicos, y a la fiscalización del cumplimiento de esas
normas.
Y un tercer rol, del Estado, es el de prestador de
servicios públicos, ya sea de manera monopólica o
en competencia. También el Estado puede asumirlo
directamente, y de hecho en el Uruguay lo hace.
Los marcos legales que definen los roles mencionados,
pueden ser más o menos específicos, dependiendo de
la madurez de las instituciones de cada país.
“Para el legislador
está el ciudadano
enfrente; para el que
fija las políticas está el
ciudadano y el usuario;
para el regulador
está el usuario y para
la empresa están
esencialmente los
clientes.”
El Uruguay tiene la madurez como para tener leyes
esencialmente marco, no muy específicas en materia
de servicios públicos. Generar leyes como hubo
algún intento de ley de telecomunicaciones, donde
prácticamente era la copia de los reglamentos de la
www.ursea.gub.uy
67
URSEC, no tiene sentido. Esa tónica de legislación
tan específica, no le conviene al país, le quita mucha
flexibilidad al funcionamiento luego de las políticas y
la regulación. No es necesaria esa rigidez porque en
Uruguay las instituciones dan otras garantías.
Tanto la competencia, como la regulación le han hecho
muy bien a las empresas públicas. Hoy tenemos
mejores empresas públicas que hace 20 años por
muchas razones, alguna de ellas tienen que ver con
la competencia y la regulación que han obligado a
transparentar los roles, a transparentar operaciones y
por lo tanto a rendir cuentas de mejor manera.
Los diferentes roles
Cuando uno segmenta los roles fundamentales del
Estado, hay dos niveles, uno es el conceptual, el marco
legal, la Ley, elaborada por el Parlamento, y otro la
fijación de políticas por parte del Poder Ejecutivo.
La regulación, en todo caso puede asesorar al Poder
Ejecutivo, no más que eso. Y después le corresponde
fijar normas de un segundo nivel: de tipo regulatorio,
normas técnicas, de fiscalización, etc.
En paralelo puede haber otros marcos legales que le
dan otros roles al regulador, como ser la autoridad de
aplicación de la ley de relaciones de consumo y de la ley
de promoción y defensa de la competencia.
Aparte está el rol de la provisión de servicios, prestado
básicamente por las empresas públicas.
Esto es en lo conceptual, pero si la distribución de poder
no es medianamente razonable, la división conceptual
no se traduce en la realidad.
Sin duda ha habido avances, pero para que realmente
haya tres “instituciones” que tengan tres roles
diferenciados y en conflicto, la distribución de poder
en esas tres instituciones debe permitir que cada uno
exprese y presione en la dirección que le corresponde.
Para el legislador está el ciudadano enfrente; para el
que fija las políticas está el ciudadano y el usuario; para
el regulador está el usuario y para la empresa están
esencialmente los clientes.
El segmentar roles ayuda a las empresas públicas a
focalizarse en su rol específico de prestar el servicio
eficientemente, que es lo que tienen que hacer.
68
Diez años de regulación en Uruguay
Algunos detalles necesarios para entender el
proceso de reformas
Volviendo a fines de los ´90, decíamos que allí no había
una demanda por separar los roles, pero empezaba a
haber gérmenes, y discusiones. Con varios colegas,
desde el año 98, empezamos a hacer algunas reuniones
que impulsábamos desde el Departamento de
Economía de la Facultad de Ciencias Sociales y desde
la ORT. De alguna manera, se generó una mínima masa
crítica de personas interesadas en temas regulatorios,
una pequeña lista de 15 o 20 personas en esa época,
pero en donde de a poco empezaba a haber un germen
conceptual.
Como a todo hay que verlo en proceso. Esto implica
un cambio institucional profundo, pero también hay
casualidades y circunstancias que empujan o ayudan y
determinan más apoyos o más obstáculos.
Cuando decía que el tema era transversal en los apoyos
y los obstáculos, hay que repasar también el proceso
legislativo, que no arranca con la creación de la URSEA.
Arranca en el 2000 con la creación de la UREE, gran
discusión, muchos obstáculos, un marco regulatorio
del sector eléctrico que además reformula cosas que
estaban en la ley de electricidad del ´77, que también
estaban ignoradas. La UREE generó una resistencia
importante, porque era más difícil explicar la emergencia
y necesidad de su existencia, que iba a regular una
empresa pública y prácticamente más nada.
Fue más fácil explicar la existencia de la URSEC, porque
no tenía que regular sólo a ANTEL. Tenía que regular,
todos los servicios de telecomunicaciones, incorporaba
aspectos de regulación del espectro radioeléctrico que
estaban en la Dirección Nacional de Comunicaciones,
tenía todo el sector postal, y entonces era más fácil ver
| Ec. Mario Bergara |
su trascendencia. Era más claro que había que poner
un orden regulatorio en esa lógica. Hay que recordar
que cuando se crea la URSEC en la ley de presupuesto
del 2000-2001, también se proponía otro organismo de
regulación de servicios públicos, la URSIP, que no se
votó. La votación de la ley de presupuesto fue caótica.
Atchugarry fue luego de la votación, el gran ordenador de
ver lo que se votó y lo que no se votó, porque la URSEC
se votó 15 o 20 minutos antes de la medianoche donde
vencía el plazo para la aprobación del presupuesto y
la URSIP quedó afuera. Al otro día discutían que es lo
que se había votado, la URSEC, la URSIP o las dos.
Lo que quiero mostrar es que esto no fue fruto de un
impulso conceptual claro, consensuado en el terreno
político y mucho menos consensuado en el proceso de
los agentes de los distintos mercados. Surgió con ese
parto caótico, que ni siquiera estaba claro cuál iba a ser
el bebé.
En síntesis, este proceso se caracterizó por las
incomprensiones en el arranque, en todos los
partidos políticos, y las dificultades operativas en su
implementación.
También hubo factores casuales y circunstanciales que
contribuyeron al desarrollo del proceso de reformas.
Cuando gana Jorge Batlle la presidencia, surge un
factor que impulsa estas reformas. El prosecretario
de Batlle es Leonardo Costa, que tenía cierto enfoque
sobre el tema y su hermano Carlos Costa una militancia
ideológica obsesiva con esto, y fue también uno de los
grandes impulsores de la redefinición institucional en
este sentido.
“El segmentar
roles ayuda a las
empresas públicas
a focalizarse en su
rol específico de
prestar el servicio
eficientemente, que
es lo que tienen que
hacer.”
De alguna manera la regulación tuvo que ir ganándose
espacios, un poco a tientas en el proceso, a base de
educación, de cultura, y demostrar que el regulador
necesariamente tenía que ponerse del lugar del usuario.
Está bien que las empresas públicas presten servicios,
pero también que transparenten la calidad.
En el 2001 se crea la URSEC, con otra diferencia además
con la UREE. En ese momento no había un marco
legal de telecomunicaciones, entonces de hecho las
funciones que se le otorgan a la URSEC se transforman
en los objetivos de las políticas en comunicaciones.
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69
Nunca la URSEC tuvo potestades de fijación de
políticas. Siempre fue de asesoramiento, pero ante la
ausencia de un órgano en las órbitas ministeriales, el
rol pudo quedar difuso. Se le incorpora lo que era la
Dirección Nacional de Comunicaciones que estaba
en el Ministerio de Defensa, y que no tenía ninguna
vocación para estas cosas, porque las comunicaciones
eran concebidas principalmente desde una lógica de la
defensa del espectro radioeléctrico. Pero vocación para
regular mercados en telefonía, los servicios nuevos que
se venían, telefonía móvil, Internet, servicios postales, el
Ministerio de Defensa no tenía ninguna para preocuparse
por estos temas. Después esto pasa para el Ministerio
de Industria y Energía.
Los pequeños cambios legislativos, siempre fueron si
“les damos un poco más de margen o se los sacamos”,
desde los temas de estructura y de remuneraciones
hasta los temas de roles. Instituciones que se aprueban
pero se implementan tres años después, como la propia
Dirección de Comunicaciones, que se votó en una
rendición de cuentas, en el 2006, pero el primer Director
de Comunicaciones fue votado en el 2008, o sea que
estuvo más de dos años aprobada la figura sin que
nadie la asumiera.
El avance de la regulación no surge de una demanda
social en su momento, sino de algunos elementos
puntuales que confluyeron a principios del 2000.
Destaco entre otros, el seminario que el 15 de mayo del
2001 realizó el Centro de Estudios Estratégicos 1815,
impulsado por el Gral. Liber Seregni, donde por primera
vez se pone, con claridad y todo el peso político que
tenían los partidos, el eje de la discusión en los servicios
públicos, y no en las empresas públicas, con el claro
reconocimiento que las empresas públicas tenían y
van a seguir teniendo un rol central en la provisión de
servicios públicos.
Allí se centra el foco de análisis, de diseño de políticas,
y de políticas regulatorias: en resolver la provisión de
servicios públicos a la población. Las empresas públicas
que participan de ese proceso tienen que ser eficientes
y transparentes.
La transparencia de información no solamente es un
requerimiento regulatorio, es también un requisito para
la mayor independencia de los reguladores.
70
Diez años de regulación en Uruguay
Con estos pantallazos de esta pequeña historia, enfatizo
que esto es un proceso complejo donde nunca estuvo
muy diseñado, muy clara la visión, la estrategia. Son
pasos que se fueron dando de manera intuitiva con
algunos impulsos en la dirección correcta, pero con
muchas idas y venidas.
El avance del proceso de regulación y algunos
desafíos pendientes
El primer reglamento de calidad de la URSEA fue de un
debate con la UTE que ustedes conocen mejor que yo.
Hoy de alguna manera ya está internalizado como algo
natural, que haya un servicio de control de los servicios
que prestan las empresas. Pero la primera discusión fue
horrible en ese aspecto.
Por eso todo este escenario hay que verlo en términos
de proceso. En ese sentido es que se reconocen
avances importantes en la consolidación de la lógica
regulatoria, pero queda todavía consolidar mucho más
la institucionalidad. No sé si estamos con la madurez
necesaria en este terreno como para plantearnos una
mayor autonomía institucional, lo cual como objetivo de
largo plazo es deseable.
| Ec. Mario Bergara |
También hay que fortalecer los órganos ministeriales de
fijación de políticas. La Dirección de Energía ya tiene
un trayecto más avanzado, pero la de Comunicaciones
todavía no, y son otros tiempos, otras capacidades
humanas, etc.
A la larga, hay que plantearse un mayor fortalecimiento de
las lógicas regulatorias. Si tienen que ser multisectoriales
o no, es un tema más operacional.
En nuestro país, con la pequeña escala y recursos
humanos con que se cuenta actualmente, no estamos
en una etapa donde debamos plantear reguladores
sector a sector. Conceptualmente no hay nada que diga
que así deba ser, y por el contrario hay sectores que
interactúan, y entran en conflicto, como la electricidad,
el gas, y el agua, donde regularlos en conjunto, además
de ofrecer economías de alcance, permite cruzar
información, que de otra manera sería difícil de obtener.
“Tanto la
competencia, como
la regulación le han
hecho muy bien a las
empresas públicas.”
Se ha dado un avance importante desde el punto de
vista conceptual, y se ha dado un avance más a mitad
de camino en el terreno operativo, pero se va en la
dirección correcta.
También el vínculo de las unidades reguladoras con el
Poder Ejecutivo es algo que hay que revisar, porque
estamos razonando como si las reguladoras fueran
independientes y no lo son, las reguladoras son órganos
del Poder Ejecutivo.
El proceso de ajuste tarifario y la regulación como
aporte a la transparencia
“Está bien que las
empresas públicas
presten servicios,
pero también que
transparenten la calidad.”
La transparencia es un ingrediente de la democracia y
la falta de transparencia a la larga conduce a vicios, y
prácticas por lo menos ineficientes.
El proceso de regulación es un gran aporte a la
transparencia, y en esa tónica obviamente hay que
continuar.
Cuando se plantea el tema de las tarifas, recuerdo una
fuerte discusión que tuvimos en 2001 con los jerarcas
del equipo de gobierno de la época en donde todavía no
entendían cuáles tarifas dependían del Poder Ejecutivo
www.ursea.gub.uy
71
y cuáles tarifas y precios tenían que ser dejados a la
competencia. En particular recuerdo el caso de ANTEL,
con la telefonía móvil que estaba en competencia, y
el precio de las tarifas lo tenía que fijar ANTEL y no el
Poder Ejecutivo, que sí tenía que fijar las tarifas que se
mantenían en la órbita monopólica.
Esas cosas hoy ya están incorporadas con naturalidad,
pero era una discusión conceptual en 2001 y 2002. Lo
mismo que el tema de los peajes: ustedes sabrán mejor
que yo lo que llevó definir los peajes de distribución y
transmisión en el sector eléctrico.
Las tarifas de las actividades monopólicas las debe
fijar el Poder Ejecutivo, pero las que corresponden a
actividades en competencia, tienen que ser fruto de las
decisiones empresariales, en particular también de las
empresas públicas.
Cuando se habla de la transparencia de la información
para la fijación de tarifas, está muy bien que sea
transparente el proceso de fijación de precios, y el
gobierno tiene que ir a esa lógica. Dentro de ella, es
totalmente legítimo que los gobiernos y el Poder
Ejecutivo tengan variantes sobre una base de precios
de eficiencia o tarifas técnicas. Una tarifa técnica que
habrá que ver cómo se define, que incorpore todo lo
que hacen las empresas públicas de por sí, con una
lógica de precios de eficiencia.
Pero además los gobiernos y el Poder Ejecutivo tienen
otros roles y otras funciones que está muy bien que se
tomen en cuenta para fijar tarifas del servicio básico.
Tiene que ser transparente y explicitar cuando la tarifa
es un poco más alta que la de eficiencia; será porque
se le permite una rentabilidad razonable que también es
legítimo, o porque se financian procesos de inversión
más rápidos de lo que se daban en otras épocas.
También hay que saber cuando la tarifa es mucho más
baja que la tarifa técnica y no se traslada a las tarifas los
costos que por ejemplo genera una sequía.
El mismo énfasis de demanda de todo sistema político de
que haya transparencia cuando la tarifa podría ser más
baja de lo que es, también tendría que hacerse cuando
la tarifa es sustancialmente más baja de lo que debería
72
Diez años de regulación en Uruguay
ser, cuando tenemos circunstancias excepcionales que
lamentablemente son cada vez menos excepcionales.
El tema de la transparencia, tiene que ver también con
una cuestión de difícil resolución histórica en el Uruguay,
que es la relación entre el Poder Ejecutivo y las empresas
públicas.
La solución no puede ser que haya un gurú en algún
ámbito del Poder Ejecutivo que de alguna manera
imponga el criterio, porque eso obviamente violentaría
todos los procesos de planificación estratégica y
supeditaría el funcionamiento de las empresas a una
lógica estrictamente fiscal o presupuestal. Esa no es
la forma de hacerlo. Tampoco que las empresas estén
fuera de control, porque inversiones necesitamos todos,
pero el ritmo de las inversiones tiene que ser algo que de
alguna manera se evalúe, se defina y se controle.
Es muy difícil lograr ese equilibrio. En algún momento
quizás tenemos que comenzar a visualizar al conjunto
de empresas públicas con una lógica de holding, para
explicitar, y transparentar las planificaciones estratégicas
asociadas a las posibilidades y a las capacidades de
las empresas públicas, que de alguna manera siempre
pueden aprovechar un traslado a precios en el sector
por su poder de mercado.
La solución está en algún punto intermedio de esos dos
extremos, pero la sociedad uruguaya y la institucionalidad
uruguaya aún no han encontrado la forma de diseñar la
institucionalidad que encuentre ese punto de equilibrio.
| Dr. Álvaro Delgado |
Un organismo regulador
en un mercado como el
uruguayo debería ser
conceptualmente necesario,
garantista e incómodo
Dr. Álvaro Delgado
E
s un gusto aceptar la invitación de la URSEA y
es un gusto estar en este panel junto a Mario
Bergara, que debe ser una de las personas
que más sabe de regulación en este país.
Con Daniel Martínez tenemos una muy buena relación
personal de confianza y códigos comunes, basado en
el relacionamiento democrático. Particularmente en el
tema de la energía nos tocó integrar la misma comisión
en delegaciones diferentes, obviamente cada uno
representando a su partido. Cuando negociamos el
documento del acuerdo multipartidario, la verdad que
encontramos muchas más coincidencias de las que
pensábamos. Allí se definieron los qué, no los cómo,
que le corresponde a cada gobierno, pero sí los qué
en políticas energéticas de los próximos 30 años y esto
condiciona al gobierno actual y nos va a condicionar a
nosotros en el gobierno que viene (entre risas).
