TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
Resolución nº 803/2014
En Madrid, a 31 de octubre de 2014.
VISTO el recurso especial interpuesto por D. A. A. C. en representación de ASOCIACIÓN DE
EMPRESARIOS DE LIMPIEZA DE MADRID (AELMA) y D. J.M.N. y D. M.A.V.D. en representación de
ASOCIACIONES FEDERADAS DE EMPRESARIOS DE LIMPIEZA NACIONALES (AFELIN), contra el Pliego
de Cláusulas Administrativas Particulares del procedimiento de licitación del “Servicio de Limpieza Integral de
los Edificios, locales y dependencias de la AGE ubicados en la Comunidad de Madrid”, en lo relativo a los
lotes números 1 a 6 y 11 en el Recurso nº 813/2014 y a los lotes números 1 a 7 y 11 en el Recurso nº
814/2014, convocado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación,
expediente nº 8/2014, el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO.
Primero. La Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas anunció la licitación pública del procedimiento de licitación del
“Servicio de Limpieza Integral de los Edificios, locales y dependencias de la AGE ubicados en la Comunidad
de Madrid”, expediente nº 8/2014 a través del Diario Oficial de la Unión Europea de 26 de septiembre de
2014, del Boletín Oficial del Estado con fecha 24 de septiembre de 2014, y en la Plataforma de Contratación
del Sector Público el 22 de septiembre de 2014, con un valor estimado del contrato de 225.710.369,68 euros.
Segundo. Contra los pliegos que han de regir la licitación del contrato en cuestión, AELMA y AFELIN, a
través de sus representantes, previo anuncio, presentaron escrito en el registro del órgano de contratación,
solicitando la anulación del proceso de licitación dado que tanto las cláusulas administrativas son contrarias a
lo dispuesto en el artículo 1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP en
adelante) aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, pues su actual redacción
supone una discriminación de la igualdad de trato entre los licitadores e infringe el principio de libre
competencia. Refieren infracciones en cuanto a la distribución de los lotes que favorece que sólo puedan
concurrir grandes empresas y también argumentan en contra de la limitación de la concurrencia a un número
determinado de lotes y no a la totalidad de ellos. El órgano de contratación remitió a este Tribunal una copia
de los expedientes de contratación acompañados de los oportunos informes de 14 de octubre de 2014.
Tercero. Con fecha 20 de octubre de 2014, la Secretaria del Tribunal, por delegación de éste, resolvió
conceder la medida provisional de suspensión del procedimiento, lotes números 1 a 7 y lote n º 11, de
acuerdo con los artículos 43 y 46 del TRLCSP.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. Los presentes recursos se interponen ante este Tribunal, que es competente para resolverlos de
conformidad con el artículo 41.1 del TRLCSP.
Segundo. El acto recurrido son los pliegos de la licitación de un contrato de servicios comprendido en la
categoría 14 del Anexo II del TRLCSP cuyo valor estimado supera los 134.000 euros, por lo que el recurso
ha sido interpuesto contra acto recurrible de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1.b) y 2.a) del
TRLCSP.
Tercero. En cuanto a la legitimación para recurrir, el artículo 42 del TRLCSP establece que podrá interponer
el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos
e intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto del
recurso. El órgano de contratación ha alegado que no las asociaciones no van a concurrir a la licitación por lo
que no se producirán perjuicios para ellas. De acuerdo con sus Estatutos, la ASOCIACIÓN DE
EMPRESARIOS DE LIMPIEZA DE MADRID (AELMA), (artículo 8.3 y 6) le corresponde promover y proteger
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la libre competencia en interés de todos los empresarios y asumir la gestión y defensa de las aspiraciones
empresariales ante los órganos de la administración central, autonómica, provincial, local o cualquier otro
organismo, incluso los judiciales. El artículo 2 precisa que podrán asociarse a la misma todos los
empresarios y personas físicas y jurídicas radicados, con sede principal o delegación, en su ámbito territorial.
