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ISSN 0718-2910 Versión impresa
ISSN 0719-0948 Versión electrónica
SI SOMOS AMERICANOS
REVISTA DE ESTUDIOS TRANSFRONTERIZOS
VOLUMEN XIII, Nº 1, ENERO - JUNIO 2013
INSTITUTO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
UNIVERSIDAD ARTURO PRAT
SI SOMOS AMERICANOS
Revista de Estudios Transfronterizos
Publicación semestral del Instituto de Estudios Internacionales
de la Universidad Arturo Prat de Chile
Director
Isaac Caro Grinspun
ISSN: 0718-2910 Versión impresa
ISSN: 0719-0948 Versión electrónica
Editora
Susana Jiles Castillo
Editores invitados
Gilberto Aranda Bustamante
Máximo Quitral Rojas
Comité Editorial
Carlos Aguirre (Universidad Nacional Autónoma de México,
México)
Anne-Laure Amilhat (Universidad Joseph Fourier, Grenoble, Francia)
Rossana Castiglioni (Universidad Diego Portales, Chile)
Viviana Conti (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas-CONICET, Argentina)
Esther del Campo (Universidad Complutense de Madrid, España)
Roberto Durán (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile)
Laura Laurencich (Universidad de Bolonia, Italia)
Nelson Manrique (Universidad Católica del Perú, Perú)
Alejandro Pelfini (Universidad Alberto Hurtado, Chile)
Marisa Revilla (Universidad Complutense de Madrid, España)
Iván Rodríguez (Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, España)
César Ross (Universidad de Santiago de Chile, Chile)
Mónica Salomón (Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil)
Rosalie Sitman (Universidad de Tel Aviv, Israel)
James Scott (Universidad Libre de Berlín, Alemania. University of Eastern Finland, Finlandia)
Iván Witker (Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos – ANEPE, Chile)
Encargado de plataforma OJS y SciELO
Jorge Olivares Azócar
Traductora
Camila Leiva Anderson
Instituto de Estudios Internacionales
Universidad Arturo Prat
Av. Arturo Prat 2120, Iquique, Chile. Teléfono: (56-57) 394131
Av. Manuel Montt 12, oficina 703, Santiago, Chile. Teléfono: (56-2) 26366146
Email: [email protected]
www.sisomosamericanos.cl
ÍNDICE
Presentación..................................................................................................................9
ARTÍCULOS ORIGINALES
Alejandro Simonoff
Una visión estructural de la política exterior argentina y el rol de Chile desde el
proceso de democratización de 1983............................................................................ 15
A structural view of Argentina’s foreign policy and the role of Chile since the
democratization process of 1983
María Elena Lorenzini
Las relaciones argentino-chilenas 2008-2011, ¿realidad o ficción de la ‘alianza
estratégica’?................................................................................................................ 39
Argentinean-chilean bilateral relations 2008-2011. Strategic Alliance: ¿Fact or Fiction?
Pablo Lacoste Gargantini y Diego Jiménez Cabrera
Transporte internacional y actores subnacionales: la provincia de Mendoza y la
resurrección del ferrocarril trasandino entre Argentina y Chile....................................... 65
International Transport and subnational actors: the Mendoza Province and the
resurrection of the Transandine Railway between Argentina and Chile
Loreto Correa Vera y Viviana García Pinzón
Turbulencias desde el mar: Chile y Bolivia.................................................................... 93
Turbulences from the sea: Bolivia and Chile
Carlos Mondaca Rojas, Patricio Rivera Olguín y Claudio Aguirre Munizaga
La escuela y la Guerra del Pacífico: propuesta didáctica de historia para la inclusión
educativa en contextos transfronterizos del norte de Chile........................................... 123
School and the War of the Pacific: Didactic proposal for teaching history for educational
inclusion in cross-border contexts in the north of Chile
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
7
Irene Acevedo Albornoz, Abraham Quezada Vergara y Jorge Riquelme Rivera
Una mirada a las relaciones paravecinales de Chile: los casos de Brasil y Ecuador
(1990-2010).............................................................................................................. 149
A view into Chile’s Non-contiguous Relations: the cases of Brazil and Ecuador
(1990-2010)
Nadia Ameghino
Un pueblo, dos Estados: participación mapuche en el Estado. Los casos de Argentina
y Chile..................................................................................................................... 171
One people, two States: Mapuche participation in the State. The cases of Argentina
and Chile
Adriana González Gil
Pobladores sitiados entre la violencia y la reconfiguración territorial: migración
transfronteriza Colombia-Ecuador............................................................................. 199
Villagers besieged by violence and territorial reconfiguration: Colombia-Ecuador
transborder migration
RESEÑAS
César Ross Orellana
Regionalismo y orden mundial: Suramérica, Europa, China. Argentina: Nuevo Hacer,
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires................................ 219
Por Raúl Bernal-Meza y Silvia Quintanar (eds.). 2012
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
PRESENTACIÓN
En los últimos años, las relaciones de Chile para con sus vecinos han experimentado altos y bajos. Mientras que con Argentina existe un vínculo bastante consolidado que
no se agota en la agenda económica, con Perú y Bolivia han existido episodios de cierta
tensión como resultado de la presentación ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de
demandas en términos de fronteras y acceso al mar.
Con relación a Lima desde el gobierno se apostó por una política de “cuerdas separadas” que salvaguardara las múltiples relaciones que unen a ambas sociedades, particularmente el bloque estatal Alianza del Pacífico en que ambos participan. Sin embargo,
el último fallo de la Corte Internacional de Justicia CIJ plantea una revisión de la forma
en que se ha verificado la relación chileno-peruano a través del tiempo, y no solo en la
contingencia.
Respecto de La Paz, el congelamiento del diálogo bilateral ha provocado un resurgir del debate académico sobre el estado en que se encuentran las relaciones entre los
países de la región en pleno siglo XXI.
Bajo este contexto es que el volumen XIII Nº 1, enero-junio 2013, está orientado
a discutir y reflexionar acerca de ciertos aspectos de las relaciones vecinales de Chile en
el siglo XXI. El volumen de esta ocasión está compuesto por ocho artículos que abordan
la temática principal y una reseña de libro que analiza el impacto que tendría el ascenso
económico y político de China sobre el sistema capitalista mundial y las relaciones internacionales.
Alejandro Simonoff presenta en su artículo una reflexión acerca de la política exterior argentina de los últimos 30 años. El académico asevera que Argentina ha basculado
entre los ejes brasileño y norteamericano a la hora de definir su diseño de política internacional, incluso después de la crisis de 2001. Un papel secundario, aunque no invisible
es que el que juega Chile, vecino con el que Argentina intenta matizar su orientación
prioritaria con el gigante sudamericano en la región.
Precisamente la relación entre Argentina y Chile es la materia del siguiente trabajo, cuya autoría corresponde a la profesora María Elena Lorenzini. La académica se
explaya acerca del lugar crecientemente prioritario del vínculo bilateral en la agenda de
la política exterior de ambos Estados, que define como “una alianza estratégica”. Sin negar
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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el saldo positivo de este tipo de aproximación, la investigadora repasa algunos episodios
que provocaron cierta tensión en el pasado inmediato.
El Dr. Pablo Lacoste desarrolla un trabajo sobre el transporte internacional y actores subnacionales: la provincia de Mendoza y la resurrección del Ferrocarril Transandino entre Argentina y Chile. El autor sostiene que tras un siglo de prestar servicios de
transporte de cargas y pasajeros entre Argentina y Chile, el Ferrocarril Trasandino quedó
desactivado en 1984. A partir de entonces, el transporte terrestre regional se realizó casi
exclusivamente por la carretera de Los Libertadores. Pero el crecimiento del volumen
de carga saturó este corredor y se volvió a pensar en el Trasandino como una solución.
La iniciativa fue impulsada por un actor subnacional: la provincia de Mendoza. Bajo su
liderazgo se volvió a poner el tema en foco, se articularon diversos actores (públicos y
privados) y se diseñaron los primeros proyectos de reactivación. El artículo examina la
evolución de esos proyectos, particularmente el rol de los actores principales: el Gobierno
de Mendoza, el Parlamento, el Estado nacional, las corporaciones militares y el sector
privado. Se destaca particularmente el papel de Mendoza como actor subnacional.
Las investigadoras Loreto Correa y Viviana García exploran un tema de plena contingencia, la evolución de las relaciones entre Bolivia y Chile a partir del primer semestre
de 2011. El artículo referido explica la alteración en la estrategia de demanda de acceso
marítimo galvanizada a través de la creación de la Dirección de Reivindicación Marítima.
El organismo marcaría un cambio que culmina en la reciente presentación del reclamo
boliviano ante los tribunales internacionales de La Haya.
El siguiente trabajo aborda una temática vinculada con la didáctica de la historia tomando como eje principal la Guerra del Pacífico, cuyo título es “La Escuela y la
Guerra del Pacífico, propuesta didáctica de historia para la inclusión educativa en contextos transfronterizos del norte de Chile”. En esta investigación los autores analizan los
significados de la enseñanza de la Guerra del Pacífico en el norte de Chile, los cuales se
relacionarían con ritos cívico-militares y una elaboración mítica del conflicto de 1879.
Esto redundaría en un manifiesto nacionalismo exacerbado en profesores y estudiantes
chilenos, el cual es fomentado por el currículum, planes, programas y textos oficiales de
estudios. Esta situación no permite el desarrollo de competencias inclusivas en las aulas.
En este sentido, se propone desde la didáctica de la historia una enseñanza de la guerra
para la inclusión educativa en contextos transfronterizos, basado en un análisis crítico de
la información oficial disponible de la enseñanza del conflicto.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
El siguiente artículo lleva por título “Una mirada a las relaciones paravecinales de
Chile: los casos de Brasil y Ecuador (1990-2010)”. Los autores parten de la base de que el
análisis de las relaciones paravecinales de Chile no cuenta con una conceptualización ni
bibliografía adecuada. Más bien, la literatura especializada es prácticamente inexistente,
lo que puede definirse como un cierto problema de investigación. Los especialistas han
preferido concentrarse en otras temáticas, como es el caso de las relaciones vecinales.
Ahora bien, considerando lo anterior, el presente trabajo realiza una breve digresión teórica sobre el tema de la paravecindad, enfocándose en las relaciones de Chile con Brasil y
Ecuador entre 1990 y 2010, en el marco de la prioridad regional declarada por la política
exterior chilena. En tal sentido, se sostiene que las relaciones de Chile con ambos países
mantienen matices. Por un lado, la marcada asimetría que influye, sin determinar, las
relaciones chilenas con Brasil y, por otro, la relevante presencia de un actor vecinal catalizador en las relaciones con Ecuador.
La investigadora Nadia Ameghino evalúa en forma comparativa los derroteros seguidos por las políticas públicas de los Estados de Argentina y Chile para responder a las
demandas de las comunidades mapuches. Ameghino concluye que el modelo chileno ha
sido básicamente de confrontación, con un modo de participación mapuche en el Estado
restringida y en calidad de técnicos; mientras que en Argentina ha primado la negociación, con participación mapuche en el Estado ampliada y en calidad de representantes
políticos.
La Dra. Adriana González nos presenta el trabajo “Pobladores sitiados entre la
violencia y la reconfiguración territorial: migración transfronteriza Colombia-Ecuador”.
Este artículo analiza el crecimiento del desplazamiento forzado de colombianos hacia
Ecuador en el último decenio y la importancia que adquiere la frontera en función de la
dinámica de la guerra. En este contexto, en primer lugar, cuestiona el tratamiento predominantemente militar que convierte la migración transfronteriza en un asunto de seguridad; en segundo lugar, subraya la emergencia del carácter forzado de la migración colombiana transfronteriza; y en tercer lugar, examina algunas de las implicaciones de este
proceso sobre la población afectada. Para la autora la percepción del gobierno de Estados
Unidos respecto de la amenaza que representa el conflicto colombiano para la seguridad
hemisférica y la evolución interna del conflicto armado en Colombia, determinan la importancia que adquiere la frontera en función de la dinámica de la guerra.
El volumen presentado concluye con la reseña del libro editado por el Dr. Raúl
Bernal Meza y la Dra. Silvia Quintanar, titulado “Regionalismo y orden mundial: Suramérica, Europa, China”, reseñado en esta ocasión por el Dr. en estudios internacionales e
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11
investigador del Instituto de Estudios Avanzados (IDEA) de la Universidad de Santiago
de Chile, César Ross. Este libro fue editado por la Editorial Nuevo Hacer, a ella se agregó
la Universidad Nacional del Centro (provincia de Buenos Aires), a la que pertenecen
varios de sus autores y sus editores principales. Los demás autores son académicos de
universidades argentinas (Nacional del Centro, Nacional de Rosario y UBA) y de una
muestra de especialistas de entidades europeas (Unión Europea y Aalborg University) y
chinas (Beijing Normal University), lo que le confiere al trabajo una variedad muy interesante de visiones sobre la cuestión central que trata esta obra, que los editores han organizado en tres partes y catorce capítulos. La pregunta que guía este trabajo es la siguiente:
¿qué impacto tendrá el ascenso económico y político chino sobre el sistema capitalista
mundial y el subsistema de relaciones internacionales? Frente a esta interrogante, los autores elaboran sus trabajos, presentando argumentos fuertes, convincentes y en muchos
casos, opuestos entre sí. Aquí, como se ha dicho, radica la principal riqueza, la exposición
del debate.
Dr. Gilberto Aranda Bustamante
Dr. © Máximo Quitral Rojas
Editores invitados
Vol. XIII, Nº 1, enero-junio 2013
Instituto de Estudios Internacionales (INTE)
Universidad Arturo Prat
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
ARTÍCULOS ORIGINALES
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 15-38
UNA VISIÓN ESTRUCTURAL DE LA POLÍTICA EXTERIOR
ARGENTINA Y EL ROL DE CHILE DESDE EL PROCESO DE
DEMOCRATIZACIÓN DE 1983*
A structural view of Argentina’s foreign policy and the role of Chile since
the democratization process of 1983
Alejandro Simonoff**
Recibido: 8 de octubre de 2012. Aprobado: 4 de marzo de 2013.
RESUMEN
El artículo analiza la política exterior argentina de los últimos 30 años y en donde se
construyó una estructura triangular entre Washington y Brasilia. El balanceo que realizó
la Argentina entre estos dos polos fue producto de las innovaciones ocurridas en el primer gobierno democrático: el giro realista hacia los Estados Unidos y la política de cooperación hacia los vecinos que permitieron buscar márgenes de maniobra en el escenario
internacional. Aunque durante la década de 1990 hasta la crisis de 2001, este esquema
continuó buscando la vinculación acrítica con la gran potencia y que esto contrapesara
el lugar de Brasil, y desatendiendo la búsqueda de márgenes de maniobra. Con posterioridad a la crisis, los lineamientos seguidos en diversos planos que atendieran tanto
las demandas internas como externas permitieron, no sin dificultades y contradicciones,
volver hacia el sendero de la autonomía. A pesar de estar fuera de esta estructura, Chile
cumplió un rol fundamental en esa política exterior en los diversos momentos, como se
detalla en el texto.
PALABRAS CLAVE: Política exterior, historia reciente, relaciones internacionales.
*
Este artículo es resultado de investigación del Programa de Incentivos a docentes – investigadores de la Administración Nacional proyecto 11/J116 “Análisis de los lineamientos principales de la inserción argentina en el
mundo actual, a través de su política exterior, la cooperación regional y la agenda de seguridad”.
** Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Instituto de Relaciones Internacionales, Instituto de Investigaciones
en Humanidades y Ciencias Sociales, La Plata, Argentina. Correo electrónico: asimonoff [email protected].
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
15
ABSTRACT
The article analyzes Argentina’s foreign policy over the last 30 years and how a triangular
structure was built between Washington and Brasilia. The balance that Argentina created
between these two poles was the result of innovations that occurred during the first democratic government: the realistic shift towards the United States and the policy of cooperation with their neighbors, which allowed them room to maneuver in the international
arena. Although during the nineties up to the 2001 crisis, this approach continued to look
for an uncritical alliance with the great world power that this counterbalanced the rise
of Brazil, and neglected the search for room to maneuver. After the crisis, the new lines
of work in various arenas, that could meet both internal and external demands allowed,
not without difficulties and contradictions, signaled a return to the path of autonomy.
Despite being outside of this structure, Chile played a role in that foreign policy at various
times, as detailed in the text.
KEYWORDS: Foreign policy, recent history, international relations.
I. INTRODUCCIÓN
El fin de la Segunda Guerra Mundial marcó un nuevo escenario internacional con
el desplazamiento definitivo de los europeos y el ascenso de la Unión Soviética y los Estados Unidos que impuso nuevos rumbos en la política exterior argentina.
Los proyectos de incorporación al nuevo escenario internacional estuvieron marcados por una puja entre los esquemas autonomistas –llevados casi siempre por administraciones democráticas– y esquemas de alineamiento hacia los Estados Unidos –llevados
a cabo por gobiernos de facto–; son las nuevas políticas exteriores (1946-1983) que se
diferenciaron claramente de la fase anterior que giraba en torno a la prioridad británica.
E incluso, las pretensiones de alineamiento no fueron acompañadas en gran medida por
Estados Unidos, como ocurrió en la Revolución Argentina (1966-1973); y en otras que
enfrentaron su agenda global, como en el último gobierno militar (1976-1983).
La falta de continuidad institucional reflejó cambios constantes al ritmo de la sucesión de gobiernos civiles y militares, e incluso en algunos casos dentro de un mismo gobierno. En aquel contexto operaron tanto la polarización política interna (peronismo-antiperonismo), y externa (la cruzada anticomunista y el recelo a las posiciones
nacionalistas desde lo económico por parte de Washington) como la económica (cam-
16
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 15-38
po-industria), en donde existieron múltiples y cruzadas combinaciones, entre ellas, que
condujeron a la incapacidad de definir un rumbo sostenido. Estos constantes cambios
llevaron al país a una errática situación internacional que incidió en su pérdida de posición internacional y en las oportunidades que el mundo ofrecía.
La política hacia la región tampoco estuvo exenta de oscilaciones, aquí los gobiernos civiles apostaron a reforzar la estrategia de cooperación hacia los vecinos en general,
y particularmente con Brasil, con el intento de crear un nuevo ABC en tiempos de Perón,
los Acuerdos de Uruguayana con Frondizi y los de la Cuenca del Plata con Illia, y Chile,
así como acuerdos de complementación económica de 1964, son ejemplos de esto.
En cambio, las dictaduras privilegiaron los supuestos geopolíticos en estas relaciones y generaron enfrentamientos con ellos, como la discusión en torno a la construcción
de Itaipú con Brasil en la segunda mitad de los 60, o la creciente tensión con Santiago
por la cuestión del Canal de Beagle, que casi puso a ambos países al borde de la guerra
en 1978.
Otro elemento que le agregó complejidad a la cuestión es que la evaluación del proceso de inserción fue controvertida, mientras en Puig y sus sucesores1 las decisiones autonómicas fueron ponderadas como positivas (Puig 1988), los occidentalistas2 las calificaron
de aislacionistas, Carlos Escudé, como heredero de este último sector, las evaluó como
“desafíos” con costos, e incluso como “victorias pírricas” (Cisneros y Escudé 1998:17).
Russell y Tokatlian fueron más sensibles a esta apreciación, como se observó en
su “paradigma globalista”.3 No resultó casual que el primer elemento de dicho paradigma
1
2
3
Ellos conformaban los llamados latinoamericanistas o autonomistas, quienes analizaron las asimetrías existentes
en la relación entre América Latina y Estados Unidos, los efectos negativos de ellas, pero también de los márgenes de maniobra que permitirían la consecución de los objetivos nacionales por parte del Estado-nación, siendo
este, su variable de análisis. La ideología que lo sustentó fue de tipo nacionalista y mercadointernista, asimilable a
los populismos existentes en esta época. Y percibió a la integración como la expansión de su modelo económico
orientado a favorecer la autonomía. Esta última fue percibida como el desarrollo del interés nacional, objetivado
por un uso racional y no por deseos y pasiones (Simonoff 2012).
Este sector que propiciaba un alineamiento con Estados Unidos y su enfrentamiento con el tercermundismo o
latinoamericanismo, en el que se inscribía Puig y su escuela (Figari 1985:24), ya que percibieron estas acciones
autonómicas como aislacionistas. El aporte de este grupo no fue significativo desde el punto de vista teórico,
muchos de sus trabajos terminaron siendo “tendenciosos” y con un juicio crítico no fundamentado “en fuentes
primarias o secundarias relevantes.” (Rapoport 1990:556).
Estos autores encuentran a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, una nueva realidad externa e interna
signada por las polaridades Este-Oeste, Norte-Sur, y la necesidad del país de poner en marcha una nueva estrategia de desarrollo configuraron un nuevo modelo de inserción internacional que denominaron globalista. En el
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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fuese el no alineamiento con Estados Unidos, si bien esto fue reconocible en algunos
gobiernos del período, no fue aplicable para todos; lo mismo pudo sostenerse con el resto
de los elementos aportados (2002:414).
II. LAS POLÍTICAS EXTERIORES DE LA DEMOCRACIA
La guerra de las Malvinas fue el punto terminal de esta crisis de inserción del
país que puso de manifiesto su debilidad, la equivocada imagen que se tenía de él y del
mundo; como así también significó el alejamiento del poder de los militares y tras él, la
posibilidad de conjugar un sistema político estable.4
Desde la instauración de la democracia en la Argentina, los objetivos estuvieron
concentrados en la reinserción en el mundo que marcaron la nueva agenda.5
La llegada de la democracia también fue un punto de inflexión para la disciplina,
el concepto de autonomía que había resultado articulador de un primer momento paradigmático, y que se expresaba en la confrontación entre autonomistas y occidentalistas de
los años 60 y 70, dejó su lugar a la aparición de un escenario más complejo.
A partir de aquí se constituyeron al menos cuatro conceptualizaciones teóricas
distintas, tres desde un análisis eminentemente político y otra, con una prevalencia de lo
socioeconómico. Dentro de las primeras encontramos a la puigiana o autonómica clásica, la escudeana o neoconservadora, otra de inspiración neoliberal o relacionalista, y la
última expresada por Mario Rapoport y Raúl Bernal Meza, entre otros.
4
5
18
eje Este- Oeste, Argentina se definió como un país occidental. Aunque todos los gobiernos procuraron mantener
cierto margen de decisión propia, la creciente dependencia económica del país en referencia a EE UU atenuó en
ocasiones este perfil autonomista; mas acosados por la conveniencia que por convicción, los gobiernos argentinos se mostraron menos dispuestos a confrontar con la potencia del norte, a diferencia del período anterior. En
el ámbito sur-sur, Argentina dio prioridad a los vínculos horizontales con sus vecinos, aunque no logró establecer un patrón de relaciones duradero. En una primera fase la visión de Brasil, principal referente de la región,
estuvo signada más en la competencia que en la cooperación. Sin embargo, llegando al final de este período, la
inclusión de la democracia como un aspecto de la política exterior en el gobierno de Alfonsín, permitió abrir un
nuevo capítulo de relaciones con la región, y en particular con Brasil, en donde la visión cooperativa con el país
vecino se mostró claramente predominante (Russell y Tokatlian 2002).
Este último dato, la estabilidad institucional, aportó un rasgo de previsibilidad de estas políticas, cosa que tampoco fue desdeñable si tenemos en cuenta la historia argentina desde 1930.
Para Roberto Russell, la idea de la “reinserción internacional” es un “mito” que “necesitó desde un tiempo más
lejano la noción de aislamiento para sostenerse como rasgo secular” (2010:296).
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La interpretación neoconservadora, próxima a las lecturas occidentalistas, encontró en la oleada neoliberal y neoconservadora del fin de la Guerra Fría un impulso singular. Mientras el modelo clásico vio en el sistema internacional las asimetrías, este se
sustentó en la aceptación del orden político (de características unipolares), económico
y financiero internacional (marcados por la globalización). Su ideología navegó entre el
neoconservadurismo político y el neoliberalismo económico. La agenda política con las
grandes potencias está marcada por el programa neoconservador en materia de seguridad (donde los países periféricos no deben poseer tecnologías sensitivas) y en lo económico se concentró en el rol que las fuerzas del mercado internacional le otorgaron al país
y el rol de la integración regional estuvo en función de la apertura económica. El interés
nacional fue definido solo en términos económicos, haciendo de la autonomía, a través
de un proceso de disección conceptual en consumo e inversión, un elemento cuyo uso
fue diferido permanentemente hacia el futuro, hasta hacerlo desaparecer como práctica
(Simonoff 2003:136-42).
La corriente que denominamos neoliberal está formada principalmente por Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, sus influencias estuvieron vinculadas al constructivismo de Alexander Wendt (idealismo estructural) y para los análisis de alianzas regionales a Kenneth Waltz (realismo estructural) y a Stephen Walt (origen de las alianzas)
(Russell y Tokatlian 2002:405).
La escuela socio-histórica estuvo definida por entender el análisis de la política
exterior no solo en términos políticos, sino que estos no podían desentenderse de la “influencia decisiva” de los modelos de acumulación “en la evolución del Estado, los regímenes políticos y en la formación de la política exterior” (Rapoport y Spiguel 2003:170-71).
Se presentó como un “un abordaje multidimensional y complejo, es decir, de una
‘historia social’…” Para la construcción de esta opción fue importante la convergencia con
la Escuela de Brasilia, conducida por Amado Cervo. A diferencia de las otras escuelas
siguientes, esta se propone “una mirada propia” de la disciplina, fuera de la influencia
anglosajona. Esta perspectiva posee dos características: una, metodológicas, inspirada en
la obra de Jean-Baptiste Duroselle y otra, su enfoque histórico-estructural, del sistema
mundo de Emmanuel Wallerstein (Bernal Meza 2005:350-51).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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1. La política exterior del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989)
La idea de que un nuevo régimen democrático impuso una nueva política exterior
resultó controvertida, salvo en los sectores autonomistas, los cuales rescataron el cambio
de forma de gobierno con la llegada de una estrategia autonomista, heterodoxa, “expresada en forma coherente”, como lo destacó en su momento Juan Carlos Puig (1988:45),
el resto observó continuidad con la dictadura, o más generalmente con el resto de las
políticas exteriores de la Guerra Fría.
Cierto fue que estos sectores críticos también apuntaron a los cambios que la búsqueda de márgenes de maniobra poseía en el escenario del fin de la Guerra Fría, sobre
todo a partir del llamado “giro realista” de mediados de los 80.6
Para la de inspiración neoliberal, el giro le permitió definir a esta fase como una
transición entre dos ciclos fuertes, uno largo (el de la Guerra Fría, o también llamado paradigma globalista) y otro corto (el de los 90, o de “la victoria temporaria del paradigma
liberal”) (Russell 2010), aquí no se vio ese hecho como un ajuste, como en el caso de la
escuela puigiana, sino como un cambio.
Podemos agregar además que la lectura de Russell hizo hincapié en que la política
exterior de Alfonsín se construyó sobre la necesidad de fortalecer la democracia (2010), y
que el análisis de Rapoport incluyó otro elemento: la búsqueda de instrumentos para salir
de la crisis económica a los cuales criticó por su orientación, cada vez menos heterodoxa
y más ortodoxa (2009).
El debate se concentró en la forma de encarar una relación con Washington, menos confrontacional y más cooperativa que en la etapa anterior. Mientras para los herederos del autonomismo, como Figari, existió desde 1983 una continuidad en la elección
temática, la relación con Washington se basó en la “reactualización del principio de no
intervención a través de negociaciones maduras y moderadas con Estados Unidos” (Figari 1993:220) que le permitieron a Alfonsín llevar a cabo “una política de autonomía
ingenua”, aunque esta actitud “no constituyó ningún inconveniente para que reconociera
una realidad insoslayable no comprendida en el pasado: con los Estados Unidos debían
existir relaciones maduras” (Figari 1997:130).
6
20
Se llamó así a la rejerarquización de la política hacia Estados Unidos, dado el peso de las cuestiones económicas,
que hicieron que esta relación tuviese una relevancia mayor al diseño original. Como señala Figari, en los primeros años de Alfonsín se produce una síntesis entre las tesis occidentalistas y latinoamericanistas, que pujaban
por determinar los lineamientos de nuestra relación con el mundo en los 60 y los 70 (1997:21).
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Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 15-38
Para los continuadores de la tradición occidentalista, como Escudé, el corte no
se produjo en 1983, ni en 1985, sino con la política de Menem que representó “un giro
brusco respecto de la política del gobierno de Alfonsín y un viraje de 180 grados de
la política altamente confrontacionista de la dictadura militar.” Las diferencias que encontró estuvieron en las políticas de Alfonsín y su equipo que “condujeron siempre a la
confrontación con los poderosos” y que habría generado costos. Las de Menem, Cavallo
y Di Tella partieron “de la aceptación realista del liderazgo de los Estados Unidos” y por
lo tanto “no tienen costos y pueden eventualmente, generar beneficios significativos” (Escudé 1992:36-8).
Resultó claro que Escudé impugnó la existencia del giro realista, ya que la valoración de este concepto fue central para la caracterización de la política exterior radical,
como parte de la Argentina subordinada,7 y escondió el verdadero objetivo de su crítica,
la estrategia multilateral y de carácter autonomista, frente a un alineamiento con Washington.8
Empero no existió discusión sobre el cambio de la política exterior iniciada en
1983. Fue en la relación con los vecinos, fundamentalmente Brasil y Chile, que los sectores neoliberales no dudaron en calificarla como “notoria” (Russell 2010:268), como así
también sus acérrimos críticos neoconservadores que lo evaluaron como un corte con el
pasado (Cisneros 1998:73-6).
En el caso de la relación con Brasil, el fracaso del Consenso de Cartagena para el
tratamiento de la deuda externa permitió el paso a un proceso de integración selectiva.
Esta integración con Brasil tuvo su origen en los tratados firmados por Sarney y Alfonsín.
La firma del acuerdo de 1985 marcó el definitivo alejamiento del aislamiento regional y
la búsqueda de una estrategia para enfrentar los desafíos de la creciente integración económica mundial.
En relación al país transandino, había que desactivar los conflictos limítrofes pendientes para pasar a una fase más cooperativa. El Tratado de Paz y Amistad con Chile
7
8
Para Escudé, la “Argentina subordinada” fue una etapa histórica marcada por el ascenso de Estados Unidos al poder mundial. El nuevo esquema de inserción internacional estuvo determinado por la confrontación de nuestro
país con Washington y en donde, producto de esto, la Argentina ingresó en un período de declinación (Cisneros
y Escude 1998).
Los detractores realistas lo que buscaban no era “una relación madura y equilibrada”, sino que “lo aconsejable era
repetir la fórmula” con Estados Unidos como lo había sido con Gran Bretaña a fines del siglo pasado y principios
del actual.” (Paradiso 1993:195).
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ratificó la propuesta del papa Juan Pablo II no sin ciertas resistencias.9 El canciller Dante
Caputo consideró que: “el proceso de negociación que culminó con el Tratado de Paz
y Amistad, significó establecer un límite cierto y definitivo en la zona de litigio, pero
además significó un triunfo de la racionalidad y de la sensatez” (Caputo 1986:4). En ese
mismo sentido apuntó Oscar Fuentes Lazo, al señalar que el Acuerdo reflejó “la voluntad
de gente sensata de jugarse por la paz y dar la espalada a los que invitaban a aventuras
fratricidas” (2007:52).
Si bien Chile ganó la soberanía de las islas en disputa, el nuevo tratado supuso no
solo un nuevo paradigma para la resolución de los conflictos pendientes, aspecto reclamado por la Argentina desde los años 50 del siglo XX, sino también abrió las posibilidades de concertar una política más cooperativa.
Pero además la firma tuvo dos efectos para la política radical: uno interno y otro
externo. El primero para la administración de Alfonsín, “la solución de la disputa fronteriza estaba indisolublemente ligada a la viabilidad de la consolidación democrática en
la Argentina y el desplazamiento de los sectores autoritarios” (Rodríguez 2011:122). Y
externamente, si bien se tenían relaciones “cordiales” con el régimen chileno, se “rechazaba la posibilidad de una integración más profunda” (Rodríguez 2011:122-23). A pesar
de la persistencia de la dictadura pinochetista, como lo señaló Pablo Lacoste, “lentamente
quedaban atrás las tensiones diplomáticas y militares, para dar paso a un ciclo completamente nuevo” de asociación y cooperación que continuó y se profundizó con Menem
(2004:75). Pero además existía otro objetivo adicional: colaborar con la oposición a fin de
aportar al proceso de democratización chilena (Rodríguez 2011:153).
Con respecto a las Malvinas, el gobierno radical conformó una respuesta multilateral e institucionalista, llevando su reclamo a los foros internacionales para demandar
la discusión por soberanía frente al Reino Unido, ante el fallido intento de acercamiento
bilateral en Berna (1984), mientras por otro lado buscó en los polos de poder internacional cambiar la situación de posguerra, a través de la mediación norteamericana para
el restablecimiento de relaciones y los acuerdos pesqueros con la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS).
9
22
Un dato curioso fue que durante la dictadura, los partidos políticos nucleados en la Multipartidaria habían
aceptado esta propuesta; sin embargo, una vez llegado el radicalismo al gobierno, el justicialismo se alejó de ella
y obligó a la administración de Alfonsín a que realizara un plebiscito no vinculante (en el cual votó casi 74 por
ciento del padrón electoral y positivamente 78 por ciento contra 22 por ciento), con el fin de presionar al Senado,
con mayoría peronista, y poder aprobarlo en el Parlamento.
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Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 15-38
Como ya lo hemos señalado, todos los autores hablan de limitaciones en las políticas autonómicas de Alfonsín, pero salvo los casos de la escuela puigiana, este cuestionamiento tuvo y tiene un doble filo: no apuntaron solo a las estrategias, sino también, y
sobre todo, a esa teoría.
2. La política exterior de Carlos Menem (1989-1999)
Durante el gobierno de Carlos Menem, las interpretaciones se concentraron con
diversas valoraciones, en sus características de novedad. Aquí la lectura neoconservadora
logró imponer uno de los anhelos de los occidentalistas: que la autonomía era sinónimo
de aislamiento y confrontación.
Aunque no queda muy claro cuáles fueron las condiciones de ese aislamiento expuesto por Ferrari, ya que cuando lo describió, lo hizo como una cuestión geográfica de
la Argentina agroexportadora y no por su naturaleza política, como habría emergido en
la segunda mitad del siglo XX (1979:9-12).
El dato fue que el realismo periférico, ante las evidentes inconsistencias del concepto de aislamiento como crítica a los efectos de la autonomía, lo reemplazó por el de
confrontación inútil. Fue precisamente su abandono, junto con la adscripción a un régimen democrático y la economía de mercado, lo que constituyó, según esta lectura,
una nueva fase histórica: la “Argentina postmoderna” (1989-2001) (Cisneros y Escudé
1998:18-9).
Podemos inferir que las estrategias que confrontaban en algún plano con Washington fueron consideradas como desafíos a un alineamiento automático, cuando en realidad fue lógico que los países disputasen entre sí, ya que representan intereses diversos;
la cuestión está en el grado de esa confrontación, o como señaló Juan Carlos Puig, cuando los intereses de la potencia dejan de ser cotidianos para ser vitales (1980:153).
Los neoliberales adoptaron también estas críticas, cuando afirmaron que ya no
importaba quién gobernara, pues el camino a seguir con respecto a Estados Unidos sería
el mismo (Russell 1994).
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23
Luego pasaron a tipificar ese tiempo como de “aquiescencia pragmática” que se
distinguió de las políticas exteriores anteriores, el llamado “paradigma globalista”, como
de las posteriores (Russell y Tokatlian 2003).10
En el caso de la escuela puigiana y la sociohistórica sus análisis fueron marginados, sobre todo por el acento puesto en las asimetrías, cosa que el discurso del nuevo
orden internacional relegó y que llevó a un acercamiento importante entre ellas.
En el diseño del gobierno de Menem, la vinculación con Washington buscó, además de generar una “subordinación autoimpuesta”, según la feliz expresión de José Paradiso (1993:200), resolver la puja por el liderazgo sudamericano con Brasil a favor de
Argentina. Un momento interesante fue la fuerte apuesta, a través de este alineamiento y
la participación en las fuerzas de paz de Naciones Unidas para potenciar a la Argentina
como referente regional, además de la incorporación del país como aliado extra OTAN.
Pero este esquema se confrontó con otras iniciativas como las diversas propuestas de
reforma al Consejo de Seguridad, donde Brasil buscó ocupar un sillón permanente en
dicho organismo, generando tensiones con nuestro país.
El Mercosur, como acuerdo de unión aduanera y mercado común principalmente,
a diferencia de los de 1985, estuvo influido por la ideología neoliberal de los suscriptores,
ya que fue pensado como un instrumento comercialista para sumarse a la globalización,
más que como uno alternativo a esta. La falta de coordinación de estrategias de inserción
no alejó las tensiones entre sus miembros, por la falta de adecuación de políticas exteriores y económicas comunes, y por la prioridad otorgada a la relación con Estados Unidos
por Argentina, frente a cierto alejamiento de Brasil de este.
Pero estas dificultades no impidieron que ganase en importancia como instrumento para la negociación con otros espacios regionales como el Área de Libre Comercio
de las Américas –bajo la fórmula “cuatro más uno”–, o el acercamiento con la Unión
Europea –con la cual se afirmó la voluntad de crear una asociación interregional–, o con
El modelo de “aquiescencia pragmática” fue definido por Russell y Tokatlian, como aquél que se inició en los
años 90 del siglo XX hasta diciembre de 2001. La aquiescencia es un tipo de conducta que se caracteriza por
la conformidad autoimpuesta por parte del Estado, cuando ante la falta de alternativas realistas se adopta una
política exterior subordinada a un actor externo. En este período el interés nacional fue definido en términos
de desarrollo económico y en consecuencia el modelo de inserción seguido por el gobierno de Argentina, tuvo
a Brasil y a Estados Unidos como principales protagonistas: Brasil fue visto instrumentalmente como una contraparte funcional en términos económicos y disfuncional en términos políticos, dado que el vínculo estaba
subordinado a la relación con Washington; mientras que Estados Unidos fue racionalizado como el referente del
“alineamiento estratégico”, siendo la piedra angular de la política exterior argentina (Russell y Tokatlian 2002).
10
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posterioridad a la crisis de 2001 cuando se institucionalizaron misiones conjuntas con el
sello comunitario.
Para Chile en esta fase existió un plano de una mayor cooperación, ya que el proceso de apertura y liberalización iniciado en Buenos Aires permitió una mayor convergencia de sus economías, y en Argentina, producto de la privatización y la convertibilidad,
transformó su estructura productiva convirtiéndose en exportador de energía (debido a
la explotación irracional de los recursos naturales y la caída de la producción industrial).
La mayor complementación de los modelos económicos no impidió la existencia
de cierta puja con Chile ante la integración a la economía norteamericana, ante la ambigüedad que el gobierno de Menem tuvo en la materia, y como pudo observarse en las
discusiones del Grupo Río de 1997.
También en este plano, el fin de la dictadura de Pinochet en 1990 y la posterior
incorporación de Chile al Mercosur político en 1996, reforzaron la faz cooperativa entre
ambos Estados. Fue lo que Lorenzini denominó la superación de los obstáculos de la
“vieja política” a la “nueva política” (2011:183).
Pero la subsistencia de la “vieja política” estuvo concentrada en los problemas de
límites y por ello se firmó un primer acuerdo con el presidente Patricio Aylwin para solucionar los 24 puntos en disputa, dejando de lado el conflicto de Laguna del Desierto y
el de Hielos Continentales, según lo establecido en el Tratado de Paz y Amistad de 1984.
El primero fue llevado a un arbitraje internacional que falló en favor de las pretensiones argentinas y en el segundo se intentó una solución política a través de la demarcación de una poligonal consistente en fijar una línea equidistante entre las pretensiones
de ambos países.
A fines de 1996, el presidente de Chile, Eduardo Frei, y su par argentino, Carlos
Menem, al no encontrar ninguno de los dos gobiernos acuerdo por parte de sus parlamentos, avanzaron en uno nuevo que estipuló la conformación de una comisión interparlamentaria que analizó la debatida “poligonal”. En 1998 emitió un dictamen que
fue acordado por ambos congresos, y fue aprobado al año siguiente, en donde el 70 por
ciento de los reclamos argentinos fueron considerados (Simonoff 1999).
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El cierre de las disputas fronterizas con Chile marcó la apertura hacia una agenda
económica entre los dos países y aprovechamientos de recursos en común, como asimismo el encuentro de una salida al Pacífico para el Mercosur.
Durante las Presidencias de Menem, con respecto a Malvinas trató el tema en sintonía con los deseos de los poderosos, y estableciendo dos planos: uno bilateral, con los
británicos en el cual se buscó allanar sus intereses económicos y políticos, e implementando una peligrosa estrategia llamada de “seducción” hacia los isleños.11
3. La política exterior de Fernando de la Rúa (1999-2001)
La gestión de Fernando de la Rúa fue ubicada en el marco de una continuidad de la
gestión de Menem, aunque existieron ciertos elementos diferenciales, estos no llegaron a
plasmarse en una política diferente. Evidentemente la atadura a la convertibilidad resultó
el principal impedimento para realizar cambios en la estrategia de inserción aliancista.
Las vinculaciones entre el modelo económico de la convertibilidad y el de inserción internacional del “realismo periférico”, los vuelven inescindibles, no existiendo posibilidad para que cada uno fuese utilizado independientemente del otro.
Durante esta administración se continuó pensando en conciliar la prioridad Mercosur con la política hacia Chile, postulando su incorporación al bloque regional, además
se buscaron coincidencias con respecto al Tratado Antártico –al margen de los conflictos
existentes entre los dos países–, y para que Buenos Aires sea la sede del mismo (Simonoff
2007).
Esta ampliación del Mercosur buscó evitar la presencia gravitatoria de Brasil, pero
terminó fracasando cuando, a fines de 2000, la nación trasandina decidió integrarse al
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos.
De hecho sectores del gobierno, fundamentalmente su último ministro de Economía, Domingo Cavallo, recomendaba salirse del Mercosur e “iniciar conversaciones para
La Argentina considera a los kelpers como población implantada y por lo tanto su reclamo de autodeterminación sería consagrar el colonialismo, más que terminar con él. La estrategia de seducción llevada adelante por la
administración menemista puso en riesgo este principio sostenido por Argentina y contenido por la Resolución
N° 2.065 de la Asamblea General de Naciones Unidas.
11
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incorporarse [al NAFTA], siguiendo el modelo de negociación que lleve adelante Chile”
(Cavallo 2001:264-65).
Los gobiernos posteriores a Menem buscaron un alejamiento de la estrategia de
seducción. A pesar de las diversas estrategias de inserción internacional en general, y con
respecto a Malvinas en particular, en los años posteriores a Menem encontramos cierta
continuidad, o lo que más ampulosamente se llama “Políticas de Estado”.
La continuidad de la convertibilidad, que afectaba la competitividad de la economía argentina y repercutió en vastos sectores de la sociedad, llevó los índices de pobreza
a términos nunca vistos, que se tradujeron en una pérdida de legitimidad del gobierno,
el cual colapsó, y tras una serie de sucesores, finalmente Eduardo Duhalde quedó a cargo
del Ejecutivo.
4. Las políticas exteriores tras la crisis de 2001
Las lecturas de la crisis de 2001 en el sentido de un corte con el pasado fue mayoritario, pero lo cierto fue que sus sentidos no fueron los mismos. Mientras para Rapoport,
el alejamiento de la convertibilidad resultó central para una nueva política exterior, que
terminó expresándose en la gestión de Néstor Kirchner (2009), los autonomistas marcaron la valoración de la búsqueda de márgenes de maniobra (Figari 2004), frente al modelo anterior que privilegió la inserción, más erráticas resultaron las lecturas neoliberales y
neoconservadoras.
La lectura de Russell (2010) consideró la reaparición de elementos del segundo
núcleo, o modelo globalista, y el desplazamiento de los del tercero, en una idea un tanto
positivista de la evolución de las cuestiones políticas, lo que condicionó su visión de este
período como de otros.
La lectura de Escudé que pasó de determinar primero la del Estado parasitario,
categoría en la cual la política exterior “se convierte en un instrumento” de la política
interna y por lo cual:
es improbable que el futuro depare políticas exteriores “racionales”, pensadas en función de los intereses de largo plazo en un contrato social democrático. Por lo menos
hasta que la condición de parásito sea superada, no volverán a implementarse políticas
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exteriores como las de Menem y Alfonsín que más allá de sus aciertos o errores, fueron
por momento admirables en su disposición al sacrificio electoral... (Escudé 2005:117)
Pero no solo el cambio de la situación interna afectaba el análisis escudeano. También el alejamiento del horizonte de un mundo unipolar que lo llevó a sostener que en los
últimos años producto del “caos sistémico”, se “han reducido los costos de las confrontaciones con la potencia hegemónica” que tuvo como consecuencia que las “ecuaciones del
‘realismo periférico’ se ha(ya)n transformado” (Escudé 2004:199).
Es extraño que en un artículo reciente, y ante el surgimiento de China como una
de las principales potencias mundiales, continuó planteando los mismos condicionantes
que para los escenarios anteriores, a pesar del cambio de las “ecuaciones” (Escudé 2011).
Esta transformación de las ecuaciones del realismo periférico lo llevaron a una
revisión del proceso, al considerar que las políticas exteriores de las administraciones
kirchneristas son una expresión de realismo periférico blando, frente a una supuesta aplicación ortodoxa de su teoría en los 90 (Escudé 2009).
En cierto sentido existen puntos de continuidad de algunas políticas iniciadas en
los 90, y reclamadas por Escudé, como la firma del Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP), de Tlatelolco, por ejemplo, pero nos preguntamos: ¿son suficientes
para establecer la vigencia del realismo periférico, o estamos claramente en otra instancia
teórica y de la práctica de la política exterior?
Como ha sostenido Mario Rapoport, con la llegada de Néstor Kirchner estaríamos viviendo un nuevo modelo de política exterior sustentado en la reindustrialización,
desendeudamiento y desarrollo económico “que todavía estamos transitando” (2009:26),
claramente distinto al de la anterior década. Aunque no nos deja de ser extraño que ambos autores, dos de los principales polemistas de la disciplina desde los años 80, hoy
coincidan en su evaluación sobre la administración kirchnerista.
Frente a las estrategias adoptadas por los sucesivos gobiernos desde 2001 no podríamos suponer la existencia de una continuidad ante el cambio de modelo económico
y de inserción que obedeció a la propia supervivencia del Estado-nación y de la sociedad
argentina.
En función de la importancia que para Argentina tienen Brasil y Estados Unidos,
se fueron constituyendo ejes como la securitización de la agenda mundial, los vínculos
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con la región y el Mercosur, la negociación de la deuda externa, la reinserción internacional del país y la crisis financiera internacional de 2008.
La securitización de la agenda internacional llevó a los gobiernos argentinos en
medio de la crisis a evitar compromisos directos con la política de Washington, aspirando
a mecanismos de carácter multilateral, como mantener y reforzar las misiones de paz,
buscar ciertos linkages con la lucha contra el terrorismo, como el avance judicial sobre
ciudadanos iraníes en la causa de los atentados en los años 90, pero fijando distancia del
unipolarismo.
Existieron coincidencias con Chile en torno a la intervención norteamericana
en Irak, aunque como señaló María Elena Lorenzini, “esto fue una simple coincidencia,
puesto que no tuvo lugar un proceso previo de concertación y coordinación de política”
(2011:177).
Volviendo a la Argentina, debemos señalar que la llegada de los demócratas permitió observar cierto agotamiento de la estrategia multilateral y la necesidad de un replanteo de la misma que aún no lo vemos aparecer con claridad.
El marco externo trajo aparejados desafíos que sumados a la crisis de 2001, hicieron que Argentina profundizase su rol regional. Tras ciertos titubeos iniciales, la estrategia de inserción internacional tuvo un vuelco hacia la opción de Brasil, y un tratamiento
razonable hacia la gran potencia del norte del continente.
El impacto sobre la región redundó en una mayor autonomía en muchos aspectos,
pero también trajo aparejadas nuevas responsabilidades, como lo demostró la intervención en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití MINUSTAH y en las
diversas crisis políticas que tuvieron lugar principalmente en el Cono Sur.
En este plano, y dentro del marco de la regionalización de las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz (OMP) fueron, tras Afganistán e Irak, o formas de compensación en contra de la legalización de la segunda, como podría ser el caso de Chile, o la
forma de aporte indirecto de tropas, como puede ser el de Argentina, lo cierto que fue un
ámbito de convergencia y que puede convertirse en una oportunidad para un comportamiento autonómico.
En este esquema debemos sumar a Brasil, que no quedó reducido al envío de tropas, sino que también a la articulación de políticas para cumplimentar el tipo de mandato
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de la operación entre los tres países en el “ABC sobre Haití”, lo que fue un dato por demás
auspicioso.
Otro dato para nada menor fue el avance en el plano de la integración de tropas
para este tipo de misiones entre Argentina y Chile, los que en el marco de la reunión bilateral conocida como “el 2 + 2” (formado por los cancilleres de Argentina y Chile, Jorge
Taiana y Alejandro Foxley, y los respectivos ministros de Defensa, Nilda Garré y Vivianne
Blanlot), en diciembre de 2006, anunciaron la puesta en funcionamiento de una fuerza
binacional de paz combinada conocida como Cruz del Sur que:
Se trata de la primera experiencia de integración entre fuerzas armadas que, en este
caso, tendrá por cometido la conformación de una fuerza militar disponible para misiones internacionales de paz de las Naciones Unidas. La fuerza Cruz del Sur actuará
bajo mandato de la ONU y conforme a los parámetros y procedimientos del Sistema
UNSAS (United Nations Stand-by Arragement System)” (Simonoff et al. 2007).
Además, está la función de estabilizador regional que se había desarrollado conjuntamente con Brasilia, como por ejemplo en los casos de crisis políticas en Bolivia y
Ecuador; tras la creación de la Unasur, estas se realizaron en un marco más institucionalizado y también más limitado al espacio sudamericano que al latinoamericano.
Fue muy interesante en este nuevo plano la reunión entre las presidentas Michelle
Bachelet y Cristina Fernández con motivo de la crisis que aquejó a Bolivia, en septiembre de 2008, previa a la reunión de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), para
coordinar el rechazo a los sectores separatistas.
El eje de la integración regional tuvo al Mercosur como actor central. Este profundizó su perfil como mercado común al sancionar su Código Aduanero en 2011 y
establecer como meta final del proceso el año 2019. Pero no fue menos cierto que su
principal desempeño fue como instrumento de inserción económica internacional para
sus miembros (misiones comerciales conjuntas, participación en el G22 de la Organización Mundial de Comercio, OMC, el rechazo al Área de Libre Comercio de las Américas,
ALCA, entre otros).
En el marco de la integración con Chile, en octubre de 2009, ambas presidentas
suscribieron el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación, el cual para el entonces
canciller argentino, Jorge Taiana, constituye “el nuevo marco programático en el cual se
30
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desarrollará la dinámica de la relación bilateral en las próximas generaciones” (Simonoff
et al. 2010).
En el plano de la integración física, a los pasos abiertos en la década de los 90,
como el de Jama o Cardenal Samoré, por ejemplo, se le sumaron la conformación de
entidades binacionales para la construcción del Túnel Internacional en el Paso de Agua
Negra y el Tren Trasandino Central previstos en el Tratado de Maipú.
Pero obviamente que no podemos desatender en el marco de la estrategia de integración las relaciones con Brasil. Estas pasaron de un buen momento, marcado por la
solidaridad de ese país en la crisis de 2001, y reforzado con la llegada de Lula da Silva,
hasta que a fines del 2004 empezaron a mostrar ciertas tensiones, como lo fueron las
discusiones en torno al rediseño del Consejo de Seguridad y el rechazo inicial a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Sin embargo, sobre el final de la gestión de Néstor
Kirchner estos aspectos parecían olvidados.
A diferencia de lo ocurrido en esa administración, la agenda con Brasilia de Cristina Fernández estuvo marcada principalmente por los efectos de la crisis de 2008. La
variante carioca permitió mejorar los términos de negociación internacional, tanto en la
integración regional como en las negociaciones en el marco de la Organización Mundial
de Comercio.
La relación con Brasil fue menos efectiva en la relación con los organismos multilaterales de crédito, y en este plano Argentina dependió primero de la ayuda de Washington desde la segunda fase de la administración duhaldista, en mayo de 2002, (en la
consecución de este apoyo los gobiernos de Ricardo Lagos y Vicente Fox resultaron centrales), y a pesar del compromiso de establecer una estrategia conjunta en la Declaración
de Copacabana (2004), y luego, entre 2005 y 2007, dependió del aporte venezolano.
Precisamente, la estrategia de desendeudamiento ha sido exitosa, ya que virtualmente Argentina salió del default declarado a fines de 2001. Se sustentó en dividir a los
deudores en dos tipos: los tenedores privados, quienes tras dos fases de reestructuración
con una importante reducción en 2005 y 2010, sumaron un 92 por ciento del total, y
los institucionales, con los cuales se avanzó en una esquema de negociación de costos
recíprocos, a partir de mayo de 2002, y que en 2005 terminó con la cancelación de las
acreencias con el Fondo Monetario Internacional.12
Para los datos sobre el desendeudamiento, véase:
http://www.mecon.gov.ar/finanzas/sfinan/documentos/informe_deuda_publica_31-12-11.pdf
12
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Restan aun unos 7.000 millones de dólares en manos de fondos buitres, que intentaron a lo largo de todo el proceso obstaculizarlo, y frente a las acreencias con el Club
de París que dilató la esperanza del gobierno de mejorar las notas de las calificadoras de
riesgo y el retorno de la inversión para permitir la continuidad del crecimiento a tasas
“chinas”.
Desde el fin de la convertibilidad, Argentina se fue alejando del paradigma económico neoliberal por otro más heterodoxo. Algunos lo denominan neodesarrollista, ya
que gracias a un tipo de cambio competitivo, la utilización de la capacidad ociosa y los
precios de los commodities se pudo entrar en una fase de crecimiento económico.
La falta de acceso a los mercados internacionales, producto del default, fue suplida
tanto por la recuperación de las instalaciones industriales como por el doble superávit en
materia fiscal y con los intercambios comerciales con el mundo.
En este último plano se produjo un crecimiento asombroso, ya que se pasó de
34.600 millones de dólares en 2002 a 157.000 en 2011, con un saldo ampliamente positivo que supera holgadamente los 10.000 millones anuales. La única retracción de este
crecimiento se observó en 2009 y 2010, en que los intercambios cayeron levemente, pero
ampliando el saldo a unos 16.000 en el 2009, por ejemplo.13
Fue evidente la profundización y diversificación de destinos de las exportaciones.
Las principales áreas de comercialización fueron el Mercosur, que osciló entre 20 y 25
por ciento, mientras que las otras zonas importantes (Sudeste asiático, NAFTA y Unión
Europea) rondaron entre 12 y 20 por ciento. Asimismo, las importaciones están menos
equilibradas, con una preeminencia del Mercosur, aproximadamente un tercio del total,
y el creciente aumento de llegada de productos de origen chino.
En el caso de Chile, la participación en las exportaciones mostró un signo decreciente en esas fechas, ya que en 2002 rondó 12 por ciento y el último año en 6 por ciento,
en el caso de las importaciones se mantuvieron constantes en todo el período, 2 por ciento, pero en 2011 cayeron a 1 por ciento.
Esto fue producto del cambio de modelo económico e inserción internacional argentino que afectó las pautas de cómo se habían desarrollado las vinculaciones argentino-chilenas desde los años 90. Argentina en ese entonces, producto del achicamiento de
Para los datos referidos al intercambio comercial argentino, tanto a sus monto como por su composición, véase:
http://www.indec.gov.ar/
13
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su economía, se había convertido en un exportador de energía, pero la reactivación de la
última década lo volvió nuevamente en importador. Como lo señalamos oportunamente:
Ambos países tienen necesidades energéticas que sus mercados internos deben satisfacer y, pese a la complementariedad, es inevitable que existan dificultades y diferencias
sobre las tarifas del gas que la Argentina le vende a Chile. Este conflicto se arrastra
desde los recortes al envío de gas argentino decididos por el gobierno en 2004, durante
el gobierno del presidente Ricardo Lagos. Se reavivaron en julio de 2006, cuando la crisis energética se hizo tan clara como la dependencia regional de lo que ocurra política
y económicamente en Bolivia, pulmón gasífero del Cono Sur. Entonces, el gobierno
decidió aumentar en un 45 por ciento el impuesto al gas que se vende a Chile, después
de que Bolivia aumentara el precio del combustible que a su vez vende a la Argentina
(Simonoff et al. 2007).
En general, los efectos en Sudamérica de la crisis de 2008 fueron más reducidos
que en los países desarrollados, por su menor dependencia del comercio y las inversiones
de estos, y una mayor relación con China e India. En el caso específico de la Argentina,
además de ello, al tener la inversión extranjera una escasa influencia en el proceso de
crecimiento, su reducción global no fue un problema inicialmente, lo que le permitió a la
Presidenta decir en la Bolsa de Nueva York en 2008: “No necesitamos Plan B” (Fernández
de Kirchner 2008). Aunque en la nueva década del milenio la necesidad de inversión
externa para sostener el crecimiento se hizo más notoria, sumado al hecho de que la
crisis no supuso hasta el momento, como inicialmente se creía y el gobierno argentino
apostaba fuertemente a un cambio de paradigma económico a nivel global, esta situación
complicó no solo el crecimiento, sino también los modos en los cuales la Argentina debe
interactuar con el mundo.
Argentina con posterioridad a la crisis de 2001 desarrolló un perfil internacional
en el cual privilegió dos planos: uno geográfico y otro conceptual. El primero es claramente conosureño, y de alineación con las naciones de la periferia; el otro es multilateral
y de afirmación del derecho internacional.
Estos dos aspectos, la condición periférica y el multilateralismo, ayudan en muchos foros a la comprensión del problema de Malvinas, pero resultan insuficientes. Necesitamos que nuestro país involucre en su causa a otros jugadores relevantes del escenario
internacional, como lo hizo oportunamente con Rusia o China, y que hoy se pueda extender a los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica).
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El rol chileno, más allá de la continuidad del apoyo en los reclamos argentinos
desde 1990, resultó relevante para la firma de los acuerdos de 1999, sobre comunicaciones entre las islas y el continente, como asimismo en su apoyo, en diciembre de 2011, a
la medida adoptada por el Mercosur de no permitir el arribo a sus puertos de naves con
bandera de Malvinas, a pesar de los intentos de las autoridades británicas por revertirla.
III. CONCLUSIONES
Para concluir, creemos que a lo largo de estos 30 años, la política exterior argentina
ha construido una estructura triangular en donde sus principales variantes son las relaciones con Washington y Brasilia.