Representante Nacional.
Presidente de la Comisión de
Industria de la Cámara de Diputados.
Veterinario.
Entonces uno hace una apuesta a tratar de jugar, a
mirar más alto y a mirar más lejos en política energética.
El 95% fueron coincidencias. Eso habla bien del país,
cuando vamos a un seminario internacional y hablamos
de un acuerdo multipartidario de energía nos miran
asombrados y cuando leemos parte del contenido,
más asombrados todavía de que haya un país que a sí
mismo se haya dado la instancia de generarse algunos
acuerdos básicos para generar lineamientos de políticas
de Estado 30 años para adelante. Esto me parece
destacable.
Es un gusto compartir este panel también con Max
Sapolinski. Una persona que ha tenido muchas
responsabilidades políticas importantes, pero además
hemos encontrado en él, como representante de la
oposición hasta hace muy poco tiempo en la URSEA,
www.ursea.gub.uy
73
una persona con vocación de informar, de estar a la
orden, de aprender y colaborar.
Sin hacer referencia a la historia de URSEA, destaco
que un organismo regulador en un mercado como el
uruguayo debería ser conceptualmente necesario,
garantista e incómodo. Seguramente es un organismo
incómodo para muchos: para los de adentro, y los de
afuera, para los del gobierno y la oposición; eso debe
ser un organismo regulador.
Los roles fundamentales de URSEA
Entre sus roles destaco cuatro funciones fundamentales
de la URSEA.
La de regular, que es dictar reglas técnicas que
contribuyan al funcionamiento del mercado como
si hubiera competencia y esto en Uruguay importa
mucho, porque tenemos mercados en competencia,
mercados en monopolio, mercados estatales exclusivos
y mercados privados. Todo eso en energía y agua es lo
que debería regular la URSEA. Segundo, la fiscalización,
y tercero la atención de denuncias y reclamos, la defensa
del consumidor, ponerse del lado de la gente. En cuarto
lugar asesorar técnicamente al Poder Ejecutivo.
Al referirme brevemente a cada una de ellas, voy a
plantear, cuatro o cinco desafíos u oportunidades de
mejora que me parece que en el futuro debemos encarar
para generar un marco regulatorio, y un organismo
regulatorio más moderno, técnicamente más sólido y
más independiente.
Cuando hablamos de regulación tenemos que ver
el tema de la presencia del Estado, que es un actor
fundamental en el mercado energético y del agua.
Max planteaba si era necesario un organismo regulador
cuando hay mercados monopólicos, particularmente
monopólicos estatales. Yo creo que sí. Y también
cuando puede haber un mercado en absoluta
competencia, porque uno puede decir desde una
teoría absolutamente liberal que el mercado se regula
a sí mismo. Sin embargo, aún en esas instancias, es
74
Diez años de regulación en Uruguay
necesaria la garantía, la calidad, la reglamentación de
organismos reguladores que fijen las reglas de juego.
Por eso en cualquiera de las dos circunstancias, parece
fundamental el paso que se dio con la creación de este
organismo.
Luego, los marcos regulatorios no son fáciles de imponer,
generan resistencias y pisan callos. Recordemos que el
marco regulatorio del sector eléctrico, fue cuestionado
mediante un intento de referéndum, que no llegó a la
cantidad de firmas necesarias para que prosperara.
Con respecto a la fiscalización, en estos diez años
de URSEA, ha habido dos etapas. La primera más
regulatoria, quizá porque era un territorio mucho
más virgen, y la segunda más fiscalizadora, que es
donde estamos hoy. Hay por supuesto garantía de
cumplimiento, calidad, servicio y ahí empezamos a hablar
de otros temas que son los incumplimientos, cómo son
las sanciones, cómo el Estado se sanciona a sí mismo,
porque el Estado es un actor fundamental en el mercado
energético y del agua. Quizás habrá que rediscutir qué
tipo de sanciones son las necesarias. Están claras las
compensaciones a los usuarios, pero no las sanciones
a los organismos que incumplen cómo hacerlas y por
qué vías, si el instrumento es una sanción concreta que
tenga un valor económico, si las sanciones pueden ser
de otra forma. Esta es una discusión que hay que dar
hacia adelante.
| Dr. Álvaro Delgado |
Quiero resaltar que UTE ha permitido el control a través
del acceso a su base de datos lo que demuestra la
voluntad de ser parte de un proceso nuevo y sortear
las barreras y resistencias naturales que se dan en
muchos organismos, particularmente los estatales, pero
no solo ellos. Respecto a los reclamos y denuncias, se
ha avanzado. Hoy se pueden hacer en forma digital,
aunque me parece que necesita mayor difusión para
que la gente sienta que tiene una vía en el órgano
regulador de reclamar cuando se siente insatisfecha con
algún servicio. Se aplica a la URSEA la ley de defensa al
consumidor, pero también es uno de los pocos países
del mundo donde la defensa a la competencia en los
sectores regulados, corresponde a la URSEA
Por último el rol de asesorar al Poder Ejecutivo en
temas regulatorios, de tarifas y licitaciones, es un tema
complejo, que tenemos que tratarlo y empezar de a poco
a avanzar, donde muchas veces los entes autónomos
son juez y parte y la URSEA debería tener un rol mucho
más activo.
Coincido con Daniel Martínez, que en los temas tarifarios
existen las tarifas técnicas y las tarifas políticas. Creo
que URSEA debería tener elementos e información para
definir tarifas técnicas, sin entrar en el debate político. No
quiere decir que sea lo que después haga el gobierno de
turno, que tiene otros componentes, que le diremos una
cosa al gobierno y otra a la oposición y viceversa. Eso
tiene que ver con una decisión política, pero el elemento
técnico debería ser una referencia de URSEA para una
mejor información y una mayor transparencia.
Los desafíos por delante
“Un organismo regulador
en un mercado como
el uruguayo debería ser
conceptualmente necesario,
garantista e incómodo.”
“Uno puede decir desde
una teoría absolutamente
liberal que el mercado se
regula a sí mismo. Sin
embargo, aún en esas
instancias, es necesaria
la garantía, la calidad,
la reglamentación de
organismos reguladores
que fijen las reglas de
juego.”
¿Cuáles son los desafíos para adelante? Primero lo
que parece obvio, pero no por eso menos complejo,
es regular los sectores no regulados. Hay sectores
muy importantes que están fuera de la regulación, en
los marcos legales sectoriales. Hay desafíos nuevos
que encaró el Uruguay, parte también del acuerdo
multipartidario, parte de la realidad, que tienen que
ver con nuevas formas de energía, sobretodo energías
renovables. Tenemos que empezar a trabajar en
regulación de energía eólica, biomasa, combustibles,
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75
gas. Hay legislaciones dispersas, parciales, diseminadas.
Y necesitamos marcos regulatorios integrales de los
combustibles, sin duda. Ese es uno de los grandes
temas pendientes; obviamente es un tema difícil, que
hay que ponerlo arriba de la mesa.
En el tema de las sanciones dentro del Estado, hay
que generar las garantías de cómo se va a sancionar,
una especie de código de infracciones y sanciones
que dé garantías a todos los organismos públicos y
privados de cuáles son las sanciones en función de los
incumplimientos de manera generalizada. Sabemos que
muchas veces se utiliza la metodología del muestreo,
que parece interesante generalizar.
Reiteramos como desafío también la mayor difusión del
papel de URSEA, sobre todo al servicio del usuario.
Cuando nos referimos al acuerdo multipartidario de
energía, y al cambio de la ley a diez años de la creación
de URSEA, respecto a la necesidad de adecuarla a
nuevos tiempos, la verdad que no me opongo, sobre
dos bases imprescindibles: no quitar la autonomía y no
quitar la competencia.
Luego hay zonas grises que se superponen con otros
organismos, como la Dirección de Energía u otros
organismos, donde quizás haya que buscar algún
mecanismo de perfeccionamiento de la ley, a diez años
puede ser un buen momento de hacer balances, pero
con esas dos premisas muy importantes. Darle mayor
autonomía técnica parece fundamental en Uruguay,
donde no hay muchos recursos humanos formados
y con experiencia en materia regulatoria. Además de
mayor autonomía técnica tenemos que darle mayor
autonomía jurídica.
Hay otros ejemplos en el mundo donde el regulador
tiene mayor independencia jurídica del Poder Ejecutivo
y es más autónomo. Quizás debemos darle mucho más
autonomía jurídica y traspasar períodos de gobierno,
para dar mayor estabilidad y garantías a todos, teniendo
en cuenta que el Poder Ejecutivo va a nombrar sus
delegados, pero quizás empezar a incorporar como en
su momento hubo, y está previsto, órganos consultivos
donde algunos de los regulados estén también opinando
con voz en ese tema.
76
Diez años de regulación en Uruguay
El tema de las licitaciones es un tema clave que tenemos
que encarar en el futuro. Cuando hay licitaciones
de algunos organismos que tienen el monopolio, en
este caso de la distribución y de la transmisión, o de
los combustibles, donde los privados perciben que
están compitiendo o por lo menos están licitando en
un organismo que es juez, pero que también es parte
y compite con ellos. En estos temas tiene que haber
opinión de URSEA.
Con respecto a las tarifas recalco la importancia del
concepto de las tarifas técnicas, obviamente como un
asesoramiento no vinculante, pero nosotros necesitamos
desagregar los costos, llegar a través de la contabilidad
regulatoria a pedido del regulador, a ver si hay subsidios
encubiertos, y cómo influyen cada uno de los costos
en las tarifas, cómo influyen los fletes, y cada una de
las variables que forma una tarifa, si hay subsidios
cruzados o no. De esto algo se trabajó en el acuerdo
multipartidario y hay que avanzar en esa desagregación
de tarifas.
También es un tema pendiente avanzar en cuales
organismos tiene competencia de regulación la URSEA.
En estos días está en debate la baja de los combustibles.
URSEA avanzó en este tema pero aún no hay un marco
regulatorio de combustibles, y URSEA solo publica los
Precios de Paridad de Importación, que son un avance
pero no alcanza, porque a veces están teñidos de
condicionantes internacionales, lugares, fletes, y otros
factores que quizá no son la mejor referencia. Me hubiera
gustado consultar la tarifa técnica de URSEA para ver
si lo que decimos nosotros respecto a las variables del
precio del petróleo, el dólar y otros componentes de la
paramétrica dan para bajar el precio del combustible
ahora o es que no, como dice ANCAP.
En este caso me parece fundamental tener la información
técnica, que no entre en el debate político, ese es otro
debate. Tener la información técnica desagregada
de toda la paramétrica de costos hecha por URSEA
con independencia técnica más allá de lo que haga
el Ente, le va a servir también al Poder Ejecutivo de
turno. No estar atado a los números, a las propuestas,
a las paramétricas y a las soluciones que los Entes
| Dr. Álvaro Delgado |
propongan, y tener también un órgano de consulta para
generar esa negociación interna dentro del gobierno
siempre es positivo.
Por último, la potestad de arbitraje, es un tema que está
previsto en la ley y que aun no se ha usado prácticamente,
pero que parece importante desarrollar su capacidad,
ahora que va a haber en algunos sectores competencia
y fuerte, con algunas controversias, seguramente en
energía eólica y en algunos otros rubros, en los que
también el Banco Mundial viene insistiendo en ese
sentido.
“Los marcos regulatorios
no son fáciles de imponer,
generan resistencias y
pisan callos.”
Por otra parte me gustaría ver a la URSEA opinando
sobre otros proyectos fundamentales como la planta
regasificadora u otros elementos claves para el futuro
energético del Uruguay.
Quise con esto dar una visión quizá más política sobre
lo que a mi juicio ha pasado en estos diez años, con
un balance absolutamente positivo sobre la gestión de
URSEA. Ayer lo mencionábamos en la comisión del
Parlamento, donde tenemos muchas coincidencias y
además vemos el compromiso necesario, pero creo
que tenemos el desafío por delante y sobre todo vemos
que en materia energética podemos avanzar en lo que
se llaman políticas de Estado, y empezar a hincarle el
diente en aquellas vacas sagradas, que seguramente
griten más fuerte cuando alguno las afecte, pero allí hay
que tratar de mirar con las luces largas.
El tema de regular algunos sectores hoy no regulados,
generando marcos regulatorios, el tema del gas,
el tema de los combustibles es absolutamente
importante, porque eso va a significar que avance la
URSEA en generar mayor desagregación de costos,
mayor información y sobre todo mayor transparencia
para la gente.
“Quizás habrá que rediscutir
qué tipo de sanciones
son las necesarias. Están
claras las compensaciones
a los usuarios, pero no las
sanciones a los organismos
que incumplen cómo
hacerlas y por qué vías, si el
instrumento es una sanción
concreta que tenga un valor
económico, si las sanciones
pueden ser de otra forma.”
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Capítulo 4
Mesa Redonda: La regulación de cara al futuro
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78
Introducción
Ing. Milton Machado, Presidente de OSE
Ing. Daniel González, Director Nacional de Aguas
Cr. Alejandro Perroni, Representante de la Cámara Uruguaya de GLP
Ing. Iraní Varela, ex-Presidente de PETROBRAS Uruguay
Ing. Gonzalo Casaravilla, Presidente de UTE
Dr. Ramón Méndez, Director Nacional de Energía
Esc. Fernando Longo, Director de URSEA
Ing. Eduardo Touyá, Gerente de Fiscalización de URSEA y moderador de la mesa
Diez años de regulación en Uruguay
Introducción
La regulación de cara al futuro
Para visualizar las perspectivas de la regulación en nuestro
país, consideramos fundamental integrar especialmente
la visión de las empresas reguladas, a través de sus
principales autoridades, tanto de las empresas públicas,
como privadas, prestadoras de los servicios regulados
por la URSEA.
Para completar una visión de cara al futuro integramos
también a las autoridades encargadas de la formulación
de políticas, tanto para los sectores de la energía por
parte del Dr. Ramón Méndez Director de la DNE, como
en el sector del agua a través del Director de la DINAGUA,
Ing. Daniel González.
El panel fue moderado por parte del Ing. Eduardo Touyá,
Gerente de Fiscalización de URSEA desde el año 2008,
quien presenta sus reflexiones a modo de síntesis de
algunos aspectos mencionados.
www.ursea.gub.uy
79
| Ing. Milton Machado |
Avanzar con la
URSEA en regulación
y control
Ing. Milton Machado
R
ealizaré una breve presentación acerca de la
regulación de OSE desde que nace la URSEA
en 2002 para luego repasar las competencias
y los desafíos a futuro.
En concreto trataremos tres temas: el rol de la URSEA
durante estos 10 años, los aportes a la gestión de OSE
en el control del agua potable y los derechos del usuario,
y por ultimo los desafíos de cara al futuro fortaleciendo
capacidades y recursos.
Hay que considerar que, sin duda, la regulación fue
pensada para otro escenario. En la década del 90,
donde las políticas neoliberales eran predominantes, se
crean los organismos de regulación, justamente por la
necesidad de regular la intervención de actores privados.
En particular con OSE, este proceso se inicia en el 98,
con la privatización de los servicios en el departamento
Es Ingeniero Civil Estructural egresado de
la Universidad de la República (1997). Fue
Gerente General del Consorcio Canario
para el Proyecto integral de infraestructura
de saneamiento, drenaje pluvial y vialidad
en Ciudad de Costa y Director de Vialidad
del Departamento de Acondicionamiento
Urbano de la Intendencia Municipal de
Montevideo. Es presidente de OSE desde
setiembre de 2010.
de Maldonado. Sin embargo, luego del plebiscito
del agua del 31 de octubre de 2004, cambian las
condiciones respecto a la concepción de la regulación.
La modificación del artículo 47 de la Constitución,
define el acceso al agua potable y al saneamiento
como derechos humanos fundamentales, y además
define que la provisión de los servicios de agua potable
y saneamiento quedarán en la órbita del Estado. Esto
hace que la regulación, que originalmente estaba
conceptualizada para un mercado compartido con
operadores privados, deba ser reconceptualizada en
este nuevo escenario establecido en la Constitución.
Esta nueva etapa de cambios nos hace reflexionar y
plantear un nuevo desafío en la vinculación entre quienes
hacen las políticas públicas, quienes regulan y quienes
son los operadores.
www.ursea.gub.uy
81
En el esquema tradicional, el Estado estaba involucrado
en forma no muy ordenada con las tres definiciones y
sus campos de acción. En este nuevo formato pasa a
plantearse la planificación y la definición de las políticas
por los Ministerios, en particular por el Poder Ejecutivo y el
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente (MVOTMA), y específicamente la Dirección
Nacional de Agua (DINAGUA) como lo establece la Ley
de Aguas. La regulación y el control se realiza a través
de la URSEA, y la prestación de los servicios la realiza la
OSE como operadora.