De acuerdo con sus Estatutos, la ASOCIACIONES FEDERADAS DE EMPRESARIOS DE LIMPIEZA
NACIONALES (AFELIN), permite en su artículo 2 que puedan asociarse todas las Organizaciones
Empresariales de ámbito igual o inferior, de empresas con sede principal o delegación en su ámbito
territorial, y la actividad ha de ser la Gestión Integral de Servicios y todo lo relacionado con la limpieza,
higiene y medioambiente. De acuerdo con su artículo 8.6 asume la gestión y defensa de los intereses de sus
miembros titulares. En este caso, las recurrentes has acreditado que se trata de unas asociaciones
representativas de los empresarios de limpieza, entre cuyos fines están los de defender los intereses de sus
miembros y promover y proteger la libre competencia. Como ya hemos puesto de manifiesto en otras
resoluciones de este Tribunal, como en la Resolución 29/2011:”…Sin embargo, el legislador ha sido
deliberadamente menos concreto con la finalidad de cumplir de manera escrupulosa las exigencias de las
Directivas comunitarias en materia de recursos. No parece que la intención del legislador haya sido restringir
la legitimación para interponer este recurso sino que, antes al contrario, su intención ha sido extenderla a
cualquier persona cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar
afectados por la decisión que se dicte en el recurso (…). Este y no otro es el criterio del legislador tanto en la
Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común como en la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por otro lado, la
jurisprudencia del Tribunal Supremo y la del Tribunal Constitucional ha precisado el concepto de interés
legítimo de manera que abarca casos como el presente.” En el presente caso existe esa relación unívoca y
concreta de las entidades recurrentes con el objeto del recurso. En consecuencia, disponen de legitimación
para plantear su pretensión de reforma de los pliegos y, por lo tanto, el recurso debe ser analizado en cuanto
a su fondo.
Cuarto. Si bien antes de entrar a analizar el fondo del asunto, procede examinar si el recurso ha sido
interpuesto en el plazo de los quince días hábiles previstos en el artículo 44.2. a) del TRLCSP. Con respecto
al cumplimiento del requisito temporal para la interposición del recurso debemos plantearnos si se ha
cumplido en los términos previstos en el artículo 44 del TRLCSP y la interpretación que del mismo ha
efectuado la Audiencia Nacional. En efecto, de conformidad con el apartado 2, letra a) del mismo, “cuando el
recurso se interponga contra el contenido de los pliegos y demás documentos contractuales, el cómputo se
iniciará a partir del día siguiente a aquel en que los mismos hayan sido recibidos o puestos a disposición de
los licitadores o candidatos para su conocimiento conforme se dispone en el artículo 158 de esta Ley” . El
recurso se interpuso ante el Tribunal el 8 y 9 de octubre de 2014 respectivamente por cada asociación, por lo
que desde la fecha de publicación del anuncio en la Plataforma de Contratación, el 22 de septiembre, y la
puesta a disposición de los pliegos, ambos recursos estaban en plazo.
Quinto. Respecto al fondo del asunto, se examinarán ambos recursos conjuntamente ya que los escritos de
recursos si bien promovidos por Asociaciones distintas son idénticos. Los recurrentes solicita la anulación del
proceso de licitación dado que las cláusulas administrativas son contrarias a lo dispuesto en el artículo 1 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP en adelante) aprobado por Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, pues su actual redacción supone una discriminación de la igualdad
de trato entre los licitadores e infringe el principio de libre competencia. Refieren infracciones en cuanto a la
distribución de los lotes que favorece que sólo puedan concurrir grandes empresas y también argumentan en
contra de la limitación de la concurrencia a un número determinado de lotes y no a la totalidad de ellos.
Respecto a la primera alegación desarrolla su argumentación indicando que los lotes recurridos están por
encima de los tres millones de euros lo que determina sólo puedan acceder a esta licitación las empresas
con plantilla superior a los 1.000 asalariados y que en la Comunidad de Madrid son sólo 20 empresas.