El balanceo que realizó Argentina entre estos dos polos fue producto de las innovaciones ocurridas en el primer gobierno democrático: el giro realista hacia Estados
Unidos y la política de cooperación hacia los vecinos, que permitieron buscar márgenes
de maniobra en el escenario internacional.
Para nosotros, desde la restauración democrática y los cambios acaecidos desde
fines de los 80 en el escenario internacional, las estrategias de las políticas exteriores tuvieron como marco la estabilidad de un régimen, dentro del cual se produce una conjunción de las pretensiones de autonomía e inserción que estaría caracterizando a un modelo
reciente desde 1983.
Estas políticas exteriores se construyeron a partir de un interesante juego de equilibrios entre las tendencias autonomistas, que privilegiaron a la región como escenario
principal de su agenda, y los de inserción restringida con la potencia hegemónica. Las
diferencias entre estas tendencias estuvieron en la elección de su alianza principal. Mientras los primeros apuntaron a generar márgenes de maniobras en el sistema internacional
sobre las alianzas con países con similares recursos y valores, los occidentalistas continuaron por una política de seguimiento hacia la potencia hegemónica.
Estos elementos nos permitieron delinear una presencia de cierta estructura triangular, donde el impacto de las tendencias autonomistas buscaron centrar su prioridad
en Brasil, y las otras, las dependentistas, en Estados Unidos. De acuerdo a qué lado del
triángulo se apoyó la estrategia principal de vinculación de Argentina con el mundo, fue
el resultado obtenido. Existieron fuertes condicionantes, como el endeudamiento que
generó la necesidad de acercarse a Washington para conseguir apoyo financiero, ya sea
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unilateralmente o a través de los organismos multilaterales que controla, lo que ocasionó
una tensión en la búsqueda de un mayor marco autonómico. La primera opción también
tuvo sus dificultades, ya sea por las transformaciones del sistema internacional, o los de
Brasil, y que puede llevar hacia una “doble dependencia” (Figari 1997:195-96).
Salvo en el caso de Brasil, no existe otro país con el que se tenga tal grado de interacción e interrelación, de reuniones intergubernamentales en todos los niveles, como
el que ocurre con Chile, siendo el caso más notable los avances en la integración de la
defensa, incluso en un grado mayor que con nuestro principal socio.
El fracaso de la integración comercialista que llevaron adelante ambos países desde los 90 y que tuvo un revés con la crisis del gas desde comienzos de 2004, no debe ser
vista como una calamidad. Podríamos decir que Argentina y Chile han ensayado una
estrategia más profunda, sostenida por lo que José Morandé ha subrayado como una
“constante histórica”: la “búsqueda permanente de niveles mayores de autonomía y ejercicio de sus soberanías” que debe ser el núcleo de nuestra asociación (Morandé 2007:43).
Así lo han comprendido sus gobiernos y sus sociedades que, como dijera Raúl
Bernal Meza, “es imprescindible el diseño de una ‘agenda política’ que, por cierto, debe
tomar en consideración la política exterior y las relaciones regionales e internacionales de
ambos países como su telón de fondo…” (Bernal Meza 2007:28).
Seguramente la conjugación de estrategias autonomistas, serán mucho más satisfactorias para ambos y que también la comprensión de nuestras diferencias requieren y
requerirán de muchos desafíos, obstáculos y puestas a prueba que resultarán en una tarea
que por desafiante, no deja de ser posible.
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LAS RELACIONES ARGENTINO-CHILENAS 2008-2011,
¿REALIDAD O FICCIÓN DE LA “ALIANZA ESTRATÉGICA”?*
Argentinean-Chilean bilateral relations 2008-2011. Strategic Alliance:
¿Fact or Fiction?
María Elena Lorenzini**
RESUMEN
Los vínculos entre Argentina y Chile han ocupado un lugar prioritario en la agenda de
la política exterior de ambos Estados a lo largo de las últimas dos décadas. Su evolución
muestra un importante proceso de profundización. Al mismo tiempo, es posible identificar algunos episodios puntuales –de los cuales los más significativos, en términos de
su impacto sobre el vínculo, han sido la crisis del gas y el caso Apablaza– que generaron
cierto grado de tensión. En ese marco, identificamos aquellos hechos relevantes que nos
permitan inferir si la “alianza estratégica” es una ficción discursiva o una realidad concreta que caracteriza a los vínculos entre ambos países.
PALABRAS CLAVE: Argentina, Chile, alianza estratégica
ABSTRACT
During the last two decades, the relationship between Argentina and Chile has occupied
a place of priority on both States’ foreign policy agendas. Its evolution shows an important process of deepening. Nevertheless, it is possible to identify some specific episodes
–of which the most significant in terms of their impact on the relationship have been the
gas crisis and the Apablaza case– that generated some degree of tension. In this context,
*
El artículo corresponde al Proyecto financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas,
“Las ‘alianzas estratégicas en la Política Exterior Argentina 2003-2011: Aproximación al análisis comparado de
los casos Argentina-Chile y Argentina-Venezuela”.
** Universidad Nacional del Rosario, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Santa Fe, Argentina. Correo electrónico: [email protected].
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we identify the relevant facts that allow us to infer whether the ‘strategic alliance’ is discursive fiction or a concrete reality that characterizes the ties between the two countries.
KEYWORDS: Argentina, Chile, strategic alliance
I. INTRODUCCIÓN
La firma del Tratado de Paz y Amistad entre la República Argentina y la República de Chile resolvió el conflicto por el Canal del Beagle e inició una nueva etapa en
la relación bilateral. En 1984, ambos Estados decidieron poner fin a un pasado histórico
signado por una imagen recíproca de rivalidad intensa.1 Aquel acuerdo celebrado entre
el gobierno autoritario de Augusto Pinochet y el gobierno democrático de Raúl Alfonsín
fue la piedra basal sobre la cual empezaría a construirse un nuevo modo de vinculación.
En 1991, las administraciones democráticas de Patricio Aylwin y Carlos Menem
renovaron los votos de confianza y decidieron dar un nuevo salto cualitativo a través
de la firma de la “Declaración Presidencial Conjunta Argentino-Chilena”, cuyo objetivo
principal era la consolidación de una “frontera de paz”. También se firmó la Declaración
Conjunta sobre Límites en la que se establecieron los mecanismos a través de los cuales
se resolverían las 24 cuestiones territoriales pendientes y el Acuerdo de Complementación Económica Nº 16 (ACE 16), que regularía el proceso de liberalización comercial,
inversiones, el suministro de gas natural y la explotación conjunta de zonas de fronteras.
Durante la década de 1990 las relaciones argentino-chilenas se desarrollaron en
un clima en el que predominó la cooperación. El diálogo político mantuvo un excelente
nivel y se crearon mecanismos para institucionalizarlo: Cumbres Presidenciales, Reuniones 2 + 2, Comités de Frontera, etc. Una muestra de ello fue la fuerte voluntad política
expresada por ambos gobiernos para la resolución del conflicto por Hielos Continentales.
Además, el intercambio comercial y los flujos de inversión experimentaron una tendencia ascendente y la cooperación en materia de defensa se hizo efectiva. El corolario de
esta excepcionalidad positiva2 fue la declaración política de Argentina y Chile como aliados estratégicos el 19 de mayo de 2000 (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
1
2
40
La noción de rivalidad es una adaptación del modelo ideal de Alexander Wendt (1999) y que atraviesa a gran
parte de las relaciones ‘buenas’ entre Estados. Se la califica como ‘intensa’ para marcar la diferencia con la nueva
forma de vinculación que caracterizaría la relación entre Argentina y Chile a partir de la década de los 90, en la
medida en que se fueron resolviendo los conflictos limítrofes y se incrementó la interdependencia en otras áreas.
Originalmente la expresión fue acuñada por Juan José Taccone durante el seminario realizado en conmemoración de los 10 años del Acuerdo de Complementación Económica N° 16, organizado por el INTAL, el Consejo
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Internacional y Culto 2000). Desde entonces, la consigna de la alianza estratégica ha sido
una constante en las declaraciones de las Cumbres Presidenciales y en los discursos de
política exterior en ambos lados de la cordillera.
Sin embargo, durante la primera década del siglo XXI hubo acontecimientos que
pusieron a prueba la fortaleza de la relación bilateral. La denominada “crisis del gas”
fue uno de los episodios que generó mayor tensión entre la administración de Néstor
Kirchner y las dos administraciones socialistas de Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle
Bachelet (2006-2010). No obstante la intensidad del conflicto, predominó la voluntad
política de las partes para encapsular el tema y hallar una salida negociada para el abastecimiento y por el precio del hidrocarburo.
Los resultados de las elecciones presidenciales de Chile en 2006 y de Argentina en
2007 produjeron una coincidencia histórica: fue la primera vez en ambos países que el
Poder Ejecutivo tenía como protagonistas a dos mujeres.
El gobierno de Cristina Fernández tenía un gran desafío en materia de política
exterior, en general, y en la relación con Chile en particular. En lo que respecta a la primera, Fernández había expresado durante la campaña que “es necesario proyectar otra
imagen de la Argentina” y que una vez superada la etapa más difícil de la negociación de
la deuda, su administración contaría con un mayor margen de maniobra para gestionar
los asuntos externos (Marirrodriga y Gualdoni 2007). Entre las prioridades de la agenda
se encontraban los vínculos con Chile. Allí, el mayor reto era “relanzar” las relaciones
en un escenario poscrisis del gas. Además, en 2008 se cumplirían 30 años del inicio de
la mediación del papa Juan Pablo II sobre el conflicto del Beagle y en 2009 se conmemoraría el 25 aniversario del Tratado de Paz y Amistad. Ambas fechas eran una excelente
oportunidad para reforzar la relación, restablecer la confianza e iniciar el tránsito hacia la
efectiva conformación de la tan mentada alianza estratégica.
A partir de lo expuesto podemos afirmar que a lo largo de las últimas dos décadas,
la vieja política3 dio paso a la nueva relación4 en los vínculos entre Argentina y Chile. Su
Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y el Centro Latinoamericano para las Relaciones con
Europa (Celare), en Buenos Aires, el 6 y 7 de diciembre de 2001.
3
La vieja política alude a aquel modo de vinculación signado por la desconfianza mutua, por la percepción de una
amenaza permanente sustentada en la convicción del vecino como un rival poco confiable y cuyo tema central
de la agenda bilateral era la defensa del territorio y la protección de las fronteras, entendidas como espacios de
separación y no de encuentro (Colacrai y Lorenzini 2006:181-219).
4
La nueva relación se caracteriza por el cambio en el patrón de la vinculación y ha predominado en los vínculos
argentino-chilenos desde 1990. Ello se observa en los mayores niveles de cooperación y en la profundización
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41
evolución muestra un importante proceso de profundización que se observa en el crecimiento de los canales de diálogo político, de los flujos comerciales y de la cooperación
bilateral. Al mismo tiempo, es posible identificar episodios puntuales, de los cuales los
más significativos en términos de su impacto sobre el vínculo han sido la crisis del gas
(2004) y el caso Apablaza5 (2010), los que generaron cierto grado de tensión.
En ese marco, indagamos acerca de la trayectoria de los vínculos argentino-chilenos durante la primera administración de Cristina Fernández e identificamos aquellos
hechos relevantes –por su impacto ya sea en términos positivos o negativos– que nos permitan inferir si la “alianza estratégica” es una ficción discursiva o una realidad concreta.
La conjetura que guía este trabajo sostiene que la relación bilateral ha experimentado una profundización signada por una excepcionalidad positiva y el incremento en la
densidad6 de las macro y microrrelaciones.7 Sin embargo, afirmamos que el vínculo aún
es inmaduro para definirlo como una alianza estratégica. Esa idea puede completarse si
agregamos que la sucesión de ciclos de stop and go por los que ha atravesado la relación
no ha contribuido para transformar la naturaleza de dicha relación.
Ahora bien, para comenzar a desarrollar el argumento delineamos los contornos
de los conceptos. Una alianza estratégica comprende al vínculo bilateral de modo integral
–macro y microrrelaciones– y se basa en una relación bilateral profunda y densa. Supone
que ha experimentado dicha relación bilateral tanto en la dimensión político-diplomática, estratégico-militar
como económica-comercial. Esta nueva relación supone, también, la posibilidad de trascender el estadio actual a
través de la construcción, a más largo plazo, de una alianza estratégica entre ambos países. Si bien ambos actores
aún interactúan dentro de una cultura de rivalidad “atenuada” (Colacrai y Lorenzini 2006:181-219).
5
El caso Apablaza se analiza con mayor profundidad más adelante.
6
La densidad de las relaciones se define a partir de la frecuencia y la multiplicidad de las interacciones que
desarrollan dos o más actores. Ello significa que las vinculaciones entre dos Estados son densas en la medida
en que se incrementa su frecuencia, posean una agenda bilateral que comprenda múltiples temas y existan
diferentes tipos de interacciones. Ahora bien, una relación puede ser más o menos densa tanto en los aspectos
positivos –cooperativos– como negativos –conflictivos (Tulchin 1997).
7
De acuerdo con Carlos Escudé, la macrorrelación global comprende el marco político amplio en el que se basa la
relación bilateral. En nuestro caso de estudio, sería el estado de cosas – expresiones y acciones de los gobiernos en
la dimensión político-diplomática que viabilizaron los avances sobre las microrrelaciones. Es importante aclarar
que la decisión de conformar una alianza estratégica tiene lugar en la dimensión de la macrorrelación global,
puesto que es, precisamente, la decisión política la que fija –en mayor medida– las reglas del juego. Por su parte,
las microrrelaciones se articulan en torno a una pluralidad de problemas puntuales, que están a cargo de una
multiplicidad de actores individuales, públicos y privados –agencias del Estado, el sector empresario y los grupos
de inversiones–, y de pequeños núcleos burocráticos. Allí nos guiamos por lo que sostiene Carlos Escudé en el
sentido de que es en las microrrelaciones bilaterales donde se juegan los auténticos intereses de los países (Escudé
1991:405).
42
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la planificación de cursos de acción en el mediano y largo plazo haciendo que estos sean
más confiables, más previsibles y menos inciertos. La confianza es un elemento de base,
el que se construye en función del cumplimiento de los acuerdos, fijando reglas claras y
compartiendo la información necesaria con el objetivo de anticiparse frente a coyunturas
críticas. Esto posibilitaría un mayor control de los costos recíprocos y asimétricos que
toda relación de interdependencia supone. Es decir, que la construcción de una alianza
estratégica demanda un mayor grado de coordinación y planificación de las políticas exteriores, aunque no implica la formulación de una política externa común. Una alianza
estratégica es un juego de suma variable que requiere la disposición de los Estados para
aceptar los costos derivados de la puesta en práctica de los cursos de acción. Otro ingrediente esencial del concepto es que el carácter estratégico cobra un sentido eminentemente político, asumiendo que la planificación se llevará a cabo en la macrorrelación
global (Lorenzini 2011).
La idea de ciclos de stop and go la tomamos prestada de la economía, ya que nos
permite elaborar una imagen clara para ilustrar la trayectoria del vínculo en estudio en
consonancia con el concepto de alianza estratégica. En esa dirección, consideramos que
la alternancia de fases de stop and go afecta la forma en la que se lleva a cabo el proceso de
construcción del vínculo bilateral y de los actores involucrados en él. Así, la recurrencia
y la intermitencia de episodios de tensión –crisis del gas y el caso Apablaza– contribuye
a reforzar en las percepciones y las imágenes de cada actor la idea de “inestabilidad” y de
“incertidumbre”. Tal como lo mencionamos, la construcción de una alianza estratégica se
basa en una confianza sostenible, con el objetivo de reducir la incertidumbre y hacer los
cursos de acción más previsibles. En consecuencia, los ciclos de stop and go atentarían
contra la construcción de un vínculo más planificado en un horizonte de mediano y/o
largo plazo.
El artículo se inicia con la descripción del cuadro de situación general de la relación bilateral en 2008, tomando en consideración los legados de la crisis del gas. Dicho
escenario nos permite comprender por qué las presidentas Bachelet y Fernández tomaron la decisión política de relanzar el vínculo a través de la Declaración de Punta Arenas
y la firma del Tratado de Maipú. Ambos documentos son analizados para dar cuenta de
la trayectoria de la relación entre 2008 y 2011. Luego, se presenta el caso Apablaza y se
focaliza la atención en los siguientes ejes: las reacciones en Chile, los intereses en juego
y el impacto sobre el vínculo. En las conclusiones, se reflexiona sobre la evolución del
vínculo argentino-chileno, con el objetivo de develar la interrogante central: si la alianza
estratégica entre Argentina y Chile es una realidad o una ficción discursiva.
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II. TRAYECTORIA DE LAS RELACIONES BILATERALES
EN EL PERÍODO 2008-2011
En los albores del 2008, la relación argentino-chilena mostraba dos rasgos destacados. Por un lado, mientras aún perduraba cierto grado de tensión por los efectos derivados de la crisis del gas, por el otro, existía un clima de optimismo por la llegada de una
nueva administración a la Casa Rosada que había anunciado prestar mayor atención a la
política exterior y continuar profundizando los vínculos con Chile.
Las consecuencias derivadas de la crisis del gas impactaron negativamente en el
vínculo bilateral. Sin embargo, no contaminaron con la misma intensidad otras áreas de
cuestiones, puesto que tanto Kirchner como Lagos y Bachelet hicieron grandes esfuerzos
para desgasificar la relación. Ellos estaban convencidos de que Argentina y Chile siempre
estarían uno pegado al otro por la cordillera y, por lo tanto, deberían ser “buenos vecinos”.
1. Los impactos de la crisis del gas
La crisis del gas se inició en el primer semestre de 2004 cuando el gobierno de Néstor Kirchner decidió, unilateralmente, reducir el volumen y/o suspender el suministro
del hidrocarburo a Chile tal como lo establece el Protocolo que regula la interconexión
gasífera y el suministro de gas natural.8 El objetivo de la decisión de la Casa Rosada era
garantizar el abastecimiento del mercado argentino frente al aumento sostenido de la
demanda.
La adopción de tales medidas fue interpretada por el gobierno de Lagos y por
las empresas privadas chilenas como una señal de alarma, puesto que ponía en juego la
seguridad del suministro en las centrales de producción y en los hogares, generando un
elevado nivel de incertidumbre. La preocupación en Santiago crecía vis a vis la negación
sistemática de la existencia de una crisis energética por parte del gobierno argentino.
Frente a esta situación hubo reacciones encontradas y se tomaron diversas medidas para llegar a una solución. Por un lado, la canciller Soledad Alvear envió una Nota
Diplomática de Protesta en la que solicitaba la revisión de las decisiones de la Secretaría
de Energía argentina que garantizaran la estabilidad en el suministro de gas (Ministerio de Relaciones Exteriores 2004b). Por el otro, Argentina celebró un primer acuerdo
8
44
Este es el Segundo Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica N° 16 firmado en 1991.
Cabe señalar que fue reemplazado por el Protocolo Sustitutivo del Protocolo N° 2 firmado en 1995.
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con Bolivia y aceptó la condición de que este último imponía de “no enviar ni una sola
molécula de gas boliviano a Chile”.
Además, los gobiernos de ambos países decidieron formar un Grupo de Trabajo
Binacional Ad Hoc para alcanzar una visión compartida sobre la situación energética,
trabajar en conjunto, estudiar medidas para la solución de los problemas y buscar fórmulas para prever el normal abastecimiento para los dos países (Ministerio de Relaciones
Exteriores 2004a).
En marzo de 2005 se realizó la Cumbre Presidencial Kirchner-Lagos. En esa ocasión, los mandatarios incluyeron el tema del gas en la agenda y se comprometieron a
trabajar para hallar una solución consensuada. A pesar de ello hubo un episodio que
volvió a estremecer la “estabilidad” de la relación argentino-chilena: el aumento en los
precios de las exportaciones de gas a mediados de 2006. Los incrementos de precios para
la exportación generaron un intercambio de cartas entre la presidenta Michelle Bachelet
y el presidente Néstor Kirchner cuyo contenido no es de conocimiento público. Posteriormente, los primeros mandatarios se reunieron en una bodega argentino-chilena en
la ciudad de Mendoza, el 12 de septiembre de 2006. Las conversaciones por el gas fueron
conflictivas y generaron un roce permanente (Lorenzini y Ceppi 2010).
Después de los aumentos de 2006 y de los recortes más agudos en 2007, las autoridades chilenas tomaron plena conciencia de que el gas argentino no volvería a fluir
con normalidad por los gasoductos existentes (Errázuriz 2008). Así, decidieron buscar
proveedores de gas natural licuado (GNL) alternativos que contribuyeran a morigerar los
costos de los recortes argentinos. Además, lanzaron los proyectos de construcción de dos
plantas de regasificación del GNL importado de Asia Pacífico en Quinteros –iniciando
sus actividades en octubre de 2009– y Mejillones.
La crisis del gas puso en evidencia la alta interdependencia del vínculo argentino-chileno y reflejó la vulnerabilidad que Chile experimentó en materia energética e impactó sobre algunos componentes centrales de la relación bilateral: redujo la confianza,
incrementó la incertidumbre y evidenció el rol central de una buena comunicación en
situaciones de crisis (Lorenzini 2011).
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45
2. El relanzamiento de los vínculos: la Declaración de Punta Arenas y el Tratado
de Maipú
Tal como lo mencionamos, Cristina Fernández había declarado en reiteradas ocasiones que la gestión proactiva de la política exterior sería uno de los rasgos que la diferenciaría del expresidente. Sin embargo, la emergencia del conflicto con el agro –mejor
conocido como el “conflicto del campo”– en el plano doméstico hizo que todas las energías del nuevo gobierno estuvieran concentradas en su resolución. En consecuencia, fue
recién en la segunda mitad de 2008 cuando la presidenta pudo dedicar una mayor atención a los asuntos internacionales.
El primer encuentro Fernández-Bachelet tuvo lugar el 4 de diciembre en la ciudad de Punta Arenas. Esta fue la primera visita oficial de la mandataria argentina al país
vecino y tuvo como telón de fondo la celebración del 30º aniversario del inicio de la
mediación de Juan Pablo II. En su conmemoración, las presidentas colocaron la piedra
fundamental del Monumento a la Integración que se construirá en Monte Aymond.
En la Declaración de Puntas Arenas sostuvieron que Argentina y Chile conforman
un modelo de integración estratégica cuyos cimientos son un conjunto de principios y
valores que configuran la base programática de la relación –democracia, paz, derechos
humanos, justicia social y desarrollo integral y sustentable (Ministerio de Relaciones Exteriores 2008). En consonancia con ello, anunciaron el inicio de las negociaciones para
elaborar un nuevo Acuerdo Complementario al Tratado de Paz y Amistad que permita
“sistematizar y ordenar los mecanismos que conforman la relación bilateral, dinamizar y
asegurar el proceso de integración y enfrentar con una perspectiva de futuro y de cooperación más estrecha, las próximas décadas de la relación entre ambos países” (Ministerio
de Relaciones Exteriores 2008:2).
Otro punto destacado de la agenda política de la Cumbre Presidencial fue el de
la coordinación y concertación de posiciones entre ambos países en, al menos, cuatro
áreas de cuestiones. En primer lugar, las presidentas expresaron su voluntad de continuar cooperando en las actividades antárticas y avanzar en la coordinación de posiciones
para las distintas reuniones que se celebran dentro del sistema antártico. En segundo
lugar, las jefas de Estado se mostraron conformes por la regularidad de las Reuniones de
Coordinación y Consultas sobre Asuntos Multilaterales entre los Directores Generales de
Política Exterior.9 Desde nuestro punto de vista, la realización de estos encuentros es un
9
46
La primera reunión se realizó en Santiago el 17 de agosto de 2007; el segundo encuentro tuvo lugar en Buenos
Aires el 2 de septiembre de 2008 y el tercero se desarrolló en Santiago el 4 de septiembre de 2009. En las tres oca-
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paso importante que se orienta a transformar en realidad, el discurso de la alianza estratégica. En tercer lugar, evaluaron positivamente la coordinación y consultas implementadas sobre cuestiones relativas a la defensa de los principios que fundamentan el derecho
internacional de los derechos humanos en instancias multilaterales. A modo de ejemplo
mencionamos la realización en Buenos Aires de la III Reunión Bilateral del Mecanismo
de Consulta y Cooperación en materia de Derechos Humanos (Ministerio de Relaciones
Exteriores 2008). En cuarto lugar, ratificaron la continuidad de la cooperación consular10
y convocaron a los funcionarios de ambas Cancillerías a continuar trabajando de modo
tal que dicha política pudiera institucionalizarse en un futuro próximo.
En lo que atañe a la dimensión estratégico-militar tuvo lugar la presentación de la
Fuerza de Paz Conjunta y Combinada (FPCC) Cruz del Sur, cuyo principal objetivo es
la participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) bajo el mando de
Naciones Unidas. Es importante recordar que esta iniciativa surgió de la Declaración de
Principios y Líneas de Acción y el primer paso consistió en la constitución del Estado
Mayor Conjunto de la Fuerza Binacional en abril de 2006. En este sentido, Argentina y
Chile consideran que Cruz del Sur es un valioso aporte conjunto para el mantenimiento
de la paz y la seguridad internacional en el plano multilateral. En el plano bilateral, la
Fuerza de Paz Conjunta y Combinada representa un avance muy significativo en materia
de integración en defensa y seguridad. También es el resultado de la confianza construida, de la trayectoria y de la experiencia que Argentina y Chile han adquirido –por su continua participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz y en ejercicios militares
conjuntos– desde los años 90.
En la dimensión económica, se creó la Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas, que se constituiría como la instancia de más alto nivel
en dicha área de cuestiones. Las funciones de la comisión fueron establecidas en el Memorándum de Entendimiento entre ambos países, el 4 de diciembre de 2008, entrando en
10
siones, los directores generales de Política Exterior pudieron intercambiar opiniones sobre los siguientes temas
que integran la agenda de las reuniones: reforma de la Naciones Unidas, seguridad y desarme, operaciones de
mantenimiento de la paz, defensa y promoción de la democracia, medioambiente, desarrollo y cambio climático,
OEA y Grupo de Río. En todas las ocasiones, los Ministerios de Relaciones Exteriores informaron que se identificó un amplio abanico de coincidencias y espacios para una acción solidaria y coordinada entre ambos países
(Ministerio de Relaciones Exteriores 2009).
La cooperación consiste en que los funcionarios consulares puedan prestar asistencia a los residentes en aquellos
países en los que no tenga representación diplomática. Es decir, que el consulado argentino asistirá a los ciudadanos chilenos que residan en ese tercer país y viceversa. El primer caso de cooperación consular argentino-chilena
tuvo lugar en Angola en 2007. Cabe resaltar que Chile no tenía representación diplomática ni consular en Angola. Por lo tanto, fue la Embajada argentina la que asistió a los ciudadanos chilenos (Ministerio de Relaciones
Exteriores 2007).
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vigor en 2009. Entre ellas sobresale el desarrollo de actividades conjuntas de promoción e
incentivo del comercio y las inversiones a través de estrategias de mediano y largo plazo,
la facilitación de contactos directos entre negociadores y representantes de organismos
públicos y privados para coordinar acciones conjuntas para la integración productiva y
la creación de cadenas de valor (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto 2008). Cabe señalar que la primera reunión se llevó a cabo el 4 de abril de
2011 en Buenos Aires y se espera que la comisión sirva como enlace entre el Estado y las
empresas para la planificación de una integración económica más profunda y como canal
de diálogo para el tratamiento de las dificultades de acceso a mercado de los productos y
servicios argentinos y chilenos.
Ahora bien, la Declaración de Punta Arenas tuvo un impacto positivo sobre el
vínculo argentino-chileno, puesto que contribuyó a retomar el dinamismo y la fluidez
que caracterizaba a la relación antes de la crisis del gas. Al analizarla, pudimos identificar
algunos avances orientados a la construcción de la alianza estratégica. Sin embargo, es en
el Tratado de Maipú donde encontramos nuevos elementos y mecanismos que, si se ponen en práctica, tienen el potencial de transformar la densa y profunda relación existente
en una alianza estratégica.
El 29 y el 30 de octubre de 2009, Cristina Fernández realizó una visita de Estado a
su par trasandina. El clima en el cual se desarrolló el encuentro estaba cargado de simbolismo, ya que se celebraban los 25 años del Tratado de 1984 en la ciudad chilena de Maipú. Allí, tuvo lugar el histórico abrazo de Bernardo O’Higgins y José de San Martín que
selló la declaración de independencia de Chile. Otro elemento que se sumó fue el gesto
de Cristina Fernández que sorprendió a su par Michelle Bachelet al anunciarle que durante la visita conjunta que realizarían al Vaticano llegarían en el mismo vehículo con las
banderas argentina y chilena. Luego, Fernández agregó: “será una vivencia muy especial
para los ciudadanos de ambos países” (Agencia Télam 2009). Sobre ese telón de fondo, se
firmó el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y
la República de Chile el 30 de octubre.
El espíritu del acuerdo pretende reforzar la cooperación y la integración entre los
dos países y para ello establece un conjunto de objetivos. Desde nuestro punto de vista,
conviene mencionar que a través del tratado se busca profundizar la relación estratégica,
siendo esta primera meta una suerte de brújula, puesto que luego se especifican los pasos
a seguir y se establecen nuevos mecanismos institucionales para hacer sustantiva la tan
mentada alianza estratégica.
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En la dimensión política, se propone impulsar acciones conjuntas para renovar
la orientación de los proyectos bilaterales; consolidar la cooperación, la integración y la
complementariedad en las dimensiones nacionales, provinciales y regionales, fomentando la participación de organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil; consolidar
una cultura de paz e integración sobre bases comunes –se elaboró la Guía de Orientaciones Pedagógicas y Propuestas Didácticas como núcleo del proyecto Nueva Ciudadanía,
Cultura de Paz e Integración–; adoptar medidas para favorecer la circulación y residencia
de nacionales en los territorios de ambas partes y adoptar medidas para armonizar las legislaciones en materia de migraciones y previsional (Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto 2009).
En la dimensión estratégica se señala que continuarán promoviendo la cooperación e integración en el área de defensa, sobre la seguridad internacional, el desarme y
la no proliferación, y se estableció en el capítulo de cooperación, la elaboración de un
programa para la producción para la defensa (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto 2009:3-4) .
En la dimensión económica, se busca la confluencia de inversiones, intereses económicos y comerciales para optimizar la integración productiva y las cadenas de valor; el
mejoramiento de la conexión física a través de obras de infraestructura conjunta –tal es
el caso de las obras para el Trasandino Central, la construcción de un túnel internacional
en el Paso de Agua Negra y el proyecto de construcción del Ferrocarril Bioceánico Transpatagónico Río Turbio-Puerto Natales (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto 2009).
También en el capítulo sobre cooperación binacional identificamos la incorporación de nuevas cuestiones –cooperación sur-sur triangular, cooperación académica y
cooperación para la producción en defensa– y la permanencia de otras ya tradicionales
–cooperación científica y técnica, cooperación consular.
Respecto de la cooperación sur-sur, es importante recordar que Argentina y Chile
habían firmado un acuerdo en agosto de 2009, el cual entró en vigencia el 17 de diciembre
de 2010. En sendos documentos, se ratifica el trabajo que los países han desarrollado en la
materia y a ello se suma una modalidad de cooperación innovadora por medio de la asociación entre las partes. Esto significa la ampliación del espectro de la cooperación con un
espíritu de complementariedad. De alguna manera, la incorporación de la cooperación
sur-sur refleja la intención de aggiornar este tema de la agenda en consonancia con las
tendencias internacionales. También abre la posibilidad del trabajo conjunto que fortale-
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cerá la relación entre Argentina y Chile, optimizará los recursos disponibles destinados
a la cooperación y les permitirá compartir diferentes experiencias. En otros términos,
Argentina y Chile saldrán juntos al escenario internacional para ofrecer cooperación a
terceros países.
En nuestra opinión, el avance más importante en materia de cooperación académica es la identificación clara de los objetivos que se pretenden alcanzar. Sin embargo,
los logros resultan un tanto magros cuando analizamos qué es lo que se ha hecho entre
2009 y 2011.
La incorporación del rubro cooperación sobre producción para la defensa responde al salto cualitativo que tuvo lugar en la relación argentino-chilena a partir del año
2007. Esto implica la superación de la noción de “seguridad cooperativa” y el consecuente
reemplazo de las medidas de confianza mutua por medidas de cooperación e integración
militar como se observa en el caso de la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur. Además,
las partes asumieron el compromiso de elaborar un Programa Bilateral de Cooperación
para la producción de la defensa que abarcara las áreas terrestre, naval y aérea en un plazo máximo de tres años (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto 2009:3-4).
El Tratado de Maipú incorporó el principio de asistencia y protección consular
mutua para fortalecer la cooperación entre Argentina y Chile. Asimismo, estableció el
plazo de un año para que las partes celebren un acuerdo específico. En esa dirección, los
ministros de Relaciones Exteriores firmaron el Protocolo Complementario sobre Asistencia Consular mutua el 26 de enero de 2011, el que entró en vigencia un mes después.
a) Avances en la institucionalización de los mecanismos de diálogo
Antes de presentar los avances en la institucionalización de los mecanismos de
diálogo en las relaciones argentino-chilenas, es preciso aclarar dos cuestiones. Por un
lado, que los vínculos bilaterales tenían cierto grado de institucionalización antes de la
firma del Tratado de Maipú. Tal es el caso de las Cumbres Presidenciales Anuales, de las
reuniones de los Ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores –más conocidas como
2 + 2, del Comité Permanente de Seguridad, los Comités de Integración, las reuniones
de Cancilleres, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Consejo Empresarial Binacional
Permanente y la Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física.
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Por el otro, que una mayor institucionalización no es un requisito sine qua non
para la construcción de una alianza estratégica. No obstante, estimamos que fijar las pautas resulta conveniente para dotar de cierto orden y regularidad al funcionamiento de la
relación. En este sentido, consideramos que establecer la composición de cada instancia,
el nivel de jerarquía entre ellas y la regularidad de los encuentros es un rasgo positivo
en tanto regula la forma de la vinculación. La realización de los encuentros es importante porque allí los actores definen la agenda y las prioridades de los temas que necesitan abordar y los cursos de acción para cumplir los objetivos. De esta última cuestión
se desprenden efectos sustantivos que remiten a los hechos concretos en las relaciones
argentino-chilenas.
Entonces, si ya había mecanismos institucionalizados corresponde que nos preguntemos: ¿qué es lo nuevo y qué es lo que se modificó? Como respuesta a la primera
interrogante tenemos, por una parte, la jerarquización de la Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas y, por la otra, la institucionalización de la
Reunión Binacional de Ministros. En respuesta al segundo, señalamos los ajustes realizados en algunos de los mecanismos existentes orientados a precisar sus funciones.
La Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas11 había sido creada en 2008. El Tratado de Maipú la integró al entramado institucional bilateral y amplió su espectro funcional. Así, la comisión se ocupará de realizar el seguimiento
y la evaluación de las relaciones en materia económica, comercial, de inversiones, transporte automotor y aerocomercial, comunicaciones, turismo, zonas francas y explotación
de recursos minerales (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto 2009:6).
La Reunión Binacional de Ministros se incorpora por medio del Tratado de Maipú
a la estructura institucional del vínculo. La misma se ocupará de evaluar el desarrollo
del proceso de integración y en su seno se tomarán todas las medidas necesarias para
alcanzar los objetivos propuestos en el acuerdo de 2009 y deberá cumplir las directrices
emanadas de las Cumbres Presidenciales12 (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto 2009:5).
La Comisión es coordinada por el Secretario de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales de Argentina y el Director General de Relaciones Económicas Internacionales de Chile. Se reunirá dos veces al año y lo
hará alternadamente en cada país (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto 2008:2).
12
Las Cumbres Presidenciales Anuales se constituyeron en uno de los pilares más importantes de la relación bilateral desde la década de los 90. El resultado de estas reuniones se plasma en una Declaración Conjunta en la cual
los mandatarios sellan los acuerdos y compromisos más significativos que emergen de tales reuniones y presen11
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Es importante señalar que la Reunión Binacional de Ministros tiene como antecedente a la Reunión Biministerial, tal como lo establecía la Declaración de Principios
y Líneas de Acción de 2006. De acuerdo con Luis Maira, esta podía definirse como “un
mecanismo que, de algún modo, cristalizaba el diálogo político para la relación estratégica, se celebraría anualmente y aglutinaría a todos los ministros del gabinete de cada uno
de los países” (Maira 2008:4-5). De esa manera se garantizaría la presencia de una parte
sustancial de los ministros y de los Jefes de Estado, quienes trabajarían en la elaboración
de una nueva agenda que profundizara el contenido de la relación bilateral y se orientara
hacia la construcción de la alianza estratégica.
La I Reunión Biministerial se llevó a cabo en Santiago en agosto de 2006 y solo
estuvo integrada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, Interior, Transporte, Energía, Minería, Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Obras Públicas. Esto
nos muestra que únicamente asistió al encuentro una parte del gabinete y que hubo carteras que estuvieron ausentes (Ministerio de Relaciones Exteriores 2006).
En consonancia con la Declaración Presidencial de 2006, la siguiente reunión sería
en 2007. Sin embargo, no fue así. El 2007 fue, tal como lo expresamos supra, complejo
por los impactos negativos que se desprendieron de la crisis del gas y por la efervescencia
del escenario electoral en Argentina. Por lo tanto, durante ese período no hubo Cumbre
Presidencial ni Reunión Biministerial.
La Reunión Binacional de Ministros volvió a reunirse por segunda vez el 29 de
agosto de 2009 y en esa ocasión estuvieron presentes todos los representantes de ambos
gabinetes. Cuando parecía que la normalidad había regresado a la relación argentinochilena, surgió el caso Apablaza y el vínculo se volvió a tensar. Por este motivo, la III
Reunión fue pospuesta –debía realizarse en noviembre de 2010 y se llevó a cabo en enero
de 2011–, lo que muestra la recurrencia de ciclos de stop and go en las relaciones entre
Argentina y Chile.
En cuanto a los ajustes, el Tratado de Maipú transformó las reuniones de coordinación y consultas sobre asuntos multilaterales entre los directores generales de Política Exterior en el sistema de consultas permanentes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, cuya función principal será coordinar posiciones comunes frente a los foros
multilaterales. Hasta la fecha en la que se escriben estas líneas no hemos podido determinar si se llevó a cabo alguna reunión. Sin embargo, intuimos que Argentina y Chile han
tan el plan de trabajo a seguir. Es decir, que en las Cumbres Presidenciales se fija la “hoja de ruta” que ordena la
relación durante ese año (Lorenzini 2009:288).
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empezado a recorrer el camino de la concertación de posiciones en política exterior, especialmente en la dimensión regional. Una muestra de ello son las posiciones asumidas,
conjuntamente, frente a los episodios que amenazaron la democracia en Haití (2004), en
Bolivia (2005) y en Honduras (2009); a la tensión entre Ecuador y Colombia (2008); al
operativo que liberó a Ingrid Betancourt (2008) y el compromiso asumido por fortalecer
y consolidar la Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) como un espacio amplio que
habilita la cooperación y el diálogo político en la agenda sudamericana.
La Comisión Parlamentaria Conjunta fue creada en 1991 de acuerdo con lo establecido en el Tratado de Paz y Amistad. Desde entonces ha desempeñado un rol clave en
el proceso de solución de las cuestiones territoriales y en el desbloqueo del Convenio de
Seguridad Social.13 También intentó encontrar una solución a la crisis del gas, aunque los
resultados fueron menos exitosos. El Tratado de Maipú establece con mayor precisión
cuáles serán las funciones que desempeñará y de qué modo se vinculará con las demás
instancias institucionales.
La última reunión de esta comisión se realizó en Buenos Aires durante los primeros días de mayo de 2011. En esa oportunidad se firmaron acuerdos para avanzar en
el control integrado en el Paso Integración Austral, Jama y Sico, y se impulsaron medidas para la gestión conjunta de residuos en las zonas de frontera. Asimismo se trabajó
para mejorar las normativas vigentes sobre libre circulación de personas y se acordaron
convenios entre las respectivas direcciones de migraciones sobre intercambio de datos y
sistema informático unificado. Además, los parlamentarios junto con los embajadores
propusieron realizar una declaración conjunta en la Antártida con miras a concretar la
instalación de una base científica conjunta y para aprovechar mejor el tráfico turístico y
científico (La Opinión Austral 2011).
3. El Caso Apablaza
En primer lugar, nos interesa aclarar que nuestra lectura del Caso Apablaza se
concentra en las consecuencias políticas que de él se derivaron y que volvieron a cargar de
tensión la relación argentino-chilena. Esto quiere decir que solo describimos la secuencia
de hechos sin entrar en un debate jurídico ni valorativo acerca de las posiciones asumidas
por los gobiernos, puesto que ello excede los objetivos de este trabajo.
13 El Convenio de Seguridad Social había sido negociado en 1996, fue modificado en 2008 y entró en vigencia en
enero de 2010. Uno de los efectos directos de este acuerdo es que podrá reconocerse a más de 429.000 chilenos
y 60.000 argentinos los años de trabajo realizado en ambos países.
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Sergio Apablaza es un ciudadano chileno que durante su juventud militó en agrupaciones que se identificaban políticamente con los principios del Partido Comunista y
con el gobierno de la Unión Popular. Después de 1973 fue perseguido y torturado por el
régimen de Augusto Pinochet hasta que se vio obligado a abandonar el país en agosto de
1975. Posteriormente, regresó en la clandestinidad a Chile en 1984. En 1987 se unió al
Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR) y luego del asesinato de Raúl Pellegrin –jefe
de la organización– asumió la responsabilidad de su dirección (Comisión Nacional para
los Refugiados 2010a).
En marzo de 1990 se inició en Chile el proceso de transición a la democracia con
la administración de Patricio Aylwin como representante de la Concertación de Partidos
por la Democracia. En abril de 1991 fue asesinado el senador Jaime Guzmán –del partido
Unión Democrática Independiente (UDI) – y ex asesor de Pinochet. En septiembre del
mismo año, fue secuestrado Cristian Edwards, quien entonces era gerente de Diarios
Regionales de El Mercurio. La justicia chilena acusa a Sergio Apablaza de ser el presunto
autor intelectual de ambos delitos, por haber sido la persona que se desempeñaba como
jefe del FPMR, organización que llevó adelante las dos operaciones mencionadas.
En 1993, Apablaza abandonó su país argumentando que su permanencia en Chile
representaba “un acoso implacable por su lucha contra la dictadura” y por su supuesta
participación en los casos Guzmán y Edwards (Conare 2010a:4). Desde entonces vive en
la Argentina.
En noviembre de 2004, Sergio Apablaza fue detenido, de manera preventiva, en
la Argentina a pedido de la justicia chilena que además solicitaba la extradición para ser
juzgado en su territorio. El arresto preventivo se llevó a cabo siguiendo lo establecido por
el artículo 10 de la Convención Iberoamericana de Extradición de 1933. Luego, el imputado reclamó que se lo considerara como “refugiado” (Conare 2010a:7).
Tras un juicio, el juez Julio Bonadío decidió rechazar el pedido de extradición por
parte de Chile. En consonancia con el argumento presentado por la defensa, Bonadío
entendió que no estaban dadas las condiciones políticas en aquel país para que Apablaza
fuera juzgado (Expediente N° 599.323/2004). Frente a esta situación, el gobierno de Chile
apeló la sentencia de primera instancia. De esta forma, el reclamo llegó a la Corte Suprema de Justicia argentina, la cual en 2007 decidió dejar en suspenso el caso hasta que se
resolviera si se le otorgaba o no la condición de refugiado.
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El 14 de septiembre de 2010, la Corte Suprema argentina decidió conceder la extradición de Apablaza al gobierno de Chile. En los argumentos presentados por el máximo tribunal, destacamos que el delito de homicidio agravado y el secuestro extorsivo no
pueden ser definidos como delitos políticos. El hecho de que:
una de las víctimas revestía la condición de funcionario del Estado, no permite suponer, per se, que se trate de un delito de aquella naturaleza […]. Por lo demás, no existe
controversia acerca de la gravedad que revisten tales hechos […], teniendo en cuenta,
además, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrollaron (Corte
Suprema de Justicia 2010).
No obstante, en el fallo la Corte autoriza la extradición, “sin perjuicio de mantenerse incólume, para la etapa de la decisión final a cargo del Poder Ejecutivo Nacional”
(Corte Suprema de Justicia 2010). En función del procedimiento, el Poder Ejecutivo solicita a la Comisión Nacional para los Refugiados (Conare) que analice si corresponde o
no conceder el carácter de refugiado a Sergio Apablaza. Esta resolvió reconocer al interesado como “refugiado”, motivo por el cual el proceso de extradición quedaría sin efecto
(Conare 2010b:2).
a. Las reacciones en Chile
Las reacciones de Chile por la decisión de la Conare no se hicieron esperar. Así,
surgieron muchas voces tanto en la coalición de centro-derecha –integrada por la UDI
y Renovación Nacional (RN)– como en la Concertación –compuesta por el Partido Demócrata Cristiano, el Partido por la Democracia y el Partido Socialista– y el joven Partido Progresista, liderado por Marco Enríquez-Ominami, que expresaron su sorpresa y
desacuerdo.
El ministro del Interior de Chile, Rodrigo Hinzpeter, sostuvo: “No puede ser que
el cruzar la frontera sea recurso de impunidad y nosotros queremos que en el mundo del
siglo XXI, tengamos un compromiso muy fuerte para combatir el terrorismo y la delincuencia” (La Tercera 2010a). En la misma dirección, agregó:
el gobierno no se desalienta bajo las malas noticias […], vamos a mirar qué alternativa
tenemos como país para […] que los delitos que se cometan en Chile sean juzgados en
Chile, reiterando que lo principal de la relación con el país, es que “cuando se construye confianza”, lejos lo más importante es no defraudarla (La Tercera 2010a).
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El senador de la UDI Andrés Chadwick declaró:
la resolución de la Conare estaba tomada antes de que la presidenta visitara el país durante el bicentenario […]. La resolución de la Conare está sin fecha, sin firma y con el
número de la resolución pendiente en blanco. Qué significa eso: que la resolución fue
escrita con anticipación a la reunión de la Conare que se efectuó el 30 de septiembre
[…], la Presidenta de Argentina la debió haber conocido antes del 30 de septiembre,
porque ella es la que toma la decisión. Y no le comunica nada al gobierno de Chile,
aun sabiendo que el presidente Piñera iba a estar en la Unasur, en Buenos Aires (La
Tercera 2010b).
A ello agregó que recurrirían a la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de Naciones Unidas, y a la Corte Interamericana
de Derechos Humanos para denunciar a la Argentina (La Tercera 2010b).
Por su parte, el diputado UDI Iván Moreira afirmó que las relaciones bilaterales
entre Chile y Argentina están “afectadas” y “fue tajante al sostener que ‘ni un país bananero’ actuaría como ha actuado la Presidenta de Argentina, despreciando los tribunales de
justicia chilenos y el Estado de derecho de nuestro país” (La Tercera 2010b).
El diputado Jorge Tarud (PPD) sostuvo que antes de la resolución de la Conare las
relaciones con Argentina eran excelentes. Sin embargo, esta situación
viene a nublar esta relación, porque aquí un tema jurídico, el gobierno argentino lo ha
convertido en un tema político, y por lo tanto, el desconocer el Estado de derecho en
Chile, y que vivimos en plena democracia, atenta en contra del buen prestigio como
país en la comunidad internacional, y evidentemente que eso obliga al gobierno de
Chile a tener una reacción dentro de los cánones diplomáticos (La Tercera 2010c).
El presidente del Partido Socialista Osvaldo Andrade dijo:
entendemos que la resolución adoptada por el órgano competente en Argentina es
parte de la estructura institucional del Estado y desde ese punto de vista nos merece
respeto, sin perjuicio de discrepar de lo que está en el trasfondo, que es poner en duda
la existencia de condiciones para un debido proceso en Chile. [También agregó que
le]… parece desafortunada la actuación del gobierno de Chile, y me preocupa esta
frase de que hay un antes y un después, las relaciones con Argentina son permanentes,
constituyen un desafío permanente también para Chile y, en consecuencia, me parece
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que han sido muy desafortunadas las declaraciones que se han hecho, creo que se están
extremando las cosas y eso no creo que sea bueno para Chile y tampoco para Argentina (El Mostrador 2010).
Jorge Burgos (DC) señaló que “es lamentable que habiendo coincidido los más
altos tribunales de Chile y Argentina en cuanto a la procedencia de la extradición, sea una
decisión política la que la niegue” (El Chileno 2010).
Por último, el líder del Partido Progresista, Marco Enríquez-Ominami, afirmó que
es sensato pedir la extradición de Apablaza y “también es sensato que Argentina aplique
sus leyes”. Asimismo, dijo:
Chile tiene deudas con la justicia, con los familiares y con los derechos humanos.
Ahora que la derecha tiene hambre de justicia, la misma que no tuvieron para procesar a
Pinochet, creo que es bueno que, por fin, se sumen a este consenso. Los culpables deben
ser juzgados donde sea. (Vergara 2010).
b. Los intereses en juego y los impactos sobre la relación bilateral
Si buscamos una explicación más o menos racional a las reacciones que generó la
decisión de la Conare, debemos indagar acerca de la sensibilidad de los intereses implícitos que se pusieron en juego.
Por un lado, consideramos que el gobierno argentino percibía que el pedido de
extradición del ex líder del FPMR podría poner en tela de juicio la política de derechos
humanos que se venía desarrollando desde la administración de Néstor Kirchner y que
continúa con Cristina Fernández. Ambos gobiernos hicieron de su política de derechos
humanos uno de sus estandartes en torno del cual concitaron apoyos de organizaciones
sociales relacionadas con el tema y de la sociedad en su conjunto. De hecho, la anulación
de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida y de los indultos, contaron con un amplio apoyo político en ambas Cámaras del Congreso y de buena parte de la ciudadanía.
Asimismo, se puede decir que la política de derechos humanos tiene una doble proyección en lo doméstico y en lo internacional, lo que nos permite sostener su carácter interméstico. En este contexto, una decisión que se percibiera como contradictoria con dicha
política podría haber abierto una grieta entre los principios que orientan la acción y la
práctica del gobierno. También podría haber originado un espacio para la crítica en ambos frentes –el interno y el externo– que señalara una inconsistencia o un doble estándar
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entre el accionar de la administración en materia de política doméstica y de política exterior. Un escenario de esas características no es deseado por ningún gobierno y, menos
aún, cuando se avecina un año electoral.
Por otro lado, consideramos que el gobierno de Chile percibió la decisión argentina como un duro golpe, puesto que, intencionalmente o no, cuestionó fuertemente su
institucionalidad y la vigencia del Estado de derecho. La sensibilidad de la administración de Piñera es aún mayor, ya que como líder de una coalición de centro-derecha ha
intentado romper con fantasmas del pasado –nos referimos puntualmente a los nexos
entre la UDI y la dictadura de Pinochet y la violación de los derechos humanos. En ese
marco, la decisión de no extraditar a Sergio Apablaza fue interpretada como una falta de
confianza en la seriedad y la capacidad de las instituciones del Estado chileno para llevar
adelante un proceso judicial transparente y justo.
Ahora bien, el caso Apablaza generó impactos negativos sobre las relaciones argentino-chilenas. En este sentido, el descontento de la administración Piñera se expresó,
formalmente, de la siguiente manera: a) presentó un recurso de reconsideración ante la
Conare; b) llamó a consulta al embajador de Chile en Buenos Aires y c) entregó una nota
de protesta diplomática al embajador argentino, Ginés González García (Ministerio de
Relaciones Exteriores 2010). También hubo expresiones de desacuerdo menos formales
como las múltiples declaraciones de representantes políticos de diverso origen partidario.
Todos ellos señalaron que discrepaban con la decisión argentina y que dicha situación
tensaba nuevamente el vínculo bilateral. Una muestra del clima de crispación de la relación fue la postergación de la III Reunión Binacional de Ministros que debía desarrollarse en Santiago en noviembre de 2010.
Al igual que la “crisis del gas”, el “caso Apablaza” impactó sobre algunos componentes centrales de la relación bilateral: redujo la confianza, incrementó la incertidumbre
y evidenció, nuevamente, el rol central que una buena comunicación entre las partes
debería tener. De este modo se abrió un nuevo ciclo de stop en las relaciones entre Chile
y Argentina y será necesario esperar un tiempo para observar de qué manera la normalidad regresa al vínculo y si este episodio dejó nuevas cicatrices.
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III. CONCLUSIONES: LOS CICLOS DE ‘STOP AND GO’
EN LA RELACIÓN ARGENTINA-CHILE
A lo largo de este trabajo hemos recorrido la trayectoria de las relaciones bilaterales entre Argentina y Chile en el período 2008-2011. Al analizarla pudimos observar que
el vínculo partía de una situación de tensión ocasionada por las consecuencias de la crisis
del gas. En ese contexto, las administraciones Bachelet-Fernández decidieron continuar
profundizando la relación entre ambos países. En esa dirección, se firmó la Declaración
de Punta Arenas que representó el “relanzamiento” del vínculo y propuso la elaboración
de un nuevo acuerdo que tuviera un valor equivalente al Tratado de Paz y Amistad, y que
proyectara la integración argentino-chilena en el siglo XXI. Este primer paso dio lugar a
la firma del Tratado de Maipú, en el que se reafirmó el compromiso y la voluntad de los
gobiernos de ambos países para avanzar hacia un estadio superador del actual.
Siguiendo la conjetura de partida sostenemos que la Declaración de Punta Arenas,
el Tratado de Maipú, la celebración de la II y la III Reunión Binacional de Ministros, los
avances en la institucionalización, la ampliación de las áreas de cooperación y la conformación de la Fuerza de Paz Cruz del Sur, son los hechos relevantes que han tenido
un impacto positivo sobre la relación argentino-chilena. Asimismo, consideramos que la
crisis del gas y el caso Apablaza son también hechos importantes, pero que han generado
un impacto negativo sobre el vínculo.
Ahora bien, para responder si la alianza estratégica es una ficción discursiva o una
realidad concreta, retomamos los elementos centrales del concepto. Tal como lo señalamos, una alianza estratégica comprende al vínculo bilateral de modo integral; se basa
en una relación bilateral profunda y densa; supone la planificación de cursos de acción
en el mediano y largo plazo para que estos sean más confiables, más previsibles y menos
inciertos. Un elemento clave de las alianzas estratégicas es, sin duda, la confianza. Ella se
fortalece/debilita fijando y cumpliendo reglas claras, compartiendo la información vital
para anticiparse a coyunturas críticas y para ejercer un mayor control de los costos que de
estas últimas pudieran derivarse. Otro ingrediente esencial es que el carácter estratégico
cobra un sentido eminentemente político y supone que la planificación se llevará a cabo
en la macrorrelación global (Lorenzini 2011).
Hemos sostenido en trabajos previos que en el período 1999-2007, la relación bilateral entre la República Argentina y la República de Chile ha experimentado una profundización signada por una excepcionalidad positiva y el incremento en la densidad de las
macro y microrrelaciones. No obstante, afirmábamos que el vínculo era aún inmaduro
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para definirlo como una alianza estratégica (Lorenzini 2005; 2009:345). A esa idea puede
agregarse que los ciclos de stop and go por los que ha atravesado la relación, tampoco
contribuyen a transformar su naturaleza y su sustancia.
Si examinamos la relación Argentina-Chile en retrospectiva, podremos ver la manera en que los ciclos se han sucedido. El primero de ellos transcurrió en el período 19902000 en el que predominó la fase go, a pesar de que allí se resolvió un tema tan sensible
como las cuestiones territoriales. Fue un período menos conflictivo si se lo compara con
la intensidad que este experimentó en los años previos y durante la crisis del gas y el caso
Apablaza. El segundo se inició en 2001 y aún el vínculo bilateral continúa moviéndose
dentro de esa lógica. Una de las características más salientes es la existencia de varios
puntos de stop que estarían representados por el supuesto episodio de espionaje en el
Consulado de Punta Arenas, el inicio (2004) y la permanencia de la crisis del gas (2009),
la polémica por el artículo “Nuestros vecinos argentinos”14 y el caso Apablaza.
Tal como lo señalamos en el concepto de alianza estratégica, la inestabilidad no es
un aporte positivo para avanzar hacia ella, ya que los ciclos de stop and go inciden sobre la
forma en la que se lleva a cabo el proceso de construcción intersubjetiva. La recurrencia
y la intermitencia de episodios de tensión contribuyen a reforzar en las percepciones y
las imágenes de cada actor la idea de inestabilidad y de incertidumbre. Precisamente, la
construcción de una alianza estratégica se basa en una confianza sostenible, con el objetivo de reducir la incertidumbre y hacer los cursos de acción más previsibles. En otros
términos, los ciclos de stop and go atentan contra la construcción de un vínculo más
planificado que se proyecte, al menos, en el mediano plazo.
El artículo mencionado fue escrito por Ignacio Walker, quien luego se desempeñó como ministro de Relaciones
Exteriores de Chile desde el 1 de octubre de 2004 hasta el final de la administración de Ricardo Lagos.
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TRANSPORTE INTERNACIONAL Y ACTORES
SUBNACIONALES: LA PROVINCIA DE MENDOZA Y LA
RESURRECCIÓN DEL FERROCARRIL TRASANDINO
ENTRE ARGENTINA Y CHILE*
International Transport and subnational actors: the Mendoza Province
and the resurrection of the Transandine Railway between Argentina and
Chile
Pablo Lacoste Gargantini**
Diego Jiménez Cabrera***
Recibido: 31 de agosto de 2012. Aprobado: 7 de marzo de 2013.
RESUMEN
Tras un siglo de prestar servicios de transporte de cargas y pasajeros entre Argentina
y Chile, el Ferrocarril Trasandino quedó desactivado en 1984. A partir de entonces, el
transporte terrestre regional se realizó casi exclusivamente por la carretera de Los Libertadores. Pero el crecimiento del volumen de carga saturó este corredor y se volvió a pensar en el Trasandino como una solución. La iniciativa fue impulsada por un actor subnacional: la provincia de Mendoza. Bajo su liderazgo se volvió a poner el tema en foco, se
articularon diversos actores (públicos y privados) y se diseñaron los primeros proyectos
de reactivación. El artículo examina la evolución de esos proyectos, particularmente el
rol de los actores principales: el Gobierno de Mendoza, el Parlamento, el Estado nacional,
las corporaciones militares y el sector privado. Se destaca particularmente el papel de
Mendoza como actor subnacional.
PALABRAS CLAVE: Ferrocarril Trasandino, corredor bioceánico, actores subnacionales
*
Este artículo es resultado del Proyecto de investigación USACH-VRID-DICYT 031094CV, “Los efectos del populismo argentino y boliviano en la política exterior de Chile”.
** Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados IDEA, Santiago, Chile. Correo electrónico:
[email protected]
*** Universidad de Santiago de Chile, Programa de magíster, Instituto de Estudios Avanzados IDEA, Santiago, Chile.
Correo electrónico: djc.intothefi [email protected]
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ABSTRACT
After a century of providing transportation of cargo and passengers between Argentina
and Chile, the Transandine Railway was deactivated in 1984. Following this action, regional ground transport was done almost exclusively through the Los Libertadores Highway.
But the growth and volume of cargo transported saturated this corridor and the Transandine Railway began to be reconsidered as a solution. This process was led by a Subnational Actor: the Province of Mendoza. The article examines the evolution of this project in
its political context, particularly the role of the main actors: the Government of Mendoza,
the Parliament, the National Government, military corporations and the private sector.
This paper emphasizes Mendoza’s role as a subnational actor.
KEYWORDS: Transandine Railway, Bi-Oceanic Corridor, subnational actors
I. INTRODUCCIÓN
A lo largo de buena parte del siglo XX, el Ferrocarril Trasandino fue el principal
medio de transporte bioceánico del Cono Sur de América. Su construcción fue una de
las grandes obras de ingeniería del continente en su momento. Aprobado por Ley N° 583,
de 1872, se libró al servicio en 1910 para unir Argentina y Chile a través de la cordillera
de los Andes. La colosal obra incluía 240 kilómetros de vías férreas de alta montaña, con
numerosos puentes, túneles y otras obras de arte. A partir de entonces, se produjo un
importante salto en las relaciones económicas, sociales y culturales no solo de los dos países, sino de toda la región (Lacoste 2000; Thomson 1997; Thomson y Angerstein 1997).
Posteriormente, las energías se orientaron hacia el transporte automotor y la carretera,
y el Ferrocarril Trasandino fue quedando obsoleto, hasta dejar de funcionar entre 1979
(pasajeros) y 1984 (cargas). Las instalaciones del antiguo ferrocarril quedaron abandonadas como parte del paisaje cordillerano, al parecer, para siempre.
De todos modos, en pocos años, la infraestructura vial se reveló insuficiente para
satisfacer la demanda de transporte. El crecimiento económico de la región y de la cuenca
del Pacífico (particularmente el auge de China), generaron un nuevo contexto de mayor
demanda de intercambio comercial. La diplomacia contribuyó a facilitar la circulación
de cargas mediante los Acuerdos de Complementación Económica, sobre todo el ACE 16
(firmado por Argentina y Chile en 1991) y el ACE 35 (acordado entre Chile y el Mercosur
en 1996). El volumen del comercio trasandino experimentó una expansión sin precedentes y la carretera por Libertadores quedó colapsada con un flujo diario de 1.000 camiones
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de carga. Fue necesario buscar soluciones complementarias y poco a poco, las circunstancias se hicieron cada vez más propicias para la resurrección del Ferrocarril Trasandino.
Las demandas del transporte se encontraron con obstáculos políticos. El propietario de la mayor parte de la línea, el Estado argentino, carecía de recursos económicos
y culturales para afrontar el problema. Los antecedentes del Estado como administrador
de los ferrocarriles en Argentina eran bastante negativos: en 40 años, la empresa de ferrocarriles del Estado fue conducida por 20 directorios distintos. La situación se agravó
en la década de 1990, cuando las políticas neoliberales profundizaron el abandono del
patrimonio ferroviario nacional; a ello siguió la crisis del 2001 y el decenio populista
posterior, signado también por la desinversión en obras y servicios públicos en general,
y transporte ferroviario en particular, proceso que culminó con la “Tragedia de Once”.1
En los últimos 20 años, el Estado nacional de Argentina no exhibió interés por los ferrocarriles y en estas condiciones, las perspectivas de reactivar el Trasandino eran remotas.
De acuerdo a los expertos de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (Cepal), la pérdida de interés estatal por los proyectos ferroviarios se debe a que
estos tienden a exigir altos niveles de inversión que, en muchos casos, el Estado no se encuentra en condiciones de ejecutar por sí mismo, o simplemente no tiene interés en realizar por tres causas: a) el tipo de desplazamiento de carga que le interesa a los gobiernos
es exportación más que el de importación; b) el ferrocarril ha requerido sostenidamente
de la subvención estatal para seguir funcionando, más allá de la iniciativa privada que le
dio origen y lo implementó, lo que generó costos de operación imputables al Estado en
el largo plazo; c) los márgenes de rentabilidad de estos proyectos no consiguen captar la
atención del sector privado (Thomson 2001). No obstante, proyectos de esta envergadura pueden generar beneficios intangibles que superen los resultados de las evaluaciones
económica y socioeconómica desarrolladas, por lo cual se justificaría su implementación
(Fontaine 2008:561-68). Para que esto último sea posible, se requieren decisores con una
visión integral de lo que implica el ferrocarril para el desarrollo.
Mientras el Estado nacional orientaba su interés hacia otros temas, se generó un
espacio importante para el surgimiento de los actores subnacionales que, lentamente,
asumieron un papel destacado en temas internacionales, particularmente para solucionar problemas concretos en zonas de frontera. Este fenómeno fue advertido por algu
1
La “Tragedia de Once” (22 de febrero de 2012) fue un accidente ferroviario en el barrio homónimo de la ciudad
de Buenos Aires, con un saldo de 51 muertos y 703 heridos, en el ferrocarril General Sarmiento. Esta empresa
utilizaba material rodante y de tracción obsoleto, incluyendo coches de la década de 1920, con deficientes sistemas de conducción y frenado.
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nas embajadas que, al comprobar la falta de atención de las cancillerías, encontraron
interlocutores válidos en los Estados provinciales y municipales; establecieron relaciones
directas e iniciaron actividades conjuntas para alcanzar objetivos comunes. En otros casos, las relaciones se establecieron también entre actores subnacionales de países vecinos
(municipios y provincias). Fue una nueva modalidad de construcción de vínculos que se
verificó en buena parte de América Latina, pero especialmente entre Argentina y Chile
(Maira 2010).
Los proyectos de altos costos en zonas de frontera (como el caso del Trasandino)
se caracterizan por la complejidad político-institucional, pues se requiere compatibilizar
marcos legales, intereses socioeconómicos y políticos muchas veces divergentes. Estos
desajustes pueden frustrar la ejecución del proyecto como ocurrió con el ente binacional
Yacyretá, el Proyecto Hidroeléctrico Corpus Christi y la Hidrovía Paraná-Paraguay (Colacrai 2004:147-56). De allí la importancia de un centro rector que asuma el liderazgo para
conectar a los actores involucrados y poner en marcha una estrategia de conciliación de
intereses y construcción de consensos. En el caso argentino, dada la estructura federal de
su constitución, las provincias pueden dar inicio a una acción, en forma coordinada con
el Estado nacional, para alcanzar objetivos en el plano internacional (Zubelzú 2008:38-9).
Sin embargo, en aquellos casos en que la acción del Estado central (o su omisión) dificulte
la ejecución de proyectos estratégicos binacionales o multinacionales de una provincia, las
instituciones políticas subnacionales (provincia, Congreso provincial), tenderán a ejecutar acciones tipo lobby destinadas a negociar, o bien a presionar, al Gobierno nacional para
obtener recursos de este último, destinados a generar impactos relevantes en su economía
(Zubelzú 2008:39). Aunque también pueden ejercer acciones de tipo lobby de modo conjunto (entre varias provincias) y acciones concertadas (con los Comités de Frontera).
Otro elemento a tener en cuenta es el papel de las Fuerzas Armadas que, desde mediados del siglo XX se vieron fuertemente influidas por las teorías geopolíticas generadas
por los intelectuales del centro de Europa, que tendían a ponderar a los países vecinos
como enemigos y a desconfiar de los proyectos de integración física. En el caso argentino,
las Fuerzas Armadas fueron un actor constante en el sentido de bloquear inversiones de
infraestructura en zonas de frontera; durante la dictadura del general Onganía, se impuso la ley de seguridad nacional, por la cual se restringía la construcción de carreteras a
menos de 100 km de las fronteras, lo cual desactivó por muchos años la construcción de
corredores bioceánicos; a ello se sumó el constante bloqueo de los proyectos de mejorar
las instalaciones del Ferrocarril Trasandino por medio de electrificaciones y construcción
de túneles largos de baja altura, actitudes sostenidas por los gobiernos de facto de los años
50 y 60 (Lacoste 2000:365-76).
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El presente artículo se propone reconstruir este proceso de gestiones, negociaciones y proyectos que se sucedieron en los últimos tres lustros para la reconstrucción del
Ferrocarril Trasandino, con especial atención al papel de los diversos actores involucrados (estatales y no estatales, nacionales y subnacionales). Se examinan los dos proyectos
(elaborados por sendas empresas privadas) y el intenso juego institucional que se desplegó entre las distintas agencias, con particular énfasis en el papel que le cupo a la provincia
de Mendoza en su calidad de actor subnacional.
II. EL DETERIORO DEL TRASANDINO Y EL ESTADO DESERTOR
El eclipse del Trasandino coincidió con el auge del modelo neoliberal, primero en
Chile durante la dictadura de Pinochet y luego en Argentina, en el gobierno de Carlos
Menem. Desde la perspectiva de la historia de las ideas, se ha definido como principal
característica del neoliberalismo, la demonización del Estado (Devés 2003:261-90). En
este contexto, los gobiernos de ambos países pusieron en marcha una agresiva política
de reducción del aparato del Estado, particularmente las empresas de servicios públicos,
dentro de las cuales se encontraban las redes ferroviarias. En este proceso de reducción
general del tamaño del Estado, las áreas donde se actuó con mayor energía fueron aquellas donde se consideraba que los servicios podían ser prestados por el sector privado.
Este fue el caso del Trasandino que, al contarse con la alternativa del transporte automotor por las carreteras, se incluyó dentro de las áreas valoradas como prescindibles. El
Estado perdió todo interés por sostener los servicios del tren de montaña.
Después de quedar fuera de servicio (1984), el Trasandino quedó abandonado a
su suerte. Parte de su patrimonio fue vandalizado. Algunas instalaciones fueron desmanteladas u ocupadas ilegalmente. Se produjeron robos de durmientes y rieles a lo largo de
muchos kilómetros. A la acción de los delincuentes comunes se sumó la conducta de los
organismos nacionales que igual manifestaron poca sensibilidad por este patrimonio, al
cual desguazaron. Además, cada vez que los derrumbes afectaban la carretera (Ruta Nacional 7, Argentina), correspondía a la Dirección Nacional de Vialidad reparar el camino
para asegurar la conectividad. Pero en reiteradas oportunidades, la solución implementada consistía en el recurso más fácil: invadir la traza del Trasandino y construir sobre ella.
Estas acciones se sumaron al deterioro social y natural de la vía, para afectar sensiblemente, las instalaciones del antiguo ferrocarril de montaña. El resultado fue notable: en pocos
años de desuso, el Trasandino sufrió un deterioro comparable con el daño causado por el
aluvión de Cacheuta en 1934.
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Esta situación contrastaba con lo que ocurría del lado chileno. De los 70 km de
extensión de la línea ferroviaria, casi la mitad se mantuvo en uso y buenas condiciones.
En efecto, los chilenos lograron preservar en actividad el Ferrocarril Trasandino para el
tramo de 30 kilómetros entre Saladillo y Los Andes. Se aprovechó la infraestructura del
trazado para mantener un servicio regular de transporte de carga, particularmente orientado a la producción minera de la División Andina de Codelco, emplazada en Saladillo,
cerca de la estación Río Blanco. Como resultado se logró conservar en buenas condiciones casi la mitad de la infraestructura de la sección chilena del Trasandino, situación
vigente hasta la actualidad.
El desmantelamiento de las instalaciones de la sección argentina del Trasandino
se produjo con el consentimiento de su propietario, el Estado nacional. Este era el titular
y responsable del Trasandino desde la sanción de la ley de nacionalización (1939). En
una primera etapa, el Gobierno nacional manifestó interés y realizó fuertes inversiones
en esta línea. En pocos años logró reconstruirla y librarla nuevamente al servicio (19391943). Durante las siguientes tres décadas, el Trasandino prestó servicios internacionales
de transporte de carga y pasajeros, hasta que, entre 1979 y 1984, este ramal quedó fuera
de servicio en el marco de la profunda crisis del sistema ferroviario argentino. Este proceso culminó en 1989 cuando el presidente Carlos Menem dispuso el cierre de algunos
ramales y la privatización de otros. El Trasandino quedó entre los desactivados.
La transferencia de los ramales ferroviarios del Estado nacional a los Estados provinciales fue la culminación de este proceso. En la década de 1990, el gobierno central
avanzó en esta dirección, con resultados disímiles. El ramal a Jáchal, del F.C. Belgrano,
fue transferido a la provincia de San Juan. Durante su gestión, el ramal fue descuidado,
desmantelado y vandalizado. En pocos años, solo quedó lo que era imposible robar: terraplén, estaciones y algunos puentes y tramos de vía. Hubo asimismo transferencias con
resultados positivos, sobre todo en Río Negro y Chaco.2 En este contexto se produjo el
traspaso provisional del Trasandino a Mendoza.
En efecto, en 1994 se firmó un comodato por 30 años, por el cual el Estado nacional cedió el Trasandino a la provincia de Mendoza. A partir de entonces, la provincia
quedaba como responsable de la línea. Al frente del gobierno se encontraba el Partido
Justicialista, liderado por el gobernador Rodolfo Gabrielli. Esta administración provincial estaba alineada políticamente con el menemismo, corriente de orientación conservadora y con escaso interés por la cultura ferroviaria. De todos modos, el gobierno de
Mendoza no compartía la adhesión automática del gobierno nacional a la ideología neo
2
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Nota de Pablo Anglat (Mendoza, 5 de octubre 2010).
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liberal, que se había proclamado enemiga de los trenes por su carácter deficitario. El
gobierno de Mendoza tenía algunos matices, a través de los cuales se dejó espacio para
cierta preservación de los ferrocarriles. Esta situación se iba a hacer visible con motivo de
la construcción del dique Potrerillos.
III. EL DIQUE POTRERILLOS Y LA “INVENCIÓN”
DEL TRASANDINO
El redescubrimiento del Trasandino se produjo en forma indirecta, en el marco de
la construcción de una de las grandes obras públicas de Mendoza de las últimas décadas:
el dique embalse Potrerillos. El objetivo era regular el río Mendoza, ampliar la superficie
cultivable, generar energía hidroeléctrica y promover el turismo. Se trataba de un antiguo
proyecto provincial, formulado en 1919 durante la gestión del gobernador José Néstor
Lencinas. Fue reactivado durante los gobiernos de Carlos Washington Lencinas (19221924) y Santiago Felipe Llaver (1983-1987). Hasta que finalmente, la iniciativa se puso en
marcha durante la gestión del gobernador Arturo Lafalla (1995-1999).
El proyecto dique Potrerillos fue una de las grandes obras públicas de Mendoza
en el último siglo. Las obras comenzaron en enero de 1999 y la inauguración se realizó a
fines de 2001, tal como estaba previsto. Fue la única obra de envergadura que se hizo en
la Argentina en la década de 1990 (Lacoste 1998:129-34; Lafalla 2010:290-94).
La construcción del dique Potrerillos puso al Trasandino en foco. Sobre todo porque, para ahorrar costos, eligió como lugar para construir el muro de contención del río
Mendoza, en la parte más encajonada, es decir, en Cacheuta. De esta manera, la obra
interrumpía e inundaba un tramo importante de la infraestructura de transporte terrestre que conectaba Mendoza con Chile, tanto la ruta internacional Nº 7 como las vías del
Trasandino. La novedad causó un fuerte impacto, en especial por el corte de la carretera:
el dique Potrerillos significaría interrumpir el principal ducto de transporte terrestre de
cargas bioceánico del Mercosur. Tras realizar los estudios del caso, los ingenieros resolvieron solucionar el problema mediante la construcción de una nueva traza de la Ruta
7, paralela a la anterior, pero en la margen derecha del río Mendoza, unos kilómetros al
sur, rodeando el cerro Cacheuta por el sur, pasando por el parque Petroquímico Luján
de Cuyo. Esta nueva traza de la Ruta 7 se llamaba generalmente “Variante por Destilería”.
La relación entre el dique Potrerillos y las obras indirectas era un tema crítico. En
la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Cuyo se formó un
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equipo de expertos en formulación y evaluación de proyectos de inversión, liderado por
Coloma Ferrá y Roberto Cortegoso. Este organismo dimensionó los costos de la Variante
por Destilería y sobre esta base, dictaminó que, en caso de incluirse este monto dentro
del costo general del dique Potrerillos, la evaluación económica de la obra resultaba negativa. Por lo tanto, la única forma de tornarla viable era mediante la exclusión. El Gobierno de Mendoza tomó la decisión política de avanzar en esta dirección. Así se reflejó,
finalmente, en el contrato firmado con la empresa constructora (CEMPPSA), mediante
la inserción de un párrafo referido a “tópicos pendientes” de los que debería en forma y
tiempo oportuno hacerse cargo el Estado provincial. Las obras de la Ruta 7 se pusieron
en marcha un tiempo atrás de las del dique y, pocos años después, se libraba al servicio
la nueva carretera.
Nadie imaginaba que, solucionado el problema vial, quedaría pendiente la situación del Trasandino. Desde el punto de vista jurídico, correspondía hacer con el ferrocarril lo mismo que con la carretera, es decir, incluir el traslado de la traza dentro del costo
general de las obras colaterales o “tópicos pendientes” a las del dique Potrerillos. Sin embargo, los contadores importados para tal fin se opusieron terminantemente a esta idea.
“No podemos pagar por un ferrocarril inexistente que va hacia ninguna parte”,3 sostenían
en las rondas de negociación.
En este contexto se produjo el giro de la situación. El entonces gobernador de
Mendoza, Arturo Lafalla, detectó el valor estratégico del Trasandino. El tempus no era
favorable para ello porque la construcción rápida del dique Potrerillos era una necesidad
política prioritaria y el Trasandino podía ser un obstáculo para ello. Sin embargo, Lafalla
intuyó que allí había algo con potencial, y resolvió actuar en esa dirección. Este fue el
sentido del nombramiento del ingeniero Marcelo Rogé como miembro del equipo de
gobierno del Ministerio de Obras Públicas y Ambiente. La provincia de Mendoza empezaba a posicionarse como actor subnacional al incorporar en su agenda el desarrollo de
un medio de transporte internacional (el Ferrocarril Trasandino).
IV. LA PROVINCIA DE MENDOZA COMO ACTOR SUBNACIONAL
La provincia de Mendoza pudo actuar como actor subnacional porque se dio una
política de Estado en el tema de la reactivación del Trasandino, la cual fue sostenida por
distintas administraciones. Pudieron cambiar los gobernadores, pero el equipo encargado del tema se mantuvo en sus puestos. Nombrado por Lafalla, Rogé fue confirmado
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Referencia del ingeniero Marcelo Rogé al autor. Entrevista personal, Mendoza, 20 de agosto de 2010.
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en el cargo por sus sucesores, los gobernadores Roberto Iglesias y Julio Cobos. Como
resultado, Rogé se mantuvo en el puesto durante casi una década (1998-2007), situación
muy rara en la política argentina. Esto último favoreció particularmente al Trasandino,
pues mediante una sucesión de acciones concretas, la provincia se consolidó como actor
subnacional, y logró llenar el vacío dejado de hecho por la Nación.
La acción del Estado provincial sobre el Trasandino se visualizó en dos aspectos
fundamentales: preservar el patrimonio e impulsar estudios para su reactivación. Las
instalaciones comenzaron a cederse en comodato a los interesados, para que estos asumieran la responsabilidad de cuidarlas. Así, por ejemplo, la estación de Penitentes (km
151) se concesionó a una empresa joven que montó allí el Mundo Perdido, una iniciativa
cultural de venta de artesanías y museo interactivo. En la estación Potrerillos se instaló
la sede de la biblioteca popular Armando Tejada Gómez (1994). Este centro cultural se
había fundado dos años antes en una casa particular, propiedad de una humilde vecina
de esa localidad. Luego se realizó un acuerdo para que la estación del Trasandino se
transformara en sede de la biblioteca; como contraprestación, los bibliotecarios se comprometieron también a ofrecer servicios de información turística. De este modo se puso
en marcha un singular proceso de preservación del patrimonio ferroviario con su refuncionalización para crear un auténtico espacio cultural, donde se realizaban exposiciones
de fotografías, arqueología, pintura y de ferias artesanales (Cunietti 1996:108-9). Con
la construcción del dique Potrerillos, el área de emplazamiento de esta estación quedó
dentro del perímetro del futuro embalse. Por lo tanto la sede ferroviaria quedaría bajo el
agua. Se produjo entonces la movilización de otros actores de la sociedad civil, principalmente el Ferroclub Trasandino de Mendoza y otras agrupaciones, tomaron a su cargo la
tarea de salvar la estación. Esta fue desmantelada, piedra por piedra, y adecuadamente
guardada en cajas, con la indicación exacta del lugar que cada pieza debía ocupar en la
reconstrucción. De esta manera se preservó, intacta, la estación completa del Trasandino
en Potrerillos.
Además, se reactivaron los estudios sobre la factibilidad de reactivación del servicio, a la vez que se pusieron en marcha las gestiones oficiales para instalar el tema a nivel
provincial, nacional e internacional. El Trasandino ya había comenzado a existir nuevamente en el horizonte mental del Estado provincial que, al involucrarse en un proyecto
internacional, asumía el papel de actor subnacional. Para ello era necesario convocar a
otros sectores, dentro y fuera del país. El primer paso fue concertar con el entonces subsecretario de Infraestructura, ingeniero Daniel A. Massi, el análisis de la posible reactivación del transporte de cargas internacional. Para avanzar en esa dirección, ambos organizaron una avanzada estratégica en Santiago de Chile. A través del contacto de sus colegas
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y amigos consultores de Codelco de Chile (Jünemann Hille), en enero de 1999, Rogé
mantuvo entrevistas con autoridades del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones chileno, principalmente con el ingeniero Carlos Gárate Sánchez, entonces director de
Planeamiento Estratégico y su equipo de colaboradores. En dichas entrevistas se transmitió la inquietud de realizar en forma binacional un estudio evaluativo de las factibilidades
técnicas y económicas de recanalizar el flujo del transporte internacional por este recurso
ferroviario abandonado y en tantas partes del mundo utilizado. Paralelamente mantuvo
reuniones con las autoridades de la provincia de Los Andes (su gobernador Luis Henríquez Leiva) como con las autoridades del Consulado argentino en Valparaíso (Javier Sanz
de Urquiza) y con el agregado comercial de la Embajada argentina en Santiago (Fernando R. Lerena), quienes adhirieron entusiastamente a la idea del Gobierno de Mendoza.
Luego se sumaron el presidente de Ferrocarriles del Estado de Chile, Nicolás Flaño, el
intendente de la Región Valparaíso, Gabriel Aldoney, con quienes se firmó el convenio
inicial que concretaría la forma de realizar en conjunto los trabajos para una eventual
licitación internacional y concesionar el trazado ferroviario desde Mendoza a los puertos
de la Región de Valparaíso.
Paralelamente al frente político-diplomático, el Estado provincial procuró avanzar
también en los aspectos técnicos. Para ello se estableció un diálogo de cercanía con los
otros protagonistas de esta trama: el empresario Alberto Díaz Telli, titular de la empresa
Tecnicagua y su equipo técnico, quienes realizaron los estudios de factibilidad y de inversión, tanto en Chile como en Argentina. Sobre la base de Tecnicagua se buscaron socios
chilenos y en 1999 surgió la empresa binacional Ecocargas, en la cual cupo un papel relevante al ex embajador de Chile en Japón y Argentina Eduardo Rodríguez Guarachi. Además de su experiencia diplomática, este último contaba con una reconocida trayectoria
como abogado asesor de empresas chilenas interesadas en invertir dentro de Argentina.
Tenía su propia visión sobre el futuro de Chile: consideraba que, para transformarse en
un país desarrollado, el camino era convertirse en una especie de Singapur de América
del Sur, en el sentido de representar una poderosa plataforma de negocios e intercambio
comercial (Rodríguez 2006). Se puso en funcionamiento una maquinaria de tres vértices,
representados por el Estado (Rogé), el sector privado (Díaz Telli) y el sector técnico (un
equipo de entre 15 y 20 profesionales, contratado por Tecnicagua). El grupo empresario
solicitó y obtuvo un marco jurídico de lineamientos y directrices, llamado “Términos de
referencia”, aportados por el Gobierno de Mendoza (por entonces “concesionario” del
Trasandino) y el Gobierno de Chile en el marco del Grupo Técnico Mixto de ambas
cancillerías.
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Las gestiones entregaron su primer resultado concreto: un anteproyecto de reconstrucción ferroviaria que era técnicamente factible y económicamente viable. Este se
formalizó en octubre de 1999, cuando el Comité Ejecutivo para la Concesión de Obras
y/o Servicios Públicos de la Provincia de Mendoza, aconsejó la aprobación de la propuesta de estudios conjuntos para la reactivación ferroviaria trasandina, recibida en agosto de
manos del empresario Alberto Díaz Telli; en los términos de la Ley provincial 5507 de
concesiones de obras y servicios públicos por iniciativa privada.
V. EL TRASANDINO Y EL NUEVO PROYECTO DE REACTIVACIÓN
El trabajo impulsado por Ecocargas se proponía alcanzar un objetivo de mínima:
poner nuevamente en funcionamiento el Trasandino, con los menores costos posibles. La
idea era empezar de menos a más. Para avanzar en esta dirección, se trazó un plan que
apuntaba a aprovechar al máximo la infraestructura existente, con la menor inversión,
de modo tal de hacer viable el proyecto en la realidad. Una vez puesta la línea en funcionamiento y demostrada su capacidad y potencial, se podrían incorporar obras complementarias que, poco a poco, permitieran disponer de un recorrido más suave, con
menos pendientes, curvas más abiertas y mejores prestaciones. El objetivo estratégico
principal era volver a enlazar el tren con la cordillera; redescubrir la montaña y la forma
de vincularse con ella de la forma más amigable posible, desde la perspectiva ferroviaria.
Comenzar, paso a paso, a construir de nuevo la cultura del ferrocarril de montaña.
El objetivo era reactivar el trazado del ferrocarril Trasandino que los hermanos
Juan y Mateo Clark habían planteado en el último tercio del siglo XIX. Se mantenían los
aspectos esenciales como la trocha angosta y la mayor parte de la traza. El único cambio
importante era el trazado nuevo a relocalizar por el embalse en Potrerillos. Estas obras se
ubican geográficamente en los Andes centrales, cuyo trayecto está definido por la quebrada del río Mendoza, en su mayor extensión, y por el río Cuevas, en la República Argentina. En tanto en el sector chileno por la quebrada del río Aconcagua hasta Los Andes,
punto final de la intervención propuesta. La problemática más compleja de este antiguo
trazado es el perfil altitudinal de este paso; se materializa desde los 800 metros sobre el
nivel del mar en la ciudad de Mendoza, llegando a los 3.100 metros en la localidad de Las
Cuevas, Argentina, y bajando abruptamente hasta los 800 metros en la localidad de Los
Andes, República de Chile. Era necesario restaurar las instalaciones de los dos lados, ambas dañadas por el abandono. Ya se ha mencionado la situación de la sección argentina;
pero la chilena se encontraba en un estado parecido. Sobre todo por la destrucción com-
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pleta del tramo comprendido entre la frontera y Saladillo. Ello demandaba reconstruir
aproximadamente 42 km de vías.
El equipo de trabajo recorrió la totalidad de la línea entre Mendoza y Los Andes.
Examinó cada kilómetro de vías férreas, cada obra de arte, cada puente y cada túnel.
También elaboró un inventario de las estaciones y demás elementos de las instalaciones
y equipamiento del Trasandino. Sobre esta base, se hizo el estudio de las obras necesarias
para reactivar el servicio. Después de varios años de trabajo, se llegó a una cifra de 220
millones de dólares. Este resultado obtuvo el aval tanto de las autoridades del Gobierno
de Mendoza como de Chile, con los correspondientes fundamentos técnicos aportados
por Ecocargas. La idea era llamar a licitación pública para ofrecer el proyecto mediante licitación de obra privada. En este concurso se podía presentar la empresa Ecocargas como
un oferente más. En caso de ser vencida por una propuesta mejor, esta debía pagarle una
compensación por el monto invertido en los estudios. Sobre la base de estos criterios, se
avanzó.
VI. EL TRASANDINO VUELVE AL CONGRESO DE LA NACIÓN
El liderazgo de la provincia de Mendoza en la valoración del Trasandino tenía un
lado débil. En efecto, Mendoza se había hecho cargo de este ferrocarril en 1998, ante el
abandono ostensible del Estado nacional. Por lo tanto, tenía una legitimidad sobre el mismo, ganada a fuerza de trabajo y dedicación. Sin embargo, desde el punto de vista legal, la
línea seguía siendo propiedad de la Nación. Para superar esta inconsistencia, el diputado
Francisco García (Partido Justicialista-Mendoza), acompañado por su par Víctor Fayad
(Unión Cívica Radical-Mendoza) presentó un proyecto en el Congreso de la Nación, por
el cual se perfeccionaba jurídicamente el traslado de propiedad del Estado a la provincia
de Mendoza:
LEY 25.472
ARTÍCULO 1º.- Transfiérense a favor de la provincia de Mendoza, los ramales ferroviarios, individualizados como ramal “A 12”, que vincula las localidades de Mendoza y Las Cuevas, desde el kilómetro 1072,245,70 al kilómetro 1259,549 y el ramal
“A 16”, que vincula las localidades de Mendoza y Luján de Cuyo, desde el kilómetro
1099,161,2 hasta la estación Paso de Los Andes del ramal “A 12”, ambos de la ex línea General Belgrano, conjuntamente con los inmuebles, depósitos y bienes que por
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accesión legal integran los ramales que por la presente se transfieren, al igual que los
terrenos que ocupan las vías de los ramales “A 12” y “A 16”.
ARTÍCULO 2°.- La provincia de Mendoza, una vez finalizadas las tareas referidas a
las obras correspondientes al “Aprovechamiento integral del Río Mendoza” –Proyecto
Potrerillos–, aprobadas por ley provincial N° 6560, y que se efectúan sobre el sector
inactivo del ramal “A 12”, que por la presente se transfiere, llamará a licitación pública a
los efectos de reempalmar, relocalizar y/o restaurar, el ramal afectado a fin de asegurar
la explotación ferroviaria, entre la estación Paso de los Andes (km 1094,2) y la estación
Las Cuevas (km 1259,5).
ARTÍCULO 3°.- Dentro de los sesenta (60) días de promulgada la presente ley, la autoridad de aplicación procederá a otorgar los instrumentos legales que permitan formalizar la transferencia de dominio dispuesta por la presente ley.
El proyecto ingresó a la Cámara de Diputados. Tomó formalmente estado de “Trámite parlamentario” el 8 de abril de 1999. Durante un año y medio durmió en los cajones,
sin obtener dictamen de comisión. Pero logró respaldo para ser tratado sobre tablas, en
la sesión del 19 de octubre del 2000. Una semana después ingresó formalmente al Senado
(25 de octubre). Allí volvió a quedar detenido por un buen tiempo, ante la indiferencia de
los legisladores. Hasta que casi un año después, la iniciativa logró dictamen de comisión
el 12 de setiembre del 2001. Por fin quedó habilitada para ser tratada formalmente en el
recinto, en la sesión de tablas.
El debate sobre la nueva ley del Trasandino, se produjo en un contexto de aguda
crisis económica nacional. El país se encontraba al borde del colapso económico, con
problemas de sobreendeudamiento, hiperdesocupación (25 por ciento de desocupados
y 24 por ciento de subocupados), y con más de 20 monedas diferentes, entre nacionales
y provinciales, proceso que culminaría dos meses más tarde con la caída del presidente
De la Rúa. En ese contexto, el interés que los parlamentarios brindaron al Trasandino fue
mínimo. El proyecto se aprobó en el recinto sin debate (Senado de la Nación 2001).
La sesión tuvo un costado positivo. Después de tantos años de abandono, el Estado nacional se reivindicaba. Reconocía sus errores, su desinterés, su incapacidad y su
ausencia. Tácitamente, el Senado reconoció el papel que, en los hechos, había realizado
la provincia de Mendoza para preservar y reimpulsar el Trasandino. La Ley 25.472 fue el
perfeccionamiento jurídico de una situación que se había planteado mediante la acción
real y efectiva de los mendocinos. A partir de entonces, el Trasandino quedaba en ma-
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nos de Mendoza y su política de Estado. En el marco de la crónica inestabilidad política
argentina, la isla cuyana generaba un escenario relativamente calmo y confiable para dar
continuidad a los proyectos. Con esta ley se fortalecería el papel de Mendoza como actor
subnacional, con capacidad de tomar decisiones de efectos internacionales. Faltaba poco,
muy poco, para que el país se hundiera en la anomia y el récord de tener cinco presidentes
en una semana. Ya se aproximaban los días críticos de diciembre del 2001. Para atravesar
esas aguas turbulentas, el Trasandino había logrado subirse a un bote relativamente estable y seguro en brazos de la provincia de Mendoza.
Las promisorias expectativas que despertó la Ley 25.472, no tardarían en frustrarse. Entre los pliegues del Estado apareció un viejo y conocido adversario del Trasandino.
Ya había tenido oportunidad de hacer sentir sus efectos en 1956, 1966 y 1976, cuando
suprimió las medidas tomadas por los gobiernos civiles para modernizar el Trasandino.
Igual que entonces, se levantó el actor militar. Celoso de sus tradicionales valores de desconfianza con los Estados vecinos; fiel a sus enfoques geopolíticos, las Fuerzas Armadas
vieron con alarma esta ley y se propusieron vetarla. Así lo plantearon al presidente Fernando de la Rúa mediante el Expediente 1383/2001 del Ministerio de Defensa (Ministerio de Defensa 2001a).
El Ministerio de Defensa solicitó vetar la Ley 25.472 mediante un argumento notable: se sostenía que, al traspasarse el ramal del F.C. Trasandino de la Nación a la provincia
de Mendoza, se afectarían propiedades del Estado nacional que se habían entregado al
Ejército argentino. La solicitud se fundaba en un dictamen de la Dirección de Construcciones del Estado Mayor General del Ejército, el cual:
Manifestó que el ramal A 12 atravesaba o lindaba con inmuebles que tiene asignados
en uso. A tal punto, que en dichos inmuebles se encuentran los cuarteles de campo de
instrucción de Uspallata y los refugios de tropas de Las Cuevas, general San Martín
y general Las Heras. Esa Dirección manifestó verbalmente la inconveniencia y grave
perjuicio que la sanción de ese proyecto acarrearía a la Fuerza, en razón de que la
existencia y mantenimiento de los elementos citados reviste capital importancia para
la defensa nacional, debiendo remarcarse que no han sido declarados innecesarios a
los fines militare (Ministerio de Defensa 2001b).
En la realización de la presente investigación se revisaron los antecedentes del
caso, para detectar si existían pruebas que sustentaran esa afirmación del Ministerio de
Defensa. Se revisó el Expediente 1.383, y se descubrió que ningún organismo del Ejército presentó documentos para demostrar que las Fuerzas Armadas fuesen propietaria
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de algún tramo del Ferrocarril Trasandino ni de sus estaciones ni depósitos. También se
solicitaron otros antecedentes al Ministerio de Defensa; pero este organismo no pudo
exhibir ningún documento complementario. Por lo tanto, se concluye que la solicitud de
veto de la ley, formulada por el Ministerio de Defensa, carecía de fundamentos jurídicos.
Había, entonces, otras intenciones o móviles ocultos.
Los autores de esta propuesta no se atrevieron a invocar enfoques geopolíticos ni
de seguridad nacional, como habían sostenido durante buena parte del siglo XX. En vez
de ello, se limitaron a mencionar un obstáculo muy menor, que resultaría suficiente para
alcanzar sus objetivos. Y tuvieron la audacia de afirmar que parte de las propiedades del
F.C. Trasandino estaban en poder del Ejército, lo cual carecía de fundamento jurídico
alguno. En todo caso, podría tratarse de alguna usurpación de terrenos y bienes del Trasandino, realizada de hecho por la corporación militar.
El expediente del Ministerio de Defensa y la solicitud del veto fueron conocidos
en Mendoza, donde se desencadenó el debate. El tema fue abordado por las autoridades
del Gobierno provincial y discutido con los jefes militares con asiento en la provincia.
Después de debatir el fondo de la cuestión, los militares debieron admitir que los fundamentos sostenidos por el Ministerio de Defensa eran débiles y carecían de toda consistencia. Así lo reconoció el coronel Ricardo Guiñazú, segundo comandante del Comando
de Brigada de Montaña VIII, con asiento en Mendoza. Después de los citados debates, y
a pedido del ingeniero Rogé, Guiñazú elaboró un documento en el cual consignaba, categóricamente, que en la traza del Ferrocarril Trasandino “no existen situación de interferencia, superposición y/o coincidencia para con los inmuebles pertenecientes al Estado
Nacional, bajo administración y uso por parte del Ejército Argentino” (Guiñazú 2001).
Este documento iba en la misma dirección que otro, obrante en el Expediente 1.383, por
el cual, el comodoro José Fernando Flores, director general de administración financiera, informó al contador Alberto García, del Ministerio de Defensa, que “el predio a que
hace referencia el proyecto de ley 25.472 no se encuentra asignado en uso a esta fuerza”
(Ministerio de Defensa 2001c). De esta manera se derrumbaba el último obstáculo que
la corporación militar sostenía para neutralizar la ley. Mientras tanto, los días seguían
corriendo y se vencía el plazo del Poder Ejecutivo para vetarla.
Se produjo entonces una carrera contra el tiempo. En Buenos Aires, los militares
presionaban a De la Rúa para obtener el veto a la ley. En Mendoza, el gobierno reunía
documentos y antecedentes para tratar de neutralizar la maniobra de los uniformados
rioplatenses. El 22 de noviembre, el coronel Guiñazú formalizó su documento de refutación de la propuesta del Ministerio de Defensa. Ese mismo día lo entregó al ingeniero
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Rogé y el Gobierno de Mendoza lo remitió a la Secretaría General de la Presidencia de la
Nación. El documento llegó a Buenos Aires, pero demasiado tarde: el día anterior, Fernando De la Rúa había vetado la ley. Para fundamentar esta decisión, el decreto señalaba
los siguientes considerandos:
-Que por el Proyecto de Ley citado en el Visto, se transfieren a favor de la Provincia
de Mendoza, los ramales ferroviarios “A-12” y “A-16” que vinculan las localidades de
Mendoza –Las Cuevas y Mendoza–, Luján de Cuyo, respectivamente, ambos de la ex–
Línea General Belgrano, juntamente con los inmuebles, depósitos y bienes que por
accesión legal, integran los ramales que se transfieren.
-Que el Estado Nacional –Estado Mayor General del Ejército– es titular de dominio
o tiene afectados al uso diversos inmuebles ubicados en la zona de influencia de la
traza del ramal “A 12” en el tramo comprendido entre las localidades de Mendoza y
Las Cuevas.
-Que en algunos de los inmuebles que el Proyecto de Ley sancionado propone transferir, se encuentran los cuarteles y campo de instrucción “Uspallata”, el refugio de tropas
“Las Cuevas”, el refugio de tropas “general San Martín” y el refugio de tropas “general
Las Heras”.
-Que la existencia y mantenimiento de los citados destacamentos militares son de vital
importancia para la defensa nacional y no han sido declarados innecesarios a los fines
militares.
-Que la indeterminación de los inmuebles incluidos en la transferencia que se pretende realizar, y la necesidad de mantener los mencionados destacamentos militares hacen necesaria la observación del Proyecto de Ley registrado bajo el N° 25.472 (Decreto
1.491 Buenos Aires, 21 de noviembre de 2001).
Este documento resulta notable por reflejar, en buena medida, la calidad institucional de la Argentina y el grado de consistencia de sus anuncios. Por ejemplo, el texto
afirma:“El Poder Ejecutivo Nacional elevará oportunamente al Congreso un proyecto de
ley disponiendo la transferencia de los ramales”. Han pasado 10 años y el gobierno no ha
sido capaz de cumplir esta modesta promesa. Antes de ello, admite que los militares han
realizado una usurpación, al señalar que “tiene afectados al uso diversos inmuebles ubicados en la zona de influencia de la traza del ramal”. En tercer lugar, y tal como testimonian los documentos del coronel Guiñazú y el comodoro Flores, esta afirmación era falsa.
El veto a la Ley 25.472 reflejó las correlaciones de fuerza en la frágil zona de montaña, particularmente en el corredor andino. La presencia militar en ese espacio brindaba
un punto de apoyo decisivo para influir en la toma de decisiones. Y esa influencia podía
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ponerse en favor del progreso y el desarrollo social, o en el lado opuesto, tal como ocurrió
en Uspallata. En la década de 1940, el Estado nacional adquirió los terrenos de la Hacienda de Uspallata. Los militares solicitaron los terrenos para establecer allí sus cuarteles y
los partidos políticos (radicales, conservadores y socialistas) propusieron reservar las tierras cultivables para pequeños emprendimientos socioeconómicos (agrícolas, agroindustriales, turísticos). Finalmente, el Estado nacional se decantó por la primera alternativa.
Uspallata nació así como villa militarizada (1953). En compensación, las Fuerzas Armadas lanzaron un plan de desarrollo para este valle, que nunca ejecutaron. Ello determinó,
a la larga, la frustración del desarrollo regional, en comparación con el mayor ritmo de
crecimiento alcanzado en la falda occidental de los Andes. Mientras del lado chileno,
Santa Rosa de los Andes ha experimentado un desarrollo sostenido en el último medio
siglo, su homóloga del lado, Uspallata, permaneció estancada. Mutatis mutandis, se reprodujo en esta localidad la situación planteada por Winston Churchill en 1941: “Europa
está ocupada por los ejércitos nazis, salvo España que está ocupada por su propio ejército”. La presencia militar en Uspallata fue, de hecho, una ocupación asfixiante e inhibitoria
del desarrollo territorial. Medio siglo más tarde, ocurriría lo mismo con el Trasandino: el
veto de la Ley 24.482 fue una reactualización de este concepto.
En resumidas cuentas, el decreto por el cual el presidente De la Rúa fulminó el
veto contra la ley del Trasandino, estaba apoyado en promesas que jamás se cumplieron,
en afirmaciones falsas y en apologías de delito de usurpación de propiedad por parte de
los militares. A pesar de estas irregularidades, el poder político se inclinó ante la presión
de los uniformados. Una vez más, el enfoque militar, basado en la geopolítica y la seguridad nacional, triunfaba sobre el tren de la montaña. El Trasandino salía de la esfera de
la provincia de Mendoza (el actor subnacional interesado en solucionar el problema del
transporte internacional) y volvía a quedar en manos de la Nación, que por su crisis, no
estaba en condiciones de enfrentar los problemas internacionales.
VII. EL TRASANDINO DESPUÉS DE LA CRISIS DEL 2001
Un mes después del veto presidencial, en diciembre de 2001 se produjo el derrumbe del gobierno de Fernando de la Rúa. En el marco de una crisis profunda, el Presidente renunció a su cargo, mientras el país se hundía. De acuerdo a la ley de acefalía,
correspondía asumir al vicepresidente de la Nación, Carlos “Chacho” Álvarez. Pero este
había renunciado, con lo cual no pudo cumplir con esta función. El país se hundió en la
confusión, mientras la clase dirigente nacional buscaba, desesperada, una salida. Primero
se designó Presidente al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, el cual tomó la
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decisión de repudiar la deuda externa argentina. El anuncio fue celebrado en el Congreso
de la Nación como una victoria deportiva internacional.
Pocos días después se produjo la renuncia del efímero presidente. Siguieron nuevas vacilaciones y renuncias. Argentina alcanzó el récord de tener cinco presidentes en
una semana. Las medidas de emergencia se sucedieron. Al default declarado por Rodríguez Saá, se agregó la pesificación de los depósitos bancarios en dólares, dispuesta por
Eduardo Duhalde. A ella siguieron otras medidas como la brusca devaluación de la moneda argentina: para licuar los pasivos del Estado, el gobierno tomó la decisión de dejar
sin efecto la ley de convertibilidad. Como resultado se salió de la paridad un peso por
un dólar, mantenida durante 10 años. En pocos meses, el dólar llegó a cuatro pesos, para
bajar luego y estabilizarse en tres pesos. En este contexto, reapareció el impuesto inflacionario. Después de una década casi sin inflación, los precios comenzaron nuevamente
a subir, hasta superar el 25 por ciento en 2011 y 2012. El gobierno siguió tomando medidas de emergencia; entre ellas, el congelamiento de las tarifas de servicios públicos. De
acuerdo a los contratos de privatización, establecidas en la década de 1990, las empresas
de servicios públicos privatizadas tenían tarifas en dólares. Con esos ingresos asegurados,
las firmas habían calculado que podían cubrir los costos de inversión en infraestructura,
equipamiento y mantenimiento de los servicios. Pero después de 2002, la mezcla de pesificación, devaluación, congelamiento de tarifas y alta inflación, representó un cuadro
complicado. Las empresas cuestionaron al Estado argentino por violar los contratos de
privatización. El Estado argumentó que esas medidas se tomaron en el marco de la emergencia económica. Además, argumentó que las privatizaciones realizadas en la década
de 1990 estaban signadas por la corrupción, el prevaricato y el establecimiento de tarifas
abusivas por parte de las empresas.
Escapa a los objetivos del presente artículo un análisis de estos problemas. Lo importante es señalar que, durante la última década, hubo en la Argentina un ambiente de
tensión entre el Estado y el sector privado. Ello se reflejó básicamente en seis elementos:
a) alta inflación (hasta superar el 25 por ciento anual en 2012); b) denuncias de empresas internacionales ante los tribunales del Banco Mundial (CIADI) que, a pesar de
obtener sentencias favorables, fueron ignoradas por el Estado nacional de Argentina; c)
nacionalización de empresas privatizadas, sin pagar indemnización (YPF); d) caída de la
inversión extranjera directa; e) fuga de capitales; f) intervención en el mercado cambiario
(“cepo al dólar”). En este contexto, se complicaron las perspectivas para obtener capitales
que pudieran financiar el Ferrocarril Trasandino.
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VIII. EL TRASANDINO Y LOS COSTOS DE DEPENDER DE BUENOS
AIRES: EL PROYECTO ECOCARGAS Y SU FRACASO
Las posibilidades de reactivar el Trasandino dependían, en buena medida, de los
costos. El incremento de estos generaba mayores dificultades para reunir fondos y de
amortizar los capitales. Esta situación se hizo todavía más relevante después de la crisis
del 2001, cuando Argentina quedó excluida del sistema financiero internacional. En este
contexto, el diseño original del proyecto, acotado a un costo de 220 millones de dólares,
tenía un valor estratégico. Para proteger este concepto, era vital mantener el Trasandino
dentro de la esfera del Gobierno de Mendoza, que ha sostenido una tradición de austeridad en la administración de los fondos públicos, al menos en términos relativos con
respecto a la Nación.
El veto del presidente De la Rúa significó romper el anillo de protección que Mendoza había construido alrededor del proyecto del Trasandino. El documento salió de la
provincia, pasó a manos del poder central y fue sometido a las distintas reparticiones
públicas nacionales, con asiento en Buenos Aires, las cuales no dudaron en incorporarle
sucesivos “aportes”. Por un lado, la Dirección Nacional de Vialidad exigió al Trasandino
una compensación por las obras de infraestructura que esa misma entidad había realizado, usurpando el espacio y la propiedad del ferrocarril de montaña. Por su parte, Gendarmería Nacional exigió una compensación económica para construir casas del personal
que había ocupado en forma ilegal las instalaciones del Trasandino en la estación Polvaredas. A ello se sumó la idea de construir un muro de seguridad que separase la carretera
de la traza ferroviaria, particularmente en los tramos paralelos al río Mendoza, donde la
proximidad entre ambos podía generar situaciones de peligro. Ello significó el anexo de
millonarias obras colaterales –no ferroviarias– de seguridad y protección mutua entre los
trazados carreteros y ferroviarios, paralelos por tramos. Como resultado, el costo de la
obra subió de 220 a 320 millones de dólares.
El proyecto final comprendía los siguientes elementos: 95 millones para vías y
obras en el tramo argentino; 65 millones para vías y obras en el tramo chileno, y 150 millones para la adquisición del material rodante. En este ítem se incluían más de 50 pesadas
locomotoras de 2.200 HP cada una y varias decenas de vagones y plataformas portacontenedores. Con la infraestructura existente reconstruida y refuncionalizada, el Trasandino
tendría capacidad para transportar hasta 3.300.000 toneladas de carga al año. Para esto,
se aprovecharían la traza existente, sus terraplenes, puentes, túneles y estaciones de cruce,
manteniendo la trocha métrica en todo su recorrido, renovando vías donde es necesario.
Al mantenerse en uso la trocha angosta, se podían aprovechar todas las obras de arte del
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antiguo Trasandino, incluyendo los gálibos disponibles en túneles y puentes. Los cálculos
de los ingenieros establecían que el Trasandino estaría en condiciones de transportar
contenedores de hasta tres metros de altura, 12 metros de largo y hasta 36 toneladas netas, superando con amplitud la capacidad de carga de contenedores por carretera.
Una vez puesto en marcha el servicio, el proyecto preveía un desarrollo gradual
para el mejoramiento de las prestaciones. Entre otros planes, se contemplaba pasar la enrieladura de 37 kg/m a rieles de más de 44 kg/m. También se preveía agregar un sistema
de señalamiento y comunicaciones para su operación integral de última generación. En
este sentido, se apuntaba a aprovechar otras oportunidades; entre ellas, los dos enlaces
internacionales de fibra óptica que corren paralelos al tendido ferroviario. La idea era que
el Trasandino pudiera crecer poco a poco, para satisfacer la demanda creciente, mediante
mínimas inversiones en nuevas estaciones y en futuras ampliaciones del número de instalaciones de cruce. Con el gradual crecimiento de la demanda y la disponibilidad de un
mayor flujo de caja, el proyecto contemplaba una ampliación sensible de la capacidad de
carga. La progresión sería la siguiente: año I: 580.000 toneladas; año V: 2,8 millones de
toneladas; año XII: cuatro millones y año XX: cinco millones de toneladas (Roge 2006).
Para hacer frente a los tradicionales cierres de la cordillera por acción de la nieve
y los derrumbes, el proyecto consideró varios elementos. Por un lado, se estableció la
construcción de falsos túneles (cobertizos) en zonas de avalanchas. Por otro, se propuso
la superación de los tramos de pendientes más difíciles (60 por mil en el lado argentino
y hasta del 80 por mil del lado chileno) mediante la incorporación de últimas tecnologías en los equipos de tracción tradicional (tándem de dos y hasta tres locomotoras de
2.200 HP cada una). De acuerdo al proyecto, la densidad del tráfico ferroviario previsto
impediría la acumulación de nieve, con lo cual sería posible mantener el servicio ininterrumpidamente. Paralelamente, para la prevención de avalanchas, y a fin de asegurar la
viabilidad todos los días del año, se prevé la construcción de túneles falsos en sectores de
trinchera, paso por acarreos y zonas puntuales con peligro de aludes. A ello se sumaría la
prevención activa de los mismos.
Las obras principales proyectaban la construcción de 18 km nuevos de vía en el
perilago del embalse de Potrerillos, a 40 km de la ciudad de Mendoza, 70 km de terraplenado con nuevos rieles en el sector chileno y 7 km de falsos túneles en el total del
recorrido, conforme al siguiente detalle. En el sector argentino, las principales obras de
infraestructura serían:
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1. Reparación de 153 km de vía en muy buen estado general, con arreglos varios
en estribos y apoyos de puentes (U$ 25.000 / km de vía).
2. Reparación de 3.500 metros de cobertizos metálicos existentes.
3. Construcción de aproximadamente 2.000 metros de cobertizos antialudes nuevos.
4. Relocalización del tramo Potrerillos:
a. Movimientos de suelos, excavación en roca 725.000 m3.
b. Colocación de vía con material (rieles y durmientes) recuperado de 17 km
de vía cuya antigua traza quedó hoy bajo las aguas del embalse Potrerillos.
c. Colocación de balasto para nivelación y lastre (10.000 m3).
d. Mejoras en obras de arte menores (alcantarillas y tajeas).
e. Construcción de puentes y viaductos, reutilizando 240 ml de puentes metálicos recuperados que fueron removidos de la anterior traza.
f. Movimientos de suelos, terraplenes 1.275.000 m3.
g. Construcción de 520 metros de túnel en el macizo Cacheuta, el que podrá
ser materializado en una sola obra continua o en dos tramos de 260 metros
cada uno.
5. Construcción de talleres de vía y obras y recuperación de estaciones, playas y
depósitos preexistentes.
6. Construcción de la Terminal de Intercambio de Cargas (TIC) en la Zona Franca de Luján de Cuyo. El edificio se levantaría en el predio cedido por la provincia de Mendoza de 90 hectáreas, al oeste del Parque Petroquímico Luján
de Cuyo. El terminal debería servir como estación de trasbordo e intercambio
multimodal de cargas, y serviría para conectar el transporte automotor de la
carretera internacional con ambos sistemas ferroviarios: el de trocha métrica
del Trasandino y Belgrano Cargas, y el sistema nacional de trocha ancha.
7. Sistema de señalización y comunicaciones. Ello comprende Puesto de Control
de la Circulación (PCC) completo e integral para todo el corredor.
El avance de los estudios técnicos fue acompañado por la acción diplomática. Las
cancillerías apoyaron el proceso y llegaron a un nivel de avance adecuado para solicitar la
intervención presidencial. El 12 de septiembre de 2006 los presidentes Kirchner y Bachelet anunciaron en forma conjunta, el llamado a licitación internacional. El cronograma
estableció el 21 de agosto para la apertura de sobres con propuestas técnicas, y 10 de
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octubre de 2007 para las ofertas económicas. La idea era adjudicar los contratos antes
del final del 2007, para la inmediata iniciación de las obras, con un plazo de 24 meses de
ejecución. El nuevo Trasandino debía librarse al servicio en la primavera de 2009. Sin
embargo, la propuesta fracasó. El llamado a licitación fue declarado desierto.
El proyecto de Ecocargas se encontró con dos obstáculos insuperables: menos financiación y mayores costos. Por un lado, el contexto macroeconómico de Argentina
durante la administración kirchnerista no resultaba adecuado para atraer capitales de
riesgo para una obra de largo plazo. Por otro, los costos se incrementaron porque cada
organismo de la burocracia nacional se sintió autorizado a exigir reformas al proyecto
según sus propios intereses, lo cual fue tolerado por el gobierno: se produjo un incremento de casi 50 por ciento del valor original de la obra. Ese costo, orientado a financiar
obras no ferroviarias que poco aportaban al proyecto específico, aumentó la debilidad
que siempre había tenido el Trasandino: sus altos costos.
El final del proyecto de reactivación del Trasandino, impulsado por Ecocargas, se
produjo definitivamente en 2007, con el fracaso de la licitación. Y este resultado se originó por dos causas principales: el incremento del costo impuesto por la burocracia central
y el mal ambiente de negocios generado por las políticas populistas del gobierno nacional
controlado por los Kirchner. Detrás de ambas estaban los efectos de la presión militar y
el decreto 1.491, es decir, el veto a la ley de transferencia del Trasandino de la Nación a la
provincia. El resultado de este veto fue perder casi una década.
IX. EURNEKIAN Y EL PROYECTO CORREDOR BIOCEÁNICO
ACONCAGUA
El fracaso de la licitación marcó el final del proyecto de Tecnicagua. Entró entonces en acción un nuevo actor, Eduardo Eurnekian, poderoso empresario con trayectoria
en el ámbito del transporte internacional, titular de la empresa Aeropuertos Argentina
2000.
En agosto de 2007, Eurnekian adquirió a Tecnicagua los derechos y estudios sobre
el proyecto de reactivación del Trasandino. A partir de entonces, la iniciativa quedó en
manos de la Corporación América, liderada por Eduardo Eurnekian, con la figura de
Juan Manuel Collazo como responsable del proyecto. La contraparte chilena en este plan
era el grupo Luksic y Petrolera del Sur. A ellas se sumaron JCCC (Argentina) y Camargo
Correa (Brasil).
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La Corporación América realizó grandes modificaciones al proyecto original de
Tecnicagua. Se produjo un notable cambio de escala: se abandonó la idea de un pequeño
ferrocarril para 5 millones de toneladas a bajos costos y sobre la antigua infraestructura
de trocha angosta. El nuevo proyecto planteó un horizonte totalmente nuevo: se pensó en un ferrocarril con 15 veces más capacidad de carga, con trocha ancha y grandes
obras de infraestructura. Entre otras novedades, se pensó en construir un túnel largo de
baja altura, que permitiera unir Puente del Inca con Juncal, y bajar la cota máxima del
trazado, de 3.200 a 2.500 metros de altitud. De esta forma, se lograría garantizar mayor
transitabilidad durante el año, pues se suprimiría el tramo de mayor vulnerabilidad por
derrumbes y nevadas. Así, el costo operativo del nuevo trasandino sería ínfimo respecto
al del proyecto Ecocargas.
El nuevo proyecto representaba también costos mayores. El 15 de enero de 2008
se elevó una propuesta a los gobiernos de Argentina y Chile, para impulsar la reconstrucción del Trasandino, con un costo de U$ 2.810 millones. La propuesta fue considerada
por el ministro de Planificación del gobierno argentino, Julio de Vido, y el ministro de
Obras Públicas y Transporte de Chile, Sergio Bitar. En esta reunión se resolvió dar de
baja el anterior proyecto de Ecocargas, y comenzar a considerar el proyecto de Corporación América. Esta entidad anunció la decisión de invertir U$ 50.000.000 en los estudios
de prefactibilidad. Mientras tanto, dio a conocer una cotización estimada de la obra: a)
Túnel ferroviario: U$ 1.195.000.000; b) Traza de trocha ancha: U$ 897.500.000; c) Electrificación del ramal: U$ 210.000.000; d) Autoabastecimiento de energía: U$ 510.000.000.
Entre otras características, el proyecto consideraba los siguientes elementos: a) el túnel
internacional serviría para enlazar las localidades de Puente del Inca (Mendoza) con Juncal (Chile), con 24 km de longitud y un diámetro de 9,5 metros. La capacidad de transporte anual de carga se estimaba en 30 millones de toneladas y la fecha estimada para
librarlo al servicio era en 2015.