A partir de los cometidos establecidos de URSEA,
podemos describir claramente cómo es la vinculación
con OSE como operador del agua. A URSEA le
corresponde proteger los derechos de los usuarios y
de los consumidores, controlar el cumplimiento de las
normas vigentes, establecer los requisitos en materia
de calidad y seguridad de los servicios, resolver las
denuncias que reclaman los usuarios y proponer al
Poder Ejecutivo las tarifas técnicas de los servicios.
Este último punto en particular lo podríamos caracterizar
hasta de polémico. Hubo algunos intentos de
colaboración o participación de la URSEA en el decreto
tarifario, pero en definitiva quien define las tarifas
públicas, es Macroeconomía a través del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF). Aquí se nos presenta un
tema a reflexionar dentro de los aportes de valor que
puede llegar a realizar la URSEA. Cómo participaría
(URSEA) junto a OSE en la definición de las tarifas, y
en coordinación con las directivas del gobierno, que
también para nosotros vienen dadas por la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP), que es el organismo
que rige principalmente la conducción de las empresas
públicas en la definición de las tarifas.
Además en el sector de agua y saneamiento, URSEA
es responsable de la regulación en materia de
calidad, seguridad, defensa al consumidor y posterior
fiscalización de las siguientes actividades: servicio de
agua potable a través de las redes, provisión de agua
potable para su posterior distribución y servicio de
saneamiento para recolección de las aguas servidas,
evacuación y posterior tratamiento de las mismas.
82
Diez años de regulación en Uruguay
Algunas tareas que se vienen realizando por URSEA
y que han venido mejorando a lo largo del tiempo,
contribuyen sin duda a la mejora de la gestión de la
empresa, como el programa de monitoreo anual de la
calidad del agua potable, cuyas muestras son analizadas
por una unidad especializada de la Facultad de Química.
Esto involucra además las mayores exigencias de las
últimas normativas aprobadas, de acuerdo a las guías
de calidad de la OMS incorporadas en la actualización
del Decreto Bromatológico.
Respecto a la protección de los derechos de los
usuarios, se ha generado una ventanilla de atención de
reclamos y denuncias de los usuarios por irregularidades
en los servicios, y se creó una comisión de seguimiento
de incidentes que viene trabajando para adoptar las
acciones que corresponden.
Respecto a las definiciones a futuro, trajimos un
breve entrecomillado del informe que hace la Relatora
Especial de la ONU, Catarina de Albuquerque, que
nos visitó en una misión oficial en febrero de este año,
donde reconoce las prácticas que está llevando a cabo
Uruguay para cumplir con el acceso al agua potable y al
saneamiento como derechos humanos fundamentales.
Analizaba la situación justamente de los tres actores;
los que hacen las políticas, los que regulan y los que
operan, y respecto a la URSEA planteaba: “fortalecer la
| Ing. Milton Machado |
competencia de URSEA permitiéndole vigilar la calidad
y los precios del agua y el saneamiento y el acceso a
estos servicios, regular la actuación de los proveedores
de servicios, formular y proponer recomendaciones para
la armonización de la legislación con el contenido del
derecho al agua y al saneamiento y crear conciencia
sobre su función”. Sin duda está planteando la
necesidad de fortalecer las capacidades de la URSEA
para jugar el rol que tiene asignado.
En lo que compete a OSE, es necesario fortalecer el
trabajo interinstitucional, es decir, la posibilidad de
trabajar coordinadamente las distintas instituciones que
están involucradas en este marco regulatorio. Dadas las
dificultades que implica la regulación de un organismo
monopólico y estatal, es necesario optimizar el trabajo
conjunto para aprovechar las fortalezas técnicas de
OSE y las competencias fundamentales del control de
la URSEA.
En este escenario, siendo OSE el prestador monopólico
y estatal, la pregunta es qué rol juega la URSEA, y qué tipo
de regulación se aplica. En eso es lo que tenemos que
seguir avanzando, reflexionando y coordinando con la
URSEA, para trabajar conjuntamente y no confrontando
posiciones de un control externo, sino que aporte valor
para que los beneficiarios y los ciudadanos sean los que
se favorezcan con este trabajo interinstitucional.
Fortalecer las capacidades y los recursos para que la
mejora del producto y del servicio, redunde en mejoras
en la calidad; de eso se trata. Se considera fundamental
importar buenas prácticas, fortalecer las capacidades y
profesionalizar los instrumentos de control externo.
Nuestra relación con URSEA pasa por encontrar
precisamente dentro de sus cometidos un lugar más
como controlador externo que como un regulador, con
las capacidades y las condiciones que tenga para poder
mantener la calidad de los servicios y los derechos de
los usuarios desde una perspectiva estratégica, que
al haber quedado plasmado en nuestra Constitución,
podríamos decir que vino para quedarse.
“Algunas tareas que se
vienen realizando por
URSEA y que han venido
mejorando a lo largo del
tiempo, contribuyen sin
duda a la mejora de la
gestión de la empresa,
como el programa de
monitoreo anual de la
calidad del agua potable.”
“En este escenario, siendo
OSE el prestador monopólico
y estatal, la pregunta es qué
rol juega la URSEA, y qué
tipo de regulación se aplica.
En eso es lo que tenemos
que seguir avanzando,
reflexionando y coordinando
con la URSEA.”
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83
| Ing. Daniel González |
La cooperación
interinstitucional en
el sector del Agua y el
Saneamiento
Ing. Daniel González
E
n este décimo aniversario de URSEA,
queremos destacar lo que en la práctica, se
viene construyendo en los últimos años, en un
marco de cooperación institucional.
En ese sentido se presenta el nuevo esquema en el cual
la DINAGUA actúa en materia de políticas, la URSEA con
su rol de regulación y control, y la OSE o la Intendencia
de Montevideo como prestadores.
Es impensable que realmente la URSEA establezca
reglas de juego sin dialogar con las otras partes, como
es impensable que DINAGUA determine políticas de
Estado sin hacerlo también con las otras partes.
Hemos tenido experiencias recientes interesantes
aunque no fueran un proceso sencillo, como la
modificación del decreto bromatológico, que llevó a una
necesaria actualización en materia de calidad de agua
Director Nacional de Aguas,
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente. Ingeniero Civil.
potable. Llevó bastante discusión para llegar realmente
a tener el efecto deseado de mejora, pero se consiguió.
Fue parte de ese aprendizaje de trabajo en conjunto, de
cooperación, y de acuerdo poniéndose en el lugar del
otro, que tiene un punto de vista diferente para llegar a
un resultado del que todos quedemos conformes.
Esa misma lógica se ha dado en otras ocasiones,
por ejemplo ante la visita de la Relatora, cuando nos
planteamos la necesidad de acordar y unificar los criterios
de cobertura de los servicios de agua y saneamiento,
porque históricamente cada institución manejaba sus
números al respecto. Hoy además de tener un concepto
claro al respecto, se mantiene una coordinación para
darle seguimiento.
Otra de las situaciones emblemáticas se dio en el Foro
Mundial del Agua, donde, en la actividad ministerial
sobre el derecho al agua potable y saneamiento, fuimos
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85
el único país que estaba representado por las tres
instituciones claves del sector: quién hace las políticas,
quien regula, y quien presta el servicio, respaldando el
compromiso de Uruguay con este derecho humano.
Esto es muy valorado, y no por casualidad nos tocó
presidir la mesa.
Hoy en día, en el mundo, prácticamente ante cualquier
temática –y más cuando se trata de temáticas
sociales o ambientales- no cabe otra lógica que la de
la cooperación. En esa materia, creo que tenemos la
fortuna de ser un país con bastantes condiciones para
llevar adelante esa lógica y con toda una práctica en esa
materia.
“Fue parte de ese
aprendizaje de trabajo
en conjunto, de
cooperación, y de
acuerdo poniéndose
en el lugar del otro,
que tiene un punto
de vista diferente para
llegar a un resultado del
que todos quedemos
conformes.”
Rescato entonces la relación que en estos últimos
años, de alguna manera hemos ido construyendo, entre
las distintas partes que intervienen en el sector. Una
relación muy positiva que nos proyecta al futuro. Y el
futuro es el de entender cuál es la función de cada uno,
cuáles son las capacidades de cada uno, cuáles son
los puntos de vista de cada uno, interactuar entre todos
los involucrados, en un mismo sentido y en beneficio de
estos servicios de agua potable y saneamiento que, en
definitiva, es lo que a todos nos interesa.
“Hoy en día,
en el mundo,
prácticamente ante
cualquier temática –y
más cuando se trata
de temáticas sociales
o ambientales- no
cabe otra lógica que
la de la cooperación.”
86
Diez años de regulación en Uruguay
| Cr. Alejandro Perroni |
Una de las misiones de la
regulación es buscar un
adecuado equilibrio entre
las empresas prestadoras
y los derechos de los
consumidores
Cr. Alejandro Perroni
E
n primer lugar quiero felicitar a la URSEA
en nombre de las empresas que integran la
Cámara Uruguaya de Gas Licuado: MEGAL,
DUCSA, RIOGAS, GASUR y ACODIKE.
Para encarar el tema de la regulación vamos a tomarlo
desde dos puntos de vista, uno general y más conceptual
y otro más específico sobre nuestra industria.
Antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas
reflexiones previas y relacionadas a la historia de la
regulación. Hay dos puntos que generan un quiebre,
una bisagra que parece importante mencionar. El hecho
de tener una política energética explícita y consensuada
entre los partidos políticos, es un cambio conceptual
muy importante para el Uruguay y para todo el sector
energético. El segundo punto importante de destacar,
es que podemos poner en duda la velocidad de avance
o eventuales retrocesos de algunas cosas, pero está
fuera de discusión la consolidación de la URSEA como
Es contador público y Vicepresidente de
Acodike Supergas. Integra el Directorio
de Gasur. Trabajó en UTE como Gerente
General y tiene un postgrado en Finanzas.
institución, y el rol que tiene que cumplir en la regulación
de estos mercados.
El papel de la regulación en la sociedad
Los reguladores administran tensiones entre partes
interesadas, por lo cual el equilibrio y la transparencia
con que gestionan sus actividades son un valor social
muy relevante.
Más allá de los fines en sí mismos, hay que ver cómo se
hacen las cosas.
Para abordar el análisis, partimos de un objetivo que creo
podríamos tener un alto consenso: lograr que Uruguay
alcance entre el 2030 y el 2040 un producto per cápita
como el de los países desarrollados. Probablemente
si nuestro objetivo fuera otro o menos ambicioso, las
cosas que tendríamos que cambiar o impulsar serían
diferentes.
www.ursea.gub.uy
87
Para que Uruguay pueda alcanzar ese nivel de
producto, por lo menos en el sector energético, hay
tres condiciones fundamentales. Una es la seguridad
de suministro, la otra la eficiencia y competitividad,
y que además sea sostenible en el largo plazo. La
última, a la cual a veces le damos poca importancia, y
es una restricción muy importante, es la de contar en
ese camino con los recursos humanos capacitados y
competentes para llevar adelante ese proceso.
Tanto los objetivos generales como los del sector
energético, deben alcanzarse en un contexto de
una economía más abierta al mundo, con mayor
interconexión física con los países vecinos y con
una presencia muy fuerte de la economía del cambio
climático, con incorporación de energías renovables,
eficiencia energética, etc.
El entorno internacional es relevante para el Uruguay.
Es impensable que Uruguay pueda llegar a niveles de
producto de esos valores, sólo pensando en el mercado
interno de tres millones de habitantes. Evidentemente,
estas metas requieren mirar al mundo.
Para lograr la seguridad del suministro, se requieren
inversiones. Alcanzar ese nivel de producto va a requerir
inversiones muy importantes en el país. Esas inversiones
no van a poder hacerse totalmente contra la cuenta
fiscal del Uruguay, por lo tanto será muy importante
analizar regularmente el mix entre inversión estatal,
inversión pública bajo reglas empresariales privadas,
inversión privada directamente y todos los posibles
diseños de asociación público-privada que se requieran
para alcanzar el objetivo.
Las inversiones, tanto para las empresas privadas
pero también para las empresas públicas, requieren
reglas claras, estables y competitivas con las de otros
mercados y países. Porque también competimos en las
reglas que nos damos, la regulación es esencial.
La regulación del futuro debería atraer inversores,
tener bajos costos de financiamiento y un desarrollo
tecnológico de primer nivel. El segundo punto
respecto a la seguridad del suministro, es el tema de la
diversificación. No es posible garantizar la seguridad del
88
Diez años de regulación en Uruguay
suministro en el largo plazo, sin una oferta diversificada y
flexible. Nuestra política energética explicita este objetivo
claramente. Es un objetivo que tenemos que monitorear
permanentemente para no cometer errores del pasado.
Muchas veces hemos buscado en el Uruguay soluciones
únicas, que en el papel son las de mínimo costo, o las
óptimas, pero con riesgos muy importantes para el
futuro.
La realidad no es lineal, aunque sería bárbaro que lo fuera,
pero hay discontinuidades, cambios bruscos, como
la crisis de Argentina en el 2001, con el impacto en el
mercado del gas natural; el accidente de Fukushima, los
descubrimientos de shale gas en América del Norte, etc.
Son discontinuidades que van a seguir apareciendo en
el futuro. La única protección contra estas volatilidades
es la diversificación. La regulación debe estar atenta
buscando que todas las alternativas tengan posibilidades
de desarrollo donde sean competitivas.
Los países desarrollados mantienen una oferta
diversificada donde todos los energéticos tienen un
lugar en el marco de la política y en diversos nichos y
aplicaciones.
Otra condición que merece destacarse, es la de la
eficiencia y la competitividad sostenible en el largo
plazo. La regulación debe procurar la eficiencia de los
prestadores, y en los monopolios naturales, la eficiencia
| Cr. Alejandro Perroni |
en la asignación de los recursos entre prestadores y
consumidores.
En este camino se deben proteger los derechos de
los consumidores, personas y empresas, en cuanto
al acceso a los servicios, su calidad, su precio y sus
posibilidades competitivas, y esto debe ser sostenible a
largo plazo para no generar inconsistencias temporales.
Vemos mercados como el argentino, donde el
mantenimiento artificial de una competitividad de
cortísimo plazo, afecta condiciones estructurales para la
prestación de los servicios. Más tarde o más temprano,
los consumidores y el desarrollo van a pagar el precio de
esta situación.
Una de las misiones de la regulación es buscar un
adecuado equilibrio entre las empresas prestadoras y
los derechos de los consumidores. No hay eficiencia
y competitividad si la calidad y los precios no son los
adecuados, pero tampoco la hay si las empresas no
tienen niveles de rentabilidad razonables que les permitan
reinvertir, incorporar tecnología y evaluar alternativas de
crecimiento.
No existen mercados desarrollados sin empresas
fuertes, con capacidades humanas, tecnológicas y
financieras capaces de hacer frente a una economía en
crecimiento. La búsqueda del equilibrio mencionado, es
un desafío importante para todos y para la regulación en
particular en los próximos años.
La competitividad es esencial para atraer inversiones,
turismo, y lograr un crecimiento sostenido de las
exportaciones.
Volviendo al escenario donde nos toca actuar, me
imagino una economía más abierta, con un mercado
global de bloques competitivos y si los objetivos
de política energética se siguen llevando adelante,
tendremos funcionando la interconexión con Brasil,
la planta regasificadora, los gasoductos operando a
pleno, un puerto de aguas profundas con capacidades
de descarga y almacenaje de energéticos y quizás un
comercio regional de la energía mucho más dinámico
que el que tenemos hoy.
“El hecho de
tener una política
energética explícita y
consensuada entre
los partidos políticos,
es un cambio
conceptual muy
importante para el
Uruguay y para todo
el sector energético.”
“Está fuera de
discusión la
consolidación de
la URSEA como
institución, y el rol
que tiene que cumplir
en la regulación de
estos mercados.”
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89
Si este es el contexto esperado, debemos analizar
nuestra regulación, hoy muy centrada en el mercado
local, con una concepción de mercado más amplia.
Como país pequeño que somos, la economía de escala,
el abuso de posición dominante o la integración vertical
y horizontal de las empresas, deberían reanalizarse a la
luz de esta situación. Todas las empresas energéticas
en Uruguay competimos con prestadores de otros
mercados que se expanden buscando nuevas fuentes
energéticas y economías de escala, más allá de las que
ya tienen en sus propios países.