Añaden que se ha empleado el criterio geográfico y no el de unidad funcional para la distribución de los lotes
por lo que podrían haberse agrupado lotes rebajando su importe, sin que se admita el principio de eficiencia
para su justificación ni tampoco la eventual posibilidad de presentarse en UTE, ya que deben ser las
empresas las que decidan recurrir a su uso voluntariamente. El órgano de contratación por su parte señala la
distribución en lotes se ha previsto en el artículo 86.3 del TRLCSP, que queda sometida a la discrecionalidad
del órgano de contratación siempre que esté motivada, como efectivamente consta en la memoria punto 4.2
donde consta que se ha recurrido a los criterios geográficos y de unidad funcional para la distribución de los
lotes. Que el importe de tres millones de euros se obtuvo tras una reunión con las empresas del sector del
que resultó un importe de entre tres y cinco millones de euros para permitir a las PYMES su acceso. Que la
clasificación exigida para los lotes impugnados, salvo el número 10 reservado a Centros Especiales de
Empleo, es la UID, y según la Junta Consultiva de Contratación Administrativa resultan clasificadas 814
empresas en la categoría D y 996 en la C, por lo que el número no se corresponde con los 20 alegados de
adverso. Por último señala que el 80% de los 401 edificios se concentra en 11 empresas, por lo que el mayor
número de contratos o lotes no garantiza un mayor número de adjudicatarias. Tanto la resolución de este
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Tribunal 520/2013 como la 148/2012 entre otras se refieren a la distribución en lotes, pero podemos traer a
colación la más reciente, la número 756/2014, de 15 de octubre, que señala: “Séptimo. En relación con los
alegatos deducidos por la actora, debe tenerse presente (seguiremos en este punto el hilo argumental de la
resolución 652/2014, en la que se abordó una impugnación pareja referida a esta misma licitación) lo
dispuesto en los artículos 86 y 117.2 del TRLCSP, con arreglo a los cuales el contrato debe ajustarse a los
objetivos que la Administración contratante persigue para la consecución de sus fines, correspondiendo a
ésta apreciar las necesidades a satisfacer con el contrato y siendo la determinación del objeto del contrato
una facultad discrecional de la misma, sometida a la justificación de la necesidad de la contratación y a las
limitaciones de los artículos 22 y 86 del TRLCSP. Por ello, como ha reconocido este Tribunal en las
Resoluciones, 156/2013, de 18 de abril y 194/2013, de 23 de mayo, la pretensión de la recurrente no puede
sustituir a la voluntad de la Administración en cuanto a la configuración del objeto del contrato y a la manera
de alcanzar la satisfacción de los fines que la Administración pretende con él. Pues bien, el primero de los
preceptos citados parte de la regla general de no división del objeto del contrato, si bien en su apartado 3,
cuando el objeto admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, se admite la
posibilidad de fraccionar o dividir el objeto en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o
aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto. Por su
parte, el artículo 117.2 establece que “Las prescripciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones
de igualdad de los licitadores, sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la
apertura de los contratos públicos a la competencia”. Sobre estas normas tanto la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa, como la jurisprudencia y este Tribunal se han pronunciado, declarando la
proscripción de previsiones de los pliegos que pudieran impedir la participación en las licitaciones o el
establecimiento de ventajas injustificadas en la valoración de las ofertas si estas circunstancias carecen de
todo fundamento. En particular, cabe traer a colación la Resolución nº 214/2013 en la que analizando un
supuesto en el que también se debatía la conveniencia de realizar otra distribución por lotes de los productos
a suministrar señalaba lo siguiente: “Sin entrar a considerar si la división en lotes propuesta por la entidad
recurrente que consiste en la creación de un lote nuevo en el contrato para las "Vacunas inactivadas
preparadas en cultivos celulares” es la más razonable o no desde el punto de vista de las necesidades que
pretende satisfacer el Acuerdo Marco proyectado, lo cierto es que corresponde al órgano de contratación la