El proyecto de Corporación América siguió avanzando. Después de una serie de
reuniones con autoridades, se logró la aprobación oficial de ambos países. El Gobierno de
Chile lo hizo por decreto del 14 de agosto de 2008, mientras que la presidenta argentina
hizo lo propio un mes después. A partir de entonces se activaron los estudios, con un
plazo estimado de dos años aproximadamente para trazar las bases del llamado a licitación de obra privada. Una vez concretada esta convocatoria, se consideraba que la obra
tendría un plazo de ejecución de aproximadamente entre cinco y seis años (Galak 2008).
Hacia fines de 2010 se dio a conocer un nuevo grado de avance del proyecto, que
pasó a llamarse Corredor Bioceánico Aconcagua. En efecto, el 2 de noviembre se entregó
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el estudio geológico, el anteproyecto de ingeniería y demás informes correspondientes al
primer estado de avance de la Fase 2. El nuevo informe aportaba definiciones más claras
de la propuesta: el nuevo Ferrocarril Trasandino permitiría atravesar la cordillera de los
Andes a lo largo de un trayecto de 204 km, desde la central multimodal Luján de Cuyo
(junto al Parque Petroquímico homónimo, 20 km al sur de la ciudad de Mendoza), hasta
la estación multimodal de Los Andes (80 km al nordeste de Santiago).
El nuevo Trasandino garantizaría el servicio los 365 días del año, es decir, evitaría
los 45 días anuales de ruta cerrada por nevadas y derrumbes que actualmente sufre el
corredor bioceánico por el paso Cristo Redentor. Para lograr este avance, el proyecto
contempla una sensible baja de la cota máxima, que desciende de 3.200 a 2.400 msnm,
lo cual implica eludir el tramo más vulnerable del corredor. Esta mejora es posible por la
construcción del túnel de baja altura de 52 kilómetros, el cual sería el tercero más largo
del mundo, para unir Puente del Inca (2.435 msnm) con Saladillo (1.545 msnm). A ello
se añaden 29 túneles complementarios (10 km de longitud) y 33 puentes. El costo se mantenía cerca de lo estimado anteriormente (3.000 millones de dólares).
El plazo de ejecución se ampliaba a siete años. La idea era construirlo en tres etapas, a lo largo de las cuales se ampliaría gradualmente la capacidad de carga transportada:
esta partiría con 15 millones de toneladas por año (etapa 1), para subir a 20 (etapa 2) y
culminar con 70 millones de toneladas (etapa 3). Los estudios de ingeniería se terminaron de realizar en la primera mitad del 2011, para ser sometidos a la última revisión
técnica el 29 de julio de ese mismo año. El plazo de ejecución consideraba un tiempo inferior a una década. Así, se esperaba que el nuevo Trasandino quedara librado al servicio
en 2020 (Argandoña y Poblete 2010; Balls 2011).
El proyecto de factibilidad y el anteproyecto de ingeniería se presentaron a la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, el 26 de julio de 2011, con un costo de 25 millones de dólares. El consorcio quedó integrado por Empresas Navieras SA, Corporación
América SA, Mitsubishi Corporation, Contreras Hermanos SA y Geodata SPA. Con respecto a los anuncios anteriores, se mantenía la idea de construir una línea de 205 km de
longitud total, incluyendo el túnel de baja altura de 52 km de longitud y una inversión de
U$S 3.000 millones. Los túneles secundarios subían de 29 a 33, y su longitud total trepaba
de 10 a km. De los 33 puentes estimados anteriormente, el nuevo proyecto pasaba a 75
puentes y 33 viaductos. El servicio lo prestaría un ferrocarril eléctrico, cuya capacidad de
carga subía a 77 millones de toneladas anuales. La primera etapa se calculaba completar
en 2022, con una capacidad de 13 millones de toneladas anuales, para trepar a 24 millones un año después. Luego se construirá una segunda vía, en los tramos a cielo abierto,
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lo cual permitirá incrementar la capacidad de carga y llegar a 34 millones de toneladas.
Más adelante, en la tercera etapa, se contempla construir un segundo túnel, con lo cual se
podrá completar la doble vía de 205 km, y la capacidad de transporte subirá a 40 millones
de toneladas anuales. De allí en más, se incrementará el material rodante, hasta alcanzar
la capacidad de 77 millones de toneladas (MZD 2011).
X. CONCLUSIÓN
En los últimos tres lustros, el proyecto de “resurrección” del Ferrocarril Trasandino movilizó a actores de distinta naturaleza: estatales y no estatales, nacionales y subnacionales. El crecimiento del nivel de actividad económica de los países de la región y los
Acuerdos de Complementación Económica (ACE 16 y ACE 35) aumentaron el volumen
del comercio a través de la cordillera de los Andes. En este contexto, se generaron las
condiciones para pensar en la reactivación del servicio ferroviario. Pero junto con los
incentivos, también surgieron los problemas.
Los principales obstáculos para la reactivación del Trasandino fueron el escaso
interés del Estado nacional de Argentina y el contexto macroeconómico de este país, signado por una alta inflación, caída de la inversión extranjera, fuga de capitales y pérdida
de la confianza debido a nacionalizaciones de empresas sin indemnización.
Ante la debilidad del Estado nacional, el proyecto fue liderado originalmente por
la provincia de Mendoza, que operó como actor subnacional en un problema de transporte internacional. El Gobierno de Mendoza, durante la administración de Arturo Lafalla,
puso en marcha una iniciativa, tendiente a reactivar el Ferrocarril Trasandino mediante
alianzas con el sector privado, y con el apoyo de un grupo de profesionales contratados
ad hoc por el Estado provincial. Los gobernadores siguientes mantuvieron la propuesta,
para convertirla en política de Estado. El grupo operativo, conducido por el ingeniero
Marcelo Rogé, estableció los lazos con actores argentinos y chilenos, estatales y privados,
nacionales y subnacionales. De esta manera, Mendoza funcionó como líder del proyecto,
realizando la tarea de actor subnacional, con capacidad de identificar y articular actores.
Este proceso se perfeccionó con la Ley 24.482, por la cual el Estado nacional transfirió a
la provincia de Mendoza la propiedad de la sección argentina del Ferrocarril Trasandino
y la reconoció como actor subnacional.
La Ley 24.482 despertó grandes expectativas, en el sentido de empoderar a una
provincia de frontera como actor subnacional, con capacidades para liderar el proceso de
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coordinación de actores involucrados, conciliar intereses y avanzar en la solución de los
problemas de transporte internacional. El momento de tratamiento de esa ley en el Congreso argentino no fue favorable para el desarrollo de grandes debates parlamentarios,
debido a la crisis económica nacional, lo cual invisibilizó un proceso de singular interés
y proyección en favor de la integración latinoamericana. A ello se sumó la presión de
las corporaciones militares que, mediante engaños y falsedades, indujeron al veto de la
ley. Igual que en los gobiernos de facto de las décadas de 1950 y 1960, cuando frustraron
la electrificación del Trasandino y la construcción de túneles largos de baja altura, las
Fuerzas Armadas volvieron a movilizarse para obstaculizar esta línea ferroviaria y, en
última instancia, para frustrar los procesos de integración entre los pueblos de la región y
del desarrollo de los espacios de frontera. En los años 50 y 60 actuaron desde el poder, el
cual controlaban mediante golpes de Estado y gobiernos de facto. En cambio, en 2001, las
Fuerzas Armadas no impusieron su criterio desde el poder, sino mediante un lobby que
les permitió obtener el veto presidencial a la Ley 24.472. De esta manera, los uniformados
lograron anular –o reducir sensiblemente su capacidad operativa– al actor subnacional
que lideraba la coordinación de acciones tendientes a la reactivación del Trasandino.
En la primera década del siglo XXI, el contexto macroeconómico de Argentina se
tornó desfavorable para la captación de inversiones de largo plazo. El incremento de la inflación, la fuga de capitales y la nacionalización de empresas privadas sin indemnización
configuraron un entorno poco amigable para grandes obras de ingeniería de montaña.
Los sucesivos proyectos, elaborados por las empresas Tecnicagua primero y Corporación América después, no han logrado hasta el momento ponerse en marcha. De todos
modos, el volumen del intercambio comercial a través de la cordillera de los Andes sigue
aumentando, con lo cual, en un tiempo no muy lejano, es posible que estos proyectos se
pongan en marcha. Entonces será preciso reconocer el papel que cupo al Estado provincial de Mendoza que, en calidad de actor subnacional, contribuyó a impulsar el proyecto,
identificar actores, articularlos y liderarlos en función de un objetivo común.
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TURBULENCIAS DESDE EL MAR: CHILE Y BOLIVIA*
Turbulences from the sea: Bolivia and Chile
Loreto Correa Vera**
Viviana García Pinzón***
Recibido: 23 de octubre de 2012. Aprobado: 7 de marzo de 2013.
RESUMEN
En el primer semestre de 2011, Bolivia tomó la decisión de cambiar su estrategia de relacionamiento bilateral hacia Chile al crear la Dirección de Reivindicación Marítima,
en la perspectiva de llevar ante tribunales internacionales su reclamo por una salida al
océano Pacífico. Así, mientras para el Gobierno boliviano el diálogo no es excluyente con
la búsqueda de otros espacios para zanjar las diferencias con Chile, desde la perspectiva
del Gobierno chileno las dos alternativas lo son. Bajo este contexto, el artículo aborda la
dinámica y las turbulencias de la relación chileno-boliviana en las últimas dos décadas.
El análisis evidencia las fuentes de cooperación y conflicto entre los dos países y plantea
los posibles escenarios a futuro.
PALABRAS CLAVE: Chile, Bolivia, reivindicación marítima
*
Este artículo forma parte del proyecto “La agenda institucional del tema marítimo en las relaciones chilenobolivianas: 2000-2010. Pertinencia, orientación y trayectoria”. DICYT Nº 031094MR de la Universidad de Santiago de Chile y del proyecto “Gobernabilidad, desarrollo y seguridad en las zonas extremas del norte y sur de
Chile a comienzos del siglo XXI”. Proyecto Fondecyt Nº 1120405. Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos. Se agradece la colaboración de Cinthia Avellaneda Vera en la revisión de este texto.
** Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos de Chile, Santiago, Chile. Correo electrónico: [email protected]
*** Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Correo electrónico: [email protected]
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ABSTRACT
During the first half of 2011, the Bolivian government decided to change its bilateral
relationship strategy with Chile through the creation of the Maritime Revindication Department, under the perspective of bringing to the international tribunals their claim for
regaining access to the Pacific Ocean. For the Bolivian government dialogue is not the
sole strategy, and thus does not limit them from searching for other spaces in which to
resolve their differences with Chile, while from the perspective of the Chilean government, the intervention of the international tribunals goes against the possibility of dialogue. Within this context, the article discusses the dynamics and the turbulences of the
Bolivian-Chilean relationship over the last two decades. The analysis shows the sources
of cooperation and conflict between these two countries and proposes possible future
scenarios.
KEYWORDS: Chile, Bolivia, Landlocked countries
I. INTRODUCCIÓN
Las dinámicas de relación vecinal entre los países del continente han sido a menudo conflictivas, complejas, a tal punto que ningún país puede afirmar que sus vínculos
con todos sus vecinos son fáciles de conducir. Este fenómeno no es original ni privativo
de América Latina. Desde las guerras de la independencia, el legado de desconfianzas entre las élites, encausado a través de ciclos de otras guerras (Triple Alianza, del Pacífico, del
Chaco, etc.), sumadas a los resabios del caudillismo, el populismo y en el último cuarto
del siglo XX, el legado de los gobiernos de facto, contribuyeron a cimentar susceptibilidades.
Desde la formación republicana, las relaciones de Chile con sus vecinos han estado atravesadas por la persistencia de los conflictos. Una ocupación (1824) y dos guerras
(1836 y 1879) afectan a Chile, Perú y Bolivia de manera vinculante. Aclarados los límites,
definidos los tratados territoriales (1904 con Bolivia y 1929 con Perú), Chile creció notoriamente respecto de su formación territorial independentista, principalmente debido a
disputas territoriales que se remontan a finales del siglo XIX. Estas diferencias han permanecido y, entrados ya en el siglo XXI, continúan siendo factores claves en las relaciones
vecinales.
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En el caso de Perú, se encuentra el diferendo planteado por este país a Chile en
relación a la delimitación marítima de una zona de 37.900 km en el océano Pacífico. Tras
la demanda interpuesta por parte del Estado peruano, la decisión sobre esta disputa territorial se encuentra en manos de la Corte Internacional de Justicia en La Haya. Con Argentina, el desacuerdo respecto a la delimitación territorial sobre territorios patagónicos
(Conflicto del Beagle) atravesó el siglo XX, llegando a un punto crítico en 1978; luego de
la mediación de la Santa Sede, el Tratado de Paz y Amistad de 1984 puso fin al desacuerdo. Finalmente, la relación con Bolivia ha estado caracterizada por el tema de la mediterraneidad boliviana y su demanda por una salida al océano Pacífico. Ante la ausencia de
una solución definitiva por la reivindicación marítima, los dos países mantienen rotas sus
relaciones diplomáticas desde 1978. La consideración de las relaciones vecinales priorizando las perspectivas militares y estratégicas, configuró una visión del otro en términos
de amenaza, alimentando percepciones negativas y por extensión, relaciones conflictivas
y de juego de suma cero.
Sin embargo, desde la década de 1970 la política mundial ha cambiado. Las transformaciones en el sistema internacional, con una mayor importancia de las temáticas
económicas y el aparente declive del uso de la fuerza y de la importancia de los temas de
seguridad, implican la consideración de nuevas dinámicas en las relaciones interestatales
y la emergencia de nuevos actores en la arena internacional. Celestino del Arenal (1994)
señala que, a partir del término de la guerra fría, uno de los cambios más importantes que
ha ocurrido en materia internacional se relaciona con
el debilitamiento del rol y significado del Estado, y la aparición de nuevos actores, tanto intergubernamentales como no gubernamentales, de las relaciones internacionales,
[y que] el sistema internacional ha perdido, dado el carácter estatocéntrico anterior. La
marcada diferencia entre la política doméstica y política internacional desaparece. El
fenómeno de la interdependencia y la necesidad de atender a las demandas de desarrollo económico y social ha obligado al Estado a abrirse cada vez más al exterior, lo que
ha incrementado dicha interdependencia y restringido su margen de autonomía. Todo
ello hace que ya no sea posible separar la política interna y la política internacional
y que el comportamiento internacional del Estado no pueda explicarse en términos
políticos y militares… (1994:32-3).
En el caso de Chile, los cambios en la esfera internacional y en el contexto regional, así como las transformaciones en la política doméstica tras el retorno a la democracia
(Wilhelmy y Durán 2003; Quezada 2010), enmarcan un cambio en las relaciones con los
países vecinos. Así, los vínculos con Argentina y Perú reflejan un permanente interés por
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mejorar paulatinamente tanto el comercio y la balanza comercial, así como por resolver
las dificultades mencionadas en el marco de un diálogo abierto y no exento de polémicas,
dificultades políticas, presidenciales y hasta personales entre las autoridades de Estado.
La relación con Bolivia también se ha visto compelida a modificar su tradicional statu
quo y particularmente, obligada a ampliar y superar las fórmulas “realistas” de entendimiento mutuo. Se advierte que a partir de la década de 1990 hay un cambio progresivo
en el relacionamiento de los dos países. Algunas veces, este cambio ha sido valorado
positivamente desde la agenda política; otras, de forma negativa –criticada ácidamente
por los medios y la opinión de especialistas y funcionarios de Estado involucrados en la
relación vecinal.
Dicho acercamiento está apuntalado en un contexto de mayor integración e interdependencia regional, los intereses económicos (el comercio y los recursos energéticos)
y las dinámicas migratorias y demográficas. Su expresión más acabada y concreta la
constituye la Agenda de los Trece Puntos, que marca la hoja de ruta de la relación bilateral. Su formulación, en 2006, por parte de Michelle Bachelet en Chile y Evo Morales en
Bolivia, inauguró –particularmente en Bolivia y contra todo pronóstico por el histórico
discurso masista– una nueva forma de representación política en lo interno y una nueva
vertiente de relacionamiento bilateral entre los dos países centrada en la construcción de
las confianzas mutuas.
Dentro de los 13 aspectos formulados, se encuentra el de la mediterraneidad boliviana, tema que evolucionó a partir de la fijación de una agenda sin exclusiones. La
agenda se configuró como un mecanismo bilateral para la búsqueda de un acuerdo sobre
este tema; un espacio que privilegia el diálogo “cara a cara” entre las partes involucradas,
dejando de lado la participación de terceros países o de tribunales internacionales. Lo
anterior, dada la historia de desavenencias en torno a la cuestión marítima, marca una
particular importancia en la historia de la relación chileno-boliviana. Sin embargo, a
comienzos de 2011, hubo un nuevo giro en la dinámica de la relación: el gobierno boliviano, en cabeza de Evo Morales, decidió crear la Dirección de Reivindicación Marítima
y anunció su intención de demandar a Chile ante la Corte Internacional de Justicia de
La Haya. Desde el punto de vista boliviano, un eventual juicio no es excluyente con la
prosecución del diálogo bilateral; mientras que para Chile los dos escenarios son excluyentes y el acudir a un Tribunal de Justicia Internacional está fuera de lugar, en la medida
en que, desde el punto de vista del Gobierno chileno, el Tratado de 1904 resolvió el tema
territorial en todas sus dimensiones.
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En este contexto surgen las preguntas que motivan el presente artículo: ¿cómo explicar el acercamiento bilateral? ¿Cuáles son las temáticas que, planteadas en la Agenda
de los Trece Puntos, configuran la relación chileno-boliviana? ¿Cuáles fueron las motivaciones del Gobierno boliviano para romper la dinámica bilateral reflejada en la agenda
y optar por la idea de plantear la intervención de los tribunales internacionales?
El objetivo del presente trabajo es identificar las temáticas e incentivos que dan
cuenta de los cambios de una relación vecinal, pasando de una interacción marcada principalmente por la conflictividad y la ignorancia mutua, a una de acercamiento, en la que
se ha avanzado por trayectorias de cooperación, en la medida en que se ha ido fortaleciendo la construcción de una confianza mutua. Ello, a pesar de la continuidad de las
diferencias y desacuerdos, marcados principalmente por la demanda boliviana de salida
al mar. A partir de la revisión de documentos oficiales y prensa1 de los dos países, son
analizadas las dinámicas de la relación bilateral durante la última década (2002-2012).
Nuestra hipótesis es que el cambio en la dinámica chileno-boliviana se debe a la
creciente institucionalización en la relación, la cual ha estado favorecida por factores
de estructura y contexto. Estos factores serían la mayor interdependencia e integración
regional, densidad temática en la relación bilateral, las transformaciones en la política
doméstica, en particular, el retorno a la democracia en Chile y la estrategia de reinserción
internacional que sucede a este período. No obstante, la cooperación no implica –hay que
remarcarlo– la armonía de intereses (Keohane 1993), de modo tal que persisten los factores de conflicto entre los dos países: la demanda marítima boliviana y la desconfianza por
parte de Chile frente a la inestable dinámica de la política doméstica boliviana. La política exterior chilena hacia Bolivia ha operado de manera reactiva en función de la mayor
o menor expectativa de confianza que la política interna de este país ofrece a Chile. En
períodos de estabilidad relativa, la prioridad para Chile fue avanzar en la vinculación, y
en períodos de inestabilidad replegarse. Con todo, el centro de la relación para Chile es
“llevarse bien con el vecino”, mientras que para Bolivia, el punto clave es avanzar en el
tema marítimo, hasta el punto de recuperar una salida soberana al mar. Este incordio traspasa la relación vecinal y en buena medida explica el carácter zigzagueante de la misma.
En la primera parte del artículo son abordados los elementos de la relación bilateral que han dado lugar a un acercamiento y la apertura a una vinculación más cooperativa. En el segundo apartado, se profundiza en el contexto del surgimiento y características
de la Agenda de los Trece Puntos. En tercer lugar, se analizan el cambio en la estrategia
de reivindicación marítima por parte de Bolivia en el período más reciente y sus impli
1
Habitualmente interlocutora de los temas binacionales.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
97
caciones en la relación con Chile. Finalmente, se presentan algunas conclusiones, para
dar cuenta del devenir de la relación chileno-boliviana, a partir de la coyuntura actual.
II. LA AGENDA COMÚN: DENSIDAD TEMÁTICA, INTERESES
COMPARTIDOS Y COOPERACIÓN
Las relaciones diplomáticas entre Chile y Bolivia están formalmente rotas desde
1978. No obstante, han existido espacios de interacción entre los dos países, a partir de
los que se han buscado mecanismos para el desarrollo de iniciativas en base a los intereses conjuntos. Los avances y retrocesos en este campo han estado condicionados tanto
por el entorno internacional y regional como por la política interna de cada país. Tras el
retorno a la democracia en Chile, el primer gobierno de la transición, encabezado por
Patricio Aylwin, tuvo como prioridad la “reinserción internacional” del país, entendida
como
un proceso de positiva aceptación externa de la recuperación de las tradiciones democráticas y el comienzo de la tarea de enfrentar las consecuencias políticas, jurídicas y
humanitarias del período autoritario. Ello puso fin en lo esencial a la situación de impugnación que gravitaba sobre el gobierno anterior, disminuyendo la vulnerabilidad
política internacional del país, permitiendo al mismo tiempo recuperar gradualmente
una mayor presencia e influencia en los niveles global, regional y bilateral de su política exterior (Wilhelmy y Durán 2003:280).
Según Quezada (2010), los ejes que articularon la estrategia de inserción fueron
la concertación política y la profundización de la integración económico-comercial. Respecto a lo primero, la diplomacia chilena se reactivó en foros multilaterales. A ello se
sumó la participación en cumbres, conferencias y visitas oficiales. Con estas premisas
cumplidas, la dimensión regional comenzó a desarrollarse particularmente en lo que la
Cancillería denominó la definición de prioridades en la política exterior.
El eje de integración económico-comercial se expresó en una política de regionalismo abierto, caracterizada por la apertura unilateral sobre la base de la reducción de
aranceles y las negociaciones comerciales en espacios multilaterales, regionales y bilaterales.
De esta manera, a diferencia de lo ocurrido en otros países latinoamericanos, en Chile,
los gobiernos de la Concertación no tuvieron que diseñar un nuevo modelo de gestión
98
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Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 93-121
económica para adaptarlo a los requerimientos del mundo de la posguerra fría que comenzaba a diseñarse; sólo optaron por darle continuidad a la estrategia implementada
durante el régimen militar (Fazio 1997:76).
Los principales instrumentos para ello han sido los Tratados de Libre Comercio y
Acuerdos de Complementación Económica.
Otro de los puntos que forman parte de la estrategia de reinserción chilena se
aboca al acercamiento y mejora en las relaciones vecinales. La identificación de los asuntos pendientes (en su mayoría disputas limítrofes), y su solución, permitiría impulsar el
desarrollo de iniciativas en ámbitos de interés común, particularmente el intercambio
comercial, la integración vial y la cooperación energética. El contexto de regreso a la
democracia y las prioridades de la política exterior chilena posibilitaron un acercamiento
en sus relaciones con Bolivia y la puesta en marcha para abordar temáticas que interesan
a los dos países, salvo el tema de la salida al océano Pacífico reclamada por Bolivia.
Entre tanto, los gobiernos de Bolivia desde 1985 hasta 2005 adoptaron una estrategia de inserción mediante la apertura de una mayor inversión extranjera e intercambio
comercial, con medidas dirigidas al estímulo a las exportaciones (enfatizando en estrategias de incentivos fiscales) y la flexibilización de importaciones (Muriel y Barja 2006;
Seoane 2008). Así, Bolivia adhirió al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade/
Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles) y suscribió el acuerdo que dio lugar a
la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se asoció al Mercosur a
través de una Zona de Libre Comercio y se integró a la Iniciativa para el Desarrollo de
la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Entrado en el siglo XXI, el hecho de
ser el país con las segundas mayores reservas de gas en Sudamérica en el marco de la Ley
de Capitalización (Correa 2007), constituyó un incentivo para que el Gobierno boliviano
enfatizase la búsqueda de nuevas asociaciones y acuerdos comerciales para promover el
crecimiento del sector de los hidrocarburos. A partir de los descubrimientos de reservas y
de la capitalización boliviana se abrió un amplio abanico de oportunidades de mercados.
Por ello, es que entre el 2000 y 2003 se gestó la posibilidad de abrir un mercado de exportación de gas a California. Como señala Orias (2002), a través del gas se abrió una nueva
posibilidad de inserción internacional para Bolivia, con el potencial de incrementar su
poder político relativo y de ser el país eje en la integración energética de la región.
Así, el contexto regional, los modelos de inserción y desarrollo económico, la densidad temática, y la necesidad de abordar las problemáticas conjuntas, fueron dando lugar a un cambio en la relación bilateral y el acercamiento, a pesar de la persistencia del
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mayor e histórico factor de conflicto entre los dos países: la mediterraneidad boliviana.
El tema económico –particularmente los intereses comerciales y energéticos– fue la base
sobre la que se apuntaló el mayor acercamiento entre Chile y Bolivia. Esto dio paso al
desarrollo de una serie de instituciones y organismos para abordar temas como la seguridad, la infraestructura y las migraciones, entre otras, como veremos a continuación.
1. Relaciones comerciales: el ACE Nº 22
En abril de 1993 fue firmado el Acuerdo de Complementariedad Económica
(ACE) entre Bolivia y Chile, a través del llamado ACE Nº 22 que entró en vigencia el 7 de
julio de 1993. El objetivo del acuerdo era crear tanto un vínculo comercial más estrecho
como generar un marco para la cooperación bilateral. Por ello, el ACE es representativo
como instrumento comercial, pero también político. En materia comercial, el ACE comprende tres esquemas distintos de preferencias arancelarias:
1. Preferencias arancelarias del 100 por ciento otorgadas de Chile a Bolivia, sin
reciprocidad, para importaciones originarias de este último. Los productos incluidos se encuentran en el Anexo I del Acuerdo y se trata de 32 ítems.
2. Liberación de los gravámenes de las importaciones a 254 productos listados
en los Anexos II y III del ACE. El anexo II comprende preferencias otorgadas
de Bolivia a Chile para 153 productos y el Anexo III de Chile a Bolivia en 201
ítems.
3. Consolidación de las preferencias arancelarias establecidas en el Acuerdo Parcial Nº 27 de 1983.
En total, las preferencias arancelarias establecidas en el ACE Nº 22 comprenden
360 productos. En el marco del acuerdo, fue constituida una comisión administradora,
la cual tiene como misión velar por el cumplimiento de las disposiciones del acuerdo,
evaluar su aplicación y acordar la inclusión de nuevos productos.
A dos décadas de que el acuerdo fue suscrito, la evolución fue la siguiente:
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Año
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
19991
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Tabla Nº 1
Intercambio comercial bilateral (1990-2009) en millones de dólares
Exportaciones
Importaciones
Intercambio
Balanza comercial
chilenas
desde Bolivia
comercial
favorable a Chile
73.249
21.253
94.502
51.996
112.481
19.489
131,97
92.992
151.398
16.717
166.115
134.681
161.932
13.122
175.054
148,81
171.482
25.346
196.828
146.136
196.901
24.669
221,57
172.232
207.851
35.852
243.703
171.999
228.515
62.536
291.051
165.979
249.595
37.578
287.173
212.017
145,9
13,7
159,6
132,2
170.289
30.746
201.035
170.289
144.802
30.309
175.111
144.802
123.156
32.594
155.750
120.156
139,9
41,5
151,02
98,4
138,2
53,5
191,7
84,7
209,7
37,8
247,5
171,9
281,8
58,6
340,4
223,2
299,8
57,0
356,8
242,8
419,2
78,1
497,3
341,1
282,5
79,1
361,6
203,4
304
83
387
221
308
150
458
158
Fuente: Elaboración propia en base a cifras del Banco Central de Chile,
Direconmulti, IBCE y Cadex, Bolivia.
A partir de las cifras, desde comienzos de la década de 1990, la balanza comercial
entre Chile y Bolivia presenta una trayectoria creciente hasta 1997. El punto más bajo fue
alcanzado en 2005 con 84 millones de dólares y en 2008 alcanzó el pick más alto en las
últimas dos décadas, con poco más de 341 millones de dólares. En general, para el caso
particular de las relaciones económicas con Bolivia, Chile ha mantenido siempre una balanza favorable y positiva. Pero las cifras son contundentes: el mercado boliviano solo ha
llegado a representar 0,4 por ciento del total exportado al mundo desde Chile en ese año,
cifra insignificante para este país, comparativamente hablando, si miramos a sus vecinos
Argentina y Perú.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 101
A pesar de la evolución del comercio recíproco y de lo que el ACE Nº 22 constituyó
en términos de la relación bilateral, como base y proyección para un mayor acercamiento
entre Chile y Bolivia, el intercambio no ha alcanzado niveles que le permitan constituirse
como un factor de entrelazamiento o interdependencia significativo entre los dos países, tanto así que Bolivia “desistiese de sus reclamaciones o para generar los incentivos
suficientes para que el gobierno chileno considerara en términos reales la cesión de una
franja de su territorio como las autoridades bolivianas lo han propuesto” (Deustua 2004).
III. LA DINÁMICA FRONTERIZA: FACTORES PARA LA
INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA RELACIÓN BILATERAL
Aunque la existencia del conflicto estratégico en torno a la salida al mar ha fragmentado la relación entre Chile y Bolivia, la cuestión limítrofe, la infraestructura, el
transporte, el problema del narcotráfico y del contrabando de vehículos, así como los
flujos migratorios, son temáticas obligadas en torno a las cuales se han generado un conjunto de mecanismos y canales de diálogo que moldearon la relación bilateral y promovieron la confianza mutua.
A través de un conjunto de instancias hay una institucionalización en la vinculación entre Chile y Bolivia, que permitieron un avance en la relación bilateral, de manera
paralela a la persistencia del conflicto por la salida al océano Pacífico y las aguas de los
ríos Silala y Lauca.
Algunas de dichas instancias son:
1. Mecanismos de consultas políticas.
2. Grupo de trabajo de asuntos bilaterales.
3. Comité de fronteras.
4. Grupo Técnico Mixto sobre infraestructura (GTM) y Acuerdo sobre el Transporte Internacional Terrestre del Cono Sur (ATIT), y
5. Comisión mixta del acuerdo sobre control, fiscalización y represión del tráfico
ilícito de estupefacientes.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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1. La Agenda de los Trece Puntos: contexto y contenido
Tras su elección como Presidente de Bolivia, en 2006, Evo Morales buscó un acercamiento a Chile. El entonces presidente de Chile Ricardo Lagos fue invitado a la ceremonia de posesión presidencial. La prensa boliviana (Los Tiempos 2006) registró con
optimismo los hechos de aquel momento, calificando la visita de Lagos como un “hecho
histórico” (La Razón 2006a).
La presencia del presidente de Chile Ricardo Lagos en el país ha causado una buena
impresión en el país […]. Primero que nada esa asistencia abre un camino para mejorar las relaciones bilaterales, por más que el presidente Lagos permanecerá en el
mando de su nación hasta marzo (El Deber 2006).
Posteriormente, Morales fue invitado a la ceremonia de posesión presidencial de
Michelle Bachelet. Otro gesto calificado como histórico y conducente a un cambio en la
relación bilateral:
es histórica no sólo por el hecho de que será la primera visita oficial de un presidente
boliviano a Santiago, sino porque podría suponer el punto de inflexión en la soterrada
“guerra fría” que han mantenido ambos países durante las últimas décadas (La Razón
2006b).
En el marco de esta invitación, los dos presidentes sostuvieron una reunión, que
según el vicepresidente boliviano, Álvaro García Linera, sería el inicio de un “proceso de
largo aliento” en la relación bilateral (La Voz 2006a).
Una de las críticas que se escucha en Bolivia sobre el tema marítimo es, precisamente,
la poca seriedad y consistencia que han tenido todas las administraciones anteriores
en sus relaciones internacionales, lo que Evo Morales pretende corregir fijando una
agenda de trabajo con objetivos fijos en el tiempo y donde obviamente el tema marítimo será un punto relevante (La Voz 2006b).
Asimismo, el gobierno chileno se mostró dispuesto para el establecimiento de canales de diálogo con Bolivia para lograr una nueva dinámica en la relación vecinal. Pactada en junio del 2006 por el presidente boliviano Evo Morales y la entonces presidenta
de Chile Michelle Bachelet y retomada el 2010 por el gobierno de Sebastián Piñera, la
Agenda de los Trece Puntos planteaba y consolidaba la primera hoja de ruta entre los dos
Estados.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 103
Esta agenda aborda:
Primer Punto: Desarrollo de la Confianza Mutua
La confianza mutua se ha constituido en el pilar fundamental de la relación. Su
principal logro ha sido impulsar y desarrollar múltiples acciones en forma continua, lo
que ha ampliado los espacios de diálogo a nivel bilateral y ha permitido un mayor acercamiento entre ambos países.
En este ámbito resaltan los sucesivos encuentros y reuniones a nivel presidencial,
de cancilleres, otros ministros de Estado y autoridades de gobierno, así como el desarrollo de actividades donde se han iniciado y estrechado los contactos entre distintos sectores de la sociedad, tales como Parlamentos, Fuerzas Armadas, organizaciones sociales,
representantes empresariales, medios de comunicación, autoridades universitarias, del
mundo de la cultura, mujeres líderes, historiadores, cientistas políticos, académicos e
intelectuales. La alta densidad de encuentros presidenciales en los últimos años no tuvo
precedentes o similitud con otro país.
Segundo Punto: Integración Fronteriza
Para efectos de lograr la más amplia integración fronteriza fueron creados los Comités de Frontera, más tarde Comité de Frontera e Integración (2009). Dicho mecanismo
fue establecido en 1997 y ha tenido como objeto promover la facilitación, integración
y coordinación fronteriza, además de contribuir a un mejor conocimiento de nuestros
países y zonas fronterizas y a la consolidación de un diálogo más constructivo y de mayor
contenido real. Ambos países tienen un programa de trabajo que confirma a estos comités como un foro válido para vincular a las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y
Antofagasta con los departamentos vecinos de La Paz, Oruro y Potosí en Bolivia.
En el plano de la integración fronteriza, destacan asimismo los controles integrados de frontera, modalidad que se encuentra en fase aun de aplicación, desde el 2006 en
Visviri (Dirección de Fronteras y Límites 2012a); y Colchane-Pisiga que une la ciudad
boliviana de Oruro con Iquique a través de la carretera internacional A-55 (Dirección
de Fronteras y Límites 2012b). El complejo, acondicionado para control integrado, es el
paso Chungará-Tambo Quemado. El Complejo Chungará, llevado a cabo bajo licitación
privada, significó una inversión de aproximadamente 11 millones de dólares (Dirección
de Fronteras y Límites 2012b).
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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Tercer Punto: Libre Tránsito
Fundamentado en el Tratado de 1904 e instrumentos posteriores, es una de las bases de la relación con Bolivia. Con ocasión del proceso de concesión portuaria en Antofagasta y Arica, el libre tránsito está presente en el marco de la modernización de puertos
chilenos de la actual década y ofrece un espacio de trabajo sustancial a desarrollar entre
los dos países para profundizar o perfeccionar el Tratado de 1904, dejando a Bolivia en
un mucho mejor pie para sus exportaciones.
En los puertos de Arica y Antofagasta, la carga boliviana goza de gratuidad por
un año calendario, en cuanto al almacenamiento de importaciones, y de 60 días en el
caso de las exportaciones. La gratuidad en Antofagasta rige en el área administrada por
la Empresa Portuaria Antofagasta y en Portezuelo. La habilitación del puerto de Iquique
data desde el 2008.
Cuarto Punto: Integración Física
Chile y Bolivia establecieron el Grupo Técnico Mixto (GTM), en mayo 2002, para
orientar prioridades en obras viales concertadas, a través de los ministerios de Obras Públicas y Cancillería. Entre las principales iniciativas de integración física, está el Corredor
Interoceánico Central, que conecta Chile, Bolivia y Brasil por vía terrestre, un hito trascendente en la conectividad física continental. En el ámbito bilateral, destaca la rehabilitación y remediación de la vía férrea de la sección chilena del Ferrocarril Arica-La Paz.
Quinto Punto: Complementación Económica
Como ya se ha afirmado, el intercambio comercial con Bolivia se da en el contexto
del ACE Nº 22 y acuerdos complementarios (ProChile 2009:2).
Sexto Punto: Tema Marítimo
Chile tiene la disposición a considerar, con las modalidades y en los tiempos que
correspondan, fórmulas que posibiliten un perfeccionamiento del acceso de Bolivia al
océano Pacífico, lo que requiere avanzar en el proceso de construcción de confianzas y
los necesarios consensos internos. No obstante, la posición de la política exterior chilena
se mantiene en una perspectiva legalista, desde la cual no se considera como una vía realista la revisión del Tratado de 1904 o la cesión de territorio con soberanía. Asimismo,
las autoridades chilenas han sido claras en no aceptar la intervención de terceros países,
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 105
como tampoco el reconocimiento de competencia alguna de organismos internacionales
en esta materia.
Con ocasión de la ceremonia histórica del Día del Mar, el 23 de marzo de 2011, el
Gobierno boliviano decidió “forzar” la relación, anunciando la creación de la Dirección
de Reivindicación Marítima y afirmó su intención de poner ante la consideración del
Tribunal Internacional de La Haya el desacuerdo con Chile en torno a la salida al océano
Pacífico. La reacción inmediata del Gobierno chileno fue destacar que la opción de apelar
a un tribunal internacional iba en desmedro del avance del diálogo y construcción de la
confianza mutua.
Séptimo Punto: Silala y Recursos Hídricos
Las aguas del río Silala se encuentran en la provincia Sud Lípez de Potosí, y representan un curso de 15 mil l/m, correspondientes a un aluvión por escurrimiento de
aguas fluvioglaciales en la hondonada del cantón Quetena Chico, donde se localiza el
nacimiento que sale a la superficie como manantial. Este aspecto le da la razón a Bolivia,
en el sentido de que demuestra que geológicamente se trata de aguas inclasificables como
río de curso sucesivo binacional.
El acuerdo inicial firmado en Quetena (2009 señala que se realizarán estudios y
mediciones de los flujos superficiales. Se deduce que este 50 por ciento corresponde inicialmente al Estado Plurinacional de Bolivia y es de libre disponibilidad, pudiendo utilizarlas en su territorio o autorizar su captación para su uso por terceros, incluyendo su
conducción a Chile. Un acuerdo de esta naturaleza generaría derechos o al menos cierta
expectativa en Chile, que podría argüir que existe un reconocimiento implícito del 50 por
ciento de las aguas a su favor, lo que le serviría argumentalmente en un posible arbitraje.
Al margen de lo anterior y de las eventuales repercusiones que ello pudiese conllevar, es importante resaltar que, por vez primera después de 1999, Bolivia ha aceptado
que Chile tiene derechos en el Silala. Por otro lado, también es relevante destacar que
Chile afirmó desde el inicio de las conversaciones, que no asumiría “compensaciones”
históricas, así como que no sería posible concebir que sea el Estado el que pague por el
agua que cruza por la frontera (lo que no tiene precedentes), sino que debieran acordarse
mecanismos que permitieran a Bolivia constituir derechos en su territorio sobre aguas
que puedan ser aprovechadas en nuestro país.
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Octavo Punto: Instrumentos de Lucha contra la Pobreza
Con fecha 13 de noviembre de 2007, se estableció un mecanismo formal de cooperación entre ambos países, creándose el Grupo de Trabajo Bilateral en esta área, designándose a la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) y al Viceministerio
de Inversión Pública y Financiamiento Externo de Bolivia (VIPFE).
La primera sesión de este grupo de trabajo tuvo lugar en mayo de 2009 en La Paz,
instancia en la que se diseñó un plan de trabajo bianual que incluía distintas áreas de interés recíproco, las que han marcado un positivo punto de inflexión para la cooperación
bilateral. Entre ellas, becas, asistencia técnica, capacitación en gestión pública, iniciativas
en el área de la salud, capacitación en la administración de bancos de sangre, entrega de
asistencia técnica en nutrición, junto al Programa Mundial Alimentario y el cumplimiento con las metas ODM 4 y 5 en materia de salud materno e infantil (ProChile 2009).
Noveno Punto: Seguridad y Defensa
En junio de 2008, el Ministerio de Defensa de Chile suscribió un memorándum de
entendimiento con el Ministerio de Defensa de la República de Bolivia sobre cooperación
en el área, lo que constituía un hito en la generación de un clima de confianza y la institucionalización de las relaciones bilaterales sectoriales (Ministerio de Defensa 2010a; Vaca
2008). El quiebre de la relación desde el 2011 y la falta de protocolos en su firma, anuló la
iniciativa, visitas, intercambios y los programas de cooperación en defensa.
Respecto del tema del desminado, la reunión de vicecancilleres realizada el 2010
dio cuenta del término de las acciones conducentes al desminado: “Jaime Ravinet y
Rubén Saavedra firmaron un acta que declara Terrenos Libres de Minas a los campos minados Tambo Quemado 1 y Tambo Quemado 2, ubicados en la frontera de ambos países,
a 140 kilómetros de Arica” (Comisión Nacional de Desminado 2010). La iniciativa –aún
en curso– se enmarca dentro de los compromisos adquiridos por Chile a través de la
Convención de Ottawa de 1997.
Décimo Punto: Cooperación para el Control del Tráfico Ilícito de Drogas y de
Productos Químicos Esenciales y Precursores
Entre los avances destacan la intensificación del intercambio de información y
cooperación entre las instituciones policiales y Ministerios Públicos. El Seminario en
Arica sobre Cooperación Judicial, Policial y Lavado de Activos (2009) contribuyó al for-
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 107
talecimiento de las políticas en el combate contra ese flagelo. La última reunión de la
Comisión Mixta sobre Drogas se efectuó en agosto de 2010 (Ministerio de Relaciones
Exteriores 2010a). En ella se acordó la realización de operaciones de control conjuntas;
el mejoramiento en recursos humanos y la capacitación de los cuerpos policiales, jueces
y fiscales de los dos países.
Undécimo punto: Educación, Ciencia y Tecnología
Entre las materias de interés mutuo abordadas en los últimos años, destacan el
desarrollo de portales digitales educativos y la generación de becas para educación superior y ofertas de magíster y doctorados. También sobresale la convocatoria a una primera
reunión de la Comisión Bilateral de Educación, Ciencia y Tecnología (MINREL 2010b).
Duodécimo punto: Culturas
En mayo de 2009 se suscribió el “Memorándum de entendimiento para un programa de intercambio cultural entre el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes de Chile y
el Ministerio de Educación y Culturas de Bolivia para los años 2009, 2010, 2011 y 2012”,
instrumento que constituye un hito histórico en las relaciones de cooperación cultural
entre Chile y Bolivia (Ministerio de Relaciones Exteriores 2010b).
Como expresión práctica a dicho instrumento, se han desarrollado diversas iniciativas culturales, entre las que cabe destacar encuentros entre gestores culturales de ambos
países en distintas disciplinas, la suscripción de un convenio de cooperación entre la
Cinemateca de Chile y la Cinemateca de Bolivia, además de las sucesivas participaciones
de Chile en la Feria Internacional del Libro de La Paz, en la cual Chile fue su invitado de
honor en la versión 2007 y Bolivia en Chile en su versión 2011.
Sin embargo, en esta materia existe un déficit, que obedece al recambio de élites
con el ingreso de Morales al poder, y que conectaba al mundo académico boliviano con
el sector intelectual chileno. La intelectualidad, renovada a partir de los movimientos sociales y la coalición del MAS (Movimiento al Socialismo) en Bolivia, carece de interlocutores interesados en profundizar mayormente con Chile. En reemplazo, se han realizado
otras iniciativas impulsadas por la Cancillería, como las visitas de líderes de opinión y
agendas de trabajo compartidas en relación a la percepción mutua.
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Decimotercer punto: Otros Temas
Seguridad social, diálogo multilateral, contactos interparlamentarios y temas jurídicos y consulares, han sido ámbitos con una actividad sostenida. Este aspecto es aún
complementario dentro de la agenda, pero evidencia la voluntad de las partes por dialogar todos los temas y manejar la relación de manera flexible.
En suma, la agenda fue clave dentro de la relación bilateral en el período reciente,
fruto del acercamiento paulatino de las últimas dos décadas y a la que subyace la idea
de que a través del diálogo es posible gestionar y resolver los asuntos y conflictos existentes en la relación chileno-boliviana. No obstante, luego de cinco años de que fuera
establecida, de reuniones y encuentros bilaterales desarrollados bajo su ámbito, desde la
perspectiva del Gobierno boliviano el marco establecido se mostró insuficiente para el
posicionamiento y resolución de su mayor demanda y fuente de continuo desacuerdo: los
recursos hídricos, en general, y la mediterraneidad de Bolivia, en particular.
IV. LA DEMANDA BOLIVIANA POR UNA SALIDA AL PACÍFICO
La cuestión territorial en relación con los recursos hídricos (mediterraneidad boliviana y fuentes hídricas) atraviesa la relación de Chile y Bolivia, constituyendo la mayor
fuente de conflicto. A partir de la aceptación del Gobierno chileno de un diálogo sin exclusiones, la Agenda de los Trece Puntos se presentó como la vía a través de la cual sería
posible llegar a una resolución definitiva sobre el tema.
Sin embargo, con ocasión de la ceremonia histórica del Día del Mar, el 23 de marzo de 2011, el gobierno boliviano de Evo Morales anunció la creación de la Dirección
de Reivindicación Marítima y su intención de presentar ante cortes internacionales el
desacuerdo con Chile en torno a la salida al océano Pacífico. Según el presidente Evo
Morales y su canciller David Choquehuanca, la eventual demanda no excluye el camino
de diálogo emprendido con Chile, materializado en la denominada Agenda de los Trece
Puntos. La reacción inmediata del Gobierno chileno fue remarcar que la opción de apelar
a un tribunal internacional iba en desmedro del avance del diálogo y la construcción de
la confianza mutua. El giro de la política boliviana el 2012 generó un cambio en la trayectoria de la relación bilateral.
¿Cuáles fueron las motivaciones del Gobierno boliviano para romper la dinámica
bilateral reflejada en la Agenda de los Trece Puntos y optar por la idea de plantear la
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intervención de los tribunales internacionales? Este es un primer aspecto que cambia el
foco desde el institucionalismo que forjaron los gobiernos de la Concertación hacia una
diplomacia presidencial, cuya vocería está en la palabra del canciller de Chile y por cierto,
en la del canciller de Bolivia, Alfredo Moreno y David Choquehuanca, respectivamente.
Uno de los rasgos característicos de la política exterior chilena es la defensa de sus
intereses territoriales y económicos, el fuerte apego a la ley y a los tratados internacionales (Valdivieso 2007). Desde una posición legalista, Chile ha manifestado su profunda
vocación por el respeto a las normas internacionales y el mantenimiento de los tratados
suscritos, en lo que a demandas de revisión de sus límites se refiere. Desde una perspectiva chilena, es que a partir de los tratados suscritos no existen problemas pendientes con
Bolivia. Ello determina que la firma del tratado de 1904 zanja los temas territoriales y de
libre tránsito, y por ello no existen conflictos entre ambos países. En el caso de Bolivia,
la salida soberana al océano Pacífico es considerada como un derecho irrenunciable e
imprescriptible, y en palabras del presidente Morales como “la reparación a una injusticia
histórica” (La Nación 2011) y fue incluido en la Constitución del Estado Plurinacional
de Bolivia (2009) y forma parte de las prioridades de su política exterior (Arts. 267-268).
Para Chile, la creciente institucionalización de su relación con Bolivia tiene como
objetivo primordial la construcción de la confianza mutua, el desarrollo de iniciativas
conjuntas en temas estratégicos y en términos generales, tener una relación cordial con
su vecino. Para Bolivia el acercamiento y la configuración de instancias de cooperación
bilateral tienen sentido en la medida en que sean un paso de avance para el logro de una
respuesta concreta a su reivindicación marítima. Dado que tras cinco años del establecimiento de la Agenda de los Trece Puntos, dicha respuesta no llegó, o no por lo menos
en los términos en los que el Gobierno boliviano lo ha demandado, desde la perspectiva
de este país hay un agotamiento de la agenda como mecanismo y del diálogo como estrategia.
En este sentido, cabe destacar que los esfuerzos de Bolivia por lograr una salida
al océano Pacífico se han estructurado desde una lógica pendular, que oscila entre las
acciones encaminadas hacia el posicionamiento de la tesis del revisionismo del Tratado
de 1904 en espacios multilaterales, tanto mundiales (Sociedad de las Naciones, Organización de Naciones Unidas), como interamericanos, por un lado; y por el otro, la estructuración de un despliegue diplomático para lograr un acercamiento y negociación directa
con Chile. Para ello, Bolivia ha recurrido tanto a la intermediación de terceros países
como a gestiones diplomáticas.
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En ese marco, la creación de la Dirección de Reivindicación Marítima (2011)
apunta hacia una sistematización en dos sentidos: el primero es a buscar cualquier resquicio que permita impugnar el cumplimiento del tratado por parte de Chile y un segundo aspecto, es el que permita encontrar argumentos para enviar la situación de “enclaustramiento”, a propósito del cumplimiento del mismo por parte de Chile a tribunales
internacionales.
En ambos temas, la situación es compleja para Chile. Límites, libre tránsito y libertad de acceso hacia los puertos son puntos focales del reclamo del Gobierno boliviano. En
relación a los límites, la discusión está cerrada en el tratado mismo; pero en la lectura de
Bolivia, si los aspectos complementarios, libre tránsito y libertad de acceso a los puertos
se ven entorpecidos, entonces tendría argumentos para impugnar lo suscrito. ¿Cuál es el
panorama actual en estos aspectos complementarios? Cobros por almacenaje de carga
boliviana en recintos concesionados, así como por la carga en tránsito desde y hacia Bolivia, requieren de consensos. Otros inconvenientes se relacionan con la carga en tránsito
hacia Bolivia, que por disposiciones de la Aduana Nacional Boliviana, son impedidas
de ingresar a su territorio: vehículos usados y cargas peligrosas para el medioambiente
como cenizas de sodio (La Nación 2011), lo que ha redundado en una acumulación de
mercaderías que dificultan su almacenaje y provocan gastos y perjuicios a las empresas
portuarias que están en el puerto de Arica fundamentalmente. Es en este campo, que la
demanda por la soberanía también hace eco, toda vez que Bolivia se siente que tiene que
efectuar consultas permanentes en relación a su comercio exterior, asunto que, en rigor,
ocurriría en cualquier puerto competitivo internacionalmente.
La infraestructura en materia de carreteras y caminos y el ferrocarril son los dos
aspectos claves en el libre tránsito. Respecto a lo primero, las carreteras que unen a los dos
países forman parte del acuerdo trilateral Corredor Bioceánico, que conecta a los océanos Pacífico y Atlántico a través de las carreteras de Chile, Bolivia y Brasil. Actualmente,
existen pasos fronterizos integrados que facilitan el desplazamiento entre los dos países, a
saber: Pasos Visviri y Chungará-Tambo Quemado en la región de Arica-Parinacota, paso
Colchane-Pisiga en la región de Tarapacá y paso Salar de Ollagüe y Portazuelo de Cajón
en la región de Antofagasta.
Por otra parte, en lo concerniente al Ferrocarril Arica-La Paz (FCALP), este forma
parte del Tratado de Paz y Amistad de 1904 firmado por Chile y Bolivia. Desde 1928, la
administración del ferrocarril quedó separada en dos sectores: de Arica a Visviri bajo
control chileno, y el de Charaña a La Paz pasó a depender de Bolivia. Este funcionó hasta el 2001, cuando resultó seriamente afectado por las lluvias que azotaron la región de
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Parinacota. Entre el 2001 y 2002 se adelantaron trabajos para la reparación de las vías.
Sin embargo, debido a la inactividad, la empresa que tenía a cargo la concesión de la
operación del ferrocarril se declaró en quiebra en el 2005. Durante el 2009, la Empresa de
Ferrocarriles del Estado (EFE) llamó a una licitación para la rehabilitación física y remediación ambiental de Ferrocarril Arica-La Paz en el tramo correspondiente al territorio
chileno. Por su parte, la Empresa Portuaria de Arica EPA tenía el mandato para desarrollar el proyecto de rehabilitación física y remediación ambiental de la sección chilena
durante 2010 y 2011.
En mayo de 2010, la empresa chilena Portuaria Arica y el consorcio Comsa S.A.
firmaron un acuerdo para la rehabilitación de 206 kilómetros del ferrocarril (Los Tiempos 2010). Este proyecto contó con un presupuesto de 32 millones de dólares, en donde la
rehabilitación física comprende 205 kilómetros de la sección chilena, el cambio de 8.000
rieles, 48.000 durmientes y sistemas de anclaje de las vías. Esto mejora ampliamente el
tiempo de transferencia de carga, a una velocidad compatible con el uso comercial. Las
obras concluyeron en diciembre de 2012.
En lo concerniente al acceso a los puertos chilenos, este es uno de los aspectos que
mayores complicaciones ha traído a la relación vecinal. El Tratado de 1904 señala:
Artículo VI. La República de Chile reconoce en favor de la de Bolivia, y a perpetuidad,
el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico. Artículo VII. La República de Bolivia tendrá el derecho de constituir agencias
aduaneras en los puertos que designe para hacer su comercio. Por ahora se señala por
tales puertos habilitados para su comercio, los de Antofagasta y Arica (Dirección de
Fronteras y Límites 2012c).
La producción boliviana se moviliza a través de cuatro puertos: Arica, Iquique,
Antofagasta y Matarani (Perú). Con base en los datos entregados por la Empresa Portuaria de Arica, el puerto de Arica mantiene su liderazgo en la transferencia de carga
boliviana. Entre los puertos del norte de Chile y sur de Perú fueron movilizadas 1.782.765
toneladas en el 2008, de ello 68 por ciento se hizo por el terminal ariqueño (EPA 2011).
Este fue 8 puntos porcentuales superior, registrando un incremento de 21 por ciento del
tonelaje transferido en comparación con el año anterior. Durante el 2010, se registró un
incremento de 20 por ciento en la transferencia de carga, cerrando el año con 2.131.367
toneladas movilizadas, representando 73 por ciento de la carga que pasa por este puerto.
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En el tema portuario, las tarifas han sido la manzana de la discordia entre los
dos países. En el 2004, el puerto de Arica fue dado en concesión a la Empresa Portuaria
de Arica. Ello despertó la preocupación del Gobierno boliviano respecto a un eventual
aumento tarifario y a la intermediación de privados en un asunto que forma parte de
las condiciones del Tratado de 1904. Así, en octubre de 2004, una misión del Gobierno
boliviano viajó a Chile para discutir la legalidad de la concesión a privados del puerto,
a la que el Gobierno boliviano se mostró contraria (Radio Cooperativa 2004). En este
mismo mes, el entonces presidente de Bolivia, Carlos Mesa, anunció en una entrevista
televisada que recurriría a los tribunales superiores de justicia si Chile no garantizaba el
comercio boliviano a través del puerto (América Economía 2004), y señaló la intención
de buscar nuevas opciones portuarias para Bolivia, como el puerto de Matarani en Perú.
La principal preocupación de las autoridades bolivianas tras la privatización del puerto
era el aumento de las tarifas, estimado en 250 por ciento. A ello, el presidente chileno, Ricardo Lagos, respondió que el mayor costo se vería compensado con la mayor eficiencia
en la operación (Infobae 2004). Cabe aclarar que virtud del Tratado de 1904, la mercancía
boliviana tiene tratamiento especial en los puertos de Arica, Iquique y Antofagasta. Por
ejemplo, para el almacenamiento de la carga, Bolivia cuenta con 365 días liberados del
pago del Servicio de Almacenamiento para las cargas de importación y de 60 días para las
cargas de exportación. Según estimaciones del 2004, el costo para el Fisco de Chile que
implica la gratuidad en el almacenamiento de la carga boliviana es de aproximadamente
$ 2.500 millones al año, más de US$ 450 millones (Contexto.org 2004).
En el 2007, nuevamente las autoridades bolivianas protestaron frente al aumento
de las tarifas portuarias. El entonces canciller boliviano, Mauricio Dolfler, fue enfático al
señalar que Bolivia no reconocía a la empresa Terminal Puerto Arica como intermediaria entre el Estado y los empresarios bolivianos (La Prensa 2007). La más reciente de las
polémicas en torno a las tarifas se dio en septiembre de 2011 y surge cuando la entonces
directora de la Administración de Servicios Portuarios de Bolivia (ASPB), Marianela Prada, afirmó que el Gobierno boliviano rechazaba cualquier tipo de incremento unilateral
en las tarifas portuarias en tanto no haya una respuesta y solución definitiva a la demanda
marítima. En sus palabras: “Hasta que este problema estructural y de fondo que hace
que nuestro libre tránsito no sea resuelto” (América Economía 2011). Días después, en
el marco del Grupo de Libre Tránsito, el Gobierno de Bolivia solicitó a Chile administrar
de forma directa el puerto de Arica. El tema tratado en la reunión del mecanismo de
consultas políticas programada para finales de 2011, ha dado como resultado que el vicecanciller de Bolivia, Juan Carlos Alurralde, señale: “Tenemos el temor de que EPA transfiera el ferrocarril a la TPA y eso sería consolidar un monopolio que nos está asfixiando”,
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puntualizó, y aseguró que 90 por ciento de las exportaciones bolivianas a ultramar salen
precisamente por el puerto de Arica (MDZ 2011).
No obstante, las opiniones hay que colocarlas en su contexto económico. De
acuerdo a los datos proporcionados por el Instituto Boliviano de Comercio Exterior, la
carga boliviana no tradicional casi se ha duplicado en los últimos seis años. Esto nos lleva a preguntarnos seriamente si Chile cumple o no con las condiciones portuarias para
la exportación que demanda Bolivia. Resulta de utilidad saber que los mecanismos de
exportación tramitados por Bolivia deben cumplir con aspectos convencionales de los
despachos aduaneros y de carga. Estos son comunes a todos los puertos del país, con el
propósito de cumplir con los resguardos comerciales para el control del narcotráfico.