Para alcanzar niveles de desarrollo, las empresas
deberán pensar en crecer e internacionalizarse, deben
generar escala y capacidades para poder hacerlo.
La regulación en el mercado del GLP
Para contextualizar lo que significa el mercado de este
energético en Uruguay, es necesario destacar que se
utiliza en el 88% de los hogares para cocción y en un
25% de los hogares para calefacción, de acuerdo a los
datos proporcionados por el Censo 2011.
Para el sector, la economía de escala representa un
tema muy importante. El mercado del GLP en Uruguay
es de unas 100.000 toneladas/año, operado por cuatro
empresas distribuidoras. Chile tiene tres empresas
para un mercado de 1.200.000 toneladas. El mercado
de Colombia lo cubren cuatro empresas principales,
y el 80% del mercado de Brasil lo abastecen cuatro
empresas.
Esta disparidad de economías de escala, hace que las
condiciones de competencia sean relativas.
Por eso estamos trabajando como cámara junto a la
URSEA, en soluciones con obligaciones de cobertura,
para mejorar el acceso y las condiciones de seguridad
de nuestros servicios en la etapa final de la cadena,
especialmente los servicios a las personas en situación
de vulnerabilidad.
También la Cámara y las autoridades de la Dirección de
Energía y de ANCAP, están trabajando en propuestas
de intercambiabilidad de envases de 3 kg, que van a
90
Diez años de regulación en Uruguay
requerir nuevas normas regulatorias, que redunden en
un avance notorio para la seguridad, la calidad y el precio
al consumidor final. Para esto es necesario que todas
las partes trabajen en mejorar la logística y la capacidad
de almacenamiento, buscando que el producto llegue
en mejores condiciones de precio para todos, y en eso
hay espacio para mejoras importantes.
En síntesis, de manera más conceptual, destacamos
que la regulación es un bien público que continuará
consolidándose en el futuro, que aporta valor y que puede
colaborar de forma muy importante en la protección del
derecho de los consumidores, y en la competitividad
de las empresas, y en particular para el desarrollo de
empresas prestadoras fuertes, y con capacidades de
competencia a nivel regional.
Por último, y permitiéndome una disgresión, creo que
más allá de las instituciones, es también muy importante
la actitud de las personas involucradas, y en ese sentido
debemos reconocer a los directores actuales que
demuestran que se puede mantener posiciones firmes,
y el cumplimiento estricto de las responsabilidades,
sin perder la capacidad de escuchar otras opiniones,
otros análisis, otras experiencias, manteniendo una
actitud abierta, franca, proactiva. Ese esquema de
relacionamiento es un activo muy importante que
tenemos que seguir cultivando para el futuro.
| Ing. Iraní Varela |
Cualquier empresa
pública o privada que
preste servicio a la
sociedad necesita
regulación
Ing. Iraní Varela
P
etrobras en Uruguay tiene básicamente tres
empresas que tienen una relación bastante
intensa con el público: la empresa de estaciones
de servicio, la empresa de Gas Conecta, que
tiene la distribución de gas natural en el interior del país y
Montevideo Gas que tiene la distribución de gas natural
en Montevideo.
Tenemos tres empresas que tienen una relación intensa
con el gobierno, con la URSEA, con los clientes, y con
la sociedad.
Posiblemente Uruguay sea el país donde Petrobras tiene
la más intensa relación directa con el público. En Brasil
tenemos una actividad muy grande, pero es mucha
actividad de refinerías, de exportación y de producción,
que no son actividades tan cercanas al público. Es una
responsabilidad y un honor tener que representar una
empresa en estas relaciones de trabajo.
Es ingeniero. Fue presidente de
Petrobras Uruguay hasta marzo de 2013.
Voy a hablar desde un lugar más lejos que la parte
operacional, donde tenemos las actividades de la
empresa, pero con una visión de futuro.
Los dos puntos que planteo como fundamentales, están
en la misión de la propia URSEA, que es regular, fiscalizar
y asesorar en los sectores de agua y energía para que
la población tenga acceso a productos y servicios
sustentables, con niveles adecuados de seguridad,
calidad y precios.
El primero tiene que ver con la visión de la sociedad.
Una sociedad con una visión absolutamente moderna
respecto a la sustentabilidad. El concepto de
sustentabilidad con niveles adecuados de seguridad,
calidad y precios. Esto involucra la cuestión cultural,
respecto a lo que es adecuado a la sociedad, a la
población uruguaya.
www.ursea.gub.uy
91
El otro aspecto es lograr que la prestación de los
servicios de energía y agua en el país se realice en forma
equitativa, eficiente segura y sustentable, alcanzando
el reconocimiento y la confianza de la sociedad, con
soporte técnico. Destaco como relevante que se
persiga “alcanzar el reconocimiento y la confianza de
la sociedad”. En realidad tener el reconocimiento y la
confianza es un estado permanente de actuar en una
institución o una empresa. No es un punto de llegada,
es una posición absolutamente dinámica y permanente
de actuar en la sociedad.
A partir de allí me gustaría poner algunos puntos como
principios, aunque tal vez sea un poco fuerte llamarlos
así. El primer punto, es que la sociedad es absolutamente
soberana, esto es una filosofía absolutamente relevante,
es un valor, y es un principio muy fuerte. Este es el punto
más importante en este proceso. Actuar con la visión de
que la sociedad es soberana.
Otro punto que tiene que ver la calidad de los servicios,
es que cualquier desperdicio lo paga toda la sociedad.
Si alguien tira basura en la calle o choca el auto, si tiene
problemas, todos nosotros lo pagamos. Si chocan
mucho los autos, todos pagamos seguros más altos.
Si usted tiene problemas con personas lastimadas, los
hospitales, la salud, lo paga toda la sociedad. Si tira la
basura, todos nosotros pagamos. Entonces está claro
que en los servicios –y principalmente de los servicios
que estamos hablando- hay que buscar en cada
momento la eficiencia, la calidad, el menor costo para
la sociedad.
La otra afirmación, que cuestiono es que en general,
en América Latina, y Brasil sin duda alguna, miramos
como referencia a los países de Europa y Estados
Unidos. En las últimas décadas a Estados Unidos, pero
anteriormente tomábamos como referencia a Europa.
Hacemos una copia, copiamos modelos, copiamos
sistemas, copiamos formas de hacer las cosas, y
podremos hablar durante horas por discutir el tema de
cómo copiamos y cuántas veces lo hicimos de forma
inadecuada, por copiar. Un sociólogo brasilero decía
que “solamente el hacer genera la percepción de la
necesidad”; solamente haciendo las cosas, se puede
percibir la necesidad y a partir de ahí se puede innovar,
se puede crear.
92
Diez años de regulación en Uruguay
Estas referencias se ubicaban anteriormente en América
Latina pero en realidad, muchas veces nos vemos
mirando para copiar lo que otros estaban haciendo y no
miramos efectivamente, no generamos nuestra propia
dinámica, de buscar constantemente esta excelencia.
Petrobras hoy trabaja en aguas profundas, es una
referencia en aguas profundas. Fuimos yendo cada
vez más hondo, a aguas más profundas y cada vez
percibiendo más necesidades. Estar en ese diálogo
entre lo conocido y lo desconocido, es lo que genera
innovación y evolución. A partir de ahí se perciben
necesidades y se evoluciona en ese proceso.
Además hay tres aspectos que son necesarios
considerar como fundamentales: la globalización, la
evolución tecnológica, y la cultura de cada sociedad.
“Tener el
reconocimiento y la
confianza es un estado
permanente de actuar
en una institución o
una empresa. No es
un punto de llegada,
es una posición
absolutamente
dinámica y permanente
de actuar en la
sociedad.”
| Ing. Iraní Varela |
Lo que las empresas, las agencias y los gobiernos
necesitan, es buscar la armonización entre la evolución
tecnológica, la globalización y la cultura de la sociedad.
De esos puntos para reflexionar, como conclusión
destacamos primero, que sin duda necesitamos trabajar
de una forma integrada hacia las necesidades de las
sociedades.
En segundo lugar, creemos que solamente la buena
reputación junto a la sociedad va garantizar la
sustentabilidad a las empresas y las instituciones.
Cualquier empresa pública o privada que preste servicio
a la sociedad necesita sin duda ninguna, la regulación. Es
una forma de llevar lo mejor, lo excelente a la sociedad.
Y por último, que en realidad es lo mismo que lo anterior,
es que en el área de los servicios públicos, la excelencia,
el servicio de alta calidad, la seguridad, son obligación
de cualquier empresa que esté prestando servicios a
una sociedad.
“Está claro que en los
servicios –y principalmente
de los servicios que
estamos hablando- hay
que buscar en cada
momento la eficiencia, la
calidad, el menor costo
para la sociedad.”
“Solamente haciendo las
cosas, se puede percibir
la necesidad y a partir de
ahí se puede innovar, se
puede crear.”
www.ursea.gub.uy
93
| Dr. Ing. Gonzalo Casaravilla |
Vamos a necesitar
más y mejor regulación
Dr. Ing. Gonzalo Casaravilla
E
ste año festejamos los 10 años de la regulación
y también los primeros 100 años de UTE.
Festejamos ser la primera empresa pública
regulada del Uruguay lo cual empezó con la
UREE, hoy URSEA, quién tenía en ese momento como
única tarea regular la actividad del servicio eléctrico
nacional.
Uno de los aspectos concretos en que estamos siendo
regulados son justamente las interrupciones de servicio
derivados por causa de los temporales de los últimos
tiempos, lo cual nos obligan a interactuar fuertemente
con el regulador como por ejemplo establecer en qué
casos aplica fuerza mayor, por ejemplo.
Este año es un buen ejemplo para mostrar en la práctica
la tarea de UTE y URSEA. Tuvimos dos incendios que
generaron cortes importantes en el verano y tuvimos
cuatro temporales. Por ejemplo, en el último temporal
se cayeron dieciséis torres de 150 kilovoltios en Colonia.
Estas son las vicisitudes de los sistemas eléctricos y
Presidente de UTE.
Ingeniero Electricista y Doctor en
Ingeniería Eléctrica, egresado de la
Universidad de la República.
de las tareas cotidianas de regulación que tienen que
ver con uno de los aspectos que es la continuidad del
servicio.
La regulación básicamente genera dos aspectos bien
importantes para el funcionamiento de una empresa
eléctrica y para el sistema eléctrico en general: asegurar
el suministro de energía en las mejores condiciones
de sustentabilidad, entre ellas económica, porque nos
ayuda a tener una referencia de costos, pero también es
un incentivo muy fuerte para la empresa regulada que
impulsa a la mejora.
Efectivamente da mucho trabajo mantener este
esquema, y tiene un costo implícito importante.
Es más significativo el costo de recursos humanos
dedicados a dichos controles que la multa con que son
compensados los clientes afectados. Muchas veces no
se lo percibe por parte de los mismos por la demora
entre que se detecta el problema y cuando finalmente se
aplica la compensación que le llega económicamente al
www.ursea.gub.uy
95
cliente. De todas maneras sirve como señal de precios
para que la empresa mejore a efectos de disminuir las
penalizaciones.
En el balance de estos 10 años el resultado ha sido
bueno. Se ha generado una simbiosis entre URSEA y
UTE para ir avanzando paulatinamente en la aplicación
de los reglamentos que se fueron aprobando.
Este año estamos prontos a arrancar una nueva etapa
en la que pasamos de lo que eran los indicadores
globales o grupales a indicadores individuales respecto
a la calidad del servicio. En los próximos años vamos a ir
avanzando algo más en lo que es la calidad del producto
que ha quedado un poco en el camino a espera de su
momento.
Básicamente, este último aspecto, que tiene que ver
con la frecuencia de onda, los armónicos, y los huecos
de tensión, no ha sido un problema significativo en el
país. No son los aspectos que han preocupado como
para generar acciones en ese sentido, pero son temas
que paulatinamente van a llegar, en particular por los
desafíos que tenemos por delante.
El desafío del cambio de la matriz energética en Uruguay
no es nada menor. Es una nueva matriz que va a
incorporar mucha generación distribuida, a través de
energías como la biomasa, la eólica y la solar fotovoltaica.
Todo eso junto con la generación de las represas y de
las centrales de respaldo, va a coexistir en el sistema y
va a generar muchos dolores de cabeza, pero eso es lo
que sí podemos solucionar, porque para eso justamente
tenemos cabezas y recursos humanos capaces.
Tener recursos humanos formados es vital para que un
sistema de regulación funcione. La incorporación de los
que hoy se define como las “redes inteligentes” no son
más que aplicar las mejores prácticas y tecnologías,
lo cual va a generar necesidades de mejor y más
regulación.
Tenemos además el desafío de lo que es hoy el paradigma
de funcionamiento de la empresa eléctrica, en la cual
por un lado intentamos aplicar lo que es el estado del
arte en la forma de fijar los peajes, fijar los precios de
96
Diez años de regulación en Uruguay
acceso a las redes, etc, pero luego al momento de fijar
las tarifas tenemos que hacer cerrar la cuenta.
Después veremos si es bueno o es malo, pero si cada
vez que se hacen los ajustes tarifarios se trata de tener
la mínima tarifa, que haga sustentable el funcionamiento
de la empresa, se diría que eso es bueno. Pero además
tiene que tener un correlato con las exigencias de hacer
las cosas bien, y brindar la calidad adecuada. Allí es
donde la regulación ayuda a ver si se están haciendo
las cosas bien.
Si por ejemplo, del resultado del cálculo y la aplicación
de peajes se llega a la conclusión que en el sector de
transmisión tiene que gastar determinada cantidad
de dinero y se comprueba que se está gastando más
o menos, ese es un indicador que ayuda a priorizar
inversiones dentro de la empresa integrada. Puede
representar también que somos más eficientes, o que
estamos invirtiendo menos de lo necesario y por lo tanto
estamos comiéndonos infraestructura y vamos a tener
problemas a futuro.
Las actividades de distribución eléctrica y comercial son
monopolios naturales al igual que la transmisión. En la
generación eléctrica, si bien desde hace mucho tiempo
existe la posibilidad de que sea realizada por privados,
| Dr. Ing. Gonzalo Casaravilla |
prácticamente vamos a un sistema de comprador
único. Si bien hace años que tenemos peajes vigentes
para la trasmisión en 150 Kv ningún cliente en forma
libre ha optado por dicha opción. Esto nos ha pasado
básicamente asociado a la escala del país y de la propia
capacidad de UTE de complementar recursos de
generación.
El tamaño del sector eléctrico uruguayo, hace que sea
muy difícil que alguien pueda suministrar y garantizar
la demanda para un cliente individual, en la medida
que tengan poco parque generador, a menos que se
propongan instalar fuertemente su propio respaldo de
generación.
“El desafío del cambio
de la matriz energética
en Uruguay no es
nada menor.”
Por tanto tenemos mucho trabajo por delante.
Tenemos el desafío del cambio de la matriz energética
incorporando indicadores adecuados de la calidad del
servicio eléctrico, manteniendo bajo control los costos de
penalizaciones, optimizando las inversiones y operación,
y al mismo tiempo formar los recursos humanos
capacitados para gestionar el sistema eléctrico.
Por otro lado necesitamos un ente regulador que tenga
también esas capacidades para poder acompañar
este proceso y sus desafíos respecto al aseguramiento
de la calidad, tanto del servicio como del producto,
teniendo en cuenta el impacto que pueda tener la nueva
generación distribuida.
En esta segunda década que se inicia de la URSEA y este
segundo siglo de UTE, vemos que vamos a necesitar
más y mejor regulación, y vamos a tener que seguir
trabajando en la formación de los recursos humanos,
ubicándonos en este Uruguay, con su escala, y su
realidad, tratando de no cometer los errores que se han
cometido en otros lugares. Cuando se recorre la región,
o el mundo, se ve que en algunos lugares nos miran
con envidia porque en algunos temas no hemos seguido
viejos paradigmas. Hoy tenemos un sistema eléctrico
en un marco de una Política Energética acordada y
coordinada desde la Dirección de Energía, y por tanto
en inmejorables condiciones para poder suministrar la
energía eléctrica en las mejores condiciones.
“Tener recursos
humanos formados
es vital para
que un sistema
de regulación
funcione.”