decisión motivada sobre la configuración del objeto del contrato, pudiendo ser también razonable una
división en lotes diferente a la propuesta por la recurrente en la medida que con ello se pueda incrementar la
eficacia y la eficiencia en su ejecución. En efecto, como ha quedado expuesto en el fundamento anterior,
este Tribunal ha manifestado reiteradamente su respeto a la discrecionalidad del órgano de contratación para
elaborar los lotes del contrato de acuerdo con sus necesidades y las funcionalidades que se pretenden
cubrir, por lo que no se han acogido pretensiones destinadas a que se elaborasen los lotes del modo
pretendido por el recurrente, pues ello sería contrario a la libertad configuradora del órgano de contratación
derivada del artículo 86.” Asimismo, como también ha quedado expuesto, en la regulación de los contratos
públicos hay que remitirse a lo dispuesto en el artículo 1 del TRLCSP, el cual, además de proclamar, entre
otros, el principio de concurrencia, se refiere también a la eficiente utilización de los fondos públicos, en los
términos siguientes: “La presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de
garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y
transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y de
asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente
utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de
servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la
libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa”. Por otra parte, del transcrito
artículo 1 del TRLCSP se desprende, como ha señalado este Tribunal en la resolución 247/2012, que es
principio básico y rector de la contratación del sector público el de eficiencia -“eficiente utilización de los
fondos públicos”, en palabras de dicho precepto legal-, principio que, en relación con la opción que asiste al
órgano de contratación dentro de los límites del artículo 86.3 del TRLCSP entre la integración de las diversas
prestaciones en un solo contrato sin división de lotes o el fraccionamiento del contrato mediante su división
en lotes, exige tomar en consideración distintos aspectos como son, principalmente: 1) el incremento de la
eficacia que supone la integración de todas las prestaciones en un único contrato sin división del mismo en
lotes; 2) la mayor eficiencia y coordinación en la ejecución de las prestaciones resultante del tratamiento
unitario del contrato; 3) el aprovechamiento de las economías de escala que posibilita el hecho de que todas
las prestaciones se integren en un único contrato sin división en lotes; y 4) la optimización de la ejecución
global del contrato al ser el control de su cumplimiento más efectivo si el contrato se adjudica a una sola
empresa y no a varias como podría ocurrir si se estableciesen lotes. Ahora bien, el artículo 1 del TRLCSP
sanciona también, como principios básicos y rectores de la contratación del sector público, la libertad de
acceso a las licitaciones, la no discriminación e igualdad de trato y, en fin, la salvaguarda de la libre
competencia. Así las cosas, es el resultado de la ponderación conjunta de unos y otros principios eficacia y
eficiencia de la contratación pública, de una parte, y libertad de acceso a las licitaciones, no discriminación y
salvaguarda de la competencia, de otra parte- lo que debe erigirse en pauta para determinar la procedencia
o no de fraccionar el objeto del contrato mediante su división en lotes. No obstante, no cabe perder de vista
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que la mayor o menor apertura a la competencia de un determinado procedimiento de contratación o un lote
de un procedimiento, en sí mismo, no determina una infracción de los principios de competencia, libre
acceso a las licitaciones, igualdad y no discriminación, cuando encuentra su justificación en las necesidades
o fines a satisfacer mediante esa prestación.” En el caso objeto de este procedimiento no puede afirmarse
que el órgano de contratación al definir el objeto contractual haya conculcado los principios de igualdad y
concurrencia restringiendo la competencia. Por un lado, en lo que atañe a la definición de los lotes se
destaca en el informe emitido al amparo del artículo 46 TRLCSP que explicita las causas que han
determinado este criterio de elección, incluyendo una consulta, potestativa, al sector empresarial afectado, y
previa para el cálculo del importe de los lotes para resultar accesible a la pequeñas y medianas empresas.