Con todo, Bolivia tiene un desafío adicional, cual es su propio manejo sobre la
carga que sale y entra por Chile hacia y desde Bolivia. La Administradora de Servicios
Portuarios de Bolivia (ASPB) intermedia en el transporte de la carga que sale por el Puerto de Arica; no ha sido nunca el Terminal Puerto Arica (TPA). Es aquella la que cobra
un monto por salida y entrada de mercancías, en una “caja negra”, sin estándares de los
cobros, o una página web transparente con las tarifas o funciones. En efecto, la Administradora de Servicios Portuarios de Bolivia es el único cliente de Bolivia en el puerto
de Arica, por lo que el Terminal Puerto Arica tarifa de manera directa con la Administradora y no con los clientes. Esto implica que Chile no pone trabas a los exportadores,
sino que se entiende –por mandato boliviano– con una sola institución para toda la carga
en tránsito. Con esto, los bolivianos, antes de reclamar a la Empresa Portuaria de Arica,
que fiscaliza la carga o con el Terminal Puerto Arica, que es la empresa que tiene desde
el 2004 la concesión del Puerto, debería revisar por qué la Administradora de Servicios
Portuarios de Bolivia cobra adicionalmente por el valor de salida y entrada de la carga
cuando esta entra o sale de la propia Bolivia.
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Grafico N° 1
Bolivia: exportaciones según valor
Gestiones 2005-2010 y avance a noviembre de 2011 (p)
(En millones de dólares americanos)
Fuente: Instituto Boliviano de Comercio Exterior. Boletín Nº 25 de mayo de 2012.
Al respecto, resulta ilustrador saber que la Empresa Portuaria Arica y la Administración de Servicios Portuarios de Bolivia (ASPB) firmaron la tercera acta de entendimiento tarifario, período 2012-2013, por los servicios prestados en el puerto de Arica para las cargas en tránsito desde y hacia Bolivia.
La crítica boliviana se desmorona al entender que el Terminal Puerto Arica se ha
constituido en el puerto con las tarifas más competitivas del norte chileno, y consolidado
como salida natural para las cargas de Bolivia. Por ello:
Este acuerdo establece las tarifas especiales a los servicios que TPA le presta a los
clientes bolivianos que operan a través de ASPB y estamos plenamente satisfechos
porque nos permite seguir trabajando en el desarrollo de la cadena logística. El libre
tránsito es una materia inherente a los servicios de nuestro puerto y reafirmamos con
este convenio nuestra vocación por atender con eficiencia y competitividad la carga
boliviana…, [puntualiza el presidente de Puerto Arica]. (Mundo Marítimo 2012).
¿Qué explica la contradicción entre lo dicho por el Estado boliviano y la praxis
portuaria? El hecho de que Bolivia no acepta la privatización de los puertos, factor sobre
el cual Chile no ofrece alternativa.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 115
En relación al reclamo por el tren, Chile licitó el tren de Arica a La Paz en 1997.
El 2004, el Ferrocarril de Arica a La Paz (FCALP), cuyo tramo chileno fue entregado al
empresario boliviano José Saavedra Bánzer, intentó pedir ayuda al grupo Luksic. Sin
embargo, el estado de la empresa hizo inviable el negocio (Silva 2005).
Es cierto que el tren no opera, y no lo hace porque la empresa que se adjudicó la
concesión del tren quebró. Lo que no maneja la opinión pública generalizada en Bolivia
es que a diferencia del Terminal Puerto Arica, consorcio de cinco empresas –donde una
de ellas es peruana–, en el caso del tren, la empresa era boliviana. Por ello, la imputación
de la falta de atención por parte de Chile es incorrecta. Es cierto, el tiempo ha transcurrido, pero ha llevado a que hoy se hayan invertido no 26 millones de dólares como apuntaba el proyecto, sino 32 millones de dólares en la recuperación de la vía que movilizará
cerca de 100.000 toneladas más de carga boliviana al año. Las operaciones repondrán una
línea férrea a la no poca cantidad de 4.000 metros de altura en algunos tramos.
Tabla N° 2
Importaciones bolivianas de acuerdo al puerto de ingreso en Chile
en millones de toneladas
Años
Arica/ Charaña-Tambo
Quemado
Iquique /Pisiga-Bella
Vista
Antofagasta/Ollagüe-Uyuni
2008
909.984
146.436
86.326
2009
852.610
117.908
61.429
2010
1.143.705
117.922
82.488
2011
1.602.519
157.753
86.813
2012
1.530.076
202.521
79.779
Total
6.038.894
742.540
396.835
Fuente: Elaboración propia en base a cifras del IBCE 2008-2012.
Chile reconoce el beneficio que el comercio y el libre tránsito representa para Arica. En atención a la envergadura de los beneficios económicos que el libre tránsito representa para la carga de Bolivia, entre 60 y 70 por ciento, entre el 2008 y 2010, el tema es
relevante para Bolivia, pero también para Arica y Parinacota.
Sin embargo, desde la perspectiva boliviana, el tema marítimo supera las consideraciones geoestratégicas o económicas. La visión de su mediterraneidad como producto
de una injusticia histórica y la legitimidad de su reclamo de una salida soberana al Pací-
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fico forman parte del imaginario de Bolivia como nación, es decir, excede el ámbito de la
interacción estratégica.
V. CONCLUSIONES
Durante el siglo XX, la relación de Chile con Bolivia se caracterizó por la conflictividad y desconfianza. Ante la ausencia de un cierre definitivo para el tema de la
mediterraneidad boliviana y su demanda por una salida soberana al océano Pacífico, los
dos países mantienen rotas sus relaciones diplomáticas. No obstante, desde la década de
1990, temáticas como el comercio, seguridad y migración, llevaron a un acercamiento
entre los dos países y la creciente institucionalización de la relación bilateral.
La mayor interdependencia, la transición democrática en Chile, el desarrollo de
un modelo económico basado en la apertura comercial por parte del Gobierno boliviano
y el contexto regional, son algunos de los factores que han servido de incentivo para el
cambio en la trayectoria de la relación. Sin embargo, la relación fue de menos a más y de
más a cero. Su pick se desarrolló con la administración Bachelet y Morales.
La Agenda de los Trece Puntos fue el resultado de la creciente interacción estratégica, constituyendo la hoja de ruta en la relación bilateral y el mecanismo para la resolución de los asuntos bilaterales mediante el diálogo. La cuestión marítima y de recursos hídricos subsisten como el principal desacuerdo entre los dos países, con posiciones
contrarias e irreductibles. La petición del Gobierno boliviano de administrar de forma
directa el puerto de Arica –septiembre de 2011– abrió una nueva fisura, y evidencia una
absoluta voluntad boliviana por mantener el reclamo del territorio soberano al norte de
Arica, como estrategia de fondo. La inclusión del tema marítimo en la Constitución del
Estado Plurinacional de Bolivia (2009) demuestra la reinstalación del reclamo por acceso
soberano al mar de manera permanente en la agenda exterior de Bolivia, lo cual, sumado
a la creación de la Dirección de Reivindicación Marítima en 2011, evidencia que hay
una nueva oscilación en el péndulo de los esfuerzos de Bolivia por lograr una salida al
océano Pacífico, pasando desde un despliegue diplomático para lograr un acercamiento
y negociación directa con Chile, hacia el posicionamiento de la tesis del revisionismo del
Tratado de 1904 en un escenario internacional. Hoy, en su momento más bajo de la relación vecinal, la política exterior realista ha confirmado ser nacionalista, presidencialista
e ineficaz en ambos países.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 121
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 123-148
LA ESCUELA Y LA GUERRA DEL PACÍFICO. PROPUESTA
DIDÁCTICA DE HISTORIA PARA LA INCLUSIÓN
EDUCATIVA EN CONTEXTOS TRANSFRONTERIZOS DEL
NORTE DE CHILE*
School and the War of the Pacific; Didactic proposal for teaching history
for educational inclusion in cross-border contexts in the north of Chile
Carlos Mondaca Rojas**
Patricio Rivera Olguín***
Claudio Aguirre Munizaga****
Recibido: 30 de octubre de 2012. Aprobado: 6 de marzo de 2013.
RESUMEN
En el presente trabajo se analizan los significados de la enseñanza de la Guerra del Pacífico en el norte de Chile, los cuales se relacionarían con ritos cívico-militares y una
elaboración mítica del conflicto de 1879. Lo que se manifiesta en un nacionalismo exacerbado en profesores y estudiantes chilenos, el que es fomentado por el currículum,
planes, programas y textos oficiales de estudios nacionales. Esta situación no permite el
desarrollo de competencias inclusivas en las aulas. En este sentido, se propone desde la
didáctica de la historia una enseñanza de la guerra para la inclusión educativa en contextos transfronterizos, basado en un análisis crítico de la información oficial disponible de
la enseñanza del conflicto.
PALABRAS CLAVE: Guerra del Pacífico, didáctica de la historia, norte de Chile
*
Proyecto Fondecyt Nº 1130859. Se agradece el apoyo del Proyecto de Investigación Científica y Tecnológica UTA
Nº 5712-13. Asimismo, del Convenio de Desempeño Universidad de Tarapacá-Mineduc.
** Universidad de Tarapacá, Departamento de Educación, Arica Chile. Correo electrónico: [email protected]
*** Universidad Arturo Prat, Facultad de Ciencias Humanas, Iquique, Chile. Correo electrónico: [email protected]
****Universidad de Tarapacá, Departamento de Educación, Iquique, Chile. Correo electrónico: [email protected]
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 123
ABSTRACT
The present work analyzes the methods of teaching the War of the Pacific in the North
of Chile, which relate to civic-military rituals and to the creation of myths about this
1879 conflict. This manifests itself as an exacerbated nationalism on the part of teachers
and students, which is also promoted by the curriculum, its planning, programs, and the
official nationwide school textbooks. This situation does not allow for the development of
inclusive practices within the classrooms. In this respect, it is proposed, from a didactic
perspective of the history, that the method of teaching the war should be carried out to
enhance educational inclusion in cross-border contexts, based on a critical analysis of the
official information that is available, on the teaching of the conflict.
KEYWORDS: Pacific War, teaching of history, northern Chile
I. INTRODUCCIÓN
La práctica docente sobre la guerra de 1879 en los colegios chilenos y sobre todo
en las regiones fronterizas del norte de Chile –aun en pleno siglo XXI–, es excluyente y
hegemónica. Esta fomenta la exaltación del concepto de patria transferido a los estudiantes como una expresión del nacionalismo estatal, sosteniendo a la asignatura de historia
como generadora de la nacionalidad, tal cual lo planteará Foucault (1996), como una
manifestación microfísica del poder. En este sentido, se produce un dispositivo de saber/
poder nacionalista que establece los contenidos de la guerra de 1879 y un profesor de historia como transmisor de dichos conocimientos, para que los estudiantes se sientan chilenos y reafirmen su identidad nacional, a través no solo del conocimiento del conflicto,
sino también en una adscripción casi mítica con las figuras de los héroes patrios y de las
batallas; lo que excluye a un número importante de estudiantes de contextos transfronterizos provenientes de Perú y Bolivia, y otros que ya son chilenos, pero que contienen en
su familia una memoria histórica inherente a sus propios héroes y batallas.1
Para el caso del norte de Chile, la exaltación de héroes –como por ejemplo, el
caso del capitán Arturo Prat, que incluso es el símbolo máximo del héroe guerrero en
Chile–, representa la exacerbación del ícono ejemplar e inmortal en la historia y la literatura. Situación que responde a esta intención de imaginarios iconoclastas heroicos que
1
Desde el cambio curricular de 1997 hasta el actual ajuste curricular de 2009, el primer ciclo de educación básica
tiene, en el sector de Estudio y Comprensión del Medio Social y en el actual Historia, Geografía y Ciencias Sociales, la unidad de Identidad Nacional.
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se plasman en la educación e historia nacional desde la época decimonónica que reproduce desde entonces una identidad de perpetuación nacionalista en el tiempo,2 a pesar
de existir tratados de paz entre Chile, Perú y Bolivia,3 existen aún tensiones incubadas
desde la Guerra del Pacífico que son reflejo del culto nacionalista, que utiliza a la memoria histórica como elemento de exaltación patriótica y exclusión del otro, generando con
ello una diferenciación con el otro del pasado que se actualiza, dadas las problemáticas
diplomáticas del presente.
Cada cierto tiempo se recurre a estas mismas prácticas simbólicas xenofóbicas,
que exacerban preferentemente desde el ámbito político, problemáticas fronterizas que
en el contexto de la globalización e integración de los mercados son cada vez más difusas, producto de la constante y creciente migración transfronteriza en el norte de Chile,
generando con ello un interesante escenario de conflictividad histórica con la alta inmigración presente en la zona.
En este contexto, resulta pertinente desarrollar propuestas para los procesos de
enseñanza-aprendizaje en las aulas del presente siglo, pues hoy conviven en ellas, tres
memorias históricas (peruana, boliviana y chilena), que son heredadas desde el Estado,
como relatos nacionalistas en las aulas, lo que implica un desafío importante para los
docentes de historia, que deben generar competencias pertinentes de integración en contenidos históricos y pedagógicos que permitan un vuelco importante en cómo tratar la
guerra de 1879 en las escuelas desde una pedagogía inclusiva.
2
3
En la provincia de Iquique, por ejemplo: la primera plaza de la ciudad de Alto Hospicio, llamada del Encuentro
de Naciones, el primer busto o escultura inaugurado en 1998 fue un busto del capitán Arturo Prat Chacón, precisamente en una plaza pública de la integración de los pueblos: ahora la imagen ritualística de carácter cívicomilitar engloba con su sacrificio patriota la causa del Estado nacional con una guerra desatada y el triunfo sobre
el enemigo.
Entre Chile y Perú, existen los Tratados de Ancón en 1883, que pone fin a la Guerra del Pacífico, y Lima en
1929, que soluciona la problemática abierta por el Tratado de Ancón, en tanto a las provincias de Tacna y Arica,
anteriormente a la guerra de 1879, eran peruanas, pero quedaron bajo ocupación chilena, hasta 1931, luego en
virtud del Tratado de Lima, Tacna es entregada al Perú y Arica pasa a ser territorio chileno. En cuanto a Bolivia,
en 1904, se sanciona al Tratado de Paz en que Bolivia cede la región de Antofagasta a Chile, por lo que pierde su
acceso al mar; actualmente hay entre los tres países, tensiones por los territorios de la guerra de 1879, que están
siendo judicializados por el Tribunal Internacional de La Haya.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 125
II. EL DESAFÍO DE ENSEÑAR LA GUERRA DEL PACÍFICO
EN LA FRONTERA NORTE DE CHILE
Las propuestas educativas oficiales de enseñanza de la Guerra del Pacífico se caracterizan por tener un fundamento fuertemente nacionalista, desde un prisma de construcción en torno al otro, pero que exalta e incluye al nosotros, como vínculo de entidad
nacional y que minimiza, y excluye a la vez al otro, que es visto como vencido. Esta situación manifiesta una violencia estructural (Galtung 1985), como en la mayoría de las
zonas de frontera donde hay conflictos político-sociales, a los que no son indiferentes
las regiones de Antofagasta, Tarapacá y Arica y Parinacota.4 Estas dinámicas fronterizas
son producidas por las representaciones e imaginarios de los diferentes procesos de la
guerra, imbricados a fechas específicas (23 de marzo, 21 de mayo y 7 de junio, entre
otras), donde los triunfos y fracasos son percibidos siempre como victorias, claro reflejo
de una transferencia cultural desde las esferas sociopolíticas de reproducción del Estado
(Bourdieu 2003).
Asimismo, la fuerte migración y la permanente presencia de población peruana y
boliviana en las regiones del norte chileno, revive cada día la permanencia de la guerra de
1879, donde la coyuntura histórica (Braudel 1968) actúa como un elemento de expresión
constante en la cotidianidad pedagógica del conflicto de la región, tanto en educación
primaria como secundaria, donde la guerra se convierte en un habitus nacionalista constante, en que se ritualiza el conflicto en fechas institucionalizadas para ello y se explican
las diferencias culturales con los vecinos a través de la construcción de una otredad que
data como antagónica desde 1879, como se observa en las siguientes expresiones:
En realidad, así como en Chile la Guerra del Pacífico fue parte incluso hasta el día
de hoy de una cultura cívica y patriótica, en el Perú esto es mucho más fuerte debido
a que el Estado quedó desarticulado después de la guerra y en cierta manera debió
refundarse. Para el caso de Chile lo he llamado precisamente “el Chile patriótico”, y es
muy probable que la misma denominación sea aplicable al caso peruano. Más todavía,
las derrotas en general cuando son heroicas suelen ser más definitorias de identidad
que las victorias.
En el caso de Chile tres batallas de su historia –Rancagua en 1814, Iquique en 1879,
La Concepción en 1882– son los acontecimientos más celebrados, parte de la imagi4 Son regiones del extremo norte de Chile, que fueron anexadas del Perú, así como la región de Antofagasta,
antiguamente de Bolivia, fueron incorporadas a raíz de la Guerra del Pacífico a partir del Tratado de Ancón
(1883) y de Bolivia (1904).
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nería nacional. Para el Perú, existe un antes y un después de la Guerra del Pacífico,
y lo mismo desde luego en el caso de Bolivia. En cierta medida bastamente menor,
esto es análogo para la mirada de Ecuador ante el Perú (Fermandois, Parodi, Zapata y
González 2011).
Por lo tanto, en el norte de Chile se establecen ciertos factores que se manifiestan
en la identidad regional y que obedecen a una visión de la historia como un referente de
lo que fue y lo que es en la actualidad. Una zona de frontera que se construye a sí misma,
dada su identificación con el conflicto mismo y con ciudades que se establecen a pesar de
su origen peruano o boliviano, como chilenas. Donde sus colegios y escuelas no son ajenas a esta dinámica de reproducción cultural, que es una formación sistemática, constante y formal a través del currículum educativo, los medios masivos, los actos de las Fuerzas
Armadas5 y de los mismos profesores de historia, que son los agentes de reproducción
nacionalista, utilizando para ello el vehículo histórico del relato del conflicto bélico. Por
tanto, existe una mitificación del rol del Estado (Cassirer 2004), expresado en héroes y su
relato a través de los textos de estudio oficial, como del relato subjetivado desde un prisma nacionalista en los profesores de historia que puede generar reacciones de xenofobia
en los estudiantes, dado que la temática es reciente y desde el 2003 es coyuntural, con una
amplia cobertura mediática a situaciones de xenofobia en aulas y foros virtuales sobre la
guerra de 1879 (Rivera 2012).6
También, en este proceso de reproducción, la prensa cotidiana se hace parte del
proceso, editando materiales bibliográficos en torno a la guerra con el objetivo explícito
de que este mensaje llegue a la población y escolares, como podemos observar en la siguiente cita:
Uno de los conflictos armados que, a juicio de los historiadores, nos forjó como una
raza aguerrida, es sin duda la Guerra del Pacífico [...]. El conflicto generado por razones de índole económicas y por el pacto secreto de los aliados y la violación del segundo tratado de fronteras de 1874, fue un acto que nos marcó como chilenos. Y nosotros
como Diarios Regionales del Norte no podríamos estar ausentes y desde hoy, entregaremos 24 capítulos de lo que fue la Guerra del Pacífico (La Estrella de Arica 2004).
5
Entre estos, resaltan el Mes del Mar (mayo en Chile), el Día del Mar para Bolivia (el 23 de marzo), la reciente
inauguración del Día del Mar en Bolivia (13 de febrero) y las actividades que hace la Armada de Chile en desfiles
escolares en las ciudades de Iquique, Arica y Antofagasta, enmarcadas en la celebración del Mes del Mar en
Chile.
6 Existe en el sitio www.educarchile.cl referencias a la temática de la guerra de 1879 con introducción
metodológica para el profesor de educación secundaria y primaria de Chile.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 127
Esta editorial pertenece al periódico más leído en la región norte de Chile y núcleo
de difusión regional de la cadena editorial de El Mercurio,7 por lo cual una difusión masiva de estos textos, sumados a otros, como el de ediciones Histocomix, lleva a un lenguaje
cotidiano y de rango etario infantil y juvenil de la población con el uso de dibujos y cómics de la temática de la Guerra del Pacífico, donde se lee:
Vientos de guerra soplan en la frontera norte. Tres pueblos hermanos, luchando cada
uno por sus ideales, se aproximan inexorablemente hacia el conflicto. Los primeros
soldados chilenos darán su pecho a la guerra en medio del desierto [...]. El pueblo
chileno, en un primer momento, se mantendrá alejado. Pero un hecho sin igual, lleno
de gloria y heroísmo, dejará indicado el rumbo a los chilenos... es el legado de los tripulantes de la vieja corbeta Esmeralda, es el legado de Prat (Histocomix 2003).
Entonces, los mensajes de nacionalismo tienen indicadores geográficos que unen
al estudiante al espacio del norte chileno que fue el escenario de la guerra, con héroes
que son figuras simbólicas de pertenencia, con un claro significado de heroísmo en la
mentalidad nacional. Además de eso, desde el Ejército de Chile existe una determinación
geográfica ritualista, en torno a situar a esta zona dentro de sus proyectos emblemáticos
por su connotación histórica y su carácter geohistórico. Es por ello que en la planificación
de Museos para el Bicentenario de la República (2010), esta institución centró en estas
regiones la mayor parte de sus actividades que se tradujeron en restauraciones, edificaciones de museos y memoriales en sitios de la guerra de 1879, como los siguientes:
Museo Militar del Morro de Arica
Museo Militar de Tarapacá
Recuperación de la Ruta Histórica de la Campaña de Tarapacá
Memorial de los Héroes de la Batalla de Dolores
Restauración y Reparación del Mausoleo Militar del Maule (Vargas 2009).
La praxis hecha cotidianidad nos presenta un escenario de conmemoraciones que
buscan mantener una continuidad histórica. Desde principios del siglo XX, cada año
tenemos representaciones de la Batalla de Calama en Topater (23 de marzo), en Arica del
Asalto y Toma del Morro (cada 07 de junio) y de forma particular en Iquique (cada 21 de
mayo), la recordación de la gesta de Prat, pasa a conformar una verdadera fiesta popular,
donde participan los escolares masivamente con bandas de guerra de corte marcial, en
7
El Mercurio es un periódico de carácter nacional que tiene una editorial definida de carácter conservador y es el
centro de información de los diarios regionales del norte, como La Estrella de Iquique y sus símiles de las demás
ciudades.
128
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las que los escolares de primaria y secundaria marchan en una ceremonia cívica única
para escolares con sones militares y con una clara modalidad prusiana, dada la formación
militar que tienen las Fuerzas Armadas, desde 1886.8 Por lo tanto, en el caso de la historia
y las ciencias sociales en Chile, es un hecho que existe una reproducción sobre la guerra
que se presenta de múltiples formas cotidianas, rituales y simbólicas en los escolares, con
un marcado carácter mediatizado.9
Entonces, surgen múltiples desafíos que hacen imprescindible cambios importantes en cómo enfrentar la temática de la guerra con una mirada intercultural, donde hijos
de peruanos y bolivianos –muchos son chilenos– nos invitan a revisar un cambio en los
contenidos que se enseñan, sobre todo en la temática de la guerra. Por ejemplo: la memoria histórica de batallas y héroes no son las mismas en nuestras aulas trinacionales.
Tal vez volcar el espacio de enseñanza-aprendizaje a otros aspectos de la guerra pueda
aportarnos a la inclusión educativa de estos, y también lo sea la incorporación del uso
de las nuevas tecnologías y la formación de los profesores desde una perspectiva crítica.
III. LA DIDÁCTICA EN LA ENSEÑANZA DE LA GUERRA
DEL PACÍFICO
La didáctica de la guerra, como recurso pedagógico de la paz, no tiene mayores
especificaciones a nivel de investigación en el continente latinoamericano. Sin embargo,
han existido algunas referencias bibliográficas destacadas, que nacen con el fin de iniciar
un proceso de cambio en las perspectivas de estudio de la historia. Tal vez pueda resultar paradójico que desde las aulas académicas y escolares haya un intento de un cierto
cambio, mientras los Estados insisten en destacar los aspectos más tradicionales de los
8
9
Esta tradición ha llegado a los escolares; y es así como los colegios tienen bandas escolares, denominadas “bandas de guerra”, que son idénticas a las militares, pero con músicos niños o adolescentes a la vez. Estas bandas
son mixtas, aunque, a partir del 2010 el desfile militar del 21 de mayo, tuvo una variación y esta se expresó en
la incorporación de la llamada “Tripulación Inmortal” de la hundida corbeta Esmeralda, es decir, desfilaron
escolares y docentes del Instituto Carlos Condell de Iquique con uniformes de los tripulantes del antiguo buque
entregados por la Armada de Chile. Esta actividad que involucró a escolares se repitió el 2011 y abre el desfile
militar, por lo cual el día del desfile militar se inaugura con escolares vestidos de marineros de la guerra de 1879,
generando un nuevo rito de exaltación de la patria chilena, como una reproducción del fenómeno nacionalista,
que sumado a los desfiles de niños de preescolar, manifiesta la clara identidad de veneración secular a la guerra
de 1879 y sus héroes en el sistema escolar de la zona norte de Chile.
A modo de ejemplo, muchos de los estudiantes universitarios de primer año aún creen que la historia estudia el
pasado con fechas de batallas, líneas de tiempo horizontales y biografías de “grandes hombres”. Esa concepción
teórica de la historia es del siglo XIX, propia del positivismo histórico de Leopold von Ranke (1880) y fue superado por la escuela francesa de Marc Bloch y Lucien Febvre en 1929.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 129
conflictos. Los aportes existentes son pocos, como por ejemplo los trabajos de Cavieres
(2006), Cortés (2004), y Rivera (2008), no obstante, no hay una cantidad apreciable de
investigaciones sobre la temática y en ellas se relata más la perspectiva histórica de la
guerra de 1879, que las posibilidades didácticas de la enseñanza de la Guerra del Pacífico.
La investigación de estos académicos es innovadora, pues consultan mediante metodologías cualitativas a los profesores básicos y estudiantes chilenos sobre la guerra de
1879, generando una descripción de las percepciones y de sus aprendizajes. Sin embargo,
solo demuestran la función de textos específicos de historiadores tradicionales y modernos sobre el conflicto, y su relación con algunos aprendizajes de los estudiantes. Llegan a
crear una crítica de los documentos, mediante las entrevistas y focus group, realizados en
una región del norte chileno, como es Atacama, (antigua frontera norte de Chile, hasta la
guerra de 1879). Los autores señalan, respecto a los estudiantes:
En el caso de los alumnos, existe un desconocimiento casi total de hitos verdaderos de
la Guerra del Pacífico; sólo tienen la visión que ha sido transmitida por sus profesores
y en ocasiones son orgullosos del accionar chileno en dicha guerra. Cuando se les
pregunta directamente por causas, beneficios recibidos por Chile, no saben o no contestan. Se puede concluir que hay una gran deficiencia y una visión muy poco crítica
con respecto a la guerra y lamentablemente una cierta desvalorización de lo peruano
y boliviano. Esto último, puede estar influenciado por una suerte de xenofobia, en
especial con la llegada de inmigrantes peruanos a Chile, dado que el país no estaba
acostumbrado a recibir inmigrantes peruanos y bolivianos, cuando la inmigración de
europeos o estadounidenses se ve como una contribución valiosa (Cortés 2004).
Y sobre las conclusiones de las percepciones de los estudiantes demuestran el efecto del discurso nacionalista, porque genera una visión determinada de los vencidos en
el conflicto y, a la vez, se produce un efecto de demostración de la inferioridad del otro,
en contraposición étnica con respecto al europeo, que se manifiesta en la estética como
en la valoración del otro. Asimismo esta investigación, registra las percepciones de los
profesores básicos sobre la temática que nos plantea:
Con relación a los profesores de Básica, no se les plantearon preguntas directas, por lo
engorroso que podría ser que no conocieran algunos temas. Los profesores de enseñanza básica entregan una información distorsionada, patriotera y sin el más mínimo
atisbo de crítica; allí me parece esta uno de los puntos centrales de la distorsión producida en el sistema educacional chileno. En conclusión es lamentable, pero la formación
inicial de docentes en las universidades chilenas no está a la altura de generar herra-
130
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mientas para un proceso de integración, y de revisión de los escritos sobre la guerra.
Con relación a los profesores de enseñanza secundaria, podría decir que la situación
es distinta, pero existe todavía un grupo no despreciable que al analizar la Guerra del
Pacifico, antepone el concepto nacionalista y de patria, pero existe otro grupo crítico,
e incluso en una entrevista hablo sobre la actitud imperialista de Chile en la guerra.
Además, existe cierto consenso de que Inglaterra fue el gran ganador de la guerra
(Cortés 2004).
Estos profesores demuestran un mínimo manejo en el conocimiento de la Guerra
del Pacífico, desde una perspectiva crítica al discurso histórico tradicional. Realizan un
proceso de reproducción nacionalista que puede tener un efecto de posibles actitudes
xenófobas contra los inmigrantes peruanos y bolivianos, considerando que el objetivo
implícito de la investigación era percibir si existían condiciones de integración en los
discursos docentes. No obstante, este discurso de integración es mínimo, tal como señala
Parodi (2010:25).
Las reformas propuestas parecen manifestarse en los textos escolares de Chile recientemente publicados, los que presentan importantes modificaciones en sus secciones
de actividades didácticas, las que motivan a los alumnos a establecer análisis críticos
acerca de los eventos del pasado. Sin embargo, la lógica nacionalista de los discursos
impresos se mantiene inalterable.
Esta percepción de Parodi sobre los textos chilenos se suma a la información recopilada por ambos académicos, la que señala que existe un habitus nacionalista, que es
reproducido y naturalizado en la educación chilena a la vez y tal como en alguna otra
ocasión se ha señalado (Rivera 2008), la formación nacionalista no es propia tan solo de
Chile, sino también de Bolivia y Perú. Así, la reacción de los docentes peruanos muestra
el revanchismo respecto a las provincias perdidas. Según el historiador Enrique Amayo
(1988), la pérdida de Tarapacá supuso para el Perú un atraso en crecimiento y desarrollo
económico de 30 años.
En el caso de esta yuxtaposición chilena de carácter histórica que se ha traducido en una formación sistemática del conflicto, el historiador chileno Eduardo Cavieres
(2006:17) explica que la diferenciación hacia los vecinos países se forma en el siglo XIX:
El problema, por cierto, es una herencia del siglo XIX. Por una parte, el carácter de la
época, formación de los Estados nacionales, necesidades territoriales, financiamiento
del aparato fiscal, insistencia en las diferenciaciones, etc. Al mismo tiempo, incapa-
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cidad o despreocupación de los gobiernos y grupos dirigentes para volcar esfuerzos
y decisiones a objeto de que las nuevas posibilidades económicas se transformaran
también en desarrollos sociales profundos y permanentes. Como consecuencia, los
conflictos externos se convirtieron en principales bases de las identificaciones nacionales y, en el tiempo, apelando a la historia de los mismos, buenos argumentos para
solucionar problemas internos.
La problemática es la diferenciación contextualizada en la guerra para formarse
como Estados nacionales distintos. Las guerras, como las que tuvo Chile en 1836 y 1879,
son el sustento de esta diferenciación, no obstante, a nivel de Estados nacionales, según
Cavieres (2006:20), la desconfianza surge en el primer conflicto, mas es el mismo Estado
el generador de esta a través de sus mecanismos de reproducción cultural, como la educación:
Evidentemente, significó la formación de un imaginario colectivo que se fue convirtiendo en un contenido bastante esencial del nacionalismo del s. XIX. Este momento,
en las décadas anteriores a la Guerra del Pacífico, es muy importante porque coincidió
con el surgimiento del sistema nacional de educación a partir de la Ley de Instrucción
Primaria de 1860 y con la expansión de la red ferroviaria que, como es bien sabido,
no sólo unió territorios, sino que además fue vehículo de transmisión cultural fundamental.
Este imaginario colectivo se ve reforzado por el culto a los héroes patrios que tienen su escena histórica en la guerra de 1879. Mientras el capitán Arturo Prat personifica
el heroísmo de la oficialidad, los caídos en la batalla de La Concepción se instalan en el
imaginario colectivo como los mártires anónimos y populares. Así, todos los sectores
sociales se ven representados en el panteón de los héroes nacionales. Como se aprecia,
la ideología nacionalista cubre la historia escolar chilena con un velo épico, que evoca
géneros narrativos decimonónicos. Así, la reiterativa exaltación de epopeyas y héroes
de la patria descubre en los albores del siglo XXI la vigencia de la utopía patriótica y el
proyecto nacional.
La instrucción se marca en los cuerpos y en las mentes de la ciudadanía con la idea
del orden, deja registros de memoria en la población que recibe este modelo educativo
y didáctico de la guerra de 1879, que son acompañados por la marcialidad militar. En la
perspectiva de Cavieres, la reflexión de la enseñanza de la historia de la Guerra del Pacífico debe enfocarse hacia la paz y los aspectos históricos comunes de Chile y Perú, antes
de sus diferencias de Estado-nación, como de los vínculos aún existentes en este período
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histórico, donde la socialización de la guerra de 1879 es efectiva y es parte de una construcción imaginaria de las sociedades guerreras de Occidente. Las sitúa en fechas simbólicas que tienen su expresión en ritualizaciones en los colegios de Chile, transferidas por
los docentes. Esta transferencia, según el sociólogo Jorge Larraín (2002:157), es parte de
la identidad nacional. Él plantea:
No es casualidad que la versión militar se haya asociado a la idea de raza, y la religión,
por otro, porque estos dos fenómenos socioculturales se han presentado frecuentemente en la historia para una serie de fundamentalismos. La versión militar- racial
de la identidad chilena es oposicional por excelencia, en el sentido de que mucho más
claramente que otras versiones requieren de otro al que hay que vencer o derrotar. La
guerra implica un enemigo amenazante que hay que destruir. Una identidad nacional
basada en la guerra, por lo tanto se afirma en la necesidad de tener algún enemigo por
destruir.
Entonces, la guerra se ha naturalizado en los chilenos desde el siglo XIX, existe en
la actualidad como un imaginario de la patria, que se ritualiza por fechas transmitidas
por la escuela, el Estado y sus medios de difusión, que recrean la figura del país amenazado por sus vecinos, dado que los territorios ocupados no eran ‘nuestros’, mas gracias
a la guerra de 1879 ahora lo son y ello debe ser recordado. El simbolismo que se basa,
como fuente de soporte en el concepto de lo guerrero, en la expresión identitaria, es parte
importante del ethos nacional chileno, en sí, como simbolismo activo que se gatilla y que
actúa como una forma asimilable a lo biológico, es decir, ante cuerpos o ideas intrusas, se
activa un sistema de anticuerpos que evitan, minimizan o eliminan la bacteria invasora
que pretende contaminar la idea nacional.
Es necesario revisar la historia de la Guerra del Pacífico en los tres países y sus
diferentes versiones, sobre todo la de los manuales de historia, y a la vez saber cómo se
realizan las clases de historia del conflicto y qué se enseña en los países involucrados y
enseñar la guerra para la paz, explicar por qué Bolivia pierde el mar y Perú su región sur
completa. Es por eso que la historia debe ser contada, transmitida y enseñada de otro
modo a las que se ha utilizado desde el siglo XX en los tres países. Se entiende que a pesar
del esfuerzo de acercamiento aún subsisten formas excluyentes y dogmáticas de mostrar
el conflicto, sin extrañar que se muestre entre buenos y malos, dependiendo el bando
de la nacionalidad del participante. Actualmente hacer clases de la guerra es reproducir
el lenguaje militarista ritual de batallas y héroes, sean de vencedores y vencidos como
resultante de una interpretación histórica asistemática de esta ciencia y de la didáctica.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 133
En esta línea de análisis, se defiende que se deben revelar los obstáculos epistemológicos construidos que dificultan entender la historia, es decir, desvelar la existencia de
mito-historias de la guerra de 1879. Esta guerra se construye desde los tres países a partir
de las memorias colectivas, como en la asociación de leyendas, que se han convertido en
realidades. Los relatos de las familias que viven en zonas fronterizas, como las regiones
de Arica y Tarapacá, incluyen algunos elementos que no son históricos y son construidos
desde la tradición y la oralidad. Entonces, se establece en los tres países participantes una
visión homérica, con una clara misión para los Estados nacionales, que necesitan de este
soporte para asentar su dominio en la zona. Se construye una mitología de la guerra, que
a través de la novela histórica, el relato y otros remplaza a la historia. La ficción se hace
realidad histórica y a través de la enseñanza se crea un dogma que no se cuestiona, como
lo afirmara Fontana (2001:19):
Todas las comunidades humanas que duran en el tiempo construyen una historia que
rememora los hechos y las victorias de sus antepasados y que desempeña la función de
una genealogía colectiva. Los mitos históricos nacen justamente de las incertidumbres
e inseguridades de los primeros estadios de la historia.
Por lo tanto, la mito-historia se hace sólida en las comunidades como las que viven
en la región del norte de Chile, construyen una historia de la guerra que se traspasa por
tradiciones o novelas y en la enseñanza a través de las propias representaciones de los
docentes. La historia es un soporte para los Estados nacionales, hace que los hombres,
mujeres y niños valoren el pasado y el territorio conquistado por la sangre de los soldados
de 1879. Hechos honorables que se manifiestan en acciones, como desfilar en las fechas
recordatorias de las batallas.
Pensamos que esta situación no debe negar la posibilidad de generar visiones alternativas del conflicto, con la meta de formar una ciudadanía activa, a partir de una
enseñanza distinta de la guerra de 1879. No se debe omitir la complejidad de la Guerra
del Pacífico, para ello, los escolares y docentes deben conocer la guerra que se libró entre
Chile, Perú y Bolivia desde variados prismas no solo de una nacionalidad, dado que se
pierde la dimensión analítica; y por lo tanto, el conflicto de 1879 no debe ser evitado, ni
tampoco lo debe ser el estudiante que provoca el conflicto, es más debe ser el aliado en la
táctica de abrir el espacio para la interacción. Será natural que no exista una obediencia
única al proyecto de integración o que todos compartan la visión; habrá múltiples visiones de un mismo hecho y aparecerán los conflictos aún latentes, las experiencias, los
mitos, estereotipos y otras pantallas o canales de una imagen que ha sido congelada por
las historias e identidades nacionales desde 1879.
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IV. EL PROBLEMA EPISTEMOLÓGICO DE ENSEÑAR LA HISTORIA
DE LA GUERRA DEL PACÍFICO
En un relato histórico enseñado, existe la versión oral o escrita hacia un receptor
que a la vez tiene una mínima, nula o nutrida percepción de un relato. En este ejercicio
existe el problema epistemológico que se detona con la información oficial o asimilada de
la guerra de 1879 que provoca fronteras que separan e incluso accionan barreras para el
aprendizaje (Rivera 2012:71). La historia es un soporte para los Estados nacionales, hace
que los hombres, mujeres y niños valoren el pasado y el territorio conquistado por la sangre de los soldados de 1879. Hechos honorables que se manifiestan en acciones, como desfilar en las fechas recordatorias de batallas, dado que no existe una formación sistemática y
especializada en el conocimiento de la historia de la guerra de 1879, al no existir textos de
estudios que hagan una síntesis histórica del conflicto sin caer en visiones nacionalistas de
la guerra; por ejemplo, en el texto de estudio de segundo año de educación secundaria, vigente en los colegios chilenos, la actividad de aprendizaje recomienda la siguiente lectura:
Para Aprender Más.
Libro.
Sergio Villalobos, Chile y Perú: la historia que nos une y nos separa 1535-1883. Universitaria, Santiago, 2002. Rigurosa investigación que abarca desde la llegada de Diego
de Almagro hasta el término de la Guerra del Pacífico, con el objetivo de analizar las
relaciones entre Chile y Perú durante el período.
Novela.
Jorge Inostroza, Adiós al séptimo de línea. Editorial Zig-Zag, Santiago, 1963 (Méndez,
Santelices, Martínez y Puga 2009:174).
La sugerencia de recomendar la lectura de novelas históricas es minimizar la historia y construir desde la escuela un lenguaje mítico que reemplaza a la historia y que
produce una verdad a medias, que se transforma en una mito-historia al entregar vida a
personajes ficticios. El escenario se hace complejo, ya que variadas generaciones han sido
formadas en la lógica de la construcción de ciudadanías por oposición al otro, no solo en
Chile, sino también en Perú y Bolivia.
En la revisión tanto de los planes y programas como de los textos escolares y documentos oficiales, destacan los contenidos y orientaciones con respecto a la guerra de
1879. Sobre los planes y programas, estos datan de 1997 y a partir del 2009 han sido
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modificados o ajustados en sus orientaciones, en una política que el Ministerio de Educación ha denominado “Ajuste curricular”. Sin embargo, el sentido original de los planes y
programas de estudio continúa en ejercicio, y en relación a la Guerra del Pacífico señalan:
La expansión de la economía y del territorio: expansión y modernización de la economía chilena desde la Independencia hasta la Guerra del Pacífico. Las guerras del siglo
XIX entre Chile y Perú-Bolivia. Incorporación de la Araucanía. Delimitación de las
fronteras de Chile en el siglo XIX (Ministerio de Educación 1999:16).
Esta orientación, que permite contextualizar la historia de Chile dentro de un proceso expansivo, considera la guerra de 1879 como un hecho que hizo a Chile más extendido
hacia el norte, configurando el espacio actual. Para transmitir esto al escolar, se propone:
Identifican y sitúan espacial y temporalmente los procesos históricos ocurridos en la
segunda mitad del siglo XIX, vinculados con la conformación del territorio nacional.
Nos entrega como ejemplo que:
El profesor o la profesora explica un mapa de Chile en que se representa la evolución
de las fronteras, tomando como referencia: la Guerra del Pacífico y los tratados con
Perú y Bolivia (frontera norte y nororiente); la ocupación de la Araucanía (frontera
Bío-Bío); la disputa por la Patagonia y el tratado de límites con Argentina (frontera
oriental); la soberanía en el estrecho de Magallanes (frontera austral); la incorporación
de la Isla de Pascua (frontera oeste). (Ministerio de Educación 1999:49).
Por lo tanto, desde el nivel central de las decisiones pedagógicas se entiende la
guerra como parte de un proceso expansivo y de aumento territorial, pero los hechos históricos señalados no son todos producto de guerras, mas existe la idea de englobar todos
estos hechos en un período clasificado, destacando en ellas la guerra de 1879. Como actividad se sugiere: “Actividad 3. Explican las circunstancias que dieron origen a la Guerra
del Pacífico, el desarrollo de sus principales acontecimientos y sus efectos fundamentales
en el desenvolvimiento histórico de las relaciones entre Chile, Perú y Bolivia.”
Otro ejemplo propone que los alumnos y alumnas:
Organizados en grupos, indagan en la biblioteca acerca de la Guerra del Pacífico: las
circunstancias que le dieron origen, los acontecimientos principales y la resolución del
conflicto.
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Comunican en la forma de un diario mural los resultados de su trabajo al resto del
curso.
Los estudiantes analizan la situación actual de las relaciones entre Chile, Perú y Bolivia, recurriendo a información relativa a las relaciones internacionales de Chile con
Perú; e información sobre las reclamaciones marítimas por parte de Bolivia (Ministerio de Educación 1999:49).
En esta actividad, como lo señalan los planes de estudio, se pide indagar en biblioteca sobre los aspectos generales y se sugieren que se publiquen en diarios murales
y se enlazan los resultados del conflicto con las actuales relaciones diplomáticas con los
Estados de Perú y Bolivia (es interesante notar que el caso de Bolivia y su demanda de
salida marítima está definida por los planes de estudio). Sin embargo, se debe considerar
que estos planes y programas actualmente vigentes y apoyados por el Ajuste Curricular
(Mineduc 2011), recomiendan el uso de bibliotecas, las que en cada colegio destacan por
su baja cobertura en textos, más si son de la Guerra del Pacífico.
Además, la indagación es básica y sin explicitar orientación metodológica y se explica desde el pasado el presente, respecto a los resultados de la Guerra del Pacífico, por
lo que el estudiante hace el juicio que las demandas territoriales son el resultado de una
guerra, ganada por Chile. Asimismo, pero solo como actividad complementaria y sin la
sugerencia de aprendizaje, se destaca lo siguiente:
Ejemplo complementario. Las alumnas y alumnos realizan una composición gráfica
(dibujo, collage, afiche) que exprese los sentimientos que les provoca la guerra. A partir de las imágenes elaboradas, el docente conduce al curso a reflexionar acerca del
impacto de la guerra en las personas afectadas, el costo humano implicado para vencedores y vencidos, y sobre la guerra como mecanismo para resolver los conflictos,
vinculando estas reflexiones con lo ocurrido en Chile, Perú y Bolivia con la Guerra del
Pacífico (Mineduc 1999:46).
También, en el área de indicaciones al docente, se informa: “Se espera con esta
actividad reforzar la valoración de la paz y la resolución pacífica de los conflictos.” (Mineduc 1999:50). Solo al final, y como actividad complementaria, se puede educar desde
la paz, aunque esta indicación solamente es aplicada si el docente la considera necesario.
Sin embargo, existe una intención de acercar la reflexión sobre el impacto de las guerras
en la humanidad. Un profesor podría establecer relaciones entre la guerra y la paz en la
historia de Chile. Además, el modelo de competencias no es desarrollado en los planes y
programas a pesar de su reedición en 2004, y se percibe una ausencia en esta modalidad
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 137
sobre la adquisición de competencias genéricas y específicas. En el caso de los trabajos de
investigación no existe desarrollo de competencias genéricas, como el trabajo en equipo,
ni en las competencias específicas, el desarrollo de análisis o reflexión de textos escritos;
por tanto, no hay una especificación de fines pedagógicos en las indicaciones docentes,
como su ausencia en las indicaciones que el mismo Ministerio de Educación sugiere.
Es por ello que se debe potenciar una política de espacios educativos, didácticos e
históricos a través de comunidades o redes virtuales. No obstante, para ello, es necesaria
la discusión y la instalación del debate, más allá de la historia y los mitos creados. Como
plantea Eduardo Cavieres (2006), es importante el encuentro y generación de instancias
de debate, dado que afectan y revelan coyunturas de estado y tensiones a nivel de Cancillerías y diplomacia de los Estados nacionales protagonistas del conflicto bélico de 1879.
Por lo tanto, no se explicita un mayor desarrollo teórico y aun metodológico de la guerra
de 1879 para los docentes y estudiantes. Se establece una carencia de teorización didáctica, revelando un vacío en la formación docente. Sobre esta problemática, es preocupante
notar que al no existir mayores informaciones teóricas didácticas, los profesores y profesoras actúan por su propia iniciativa, sin considerar las cargas valóricas que el tema tiene
para la población. En el ciberespacio se aborda la temática con variados prismas, algunos
de bastante calidad y mesurados, otros con clara tendencia nacionalista y en algunos
casos con una orientación fascista10 que reflejan una actitud cultural representativa de un
relato histórico excluyente y chauvinista.
Desde esta lógica, una forma apropiada de enfrentar el problema consiste en acercar la historia de la guerra de 1879 desde un enfoque multifactorial que tome en consideración lo siguiente:
1. Enlace memorias y señale pautas de entendimiento del presente que permitan
conocer el pasado. Se trata, en principio, de centrarse en las actuaciones del
propio país, minimizar al otro en primera instancia, al otro en su sentido ontológico del discurso pedagógico hacia el antagonista del conflicto.
2. El objetivo es disminuir los prejuicios existentes por oposición, no definirse
en cuanto a identidad nacional como contrapuestos a otros, ya sean peruanos,
bolivianos o argentinos, ciudadanos de países vecinos con los que Chile ha
mantenido conflictos y tensiones armadas y diplomáticas.
10 Entre los sitios con mayor solidez histórica y moderación destaca el de Mauricio Pelayo www.laguerradelpacifico.cl, sin embargo existen otros como www.soberanía.cl que son nacionalistas extremos y dividen la realidad
entre patriotas y entreguistas que son el sinónimo de los integracionistas.
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V. TESTIMONIOS Y MÉTODO HISTÓRICO: PROPUESTA DIDÁCTICA
INCLUSIVA PARA LA ENSEÑANZA DE LA GUERRA DEL PACÍFICO
La propuesta didáctica se basa en activar una perspectiva desde las fuentes de la
historia que educarán en la memoria histórica del estudiante sobre la guerra de 1879,
para desarrollar un rescate de la importancia del pasado en la región para su solidez,
como individuo, sociedad y cultura. Es decir, la historia de la guerra del Pacífico que tiene una cautela del Estado, instituciones militares y universidades, esta vez será develada
desde el aula de clases en una iniciación de la historia, como estudiante a través de talleres
de trabajo histórico.
En este camino, el estudiante debe acceder a los testimonios de la Guerra del Pacífico para comprender a quienes viven en la región actualmente, y quienes vivieron, dado
que la región hoy es chilena, pero en el siglo XIX era peruana. Así el estudiante podrá
acumular información que nutra su identidad regional no como únicamente chilena,
sino que esta identidad es una significación de variadas identidades y culturas. Por tanto,
esta propuesta se basa en el descubrimiento del lenguaje didáctico de las fuentes históricas como también de nuevas didácticas de conocimientos y a través de ello, descubrir
nuevos saberes no solo de los estudiantes, sino también de los profesores, y esto se hace
con el uso de fuentes.
Las fuentes deben ser amplias, incluir una totalidad de testimonios históricos y
considerar fuentes materiales, orales e iconográficas, dado que la amplitud de estas permitirá una proyección didáctica en base a los análisis que se desprendan del uso de las
fuentes.
Cuadro Nº 1
Fuentes históricas de la guerra de 1879: chilenas, peruanas,
bolivianas y otras extranjeras
Fuentes
escritas
Fuentes
orales
Fuentes
materiales
Fuentes iconográficas
Fuentes narrativas
Fuentes
audiovisuales
Boletines
de guerra
Leyendas,
anécdotas,
novelas,
poemas,
cuentos y
canciones
Monumentos, plazas,
calles, museos, restos
de la guerra
Pinturas,
fotografías,
diagramas
Crónicas,
memorias,
cartas y
diarios
Documentales
y reportajes
televisivos
Fuente: elaboración propia
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1. Fuentes escritas
El estudiante descubrirá a través de la palabra los testimonios del conflicto; por
tanto, si el método de la historia que analiza los documentos es el filológico-crítico, con
significados generales y específicos, el fin de la propuesta se basa en interpretar las fuentes
escritas. Para ello el profesor desarrollará las siguientes actividades con los estudiantes:
a) Aplicar una crítica externa e interna al documento y señalar y descubrir su
veracidad respecto a la contrastación.
b) Determinar las significaciones que tienen los documentos para comprender
qué buscaba la publicación.
c) Interpretar los hechos y hacer una relación con lo sucedido.
Estos documentos serán la base de la investigación, ya que se explica a los estudiantes que la mayoría de lo que saben en Chile, Perú y Bolivia es por los datos escritos y
enseñados en los textos escolares, que muchas veces no consideran toda la información,
sino que la seleccionan. Este conocimiento generará una apropiación efectiva del conocimiento histórico del estudiante y lo llevará a que se valora y legitime a sí mismo como
un sujeto de saber.
Desde el aspecto metodológico se deben investigar los siguientes elementos:
a) Origen de la fuente.
b) Contexto tempo-espacial: autores e impacto.
c) Análisis: estructura, pretensiones de la redacción e intencionalidad.
d) Lenguaje utilizado.
e) Revisión del contenido: utiliza fuentes, provee información o reitera, fundamenta lo expuesto, interpreta o concluye sobre los hechos.
f) Contrastación o relación con sitios históricos o museos.
g) Análisis: intencionalidad implícita, su valor como fuente histórica, conclusiones finales.
Este análisis hará que el estudiante active la historia del siglo XIX y la interprete
desde el siglo XXI, para que pueda establecer relaciones críticas de los documentos y
fuentes históricas escritas.
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2. Fuentes orales
Las fuentes orales que el estudiante revise deben partir del conocimiento que estas
fueron relatadas e inventadas en base a los sucesos ocurridos en 1879; señalar que tienen
una carga de afectividad patriótica o personal. Para ello el estudiante revisará lo inventado de la guerra de 1879, como la presencia de hechos del presente que se ligan a la guerra;
por ejemplo, la existencia de fantasmas o aparecidos de soldados en las zonas de batalla.
Estas fuentes son útiles en el sentido de que permiten descubrir la relación histórica del
estudiante como sujeto de historicidad, y su conocimiento de la historia a través de informaciones no institucionales, como las conductas de entrada o información familiar
de tipo oral que traiga consigo. Desde el aspecto metodológico se deben de investigar los
mismos elementos del punto A.
3. Fuentes materiales
En la región de Arica y Parinacota y de Tarapacá, la historia de la guerra de 1879
y sus vestigios están alrededor de los colegios. A modo de ejemplo, en la bahía de Iquique se encuentra hundida la corbeta Esmeralda; cercano a la ciudad de Iquique y a los
pueblos de Huara y Pisagua hay sitios de batalla que junto a Museos Navales y Militares,
como el del Morro de Arica o el actual de la Esmeralda, complementan una visión material de los sucesos bélicos de 1879.
La materialidad de la guerra de 1879 es el nexo entre el presente y el pasado, la
evidencia de lo trágico de la guerra, la manifestación de la continuidad histórica y una
senda efectiva para transportar al estudiante al pasado; por tanto, constituye una excelente metodología didáctica como una valoración del patrimonio y la motivación de vivir
la historia en los lugares en que se produjeron los hechos. A la vez se pueden visitar los
monumentos o aun investigar el Mausoleo de Veteranos de la Guerra de 1879 que contiene restos de combatientes del conflicto en que cada lápida registra las batallas en que
participó el soldado fallecido.
En este caso se debe implementar la observación directa de los sitios que se seleccionarán para continuar con una investigación sobre los diferentes elementos observados; a modo de ejemplo, la importancia de la geografía en la batalla de Dolores (19
de noviembre de 1879). Esta observación in situ puede complementarse con entrevistas
a geógrafos o militares que entregará una confirmación de los hechos y permitirá una
interpretación de los sucesos.
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La llegada a los sitios se puede clasificar en:
a) Salida a terreno: implica una intervención del campo con un conocimiento
previo del sitio.
b) Visita guiada: implica una guía especializada en el sitio.
c) Observación in situ: implica la llegada e intervención del sitio con una pauta
de observación.
Desde el aspecto metodológico se deben de tomar en cuenta los siguientes elementos:
1) Tema.
2) Objetivos.
3) Identificación del sitio o monumentos: considera el valor de la fuente, contexto
tempo-espacial, función que tiene el sitio.
4) Observación y registro.
5) Investigación de correlación de la observación.
6) Confirmación de la observación e investigación.
7) Interpretación y análisis de los hechos.
8) Evaluación de la experiencia: participación directa del estudiante en el proceso
de investigación.
4. Fuentes iconográficas
La región tiene una cantidad apreciable de imágenes relativas a la guerra de 1879.
Estas imágenes responden a la época en que fueron escritas y que pueden ser abordadas
desde la amplitud, la variedad y hasta su existencia, es decir, para qué sirven en la historia.
En un proceso didáctico, es necesario desarrollar métodos de comprensión de las imágenes y se puede considerar el método crítico iconográfico que consiste en “un examen
crítico icónico de la imagen, mediante lo cual se describe su contenido y se interpreta
su significado, para comprender la realidad de lo cual dicho documento es testimonio”
(Oliva 1998:79). En esta zona de frontera, este método puede ser aplicado a imágenes y
fotos de la guerra de 1879 como vehículo de enseñanza, sobre todo en pinturas que están
disponibles en unidades militares. Desde el aspecto metodológico se deben de investigar
los siguientes elementos que han sido desarrollados desde perspectivas didácticas de la
historia (Oliva 1998):
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1) Fuente y autor.
2) Contexto tempo-espacial.
3) Observación descriptiva: percepción de características para descubrir su sentido.
4) Observación interpretativa: se busca desentrañar la significación de la imagen
para situarlo en un contexto.
5) Correlación con fuentes históricas.
6) Conclusiones.
5. Fuentes narrativas
La fuente narrativa es muy importante en el sentido de la innovación, dado que
permite acercarse a los actores del conflicto y además hace que el estudiante pueda generarse como sujeto de saber ante su familia y motivarse al descubrir por sí mismo fuentes
a las que no toda la sociedad tiene acceso. Para ello es necesario considerar el valor inmediato de la carta, dado que la carta acerca al estudiante con el soldado común, por lo
que el estudiante hará viva la historia del soldado, más aún si a ello agrega el diario de
campaña de los oficiales y la prensa escrita a través de corresponsales. Esto le permitirá
conocer las noticias de la guerra tal como si estuviera en el siglo XIX y así también entender que esos soldados eran seres humanos, comunes y corrientes, y héroes a la vez, como
son vistos por el culto cívico. Esta visión se enriquece si en estas fuentes se consideran
escritos peruanos, bolivianos y extranjeros, con lo que podrá diferenciar, relacionar y aun
dramatizar sucesos a través de recreaciones históricas o filmaciones de cortometrajes.
Desde el aspecto metodológico se deben de investigar los siguientes elementos:
1) Origen de la fuente.
2) Contexto tempo-espacial: autores y biografía.
3) Análisis: estructura, estilo de la redacción, posibles diferenciaciones por clases
sociales o nacionalidad.
4) Lenguaje utilizado.
5) Revisión del contenido: utiliza fuentes, provee información o reitera, fundamenta lo expuesto, interpreta o concluye sobre los hechos.
6) Análisis: intencionalidad implícita, su valor como fuente histórica, conclusiones finales.
7) Exposición o recreación de la revisión.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 143
6. Audiovisuales
Las fuentes audiovisuales, como películas, series televisivas y documentales, son
abundantes en los tres países. Algunas están disponibles en las redes sociales y entre ellas,
hay distinciones, dado que hacia 1979, al cumplirse el centenario del conflicto, Perú y
Bolivia produjeron películas y documentales de marcado carácter revanchista que al ser
revisado, promueven una rivalidad hacia los chilenos. Por otro lado, en Chile se editaron
documentales con recreaciones históricas de batallas perdidas por los chilenos en que
se resaltaba el salvajismo de los enemigos. Sin embargo, hacia la década del 2000, estas
filmaciones han incorporado a académicos y se han realizado con mayor rigor histórico.
No obstante, han proliferado en estos últimos años, producto de la coyuntura de las demandas marítimas de Perú y Bolivia, algunas recreaciones simuladas de una guerra entre
los tres Estados en pleno siglo XXI, generando ácidos debates en las redes sociales, que
son leídas por los estudiantes. Es por ello que ante esta escena de fuentes, conviene que el
docente sea disciplinado en implementar elementos de análisis histórico en las producciones. Desde el aspecto metodológico se deben de investigar los siguientes elementos:
1) Origen.
2) Intencionalidad.
3) Impacto de la producción.
4) Analizar los comentarios disponibles.
5) Contrastar con fuentes históricas.
6) Entrevistar especialistas históricos.
7) Analizar la producción en base a su utilidad.