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97
| Dr. Ramón Méndez |
El cambio de
paradigma en la
era progresista
Dr. Ramón Méndez
E
n los últimos años, Uruguay ha definido una
Política Energética que abarca al menos los
próximos 20 años del país, que incluye la
globalidad de los subsectores energéticos, que
integra la riqueza multidimensional de la temática de la
energía y que cuenta con un gran consenso político y
social. Como consecuencia, en los últimos años el país
viene transitando por una profunda transformación
energética, alcanzándose inversiones por más de siete
mil millones de dólares, aportando mayor soberanía
y seguridad energética, diversificando fuentes y
proveedores, disminuyendo riesgos e impacto ambiental,
permitiendo un uso más racional y eficiente de la energía,
posibilitando, a partir del 2015, una reducción de costos
y una disminución de la vulnerabilidad climática. Esta
situación contrasta notoriamente con lo vivido durante
la década de los 90 y los primeros años de este siglo,
en los que el país no sólo casi no realizaba inversiones
(ni públicas ni privadas), sino que carecía de políticas
energéticas que trascendieran a las de las autoridades
de turno en el sector.
Director Nacional de Energía.Es licenciado
en Física en la Universidad de Grenoble,
Francia, y Doctorado en ciencias físicas
en la Universidad de la Plata, Argentina.
¿Cómo ha sido posible que en tan poco tiempo nuestro
país haya pasado de ver al tema energético como un
eterno problema o una omnipresente “crisis”, a una
situación en la que se piensa a largo plazo, se planifica,
se acuerda y se reciben las inversiones? ¿Qué hizo
que durante más de 15 años, entre 1991 y 2006, el
sector eléctrico nacional no instalara ni un MW nuevo
de generación (ni público ni privado) mientras que entre
2006 y 2016 se están instalando cerca de 1700 MW de
diversas fuentes renovables, más de 900 MW térmicos
y una planta regasificadora que permitirán reducir
costos y vulnerabilidad climática? ¿Qué sucedió para
que empresas petroleras de primera línea internacional
estén invirtiendo en el país, a puro riesgo, cerca de 2000
millones de dólares en prospección petrolera y gasífera?
La respuesta primaria para comprender este cambio
profundo de paradigma sería que el hecho de que el
país cuente una política energética de largo plazo,
con una mirada de al menos 20 años hacia el futuro
y con un amplio consenso político, genera confianza a
los inversores. Pero si queremos comprender cuál es
www.ursea.gub.uy
99
la génesis de este cambio debemos profundizar en la
respuesta a estas preguntas. ¿Por qué me planteo estas
preguntas en el marco del encuentro del día de hoy?
Porque, como intentaré mostrar, la redefinición del rol
de los actores y del concepto de la regulación ha sido
fundamental en este proceso.
Para presentar mi punto de vista, quisiera comenzar
compartiendo mi visión sobre los roles históricos de
los actores en el sector energético uruguayo. Durante
casi todo el siglo pasado, Uruguay contó con nuestras
dos grandes empresas públicas, UTE y ANCAP, las
cuales, en esencia, definían la política energética del
país (con escasa coordinación entre ambos sectores),
la ejecutaban y controlaban la calidad de los productos
energéticos que vendían. En este contexto, el Poder
Ejecutivo jugaba un rol muy menor; la Dirección Nacional
de Energía fue creada recién a fines de la década del 70
pero jugó un rol muy marginal hasta el año 2005, dado
que casi no contaba con personal técnico propio.
A comienzo de los 90 los gobiernos de la época
propusieron un nuevo paradigma por el cual no sólo se
pretendía privatizar las dos grandes empresas públicas,
sino que se planteaba que la mejor iniciativa para el sector
energético era la libre competencia de diversos actores
privados, dado que la búsqueda de maximización de
sus ganancias generaría la mayor eficiencia para todo
el sistema. En este contexto, la Dirección Nacional
de Energía era innecesaria (por esa razón nunca llegó
a contar con un equipo técnico propio) dado que, en
el fondo, no era necesaria una “política energética”
definida y conducida por el Estado. En ese contexto,
solo era necesario un “organismo regulador”, lo más
independiente posible de las autoridades políticas, el
cual, a partir de ciertas reglas generales dictadas por
el Parlamento, debía ocuparse de evitar los desvíos del
mercado y velar por los consumidores garantizando que
obtuvieran energía a costo razonable y en condiciones
de seguridad y calidad adecuada.
Más allá de las consideraciones ideológicas, este
paradigma fracasó no sólo en Uruguay (donde ni
siquiera terminó de aplicarse por la oposición del pueblo
uruguayo) sino en la mayoría de los países en los que
efectivamente logró aplicarse. La razón fundamental
100
Diez años de regulación en Uruguay
es que el análisis completo del sector energético
trasciende ampliamente lo meramente económico,
abarcando aspectos ambientales, éticos, culturales,
sociales, entre otros. Para tener un sistema energético
saludable que contribuya a un país ambientalmente
respetuoso, que piense en las actuales y las futuras
generaciones, que privilegie la soberanía energética del
país y la competitividad de sus empresas, la integración
social y que pueda planificar a largo plazo, no alcanza
con pensar en la optimización económica. Hay que
complementarla con otros elementos.
Veamos algunos ejemplos que muestran la dificultad
intrínseca del paradigma que se impulsó en los 90. La ley
de creación de la UREE, y luego la modificatoria para crear
la URSEA, planteaban la necesidad de que el organismo
actuara con la mayor independencia posible, a partir de
ciertos principios generales, como la minimización de los
costos para los usuarios, la universalización en el acceso
a la energía, la libre competencia, la calidad del servicio,
el respeto ambiental, la defensa del consumidor, etc.
Sin embargo, en un tema tan multidimensional como
el energético, no es posible cumplir al mismo tiempo
todos estos objetivos, porque muchos de ellos pueden
ser contradictorios. Veamos algunos ejemplos.
| Dr. Ramón Méndez |
La universalidad puede entrar en contradicción con
la optimización y con la calidad del servicio. Llevar la
energía eléctrica a un puñado de casas en el medio
del campo cuesta mucho más que hacerlo a un barrio
de Montevideo. Y si lo hiciéramos con el mismo nivel
de calidad de servicio en el campo que el existente en
la ciudad, el sobrecosto global del sector sería muy
importante. ¿Cuál es el límite entre la universalidad,
que exigiría la misma calidad de servicio para todos los
ciudadanos, y la optimización, que exige la minimización
de los costos globales? Es una decisión política, sin
duda. Alguien, votado por la gente, tiene que hacerse
cargo de la decisión que tomó para definir el “equilibrio”
entre estas dos fuerzas opuestas. Esto no lo puede
hacer un “organismo independiente”, dado que no
debería ser su rol tomar definiciones políticas.
Veamos otro ejemplo. Uruguay tiene 4 distribuidoras de
GLP. Si quisiéramos defender al consumidor garantizando
su “libertad de elección”, deberíamos darle la posibilidad
de que elija entre varias distribuidoras cuál es la que le
ofrece el mejor servicio. Sin embargo, ¿es razonable
exigirle a las 4 empresas que estén presentes en todos
los pueblos de más de 5000 habitantes, por ejemplo? Si
lo hiciéramos, probablemente al menos alguna de ellas
casi no tendría clientes suficientes para pagar los costos
fijos de instalación en dicho pueblo, por lo que estaríamos
encareciendo excesivamente el sistema y generando
ineficiencias. Cuántas distribuidoras tenemos que exigir,
en función del tamaño del pueblo, es nuevamente una
decisión política, dado que hay que hacerse cargo del
equilibrio entre defensa del consumidor y minimización
de costos que se establezca en la reglamentación.
Veamos ahora otro claro ejemplo ligado con lo
ambiental. En algunos países en los que sólo juega el
libre mercado, la tendencia natural es a la incorporación
de plantas de generación eléctrica mediante carbón.
Esto, en algunos casos, puede ser más barato, pero
claramente contradice el objetivo de minimizar las
emisiones de gases de efecto invernadero. ¿Dónde
debemos poner el equilibrio entre lo ambiental y la
minimización de costos? ¿Qué eventual sobrecosto
estamos dispuestos a sumarle al sistema para pensar
en las futuras generaciones? Esta decisión no puede ser
tomada por un “regulador independiente”.
“A comienzo de los 90
los gobiernos de la época
propusieron un nuevo
paradigma por el cual no
sólo se pretendía privatizar
las dos grandes empresas
públicas, sino que se
planteaba que la mejor
iniciativa para el sector
energético era la libre
competencia de diversos
actores privados.”
“Más allá de las
consideraciones ideológicas,
este paradigma fracasó no
sólo en Uruguay (donde
ni siquiera terminó de
aplicarse por la oposición del
pueblo uruguayo) sino en
la mayoría de los países en
los que efectivamente logró
aplicarse.”
www.ursea.gub.uy
101
Por último, en ningún artículo la vieja ley de URSEA
mencionaba siquiera entre los objetivos del sector
energético garantizar el acceso adecuado a la energía,
en condiciones de seguridad y de precio adecuado
para los sectores más vulnerables de la población. Este
regulador independiente debía defender el rol de los
consumidores; pero, ¿quién defiende el rol de los que
todavía no consiguen ser consumidores? Si simplemente
pensamos a la regulación independiente de la política,
¿quién defiende los derechos de los más débiles? La
vinculación entre la política energética y la social quedaría
esencialmente en manos de las empresas privadas que
participarían en el sector y se perdería la oportunidad
de utilizar al sector energético como un instrumento del
Estado para promover la integración social.
otra discusión), quienes ejecutan la política definida por
los legisladores y el Poder Ejecutivo. Y en tercer lugar, es
necesario un organismo que regule en aspectos técnicos
relacionados con la seguridad y la calidad del servicio,
de acuerdo a definiciones impartidas por el Ejecutivo, y
que fiscalice de manera independiente.
Estos son sólo algunos ejemplos que muestran la
imposibilidad intrínseca de que el sistema energético se
rija simplemente mediante la optimización económica
en un marco de libre mercado, y que la presencia
del Estado se limite a la existencia de un organismo
regulador independiente del poder político aplicando
principios potencialmente contradictorios.
Obsérvese que con esta definición de roles queda
más clara la noción de que, en verdad, existen varios
“organismos reguladores”: el Poder Legislativo, el
Ministerio de Industria, Energía y Minería y URSEA. Nótese
también que URSEA pasa a centrar sus roles en materia
de seguridad y calidad y de defensa del consumidor.
Y nótese también que pasa a ser un organismo
independiente sólo en materia de fiscalización (esto es
para garantizar absoluta transparencia al sistema, en
particular para proteger al más débil de la cadena, que es
el consumidor, hecho fundamental en un país en el que
existen empresas estatales monopólicas), pero que en
materia de regulación en sus aspectos de competencia
debe hacerlo de acuerdo a los lineamientos definidos
por el Poder Ejecutivo.
Durante el primer gobierno del Frente Amplio nuestro
país comenzó a construir un tercer paradigma. El
mismo consiste en un cambio conceptual global y una
redefinición de los roles de los actores.
El cambio conceptual se basa en la aceptación de que
todo país debe tener una política energética pública,
esto es, definida y conducida por el Estado. En este
marco, los actores se organizan en 3 grupos, en función
de su rol. En primer lugar, los Poderes Legislativo
y Ejecutivo que son los que definen y conducen la
política, coordinando la participación de los diferentes
actores. Hoy en día, todos los países, incluso aquellos
que habían avanzado mucho durante los 90 hacia la
liberalización de sus sistemas energéticos, no dudan
en la necesidad de una política energética definida y
conducida por el Estado, porque es la única manera
de que la multidimensionalidad intrínseca del sector
energético incluya todas sus componentes con el
equilibrio adecuado. El segundo grupo de actores son
las empresas, ya sean públicas o privadas, ya sea en
régimen de monopolio o de libre competencia (esa es
102
Diez años de regulación en Uruguay
Este nuevo paradigma se puso en marcha en el gobierno
del Presidente Vázquez y fue ratificado por la Comisión
multipartidaria de energía en el año 2010. A comienzos
del actual gobierno, con la Ley de Presupuesto, se
realizaron las modificaciones legales correspondientes
para ratificar estos cambios de roles y se otorgaron los
presupuestos adecuados para que cada actor estatal
pudiera cumplir el suyo.
Esta trilogía de Poder Ejecutivo y Legislativo definiendo
los aspectos políticos de la regulación, las empresas
públicas y/o privadas llevando adelante esa política y la
URSEA regulando en los temas de seguridad y de calidad
de acuerdo a directivas políticas previamente impartidas
y fiscalizando de manera completamente independiente,
es el fundamento para que todo el sistema funcione.
En mi opinión, esta redefinición y clarificación de los
roles es una de las razones centrales de la profunda
transformación energética que se está dando en el
país. De hecho, esta redefinición de roles es la esencia
del primero de los 4 Ejes Estratégicos en los que se
basa la Política Energética Uruguay 2030, aprobada
| Dr. Ramón Méndez |
por el Poder Ejecutivo en el 2008 y ratificada por la
Comisión Multipartidaria en el 2010. Es el camino por
el que está transitando el mundo, incluso aquellos
países que más habían avanzado en la liberalización
de su sector energético y consecuentemente en la
creación o fortalecimiento de un organismo regulador
independiente del resto del Estado.
Hoy en día, los inversores se sienten muy atraídos
por los países que saben para dónde van, que tienen
un organismo de definición de políticas fuerte y,
consecuentemente, define políticas de largo plazo, y en
el que los roles de los diferentes actores, tanto públicos
como privados, están claramente definidos.
Finalmente, no quiero dejar de mencionar que, el
hecho de que cada actor estatal tenga roles definidos,
el Ministerio regulando en materia de definición de
políticas, las empresas ejecutándolas y la URSEA
velando por la seguridad y la calidad de los servicios, no
quiere decir que cada parte deba funcionar de manera
descoordinada. Por el contrario, lo que predomina en
nuestra actividad diaria es el trabajo conjunto, no sólo a
nivel de autoridades sino de los equipos técnicos.
Constantemente abordamos temas en conjunto,
aportando cada uno su punto de vista y asumiendo cada
uno su responsabilidad dentro del sistema. Por suerte
hemos dejado atrás la época en la cual, amparados por
la ley anterior pero con una muy particular interpretación
de la misma, las autoridades de URSEA impulsaban a
la organización a una independencia tan marcada que
llevaba a que el Poder Ejecutivo fuera considerado a
la par de una empresa privada del sector, pudiendo
opinar sobre el fondo de las regulaciones de la URSEA
cuando estas se ponían en consulta pública, tomando
conocimiento de las mismas conjuntamente con las
empresas públicas o privadas del sector.
Hoy podemos decir que tenemos un sistema energético
nacional mucho más maduro, donde los roles de cada
actor están claramente definidos, al servicio de una
política nueva que cuenta con un gran consenso político
y social. No es casualidad, entonces, que las inversiones
lleguen y que los cambios comiencen a verse. El hecho
de que cuando se realiza una licitación se presenten
“La razón fundamental es
que el análisis completo del
sector energético trasciende
ampliamente lo meramente
económico, abarcando
aspectos ambientales,
éticos, culturales, sociales,
entre otros.”
“En algunos países en
los que sólo juega el libre
mercado, la tendencia
natural es a la incorporación
de plantas de generación
eléctrica mediante carbón.”
www.ursea.gub.uy
103
en algunos casos más de 20 ofertas diferentes, de que
tengamos en general varias empresas de las top-ten en
el mundo en esa área, a veces incluso casi todas las topfive en esa área, muestra que las reglas de juego que se
definieron y los roles que cada actor tiene en nuestro
sistema energético son los adecuados, dando garantía
y tranquilidad, no sólo al consumidor sino también a las
empresas.
En este esquema, quiero decir con la mayor claridad que
la URSEA está jugando, por fin, un papel fundamental, al
servicio de la política definida en el país. Me congratulo
de eso y felicito y agradezco a las actuales autoridades
y a sus técnicos por el formidable trabajo que están
haciendo y su relevante contribución a la transformación
energética nacional.
104
Diez años de regulación en Uruguay
“Durante el primer
gobierno del Frente
Amplio nuestro país
comenzó a construir
un tercer paradigma.
El mismo consiste
en un cambio
conceptual global
y una redefinición
de los roles de los
actores.”
| Esc. Fernando Longo |
Un pasado polémico,
un presente de
consolidación y un
futuro promisorio
Esc. Fernando Longo
A
10 años de la creación de la URSEA, podemos
apreciar que la regulación ha tenido en nuestro
país un pasado polémico. Tiene un presente
de consolidación que lo estamos trabajando,
entre el gobierno, funcionarios y directores de la URSEA
y de las empresas prestadoras de servicio. Y tiene un
futuro promisorio.
El Uruguay a diferencia de otros países latinoamericanos,
posee una fuerte presencia pública en todos los ámbitos
de la sociedad. Desde comienzos del siglo XX, y debido
a políticas expresamente dirigidas a la acción social y al
desarrollo del Estado, las Empresas Públicas pasaron a
jugar un rol fundamental en su funcionamiento.