Se ha seguido el criterio que refleja la cláusula 1.3 del PPT la proximidad geográfica y por razón de su
actividad, en los anexos se incluye ficha detallada por cada edificio o complejo en que detalla dirección,
características, superficies de limpieza etc… Por otro lado, el criterio del número de empresas que figuran
clasificadas en las categorías exigidas supone un número lo suficientemente elevado para que no se pueda
considerar que se ha actuado para restringir la concurrencia de las pequeñas y medianas empresas, sin que
efectivamente en el pliego se haya encontrado imposición de un número mínimo de empleados igual o
superior a 1.000 para concurrir a la licitación. Cuestión distinta es que la definición de lotes efectuada por la
Administración no haya sido del agrado del recurrente, pretensión que no puede acogerse por ser contraria a
la libertad configuradora del órgano de contratación derivada del artículo 86 del TRLCSP, siendo así que este
Tribunal ha manifestado en diversas ocasiones (como en las Resoluciones 138/2012, 143/2012, 187/2012,
210/2012, 220/2012 o 227/2012) que ha de respetarse, en principio, la discrecionalidad del órgano de
contratación para elaborar los lotes de acuerdo con sus necesidades y las funcionalidades que se cubran,
desestimando así las pretensiones destinadas a que se elaborasen los lotes del modo sugerido por el en
cada caso recurrente. Sin que por parte de los recurrentes se haya aportado acreditación del desvío del
órgano de contratación de los principios básicos a tener en consideración para la distribución de estos lotes,
estos son, eficacia, mayor eficiencia y coordinación en la ejecución de las prestaciones, aprovechamiento de
las economías de escala y control de su cumplimiento más efectivo que no resulte demasiado oneroso para
la Administración. Recapitulando de lo expuesto hasta ahora, la armonización entre los principios de
eficiencia y de libre concurrencia se ha tenido en cuenta por parte del órgano de contratación y le
corresponde al juicio del órgano de contratación la decisión motivada de la contratación en varios lotes,
habiendo quedado justificado suficientemente en el presente caso la conveniencia de licitación en los lotes
que prevé el pliego, por lo que procede desestimar las alegaciones de la recurrente en este punto.
Sexto. En segundo lugar discrepan los recurrentes de la limitación al número de lotes a licitar que se impone
en la cláusula IX punto 1º del PCAP, que además abona su tesis de que los lotes son de un gran volumen.
Que la Directiva 2014/24/UE lo recoge pero todavía no ha sido objeto de transposición pero que el TRLCSP
no lo regula y que la Comisión Nacional de Mercados y Competencia tampoco comparte la inclusión de esta
limitación en los pliegos. Por su parte el órgano de contratación invoca el artículo 67.7 a) del Real Decreto
1098/2001, de 12 de octubre que lo prevé expresamente y el Dictamen de la Abogacía General del Estado nº
69/2006, de 28 de julio que así lo avala.
Efectivamente la cláusula IX 1º del PCAP limita la posibilidad de concurrir en los lotes números 1 a 9 a un
máximo de dos lotes, por su volumen y características particulares y reserva el lote nº 10 a Centros
Especiales de Empleo ya que más del 70% de los trabajadores con derecho a subrogación son
discapacitados (DA 5ª del TRLCSP). El artículo 67.7 a) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre
dispone: “7. En los contratos de servicios los pliegos de cláusulas administrativas particulares, además de los
datos expresados en el apartado 2, contendrán los siguientes: a) Posibilidad de licitar, en su caso, por la
totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan.” Por su parte el Dictamen de la Abogacía
General del Estado nº 69/2006, de 28 de julio que por su claridad se reproduce a continuación: “El Real
Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas (RGCAP), sí contiene en su artículo 67 una previsión expresa que podría
amparar la introducción, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, de cláusulas limitativas de
la facultad del contratista de licitar a todos los lotes que configuren el objeto del contrato. Efectivamente, en
su apartado 5. a), el artículo 67 del RGCAP establece, como datos o menciones que habrán de hacerse
constar en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos de suministros, la
“posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan”,
exigencia que reitera en su apartado 6. a), al enumerar el contenido mínimo de los pliegos de cláusulas
administrativas particulares de los contratos de consultoría y asistencia, y en su apartado 7. a), relativo al
contenido mínimo de dichos pliegos en los contratos de servicios. La previsión contenida en el artículo
67.5.a) en el RGCAP no es novedosa, pues el precepto cuenta con el precedente del artículo 244.8 del
derogado Reglamento de Contratos de Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, que,