El desarrollo de estas fuentes conducirá a una mejor y efectiva comprensión de la
historia de la guerra de 1879, dado que el estudiante resignificará conceptos históricos
que han sido instalados en él, ya que reflexiona en torno al relato construido o heredado. Asimismo, motivará su interés por la rigurosidad del método de investigación que
dinamizarán las clases expositivas, transformando a estas en un taller de activa participación estudiantil. Igualmente, los estudiantes considerarán que la historia es dinámica en
cuanto a su veracidad, registrará los inventos y relacionará la guerra a la vida cotidiana
de la región, pudiendo así, comprender las razones de Estado y las diferencias inventadas
desde los Estados, para diferenciar a países vecinos, y a la vez valorará la visión que tiene
el otro de su historia, al desarrollar en paralelo las perspectivas del conflicto.
Por un sentido de aprendizaje, el estudiante aprenderá por descubrimiento, junto
al docente adquirirá los conocimientos a la par que su guía y será autor de sus propios
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análisis. A la vez esta tarea reforzará sus aptitudes científicas como sus habilidades individuales y grupales con el desarrollo de competencias como la comprensión, relación y
análisis. En un aspecto personal, social e integral, el estudiante será un sujeto histórico
que desarrollará su historicidad, al contemplar la memoria histórica de su pasado colectivo y proyectarlo al futuro, y se reforzará como ciudadano perteneciente a un colectivo
no nacional, sino regional y americano, en condiciones de apropiarse con metodología de
los conocimientos históricos que permitan cuestionar la mito-historia nacionalista de la
guerra de 1879 y erigirse como una persona con criterio y racionalidad reflexiva.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
Desde esta perspectiva histórica, la Guerra del Pacífico puede ser tratada en aspectos comunes y aun relevantes de los que en su forma social se desconocen. Del mismo
modo, el estudiante puede comprender que hubo guerra en el siglo XIX, porque había
contextos diferentes a los actuales y que además no existían los mecanismos de solución
de controversias que hoy están garantizados por el derecho internacional. Este tipo de
planteamiento histórico puede explicar el porqué de la guerra en 1879 y, a la vez, generar
una enseñanza para la paz y para la resolución de conflictos.
La guerra, necesariamente, se debe enseñar para explicar la necesidad de paz entre
los Estados. La didáctica de la Guerra del Pacífico debe obedecer a marcos que no están
escritos y que se instalan en las representaciones que los profesores de historia abordan
en el aula sobre los sucesos transcurridos entre 1879 y 1883, revisarlos y compararlos
con los planes y programas de estudio, así como con los textos escolares del Ministerio
de Educación, para comprobar la propuesta del Estado y las posibilidades de la escuela.
Lamentablemente el culto a los héroes adolece de una debilidad educativa, que
es crear en niños y jóvenes la idea que existen estos pequeños dioses, que son únicos e
irrepetibles, demasiado inhumanos y sin errores, se concretizan en el monumento o el
nombre fulgurante y marcial, dado que son reflejo de la humanidad perfecta a través de
la muerte en batalla.
Esta relación de los héroes que no cuentan y que constituyeron la retaguardia de
los soldados, como lo fueron sus familias y los civiles que formaron las tropas chilenas,
no son incluidos. Urge indagar el porqué del héroe patrio y resignificarlo. Desde esta
perspectiva aparecerán más de ellos, dado que los regimientos y tripulaciones de los bu-
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ques de guerra no eran dirigidos o conducidos por un solo hombre, sino que es una tarea
colectiva con muchos de ellos omitidos.
El escenario de migración transfronteriza constante en el norte de Chile permite
la proyección de una escenificación de una identidad latinoamericana que sustituya el
referente histórico de cultos nacionalistas. Por tanto, sería una zona de frontera que se
construye a sí misma, porque se sitúa con el conflicto mismo desde otras aristas no xenofóbicas en ciudades y localidades, antes peruanas o bolivianas, y hoy como chilenas,
con una mirada de inclusión y no de exclusión.
En la concreción de este trabajo podemos señalar que esta propuesta didáctica
de planteamiento inicial orientado a la enseñanza de la Guerra del Pacífico, tomando las
informaciones o pretextos que los estudiantes tienen sobre la temática. En este aspecto
el método a aplicar en los estudiantes será expositivo y activo, considerando la participación de temáticas de la Guerra del Pacífico, todo con enfoques reflexivos sobre el
tema y por ello será de carácter significativo, centrando la acción de inicio y desarrollo
pedagógico en la enseñanza previa, a través de los aprendizajes o conceptos previos que
tiene el estudiante a partir de esquemas o mapas conceptuales de diagnóstico que podrán
detectar sus historias anteriores.
REFERENCIAS
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19. Pelayo, Mauricio. s/f. “La Guerra del Pacífico. Los héroes olvidados.” Disponible en: www.
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20. Rivera, Patricio. 2008 “Una propuesta de integración, desde la pedagogía de la historia.”
Tesis para optar al grado de Magíster en Integración Subregional. Universidad Arturo Prat.
Iquique. Chile.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 147
21. ---. 2012. La guerra de 1879 y la integración desde la enseñanza de la historia. Iquique:
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22. Vargas, Pamela. 2009. “Proyectos Ejércitos Bicentenario. El compromiso con la patria
cumple 200 años.” Revista Alborada septiembre: 3-13.
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UNA MIRADA A LAS RELACIONES PARAVECINALES DE
CHILE: LOS CASOS DE BRASIL Y ECUADOR (1990-2010)*
A view into Chile’s Non-contiguous Relations: the cases of Brazil and
Ecuador (1990-2010)
Irene Acevedo Albornoz**
Abraham Quezada Vergara***
Jorge Riquelme Rivera****
Recibido: 30 de octubre de 2012. Aprobado: 26 de febrero de 2013.
RESUMEN
Considerando que el tema de las relaciones paravecinales de Chile no ha sido profusamente analizado, concentrándose la literatura de manera predominante en las relaciones vecinales, el presente trabajo realiza una breve digresión teórica sobre el tema de la
paravecindad, enfocándose en las relaciones de Chile con Brasil y Ecuador entre 1990 y
2010, en el marco de la prioridad regional declarada por la política exterior chilena. En
tal sentido, se sostiene que las relaciones de Chile con ambos países mantienen matices.
Por un lado, la marcada asimetría que influye, sin determinar, las relaciones chilenas con
Brasil y, por otro, la relevante presencia de un actor vecinal catalizador en las relaciones
con Ecuador.
PALABRAS CLAVE: Relaciones paravecinales, política exterior, Chile
*
Los comentarios y opiniones efectuados por los autores son estrictamente a título personal y no comprometen,
en modo alguno, al Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile u otra entidad. El apartado referido a Ecuador
se basa en los resultados de la investigación sobre las relaciones paravecinales chileno-ecuatorianas, que está
siendo realizada por Abraham Quezada, en el marco de su tesis en el doctorado en estudios americanos de la
Universidad de Santiago de Chile.
** Embajada de Chile en Brasil, Brasilia, Brasil. Correo electrónico: [email protected]
*** Embajada de Chile en Ecuador, Quito, Ecuador. Correo electrónico: [email protected]
****Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Santiago, Chile. Correo electrónico: [email protected]
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 149
ABSTRACT
Considering that the issue of Chile’s relations with non-contiguous States has not been
profusely analyzed, with literature concentrating mostly on neighbor relations, the present work takes a brief theoretic digression about the issue of non-contiguous relations,
focusing on Chile’s relations with Brazil and Ecuador from 1990 to 2010, in the context of
the regional priorities established by Chilean foreign policy. In that sense, it is sustained
that Chile’s relations with both countries hold important distinctions. On one side, the
marked asymmetry that influences, although does not determine, the relations between
Chile and Brazil, and on the other, the relevant presence of an intermediary neighboractor in Chile’s relations with Ecuador.
KEYWORDS: Non-contiguous relations, foreign policy, Chile
I. INTRODUCCIÓN
Las relaciones internacionales, como objeto de estudio, pueden definirse como todas aquellas acciones humanas, ya sean individuales o colectivas, que traspasan las fronteras de los tradicionales Estados-nación. Según Celestino del Arenal:
Las relaciones internacionales abarcan el conjunto de las relaciones sociales que configuran la sociedad internacional, tanto las de carácter político como las no políticas,
sean económicas, culturales, humanitarias, religiosas, etc., tanto las que se producen
entre los Estados como las que tienen lugar entre otros actores de la sociedad internacional y entre éstos y los Estados (2003:23).
Bajo este mismo enfoque multidimensional, Darío Batistella plantea que las relaciones internacionales corresponden al conjunto de las relaciones que tienen lugar más
allá del espacio controlado por los Estados, cualquiera sea el actor –estatal o no– involucrado en estas relaciones, y cualquiera sea la naturaleza –política u otra– de estas
relaciones (2003:27). Para los efectos de este trabajo, se examinarán particularmente las
relaciones sostenidas a nivel estatal, concentrándose en las relaciones paravecinales, es
decir, aquellas que tienen lugar entre países separados o intermediados por un actor estatal diferente. En este caso, se analizarán las relaciones de Chile con Brasil y Ecuador, a
partir de 1990 hasta 2010.
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Cabe señalar que el análisis de las relaciones paravecinales de Chile no cuenta con
una conceptualización ni una extensa bibliografía. Más bien, la literatura especializada es
prácticamente inexistente, lo que puede definirse como un cierto problema de investigación. Los especialistas han preferido concentrarse en otras temáticas, como es el caso de
las relaciones vecinales. Este trabajo pretende llenar en parte este vacío, así como superar
este desafío metodológico.
Para ello, en este trabajo de carácter exploratorio, primero se contextualizará el
estudio mediante un breve panorama de la política exterior de Chile hacia el entorno
regional como marco de desenvolvimiento de las relaciones paravecinales chileno-brasileñas y chileno-ecuatorianas, respectivamente. Luego se esbozará una digresión teóricoconceptual de las relaciones paravecinales, para después enfocarse en las características y
análisis concreto de las mencionadas relaciones bilaterales. Las conclusiones a las que se
arribe en este trabajo se entregarán en el acápite final.
II. LA POLÍTICA EXTERIOR DE CHILE HACIA EL ENTORNO
REGIONAL COMO MARCO DE LAS RELACIONES PARAVECINALES
Como política pública, la política exterior corresponde al conjunto de prioridades
o preceptos establecidos por los líderes nacionales para servir como líneas de conducta a
escoger, entre diversos cursos de acción (comportamientos), en situaciones específicas y
dentro del contexto de su lucha por alcanzar sus metas (Pearson y Rochester 2004:113).
En consecuencia, la política exterior es aquella política pública a través de la cual un país
se inserta en el escenario internacional, considerando sus particulares intereses y objetivos nacionales. En última instancia, la política exterior está conformada por el conjunto
de estrategias elegidas por un Estado para guiar su conducta en el ámbito internacional.
Según sostiene Carlos Murillo: “La política exterior resulta de la interacción de diversos
factores en múltiples ámbitos y niveles de acción, pero su carácter particular radica en
que se convierte en la principal expresión de la conducta del Estado, en cuanto actor
internacional” (2012:67).
Luego del aislamiento político que vivió Chile durante el régimen militar (19731990) por parte de un segmento importante de la comunidad internacional, desde el
regreso a la democracia la política exterior de Chile ha buscado alcanzar la plena inserción internacional del país en el marco de un modelo de desarrollo basado en la apertura
económica y comercial, de manera congruente con el principio del regionalismo abierto.
Estas tendencias han sido coherentes con ciertos ejes fundamentales guiando la política
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exterior de Chile, como son la primacía de la democracia, el respeto y promoción de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, el fortalecimiento de las instancias
de cooperación bilateral y regional, y una activa participación en las iniciativas políticas
multilaterales, cuyo centro es la Organización de Naciones Unidas (Riquelme 2012:12021). Bajo la perspectiva de este trabajo, resulta especialmente relevante destacar que este
proceso de reinserción buscó reposicionar al país como actor a nivel internacional, reinsertándolo en las corrientes globales con una perspectiva preferentemente regional.
Para Chile la prioridad por la región se constituye como uno de los elementos
básicos de su política exterior, existiendo una especial preferencia por los países vecinos, fundamentalmente debido al enorme flujo de inversiones chilenas hacia estos, entre
los que destacan Argentina y Perú como mayores receptores. Si bien esta dinámica no
obedece a una estrategia planificada centralmente, por cuanto gran parte de los avances
han sido efecto de inversiones privadas, de igual modo es posible apreciar que desde los
gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia las relaciones con los países
del entorno vecinal y paravecinal resultaron una sección fundamental de la diplomacia
chilena, por cuanto dichas interacciones se han transformado en un asunto de alta importancia en las vinculaciones del país.
La preeminencia de las relaciones vecinales y paravecinales también se debe, entre
otros elementos, a que tales países forman parte integrante de los corredores bioceánicos,
se constituyen como un origen de las diversas corrientes migratorias hacia el país,1 y corresponden a socios potenciales para los proyectos de desarrollo compartido que el país
requiere en áreas como la energía, la minería, el turismo o la infraestructura (Ross 2006).
También la integración regional ha estado en un lugar destacado de la política exterior, aunque a este respecto los énfasis han sido dispares, considerando el pragmatismo
que históricamente ha seguido Chile en esta materia. Ejemplo de ello fue su preferencia
de optar por la membresía como socio en el Mercado Común del Sur (Mercosur), antes
que la calidad de miembro pleno, en virtud de las perspectivas ciertas de que esta última
situación hubiera dañado la autonomía comercial del país. Además, se debe señalar la
participación de Chile en la Comunidad Andina (CAN), a la que el país se incorporó en
septiembre de 2006 en calidad de miembro asociado, así como su activa participación en
la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), en la cual Chile ejerció la Secretaría Pro
1
A este respecto, se debe resaltar que de acuerdo a estimaciones del Departamento de Extranjería y Migración del
Ministerio de Interior de Chile, 5,4 por ciento (19.089 personas) del total de la población extranjera residente
en el país en 2009 (352.344 personas) es de origen ecuatoriano, mientras que 2,7 por ciento (9.624 personas) es
brasileña (Departamento de Extranjería y Migración 2010:12).
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Témpore durante el 2009. Por último, cabe subrayar el liderazgo chileno en la conformación de la Alianza del Pacífico. Según el texto Perspectivas, proyecciones y desafíos de la
política exterior de Chile, documento del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile,
entre los intereses prioritarios de la política exterior está el “contribuir al fortalecimiento
de la integración regional.” En tal sentido, el texto sostiene que:
La integración de Chile a América Latina se ha constituido en uno de los elementos
más importantes de nuestra política exterior, lo cual se refleja en el significativo número de proyectos que, en diferentes áreas, se orientan a acercarnos a los países de la
región bajo un marco de un mutuo respeto y entendimiento (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Chile 2010a:21).
Luego, el documento plantea que el énfasis principal en esta línea está puesto en
el desarrollo de la infraestructura regional, el fortalecimiento de la conectividad, la coordinación de políticas sociales, la reducción de la pobreza, la integración energética, el
diálogo político y el libre comercio. En la misma línea, el excanciller Mariano Fernández
ha sostenido: “La política exterior de Chile tiene como centro de gravedad la promoción
de una identidad común en América Latina, región en la cual compartimos una historia,
culturas, intereses y objetivos” (Fernández 2010:48).
Desde el retorno a la democracia, junto con reiterar los principios tradicionales de
la política exterior chilena y reponer en la agenda la cooperación e integración regional
–con estricto apego al desarrollo democrático y respeto a los derechos humanos–, los
sucesivos gobiernos han privilegiado la inserción económica internacional a partir del
modelo del regionalismo abierto, que se constituyó en uno de los pilares de la inserción
positiva de Chile en el escenario global (Quezada 2010:121). El concepto del regionalismo abierto, nacido de la reflexión teórica de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe de Naciones Unidas (Cepal) hacia comienzos de la década de 1990, en
el marco de la denominada etapa neoestructuralista de dicha entidad regional, se refiere
a las acciones que están orientadas a incrementar la interdependencia y la cooperación
económica entre los países de una región, en el marco de una tendencia sostenida hacia
el libre flujo de los factores productivos hacia el nivel global, traduciéndose, en el caso
chileno, en una importante diversificación del destino de sus exportaciones en el curso
de las dos últimas décadas.
Bajo el prisma del regionalismo abierto la política exterior de Chile busca insertar
y proyectar comercialmente al país en distintas regiones y continentes del orbe. En la
práctica, según destaca el ex director general de Política Exterior de Chile, embajador
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 153
Carlos Portales, la apertura comercial diversificada del país en el marco del regionalismo abierto, ha implicado el logro paulatino de un mayor equilibrio entre las regiones
de destino de los productos chilenos. Así, en 1990, Europa concentraba 51,7 por ciento
de las exportaciones chilenas, Asia 21,4 por ciento, América del Norte 14,9 por ciento,
América Latina y el Caribe 9,6 por ciento y otros mercados 2,5 por ciento; mientras, en el
2008, Asia recibió 37,3 por ciento de las exportaciones chilenas, Europa 26,1 por ciento,
América del Norte (NAFTA) 16,9 por ciento, América Latina y el Caribe 16,1 por ciento
y otros mercados 3,6 por ciento (Portales 2011:173-74). Esta diversificada apertura comercial ha servido para el país como una suerte de seguro ante los continuos vaivenes de
la economía internacional.
El concepto de regionalismo abierto surgió en un momento en que casi todos los
países de América Latina y el Caribe avanzaban hacia la apertura comercial y financiera,
las privatizaciones y la reducción del papel del Estado como agente económico, en función de las ideas difundidas tras el Consenso de Washington. Para la Cepal, el regionalismo abierto corresponde a una:
reformulación del mensaje de integración regional presentada en los años cincuenta.
Con el concepto de regionalismo abierto, la propuesta pasará a ser una combinación
entre la apertura al resto del mundo y el incentivo a la integración regional, fórmula
maximizadora de los beneficios de eficiencia mediante la inserción internacional, que
conciliaba la apertura multilateral con la ampliación de la integración regional (Bielschowsky 2010:30).
En el marco del histórico pragmatismo de la política exterior de Chile, según sostiene Alberto van Klaveren (1998:126), esta idea acerca del regionalismo abierto se expresa de tres maneras fundamentales. Primero, las distintas opciones de inserción regional
no son apreciadas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse.
Así, la inserción internacional múltiple del país implica que no existe una incompatibilidad entre las vinculaciones con América Latina, la Unión Europea y Asia. Segundo, los
acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Y tercero, la profundización de los esquemas regionales pretende hacerse compatible con la liberalización del
comercio global, evitando, por lo tanto, el surgimiento de nuevas barreras en torno a los
bienes y servicios que provienen desde fuera de la región.
Este nuevo regionalismo promueve políticas que vigoricen la integración, pero
que al mismo tiempo sean compatibles con políticas que fortalezcan la competitividad
internacional y el libre comercio. En suma, favorece la inserción internacional de la re-
154
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gión, minimizando los costos de esa inserción para los países. De tal modo, la estrategia
chilena asume que la inserción internacional debe entenderse desde una perspectiva latinoamericana, considerando el tamaño relativo y la situación geográfica del país, así como
las distintas experiencias de integración que se desarrollan en el mundo.
Junto con lo anterior, cabe señalar que la vinculación con la región obedece a una
estrategia de inserción política y económica de carácter global, pues responde al interés
chileno por fomentar un entorno regional estable para el comercio que permita, entre
otros aspectos, plantear a Chile como un puente estratégico entre el océano Atlántico y
el Pacífico, que vincule los mercados del Cono Sur y de Asia. Para ello, las inversiones en
infraestructura e integración física resultan una cuestión fundamental (Aranda y Riquelme 2011:25).
Asimismo, la orientación hacia la región se explica por el interés chileno orientado
a mejorar la manera en que se lleva a cabo la inserción internacional, en lo referido al
avance hacia una segunda fase exportadora. Es decir, dentro de la plural y equilibrada
inserción internacional chilena, estrechamente vinculada con su estrategia comercial, el
país se ha orientado hacia los mercados de la región. En tanto el intercambio con los países del entorno implica el posicionamiento de productos chilenos de mayor valor agregado.
Cada uno de los elementos reseñados más arriba han estado presentes en las relaciones paravecinales del país, siendo los casos de Brasil y Ecuador especialmente representativos. Una vez realizada esta contextualización sumaria de las tendencias en la
política exterior hacia el entorno regional, y antes de referirse a los casos concretos que
aborda este artículo, cabe entonces realizar una breve exposición teórica sobre el análisis
de las relaciones paravecinales de Chile.
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III. LAS RELACIONES PARAVECINALES DESDE UNA
PERSPECTIVA TEÓRICO-CONCEPTUAL
Los estudios de política exterior de Chile en las últimas dos décadas si bien desde
diversas perspectivas han reflexionado en torno a lo vecinal y lo regional, no han incluido la conceptualización de lo paravecinal como una categoría o ámbito distinto, con
especificidades propias y como parte del espacio vecinal ampliado de Chile en la región
(Quezada 2012:506).
Desde la década de 1990 en adelante, las relaciones internacionales de Chile en
el espacio subregional se han desarrollado de forma continua y creciente, al producirse
un nivel de interdependencia e interconexión mayor, consolidándose vínculos vecinales
estables y crecientes. No obstante, en algunos casos esas aproximaciones se han visto
tensionadas no solo por las sensibilidades crónicas de la llamada agenda histórica2, sino
igualmente por los efectos no deseados que han acarreado los mayores niveles de interdependencia. Los flujos migratorios de ciudadanos, el incremento del comercio y los
intercambios, por ejemplo, también han llevado una dosis de tráfico ilícito (productos y
personas), disputas comerciales y conflictos variados. Asimismo, un factor adicional que
ha contribuido a generar una cierta animadversión hacia Chile en su entorno vecinal ha
estado en la irritación que ha provocado la imagen de país exitoso o de país referente, que
proyecta hacia dicho espacio.
Durante este período, la anterior situación requirió extremar los contactos interestatales para la coordinación de respuestas eficientes a los nuevos desafíos y a las
problemáticas suscitadas. Si bien esa dinámica también se dio en el ámbito paravecinal,
comparativamente fue en menor intensidad que la desarrollada en el plano vecinal, no
alcanzando por lo tanto a impactar la agenda de relaciones entre dichos países. Así, este
tipo de aproximación practicada abarcó una variada gama de actividad bilateral, como las
vinculaciones políticas, el intercambio comercial, cultural y la cooperación en un sentido
amplio, incluyendo materias de defensa, las de mayor desarrollo.
Más allá de la comprensión de lo paravecinal desde el punto de vista puramente
instrumental y descriptivo, y tratando de visualizarlo de manera sustantiva y con algún
valor analítico comparativo, es pertinente una pregunta esencial: ¿qué se dice cuando se
habla de lo paravecinal? Desde el punto de vista etimológico, el prefijo griego para significa “junto a”, por lo que sería aquello que se encuentra o localiza inmediato a lo vecinal.
2
Entendida como un conjunto de prejuicios, desconfianzas y resquemores mantenidos por los países en el marco
vecinal, derivados de antiguos conflictos y enfrentamientos o de la percepción de actitudes hostiles entre ellos.
156
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Otra de las acepciones consideradas corresponde a la preposición para, la cual sugiere
la idea de relación de una cosa con otra. Este último significado le agrega una dimensión
relacional importante que permite avanzar en su esclarecimiento.
De este modo, la idea de la proximidad territorial no inmediata está acompañada de la dimensión de lo relacional, que es el eje central en la política internacional en
una gran variedad de aspectos. Ambos elementos conviven en la conceptualización de
lo paravecinal no solo desde el punto de vista semántico, sino también desde el ámbito
concreto de la práctica de las relaciones internacionales.
Los países paravecinales, al estar separados o intermediados por uno o varios actores estatales diferentes, pueden desarrollar sus nexos en estrecha relación con lo vecinal.
Así, el significado de lo paravecinal, junto con dar cuenta de una variable sistémica, está
necesariamente subordinado a la idea de lo vecinal, lo cual, como concepto-eje, puede
nuclear e intermediar la relación entre esos países. Como se verá, este ha sido el caso de
las relaciones chileno-ecuatorianas, aunque respecto de las relaciones chileno-brasileñas
la situación ha sido distinta.
Una enunciación todavía provisional y en desarrollo, indica que lo paravecinal
debería identificarse con un ámbito espacial o geográfico ubicado más allá del entorno
colindante inmediato y sobre el cual el país ejerce acciones de política exterior o mantiene
vínculos transnacionales, que pueden tener su origen en situaciones que lo enlazan con el
Estado contiguo geográficamente. Este rango de interacciones, por tanto, puede ir desde
la simple paravecindad geográfica, pasando por estrechos nexos comerciales, estratégicos
o migratorios, hasta constatar la existencia de una relación de trilateralidad (Stallings y
Székelyet 1993) o de vasos comunicantes en donde, en definitiva, las políticas y acciones
respecto del Estado paralimítrofe están determinadas, en alguna medida, por la relación
vecinal inmediata y/o por la presencia/ausencia de actores no estatales que empujan dicho proceso.
Lo paravecinal, para el caso de Chile, aparece o se configura al trilateralizarse el
escenario subregional entre países que mantengan entre sí recelos, diferencias o conflictos relacionados con la denominada agenda histórica. La respuesta de la política exterior
debería expresarse, en consecuencia, en acciones necesarias para contrarrestar o detener
las pretensiones del Estado intermedio, que potencialmente podrían afectar el interés
nacional de alguno de los actores laterales. Así se comprueba que la importancia de Brasil
y Ecuador en los equilibrios que a Chile le han interesado en la región ha sido esencial
y, de algún modo, irreemplazable. El país se ha mantenido atento frente a la ocurrencia
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de circunstancias que, aun sin proponérselo, puedan debilitar la presencia y la natural
influencia que el país ejerce en el espacio regional sudamericano, especialmente en la
vertiente del Pacífico sudeste y en el área andina.
IV. LAS RELACIONES CHILE-BRASIL
Brasil y Chile comparten los valores democráticos fundamentales y coinciden en
potenciar los esfuerzos por llevar adelante la concertación política, la integración regional
y el fortalecimiento de las instituciones internacionales multilaterales. En este contexto, la
relación política de ambos países se ha desarrollado mediante la creación de mecanismos
de vinculación que funcionan en forma periódica, como la Comisión Bilateral, que es el
principal mecanismo de diálogo y cooperación que se reúne a nivel de ministros de Relaciones Exteriores. También se estableció el mecanismo de consultas políticas que opera
a nivel de directores generales de los Ministerios de Relaciones Exteriores, que se ocupa
de la globalidad de la relación bilateral y permite analizar en profundidad las materias de
interés común. Simultáneamente, se desarrollan encuentros en los ámbitos de la defensa,
consultas entre autoridades aeronáuticas y a nivel parlamentario.
En relación con la integración física se estableció una Comisión Técnica Bilateral
Chile-Brasil, que aborda materias relativas a la conectividad de ambas naciones, mediante el análisis de temas referentes a transporte, aduanas e infraestructura. El Acta de Instalación de la Comisión Bilateral Chile-Brasil, suscrita el 11 de febrero de 2010 en Santiago,
establece en su artículo tercero los mecanismos de diálogo bilateral, las comisiones mixtas y los grupos de trabajo, que se mencionan en el presente estudio.
A pesar de las diferencias geográficas, políticas y económicas, Chile y Brasil han
tenido, a lo largo de su historia, una relación bilateral que se ha caracterizado por el encuentro y el trabajo conjunto. Ambos países han participado en acciones conjuntas en el
plano internacional –como es el caso de la activa labor en la Misión de Estabilización de
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y en el Consejo de Defensa Suramericano– que
ha contribuido a incrementar y consolidar la confianza mutua y buscar complementar
sus intereses, dejando de lado cualquier dinámica de competencia. Para Chile, su condición paravecinal con Brasil lo sitúa en una posición cómoda y hasta beneficiosa, al no
tener en su agenda el tema limítrofe que genere ruido en sus continuos procesos negociadores de acuerdos. Brasil ha sido un aliado histórico de Chile en momentos en que este
último ha tenido diferencias con sus vecinos.
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Los primeros contactos entre el Imperio del Brasil y Chile datan del 1 de septiembre de 1838, fecha en la cual se suscribió un Tratado de Amistad, Comercio y Navegación
entre ambos países. Brasil tiene un territorio, población y riqueza de recursos naturales que le favorecen ostentar un desarrollo económico sostenido y de gran proyección
mundial. Ante este panorama, Chile, que no cuenta con indicadores geográficos de la
dimensión brasileña, se relaciona con dicho país mediante el desarrollo de una economía
estable, una solidez política y un capital intangible de prestigio que le permiten jugar un
rol de puente entre esta gran economía y el mundo en desarrollo.
En este marco general, a finales de las décadas de los 80 y comienzos de los 90 del
siglo pasado, Chile y Brasil experimentaron una coincidencia temporal de recuperación
de la democracia, donde se creó un clima favorable para la concertación de posiciones y
la cooperación en distintos niveles y áreas temáticas. La prioridad de la política exterior
de Brasil fue la readecuación de su agenda económica internacional, a la vez de lograr la
reinserción del país en el mundo, una vez superados los tiempos de la dictadura. En este
marco, el impulso al Mercosur constituyó el eje central de la integración regional (Acevedo 2011). En cambio, Chile puso su énfasis en una pragmática reinserción internacional,
bajo los preceptos del regionalismo abierto, en tanto había heredado del régimen militar
la modalidad de posicionamiento en las corrientes del capitalismo global.
A nivel político, en los últimos 20 años la relación bilateral entre Chile y Brasil ha
sido dinámica y fluida, a pesar de que los encuentros presidenciales se realizan de manera más frecuente en reuniones cumbres que en visitas oficiales bilaterales. A nivel de
cancilleres, los encuentros periódicos se formalizaron en 2010, fecha en que se instaló la
Comisión Bilateral Chile-Brasil. Entre los temas de mayor relevancia que se han desarrollado, se encuentran la televisión digital y la creación de grupos de trabajo de cooperación
en materia de salud, desarrollo social e integración productiva.
Cabe destacar que los encuentros a nivel de cancilleres generan una comunicación
de primer nivel en apoyo a los procesos de negociación que se llevan a cabo para intensificar la relación política y comercial. Asimismo, mediante el Acta de Instalación de la
Comisión Bilateral Chile-Brasil, se estableció el mecanismo de consultas parlamentarias,
que permite el diálogo entre las Comisiones de Relaciones Exteriores de los Senados de
ambos países. Dicha instancia permanente de consulta se reúne trienalmente, de manera
alternada en ambos países, ampliando el espectro de la relación bilateral hacia otros poderes de los Estados.
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En el terreno económico, se debe subrayar que la relación entre Chile y Brasil se
rige en gran parte mediante las regulaciones establecidas en el Mercosur, del cual Brasil
es miembro pleno y Chile un país asociado. Cada elemento de la relación por tanto, debe
estar en la línea de lo establecido por el Acuerdo de Complementación Económica N° 35
Mercosur-Chile (1996), que funciona como un referente marco para la relación de ambos
países. El siguiente cuadro expresa la evolución del comercio entre ambos países, durante
el ciclo 2006-2010:
Cuadro Nº 1
Evolución del intercambio comercial Chile-Brasil años 2006-2010
Millones US$
2006
2007
2008
2009
Exportaciones
2.837
3.391
3.861
2.736
Importaciones
4.281
4.529
5.301
2.880
Balanza Comercial
-1.160
-852
-1.082
37
Intercambio Comercial
7.118
7.920
9.222
5.616
2010
4.213
4.659
-199
8.872
Fuente: Embajada de Chile en Brasil (s/f).
De acuerdo a un informe de la Dirección de Relaciones Económicas del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Chile, el total de las exportaciones chilenas a Brasil constituyen a este último como el sexto socio comercial del país austral (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Chile 2011). Asimismo, en materia de inversiones, Brasil es el segundo
país de destino de las inversiones directas de capitales chilenos en el mundo, después de
Argentina, con un monto de US$ 1.177 millones en 2010. De esta cifra 73 por ciento fue
destinado a proyectos en el sector industrial, le siguen el sector servicio y energía. Brasil
es un país muy atractivo para la inversión chilena, lo que se ha demostrado por el creciente flujo de capitales colocados en dicho país en las últimas décadas. Esta inversión se
destaca por su capacidad generadora de empleo, lo que contribuye a crear una positiva
percepción de la ciudadanía brasileña. La inversión de Chile en Brasil y otros países es de
carácter horizontal, es decir, se continúa en el extranjero lo que se hace bien en el interior
del país. Respecto del sector servicios, destacan el transporte aéreo y marítimo, el retail y
las tecnologías de la información.
Las inversiones de Brasil en Chile se destacan por la preferencia en el sector minería, seguido por los servicios financieros. De acuerdo a lo informado por el Comité de
Inversión Extranjera de Chile, la inversión directa proveniente de Brasil acumuló US$
798,1 millones en 2010. La inversión brasileña en Chile representa un porcentaje bastante
menor del total de sus inversiones en el mundo, con 0,8 por ciento de la inversión directa
efectiva. Actualmente, la agenda económica ha estado centrada en la liberalización de
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comercio de servicios, donde se espera materializar un protocolo de servicios a las legislaciones nacionales, armonización de estadísticas de comercio bilateral y el análisis de
factibilidad de negociar en materia de compras públicas.
En la relación comercial, uno de los mecanismos de mayor importancia es la Comisión de Comercio Bilateral, que tiene por objetivo fomentar el diálogo en materia de
comercio bilateral para permitir la resolución de materias particulares en dicho ámbito,
promoviendo, asimismo, la creación de comercio bilateral, mediante estrategias conjuntas de mediano y largo plazo, e incentivando y facilitando el desarrollo de contactos directos entre los distintos organismos públicos y privados.
Una de las áreas que Brasil ha demostrado interés en profundizar en la relación
económica con Chile, es el área agrícola. Desde 2007 se desarrollan temas a nivel ministerial, con los términos de referencia, modalidad y agenda de trabajo. Las materias
de interés para Brasil son la cooperación técnica y asuntos sanitarios y fitosanitarios, y
para Chile la investigación, cooperación técnica y agricultura familiar campesina y temas
sanitarios y comerciales.
En lo relativo al ámbito político-estratégico, cabe destacar el Acuerdo de Cooperación en materia de defensa suscrito por ambos países en 2007, que incluye la promoción
de la cooperación, con énfasis en las áreas de investigación y desarrollo, apoyo logístico,
adquisición y obtención de equipamiento y servicios de defensa. También contempla el
intercambio de conocimientos y experiencias operativas y de ejercicios, y la utilización de
equipamiento militar en la capacitación en el área de operaciones de paz. Además, incluye cooperación en las áreas de ciencia y tecnología, en la promoción de actividades combinadas de instrucción, entrenamiento y ejercicios, en el intercambio de conocimientos
y experiencias en la utilización de equipamiento militar, nacional y extranjero, y en la
promoción del intercambio académico del ámbito de defensa.
Por último, es relevante subrayar la vinculación que tienen ambos países en el
tema antártico. Brasil es uno de los principales usuarios del Aeródromo Teniente Marsh
ubicado en la isla Rey Jorge. Brasil donó en el 2009 un sistema de navegación avanzada
y posicionamiento para dicho aeródromo, el cual permitirá disminuir la cancelación de
vuelos programados y la cantidad de aterrizajes frustrados, fortaleciendo el objetivo de
consolidar a Chile como país puente a la Antártida. Si bien Brasil adhirió al Tratado
Antártico en 1975 (sin efectuar reclamación territorial), su participación en él se realiza
de forma menos activa que Chile y otros países de la región. A este respecto, la relación
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 161
bilateral entre ambos países se caracteriza por una estrecha cooperación en los ámbitos
antárticos logístico y científico.
En este tema, ambos países se conectan con la tendencia a nivel mundial de asociar
la Antártida al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, en un marco de cooperación internacional. Chile es modelo para Brasil en el diseño de su política científica
antártica. Esto se debe al fuerte impulso que ese país está dando a la ciencia en dicho
continente, siguiendo lo realizado por el Instituto Antártico Chileno que ha asesorado,
en el diseño, al Programa Antártico Brasileño.
Chile y Brasil manifiestan diferencias relevantes en sus indicadores geográficos,
la presencia de riquezas naturales y su capital humano. Ello influye en la gravitación y
jerarquía que se le asigna al otro por parte de cada nación, en su relación política bilateral.
Como se aprecia en los acuerdos y temáticas desarrolladas, para Chile resulta absolutamente beneficioso contar con un aliado de estas dimensiones, ya que le permite expandir
su comercio exterior hacia un país con un mercado y potencialidades de dimensiones
continentales.
La proximidad geográfica, sin ser limítrofe, favorece un acercamiento con altos
niveles de complementariedad, ya que Chile se presenta como país aliado estratégico
para Brasil en cuestiones políticas y comerciales. Estas consideraciones resultan fundamentales a la hora de entender las tendencias que ha seguido la política exterior chilena
hacia el gigante sudamericano. El trabajo conjunto y coordinado entre ambas naciones
se expresa de manera destacada en la ayuda para la crisis y posterior reconstrucción en
Haití y en las posiciones comunes que ambos países sostienen en foros y organismos de
carácter multilateral, como es el caso de Naciones Unidas y la Organización Mundial
del Comercio (OMC), según sostuvo el canciller brasileño Celso Amorim en Santiago
el 2010 (Ministerio de Relaciones Exteriores 2010b). Asimismo, cabe señalar que Chile
otorgó un apoyo unilateral a la aspiración de Brasil de ingresar –como miembro permanente– en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En suma, para el país andino,
Brasil, que se encuentra entre las 10 primeras economías del mundo, ha demostrado en
los últimos años tener un amplio espacio para impulsar y desarrollar el mutuo crecimiento y desarrollo en un variado espectro de actividades.
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V. LAS RELACIONES CHILE-ECUADOR
Las vinculaciones bilaterales entre Chile y Ecuador a lo largo de su historia dan
cuenta de una gran cercanía en múltiples áreas, destacándose los aspectos y coincidencias
desde lo cultural e idiomático, pasando por la consolidación republicana y territorial y
el activismo externo, hasta el hecho de estar ambos países expuestos a la influencia de
similares fenómenos regionales y globales.
Desde la consolidación del proceso de independencia y a partir de la guerra contra la Confederación Perú-Boliviana, Chile comprendió la importancia que podían jugar
actores paravecinales como Colombia y Ecuador en ese conflicto. Así, en 1837 envió a
Quito una misión a cargo de Ventura Lavalle no solo por el peligro objetivo que las ambiciones del mariscal Santa Cruz revestían para “la independencia de Bolivia y Ecuador”,
sino porque se consideraba como “absolutamente necesaria para la seguridad de los otros
Estados sudamericanos” (Burr 1974:40). Una variante política-comercial de ese acercamiento con Ecuador se apreció en 1856, cuando Chile suscribió el Tratado Continental
o Tripartito con ese país. De este modo, un factor importante en el origen de la aproximación paravecinal de Chile y Ecuador, especialmente luego de la Guerra del Pacífico, y
contrariamente a lo apreciado en las relaciones chileno-brasileñas, han estado históricamente catalizadas por la presencia vecinal de Perú.
Al adquirir Chile una posición dominante luego del conflicto bélico con Perú y
Bolivia, lo paravecinal cobró renovada importancia. Las sucesivas colaboraciones con
Ecuador a través de la modalidad del envío de misiones militares practicadas por Santiago, tuvieron por propósito mantener un estrecho contacto con un aliado en caso de
conflicto con algún país vecinal, situación que Ecuador a su vez aprovechó para enfrentar
y fortalecer su alicaída posición en materia limítrofe, que padeció con sus vecinos Perú
y Colombia.
Desde 1990 se aprecia una continuidad en las vinculaciones entre ambos países,
que se expresa en una importante cuota de reciprocidad de visitas, incluyendo la presencia de primeros mandatarios, altas autoridades, oficiales de las Fuerzas Armadas y otras.
Las consultas políticas se han validado como un instrumento eficaz para estructurar y
ampliar los nexos bilaterales en sus diferentes áreas, aunque las realidades internas de
cada país han estado determinadas por la dicotomía estabilidad, crecimiento y paz vecinal
exhibidos por Chile versus inestabilidad, crisis y enfrentamiento bélico experimentados
por Ecuador. En medio de las decisiones basadas en los criterios del regionalismo abierto,
la diplomacia chilena ha favorecido la aparición de una clara modalidad paravecinal de
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 163
inserción, al participar Chile activamente como garante en el conflicto del Cenepa de
1995 y su posterior proceso de paz, sin descuidar por ello las otras áreas de la relación.
En el ámbito comercial, se constata que el intercambio entre Chile y Ecuador es
significativamente menor respecto del de Brasil. El siguiente cuadro expresa la evolución
del intercambio entre Chile y Ecuador, durante el período 2006-2010:
Cuadro Nº 2
Evolución del intercambio comercial Chile-Ecuador entre 2006 y 2010
Millones US$
2006
2007
2008
2009
2010
Exportaciones
434
460
512
420
474
Importaciones
577
717
1.530
894
765
Balanza comercial
-143
-257
-1.019
-474
-292
Intercambio comercial
1.01
1.177
2.040
1.314
1.239
Fuente: Embajada de Chile en Ecuador (s/f).
En un nivel general, cabe anotar que, según informes de la Dirección de Relaciones Económicas del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, el intercambio comercial entre ambos países saltó desde los US$ 121 millones, en 1990, a los US$ 338 millones,
en 1999, para llegar en el 2010 a los US$ 1.239 millones. No obstante, los niveles de inversión se han mantenido bajos en monto. Entre otras razones, como consecuencia de la
poca seguridad jurídica que ofrecía Ecuador. De todos modos, y pese a los episodios de
conflictividad y crisis que ha padecido este país, la relación se ha consolidado en el ámbito político, económico y cultural, así como en lo relativo a la cooperación en el ámbito
defensivo-estratégico.
Mientras Chile profundizó su inserción en la economía mundial, su imagen-país
a fines de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia se consolidó como un referente significativo para Ecuador no solo como un modelo a seguir en
materia de ejercicio democrático o de sana y adecuada gestión económica, sino en otra
multiplicidad de áreas en las cuales Ecuador solicitó y obtuvo cooperación en ese período. Invariablemente en estos años el nombre del país en el espacio mediático ecuatoriano
estuvo asociado a las virtudes enunciadas precedentemente.
Desde el punto de vista de la aproximación paravecinal de Chile hacia Ecuador
desde 1990, se observan ciertos matices que cabe enunciar. En los años 90, como país
garante en el conflicto del Cenepa (1995-1998), Chile actuó con imparcialidad en la disputa entre Perú y Ecuador, pero con elementos de una neutralidad activa, tal como había
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ocurrido en la misma controversia de 1941-1942, que condujo a la firma del Protocolo
de Río entre los mismos países. Posteriormente se conocieron denuncias de venta de
armas chilenas a Ecuador durante el conflicto del Cenepa, las cuales Santiago rechazó,
argumentando que los envíos denunciados fueron despachados antes del inicio de esas
hostilidades. Si bien en lo formal el papel de garante implicó equidistancia, ello no impidió la profundización paravecinal cada vez que ello se estimó necesario. En la década
del 2000, las relaciones con Ecuador se fundamentan en la emergencia de las incidencias
asociadas al límite marítimo planteado por Perú, lo cual determinó que este fuera un
período profundamente paravecinal.
Sin importar los momentos de precaria estabilidad institucional y de inestabilidad
política y crisis de gobernabilidad, que para el caso ecuatoriano ocurrieron entre 1979 y
hasta el 2006, Santiago, a partir de sus preocupaciones paravecinales, ha desarrollado y
mantenido una política de vinculaciones activas hacia el país andino, fortaleciendo el
diálogo político y la generación de nuevas instancias para canalizar la cooperación y la
integración, convergiendo esfuerzos políticos y diplomáticos, que han dado cuenta de esa
preocupación hacia el área andina y pacífica.
Por ello, Chile objetivamente ha buscado acercarse a Ecuador, entre otras cosas,
para ayudar a cambiar el escenario de inestabilidad y crisis del país andino, debido a que,
como señaló el ex canciller ecuatoriano José Ayala Lasso, “a nadie le interesa tener un
socio estratégico que sea pobre, atrasado, inculto y con altos grados de inestabilidad, que
dificulta consolidar sus relaciones comerciales” (entrevista personal, 8 de enero de 2012).
Los esfuerzos realizados por Chile se han materializado en diversos logros bilaterales, como el acuerdo para la creación del Consejo Interministerial Binacional (2007) y
el Acuerdo de Asociación (2008), a lo cual se unió el correspondiente Acuerdo de Complementación Económica N° 32 y N° 65 (1994 y 2008), y los acuerdos de Protección
Recíproca de Inversiones (1993) y el Convenio para Evitar la Doble Tributación (1999),
aunque este último solo entró en vigencia en el 2004. A lo anterior se agrega una gran
cantidad de convenios interinstitucionales e interministeriales, sumatoria diplomáticoeconómica que en el mismo período no se da o se aprecia solo parcialmente en las relaciones de Chile con otros actores de la región.
Un rubro relevante en esa aproximación paravecinal ha estado en la cooperación
en un sentido amplio, la cual se evidencia en una multiplicidad de acuerdos, programas
de trabajo y en acciones de ayuda y asistencia. Actualmente, la Agencia de Cooperación
Internacional de Chile (AGCI) promueve diversos aportes hacia Ecuador, en materias
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 165
tales como formación de recursos humanos y becas, asistencia técnica y en cooperación
triangular. En una visión de conjunto, de los US$ 7,6 millones otorgados por la Agencia
de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) en la década que va de 1999 al 2009 al
conjunto de los siete países vecinales y paravecinales, la prioridad vecinal de la cooperación chilena estuvo radicada en Bolivia y Perú, pero en la paravecinal prevaleció Ecuador
(Agencia de Cooperación Internacional de Chile 2010).
Ello se debe, sin duda, a las demandas en Ecuador, las cuales han sido abordadas
vía cooperación y a la existencia de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile
(AGCI) y sus contrapartes ecuatorianas, que contemplan los planes, estrategias e instrumentos necesarios para el fomento de la cooperación y la identificación de las fuentes
para la obtención de recursos. También en ello ha estado la racionalidad política de Santiago, respecto de la necesidad de fortalecer lazos con el país paravecinal, especialmente
desde que se conoció la decisión peruana de demandar a Chile en la Corte Internacional
de Justicia por la delimitación marítima.
Fuera del contexto de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI),
la cooperación entre ambos países actualmente se expresa igualmente en ámbitos relevantes, como el minero y el energético, donde destaca el acuerdo suscrito entre la Empresa Nacional del Petróleo de Chile (ENAP) y PetroEcuador (octubre de 2008). Asimismo,
en septiembre de 2008 y en junio de 2009, se suscribieron convenios entre los ministerios del ramo para emprendimientos conjuntos. Otras áreas de cooperación se han dado
en el campo de la defensa y en gestión policial, como ha sido el trabajo conjunto entre
Chile y Ecuador en el marco de la MINUSTAH y de desminado humanitario a través de
Marminas-OEA, desde el 2005 en adelante, espacio de cooperación en donde Brasil igual
desempeña un papel importante.
VI. CONCLUSIONES
En este trabajo se definieron las relaciones paravecinales como aquellas que se
llevan a cabo entre países separados o intermediados por un actor estatal diferente. Para
Chile, estas relaciones deben entenderse en el marco de la prioridad por la región declarada en el contexto de su política exterior.
Respecto de las relaciones chileno-brasileñas en particular, se planteó que ambos
países comparten valores políticos fundamentales, como la defensa y promoción de la
democracia y, en el ámbito internacional, el impulso de la integración regional y el mul-
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tilateralismo. Si bien las relaciones podrían caracterizarse como asimétricas, debido a la
dimensión territorial, política y económica del coloso sudamericano, lo cierto es que las
relaciones entre Brasil y Chile pueden calificarse, en términos generales, como fluidas y
dinámicas. La enorme dimensión relativa de Brasil en distintas esferas tiene como contraparte la imagen de Chile como un país estable política y económicamente y con prestigio en el terreno de las instituciones multilaterales, como un país puente entre el mundo
desarrollado y el mundo en desarrollo.
Miradas en el largo plazo, las sólidas relaciones entre ambos países se expresan
en un relevante intercambio comercial, que se rige por el Acuerdo de Complementación
Económica N° 35 de 1996, cooperación en la esfera de la defensa y en un activo intercambio político en el ámbito internacional. A este último aspecto, cabe destacar el apoyo
de Chile para que Brasil ocupe un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas y el trabajo conjunto en el contexto de la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH)
Por su parte, las relaciones chileno-ecuatorianas deben entenderse bajo una perspectiva histórica y geopolítica. Las vinculaciones entre estos países dan cuenta de una
importante cercanía en múltiples áreas, tales como el ámbito político, el intercambio comercial, lo cultural y la cooperación internacional, así como por el hecho de estar ambos
Estados influenciados por similares fenómenos regionales y globales. Sin embargo, el
factor de mayor relevancia que incide en esta relación paravecinal, a partir de la Guerra
contra la Confederación Perú-Boliviana y, sobre todo, luego de la Guerra del Pacífico
–contrariamente a lo apreciado en las relaciones chileno-brasileñas–, es la presencia del
vecino común –Perú–, el cual en relación a ambos ha manifestado ciertas problemáticas:
con Ecuador indefiniciones limítrofes y enfrentamientos en el siglo XX y con Chile demandas por el límite marítimo.
En este marco general, las relaciones entre Chile y Ecuador desde 1990 están marcadas por la continuidad, lo que se expresa en periódicas y recíprocas visitas oficiales,
intercambio económico, migración y cooperación en variados ámbitos, incluido el defensivo, aunque cabe señalar que las relaciones han estado igualmente mediatizadas por
las realidades internas de cada país. En este sentido, se aprecia una dicotomía entre la
estabilidad, crecimiento y paz vecinal exhibidos por Chile y la inestabilidad, crisis y enfrentamiento bélico experimentados por Ecuador.
En consecuencia, ambas relaciones de carácter paravecinal, junto con formar parte importante de la política exterior de Chile, presentan características distintas. Por un
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 167
lado, la marcada asimetría que influye, aunque no determina, las relaciones chilenas con
Brasil y, por otro, la influyente presencia determinante de un actor vecinal catalizador en
las relaciones con Ecuador. En ambos casos no existe una abundante teorización ni bibliografía, y menos aún bajo la perspectiva de las relaciones paravecinales de Chile. Con
este trabajo se espera, al menos en parte, haber contribuido a llenar este vacío.
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UN PUEBLO, DOS ESTADOS: PARTICIPACIÓN MAPUCHE
EN EL ESTADO. LOS CASOS DE ARGENTINA Y CHILE*
One people, two States: Mapuche participation in the State. The cases of
Argentina and Chile
Nadia Ameghino**
Recibido: 30 de octubre de 2012. Aprobado: 8 de marzo de 2013.
RESUMEN
El presente artículo analiza las diferentes etapas de las políticas públicas y estrategias de
las organizaciones mapuches en Argentina y Chile. En el marco del análisis de la institucionalización de la participación y demandas indígenas en el Estado, se describen dos
casos de participación mapuche en instituciones estatales: el Programa de Co-Manejo del
Parque Nacional Lanín (Neuquén, Argentina) y el Programa Orígenes (en Chile). Para
este análisis se utilizó la perspectiva teórica de McAdam, McCarthy y Zald (1999) sobre el
análisis de los movimientos sociales, centrado en tres dimensiones: la estructura de oportunidades políticas, los modos de organización (formales e informales) y los procesos
colectivos de interpretación y construcción social (procesos enmarcadores). La hipótesis
que guía este trabajo es la existencia de dos formas básicas de relación entre el Estado y el
pueblo mapuche: en Chile de confrontación, con un modo de participación mapuche en
el Estado restringida y en calidad de técnicos; en Argentina de negociación, con un modo
de participación mapuche en el Estado ampliada y en calidad de representantes políticos.
PALABRAS CLAVE: pueblo mapuche, Estado, participación
* El presente artículo fue realizado en el marco de mi trabajo de tesis como becaria doctoral Tipo I del Conicet.
** Universidad de San Martín, Escuela de Política y Gobierno, Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: [email protected]
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 171
ABSTRACT
This article analyzes the different stages of public policies and strategies of mapuche organizations in Argentina and Chile. Within the analytic framework of the institutionalization of indigenous demands and participation processes, two cases are described: the
Program of Comanagement of Lanín National Park (Neuquén, Argentina) and the Orígenes Program (in Chile). For this analysis we have used the theoretical perspective of
McAdam, McCarthy and Zald (1999) on the analysis of social movements, focusing on
three dimensions: political opportunities structure, modes of organization (formal and
informal), and collective processes of interpretation and social construction (framing
processes). The hypothesis of this study is that there are two basic forms of relationship
between the State and the mapuche people: confrontation in Chile, with a restricted and
technical participation of mapuche people in the State; negotiation in Argentina, with an
expanded mode of participation of the mapuche people as political representatives.
KEYWORDS: Mapuche people, State, participation
I. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo analiza las políticas públicas de los Estados-nación dirigidas
hacia los pueblos indígenas y las estrategias de acción de las organizaciones mapuches
en Argentina y Chile. En función de las legislaciones indígenas adoptadas, el contexto
sociohistórico, las demandas y estrategias de las organizaciones indígenas, las políticas
públicas dirigidas hacia los pueblos indígenas, así como las ideologías predominantes,
se establecen tres grandes etapas históricas desde la constitución de los Estados-nación
hasta la actualidad: la primera de integración, aculturación y asimilación etnocéntrica;
la segunda de multiculturalismo neoliberal (Hale y Millamán 2006); y finalmente la institucionalización y conversión de las demandas indígenas en políticas de Estado. Estas
etapas intentan permitir una mayor comprensión de los diferentes factores que influyen
en el surgimiento y consolidación del movimiento indígena como actor central en América Latina, así como la creación de instituciones y programas estatales con participación
indígena.
Se focaliza en el análisis de la tercera etapa surgida en la última década, en la cual
los movimientos indígenas de América Latina visualizan el interior del Estado como un
nuevo espacio de negociación y disputa. Empieza así, un proceso de transformación de
las formas de lucha, demandas y estrategias de las organizaciones indígenas, median-
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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te su creciente participación al interior de las instituciones estatales. Paralelamente, se
cristalizan e implementan políticas públicas de creación de instituciones estatales con
participación indígena, y de incorporación de dirigentes indígenas como representantes
o técnicos profesionales.
Enmarcado en este contexto, se procura analizar las relaciones y conflictos de poder
que se dan entre el Estado-nación y las organizaciones mapuches en ambos países. Para
ello, se describen brevemente dos casos de modificación de instituciones y creación de programas estatales para la participación de indígenas mapuches: el Programa de Co-Manejo
del Parque Nacional Lanín (Neuquén, Argentina) y el Programa Orígenes (en Chile).
Se pretende analizar, por un lado, las movilizaciones y acciones que realizan las
organizaciones mapuches en Argentina y Chile; por el otro, el proceso de emergencia
en América Latina del actor colectivo Movimiento Indígena. Para esto, se utilizan las dimensiones propuestas por McAdam, McCarthy y Zald (1999) para el análisis de la acción
colectiva, como síntesis de los principales núcleos teóricos sobre el análisis de los movimientos sociales: la estructura de oportunidades políticas, los modos de organización
(formales e informales) y los procesos colectivos de interpretación y construcción social
que median entre la oportunidad y la acción (procesos enmarcadores).
Finalmente, la hipótesis que guía este trabajo es la predominancia en la actualidad
de dos formas de relación entre el Estado y las organizaciones del pueblo mapuche: de
confrontación en Chile, con un modo de participación mapuche al Estado restringida
y en calidad de técnicos; y de negociación en Argentina, con un modo de participación
mapuche al Estado ampliada y en calidad de representante políticos.
II. EMERGENCIA INDÍGENA Y POLÍTICAS PÚBLICAS:
HACIA LA PARTICIPACIÓN INDÍGENA EN EL ESTADO
1. Apuntes teóricos preliminares
Para comprender las características actuales de las estrategias implementadas por
las organizaciones del pueblo mapuche, así como de las políticas públicas dirigidas hacia él, es necesario tener en cuenta por un lado, el proceso de emergencia indígena y la
transformación de las estrategias de las organizaciones indígenas en general y mapuche
en particular; por el otro, la evolución histórica de las políticas públicas hacia los pueblos
indígenas en Argentina y Chile.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 173
Para ello se rescata la perspectiva teórica de Hill y Wilson (2003), quienes diferencian entre las “políticas sobre la identidad” y las “políticas desde la identidad”.1 Las
políticas sobre la identidad se refieren al discurso y acción dentro de la arena pública
política y sociedad civil, donde la cultura es usada para subvertir, proteger y atacar. Son
las prácticas e ideologías del Estado, gobierno, partidos políticos, ONG y organizaciones
internacionales. Es un top down process, en el cual las entidades políticas, económicas y
sociales atentan para moldear las identidades colectivas basadas en etnicidad, lengua y
lugar. Son las políticas públicas de tipo estructural, formal, practicadas desde el gobierno,
partidos e instituciones corporativas. En este sentido, se focaliza el análisis en las políticas
públicas dirigidas hacia los mapuches en Argentina y Chile, que permiten la implementación de determinadas formas de participación, en detrimento de otras (tal como se
evidencia con los casos seleccionados).
Por otro lado, las “políticas desde la identidad” hacen referencia a los objetivos
personales y grupales de poder encontrados dentro y a través de colectividades e instituciones sociales y políticas, donde los sujetos eligen (o son forzados a) interactuar entre
ellos en las bases de la noción de sus identidades (que comparten o son divergentes). Es
un bottom up process, donde los sujetos locales desafían, subvierten o negocian cultura
e identidad, enfrentando a las estructuras de poder que influyen en sus vidas. Para ello,
se describe la participación en el Estado que ejercen los mapuches (como representantes
políticos o técnicos profesionales), así como los modos de acceso y las estrategias que emplean para conseguir esos objetivos (negociaciones con funcionarios de gobierno, alianzas con sectores sociales organizados, ocupación de edificios públicos, protestas y manifestaciones, afiliación a partidos políticos y creación de partidos indígenas, entre otros).
En este sentido, los movimientos indígenas en América Latina atraviesan a lo largo
de su historia diferentes etapas: desde su identidad como movimientos campesinos en
los 60; la constitución del indianismo/indianidad en los 70; el período de constitución
de su organización desde la idea de derechos indígenas diferenciados, con la toma de
conciencia étnica en esa dirección en la década de los 70 y 80; la época de las acciones de
gran envergadura en la década de los 90, del reconocimiento sociocultural y legal (pero
aún no político), de los compromisos incumplidos, del movimiento panindigenista y de
la instalación de la acción indígena como central en la agenda pública; y finalmente el
período actual de “¿negociación e institucionalización?” (Bengoa 2007).
1
Los conceptos en su lengua original (inglés) son identity politics y politics of identity (Hill y Wilson 2003). La
traducción es de la autora.