Los uruguayos no nos imaginamos al país sin las
grandes empresas estatales, que por sus dimensiones
son el motor y el sostén de la economía en términos
generales.
Es Escribano Público. Director de
la Comisión Directora de la URSEA.
Fue Representante Nacional por el
Departamento de Flores durante el
período 2005-2010.
Podemos decir que son parte de nuestro patrimonio
cultural y social, pues están insertas en nuestros
genes como seres sociales, participando activamente
en el desarrollo de una sociedad donde las empresas
privadas, salvo honrosas excepciones, han tenido una
presencia económica menor.
En este contexto de fuerte presencia de empresas
públicas de servicios y débil desarrollo del sector privado,
sumado a un gran estancamiento en la economía
nacional, llegamos a fines del siglo XX.
Con la ideología liberal existente en ese momento
histórico, y la fracasada pretensión de desmantelar las
empresas estatales para darle impulso a la privatización
de los servicios, surgió la necesidad de la creación de
entes de regulación, control y fiscalización del mercado.
Al mantenerse y fortalecerse los entes públicos luego
de la crisis del 2002, y mirando superficialmente su
www.ursea.gub.uy
105
desarrollo, se podría pensar que las reguladoras estaban
destinadas a un ostracismo institucional.
Sin embargo, la porfiada realidad nos ha demostrado a
través de estos años, la vigencia y el valor agregado que
aporta la regulación, aún en un escenario de prestación
por parte del sector público. Eso se debe al desempeño
como herramienta importante en el control de la eficiencia
de las Empresas Públicas, en la defensa del usuario
individual frente a los grandes monopolios estatales.
Esto constituye además un freno al corporativismo
dentro de los entes, y un instrumento de asesoramiento
técnico de valía para el Poder Ejecutivo.
¿En qué estamos?
En la búsqueda de un mejor servicio, hemos venido
desarrollando nuevas formas de trabajo, referidas
especialmente a la integración y al diálogo con todos
los actores involucrados en la gestión. La estrategia de
diálogo con todas las instituciones públicas y privadas
que nos relacionamos, tiende a lograr un mejor servicio
y un ámbito de trabajo donde participen todos los
involucrados, las empresas y los ciudadanos.
Nuestra gestión apunta a generar una mayor difusión
de los servicios que presta la URSEA, para que los
ciudadanos conozcan sus derechos.
Ciudadanos informados, conscientes de sus derechos y
obligaciones, solidifican la democracia.
La gestión en este peculiar estado de situación del
país, ha generado un desarrollo institucional y una rica
experiencia en materia regulatoria de los entes estatales
de servicios públicos.
Dentro del contexto latinoamericano, Uruguay ha
pasado a ser un referente en materia regulatoria de los
operadores públicos. Nuestro presidente Daniel Greif en
el año 2011, fue designado coordinador de un nuevo
grupo de trabajo creado en el ámbito de la Asociación
de los Reguladores de Agua y Saneamiento en América
Latina, la ADERASA, para el estudio de la regulación,
justamente en ámbitos donde los servicios de agua y
saneamiento son prestados por los entes estatales.
106
Diez años de regulación en Uruguay
La regulación juega un rol importante en la elaboración
de normas claras que den certezas y estabilidad a los
negocios e inversiones.
Nuestra institución, por la naturaleza de su objeto,
recibe en forma continua y permanente delegaciones
y consultas del exterior, preguntas de empresas que
brindan servicios, empresas que vienen a informarse de
la situación jurídica de nuestro país y también empresas
prestadoras y reguladoras de otros países.
La presencia del Estado por medio de un organismo
técnicamente independiente que fije las reglas de
juego y las haga cumplir en su nombre, expresa por sí
solo la seriedad y solvencia de su sistema jurídico. Sin
lugar a dudas la mirada técnica independiente sobre la
gestión de las empresas públicas y privadas que brindan
servicios, ayuda a la salud de la gestión de gobierno.
La regulación aporta valor, genera capacidades y en
especial da pautas de seguridad y calidad en la gestión
de las empresas reguladas. Su buen funcionamiento y
desarrollo brinda además estabilidad para la radicación
de inversiones tan necesarias para el desarrollo del país.
Apuntes de la jornada
En esta jornada se han resaltado, “las capacidades
técnicas que tiene el Poder Ejecutivo”, con lo que
| Esc. Fernando Longo |
esto representa en un país pequeño como el nuestro.
Sabemos que estas capacidades son escasas,
pero hasta hace unos años, eran casi inexistentes.
Históricamente el Poder Ejecutivo para poder informarse
y asesorarse contaba con las empresas estatales, donde
radicaba ese capital humano formado en el desarrollo
de tecnologías.
Hoy la realidad es otra, nuestra Institución y la Dirección
de Energía han generado un importante desarrollo en
esas capacidades técnicas, para impulsar la gestión
de gobierno. Este desarrollo hace a la formación de las
políticas y del funcionamiento del Estado en general.
“Los uruguayos no nos
imaginamos al país sin las
grandes empresas estatales,
que por sus dimensiones
son el motor y el sostén de
la economía en términos
generales.”
Rescato una frase dicha por el Ministro de Vivienda
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente referida
al derecho de los “aún no usuarios”. Sin duda es
importante ese punto y el Ministro de Vivienda claro que
lo conoce, recorre el país y sabe que todavía tenemos
bolsones de pobreza, que para profundizar el sistema
democrático, también se deben integrar. Por eso
entendemos relevante llegar a todos los uruguayos por
igual, con equidad, haciendo conocer sus derechos y
obligaciones.
El profesor Antón Costas dejó varios cuestionamientos
sobre la mesa, respecto a la aparición en el mundo
de soluciones híbridas de gestión. Es ese uno de los
desafíos que habrá por delante.
La búsqueda de soluciones híbridas entre público,
privados y colectivos, obligará a una nueva visión de
los aspectos regulatorios, que tendremos que analizar
y estudiar en el marco de nuestro país pero también en
la región.
La tarifa técnica establecida por el regulador es
prácticamente una referencia de consenso, en el cual
el Poder Ejecutivo pueda asirse como elemento técnico
independiente para tomar sus decisiones y resoluciones.
“El Estado prestador de servicios”, que habló el
economista Mario Bergara, es también un concepto que
nos une al de la transparencia en la gestión, y la Unidad
Reguladora tiene dentro de sus roles fundamentales
velar por la transparencia y la eficiencia del sistema.
“La porfiada realidad nos
ha demostrado a través de
estos años, la vigencia y el
valor agregado que aporta
la regulación, aún en un
escenario de prestación por
parte del sector público.”
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107
Los reguladores en Uruguay buscamos lograr en el día
a día, un Estado más eficiente y transparente. En suma,
un Estado cada vez más democrático.
Mirando el futuro
En la medida que URSEA continúe su camino de
fortalecimiento institucional, podremos pensar que en
los próximos años exista un mayor desarrollo regulatorio
y como consecuencia se deberán producir mejoras
sustanciales en la calidad de los servicios prestados por
las entidades reguladas.
De la misma forma se avanzará en la responsabilidad
ciudadana para lograr un usuario mejor informado, y
con una capacidad de aportar al sistema sus reclamos
y denuncias, aunque redunde en una exigencia mayor
para nuestra institución. La rápida resolución de
estos reclamos de los usuarios es motivo de nuestra
preocupación diaria. En la medida que podamos crecer
como institución, el ciudadano tendrá más y mejores
herramientas para defender sus derechos.
Este es un tema con varias aristas. Por un lado el
ciudadano informado apuntala al sistema democrático,
y por otro nos exige mayor esfuerzo.
El ciudadano informado construye democracia. Un
ciudadano informado nos exige y obliga a prestar un
mejor servicio. Obliga a las empresas a prestar un mejor
servicio, pues esto es una cadena. Por eso creemos
que una mejor difusión de nuestras actividades generará
desafíos cada vez mayores para nuestra institución.
Un ciudadano informado sabe donde reclamar por sus
derechos, y nosotros debemos tener las herramientas
adecuadas para solucionar los problemas que se
plantean diariamente en el accionar de los servicios
públicos. Las denuncias, los reclamos y la atención al
ciudadano son un sostén primordial en que se apoya la
regulación.
Orgullosos de nuestro legado histórico
Los uruguayos, por nuestra natural idiosincrasia,
108
Diez años de regulación en Uruguay
tenemos un bajo perfil que nos caracteriza, pero nos
sentimos orgullosos del país que a través del tiempo
nuestros antepasados fueron creando y que hoy
también nosotros venimos creando en nuestro diario
accionar. Nos sentimos orgullosos de ser un pequeño
país latinoamericano que brinda a la región y al mundo
una cantidad de ejemplos de cómo llevar adelante una
Nación.
Los uruguayos tenemos como marca registrada el tema
del fútbol pero también tenemos como marca registrada
a las grandes empresas públicas de servicios. En
particular nosotros regulamos a UTE, OSE y ANCAP, y
no es poca cosa. Somos camiseteros y creo que las
empresas son parte de nosotros, cien años de UTE, 60
años de OSE y 80 años de ANCAP no son poca cosa.
Son pocas las empresas estatales que hoy pueden
decir con orgullo que están cumpliendo cien años. Es
así que hoy y en el futuro, nuestra institución aportará
a la sociedad, sin estridencias, en forma gradual pero
firme, su conocimiento regulatorio, basada en su
mayor virtud que es la inteligencia, el conocimiento y
la excelente capacidad técnica que contamos. Sin la
capacidad técnica y la dedicación de los funcionarios,
no sería posible hoy obtener los resultados que tenemos
a la vista en Uruguay en materia regulatoria. Sin ese
conocimiento que da el trabajo diario de los funcionarios
y ese aprendizaje permanente, no sería posible lograr
nuevas metas. La regulación genera apasionamiento,
pues todos los días nos enfrentamos a nuevos retos,
a una nueva aventura. En nuestro quehacer diario se
proponen nuevas técnicas, estamos permanentemente
buscado soluciones e innovando y tratando de que los
servicios del Estado y los servicios prestados por los
privados sean los mejores para la sociedad.
Por eso tenemos que agradecer a todos los funcionarios,
que son el alma de la reguladora en el Uruguay, y que
por supuesto tienen puesta la camiseta de la institución.
También debemos agradecer a todos los participantes
que se sumaron, por los aportes de esta jornada, y a
los extranjeros que han hecho varios kilómetros para
compartir sus experiencias.
Por último reafirmar nuestra convicción sobre la
importancia de la regulación para nuestro sistema
democrático.
Síntesis de la mesa redonda final
A cargo del Gerente de Fiscalización, Ing. Eduardo Touyá
D
ebo destacar el valor agregado que representa
el hecho de trabajar en coordinación
interinstitucional, resaltando la capacidad de
escuchar. Cada institución cumple su rol, y
evita confrontaciones. Se podría resumir que “lo cortés,
no quita lo valiente”.
Uno de los valores de la URSEA tiene que ver con la
transparencia en toda la documentación de los procesos
de control y fiscalización. De alguna manera es lo que
permite que los distintos actores, a su debido momento
presenten descargos, lo que representa también
una modalidad de trabajo a la hora de establecer las
regulaciones, que luego garantiza su buena aplicación.
con otras instituciones, como con la academia y el
LATU, en las actividades de fiscalización, para ampliar
su capacidad de trabajo de manera flexible.
El hecho de ser un regulador multisectorial tiene ventajas
en el sentido de que se aplican economías de alcance
porque de alguna forma, los técnicos trabajan en varios
sectores, logrando sistematizar y uniformizar los criterios
y tomar las mejores prácticas de los distintos sectores.
Fortalecer las capacidades de la URSEA, una unidad
relativamente pequeña para todas las competencias
que tiene asignadas. Destacar la búsqueda de sinergias
www.ursea.gub.uy
109
Capítulo 5
Reflexiones finales
Ing. Daniel Greif, Presidente de URSEA
E
n primer lugar destacar que esta jornada ha
significado un punto de inflexión en el desarrollo
de la regulación en el Uruguay.
A modo de síntesis, rescatamos algunos conceptos
generales, que surgieron en esta jornada de reflexión.
Queda claro que la regulación es un proceso, no es una
doctrina, o un mecanismo de trabajo, sino que es un
proceso. Ese proceso tiene una característica singular,
que hace que la regulación, “más que una ciencia, es
un arte”, tal como menciona el Dr. Antón Costas. No
es fácil, ni matemáticamente controlable la regulación;
es necesaria la regulación con un montón de actores,
es necesaria la innovación, es necesario ubicarse en
el contexto. Es un arte, igual que la política, y muy
emparentada con la política, tal como lo planteaba el
Senador Ernesto Agazzi.
Ese es uno de los aspectos que la regulación debe
manejar: la tensión entre lo político y lo técnico. Debemos
110
Diez años de regulación en Uruguay
enfrentar una supuesta demonización de la política ante
lo técnico, y también contrarrestar lo técnico con los
aspectos políticos necesarios. Es un juego dialéctico
permanente, que tenemos que ir asumiendo, manejando
equilibrios, que sin duda son parte del proceso de
desarrollo.
La regulación no puede imponerse, tiene que convencer,
y convencer en función de argumentos sólidos, de
elementos técnicos y elementos políticos a su vez.
Esos elementos son los que determinan la velocidad
del proceso. Y por supuesto tiene que desarrollar las
capacidades necesarias para poder avanzar.
Por eso el trabajo que implica este esfuerzo de expresar
y explicitar las condiciones en la que nos encontramos,
es lo que también nos impulsa a seguir buscando esos
apoyos.
El otro aspecto que destacamos como relevante es lo
que algunos llamaron “la confianza de los actores” y
Antón le llamaba la “lealtad”, como uno de los elementos
claves para que la regulación tenga buenos resultados
y perdure. Es uno de los aspectos en los cuales hemos
dedicado mucho esfuerzo para generar la confianza
de los actores, basada en reglas, pero también en esa
palabra que es la “lealtad”. Sin eso es muy difícil poder
avanzar, y eso se demuestra en la práctica.
Por último mencionar que en realidad este evento
no fue propuesto para que nos tiraran flores, las que
agradecemos de todas maneras, sino para asumir el
desafío enorme que representa seguir este camino.
Somos conscientes de que esta era una instancia clave,
y una oportunidad necesaria para explicitar el momento
en el que estamos. También es una forma de asumir un
desafío que tiene que ser mucho más trascendente del
papel que hoy está jugando. Por eso para la URSEA este
evento es un punto de inflexión.
“Queda claro que la
regulación es un proceso,
no es una doctrina, o un
mecanismo de trabajo, sino
que es un proceso.”
Precisamente es un punto de inflexión. Matemáticamente
es un punto de inflexión, donde se viene creciendo,
pero además, cambia la concavidad, y hay que seguir
creciendo pero a otro ritmo. Debemos lograr mantener
ese cambio en crecimiento.
Sin dudas, se ha hecho mucho en estos diez años que
han sido de crecimiento en todo ese proceso. Por eso
el concepto de inflexión es el que mejor representa el
desafío que nos planteamos, para cruzar de década.
Estamos en un punto donde necesitamos evaluar y
cambiar de concavidad, crecer a otro ritmo, crecer para
ponernos a tiro con los deberes con los ciudadanos y con
los deberes de desarrollo del país, si queremos trabajar
en un país desarrollado.
Por último destacamos que, así como la regulación para
los regulados tiene que ser una molestia, una carga, y
una oportunidad también, pero una tensión y un elemento
de atención, también es bueno que el regulador tenga
esos elementos de cuestionamiento, que le muevan el
piso, que sienta que tiene que estar a la altura de las
demandas de la sociedad, del desarrollo, y este evento
en realidad es eso.
Les agradecemos que hayan participado y esperemos
que este evento sirva para mover el piso de la regulación
y seguir adelante con más elementos.
www.ursea.gub.uy
111
Capítulo 6
Reflexiones del Taller sobre regulación de Agua y Saneamiento
•
112
Dr. Ing. Antón Costas, Universidad de Barcelona, España
Diez años de regulación en Uruguay
Resumen y reflexiones
Síntesis del taller con reguladores de la
Asociación de Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas
(ADERASA)
D
ada la naturaleza de este taller, quisiera
hacer algunas reflexiones sobre cuestiones
relacionadas con los servicios públicos y su
regulación. Son reflexiones basadas tanto
en la investigación académica como en la experiencia
profesional como Defensor del Cliente en una empresa
de servicios públicos, en concreto en el grupo energético
español Endesa.