de forma análoga, exigía la constancia, en el pliego de bases de los contratos de suministro, de la
“posibilidad de licitar por la totalidad del suministro, por partidas independientes o por los lotes que se
establezcan dentro de cada partida”. Así las cosas, el RGCAP impone la inclusión, en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares de los contratos de suministros, consultoría y asistencia, y servicios, de
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una mención expresa relativa a la “posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o
por los lotes que se establezcan”. Dicha previsión puede ser objeto de dos interpretaciones distintas. Así,
cabe entender, en primer lugar, que lo que el precepto establece es la mera facultad de los contratistas de
optar, cuando así lo admita la Administración en los pliegos, entre licitar por la totalidad del contrato, o sólo
por los lotes que determine la Administración contratante. De acuerdo con esta primera interpretación, el
artículo 67.5.a) del RGCAP (y, de igual modo, los apartados 6.a) y 7.a) de dicho precepto) estarían
permitiendo a los empresarios, cuando así lo prevean los pliegos, optar por una licitación global, referida a la
totalidad del objeto del contrato, o parcial, circunscrita a determinados lotes del mismo que determine la
Administración en los pliegos. Se estaría aludiendo en dichos preceptos, en suma, no a la posibilidad de la
Administración contratante de limitar o circunscribir la licitación a unos lotes determinados, sino al
reconocimiento de una facultad de opción conferida, cuando así lo prevean los pliegos, en favor de los
contratistas. De acuerdo con una segunda interpretación, el artículo 67 del RGCAP, en sus apartados 5.a),
6.a) y 7.a), lo que haría es atribuir a la Administración contratante la posibilidad de decidir si la licitación ha
de referirse a la totalidad del objeto del contrato o sólo al lote o lotes que dicha Administración determine,
vinculando con esa decisión a los contratistas, que, en el último de los supuestos aludidos, verían limitadas o
restringidas sus facultades de licitación, al no poder optar por presentar ofertas para la totalidad de los lotes
del contrato. No se trataría, por tanto, de una facultad de elección a favor del contratista establecida por la
Administración en los pliegos, sino del reconocimiento expreso en el RGCAP de una facultad de decisión en
favor de la Administración contratante que permitiría a ésta optar entre permitir la licitación a todos los lotes
que constituyen el objeto del contrato o restringirla sólo a uno o varios lotes determinados. Esta segunda
interpretación permitiría limitar las posibilidades de licitar de los contratistas a un único lote del contrato, tal y
como se interesa en el escrito de consulta. Pues bien, este Centro Directivo considera que ha de prevalecer
la segunda de las interpretaciones apuntadas, con arreglo a la cual el artículo 67.5.a) del RGCAP concede a
la Administración la facultad de decidir si los licitadores pueden presentar ofertas para uno, para varios o
para todos los lotes que configuran el contrato. Y ello por las razones que seguidamente se exponen. En
primer lugar, tal interpretación es la que parece la más ajustada a la literalidad y al contenido del precepto. El
artículo 67 del RGCAP regula el contenido mínimo de los pliegos de cláusulas administrativas particulares,
cuya elaboración corresponde a las Administraciones Públicas contratantes. Por ello, la inclusión, dentro de
ese contenido mínimo, de una mención relativa a la “posibilidad de licitar por la totalidad del objeto o por los
lotes que se establezcan”, sugiere la atribución de una facultad de elección en favor de la Administración
Pública contratante, que deberá adoptar una decisión al respecto al elaborar los correspondientes pliegos de
cláusulas administrativas particulares. En otras palabras, la mención a la “posibilidad de licitar” a todos los
lotes o sólo a una parte de ellos en un precepto dedicado a regular el contenido necesario de los pliegos de
cláusulas administrativas particulares induce a concluir que la concreción de dicha posibilidad corresponde a
la Administración contratante, que es quien ha de redactar dichos pliegos. En segundo lugar, esta segunda
interpretación es la que resulta más coherente con la finalidad a la que responde la división de los contratos
por lotes. Efectivamente, el artículo 68 de la LCAP admite, como excepción al principio de prohibición de
fragmentación del objeto del contrato, la división de éste en lotes, cuando el contrato pueda fragmentarse en
partes que sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado o así lo exija la naturaleza del
objeto. La división del contrato en lotes responde, especialmente en los contratos de suministro, a la finalidad
de diversificar el riesgo de incumplimiento del contratista. El establecimiento de varios lotes y la posibilidad