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El proceso denominado de emergencia indígena por Bengoa (2007) cuenta con
dos períodos. El primero comienza en la década de 1980 y se consolida en la década de
1990, caracterizándose por grandes acciones: el alzamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en Chiapas, las movilizaciones de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) en Ecuador y las celebraciones del quinto aniversario de la Conquista de América.2 Si bien hubo fracasos en las demandas inmediatas,
se logra la instalación del tema de los derechos indígenas en la política latinoamericana.
El segundo período surge a partir del año 2000 y se caracteriza porque el Estado
se etnifica, los indígenas se apropian del Estado y lo transforman en instrumento de su
propio desarrollo y liberación. Se define además por la experiencia del ascenso al Gobierno de Bolivia por parte de Evo Morales, y la ocupación de dirigentes indígenas de
los poderes estatales, ya sea a nivel nacional, regional o local, así como un cambio en las
demandas y reivindicaciones indígenas.
En la misma línea, Pessoa (1998) señala que los indígenas han tenido desde la
conquista diferentes formas de resistencia y lucha, cuya característica en común era que
se daba desde fuera del sistema de dominación. Actualmente esto se modifica, ya que los
pueblos indígenas aplican diferentes estrategias desde el interior mismo del sistema de
dominación occidental. Una de ellas es la creciente participación en instituciones estatales en diversos niveles, ya sea en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, o a través de
la judicialización de ciertas demandas.3
Esta última etapa, entonces, se caracteriza porque la política indígena se convierte
en política de Estado, se establece un nuevo tipo de relación, reconocimiento y respeto
entre el Estado y los pueblos indígenas. Además, se fomenta la participación indígena
mediante la institucionalización de mecanismos al interior de las instituciones estatales
(ocupando cargos como funcionarios en los distintos niveles); y los representantes indígenas logran tener injerencia en el diseño y desarrollo de las políticas estatales dirigidas
hacia sus propios pueblos.
2
3
En 1992 se reúnen representantes de comunidades mapuches de Argentina y Chile en Neuquén Capital para
coordinar sus demandas ante sus respectivos Estados y sus estrategias políticas como miembros de un mismo
pueblo-Nación, sembrando un hito en lo que se relaciona con el proceso de consolidación de las organizaciones
indígenas. Este hecho puede ser entendido como una estructura de oportunidad política de relevancia en el
desarrollo del movimiento indígena.
Hale y Millamán (2006) analizan comparativa e históricamente las trayectorias específicas de los movimientos
indígenas maya de Guatemala y mapuche de Chile, dando cuenta de las transformaciones acontecidas en los
modos y estrategias de lucha. Explican que en los años 70 la lucha era de oposición, mientras que a partir del año
2000 la estrategia se ha transformado hacia la gobernanza y la visibilidad.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 175
Sin embargo, es un proceso contradictorio porque los pueblos indígenas deben
adquirir un modo de organización para el establecimiento de sus demandas que les es
ajeno. La incorporación de indígenas en instituciones estatales es llevada a cabo mediante su adaptación y aprendizaje de las lógicas propias del sistema de representación
y organización eurocéntrico occidental, o mediante la incorporación de mecanismos de
participación en instituciones o prácticas ancestrales indígenas al interior del sistema
democrático liberal (por ejemplo, en Bolivia o México). Por esto, los movimientos indígenas han tenido éxito solo en formas marginales de democracia, ya que el régimen
político es excluyente de sus propios modos de organización y autoridad que margina
su participación a través de la imposición de sus propias formas y la negación de otras:
La exclusión de las formas indígenas de organización social, las limitaciones en el acceso a las instancias regionales y nacionales de poder y la marginación de la ciudadanía, llevan al movimiento a reivindicar autonomía y/o autodeterminación, así como a
autoexcluirse de los sistemas formalmente democráticos (partidos y sufragio), alejarse
de las instancias corporativas de gestión (sindicatos, asociaciones residenciales, vecinales) y substraerse de cualquier proceso de participación nacional, que se base en la
renuncia de sus identidades y formas de actuar colectivas (Iturralde 1997:97).
Para analizar estos fenómenos, resulta interesante la perspectiva teórica de Fraser (1997) quien distingue la existencia de dos tipos de injusticias: las socioeconómicas
(explotación, marginación económica) y las injusticias culturales (dominación cultural,
el no reconocimiento y el irrespeto). La redistribución sería la solución a las injusticias
socioeconómicas, mientras que el reconocimiento lo sería a las injusticias culturales.
La autora alerta sobre el peligro de confundir el simple reconocimiento con una
igualación de condiciones: “La dominación cultural reemplaza a la explotación como
injusticia fundamental. Y el reconocimiento cultural desplaza a la redistribución socioeconómica como remedio a la injusticia y objetivo de la lucha política” (Fraser 1997:17).
Su propuesta, entonces, es la demanda y exigencia de una solución de reconocimiento
con redistribución de recursos.
El presente trabajo pretende ser interdisciplinario, enriqueciendo su enfoque al
incluir nociones de sociología y antropología, pero centrado en conceptos claves de la
ciencia política: Estado, participación, políticas públicas, movimientos sociales, etc.
Por un lado, se analiza la emergencia en América Latina del actor colectivo Movimiento Indígena (en el mismo sentido que el Movimiento Ambiental, por ejemplo); por
176
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el otro, se puntualizan las movilizaciones concretas llevadas a cabo por el pueblo mapuche y sus organizaciones en Argentina y Chile.
Para ello, se toman en cuenta las siguientes dimensiones propuestas por McAdam,
McCarthy y Zald (1999): la estructura de oportunidades políticas, los modos de organización y los procesos enmarcadores. La perspectiva elegida corresponde a una síntesis de
los dos principales núcleos teóricos sobre el análisis de los movimientos sociales (la teoría
de la movilización de recursos cuyos referentes son Tilly y Tarrow, y la teoría orientada a
la identidad de Melucci y Touraine), pretendiendo superar los antagonismos entre ambos
enfoques, mediante su combinación e implementación conjunta y superadora.
Mediante las dimensiones propuestas, se intenta conocer las oportunidades políticas que permiten la emergencia del movimiento social indígena, el grado de apertura y
acceso del sistema político institucional (nacional e internacional), la estabilidad en las
alineaciones de las élites (la posibilidad de contar con su apoyo y establecer alianzas),
la capacidad estatal de represión y su tendencia a hacerlo, la dimensión simbólica y de
sentido que los mapuches le otorgan a sus acciones, así como las redes asociativas previas.
Con todo, para comprender las características de las políticas públicas (“políticas
sobre la identidad”), así como de las estrategias de las organizaciones mapuches (“políticas desde la identidad”) del último período en Argentina y Chile a través del enfoque
teórico propuesto, es necesario realizar un breve recorrido por las etapas precedentes,
para así luego profundizar en el análisis de las características y transformaciones específicas de la etapa contemporánea.
2. Constitución de los Estados-nación, asimilación, indigenismo y primeras
organizaciones indígenas
La primera gran etapa (siglo XIX hasta mediados del siglo XX) se desarrolla durante el surgimiento y consolidación de los Estados-nación, constituidos sobre las ideas
de raza y civilización, y la necesidad de la homogeneidad e integración cultural. Estos
objetivos fueron llevados a cabo mediante el genocidio, la evangelización, la migración
forzada y/o la inmigración europea.
Asimismo, se conforma un modelo de país basado en la explotación agrícola, con
su inserción en el mercado internacional como exportador de materias primas. Para lo
cual se vuelve central la propiedad de la tierra, caracterizando esta etapa las campañas
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 177
militares por objetivos territoriales (Campaña del Desierto en Argentina y Pacificación
de la Araucanía en Chile).
Durante las décadas de 1940, 1950 y 1960 surge el indigenismo, caracterizado por
la denuncia de la opresión del indígena y la búsqueda de su superación, el carácter mestizo del continente, y la idea de la necesidad de la modificación de las condiciones sociales para el desarrollo de América Latina. De inspiración asimilacionista, asume la tarea
de integrar a las poblaciones indígenas a la vida nacional de modo paternalista (Revilla
2005). José María Arguedas es uno de los principales exponentes de la narrativa indigenista de la época:
Ahora la palabra indio me parece que ya tiene un sustento más justo, un contenido
más justo; indio ya quiere decir hombre, económica y socialmente explotado y, en ese
sentido, no solamente todos somos indigenistas en el Perú, todos somos indios de un
pequeño grupo de explotadores (Arguedas y otros 1968:243).
Es durante este período que surgen las primeras organizaciones indígenas, aquellas que no encuentran un lugar entre las organizaciones socialistas, comunistas o revolucionarias. Sin embargo, su conformación no comienza en el siglo XX, ya que desde
la época colonial hubo pueblos organizados que resistieron ser sometidos, pero que no
pudieron hacerse el espacio necesario en sus relaciones con el Estado porque la respuesta
de este era la represión, la violencia, la reducción y el genocidio.
En Argentina, por ejemplo, en 1946 integrantes del pueblo kolla marchan a Buenos Aires para reclamar por sus tierras (Malón de la Paz). En 1972, se celebra el Primer
Parlamento Indígena (Futa Trawún) nacional y se crean la Asociación Indígena de la
República Argentina (AIRA) en 1975, y la Confederación Indígena Neuquina, en 1972.
Con anterioridad a la década de 1940, las principales organizaciones indígenas en
Chile –Sociedad Caupolicán, Federación Araucana y Unión Araucana– se transforman
en actores sociales y políticos de peso, utilizando ya desde ese entonces la estrategia de
ocupar espacios dentro de las instituciones estatales. Durante las décadas de 1960 y 1970,
se incorporan dirigentes en el sistema de partidos políticos, produciéndose una participación política partidariamente mediada y generando en su interior su propia agenda
étnica (Martínez 2010).
Entre 1970 y 1973 –período en que gobierna la Unidad Popular en Chile– se abre
una breve subetapa caracterizada por la reforma agraria y la promulgación de una nueva
178
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ley indígena. La política indígena de este período se destaca porque reconoce la existencia de grupos culturalmente diferenciados, convierte al tema indígena en un problema
nacional, reconoce la deuda histórica del Estado y visibiliza la participación indígena.
Además se incorporan indígenas al Consejo de Dirección Superior del Instituto de Desarrollo Indígena, siendo la primera vez que se llevan a cabo políticas hacia los indígenas
por la vía democrática, la discriminación positiva y la recuperación de tierras (Aylwin
2004).
Sin embargo, en ambos países se frenan las posibilidades de avance en el reconocimiento de los derechos indígenas durante los períodos de dictadura militar. Como menciona Aylwin (2004), el golpe de Estado de Pinochet en Chile se caracteriza por un intento de disolución de lo indígena, ya que predominan políticas orientadas a las unidades
familiares (como la entrega de títulos de propiedad individual) para romper con la lógica
social comunitaria. La dictadura limita la institucionalidad mediadora de la Dirección
de Asuntos Indígenas (DASIN), creada en 1953, y se incorpora el Instituto de Desarrollo
Indígena, creado en 1972. Luego ambos son cerrados en 1978, reduciéndose y volviéndose una política de tipo campesinista a través del Instituto de Desarrollo Agropecuario.
3. Multiculturalismo neoliberal y constitución de los movimientos indígenas en
sujetos políticos
La segunda etapa se caracteriza por la realización de la racionalidad económicopolítica del neoliberalismo en el ámbito sociocultural y una respuesta a las movilizaciones
indígenas previas a las décadas de 1970 y 1980. Hale (2004) denomina “multiculturalismo neoliberal” al fenómeno por el cual se abren espacios para el diálogo, de negociación
y participación indígena, limitando al mismo tiempo la posibilidad de cambios radicales
de fondo.
El concepto de “indio permitido”, de Silvia Rivera Cusicanqui, hace referencia al
momento en el cual los regímenes neoliberales reconocen y abren espacios para “determinada” presencia indígena: el indígena autorizado que maneja el lenguaje dominante.
Se permite el acceso a ciertos espacios de poder a un grupo reducido, con el fin de utilizar
los derechos culturales para dividir y neutralizar a los movimientos indígenas (que ya
habían comenzado a organizarse y movilizarse). Es la apertura de un espacio de negociación, pero con límites que hacen posible la gobernanza.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 179
Desde esta perspectiva, la incorporación de indígenas en instituciones estatales se
convierte en una estrategia legitimadora de determinada forma de ver el mundo (la de los
sectores dominantes), de construcción de un consenso y una hegemonía, en el marco de
un contexto internacional que ve con buenos ojos cuestiones de diversidad e interculturalidad (Hale y Millamán 2006).
Las dimensiones de las instituciones políticas que tiene en cuenta el enfoque
teórico propuesto son: el grado de tendencia a la apertura y acceso del sistema político
institucional (por ejemplo, una disputa por el control territorial entre movimientos y
autoridades), la estabilidad en las alineaciones de las élites (realineamientos al interior
del partido gobernante), la posibilidad de contar con el apoyo de estas élites y articular
demandas (partidos políticos, sindicatos, etcétera) y la capacidad estatal de represión y
su tendencia a hacerlo. Es decir, cuanto mayor sea el grado de tendencia a la apertura
del sistema político institucional (nacional e internacional), menor la estabilidad en las
alineaciones de las élites, mayor apoyo se tenga de estas y menor sea la capacidad estatal
de represión y la tendencia a hacerlo, aumentarán las posibilidades del surgimiento de un
movimiento social.
Los procesos de modernización y las transiciones democráticas en América Latina se convierten en estructuras de oportunidad política para el movimiento indígena,
debido a la importancia de los cambios en las dimensiones del entorno político para
fomentar una acción colectiva de los sectores subordinados. La dimensión sistémica se
refiere a los cambios en el sistema político que hacen menos costosa la movilización política: reforma de constituciones e incorporación de derechos multiculturales, reforma del
sistema electoral que permite la entrada más fácilmente de nuevas formaciones políticas,
descentralización del Estado que facilite el acceso a recursos institucionales, entre otros.
Como afirma Van Cott (2004), los movimientos indígenas se benefician por las
reformas institucionales en función de una apertura para la participación formal en política, por la pérdida de confiabilidad de los partidos políticos tradicionales, por la fragmentación de los sistemas de partidos, así como por la búsqueda de los votantes de una
alternativa (incluso la población no indígena). Estas transformaciones son estructuras de
oportunidad para el surgimiento y consolidación del movimiento indígena.
Los avances y la coyuntura internacional favorable durante las décadas de 1980
y 1990 en materia legislativa y de reconocimiento de los pueblos indígenas en América
Latina –caracterizados por las reformas de las Constituciones en países como Nicaragua,
Colombia, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, Bolivia, Guatemala, México, Brasil y Ar-
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gentina4, el Convenio Nº 169, o la Declaración de Naciones Unidas–, hacen referencia a
la dimensión sistémica o internacional que influye en la activación de la acción colectiva
y los movimientos sociales.
A partir de la década de 1980 comienza un proceso de afirmación de identidades
colectivas y constitución de nuevos actores, a través del cual los pueblos indígenas se
constituyen en sujetos políticos activos. Para Iturralde (1997), los movimientos indígenas
logran desarrollar una fortaleza ideológica evidenciada en tres signos: altos niveles de
conciencia étnica, gran reconocimiento social y un ambiente internacional favorable a
sus demandas.
Sin embargo, a pesar de la importancia que tiene el mencionado proceso de surgimiento y constitución de sujetos políticos indígenas, esto no implica una evolución
lineal y esencialista de la identidad indígena. Como plantea Revilla (2005), sería un error
teórico tomar la etnicidad como identidad colectiva preexistente a la acción del movimiento social y pensar que el ser indígena es una condición que justifica su movilización,
dejando de lado la riqueza del análisis de la construcción de esa identidad. El desarrollo
de la identidad colectiva indígena está afectado por cambios estructurales (democratización, reformas económicas, descentralización política, legitimación de la lucha por los
derechos humanos) y cambios de la acción colectiva, ya sea interna (desarrollo organizativo, liderazgos) como externa (Iglesia Católica, ONG, partidos políticos de izquierda,
intelectuales y antropólogos).
En la década de 1960 son pocas las organizaciones indígenas, pero para mediados de la década de 1990 existen cientos de tipos de organizaciones con fines diferentes:
a nivel local, asociaciones intercomunitarias y regionales, federaciones, ligas y uniones
nacionales, alianzas y coaliciones transnacionales. Las élites indígenas emergentes se dan
cuenta de las limitaciones de su actividad a nivel local desde el punto de vista político,
y construyen una identidad indígena transcomunitaria, con organizaciones regionales
(Confeniae, Aidesep, CRIC, CIDOB, CONAIE5), nacionales y alianzas y coaliciones
transnacionales (incluso partidos políticos indígenas como Pachakutik-NP en Ecuador).
Este cambio organizativo es importante, ya que implica, por un lado, el proceso de las
identidades étnicas locales hacia una identidad étnica “panindígena”; por otro lado, un
4
5
Para Van Cott (2000) en los casos de Argentina y Chile no podría hablarse de constitucionalismo cultural, ya
que no se reconoce la ley consuetudinaria indígena como oficial, tampoco se consideran oficiales las lenguas
indígenas y mucho menos se reconoce el derecho de crear espacios territoriales autónomos.
Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana, Asociación Interétnica de Desarrollo
de la Selva Peruana, Consejo Regional Indígena del Cauca, Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia,
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador.
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cambio de posición de los pueblos indígenas de ser un agente pasivo, pasando luego a
estar representados por actores externos (como partidos políticos de izquierda o grupos
católicos), para finalmente representarse a sí mismos y constituir su propia agenda (Revilla 2005).
4. Institucionalización de la participación indígena en el Estado: Los casos del
Programa Orígenes y el Programa de Co-Manejo del Parque Nacional Lanín
En Chile, con el retorno de la democracia en 1989, se redefine la relación del Estado con los pueblos indígenas, comenzando una política de reconocimiento del pluralismo cultural y participación indígena. Sin embargo, algunos autores señalan que este reconocimiento se da en continuidad con el modelo económico neoliberal, perpetuándose
la etapa del multiculturalismo neoliberal (Boccara y Bolados 2010).
Los contactos entre las organizaciones mapuches y los partidos políticos por la
recuperación de la democracia, logran la incorporación de los derechos indígenas en
la plataforma de la Concertación. Esta etapa se caracteriza, además, por una serie de
medidas en el marco de las “políticas sobre la identidad”: en 1993 se promulga la Ley Nº
19.253, cuyos principios son: el reconocimiento de la existencia de etnias indígenas en
el territorio nacional, la incorporación del criterio de autoidentificación, la protección
de tierras indígenas, la promoción y protección de culturas y lenguas indígenas, y el desarrollo de un sistema de educación intercultural bilingüe. Asimismo, en 1994 se crea la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), en cuyo Consejo se incorporan
ocho representantes indígenas (elegidos por votación en las comunidades), de la cual
depende el programa Orígenes (Aylwin 2004).
Además, se crea la Comisión Especial de Pueblos Indígenas, se establece la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, la Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas; en 2006, el Acuerdo de Nueva Imperial II; en 2007, los “Ejes de la Política Indígena”; y la ratificación del Convenio Nº 169 en 2008 (no hay reconocimiento constitucional
de los pueblos indígenas). Por otro lado, se caracteriza también por la implementación
de emprendimientos forestales o hidroeléctricos realizados con mínima participación y
consentimiento de los habitantes de los territorios afectados, la agudización de los conflictos de tierras (multiplicándose las recuperaciones), y la aplicación a partir del 2001 de
la Ley Nº 18.314 (conocida como Ley Antiterrorista).
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Durante los gobierno de Frei y Lagos, se disminuye el rol de los movimientos indígenas al interior de la Conadi, profesionalizándola y reduciendo el poder de decisión
de los consejeros indígenas. Asimismo, ante las crecientes medidas de tomas de camino y
ocupación de predios en conflicto, por parte de sectores como la Coordinadora AraucoMalleco y el Consejo de Todas las Tierras, aumentan la represión, la militarización de las
áreas de conflicto y los arrestos en comunidades (Aylwin 2004). Según el enfoque teórico
propuesto de McAdam, McCarthy y Zald (2004), la capacidad estatal de represión y su
tendencia a hacerlo es una dimensión de las instituciones políticas, mecanismo de dominación para garantizar el statu quo.
A nivel nacional, las organizaciones mapuches tienen la oportunidad de consolidar
una agenda política en la Comisión de Trabajo Autónoma Mapuche (Cotam), establecida
por el Estado para estudiar las demandas del movimiento indígena. A nivel local se da
un proceso de participación y representación mapuche (“políticas desde la identidad”)
partidariamente mediadas, ya que en las elecciones municipales del 2000 tres alcaldes
mapuches son electos y uno reelecto, y para el 2006 aumentan a ocho los municipios con
alcaldes mapuches y dirigidos por profesionales indígenas (Bengoa 2007).
Sin embargo, la inexistencia de un entorno abierto al reconocimiento de las diferencias y la centralización estatal dificulta la relevancia a nivel regional y nacional, así
como el éxito electoral de partidos étnicos. En el ámbito local, se crea el partido político
nacionalista mapuche Wallmapuwen, con discurso radicalizado y sin capacidad de articularse a nivel regional o nacional, debido a que no cuenta con un proyecto amplio
(Martí 2005).6
En el 2001 comienza formalmente el Programa Orígenes, con la firma del convenio mediante el cual el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace entrega de
un préstamo al gobierno de Lagos. Este programa es la principal propuesta de política
pública dirigida hacia los pueblos indígenas implementada a nivel nacional. Tiene como
objetivos transversales y eje estratégico la aplicación de metodologías participativas y la
6
Martí (2005) señala que la relevancia política puede darse en tres niveles: nacional, regional y local/ausencia.
El nivel nacional se refiere a la capacidad de chantaje y de condicionar la política de un país mediante la conformación de coalición gubernamental (Ecuador y Bolivia); el regional cuando los partidos indigenistas tienen
representantes en las Cámaras legislativas, con capacidad de elegir autoridades a nivel subnacional (Colombia,
Nicaragua, Venezuela); y el local, la presencia de miembros de partidos indigenistas en espacios de representación en las comunidades que están circunscritas (Brasil, Costa Rica, Honduras, Panamá, Paraguay), presencia
local sin capacidad de articular proyectos más amplios (Guatemala, México, Perú y Chile) o la ausencia misma
(Uruguay, El Salvador y Argentina).
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participación indígena, tal como lo describe el documento de Propuesta de Préstamo del
Programa Orígenes (BID 2000):
Los objetivos específicos del Programa son: (i) mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en el ámbito productivo, educativo, y de salud; (ii) fortalecer
a las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI) y a las comunidades indígenas beneficiarias
del Programa en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestión
participativa; y (iii) institucionalizar la temática indígena en los distintos sectores,
creando capacidades en los organismos públicos para que la atención a las poblaciones
indígenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural.
Asimismo, en la primera fase del Programa los objetivos específicos hacen referencia a “fortalecer a las comunidades para que participen en la planificación y ejecución
de las intervenciones del Programa y para que se ‘apropien’ de los proyectos” así como
“poner a prueba metodologías participativas e intervenciones que no se hayan aplicado
anteriormente para conocer su efectividad” (BID 2000).
Los actores con participación dentro del programa son: las comunidades indígenas, las organizaciones indígenas, agentes culturales indígenas (“agentes tradicionales y
de agentes culturales modernos –artistas, intelectuales– que realizan actividades de reproducción cultural respecto a los pueblos indígenas”), funcionarios estatales sectoriales,
funcionarios estatales territoriales, expertos indigenistas (“académicos e investigadores
–indígenas y no indígenas– que han asumido teóricamente la causa de los pueblos originarios y que poseen conocimientos y opiniones técnicas relevantes que pueden servir
para construir y evaluar las estrategias del programa en sus diversos contenidos”), instituciones académicas, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil no
indígena y el sector empresarial (Millaleo 2003).
En este sentido, la participación que ejercen los indígenas pareciera ser predominantemente en calidad de técnicos profesionales (agentes culturales indígenas y expertos
indigenistas), más que de dirigentes o autoridades mapuches:
Las actividades de asistencia técnica y de capacitación, tanto para el fortalecimiento de
las comunidades como para el de los organismos del Estado, podrán ser tercerizadas a
profesionales, técnicos, OSC, dando preferencia a las que integren a profesionales y/o
técnicos indígenas (BID 2000).
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A pesar de ser concebida como una experiencia innovadora respecto de la participación indígena, se enmarca dentro de los programas sociales de corte asistencialista y
se clasifica como “proyecto focalizado en la pobreza” (BID 2000). Como mencionan Boccara y Bolados (2010), este programa se encuadra en el modelo neoliberal de desarrollo,
con una lógica de descentralización, privatización, participación y responsabilización de
los grupos marginados, denominados beneficiarios. Para estos autores, la participación
sería una nueva tecnología de poder a través de la cual se ejerce la dominación. “En las
áreas de intervención habrá una participación directa de las comunidades indígenas en el
relevamiento de sus problemas, priorización de las intervenciones, planificación, gestión,
elaboración de sus planes, así como en la ejecución y seguimiento de las actividades”
(BID 2000).
Según Bello (2006) se establecen relaciones de tipo clientelar y corporativa entre
el Estado, las comunidades y sus organizaciones. Además, el rol de los partidos políticos
y las relaciones de poder que estos mantienen a nivel regional y local es central en el manejo de cargos y funciones en la orgánica del programa. La participación indígena queda
restringida a espacios generados por el mismo programa, lo cual no implica que determinados sectores indígenas hayan visto en el mismo una opción para la construcción de
diálogos con el Estado y satisfacción de sus demandas. El surgimiento de este programa
se debe a un intento del gobierno por contener el conflicto mapuche, haciendo hincapié
en la situación de pobreza –y la distribución de recursos– y dejando de lado el reclamo
por reconocimiento de derechos específicos como pueblo.
Por su parte, en Argentina con el retorno de la democracia en 1983, la defensa de
los derechos humanos y de las minorías marginales (entre las cuales se encuentran los
pueblos indígenas) se convierte en un tema central en la agenda pública. El presidente
Raúl Alfonsín reinstala el tema indígena mediante la promesa de devolución de tierras a
los mapuches. En ese marco, se sancionan las leyes Nacional Nº 23.612 y Provincial Nº
1.758, para la creación de la Corporación Interestadual Pulmarí.7
Sin embargo, los primeros antecedentes en relación a la participación indígena en
instituciones estatales se da en 19858, al crearse mediante la Ley Nº 23.302 el Instituto
7
8
La Corporación Interestadual Pulmarí (CIP), de Neuquén, se crea en 1988 y es integrada por ocho miembros
correspondientes al nivel nacional, provincial y del pueblo mapuche: cuatro representantes del Estado nacional
(Ministerio de Defensa y Ejército) y cuatro del provincial, dentro de los cuales se encuentra un representante
mapuche; el otro representante mapuche se encuentra en el puesto del órgano de control.
Otro caso es el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas (Codeci), organismo del Ministerio de Gobierno del Poder Ejecutivo de Río Negro, integrado por dos representantes del gobierno y tres del pueblo mapuche (creado en 1988 con la Ley Provincial Nº 2.287, logrando su aplicación recién en 1997).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 185
Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) (en el marco del Ministerio de Desarrollo Social,
con un enfoque campesinista, de desarrollo rural y de pobreza hacia los pueblos indígenas). Los delegados indígenas son incluidos en el Consejo de Coordinación, siendo elegidos por sus propias comunidades junto con representantes de ministerios y provincias.
Con respecto al surgimiento de organizaciones mapuches en Neuquén, estuvo
profundamente ligado con la Iglesia católica, los organismos de derechos humanos9 y
el Movimiento Popular Neuquino (MPN).10 No obstante, durante la década de 1990, la
Confederación Mapuche Neuquina (CMN) atraviesa un proceso de enfrentamiento con
el gobierno provincial, convirtiéndose en su principal opositora (según el enfoque teórico propuesto puede ser entendido como un realineamiento de la élite gobernante).
Se modifican las demandas, son más reivindicativas en cuanto al concepto de territorio (ya que hasta ese momento se hablaba solo de tierra), y se realizan recuperaciones territoriales con el objetivo de resistir la invasión de las empresas extractivas (mineras
y petroleras especialmente). Asimismo, hacia fines de esa década se modifican la estrategia y metodología de lucha mapuche, debido en parte a la influencia de la participación
previa por parte de integrantes de las organizaciones en sindicatos petroleros o mineros
(en Argentina, existe una historia del movimiento obrero organizado y conquistas sociales), reivindicando la movilización y corte de ruta como método de lucha para presionar al Estado. La estrategia de establecer alianzas con sectores sociales y políticos, como
sindicatos (ATE, Aten, entre otros), partidos políticos y sectores sociales movilizados y
organizados de la sociedad (de derechos humanos, Fasinpat, etc.), ha sido central para el
éxito y consecución de demandas (como por ejemplo el reconocimiento constitucional
de la preexistencia).
En 1992 se conforma la Taiñ Kiñe Getuam (que en mapuzugun o mapudungún
significa “para volver a ser uno”), como consecuencia de la planificación de los contra
festejos de los 500 años de la denominada Conquista de América. En ese espacio, y con
el fin de articular las demandas del pueblo mapuche independientemente de las administraciones provinciales, van a confluir organizaciones de diferentes provincias: Nehuen
Mapu (Neuquén), Newentuayiñ (Buenos Aires), Centro Mapuche Bariloche (Río Negro)
El obispo Jaime de Nevares es el principal referente en este sentido, fundador de la Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos y del Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos; miembro también de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas y Convencional Constituyente para la reforma de la Constitución Nacional en 1994.
10
El Movimiento Popular Neuquino (MPN) surge con la conformación de la provincia en 1955 (siendo el partido
gobernante sin interrupción hasta la actualidad), y se caracteriza por la implementación de una política integracionista y de desarrollo de programas asistenciales y de servicio social hacia el pueblo mapuche.
9
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y la Confederación Mapuche Neuquina (CMN) (Neuquén). Entre sus objetivos estaba la
preexistencia, el derecho al territorio y la autodeterminación y autonomía. Sin embargo,
para finales de 1995 las diferentes organizaciones que la conformaban se desmiembran,
iniciándose un proceso de provincialización de las demandas (Kropff 2010).
Al mismo tiempo, germinan factores internos que moldean la acción colectiva
mapuche neuquina, evidenciados en un recambio de sus dirigentes y modificaciones en
su estructura organizativa. Entre 1994 y 2004 se da un reforzamiento y recambio cualitativo de la histórica dirigencia, por líderes de una franja etaria entre los 30 y 45 años, con
mayor nivel educativo y conciencia étnica (Slavsky 2004). Como señala Revilla (2005),
la formación de los liderazgos durante la década de 1970 en América Latina se da bajo
dos circunstancias: la importancia de los grupos religiosos (como sucede en Neuquén y
Chile) y los partidos de izquierda (en Chile), así como el acceso a la educación, proceso
que comienza en Chile con anterioridad (si bien puede traer aparejada una pérdida de
identidad).
A partir de entonces, la sociedad mayoritaria, el poder político y el Estado reconocen que los mapuches son un factor de poder, hay un avance en reconocerlos como un
actor social con fuerte capacidad de presión. La agudización del enfrentamiento con el
gobierno provincial termina en cambios en la estructura organizativa de la Confederación Mapuche Neuquina (CMN). Se crea la Coordinación de Organizaciones Mapuche
(COM), integrada por la CMN, la Organización Newen Mapu y el Centro de Educación Mapuche. Además, en un intento por descentralizar la estructura organizativa se
conforman cinco consejos zonales: Picunce [Picunche] (Norte), Pewence [Pehuenche]
(Alumine-Villa Pehuenia), Wijice [Huilliche] (Sur), Centro (Zapala-Piedra del Águila) y
Lafquence [Lafquenche].
Estas características y modificaciones en relación a los modos de organización
son relevantes, ya que para el enfoque de McAdam, McCarthy y Zald (1999), una de las
dimensiones que deben ser consideradas, para analizar las posibilidades del surgimiento
de los movimientos sociales son los modos de organización social, haciendo referencia
a los grupos de nivel medio, organizaciones, alianzas y redes informales que son la base
de los movimientos sociales. Asimismo estas formas de organización se constituyen mediante la negociación e interacción con el Estado, lo cual trae como consecuencia tensión
y conflictos entre cosmovisiones y lógicas de organización y autoridad diferentes.
Según esta perspectiva, también es relevante la dimensión sistémica internacional
y nacional, ya que activa la acción colectiva y consecuentemente los movimientos socia-
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 187
les. En 1994 se realiza la reforma de la Constitución Nacional,11 incorporándose el artículo 75, inciso 17, que reconoce la preexistencia étnica; además, se ratifica el Convenio
sobre la Diversidad Biológica (Ley Nº 24.375) y la Ley Nº 22.351 de Parques Nacionales,
Monumentos Naturales y Reservas Naturales. En 1992 se promulga la Ley N° 24.071 para
la adopción del Convenio 169 de la OIT, siendo depositado el instrumento para su ratificación en el 2000 durante el gobierno de De la Rúa (Carpinetti 2006).
Además, se incorpora el artículo sobre la preexistencia de los pueblos indígenas
neuquinos en la última reforma de la constitución de la provincia del Neuquén en 2005.
A nivel municipal en esta provincia, ha comenzado un proceso de reconocimiento de
la preexistencia del pueblo mapuche de la mano de la reforma de las respectivas Cartas
Orgánicas y su declaración como municipio intercultural (Aluminé, Zapala, San Martín
de los Andes).
A partir de la década de 1990, en la agenda ambiental de América Latina se establece con centralidad el tema del comanejo de las áreas protegidas. A esto también se
suman modificaciones en las posturas conservacionistas a nivel mundial (La Administración de Parques Nacionales (APN) se hace eco de estos lineamientos tardíamente),
que ya desde los años 70 comienzan a darle importancia a los “estilos tradicionales de
vida y las habilidades del pueblo que le permite vivir en armonía con su medio ambiente”
(resolución de la Asamblea General de la Unión Mundial para la Naturaleza de 1975). Lo
mismo se evidencia en 1980 en la Estrategia Mundial para la Conservación, en 1982 en
la resolución del III Congreso Mundial de Parques Nacional (donde se afirman los derechos a la “autodeterminación social, económica, cultural y espiritual y a participar en las
decisiones que afectan a la tierra y a los recursos naturales de las cuales dependen”), y en
el Congreso Mundial de la Naturaleza de la UICN de 1996, en el cual se promueve una
política fundamentada en principios a partir de los cuales se llega a un consenso en relación al reconocimiento de los derechos e intereses de los pueblos indígenas en relación a
la conservación y protección del medioambiente, el derecho a los recursos en el interior
de áreas protegidas, establecer acuerdos antes de instaurar áreas protegidas, formulación
de planes de manejo que incluyen la experiencia y prácticas tradicionales e indígenas, y a
la participación en la gestión de estas áreas (Carpinetti 2006).
En ese contexto, en el Parque Nacional Lanín (PNL) se dan discusiones y experiencias en terreno, que a partir del 2001 se cristalizan en el Programa de Co-Manejo (la
La reforma de la Constitución Nacional es relevante debido al cambio de posición y al reconocimiento que efectúa de los derechos indígenas un Estado que desde su formación ha sido el encargado de la homogeneización, a
través de negar y exterminar a estas poblaciones (Mombello 2002).
11
188
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primera experiencia institucionalizada en el país). Creado en 1937, el Parque Nacional
Lanín ha tenido una historia de intervención autoritaria y verticalista, junto a una política de sometimiento y conflicto con el pueblo mapuche (siete comunidades residen en
su interior).
Este programa debe ser entendido como una respuesta a las demandas, movilizaciones y reorganización del pueblo mapuche, que tiene sus orígenes en décadas anteriores; pero también del cuestionamiento interno a partir de finales de la década de 1980 de
un grupo de trabajadores del Parque Nacional Lanín que pertenecían a la Asociación de
Trabajadores Estatales (ATE).
En 1999 –sumado a los reclamos gremiales–, se lleva a cabo la ocupación del edificio por parte de la Confederación Mapuche Neuquina en exigencia de respuestas a los
reclamos territoriales, y la búsqueda de un diálogo y un nuevo tipo de relación, reconocimiento y respeto. Como consecuencia, en mayo del 2000 se realiza el taller sobre
“Territorio indígena protegido”, del cual surgen los tres principios básicos: concepto de
territorio, comanejo y el vínculo entre diversidad cultural y biológica:
El Co-Manejo (también referido como Manejo Participativo, Co-Administración, CoGestión o Gestión Compartida) constituye un arreglo institucional entre los usuarios
locales de un territorio o conjunto de recursos naturales, y/o grupos interesados en su
conservación, y las agencias públicas a cargo de la administración de estos recursos.
Implica una repartición entre responsabilidades y competencias, y una clara definición
entre el ejercicio de la autoridad pública y las pautas de uso, acceso, control y posterior
manejo de los recursos (Confederación Mapuche de Neuquén 2009).
En el marco de la estrategia de la Confederación Mapuche Neuquina por acceso
a financiación, se pone en marcha en el 2003 el Proyecto de Desarrollo de Comunidades Indígenas con financiación del Banco Mundial (BM), con el objetivo de preservar y
controlar los recursos territoriales. Luego de vaivenes y frenos por parte del Estado provincial, el proyecto es rediseñado incorporando otras dos provincias (Salta y Tucumán),
con la desaparición de la palabra territorio, proponiendo la creación de un “Área Indígena
Protegida”.12
Es así como ambos programas, el de Co-Manejo y el Programa Orígenes, se enmarcan en un período en el que los organismos internacionales de crédito dan préstamos,
12
Extraído de diferentes entrevistas informales con actores clave de las organizaciones mapuches y trabajadores del
Parque Nacional Lanín de Neuquén, realizadas durante abril y septiembre de 2012.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 189
y simultáneamente exigen condicionamientos por los mismos, como la consulta previa o
el diseño y la implementación de las acciones por parte de los sectores sociales afectados
(Tussie 2000). Esto es una manera de ocultar prácticas neoliberales y clientelares, junto
con que se responsabiliza a los actores sociales. El modo de participación asignado a
los pueblos indígenas desde los organismos de financiación internacionales, es que estos
asuman el control de sus intereses diferenciados.
Luego de la crisis del 2001, el gobierno de Eduardo Duhalde implementa una
política de reinstitucionalización del conflicto social, en un intento por restaurar la dominación amenazada por las movilizaciones de ese año. Comienza así un período de
reorganización económica y productiva, en paralelo a una recomposición del sistema
de dominación a nivel social y político. Esto es llevado a cabo mediante una estrategia
dual: por un lado, la masificación de planes sociales con el objetivo de la cooptación de
organizaciones (la aparición de planes para la contención de la pobreza focalizados puede
considerarse como una oportunidad política); por el otro, un aumento de la represión
sobre el resto de los grupos (Vommaro 2010).
A partir del 2003, debido a la preocupación del gobierno de Néstor Kirchner de
ampliar su base de apoyo social, se mantiene la tendencia de las políticas públicas estatales caracterizada por institucionalizar al interior del Estado las demandas y exigencias
de las organizaciones sociales, la distribución de planes sociales, la judicialización de la
protesta y la incorporación selectiva de las principales organizaciones de trabajadores
desocupados, derechos humanos, entre otros (Malamud y De Luca 2011).
En ese contexto, se implementan una serie de “políticas sobre la identidad” dirigidas específicamente a los pueblos indígenas. En primer lugar, se crea el Consejo de
Participación Indígena (CPI) en el ámbito del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas
(INAI) (resolución Nº 152 de 2004), mediante el cual se pretende iniciar un proceso de
construcción de consulta, participación y diálogo entre el Estado nacional y los pueblos
indígenas, en decisiones que afectan sus derechos, de acuerdo a sus intereses y fortaleciendo su identidad. La elección de los representantes en los territorios se realiza a través
de la convocatoria de asambleas comunitarias, en las que las propias comunidades deciden qué mecanismos utilizarán para elegir sus representantes (consenso, aclamación,
voto, etc.), siendo dos por pueblo y por provincia. En total son 120 representantes, y en
2008 se conforma una mesa coordinadora nacional integrada por 25 representantes.
En 2006 se sanciona la Ley N° 26.160 de relevamiento territorial (y su prórroga
la Ley N° 26.554), la cual declara la emergencia de posesión y propiedad de los territo-
190
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rios ocupados por las comunidades indígenas, suspendiendo los desalojos. Además, se
incluye el derecho a la comunicación con identidad en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual Nº 26.522; y se crea en 2007 la Dirección de Pueblos Originarios y
Recursos Naturales (DPOYRN), cuyo cargo directivo es ocupado por dirigentes de la
Confederación Mapuche Neuquina (Jorge Nahuel y Roberto Ñamkucheo), mediante un
acuerdo entre esta, Administración de Parques Nacionales y la secretaria de Ambiente y
Desarrollo Sustentable.
Igualmente, se propone la reforma del Código Civil (Decreto 700/10), la implementación de la comisión de análisis para la instrumentación del consentimiento libre,
previo e informado (CLPI) (Decreto 701/10) y se crea al interior del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) la Dirección de Afirmación de los Derechos Indígenas
(DADI), garantizando la participación de un representante indígena al interior del Instituto en los procesos generadores de políticas públicas que los afectan. El rol dado a la
participación indígena queda plasmado en el texto del Decreto 702/10 que la constituye:
“la promoción de la participación de los pueblos indígenas en los procesos generadores
de políticas públicas que los afecten”. Sin embargo, nuevamente es pertinente la perspectiva teórica de Fraser (1997), para no confundir políticas que implican un aumento del
reconocimiento con una redistribución económica, ni de la modificación de la desigualdad material, como la demanda territorial.
Con respecto a las demandas indígenas por reconocimiento a nivel nacional, a
partir de 2001 se evidencian tres tendencias –“políticas desde la identidad”–: la creación
de espacios de negociación directa entre dirigentes indígenas y agencias multilaterales,
sin la mediación de agencias estatales (como queda evidenciado en el caso del comanejo);
las alianzas con movimientos sociales, sindicatos y partidos políticos, a partir de discusión de agendas más amplias; y la creación de instancias de representatividad de alcance
nacional y la participación en la aplicación de políticas indígenas estatales (CPI) o dirigentes contratados como funcionarios (DADI, DPOYRN) (Kropff 2005).
En relación a esta última tendencia, se observa la nacionalización de las organizaciones indígenas como una incipiente etapa, cuyos antecedentes directos son la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA) y la Organización Nacional de Pueblos
Indígenas en Argentina (ONPIA). En el marco de las celebraciones por el bicentenario,
se hacen presentes para visibilizar la presencia indígena dos organizaciones nacionales.
Por una parte, una alianza entre organizaciones indígenas y la organización Tupac Amaru que marchan hacia la capital desde Mendoza, Neuquén, Jujuy y Misiones, las cuales
constituyen el Consejo Plurinacional Indígena de Argentina (CPIA). Por otro lado, se
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 191
crea en 2009 el Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios (ENOTPO), conformado por más de 45 organizaciones indígenas. Las proclamas y
demandas de estos grupos no difieren en su contenido, pero sí en el empleo de las estrategias para plantearlas, ya que lo nacional atraviesa los realineamientos al interior de las
organizaciones mapuches: de oposición y denuncia, o con diálogo y apoyo al gobierno
desde lo discursivo. Al ingresar en el sistema de gestión del Estado, se modifica el modo
de plantear las demandas, en el marco de un proceso más amplio de institucionalización
de las demandas de algunas organizaciones sociales al interior del Estado (Malamud y
De Luca 2011).
En síntesis, en el contexto histórico contemporáneo detallado en el cual se institucionalizan los mecanismos de participación indígena y de comanejo en instituciones
y programas estatales, la descripción de los casos seleccionados realizada confirma la
predominancia de dos modos diversos de relación entre el Estado y las organizaciones del
pueblo mapuche en Argentina y Chile, respectivamente.
III. CONCLUSIONES
El presente trabajo pretende aportar a través de las propuestas teóricas de McAdam, McCarthy y Zald (1999) y de Hill y Wilson (2003) a la comprensión de dos procesos
históricos. Por un lado, la emergencia del movimiento social indígena y la transformación de las estrategias y modos de acción y participación del movimiento indígena en
general y las organizaciones mapuches en particular (“políticas desde la identidad”). Por
el otro, vislumbrar las etapas de las políticas públicas de los Estados-nación de Argentina
y Chile dirigidas hacia el pueblo mapuche (“políticas sobre la identidad”).
Comprender estos procesos es necesario para examinar las características de la
etapa contemporánea de institucionalización de la participación mapuche en el Estado,
teniendo en cuenta las similitudes y diferencias entre ambos países, para cuyo análisis se
focaliza en los casos del Programa Orígenes y del Programa de Co-Manejo del Parque
Nacional Lanín.
Los casos seleccionados tienen en común ser el resultado de prolongados procesos de lucha y demandas por mayor participación y reconocimiento del pueblo mapuche, cristalizándose en políticas públicas de modificación de instituciones y/o creación
de programas e institucionalización de su participación. También en ambos programas
tiene centralidad el rol del financiamiento internacional: en el Programa de Co-Manejo el
192
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financiamiento se da por parte del Banco Mundial, mientras que en el Programa Orígenes el BID le da un préstamo al Estado nacional. La diferencia más notable entre ambos
programas, es el tipo de participación que desde el Estado se les ofrece al pueblo mapuche
y sus organizaciones: en el Programa Orígenes el foco se pone en las comunidades y en
los técnicos, mientras que en el Programa de Co-Manejo en los lonkos (autoridades) de
las comunidades que residen al interior del parque y los dirigentes de la Confederación
Mapuche Neuquina como organización política.
En Chile, no existe reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y la
legislación indígena no se adapta rápidamente a la coyuntura internacional, ya que el
Convenio Nº 169 ha sido ratificado recién en el 2008. Las políticas estatales se caracterizan aún hoy por invisibilizar y criminalizar la lucha mapuche (aplicación de la Ley Nº
18.314). En ambos países existen situaciones de represión, judicialización y criminalización de la lucha de las organizaciones mapuches, pero en el Estado chileno en general y la
IX Región en particular esta tendencia se ha convertido en una política de Estado.
La participación en el Estado es de modo restringido: de oposición beligerante, predominantemente a nivel local, circunscrita en instituciones mediadoras (Dasin,
Conadi), partidariamente mediada, con militancia en partidos políticos y la creación de
un partido político propio (Wallmapuwen), o mediante su inserción en programas estatales en calidad de técnicos profesionales (Programa Orígenes). Para los integrantes
de organizaciones indígenas el acceso a la participación es limitado y sus posibilidades
de establecer alianzas con otros sectores sociales son escasas. El caso más extremo es su
exclusión de la participación como presos políticos.
El movimiento mapuche chileno se caracteriza por su heterogeneidad, ya que las
organizaciones han sido fragmentadas por agentes externos (partidos políticos e iglesias), así como por disputas de liderazgo internas. Las organizaciones mapuches en ambas regiones se diferencian por el grado de cohesión que tiene el movimiento en Neuquén, donde los mapuches han logrado instancias de representación y voz colectiva como
pueblo desde los años 70 a través de la Confederación Mapuche Neuquina (Aylwin 2004).
Para el caso argentino, a nivel nacional encontramos una participación ampliada
y en calidad de representantes políticos (como integrantes de sus organizaciones o dirigentes de las comunidades) y por tener injerencia en el diseño y desarrollo de políticas
(DADI, DPOYRN), así como establecer alianzas y compromisos con sectores sociales
movilizados y organizados de la sociedad (sindicatos, partidos políticos, organismos de
derechos humanos, Fasinpat ex-Zanón, entre otros). Por otro lado, la participación se da
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 193
especialmente a nivel nacional, en detrimento de los espacios regionales o locales. Las
organizaciones mapuches neuquinas han logrado institucionalizarse y tener presencia
en instituciones del Estado nacional en calidad de representantes de sus organizaciones
(Programa de Co-Manejo del PNL, DPOYRN). Sin embargo, la participación en partidos políticos es escasa y se da en calidad individual y no por su identidad étnica. Asimismo, hay menor disponibilidad de técnicos profesionales mapuches (a diferencia de
Chile que cuenta con mayor disponibilidad gracias al acceso a instancias de educación
universitaria).
Al ser un país federal, en Argentina los gobiernos provinciales cuentan con amplio
poder y atribuciones, teniendo en sus manos incluso la propiedad de los recursos naturales desde la última reforma de la Constitución. Se añade la complejidad de los diferentes
niveles de gobierno, ya que en Neuquén (así como en gran parte de las provincias) sería
un modelo de confrontación, con un tipo de participación restringida. Sin embargo, los
mapuches han sabido sacar provecho de esta tensión entre los diferentes niveles de gobierno y de una doble jurisdicción en sus territorios, mediante una estrategia de presión
y búsqueda de alianzas e intermediación del gobierno nacional. Chile, en cambio, es unitario y altamente centralizado (la instalación de la sede nacional de la Conadi en Temuco
no significa que las decisiones no dependan del gobierno con sede en Santiago).
En Argentina, se han dado grandes avances en referencia a las reformas jurídicas y
políticas sobre el reconocimiento y respeto de los derechos indígenas en la última década.
Sin embargo, como menciona el relator especial de pueblos indígenas de la Organización
de Naciones Unidas, en su reciente informe sobre los derechos indígenas en Argentina,
a pesar del consenso existente entre las partes en relación a los avances en el marco de
los derechos de los pueblos indígenas, aún existe una falta de seguridad jurídica de los
derechos indígenas sobre sus tierras tradicionales (desalojos, proyectos de industrias extractivas sin consentimiento libre previo e informado) (Anaya 2012).
En conclusión, luego de la descripción comparativa realizada entre ambos países,
se puede validar la hipótesis inicial que plantea la predominancia de dos modos diferentes de relación entre el Estado y el pueblo mapuche en ambos países: de confrontación en
Chile, con una participación mapuche al interior de las instituciones estatales restringida
y en calidad de técnicos; y de negociación en Argentina, con una participación ampliada
y en calidad de representantes políticos.
Finalmente, mencionar las deudas y los desafíos pendientes que deberán enfrentar
tanto los Estados como las organizaciones indígenas de América Latina. Si bien es nece-
194
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sario destacar la importancia de los reconocimientos y avances en el plano legislativo de
las últimas décadas, los mismos deben ser un punto de partida para la exigencia de su
efectivo cumplimiento, pero sobre todo deben ir acompañados de soluciones con redistribución de recursos (Fraser 1997). Asimismo, reconocer la relevancia y oportunidad
histórica de la creciente apertura para la institucionalización de la participación indígena
en el Estado, pero teniendo presente los potenciales riesgos de burocratización, cooptación y personalismo que estos mecanismos pueden conllevar.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 197
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POBLADORES SITIADOS ENTRE LA VIOLENCIA Y LA RECONFIGURACIÓN TERRITORIAL: MIGRACIÓN TRANSFRONTERIZA COLOMBIA-ECUADOR*
Villagers besieged by violence and territorial reconfiguration: ColombiaEcuador transborder migration
Adriana González Gil**
Recibido: 3 de enero de 2011. Aprobado: 19 de octubre de 2011.
RESUMEN
Este artículo analiza el crecimiento del desplazamiento forzado de colombianos hacia
Ecuador en el último decenio y la importancia que adquiere la frontera en función de la
dinámica de la guerra. En este contexto, en primer lugar, cuestiona el tratamiento predominantemente militar que convierte la migración transfronteriza en un asunto de seguridad; en segundo lugar, subraya la emergencia del carácter forzado de la migración
colombiana transfronteriza; y en tercer lugar, examina algunas de las implicaciones de
este proceso sobre la población afectada.
PALABRAS CLAVE: Migración transfronteriza, Ecuador, Colombia
ABSTRACT
This article analyzes the growth of forced displacement of Colombians to Ecuador in the
last decade and the importance that the border has taken on, as a function of the dynamics of war. Within this context, the article firstly questions the predominantly military
treatment which turns cross-border migration into a safety issue; secondly, it highlights
*
Este artículo es resultado del proyecto “Acción colectiva en contextos de violencia prolongada: el caso de las
organizaciones de población desplazada en Colombia, 1995-2005”, Financiado por el Comité para el Desarrollo
de la Investigación CODI, Universidad de Antioquia.
** Universidad de Antioquia, Instituto de Estudios Políticos, Antioquia, Colombia. Correo electrónico: agongil66@
hotmail.com
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 199
the emergence of the forced nature of the Colombian cross-border migration, and, lastly,
it examines some of the implications of this process on the affected population.
KEYWORDS: Border migration, Ecuador, Colombia
I. INTRODUCCIÓN
Desde mucho tiempo atrás, actores violentos colombianos han hecho del territorio fronterizo del Ecuador un lugar de descanso y abastecimiento. A lo largo de
los 640 km de frontera que comparten Ecuador y Colombia existe una comunicación muy fluida que no solo tiene que ver con vínculos comerciales, sino,
incluso, de orden familiar y étnico-cultural... (Montúfar 2001)
Esta aproximación a la problemática fronteriza entre Colombia y Ecuador examina el incremento del desplazamiento forzado de colombianos en el último decenio
y el consecuente proceso de reconfiguración territorial, en el marco de los desafíos que
enfrenta la región en su proceso de articulación global. La percepción del gobierno de
Estados Unidos respecto de la amenaza que representa el conflicto colombiano para la
seguridad hemisférica y la evolución interna del conflicto armado en Colombia, determinan la importancia que adquiere la frontera en función de la dinámica de la guerra: de un
espacio socialmente construido, de un lugar de interacción en el que se producen asuntos
como la integración cultural, social y económica, se da paso a un reduccionismo político
que la concibe como “zona de seguridad nacional”, y por la vía de la internacionalización
del conflicto, de seguridad hemisférica, en los términos del Plan Colombia y la Iniciativa
Regional Andina (IRA).
En esta dirección, el artículo cuestiona el tratamiento predominantemente militar
que convierte la migración transfronteriza en un asunto de seguridad, subraya la emergencia del carácter forzado de la migración colombiana transfronteriza durante el último decenio, y examina algunas de las implicaciones de este proceso sobre la población afectada.
II. LA “SECURITIZACIÓN” DE LA DINÁMICA FRONTERIZA
En el marco de internacionalización del conflicto colombiano y de la lucha contra
el narcotráfico, las iniciativas del Gobierno colombiano encontraron en el Plan Colombia una nueva fase de desarrollo, esta vez con mayores recursos y asesoría del Gobierno
200
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estadounidense.1 La importancia de Colombia para la estrategia estadounidense de la
guerra antinarcóticos data de tiempo atrás, pero es en el marco de la reconfiguración del
nuevo orden internacional tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 y el desarrollo
de la cruzada mundial antiterrorista, que adquiere renovada importancia como escenario
estratégico en la región andina, para el despliegue de su intervención a través del Plan
Colombia y de la Iniciativa Regional Andina (IRA).2 Distintos estudios han abordado
este asunto. En particular se ha planteado que el análisis de la política antinarcóticos y
de la cruzada antiterrorista debe partir del contexto específico del nuevo orden mundial,
caracterizado por un incremento de la injerencia de Estados Unidos sobre los países de
la región,3 la que ha contado con el respaldo de una élite neoliberal que se afianza en el
poder en esta región (Ahumada y Moreno 2004).
El énfasis en la erradicación de los cultivos de uso ilícito y de las economías cocaleras a través de una ayuda militar sin antecedentes en la región, contribuyó a agravar
una ya difícil situación en el sur de Colombia, particularmente en el departamento del
Putumayo: el conflicto armado se profundizó por el énfasis del componente militar del
plan y la consiguiente respuesta de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC); los lesivos efectos de las fumigaciones sobre el medioambiente, la seguridad
alimentaria y la salud de los pobladores de la región; y una deficiente ejecución de programas sociales orientados a compensar las consecuencias de aquellas fumigaciones y de
la acción militar, terminaron afectando la situación deteriorada de derechos humanos en
la región (González, Bolívar y Vásquez 2003:181).
1
2
3
Tras nueve meses de debate en el Congreso de Estados Unidos, el 13 de julio de 2000, el presidente Clinton firmó
la Ley N° 106-246, mediante la cual se aprobaron 1.300 millones de dólares de ayuda económica al Gobierno
colombiano para financiar el Plan Colombia.
Desde 2002, la estrategia del Plan Colombia se amplió a través de la Iniciativa Regional Andina (IRA), la que
también abarca a Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil, Venezuela y Panamá, como parte de la estrategia estadounidense
de “guerra global contra el terror”. Sus metas han sido definidas como: promover y apoyar la democracia y las
instituciones democráticas, fomentar el desarrollo económico sostenible y la liberalización del comercio, reducir
significativamente en la fuente la oferta de drogas ilícitas a Estados Unidos, reduciendo al mismo tiempo la demanda en Estados Unidos. Sin embargo, el debate sobre los alcances de la medida apuntan a señalar que, al igual
que el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina para el conjunto de la región, como política antinarcóticos,
además de tener una intencionalidad de atacar este problema, parece priorizar una nueva política de control
regional y global en momentos en que las políticas de orden y seguridad, asociadas a la Guerra Fría, han desaparecido (Vargas 2003).
Adrián Bonilla plantea que “la política internacional en la región andina y las agendas de política exterior de
seguridad de la misma se encuentran relacionadas íntimamente con la agenda de Estados Unidos, el mayor socio
político y comercial, tanto en términos colectivos como en términos bilaterales, de cada uno de los países de la
región [...]. Esto no es reciente, pues la seguridad ha dominado la agenda estadounidense hacia la región andina
desde principios de la década de los ochenta”, a tenor de la lucha contra las drogas (Bonilla 2007:40).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 201
En este contexto, desde inicios del siglo XXI ha sido visible un significativo incremento del número de colombianos que, buscando escapar de la violencia, solicitaron
refugio en los países vecinos. Si bien los reportes oficiales son altos, muchos más son los
colombianos no registrados que han huido del efecto de las fumigaciones de cultivos ilícitos en el sur del país, de la exacerbación de la confrontación armada entre los distintos
actores de la guerra y del deterioro creciente de sus condiciones de vida. Esta situación
es el reflejo del incremento de flujos irregulares de difícil control, que se confunden con
migraciones económicas en la región, en un contexto deprimido y proclive a las actividades productivas ilícitas. La respuesta de los países vecinos a la ola migratoria y a la solicitud formal de refugio, ha sido principalmente el cierre de fronteras, en el marco de la
lucha contra el narcotráfico y contra el terrorismo, orientada desde Estados Unidos. Ello
ha conducido hacia una creciente militarización de la zona fronteriza, en particular con
Ecuador: aumento del pie de fuerza, compra de armamento y estrategias de contención
del conflicto mediante controles a las migraciones.