El derecho al agua
Sin duda, el servicio de agua es el servicio público más
antiguo de la Humanidad. Quizás antes, pero al menos
desde que los acueductos romanos tenían esa finalidad.
El suministro de agua potable tiene unos efectos
externos, o externalidades en la jerga de los economistas,
extraordinarios, especialmente en la salud.
Los estudios nos indican que la esperanza de vida de
la población está vinculada de una manera directa al
consumo de agua potable. En muchas ocasiones se
atribuye el aumento de esperanza de vida a la mejor
alimentación, pero los estudios dicen que la relación más
directa es con el consumo del agua y su saneamiento.
La higiene está muy vinculada al uso del agua para esa
función. Los higienistas acostumbran a decir que una
sociedad que no se lava las manos tiene una esperanza
de vida más corta. Por lo tanto, el acceso al consumo
del agua es un derecho económico básico en nuestras
sociedades.
Quizás deberíamos cuestionarnos qué entendemos por
el derecho al agua. Algunos identifican ese derecho como
gratuidad del acceso a ese bien. Esta idea de gratuidad
tiene manifestaciones bastantes perversas, en el sentido
de efectos no deseados.
Con la defensa del acceso gratuito a los servicios
públicos, o mediante elevados subsidios, sucede
lo mismo que con el proteccionismo comercial. El
proteccionismo siempre se acostumbra a justificar por
sus defensores como una política en favor de los pobres
y de los pequeños productores. Pero, en realidad a quien
beneficia siempre es a los ricos. Con el subsidio, pasa casi
lo mismo. Justificado en términos de apoyar a los pobres,
en realidad el grueso del subsidio está beneficiando a
segmentos de población que perfectamente pueden y
deben pagar el coste de producir y suministrar el servicio.
Por otro lado, una definición expansiva del contenido
de ese derecho acostumbra a ir vinculada a dos
comportamientos cuestionables por parte de los
responsables públicos y los reguladores.
Por un lado, una visión asistencialista del consumidor o
usuario del servicio, al que frecuentemente se ve como
indefenso e incapaz de defender sus derechos. Esta
visión alimenta un fuerte activismo de las competencias
en este campo del regulador. Sin embargo, esos
derechos se pueden también defender a través de un
empoderamiento del propio consumidor, a través de
mejorar su capacidad legal y operativa para defender
www.ursea.gub.uy
113
de forma directa sus derechos, tanto frente a las
autoridades titulares del servicio como de los empresas
suministradoras.
estado y sociedad que afectará también a la forma de
entender el derecho a los servicios públicos.
Probablemente, en una primera instancia, en particular
después de los procesos de liberalización del servicio,
las competencias que tenga el organismo al que se
atribuyan las competencias de defensa del consumidor
deben ser fuertes, pero, de forma gradual, deben dotarse
a los consumidores de los medios legales y operativos
para la defensa directa de sus derechos.
El planeamiento: una mejor diferenciación entre
infraestructura y servicio
La segunda consideración que quiero hacer sobre la
cuestión del derecho a los servicios públicos quizás es
más pertinente en Europa que aquí. Creo que estamos
abocados en los próximos decenios a un replanteamiento
de las relaciones entre mercado, Estado y sociedad, un
replanteamiento que afectará también al ámbito de los
servicios públicos.
El mercado fue a mi juicio la gran innovación económica
del siglo XIX. Entendido como libertad natural de la gente
para poder emprender, su capacidad para crear riqueza
es espectacular. El mercado es, en este sentido, una
fuerza de la naturaleza. Pero el siglo XX nos enseñó que el
mercado no reparte bien la riqueza que es capaz de crear.
Para hacer frente a esta desigualdad, la gran innovación
social que aportó el siglo XX fue la intervención pública
del Estado, en sus diferentes funciones, para defender
el derecho de los ciudadanos al acceso a bienes y
servicios básicos. Mercado y Estado fueron, por tanto,
los dos grandes actores del siglo XX. En una primera
parte, el Estado fue el responsable y suministrador de
los servicios públicos. En el último tercio del siglo, el
mercado, a través de los procesos de liberalización y
privatización, fue asumiendo un activismo mayor. Y junto
con este cambio de roles, los consumidores han ido
dejando su papel pasivo, a favor del asistencialismo de
los poderes públicos, por un papel más activo en todas
las dimensiones de los servicios públicos.
No voy a profundizar ahora en las formas en cómo en
este inicio del siglo XXI los individuos y la sociedad deben
asumir un mayor protagonismo y responsabilidad, pero
creo que en los próximos años vamos a ver un mejor
reparto diferente de responsabilidades entre mercado,
114
Diez años de regulación en Uruguay
Una mejor comprensión del derecho al agua debe
llevar a un planeamiento del servicio que abarque el
ciclo completo del agua, desde la toma del agua bruta,
su transporte, tratamiento potabilizador, distribución,
recogida de las aguas residuales, su vertido y, en su caso,
tratamiento y reciclado. Esto implica que el planeamiento
no solo tiene que incluir el coste del suministro de agua
a los usuarios, sino también su impacto externo sobre el
medio ambiente en un sentido amplio.
Esta consideración amplia del planeamiento del ciclo
del agua nos lleva a la cuestión de si no es necesario
diferenciar entre actividades de infraestructura y
actividades relacionados con el suministro del servicio. Y,
por lo tanto, plantearnos cómo financiamos el coste de la
infraestructura y cómo financiamos el servicio.
Esta diferenciación es importante a efectos de abordar
lo que podemos llamar la economía política de la tarifa.
Probablemente podríamos entonces pensar que los
subsidios públicos, vía presupuestaria, deberían cubrir
el coste de la financiación de las infraestructuras, pero
no su coste de operación, que debería incorporarse en
todos los casos a la tarifa.
El coste de la operación de la infraestructura hay que
pagarlo y bien gestionado es bajo. No sucede lo mismo
con el coste de la inversión. Por ejemplo, la ampliación de
las líneas del metro de Barcelona es coste de inversión en
infraestructura que no se financia con cargo a las tarifas,
sino con cargo a un presupuesto especial. Pero lo que
es a partir de ese momento el coste de servicio va sobre
tarifa porque si no, estamos metiendo problemas serios
de incentivos.
Sabemos cómo diseñar tarifas que, siendo simples,
puedan sin embargo favorecer la eficiencia en el uso del
recurso del agua. Tarifas de doble o triple tramo, que
no son complejas de diseñar, o tarifas por bloques de
consumo permiten acercar los precios que paga cada
usuario al coste de suministrarle su consumo específico.
Si se define un primer bloque de consumo de agua con
tarifa baja que se adecue a los estándares de consumo
de agua, para sus diversos usos, de una familia de
bajos recursos, se pueden evitar el uso de subsidios
focalizados. A medida que sube el consumo va subiendo
la tarifa para recoger los mayores costes.
Esta metodología tarifaria por bloques de consumo
permite acercar el coste social del suministro a los
costes totales que para la sociedad tiene el consumo de
agua potable para otros usos que no sean los vitales.
Esta metodología puede favorecer que aparezcan otras
formas de cobertura de suministro para otros usos. Así,
por ejemplo, en España han comenzado a aparecer
empresas que suministran agua de mar para las piscinas.
Como los tramos altos de consumo de agua la tarifa es
elevada, es mejor llamar a la empresa que suministra
agua de mar a llenarla con agua potable. De la misma
manera, se pueden abordar otros usos industriales del
agua. De esta manera, sacamos presión para el aumento
de inversión en infraestructura de agua y aliviamos el
peso de los costes sobre las tarifas.
La economía política de la tarifa
Hay dos criterios o principios rectores que deben orientar
la economía política de la fijación de tarifas de los servicios
públicos.
El primero, es que nada es gratis. Esta consideración es
válida también para las situaciones de mayor necesidad
económica. La gratuidad no es un buen criterio
económico en ninguna situación, por extrema que sea.
La diferenciación entre coste de la infraestructura y del
servicio nos puede permitir manejos de la tarifa que vayan
orientados sólo a cubrir el coste del servicio.
El segundo, es que la calidad de cualquier tipo de servicio
tiene un precio. Los consumidores tienen preferencias
diferenciadas por los servicios públicos, como los tienen
sobre otro tipo de bienes. El planificador o regulador no
debería sustituir estas preferencias sociales por su propia
preferencia por los niveles de calidad del servicio.
En el caso del agua quizás no se vea tan claro como
para la electricidad. Si como ciudadano tengo muchos
aparatos electrónicos en mi casa, para mí la calidad de
onda eléctrica es un elemento muy importante. Si me
preguntan “¿quiere usted pagar al mes dos euros más por
tener una mejor calidad del servicio” lo voy a pagar. Pero,
pongo por caso, para mis padres, que prácticamente
sólo utilizan los electrodomésticos convencionales, la
radio y la televisión, la preferencia por una mejor calidad
de onda es distinta que la mía. Por lo tanto, no deberían
pagar por esa mejora.
No es fácil trasladar este criterio a la tarifa. En particular, al
servicio del agua. Pero sirve para recordar al regulador de
que a la hora de establecer los estándares de calidad, y
las tarifas consiguientes, es conveniente tener en cuenta
estas diferentes preferencias sociales por la calidad del
servicio.
La regulación no es intervencionismo
Me interesa ahora hacer una distinción que considero
importante. La regulación no es intervencionismo. La
regulación tiene una finalidad clara: hacer de pegamento
entre el interés particular y el bien público o interés
general. Pero no siendo intervencionismo, hay que ir
con cuidado porque la regulación está sometida a una
especie particular de la ley de los gases de Gay Lussac;
es decir, como sucede con los gases, la regulación tiene
tendencia a expansionarse, con riesgo de transformase en
intervencionismo. Algo de eso estamos ya observando en
el comportamiento de los nuevos organismos reguladores
que fueron creados en paralelo a la liberalización de los
servicios públicos. Hay dos grandes razones para regular.
Una es que no haya competencia, que haya por lo tanto
una posición de posible poder de mercado por parte
de los operadores. Ahí tiene que haber una regulación
técnica de precios.
Otra razón para la regulación es en aquellas actividades en
aquellas actividades donde aun habiendo competencia,
hay riesgo sistémico. Es el caso del sistema financiero,
como lo está poniendo de manifiesto la crisis financiera
internacional de 2008.
La necesidad de medir y los incentivos
Hay un dicho anglosajón que dice que “lo que no se mide
empeora, y lo que se mide puede mejorar”. Comentando
este dicho, esta mañana Edwin Quintanilla, el gerente de
la regulación peruana de energía, que nos acompaña en
la mesa, me decía que “lo que no se mide no existe”.
www.ursea.gub.uy
115
Quizá esta forma de decirlo sea más expresiva de la
necesidad de medir que tiene el regulador.
un mejor cumplimento de los objetivos de la regulación.
Al menos, creo que vale la pena ensayar ese camino.
A mi juicio, una de las funciones que justifica por sí sólo
justificaría la existencia de un regulador es la de medir las
variables básicas de la actividad regulada, creando series
temporales largas de evolución de esas variables. Antes
me refería a la necesidad de medir la preferencia de los
consumidores por la calidad del servicio. La actividad de
medir debe añadírsele la publicación de esas series. Medir
y publicar los datos permitirán un avance considerable de
la regulación y de la provisión de los servicios públicos.
En el ámbito de la electricidad existen experiencias con
premios por parte del regulador inglés de electricidad,
en cuyo diseño participan los consumidores y las
asociaciones de consumidores, que han tenido un
éxito notable en incentivar el cumplimiento de objetivos
regulatorios por parte de los operadores. El premio
incorpora, por un lado, una cantidad de dinero vinculado
a la mejoras de calidad del servicio, tanto de la calidad
técnica como de la calidad comercial, y por otro un
elemento de reputación corporativa que actúa como
un poderoso factor de autoestima para los directivos y
personal de la empresa ganadora del premio.
Las comparaciones, el benchmarking, son importantes
para mejorar la regulación. Aunque haya de hacerse
con cuidado de tal forma que las comparaciones sean
homogéneas. La comparación es un mecanismo de
incentivación extraordinario de la conducta de los
operadores. Mi experiencia como Defensor del Cliente de
Endesa me lo ha permitido experimentar en la práctica.
Yo recomendaría a los reguladores prestar atención
a las enseñanzas que nos ofrece una corriente de la
teoría economía que es muy potente aunque poco
conocida e utilizada por los policy-makers y reguladores.
Es la “behavioural economics”, la economía del
comportamiento. Tiene detrás de si varios premios
Nobeles de Economía, como es el caso de George
Akerlof o Daniel Kahneman, un psicólogo que tiene un
libro precioso titulado “Pensar rápido, pensar lento”.
Me ha venido a la cabeza ésta referencia a la behaviour
economics al escuchar antes las referencias a las multas
a las empresas por incumplimiento de estándares
del servicio. Las personas y empresas responden a
los incentivos. Pero hay alguna evidencia de que los
incentivos positivos son más eficaces que las multas.
Los castigos están sometidos a una especie de ley
ricardiana de rendimientos decreciente. La primera multa
puede tener efecto, pero la tercera vez no tanto y la cuarta
probablemente ninguna. Al castigo te acostumbras de
una manera rapidísima. El premio te mantiene el estímulo.
Si ustedes como reguladores fuesen capaces de diseñar
no sólo castigos al que no cumple, sino que premios al
que cumple, probablemente podríamos avanzar más en
116
Diez años de regulación en Uruguay
Permítanme acabar señalando que creo que la regulación
es, más que una ciencia, un arte. Es un arte en el sentido
pleno de la palabra. Un arte en un acto, que por un lado
es técnico, y para el cual hay que tener formación técnica,
cuanta más mejor, en los organismos reguladores. Pero
a la vez, la regulación es un acto político. Combinar esas
dos cosas es lo que hace de la regulación un arte.
Un arte que tiene una especial dimensión en relación
con la equidad en el tratamiento de los distintos
actores implicados en la regulación: poderes públicos,
operadores y usuarios. Una función básica del regulador
tiene que ser la de dar una apariencia de equidad en el
tratamiento de estos tres actores. Si se decanta hacia
un lado o hacia el otro, tarde o temprano la regulación
comenzará a pinchar.
El éxito de la regulación, y su sostenibilidad en el tiempo,
está en ser capaz de transmitir al público en general, a la
sociedad, esta idea de equidad. Si no se logra y aparecen
percepciones que, aunque a juicio del regulador sean
injustas o no reales, de asimetría en el tratamiento de esos
tres actores, esa percepción acabará minando el trabajo
del regulador. También en el campo de la regulación es
aplicable el llamado “teorema de Thomas, formulado
en los años 60 del siglo pasado por un especialista en
economía de la educación: “Todo lo que se percibe
como real, tiene consecuencias reales”. Si al regulador
se le percibe como corrupto o inclinado hacia un lado,
toda la regulación sufrirá las consecuencias. Por eso, la
regulación tiene mucho de arte que no se aprende en las
universidades sino en la práctica cotidiana.
Capítulo 7
Aportes adicionales
•
•
Dr. Rodrigo Arocena, Rector de la Universidad de la República
Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República
Se incluyen también palabras vertidas por el Rector de
la Universidad de la República, Dr. Rodrigo Arocena, en
oportunidad de la firma del convenio entre URSEA y la
Facultad de Química, el pasado 17 de mayo de 2013.
118
Diez años de regulación en Uruguay
Se reproduce una entrevista con el Vicepresidente de la
República, Ec. Danilo Astori, realizada el 4 de junio de
2013, junto con el Presidente, y el Director de URSEA,
Ing. Daniel Greif y Esc. Fernando Longo, a efectos de
su inclusión y aporte a las reflexiones recogidas en esta
publicación.
| Dr. Rodrigo Arocena |
La regulación desde
el punto de vista de la
democracia
Dr. Rodrigo Arocena
M
e voy a referir a un libro reciente de Pierre
Rosanvallon, un gran académico francés
estudioso de la democracia desde hace 40
años, que se dedica esencialmente a mirar
los problemas democráticos desde el punto de vista de
la supervisión. Destaca que uno de los grandes cambios
de los últimos lustros en esa materia es, por ejemplo, la
aparición de unidades reguladoras que deben darle a
los ciudadanos la confianza de que los procesos a cargo
de los Estados se realizan adecuadamente.
Esa confianza se vincula con muchos aspectos, pero
en particular, se vincula con el conocimiento. Porque
naturalmente, en buena medida, los ejemplos como los
que vemos aplicados aquí, en los distintos sectores, son
por demás elocuentes y tienen que ver con la seriedad
con que trabaja la unidad reguladora, con la probidad
de sus integrantes, con el nivel del conocimiento al que
recurren.