de adjudicar cada uno de ellos a contratistas distintos permite a la Administración contar con una mayor
garantía de cumplimiento, pues si alguno de los contratistas no puede cumplir con la entrega del lote o lotes
adjudicados, la circunstancia de que el resto de lotes hayan sido adjudicados a empresarios distintos evita
que la Administración quede completamente desabastecida. De ahí que resulte lógico entender que lo que
establece el artículo 67.5.a) del RGCAP es una facultad de la Administración de decidir si se admite la
licitación de uno, varios, o todos los lotes, pues, según las concretas circunstancias de cada contrato, puede
interesar a la Administración diversificar, mediante un reparto por lotes, el número de suministradores
contratados. Atendiendo a la finalidad de evitación o minoración de riesgos que subyace en la técnica de
división del contrato en lotes, cobra pleno sentido la atribución a la Administración contratante de la facultad
de decidir si se admite la licitación respecto a uno, varios, o todos los lotes. En tercer lugar, la segunda
interpretación se ajusta con mayor rigor a las premisas sobre las que se asienta la técnica de división del
contrato en lotes. En este sentido se ha de indicar que la primera de las interpretaciones apuntadas, con
arreglo a la cual el artículo 67 del RGCAP estaría atribuyendo a los contratistas la facultad de optar por todos
o por algunos de los lotes, cuando así lo establezca la Administración en los correspondientes pliegos, parte
de la premisa implícita de que, a falta de previsión expresa en tal sentido en los pliegos, los contratistas han
de licitar necesariamente a todos los lotes. Dicho de otro modo, al considerar que el artículo 67 del RGCAP
lo que establece es el reconocimiento de la posibilidad de que los empresarios opten a uno, varios o todos
los lotes, cuando así se establezca en el pliego, la primera de las aludidas interpretaciones parte de la
premisa implícita de que, como regla general, los empresarios han de concurrir necesariamente a todos los
lotes en los que se divida un contrato, salvo que los pliegos establezcan la posibilidad de licitar sólo a unos
determinados lotes. Si ello fuese así, esto es, si como regla general los contratistas tuviesen que presentar
ofertas para todos los lotes en los que se divida un mismo contrato, no se advierte la finalidad a la que
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responde la propia división en lotes, ni la ventaja que dicha división entraña para la Administración
contratante. Es precisamente la posibilidad de adjudicar por parte el contrato a distintos empresarios la que
constituye la causa o razón de ser de la técnica de división del contrato en lotes. Por todo ello, no parece
razonable que el artículo 67.5.a) del RGCAP se haya querido referir a una facultad de opción de los
empresarios que no es coherente con la finalidad propia de la técnica de división del contrato en lotes. En
cuarto lugar, dicha interpretación resulta corroborada por el contenido del modelo de anuncio de licitación y
adjudicación de contratos para su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), que figura
como Anexo VIII del RGCAP. En el apartado II.1.9 del referido Anexo se incluye literalmente la siguiente
indicación: “División en lotes (...) Indíquese si pueden presentarse ofertas para: un lote, varios lotes, todos
los lotes”. La circunstancia de que el modelo de anuncio de licitación de contratos para su publicación en el
DOUE insertado como Anexo al RGCAP contenga una mención como la anterior, constituye un argumento
que avala la tesis interpretativa con arreglo a la cual, cuando el artículo 67 del citado Reglamento exige
expresar, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos de suministro (apartado
5.a), consultoría y asistencia (apartado 6.a) y servicios (apartado 7.a), la “posibilidad de licitar, en su caso,
por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan”, lo que hace es atribuir una facultad
de decisión al respecto en favor de la Administración contratante. Efectivamente, si, conforme al modelo de
anuncio de licitación, la Administración contratante puede decidir, al cumplimentar el correspondiente
anuncio, si admite la licitación para uno, varios o todos los lotes, es evidente que la Administración ostenta
una facultad de decisión al respecto, por lo que las dudas interpretativas que pudiera suscitar el artículo
67.5.a) del RGCAP parecen despejarse a favor de la segunda de las interpretaciones consideradas. Si la
Administración puede limitar la licitación a uno, varios o todos los lotes, al cumplimentar el anuncio de
licitación, igualmente podrá hacerlo al elaborar los pliegos de cláusulas administrativas particulares, máxime
cuando existe una previsión reglamentaria (el artículo 67 del RGCAP) que así lo ampara. Cabe añadir que la
exigencia de indicar, en el anuncio de licitación de los contratos, “la posibilidad de licitar por uno, varios o