Socorro Ramírez analiza el tránsito de una “buena vecindad” entre Ecuador y Colombia prevaleciente durante casi un siglo –gracias, entre otras cosas, a la ausencia de
disputas territoriales– hacia una relación cada vez más compleja en el marco de la integración andina. Al fortalecimiento de lazos comerciales le siguió un proceso de integración fronteriza que precedió la política que en esta materia adoptó la Comunidad Andina
de Naciones (CAN) con la creación de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en 2001;
sin embargo, pese a los intercambios económicos, sociales y culturales que favoreció las
Zonas de Integración Fronteriza, la emergencia de nuevas tensiones derivadas de las presiones internas en estos dos países, la incapacidad de los gobiernos para atenderlas y las
presiones de las dinámicas hemisféricas y globales, fueron perfilando la “securitización”
de las relaciones binacionales (Ramírez 2007:45).
Pese a que Ecuador ha suscrito los convenios internacionales relacionados con
la atención y protección de las personas4 que huyen de la violencia, sus gobiernos han
adoptado medidas tendientes a restringir el paso de colombianos hacia el sur, como parte
de una estrategia de seguridad. El estudio de Marcela Ceballos (2010) recoge el marco
normativo que el Estado ecuatoriano ha adoptado como referente de la respuesta institu
4
“El marco normativo del Estado ecuatoriano es amplio y complejo, en la medida en que ha suscrito la mayoría de
normas y acuerdos internacionales en materia de derechos humanos y migración; ha avanzado en acuerdos regionales de integración entre países que integran el Pacto Andino (Ecuador, Colombia, Perú, Bolivia y Venezuela
hasta el 2006) y el debate interno en torno a la emigración e inmigración ha estado nutrido por las propuestas y
acciones de organizaciones de sociedad civil, comprometidas con la defensa de los derechos humanos de los migrantes en general, alcanzando importantes niveles de interlocución con el Estado ecuatoriano y con organismos
internacionales” (Ceballos 2010:136).
202
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cional a las migraciones. Esta autora señala que “aunque Ecuador no es un país tradicionalmente receptor de migrantes, en este caso reproduce lógicas de políticas racialmente
selectivas, a través de estrategias de seguridad con medidas selectivas para el ingreso
de ciudadanos de origen colombiano” (Ceballos 2010:134). De hecho, Ecuador pasó de
una legislación orientada a la integración de la población inmigrante de acuerdo con los
estándares internacionales de derechos humanos a la adopción de un grupo de disposiciones que se enmarcan en la regulación de flujos migratorios que surgen a raíz de los
sucesos del 11 de septiembre de 2001, donde prevalece la cooperación entre Estados para
mantener la seguridad internacional. Específicamente, los acuerdos binacionales entre
Colombia y Ecuador en materia migratoria se concentran en la regulación de flujos migratorios y en la facilitación del tránsito transfronterizo de personas, determinados por
disposiciones internacionales relativas a la lucha contra el terrorismo y por la preocupación por la seguridad en la frontera compartida, ante el desbordamiento del conflicto colombiano y los impactos del Plan Colombia. La solicitud del certificado de antecedentes
judiciales5 como medida impuesta para los colombianos en la frontera ecuatoriana y el
cierre de caminos vecinales, se inscriben en esta tendencia.
Pero la situación en la frontera es mucho más compleja de lo que las disposiciones
legales indican. La dinámica desterritorializada de la actividad económica ha incluido,
del lado colombiano, el tránsito de campesinos ecuatorianos e indígenas, ocupados como
jornaleros en el cultivo de la coca; y del lado ecuatoriano, la compra de tierras por parte
de grupos irregulares colombianos. De igual manera, el escenario de conflicto se agudiza
en la frontera, en cuanto la presencia de refugiados colombianos en pequeñas localidades de Ecuador ha generado una situación de tensión entre los pobladores ecuatorianos,
con acciones que dificultan la integración social de los colombianos en las comunidades
receptoras; estas últimas acusan frecuentemente a los colombianos de copar los pocos
espacios laborales disponibles y de incrementar los niveles de violencia y criminalidad de
la región (CODHES 2004a).
5
El gobierno ecuatoriano modificó la normativa que permitía a los colombianos ingresar tan solo con la presentación de su cédula de ciudadanía, exigiendo la presentación del certificado de antecedentes judiciales legalizado;
la Cancillería colombiana advirtió que esta medida contradice la Decisión 503 de la Comunidad Andina, de
junio de 2001, la cual establece que los nacionales de cualquiera de los países miembros podrán ser admitidos
en calidad de turistas mediante la presentación de un documento nacional de identificación vigente. “Mediante
la ratificación de la Decisión 504, los países miembros de la CAN adoptaron el pasaporte andino como único
requisito para la circulación dentro de los países miembros y, como medida provisional, la tarjeta andina de
migración. Esta decisión no ha sido aplicada en el caso colombo-ecuatoriano debido a la relevancia que adquiere
la política de seguridad y defensa en esta coyuntura específica” (Ceballos 2007:172).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 203
De igual modo, la puesta en práctica de políticas de apertura y ajuste económico
en la región andina ha contribuido al incremento de la conflictividad social, afectando de
manera directa la movilidad humana. Así, diversos factores actúan como detonantes del
creciente desplazamiento de población colombiana hacia las fronteras, particularmente
hacia Ecuador. Las medidas adoptadas en el marco del Plan Colombia han constituido
un despliegue de la ofensiva militar en el sur del país, con la consecuente intensificación
del conflicto. Factores como la creciente disputa por el control de territorios estratégicos
entre los distintos grupos armados, el traslado de cultivos hacia zonas que son gradualmente controladas por estos actores, la situación de inseguridad alimentaria derivada de
la fumigación de cultivos ilícitos son, entre otros, detonantes que vienen “empujando”
el conflicto hacia los países vecinos y desbordando la crisis en la zona fronteriza binacional. Pero, además, los territorios de frontera del sur de Colombia han sido escenarios
históricamente marginados, en los cuales la desatención por parte del Estado ha sido una
constante, con las consiguientes implicaciones en materia de insatisfacción de demandas sociales de grandes sectores poblacionales, pobreza, desempleo, carencias educativas,
desigualdad social e inequidad.
En estas condiciones, la frontera adquirió una importancia impuesta por la dinámica de la guerra. La pretensión de una globalidad sin límites político-administrativos
que permitiera la circulación sin ninguna restricción de los bienes y los sujetos, encuentra en una realidad como esta una constatación empírica de su imposibilidad. La creciente militarización fronteriza sustentada en la Iniciativa Regional Andina desestima
las dimensiones históricas del encuentro cultural e integración social entre el territorio
colombiano y los espacios vecinos fronterizos de la región andina. No obstante, las circunstancias concretas que se desarrollan en las fronteras a partir de las relaciones de familiaridad cultural establecidas por la gente, superan, en ocasiones, los vínculos formales
y las limitaciones de diferencias y restricciones nacionales, ampliando el ámbito de las
zonas fronterizas a espacios de permanente interacción y vecindad que confrontan esa
realidad impuesta por la guerra.
III. LA MIGRACIÓN FORZADA DE COLOMBIANOS Y LA
CONFLICTIVIDAD TRANSFRONTERIZA
La dinámica del conflicto interno colombiano y su proceso gradual de internacionalización, han venido generando importantes cambios en relación con las modalidades
que adoptó el desplazamiento forzado. En el campo más amplio de la movilidad humana,
las condiciones no voluntarias que obligan a muchos a salir de su territorio, ponen de
204
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presente la realidad de este fenómeno, cuestionando, además, los criterios con los que
suele ser interpretado. La decisión voluntaria que ha caracterizado a la migración, frecuentemente reducida a móviles económicos, ha sido sustituida por la inminencia de
la decisión en función de la urgencia de preservar la vida. En este sentido, la migración
transfronteriza forzada emerge como categoría de análisis,6 de modo que la categoría
de desplazado en un contexto así considerado es sustituida por la de refugiado, con las
implicaciones que ello supone en términos del régimen internacional de migración forzada.7 Precisamente en el marco del discurso contemporáneo sobre seguridad nacional
y lucha contra el terrorismo internacional, se redefine la importancia estratégica de las
fronteras. La tendencia al control y militarización de las fronteras y la construcción de
muros en las líneas divisorias internacionales, desde finales del siglo XX, se fundamenta
en la necesidad de controlar la migración no autorizada considerada como amenaza a
la seguridad. Como recurso de contención se adoptan dispositivos, en ocasiones con el
apoyo de sofisticadas tecnologías, que garanticen un control de la movilidad humana.
De paso, perturban la dinámica de movilidad de poblaciones que habitan los territorios
fronterizos, su vida cotidiana y las relaciones establecidas en los espacios locales a lado y
lado de la frontera. Pero esta mirada de la “frontera como obstáculo” contrasta con aquella que la concibe como “un espacio de oportunidades, de intercambio, como un puente
y un recurso para las poblaciones” (López 2010:339).
En el caso aquí examinado, el control de las fronteras –como corredores estratégicos o lugares de protección y refugio en la evolución de la guerra– está mediado por las
necesidades estratégicas de control territorial de los distintos actores en conflicto. Además, en tanto esta circunstancia detona procesos de movilidad poblacional, las fronteras
devienen también zonas apropiadas por la vía de la expulsión y el desalojo masivo de la
población. Este tipo de reconfiguración territorial pone nuevamente de presente la porosidad de los límites fronterizos y cuestiona la capacidad estatal para su control.
La evolución del conflicto y el desplazamiento de población en el sur de Colombia,
específicamente en el departamento del Putumayo8 y la simultánea presencia de distintos
6
7
8
Un análisis de este problema es abordado en la investigación dirigida por Pilar Riaño y Marta Inés Villa. Allí se
explora “la diversidad de circunstancias, procesos y prácticas que acompañan la experiencia de migración forzada, enfatizando, en particular, la perspectiva de quienes han vivido estos procesos de desplazamiento y exilio”
(Villa y Riaño 2008). Véase además: Vidal 2005; Ahumada y Moreno 2004; CODHES 2000a, 2000b, 2004b).
Van Hear (2000) define el régimen de migración forzada como “el cuerpo de instituciones, leyes, políticas y
prácticas nacionales e internacionales que existe para tratar con los refugiados o la migración forzada”. Citado en
Villa y Riaño (2008:10).
El análisis de la evolución del conflicto y el desplazamiento forzado en Colombia ha permitido constatar, para el
caso del Putumayo, la intensificación de las acciones bélicas por parte de los distintos actores armados, así como
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 205
actores armados, agravaron la situación de vulnerabilidad extrema de su población. La
guerrilla regulaba la permanencia o impedía la salida de algunas zonas imponiendo censos de población. Los paramilitares hicieron lo mismo para evitar el flujo de información,
de víveres, insumos y dinero desde las cabeceras municipales hacia las zonas rurales, con
el fin de debilitar a la guerrilla y cortarle sus fuentes de abastecimiento. El Ejército, mediante estrategias de seguridad y control en las fronteras, también restringió la movilidad
o la impuso, al tiempo que controló el ingreso de alimentos, víveres y dinero a las zonas
rurales. Pero, además, los corredores fronterizos se constituyeron gradualmente en verdaderos campos de operaciones de los distintos actores armados y de enfrentamientos entre ellos, situación que mostró la porosidad de las fronteras, en la medida en que distintas
acciones bélicas empezaron a tener lugar a lado y lado del corredor fronterizo. La gente,
entre el fuego cruzado de las guerrillas, los paramilitares y la fuerza pública, tuvo pocas
opciones. Muchas comunidades, sitiadas por la presión de uno o varios grupos armados
que utilizaron estrategias similares de control del territorio y de las personas, fueron obligadas a adoptar medidas extremas como cruzar la frontera más próxima.
No es casual que el Putumayo se convirtiera en uno de los departamentos con mayores índices de expulsión y recepción de población en el decenio 1995-2005. No es fortuito, porque tras las movilizaciones de los cocaleros,9 el escalamiento del conflicto cobró
la vida de sus líderes y la desarticulación del movimiento; el enfrentamiento guerrillaparamilitares adoptó la forma de una guerra en la que sus víctimas fueron especialmente
la población no combatiente; la estrategia de “tierra arrasada” en función de intereses
económicos y geoestratégicos condujo a la expulsión de comunidades indígenas, colonos
y campesinos, y, adicionalmente, la aplicación de medidas como las fumigaciones de cultivos ilícitos en el marco del Plan Colombia, obligaron a muchos campesinos a abandonar
no solo la tierra dispuesta para estos cultivos, sino además las parcelas destinadas a la
producción de alimentos, igualmente afectadas por las fumigaciones.
El incremento del desplazamiento forzado –de flujos intra e interdepartamentales– y la irrupción de la migración forzada transfronteriza durante el período analizado,
permiten afirmar el impacto del escalamiento del conflicto armado en la región fron-
9
el aumento de los episodios de desplazamiento forzado, entre 2000 y 2005, respecto del quinquenio 1995-1999
(A. González 2010:286).
Los paros cívicos de 1994 y 1996, en el sur de Colombia, dieron lugar a la configuración de un ciclo de protestas,
mejor conocidas como el “movimiento de los cocaleros”. De acuerdo con la investigación de Clemencia Ramírez,
“durante julio, agosto y septiembre de 1996, cerca de doscientos mil campesinos, incluidos colonos, mujeres,
niños y población indígena, marcharon desde sus predios rurales hacia los pueblos más cercanos y hacia las capitales departamentales, para manifestarse en contra de la aplicación y el cumplimiento de las leyes que combaten
los cultivos ilícitos, su principal fuente de subsistencia” (Ramírez 2001:21).
206
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teriza con Ecuador, especialmente creciente a partir del año 2000. Este proceso adoptó
varias modalidades: de movimientos poblacionales provisionales mientras cesaban las
condiciones que las generaban –combates, fumigaciones, atentados– hasta el cruce de la
frontera para solicitar refugio al Gobierno ecuatoriano o para instalarse en localidades
donde se contara con algún contacto previo, sin reivindicar su condición de refugiado,
evitando así el estigma en el nuevo destino. Este crecimiento sostenido de la movilidad
poblacional representa una alteración significativa de las condiciones de vida en la frontera, y, con ella, nuevas dimensiones de la cuestión migratoria estarían por explorarse.
IV. LOS DESAFÍOS DE LOS POBLADORES SITIADOS POR LA
VIOLENCIA
Uno de los rasgos que ha caracterizado la dinámica conflictiva en el Putumayo es
el referido al arraigo de sus habitantes a la región, el cual hunde sus raíces en procesos de
poblamiento y colonización en los que parece predominar la idea del habitante siempre
considerado como forastero. Desde finales del siglo XIX y durante todo el siglo XX, este
departamento, como parte de la Amazonía colombiana, fue escenario de procesos de
colonización que pretendieron incorporar las zonas de frontera a la dinámica económica
del Estado central. Los distintos procesos de colonización y expansión de la frontera definieron al departamento del Putumayo históricamente como un espacio de recepción de
población desplazada del interior del país (J. González 1998).
El examen de estos procesos conduce a identificar los factores asociados a la adscripción de la población al territorio. Así, la configuración territorial por la vía de la
colonización ha estado acompañada de distintos procesos de constitución de sus actores
sociales: colonos, campesinos, indígenas y afrodescendientes han vivido distintas experiencias de arribo, instalación y apropiación del territorio y, en consecuencia, han planteado reivindicaciones diferenciadas respecto del tipo de necesidades no resueltas por
una precaria atención institucional. También han enfrentado de modo diverso el impacto
del conflicto sobre la eventual pérdida del territorio tras una salida forzosa del mismo.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 207
La procedencia de los habitantes del Putumayo,10 los ciclos de colonización que
marcaron distintos períodos de vinculación de los colonos a la región11 y las diversas
experiencias de las que han hecho parte, han configurado diferentes grupos sociales, en
los que es posible identificar la emergencia de “nuevos actores” o la transformación de
los “viejos”. En la coyuntura reciente, esta irrupción de actores colectivos y las distintas
formas de acción y resistencia inauguradas están articuladas desde el punto de vista productivo, al ciclo de implantación y bonanza de los cultivos ilícitos y, por supuesto, a las
medidas adoptadas por el gobierno nacional en función de la lucha contra el narcotráfico.
Una gama variada de actores asociados a la lógica de los cultivos ilícitos puso en
cuestión la “identidad” de los campesinos, los colonos y los indígenas, “confundidos”
entre las distintas actividades desarrolladas en este ciclo productivo: los pequeños cultivadores, los indígenas, los colonos, los chagreros, los campesinos, dueños de pequeños
cultivos de coca y los raspachines, dueños de nada.12 El estigma además ha conducido a
imputarles una “identidad” en la lógica militarista que sigue el conflicto en la región al
situarlos como auxiliares de la guerrilla, con la consiguiente criminalización de sus acciones. Hombres, mujeres y niños vinculados al ciclo productivo de la coca conforman este
contingente. La no distinción de este complejo proceso de configuración y convergencia
de distintos actores, condujo a “narcotizar” los procesos sociales como el de la colonización y, en consecuencia, a los actores presentes en ellos, asunto de primer orden para analizar el ciclo del desplazamiento forzado en el Putumayo, la doble estigmatización que se
cierne sobre sus afectados y las implicaciones derivadas sobre los procesos organizativos
y reivindicativos de la población desplazada y/o refugiada en el país vecino.
De acuerdo con una encuesta realizada por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), en 1991, la
procedencia de los habitantes del Putumayo corresponde en su mayoría del departamento de Nariño (54,5 por
ciento), seguida en su orden: Cauca (14,6 por ciento), Putumayo (8,1 por ciento, Valle del Cauca (5,7 por ciento),
Tolima (4,9 por ciento), Caquetá (2,4 por ciento), Cundinamarca (2,4 por ciento), Meta (1,6 por ciento), Huila
(0,8 por ciento), otros (4,9 por ciento). (Ramírez 2001:40).
11
De acuerdo con la misma encuesta, la coyuntura de llegada a la región que presenta mayor porcentaje de población coincide con el boom de la coca (37,6 por ciento entre 1978 y 1986), seguida del período de la violencia
(23,2 por ciento entre 1947 y 1967) y el período marcado por la explotación petrolera (19,2 por ciento entre 1968
y 1977).
12
Los raspachines devinieron en actor de primer plano a partir de su participación en las marchas cocaleras de
1994 y 1996. Los raspachines, según la propia clasificación de los voceros de las marchas, están conformados por
tres grupos: el primero, por aquellas personas con tradición campesina, que por razones diversas, especialmente
el proceso de pauperización campesina, terminaron raspando hoja de coca, pero que mantienen su vocación
agrícola y su voluntad de permanecer en el campo; el segundo, jornaleros agrícolas, antiguos trabajadores rurales
o cosecheros de otras áreas agrícolas, aspiran a asentarse en la región como jornaleros, asalariados o campesinos;
y el tercer grupo, conformado por raspachines itinerantes o “andariegos” en busca de fortuna, que aspiran a
retornar a su tierra de origen (J. González 1998:27-32).
10
208
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Desde comienzos de la década de 1990, una reorganización del movimiento popular13 tuvo lugar en el Putumayo, adquiriendo su máxima expresión en el movimiento
cocalero de 1996. Asimismo, comenzó en ese período un proceso de organización de
grupos de defensa de los derechos humanos y distintas manifestaciones ciudadanas por
el derecho a la vida, como respuesta a la vulneración de sus derechos en el marco del escalonamiento del conflicto que irrumpió en la región (Comisión Andina de Juristas 1993).
En su evolución, todas las expresiones de protesta, organización y movilización
dieron cuenta de la persistente marginalidad de esta región y de sus gentes, y de la limitada acción del Estado central para satisfacer sus demandas. Desde la década de 1970
fue recurrente la irrupción de formas de protesta como paros cívicos y la participación
campesina en los mismos, cuya experiencia contribuyó a configurar líderes importantes
que llevaron a consolidar movimientos cívicos y su tránsito hacia organizaciones y movimientos políticos autónomos de los partidos tradicionales Liberal y Conservador, que
buscaron una representación local y nacional.
A mediados de la década de 1990, la problemática social y económica de la región
y la inconformidad con las medidas adoptadas en la lucha contra el narcotráfico, particularmente a partir de las fumigaciones de cultivos ilícitos, detonaron episodios de movilización y de protesta.14 Los paros cívicos, que se sucedieron entre 1994 y 1996, configuraron un ciclo de movilizaciones en localidades urbanas que se extendieron hacia buena
parte del departamento y contaron con una masiva participación campesina. Demandas
planteadas a los gobiernos locales, departamental y nacional, por agua, energía, educación, vías, regalías e inversión social, y posteriormente exigencias ambientales y contra
la política de fumigaciones con glifosato, llevaron a una movilización campesina que dio
lugar a un paro cívico que afectó a todo el departamento y llamó la atención de la opinión
pública nacional sobre un problema desconocido hasta entonces con relación a los pequeños campesinos cultivadores de coca (Pinto 2004; Ramírez 2004). En contraste con el
impacto regional del paro derivado de su organización y capacidad de convocatoria, en el
nivel nacional se señaló que este había sido promovido por la guerrilla y, en consecuencia, los campesinos habían sido simplemente utilizados por esta. Tal interpretación de la
movilización campesina condujo a una creciente militarización de la región y a la repre-
En los estudios de los movimientos sociales en el contexto latinoamericano se entiende el “movimiento popular”
como un tipo particular de movimiento social que articula acciones y actores pertenecientes a los sectores populares (Múnera 1998).
14
Un estudio detallado de las marchas de los campesinos cocaleros es realizado por María Clemencia Ramírez
(2001). Véase también: Betancourt 2004; González, Bolívar y Vásquez 2003; Ortiz 2001; Pinto 2004.
13
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 209
sión del movimiento por parte de la fuerza pública, mientras se iniciaba un proceso de
negociación con el alto gobierno que terminó con la firma de un acuerdo entre las partes.
Pero los desafíos de la población en medio del conflicto tienen que ver también
con la evolución de las relaciones entre los distintos actores armados, particularmente las
FARC y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), en el marco de la disputa por el
territorio en función de su importancia económica y geoestratégica. La hegemonía de las
FARC, de algún modo respaldada por una población que se sentía protegida por el actor
armado erigido en autoridad paraestatal, dio paso a formas de control y represión de sus
habitantes al amparo de su lucha contra la expansión paramilitar, generando prácticas
extremas de persecución de sus habitantes por supuestos vínculos con estos grupos. Una
relación cíclica de afectación y estigmatización llevó a la instauración de acciones violentas de diverso tipo, generadoras de desplazamientos y confinamientos de su población.
Controles a las actividades electorales, a la vida cotidiana, a los bienes y a la explotación
de los recursos, así como el reclutamiento de jóvenes, fueron, entre otras, formas de expresión de tal dominación.
De igual manera, la relación de la población putumayense con las Autodefensas
Unidas de Colombia a partir de la expansión del proyecto paramilitar, especialmente
después de las movilizaciones campesinas de 1996, es objeto de particular atención. La
incursión y expansión paramilitar pretendió disputar el dominio territorial a las FARC
y el control sobre la producción de coca, para lo cual desarrolló una ofensiva militar
sin antecedentes: asesinatos selectivos, desapariciones, cercos a las poblaciones rurales,
persecución a los líderes de las movilizaciones campesinas, desplazamientos masivos de
población, son algunos de los rasgos que caracterizan este proceso.
De este modo, la ausencia o presencia marginal del Estado deja un vacío que entra
a ser copado por los actores armados ilegales que, en procura de dominio y control de
territorios y poblaciones, dinamizan un proceso de integración territorial impulsado por
el desarrollo y evolución del conflicto armado: “Es la guerra la que vincula a los distintos
actores sociales regionales, configura y proyecta la región e incita la participación de
las instituciones del Estado en ella” (González, Bolívar y Vásquez 2003:234). Esta situación tiene importantes implicaciones sobre los procesos de reconfiguración de la región,
especialmente por cuanto desde finales de los años ochenta, los campesinos colonos, a
través de sus organizaciones, presentaron al Gobierno colombiano distintas propuestas
como alternativa a los cultivos ilícitos, demandando además una respuesta eficaz desde
el Estado a los diversos problemas socioeconómicos y políticos que enfrenta la región.
Por el contrario, el Gobierno colombiano no solo desatendió estas demandas, sino que
210
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incumplió los acuerdos firmados tras las marchas cocaleras de 1996, intensificando la
militarización de la región y las fumigaciones de cultivos. El resultado de esta respuesta
gubernamental ha sido la intensificación del conflicto armado, los graves problemas de
seguridad alimentaria que afronta su población, los efectos sobre el medioambiente y la
salud (producto de las fumigaciones) y el incremento de los desplazamientos forzados de
población, con la consiguiente crisis humanitaria.
En este sentido, ha tenido lugar un proceso de configuración de intereses compartidos entre los actores sociales de la región, toda vez que las acciones de protesta contra
las medidas gubernamentales marcaron un rumbo a la convergencia de actores diversos,
concitando además el respaldo de una comunidad internacional persuadida de la necesidad de favorecer transformaciones sustanciales de las condiciones de los habitantes de
esta región y no el despliegue de acciones represivas. Pero, además, en el marco de la internacionalización del conflicto colombiano y de la protesta social reinaugurada en la región por medio del rechazo a las medidas intervencionistas adoptadas por Estados Unidos –cruzada contra el terrorismo, tratados de libre comercio, neoliberalismo armado–,15
el movimiento de los campesinos cocaleros, las protestas contra las fumigaciones de cultivos ilícitos, las demandas de la población desplazada y de los refugiados colombianos
que han cruzado las fronteras son, entre otros, expresión de un proceso de articulación
de sectores históricamente marginados a lo que se vislumbra como una emergencia de
renovadas formas de protesta social en América Latina.
En este horizonte tienen lugar distintos procesos de resistencia, organización y
movilización emprendidos por las poblaciones sitiadas por la violencia, en un proceso
sostenido de configuración como interlocutores ante la sociedad y el Estado. La evolución del conflicto en la región, agravado por las medidas de lucha contra el narcotráfico,
llevó a sus habitantes a declinar sus aspiraciones de participación y representación. La
memoria histórica de la violencia política y la irrupción de nuevas prácticas de persecu Varios autores han utilizado el término neoliberalismo armado para referirse a una doble tendencia en América
Latina de inicios del siglo XXI: de un lado, una evolución de la crisis económica hacia la profundización de
las políticas de corte neoliberal inconclusas –particularmente en lo relacionado con los tratados bilaterales de
libre comercio encaminados a concretar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y con los procesos
de privatización pendientes– y, de otro lado, una tendencia gradual a penalizar las acciones de movilización
ciudadana con el incremento de medidas represivas, derivadas, entre otras cosas, de la afirmación de gobiernos
crecientemente autoritarios, legitimados por la cruzada antiterrorista emanada del gobierno de G.W. Bush tras
el 11 de septiembre. La acentuación de este rasgo, que aparece en los años recientes como una tendencia en
Latinoamérica, y muy particularmente en la región andina, con medidas específicas como el Plan Colombia
y las acciones encaminadas a la erradicación del cultivo de hoja de coca en Colombia, Perú y Bolivia, ha sido
denominado por algunos autores como el “neoliberalismo armado” o “neoliberalismo de guerra”. Véase: P.
González 2002; Seoane y Algranati 2002; Taddei 2002.
15
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 211
ción y represión de sus líderes por parte de la fuerza pública y de coacción de los actores
armados enfrentados, constituyeron una estructura de restricción política (Tarrow 2004)
para avanzar en la consolidación de los procesos organizativos y de movilización. Pese
a estas circunstancias adversas, no podría afirmarse que las iniciativas organizativas y
los liderazgos comunitarios murieron. Como en otras regiones, la paradoja del conflicto
colombiano ha mostrado que, en medio de la violencia y bajo condiciones extremas, los
procesos asociativos no se detienen e, incluso, nuevas experiencias emergen en medio de
la guerra.16
En la evolución de la movilización social en la región, la lucha reivindicativa y la
autoidentificación de sus actores como cocaleros, es decir, como campesinos, agricultores,
colonos, indígenas, agrupados alrededor de la actividad productiva de la que derivan su
sustento, se hizo visible el tránsito de las demandas de raíz socioeconómica –la no erradicación de los cultivos que garantizaban su sustento; la sustitución de cultivos ilícitos
por alternativas productivas; el desarrollo de una infraestructura básica en las distintas
localidades– hacia una lucha por su legitimidad como interlocutores frente al Estado y
por el reconocimiento de sus derechos ciudadanos.
Campesinos, indígenas y colonos, enfrentados a una situación de vulnerabilidad
extrema, se vieron abocados a nuevas pérdidas por efecto del incremento del desplazamiento forzado, y, en ese contexto, a nuevas formas de interacción. Las precarias condiciones enfrentadas por los habitantes situados en los márgenes de la frontera entre
Colombia y Ecuador, el miedo y la incertidumbre instalados, son factores explicativos
de una estrategia de actuación que va desde la irrupción de acciones inéditas hasta la
resistencia o la adopción de un bajo perfil en materia de organización y movilización, con
las cuales pretenden conjurar el doble estigma del que han sido portadores: el rechazo
por proceder de zonas de predominio de cultivos ilícitos –asimilados como cocaleros– y
el señalamiento como desplazados y/o refugiados –personajes incómodos en los espacios
de recepción–, asimilados en el imaginario colectivo como bandidos, delincuentes o, en el
mejor de los casos, como damnificados.
Varios estudios han documentado la existencia de distintas experiencias de movilización y resistencia que en
medio de la guerra dan cuenta de la capacidad organizativa de la población afectada, que no logra ser inmovilizada por la vía de la acción represiva estatal o la intimidación y coacción insurgente o paramilitar. Véase: Sousa
y García 2004; García 2005).
16
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 199-216
V. CONCLUSIONES
Los rasgos del proceso de colonización y reconfiguración del territorio en el caso
del Putumayo, constituyen un sello distintivo de la compleja situación transfronteriza
entre Colombia y Ecuador. Las asimetrías del proceso de integración nacional, las formas de articulación de las redes del poder local y regional al ámbito nacional, ponen
en evidencia el impacto de la presencia diferenciada del Estado y de los actores armados
sobre la población afectada por la dinámica del conflicto. A la vulnerabilidad estructural
del Estado colombiano o su precaria presencia –institucional y social– en cuanto no ha
logrado proporcionar protección a las poblaciones localizadas en las áreas fronterizas ni
a las personas que se han visto obligadas a desplazarse hasta allí, se suma la consecuente
extensión del conflicto hacia la frontera ecuatoriana. Cuestionada la capacidad gubernamental para asegurar condiciones adecuadas para la permanencia de sus habitantes, el
Estado colombiano no alcanza además a prevenir los movimientos transfronterizos hacia
los países de la región, con las implicaciones diplomáticas que de ahí se derivan.
En este contexto, la creciente migración transfronteriza derivada del escalamiento
del conflicto armado colombiano, ha tenido un tratamiento predominantemente militar
al amparo de la lucha antinarcóticos y la lucha contra el terror. Las medidas adoptadas en
esta dirección han generado un clima de inestabilidad e incertidumbre para los habitantes de la región fronteriza, agravado por el arribo permanente de campesinos del interior
del país que huyen hacia la frontera. El proceso de apropiación del espacio por parte de
las comunidades afectadas resulta igualmente complejo: en medio de la confrontación
armada y por la vía del despojo al que son sometidos los desplazados, la reivindicación
de un territorio apropiado históricamente cobra nuevos sentidos, o bien para demandar
su recuperación por la vía del retorno al lugar del que fueron expulsados, o bien por la vía
de la inclusión en los nuevos espacios habitados.
Adicionalmente, y no menos importante, es el desafío que supone para estos pobladores la definición de sus acciones en la búsqueda del reconocimiento de sus derechos.
Sin duda, buena parte de las acciones emprendidas están encaminadas a suplir necesidades básicas inmediatas, es decir, una lucha por la supervivencia las inspira. Esto no
significa que se desestime el potencial que encarnan para la acción colectiva, en cuanto la
población afectada por el conflicto en la región fronteriza ha puesto en funcionamiento
un tipo de interacciones familiares y vecinales, base de los lazos de cooperación y solidaridad, al tiempo que ha pretendido el reconocimiento y la inclusión. Interacciones sociales en medio de la guerra han tenido lugar en este espacio transfronterizo; acciones que
se traducen en experiencias de organización, participación y movilización. Examinar su
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 213
contenido y proyección es parte de un recorrido apenas iniciado en el marco de las condiciones de su emergencia, pero en el cual son visibles los desafíos para vencer obstáculos
como el miedo a la represión o el escepticismo en los resultados de la acción.
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216
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
RESEÑAS
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 219-222
Raúl Bernal-Meza y Silvia Quintanar (eds.). 2012. Regionalismo y Orden Mundial: Suramérica, Europa, China. Buenos
Aires: Nuevo Hacer, Universidad Nacional del Centro de la
Provincia de Buenos Aires.
César Ross Orellana*
Quiero agradecer a las autoridades del Instituto de Estudios Internacionales, de
la Universidad de Chile, por invitarme a presentar este libro. Para mí, como para todos
quienes cultivamos el oficio de investigar y enseñar relaciones internacionales, este instituto es un lugar de referencia obligado en esta disciplina y resulta una gran oportunidad
presentar una obra como esta en este lugar.
Este libro fue editado por la Editorial Nuevo Hacer, heredera del mítico GEL. A
ella se agregó la Universidad Nacional del Centro (Provincia de Buenos Aires), a la que
pertenecen varios de sus autores y sus dos editores, Silvia Quintanar y Raúl Bernal Meza.
Ambos editores son ampliamente conocidos, especialmente el profesor Bernal Meza,
quien ha desarrollado una larga y brillante carrera en el ámbito de los estudios internacionales, donde se han destacado sus trabajos sobre pensamiento internacional, política
exterior, orden y distribución del poder mundial, esquemas de integración regional y lo
que podríamos llamar un nuevo interés, como es su trabajo sobre Asia y China.
Los demás autores de este libro son académicos de universidades argentinas (Nacional del Centro, Nacional de Rosario y UBA) y de una muestra de especialistas de
entidades europeas (Unión Europea y Aalborg University) y chinas (Beijing Normal University), lo que le confiere al trabajo una variedad muy interesante de visiones sobre la
cuestión central que trata el libro, que los editores han organizado en tres partes y catorce
capítulos.
Respecto del enfoque, se aprecia y valora la vocación de los editores por llevar al
libro el estado del disenso entre los autores. Resulta clave para el desarrollo del conocimiento y para su difusión. Debo destacar que la mayoría de los editores y recopiladores
*
Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, Santiago, Chile. Correo electrónico: cesar.
[email protected]
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 219
suelen invitar a contribuir a libros colectivos casi exclusivamente a quienes tienen coincidencias interpretativas y este libro hace exactamente lo opuesto, favoreciendo el debate
y el libre intercambio de ideas.
Los autores tienen como eje articulador una pegunta trascendental: ¿qué impacto
tendrá el ascenso económico y político chino sobre el sistema capitalista mundial y el
subsistema de relaciones internacionales?
Frente a esta interrogante, los autores elaboran sus trabajos, presentando argumentos fuertes, convincentes y en muchos casos, opuestos entre sí. Aquí, como se ha
dicho, radica la principal riqueza del libro, la exposición del debate.
El libro cubre cinco problemas de análisis que lo cruzan transversalmente y que
organizan el debate en cuestiones centrales para responder la pregunta principal.
La primera cuestión, referida al rol de la economía china en el sistema económico
global, se preguntan si acaso el crecimiento de las exportaciones chinas crecen en desmedro de las exportaciones de América del Sur. Frente a esta interrogante, Bernal Meza,
Oviedo y Sevares plantean que sí. A mi juicio porque responden esta pregunta desde la
realidad de economías como la argentina y brasileña, donde aún existe una industria
local cuya existencia está amenazada por una industria equivalente a la china, al menos
en cuanto a la composición de la canasta de productos importados. Estos argumentos
reflejan la posición mayoritaria de la intelectualidad de estos países que, entre otras cosas, ha sufrido la aplicación dogmática de políticas tipo Consenso de Washington, que
presionaron por desindustrializar, sobre todo a Argentina. Esta evidencia, más el peso del
pensamiento keynesiano en estos autores, ayuda a comprender porque tienen la tendencia de ver a China como una amenaza y no como una oportunidad.
Por su parte, Li Xing y Steen Fryba sostienen que el crecimiento de las exportaciones chinas no va en desmedro de las exportaciones de América Latina, aunque con
argumentos menos fuertes, basados más en convicciones abstractas (complementación/
cooperación) que en evidencia histórica y/o en modelamiento sobre el futuro.
La segunda cuestión, vinculada al patrón de relaciones entre China y América Latina, se cuestiona por la estructura de las relaciones políticas y económicas entre China y
la región. Este dilema es planteado en términos de la mirada China, vale decir, desde una
perspectiva muy pragmática. En este enfoque, China separa sus relaciones en dos niveles:
con Brasil, su principal y casi único objetivo en la región; y con el resto de la región, como
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Volumen XIII / N° 1 / enero - junio 2013 / pp. 219-222
un agregado que ellos no desagregan de manera my específica. Evidentemente, es una
mirada cuantitativa y aún muy simple sobre la región.
La tercera cuestión, asociada al regionalismo, nos enfrenta a una de las dimensiones más trabajadas por los internacionalistas latinoamericanos. Aquí la cuestión es preguntarse bajo qué esquema se estructurarán las relaciones entre China y esta región. Aquí
el debate se plantea en torno a los modelos de regionalismo abierto (Chile) y regionalismo cooperativo (Unasur), como los esquemas posibles, con una inclinación fuerte hacia
el último de estos. En este debate, llama la atención que los autores no hayan entrado a
discutir sobre el esquema de integración asiático que Kename Akamatsu denominó flying
geese, y que demuestra que la clave del desarrollo y exitosa integración económica internacional de Asia, hasta fines de los 90, fue su capacidad para integrarse entre sí de manera cooperativa (no competitiva), teniendo una organización jerárquica del desarrollo
de I + D, liderada por Japón y secundada por los NIC, ASEAN4, China y las economías
emergentes del sudeste de Asia. Desde la Crisis Asiática en adelante, China se convirtió
crecientemente en un universo económico en sí mismo. Frente a este modelo, los autores
podrían haber examinado hasta qué punto esta experiencia podría haber sido útil para
que las economías de América Latina hubiesen optado por una genuina cooperación
económica y no por la competencia destructiva a la que se han entregado hasta ahora.
La cuarta cuestión, y conectada con la anterior, alude a las teorías de integración
económica que podrían utilizarse para comprender, explicar y modelar la integración
económica de estas regiones. Dosenrode y Zank defienden el enfoque europeo, sosteniendo la existencia de una teoría de la integración general, común para proyectos de
países desarrollados y en desarrollo. Bernal-Meza, Quintanar y Fryba, por su parte, defienden la idea del enfoque sudamericano, que niega la posibilidad de un modelo de
integración único. En esta argumentación, se afirma que dada las exigencias distintas que
se imponían a la integración económica en países en desarrollo, relacionadas con la superación del atraso económico, era imposible compatibilizar en una misma teoría objetivos
distintos, según el nivel de desarrollo de los países.
A mi juicio, este debate merece más reflexión y en eso está este equipo académico.
Sería interesante mirar este regionalismo no solo como un objetivo, sino que también
como un instrumento. Buscamos la integración porque la valoramos filosóficamente (deseamos vivir en un mundo integrador), pero, ¿por qué no buscarla también?, ¿por qué
ella puede resultar en un instrumento capaz de contribuir al desarrollo económico? Eso
es, precisamente, lo que hizo Asia Pacífico en el pasado con su modelo de Flying Geese.
Eso es lo que está haciendo Asia ahora, teniendo a China como líder: ¿qué puede apren-
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 221
der América Latina de esta experiencia? Creo que bastante. Otra vez: sustituir la competencia regional por la cooperación regional efectiva: vale decir, transformar el manido
discurso de la cooperación regional en la política exterior practicada.
La quinta y última cuestión planteada por el libro alude a las divergencias entre
chinos y latinoamericanos. Según los autores, entre los intereses chinos y latinoamericanos no necesariamente podrán coincidir en el mediano y largo plazo. La clave aquí es
preguntarnos cuánto sabemos del plan de China más allá de los documentos oficiales.
¿Qué piensan los “intelectuales orgánicos” que alimentan la política exterior china y que,
de algún modo, guían las opciones del proceso de toma de decisiones? Esa es una dimensión crítica que aún está fuera de la esfera de observación académica y que debe estarlo.
Toda la reflexión del libro supone intenciones e ideas que aún conocemos parcialmente.
Una cuestión ausente del libro y que me resulta de mucha importancia es el rol que
Estados Unidos desempeña y desempeñará frente a esta expansión mundial de China y
su impacto sobre América Latina.
En una reflexión como esta, aparece la imagen permanente de Estados Unidos y
su influencia. El libro no la aborda, pese a que es un “otro” constante en nuestra política
exterior y en nuestras relaciones. De allí que tratándose de un libro que presenta resultados de investigación “en progreso”, debería considerar para el futuro trabajo, reflexionar
acerca de cómo ese actor, aún gravitante, interactuará con esta realidad emergente.
Para concluir, el libro me parece una magnífica muestra de un debate académico
muy serio, riguroso y respetuoso de diferencias interpretativas de fondo. En tal sentido,
me parece que es un texto para comprender un debate clave y en curso. En ese sentido, se
agradece que los autores compartan este trabajo que muestra sus avances “en progreso”,
mostrando ideas en construcción con mucha generosidad y aún más honestidad intelectual.
Se trata, en consecuencia, de un “informe de laboratorio” que nos da cuenta de lo
que pensamos hoy y que contribuye a alimentar el debate de mañana.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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Si Somos Americanos Revista de Estudios Transfronterizos
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y estudios internacionales, desde una perspectiva interdisciplinaria y pluralista. La revista se encuentra indexada en Dialnet, CLASE, Latindex (Directorio y Catálogo) y SciELO.
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normas conllevará a la devolución de los originales.
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c) Estructura: Los manuscritos deben tener tres partes: introducción, cuerpo central y conclusiones, cada una de las cuales deberá distinguirse claramente del resto del
texto, mediante un subtítulo (en cursiva y negrita cuerpo 12). El título del artículo debe
venir en español (mayúscula y negrita) e inglés (baja y en cursiva).
d) Resumen: Los manuscritos deben tener un resumen (en español) y un abstract
(en inglés), con una extensión máxima de 200 palabras. Además, se deben incluir tres
palabras clave en español, traducidas también al inglés (keyword).
e) Datos del autor/a: Se debe adjuntar un breve currículum vitae (CV) del autor/a
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(cargo que desempeña, Departamento o Facultad, Universidad, ciudad y país), así como
datos de dirección, correo electrónico y teléfono. Estos datos deben ser enviados en una
hoja separada del artículo, escrito en letra Times New Roman, cuerpo 12, interlineado
sencillo, en hoja tamaño carta.
cias.
f) Anexos: Si lo desea, incluya los anexos al final del texto, después de las referen-
g) Cuadros, mapas, gráficos, tablas, figuras e imágenes: Estas deben ser entregadas
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deben estar en formato TIFF o JPEG, con una resolución mínima de 300 pixeles. Todos
los archivos deben ser entregados en blanco y negro o en escala de grises. Deberá constar
con un título en la parte superior y estar numeradas separadamente por tipo. En la parte
inferior, se debe indicar la fuente. Las tablas o gráficos deben colocar los datos a partir de
los cuales fueron elaborados.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 225
h) Notas a pie de página: Estas se emplean para explicar o clarificar algo que se
dice en el texto para citar materiales que no se encuentran fácilmente disponibles, como
cartas y comunicaciones personales, documentos o entrevistas. Las notas deben emplearse lo menos posible.
6. Texto
-- Todas las expresiones en latín no incluidas por la RAE se escribirán en cursiva.
-- Expresiones o palabras de otros idiomas van en cursiva.
-- Para uso de mayúsculas y minúsculas, aténgase estrictamente a las reglas idiomáticas. Por eso, los gentilicios y los cargos van siempre en minúsculas, excepto Jefe de Estado, Presidente de la República o Primer Mandatario cuando no
van acompañados del nombre correspondiente. Las instituciones se escriben
siempre con mayúsculas. Por ejemplo: el ministro de Industria y Tecnología
japonés, el Ministerio de Industria y Tecnología, la Prefectura Provincial.
-- Aquellos números que superen los cuatro dígitos deben ir separados con puntos donde corresponda.
-- Los siglos se escribirán en números romanos.
-- Los números del cero al nueve van en letras; el resto en numerales, con excepción de las referencias a edades.
-- La hora se designa según horario de 24 horas y separadas con dos puntos las
horas de los minutos, y estos de los segundos cuando se requiera (por ejemplo:
16:30 o bien, 21:34:20), sin espacios intermedios.
7. Cita del autor de una publicación
-- Si el nombre del autor está en el texto, seguir con el año de publicación entre
paréntesis: Ejemplo: En otro estudio realizado por González (2009).
-- Si el nombre del autor no está en el texto, escriba el apellido y años de publicación entre paréntesis (Bermúdez 2005).
-- Si el nombre del autor está en el texto y cita directamente de una obra o referencia, Artaza… (2009: 25).
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
-- Incluya los números de página cuando se cita directamente de una obra o en
referencias a pasajes concretos (Artaza 2009: 191).
-- Si se menciona más de una obra publicada en el mismo año por el mismo autor, se debe colocar una letra minúscula junto al año como ordinal (González
2002a; 2002b).
-- Si se quieren incluir las páginas concretas de las obras publicadas en el mismo
año, debe indicarse así (González 2002a: 20; 2002b: 50).
-- Si se quieren citar dos publicaciones del mismo autor, pero en diferente año
(Tapia 2004; 2012).
-- Si la referencia es a una obra cuando el nombre del autor ya aparece en la frase,
se incluye solo el año de publicación de la obra: “El republicanismo de Sunstein
(2006) y Pettit (2007) se diferencia…”.
-- En los trabajos con dos autores, se citan los dos apellidos: (Aranda y Salinas
2005).
-- En los trabajos con tres autores de una publicación aparecerán todos los nombres: (Artaza, González y Jiles 2009). Esto en el caso de la primera vez y luego
será citado (Artaza et al. 2009).
-- Si la publicación ha sido escrita por cuatro o más autores: (Pérez et al. 1993).
-- Si se quiere referenciar a distintos autores en diferentes años, se empezará por
la obra más reciente: (Tapia 2004; González 2002; Pérez et al.1993). Deben ir
separados por: punto y coma.
-- Cuando se cita por primera vez a un autor corporativo o institucional, debe
incluirse el nombre completo de la institución (Organización Mundial de la
Salud 2009). En las siguientes citas pueden aparecer las siglas (OMS 2009).
-- Si se quiere mencionar a dos autores que tienen el mismo apellido, debe indicarse la primera inicial de su nombre para poder diferenciarlos (B. Ripley 1988;
R. Ripley 1964)
-- En el caso de una reedición muy alejada en el tiempo de la publicación original,
puede especificarse esta última entre corchetes para facilitar al lector la comprensión de la cronología de las publicaciones; una reedición moderna del texto de Marx se puede citar como (Marx [1867] 1975), pero no es imprescindible.
-- Si se quieren especificar capítulos, índices o tablas (Neuman 1994, tabla 3.3) o
(Clawson 1998, cap. 2).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 227
-- Las citas textuales de hasta 40 palabras, se incluyen dentro del texto, señaladas
por comillas dobles.
-- Las citas de más de 40 palabras deben formar un párrafo aparte, con doble
sangría y un tamaño de letra más reducida (10 puntos) que el resto del texto y
no se emplean comillas.
8. Referencias
-- La lista de referencias va al final del texto y debe incluir todos los trabajos citados
en el artículo.
-- Deben estar ordenados alfabéticamente por apellido y nombre del primer autor.
Los trabajos del mismo autor se deben enumerar cronológicamente.
-- Incluya los nombres y apellidos de todos los autores. Utilice inicial del primer
nombre, solo si el autor aparece de esa manera en el texto original.
a) Libros: Apellido, Nombre. Año de publicación. Título del libro (en cursiva). Lugar de la
editorial, estado o provincia (o el nombre del país): nombre de la editorial.
Un Autor:
González, Sergio. 2007. Ofrenda a una masacre. Claves e indicios de la emancipación
pampina de 1907. Santiago: Lom Ediciones.
Dos autores:
Herrera, María y Helena Viramontes. 1995. Chicana Writes: On Word and Film. Berkeley, CA: Third Woman Press.
Tres autores:
Varas, Augusto, Isaac Caro y Pamela Mewes. 1994. Democracia y mercado en el postsocialismo. Rusia y las repúblicas del Asia Central. Santiago: Flacso Ediciones.
Libros con editor: Se debe indicar la edición cuando es distinta de la primera, si se trata de una
verdadera edición (texto revisado y modificado) y no una reimpresión del material.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Apellidos, Nombre, la abreviatura del editor (“comp.” si es en español y “ed.” si es en inglés).
Año de publicación. Título del libro (en cursiva), Lugar de publicación: Editorial.
Barr, Arista, ed. 2000. Well-Written Essays. Brandon, MB: Brandon University Press.
Varas, Augusto, comp. 1994. Medidas de confianza mutua en América Latina. Santiago:
Flacso Ediciones.
Capítulos de un libro: Apellido, Nombre del autor del capítulo. Año de publicación. “Título
del capítulo entre comillas.” Abreviatura de páginas (Pp.) primera y última página preposición
(en) Título de la obra en cursiva, editado por (nombres de el/los editor/es). Lugar de publicación: Editorial.
Scully, Timothy R. 1995. “Reconstituting party politics in Chile.” Pp. 100-37 en Building democratic institutions, editado por S. Mainwaring y T.R. Scully. Stanford: Stanford University Press.
Illanes, María Angélica. 2009. “Carta a los/as pampinos/as.” Pp. 406-08 en A cien años
de la masacre de Santa María de Iquique, editado por S. González, P. Artaza y S. Jiles.
Santiago: Lom Ediciones.
Libros sin autor (ordenar los libros en orden alfabético por la primera palabra del título).
Título de la obra (en cursiva), Año, Edición. Lugar de publicación: Editorial.
The Chicago manual of style. 2003. 15th ed. Chicago, IL: University of Chicago.
b) Artículos de revistas o publicaciones seriadas:
Artículos en revistas en formato impreso: Apellido, Nombre. Año de publicación. “Título del
artículo.” Nombre de la publicación (en cursiva) Número del volumen: página de inicio y final
del artículo.
Aranda, Gilberto, Cristián Ovando y Alejandro Corder. 2010. “Experiencias paradiplomáticas en la región de Tarapacá y su proyección subregional.” Estudios Internacionales 165:33-74.
González, Sergio. 2009. “La presencia boliviana en la sociedad del salitre y la nueva definición de la frontera: auge y caída de una dinámica transfronteriza (Tarapacá 18801930).” Chungará Revista de Antropología Chilena 41 (1):31-40.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 229
Artículos en magazine y periódicos: Apellido, Nombre. Año de publicación. “Título del artículo entre comillas.” Nombre de la revista (en cursiva) número del período, día y mes.
Álvarez, Carolina. 2011. “La carrera que la oposición argentina nunca corrió.” El Mercurio, 9 de octubre.
Rimland, Bernard. 2000. “El autismo en los niños.” El Mercurio, 26 de abril.
Tesis o tesinas: Apellido, Nombre. Año de publicación. “Título de la tesis.” (en cursiva) Grado
académicos, Departamento o Facultad, Universidad, ciudad, región o estado.
Quitral, Máximo. 2005. “Las relaciones político-económicas entre Chile y Bolivia: 19731989.” Tesis para optar al grado de licenciado en historia y geografía, Universidad de
Santiago de Chile.
Ponencias o paper de una conferencia no publicada: Apellido, Nombre. Año de la ponencia o
conferencia. “Título de la conferencia o ponencia.” Ponencia o conferencia presentada en el
encuentro, jornada, congreso, etc. Fecha, ciudad y país.
Corder, Alejandro. 2009. “Política de seguridad en Chile, elementos distintivos de la
Triple Frontera. Una reflexión sobre los riesgos.” Ponencia presentada en el X Congreso Internacional BRIT (Border Regions in Transition). 25-28 mayo, Chile-Perú.
Ponencia o paper de una conferencia publicada: Apellido, Nombre. Año de la ponencia o conferencia. “Título de la conferencia o ponencia.” Pp. (en/in) Nombre del libro o actas (en cursiva), editado por. Lugar de publicación: Editorial.
Corder, Alejandro y Cristián Ovando. 2007. “Pensamiento integracionista y las relaciones entre Bolivia y Chile en los últimos 50 años.” Pp. 20-32 en VI Encuentro de historiadores, intelectuales y cientistas sociales Bolivia-Chile, editado por Ojeda. Iquique:
Universidad Bolivariana.
c) Recursos electrónicos:
Artículos de revistas en formato electrónico: Apellido, Nombre. Año de publicación. “Título del
artículo”. Nombre de la publicación (en cursiva) Número del volumen: página de inicio y final
del artículo. Fecha de consulta (ruta de acceso)
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Quitral, Máximo. 2009. “Chile y Bolivia: Entre el abrazo de Charaña y sus relaciones
económicas, 1975-1990.” Revista Universum 25: 139-69. Consultado 15 de abril 2011.
(http://www.scielo.cl/pdf/universum/v25n2/art_09.pdf)
Libros electrónicos: Apellido, Nombre. Año de publicación. Título del libro (en cursiva). Lugar
de la editorial, estado o provincia (o el nombre del país): Nombre de la editorial. Fecha de
consulta (ruta de acceso).
Jennings, James, ed. 2007. Race, Neighborhoods, and the Misuse of Social Capital. Gordonsville, VA: Palgrave Macmillan. Retrieved November 17, 2011 (http://site.ebrary.
com.ezproxy.tru.ca/lib/trulibrary/docDetail.action?docID=10194106).
Webs: Nombre de la web. Año de publicación de la web. “Título de la sección de la web entre
comillas.” Lugar de la web: Editores de la web. Fecha de consulta (ruta de acceso).
American Sociological Association. 2000. “Scholarship of Teaching and Learning
Workshop.” Washington, DC: American Sociological Association. Consultada el 5 de
mayo 2008 (http://www.asanet.org/members/socwkshp.html).
Estas referencias están adaptadas al idioma español, se basan en ASA (American Sociological
Association), Style Guide, Fourth Edition (2010). www.asanet.org
9. Proceso de selección
Los manuscritos recepcionados pasan a un proceso de selección mediante un sistema de arbitraje por expertos en las distintas especialidades y materias que aborda la revista. Este proceso
cuenta con cuatro revisiones:
a) Primera revisión: el equipo editorial determinará si el manuscrito cumple con los
criterios generales descritos anteriormente, pudiendo rechazar un artículo, sin necesidad de enviarlo a evaluadores externos.
b) Segunda revisión: los manuscritos serán enviados a dos evaluadores anónimos, externos a nuestra universidad, especializados en la temática del trabajo, lo que se
conoce como “doble ciego”, manteniéndose en reserva tanto al autor como al evaluador. En caso de que no haya unanimidad en los evaluadores sobre aceptarlo (tal
como está o sujeto a modificaciones) o rechazarlo, será enviado a un tercer revisor
externo. El evaluador tendrá un período máximo de un mes para efectuar dicho
trabajo
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 231
c) Tercera revisión: basada en los comentarios y sugerencias de los evaluadores, se
toma la decisión que podrá ser: aceptado como está, aceptado sujeto a modificaciones, o rechazado. Los comentarios y sugerencias de los evaluadores serán enviados al autor a través del editor o editores invitados de número para que procedan
a las correcciones y modificaciones, las que serán condicionantes para su publicación. El autor dispondrá de dos semanas para efectuar los cambios a contar de la
fecha de envío de las evaluaciones, y una vez finalizado el proceso de corrección
deberá enviarlo al editor o editores.
d) Cuarta revisión: se procede a verificar que se hayan incorporado las sugerencias y
comentarios de los evaluadores; si es así, se acepta de forma definitiva recibiendo
un certificado o carta donde se indica que su artículo ha superado el proceso de
evaluación y se encuentra a la espera de su publicación; de lo contrario, se rechazará el manuscrito.
Se informará al autor sobre la aceptación o rechazo de su artículo en un período máximo de
ocho meses, a contar de la fecha de recepción del artículo. Sin embargo, los plazos dependerán
de la complejidad del tema y de la disponibilidad de evaluadores expertos.
10. Edición y publicación del artículo aceptado
La revista se reserva el derecho a realizar, previo a la publicación, modificaciones menores del
manuscrito que en ningún caso cambiarán el contenido o ideas centrales del texto. Estas modificaciones se refieren a aspectos de tipo formal como correcciones ortográficas, clarificación
en la redacción o cualquier otro tipo de aspectos asociado a criterios de estilos.
Los manuscritos aceptados serán editados y enviados al autor principal para que responda a
las preguntas o aclare las dudas al editor o editores invitados, apruebe las correcciones y entregue el visto bueno. Si en esta etapa el autor no responde de manera satisfactoria a las consultas
planteadas por el editor, la revista se reserva el derecho a no publicar el trabajo.
11. Ejemplares que se envían al autor
El autor principal o encargado recibirá 1 ejemplar de la revista y 7 separatas de su artículo.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
Universidad Arturo Prat
Instituto de Estudios Internacionales INTE
Si Somos Americanos Revista de Estudios Transfronterizos
www.sisomosamericanos.cl
Lista de Chequeo de Artículos para la Revista Si Somos Americanos
Extensión
Sí
No
¿El artículo tiene una extensión de entre 5.000
y 10.000 palabras?
Título en español
Título en inglés
Resumen en inglés
Extensión máxima de 200 palabras
Resumen en Español
Extensión máxima de 200 palabras
3 palabras clave en
español
3 palabras clave en
inglés
Citas en el texto
¿Tienen todas las citas en el texto el apellido
del autor, el año de publicación y las páginas
citadas?
Estructura del texto
¿Presenta el trabajo una estructura, con
introducción, desarrollo y conclusiones o
consideraciones finales?
Referencias
bibliográficas
Cuadros, figuras y
gráficos
¿Están las referencias bibliográficas al final del
texto, ordenadas alfabéticamente?
¿Están ajustadas a las normas ASA?
¿Tienen todos los cuadros, figuras y gráficos
los títulos y fuentes y están ordenados
correlativamente en números arábigos,
utilizando una numeración propia?
¿Están los cuadros, figuras y gráficos
presentados en negro o en escala de grises?
Autor(es), Afiliación
institucional, ciudad,
país, Email,
dirección postal
¿Están estos datos completos?
Av. Arturo Prat 2120, Iquique. Fono: 56 57 394131 – M. Montt 12, of. 703, Providencia, Santiago. Fono: 56 2 3660751
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Av. Arturo Prat 2120, Iquique, Chile.
Av. Manuel Montt 12, oficina 703, Santiago, Chile.
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