Esto está mostrando que una de las dimensiones
complicadas, y me animo a decir cada vez más
complicadas en el futuro de la democracia, va a tener
Rector de la Universidad de la República
Dr. en Matemáticas.
que ver en cómo le asegura el Estado al pueblo que
los procesos complejos, como la calidad del agua
que tomamos por ejemplo, y muchos otros están
debidamente estudiados.
Eso naturalmente establece una muy interesante y
desafiante relación entre el sector público y la generación
de conocimientos. Es de nuevo, en una mirada de
largo plazo, donde el papel del conocimiento científico
y tecnológico aparece como respaldo a la democracia
misma.
Es un papel relativamente nuevo. La democracia misma
se asienta en muchas cosas: en la Constitución de la
República, en los procedimientos bien establecidos,
pero se asienta sobre todo en la confianza de los
ciudadanos sobre cómo procede el sector público.
Surge entonces la posibilidad de que el conocimiento
sea uno de los pilares, aunque no el más importante,
ni el único, pero si uno de los pilares de la confianza
ciudadana en los procesos republicanos. Esto es una
cuestión clave y probablemente es uno de los grandes
desafíos para el siglo XXI.
www.ursea.gub.uy
119
Todos conocemos bien la cantidad de debates
ciudadanos que en última instancia tienen que ver con
el conocimiento: todo lo que tienen que ver con las
cuestiones ambientales, con el modelo productivo, etc.
En ese sentido, señalo algo que nos preocupa y algo
que nos deja tranquilos.
Preocupa que el Uruguay le preste poca atención al
conocimiento que tiene y a las perspectivas de expandirlo.
En los temas que están en el orden del día ciudadano y
comunicacional, por ejemplo, nunca aparece el hecho
de que en el último medio siglo, cuando la población
uruguaya creció menos de 50%, los graduados de
la Universidad de la República se multiplicaron por
10. Quiere decir que el aporte a temas como los que
estamos tratando, se multiplicó por 10. No aparece
tampoco el hecho de que en los últimos 6 años creció
más de 30% el total de graduados de la Universidad la
República. No aparece la temática incluso si miramos
al conjunto de las instituciones públicas y privadas que
forman el nivel terciario. En el 2011 teníamos unos 7.700
graduados y si trabajamos bien podríamos tener 14.000
al 2020. Cómo hay que hacer para eso no aparece en la
discusión pública.
Tampoco aparece en la discusión pública que el número
de grupos de investigación del Uruguay que existían a
la salida de la dictadura, según el relevamiento del año
1986, eran algo más de 200 grupos de investigación
en todo el país, dentro y fuera de la Universidad. Un
relevamiento de hace dos años los llevaba más de 800.
¿Es pequeño ese crecimiento? Es menor de lo que
necesitamos, pero muestra que el país puede apostar
al conocimiento.
En los últimos ocho años, de 2004 a 2012, la producción
científica del Uruguay, medida por un indicador
discutible, como todos los indicadores, pero uno de
los habitualmente más utilizados, se multiplicó por dos
en. ¿Es para hacer una fiesta? No, porque todavía el
vaso aparece por la mitad, pero hace unos años estaba
mucho más vacío.
Si queremos que en 2020, el país pueda contar con un
potencial científico mucho más grande, por ejemplo,
para la regulación y las cuestiones vinculadas, entonces
120
Diez años de regulación en Uruguay
el país le tiene que prestar más atención a cómo
expande sus capacidades de conocimiento. Esa es mi
preocupación.
Lo que no es mi preocupación, lo que es un activo, es
que el sector público sabe muy bien que necesita del
conocimiento y lo usa. Para ser breve voy a usar nada
más que un indicador. El año pasado los convenios entre
la Universidad de la República y distintas instancias del
sector público fueron más de 150. Esto es aprovechar el
conocimiento que genera la academia, y además de esa
manera ayudarnos a generar conocimiento y a formar
mejor a nuestra gente.
Son menos los convenios con el sector privado. Debemos
afrontar ese problema. Eso es general en el tercer
mundo, porque el sector productivo privado demanda
poco conocimiento. Tuvimos 36 convenios, con
empresas privadas. Aunque no es poco, debemos llevar
el conocimiento más allá de la excelente colaboración
con el sector público que existe, e institucionalizar esos
vínculos tanto con el sector público como con el sector
privado.
Para eso es que en estos días se estará creando el Centro
de Extensionismo Industrial. Es un proyecto conjunto del
Ministerio de Industria, Energía y Minería, la Cámara de
Industrias del Uruguay y la Universidad la República,
para tratar de ir al encuentro de las necesidades de
conocimiento de las pequeñas y medianas empresas
del Uruguay. Ojalá no peque de optimista al decir que
se está creando...
¿Cómo va a hacer Uruguay para dejar de ser un país
periférico? Muchas cosas tiene que hacer, pero una de
ellas es apostar a generar más conocimiento y sobre
todo aprovechar más conocimiento, más allá de la
discusión que se está dando en estos días sobre si hay
que cambiar o no el modelo productivo.
De esta manera, es que el sector público, los ministerios,
la URSEA, la OSE, nos ayudan a nosotros a generar
más conocimiento, y nos ayudan a cumplir con nuestro
deber hacia la República. Por ello, la Universidad les
agradece sinceramente.
| Cr. Danilo Astori |
Creo en la independencia
partidaria de las unidades
reguladoras, más que
política
Cr. Danilo Astori
¿
Cuál es su visión sobre la evolución de la
regulación en nuestro país?
El enfoque inicial atendiendo a la regulación
de mercados con fuertes operadores privados
no es precisamente lo que, en mi modesta opinión,
necesitan nuestras sociedades, porque las instituciones
y los mecanismos de regulación tienen que atender
objetivos que también involucran a las instituciones
públicas.
En lo que podríamos llamar una segunda generación de
enfoques sobre la regulación, esta visión fue creciendo,
poniendo el foco sobre ámbitos de la sociedad que
ocupaban tanto instituciones públicas como instituciones
privadas. Obviamente, teniendo en cuenta los papeles
que cada una de ellas representaba, sus condiciones
específicas, las responsabilidades que había encarado y
las características específicas de cada sociedad.
Sería un error creer que hay o que puede haber
tendencias o recetas generalizadas al respecto,
independientemente de la historia y las características
peculiares que cada sociedad.
Vicepresidente de la República
Contador. Anteriormente fue Ministro de
Economía y Finanzas
Aún en esta segunda visión que ha venido prosperando
en los últimos tiempos, es que tiene lugar el análisis de
estos caracteres o rasgos específicos de cada sociedad
sin preceptos, o propuestas generales, y al mismo
tiempo tomando en consideración el papel que las
instituciones públicas han retenido para sí mismas y al
mismo tiempo, los espacios que han abierto para las
entidades privadas.
Estamos en esa etapa, y me adelanto a expresar, tal
como lo veo en las publicaciones que realiza la URSEA
y en el propio evento que organizaron en ocasión de los
10 años de su existencia, que la experiencia regulatoria
en Uruguay es indiscutiblemente positiva.
El principal argumento que tengo para valorarla como
positiva, es que estos diez años han permitido a las
diferentes unidades que están operando, acumular
una experiencia que, no solo no existía antes, sino que
además responde a un país que está cambiando.
Uruguay hoy tiene unidades reguladoras porque es un
Uruguay diferente al del pasado. El Uruguay del pasado,
no era un universo propio para unidades reguladoras. El
de hoy sí lo es, y además, son imprescindibles.
www.ursea.gub.uy
121
Yo participé en el proceso de discusión en el parlamento,
primero con mucha convicción acerca del papel que
estaban llamadas a cumplir, y segundo, con la gran
duda que aún hoy mantengo, del lugar institucional
donde están ubicadas las unidades reguladoras.
Lo hemos resuelto, con un criterio más pragmático
que conceptual y hasta ahora ha funcionado de esa
manera. Creo que es una de las cosas que tenemos
que analizar con aportes de este tipo, que sinteticen y
que nos permitan comparar las historias que hicieron las
unidades reguladoras, los problemas que enfrentaron,
las áreas en las que actuaron, las diferencias entre las
áreas en las que actuaron, las medidas que tomaron, los
efectos que esas medidas tuvieron. Todo eso sumado,
es lo que hace que el balance sea altamente positivo.
En este nuevo enfoque, más contemporáneo, más
institucionalista, más moderno de la regulación, no sólo
no se puede excluir a los actores públicos, como en una
primera instancia estaba planteado en el primer enfoque,
donde su focalización refería solamente a las empresas
privadas. En el marco actual, se tiene que actuar
buscando soluciones de acuerdo con las características
específicas del país, del área, de la sociedad, de las
responsabilidades, los mejores equilibrios para regular
a todos los actores. No quiero decir con la misma vara,
porque puede ser una expresión un tanto superficial,
que no revele el hecho de que a veces, esa misma vara
exige tener en cuenta factores distintos.
En el Uruguay tenemos, por ejemplo, áreas de
competencia, áreas de monopolio, áreas de dominio
público absoluto, en los distintos ámbitos donde opera
la regulación. En cada uno de ellos hay que tomar en
cuenta distintos factores.
Aquí hay un segundo gran tema, para examinar, aparte
del lugar institucional, a la luz de experiencias como
esta que ustedes están haciendo ahora. Hay áreas
especialmente sensibles como la energía que URSEA
debe regular, donde sin duda, se presentan enormes
complejidades, no solo por todos los factores que están
en juego, sino por la nueva matriz que está buscando
el Uruguay en esta materia, la cantidad de factores
que están en juego, y combinados además, como la
presencia del gas natural como fuente de generación,
junto con recursos naturales renovables como el
biocombustible, la biomasa, la energía eólica, lo que
implica un importante desafío a tener en cuenta.
Esto tiene mucho que ver con la forma en que
se relacionan los entes públicos de generación, y
transmisión de energía, con estas nuevas realidades
que el país está tratando de impulsar y que encuentra
en los actores privados a protagonistas absolutamente
importantes.
En otras áreas, por ejemplo en las telecomunicaciones,
la complejidad es absolutamente innegable. Estas
complejidades las cito como ejemplo de los desafíos
que tienen las unidades reguladoras para cumplir
con sus cometidos y la necesidad de estudiar muy
detenidamente, y muy específicamente, todos los
factores que están en juego que son totalmente distintos
de un área a otra.
¿Entiende que hay aspectos a revisar o reconsiderar
a la hora de los balances?
En la URSEA tuvo participación la oposición, por
lo menos en la primer parte del período, ¿Cómo
resultó el cambio de esta última etapa, con el
directorio más vinculado al ámbito político, incluso
con la participación de la oposición?
Creo que habría que revisar, con espíritu crítico en el
buen sentido de la palabra, si siempre hemos hecho
el mejor balance posible, entre todos estos elementos
para que la regulación aporte lo más posible, que en
definitiva procura efectos que sean beneficiosos para los
usuarios en los bienes y los servicios que se producen.
La participación de la oposición en las instituciones
públicas, le hace muy bien al país, le hace muy bien al
gobierno y le hace muy bien a la oposición. Está claro
que no solo en las unidades reguladoras, sino a la
concepción de gobierno en su conjunto. Ojalá podamos
seguir por este camino.
En realidad no puede haber otro objetivo que ese en
122
términos de precios, tarifas, calidades, y oportunidad de
suministro.
Diez años de regulación en Uruguay
| Cr. Danilo Astori |
¿Cuán independiente del poder político tiene que
ser un regulador?
Creo en la independencia partidaria de las unidades
reguladoras, más que política. Me parece que
tendríamos que llegar a una situación muy parecida,
aunque reconozco que no es igual, pero muy parecida
en el concepto a la que tiene una institución que elijo
como ejemplo, que es el Banco Central del Uruguay,
donde hay participación del gobierno, hay participación
también de la oposición, pero se logra, mantener criterios
de independencia de decisiones respecto al ámbito
partidario que es fundamental. Desecho en particular,
la palabra política, porque todas las decisiones son
políticas; tienen objetivos, tienen una estrategia y usan
instrumentos.
“Se tiene que actuar
buscando soluciones
de acuerdo con las
características específicas
del país, del área, de
la sociedad, de las
responsabilidades,
los mejores equilibrios
para regular a todos los
actores.”
Eso es política, no es otra cosa, no tiene otro nombre
que no sea política.
Cuando nos preguntan ¿cómo es que una
institución del Estado controla a otra del Estado?
Rescato una de las palabras que están en la ley
de creación de las unidades reguladoras, respecto
a la independencia técnica que tenemos como
reguladores.
Totalmente de acuerdo, porque sus opiniones tienen
un componente técnico fundamental. Y si no tiene un
componente técnico, corre peligro. Corre el peligro de
tomar decisiones infundadas. El problema es que son
decisiones, y si son decisiones es porque responden a
la persecución de determinados objetivos.
Como ejemplos concretos: la calidad del servicio es
un objetivo absolutamente político. ¿Cuál es el mejor
camino para llegar a la calidad del servicio en materia
de energía eólica? ¿Hay un solo camino posible o hay
más de uno? Si hay más de uno, elijo uno. Es una
decisión política. ¿Y por qué elijo uno? Estoy tomando
una decisión estratégica, estoy eligiendo el camino, para
llegar al objetivo que persigo. ¿Cómo me propongo
lograrlo? A través de decisiones regulatorias. Elijo los
instrumentos que no son otra cosa, en términos bien
crudos, que la administración del poder de la unidad al
servicio del camino que se ha elegido. Eso es política.
“Creo en la independencia
partidaria de las unidades
reguladoras, más que
política. Me parece
que tendríamos que
llegar a una situación
muy parecida, aunque
reconozco que no es
igual, pero muy parecida
en el concepto a la que
tiene una institución que
elijo como ejemplo, que
es el Banco Central del
Uruguay.”
www.ursea.gub.uy
123
Esa es una de las discusiones que estuvieron
flotando en el ambiente pero, nunca se plantearon
en concreto y son de las discusiones más
interesantes que se están dando en distintos
ámbitos. ¿Cuál es la relación que debe tener
quien formula políticas, con el regulador? Esto
estaba también en la génesis de la regulación,
como unidades independientes con una fuerte
componente técnica que se independizara de ese
poder político que, eventualmente tenía objetivos
más coyunturales, más de corto plazo, y no tuviera
la visión técnica que en realidad las decisiones
políticas tienen que tener. Nosotros siempre
decimos que hay una línea difusa que separa estos
aspectos, que no es una línea matemáticamente
trazable y es una relación que se mueve para un
lado y para otro, que hasta depende de la dirección
y las capacidades que tiene cada organismo.
Por eso es importante el “equilibrio”. Porque una vez
que una unidad toma decisiones de ese tipo, con lo que
está incidiendo políticamente en la sociedad, tiene que
hacerlo a la luz de los equilibrios que tiene que guardar,
dadas las características, la historia, la trayectoria del
área en la que está actuando.
¿Podría aportar un ejemplo al respecto?
Acá hubo un plebiscito sobre el agua. Tomemos ese
ejemplo. Ese plebiscito tuvo un resultado. Ese resultado
hay que respetarlo y defenderlo en la práctica, porque
es un resultado de naturaleza constitucional. Esta es
una característica que exige ese sector. Este sector
no puede tener una unidad regulatoria que ignore ese
hecho.
Si vamos a las telecomunicaciones, donde el monopolio
no existe, salvo en la telefonía fija que es un monopolio
histórico y ya tan perforado por la tecnología que de
hecho está perdiendo prácticamente su existencia. Este
es un sector en competencia, donde el gran desafío se
presenta en la definición de reglas de juego, que a la
luz de la trayectoria del sector en Uruguay, y a la luz
de la trayectoria de los actores en el Uruguay, presenta
enormes dificultades de equilibrio. Es quizás el área
donde veo más desafíos, más responsabilidades y más
dificultades. Al mismo tiempo, como es el sector donde
124
Diez años de regulación en Uruguay
la tecnología avanza a una velocidad imparable, los
problemas de hoy ya son viejos mañana. Se avanza a
una velocidad tremenda.
Entonces, está muy bueno detenerse a reflexionar en el
camino al respecto, sobre la experiencia general, sobre
los casos particulares, sobre los casos específicos. Por
eso me parece excelente lo que están haciendo ustedes
a partir de estas reflexiones que están planteando.
“Por eso es importante
el “equilibrio”. Porque
una vez que una unidad
toma decisiones de ese
tipo, con lo que está
incidiendo políticamente
en la sociedad, tiene
que hacerlo a la luz de
los equilibrios que tiene
que guardar, dadas las
características, la historia,
la trayectoria del área en la
que está actuando.”
w w w. u r s e a . g u b . u y