todos los lotes”, es una constante en las Directivas Comunitarias sobre contratación pública (Anexo IV de la
Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras; Anexo IV de la Directiva 97/52/CE del Parlamento y del
Consejo, de 13 de octubre de 1997, por la que se modifican las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y
93/37/CEE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios,
suministros y obras, respectivamente; Anexo XII de la Directiva 98/4/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 16 de febrero de 1998, por la que se modifica la Directiva 93/38/CEE del Consejo, sobre
coordinación de los procedimientos de adjudicación en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de las telecomunicaciones; Anexo VII de la Directiva 2004/18/CE del Consejo y del Parlamento
Europeo, de 31 de marzo, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos
públicos de obras, de suministro y servicios; Anexo XIII de la Directiva 2004/17/CE del Consejo y del
Parlamento, de 31 de marzo, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales) que ha tenido reflejo, además de en el
vigente RGCAP, en otras normas estatales sobre contratación administrativa (Anexo VII del derogado Real
Decreto 390/1996, de 1 de marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de
las Administraciones Públicas, y Anexo II de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre procedimientos de
contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones). En definitiva, la
inclusión, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, de una mención relativa a la “posibilidad
de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan” prevista en el
artículo 67 del RGCAP se concreta, a efectos prácticos, en la atribución a la Administración contratante de
una facultad de decisión a tal respecto, pues si la redacción del artículo 67 pudiera suscitar dudas en cuanto
a si se atribuye a los empresarios la facultad de optar, cuando así se prevea en los pliegos, entre una
licitación parcial o total, o si lo que se establece es una facultad en favor de las Administraciones Públicas
para decidir si los empresarios pueden concurrir a uno, a varios o a todos los lotes, el hecho de que
corresponda a dichas Administraciones cumplimentar los de anuncios de licitación, y que el modelo de
anuncio insertado en el RGCAP (en consonancia con lo dispuesto en las Directivas comunitarias sobre
contratación pública) exija concretar si se puede licitar a uno, varios o todos los lotes, despeja las dudas
interpretativas que pudieran suscitarse al respecto en favor de la segunda de las interpretaciones expuestas.
Finalmente, y como criterio interpretativo adicional, cabe añadir la interpretación del artículo 67.5.a) del
RGCAP que aquí se sostiene es la que mantienen algunos órganos consultivos en materia de contratación.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda no ha abordado
expresamente la cuestión que aquí se examina, mencionando únicamente la posibilidad prevista en el
entonces vigente artículo 244.8 del RCE en algunos informes (informes 14/92 y 15/92, de 17 de junio de
1992, e informe 21/94, de 19 de diciembre de 1994). Sí se aborda, en cambio, la problemática que aquí se
examina en diversos informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de
Madrid, cuyo criterio cabe citar como criterio interpretativo adicional. Así, en el informe 1/2004, de 26 de abril,
la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, declara lo siguiente: “El
artículo 67 del RGCAP, al regular el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares
establece en su apartado 2 a) que deberán contener para todos los contratos con carácter general ‘la
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definición del objeto del contrato (...) y en su caso de los lotes’. El mismo artículo respecto de los contratos
de suministros, los de consultoría y asistencia y los de servicios dispone que el pliego contendrá la cláusula
relativa a la ‘posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se
establezcan’, de manera que la inclusión en los referidos pliegos de esta posibilidad permite a la
Administración en estos tipos de contratos decidir si los empresarios pueden optar a la totalidad del contrato
o a uno o varios de los lotes establecidos”. En la Recomendación 1/2004, de 9 de junio, sobre tramitación de
expedientes de contratación de suministros, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la
Comunidad de Madrid efectúa la siguiente recomendación:“2.- Los pliegos de cláusulas administrativas
particulares de los contratos de suministro divididos en lotes indicarán, de acuerdo con el artículo 67.5 del
RGCAP, la posibilidad de licitar por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan,
debiendo señalarse además en el anuncio de licitación si las ofertas pueden referirse a uno, a varios o todos
los lotes, estimándose necesario que la adjudicación de estos contratos sea congruente con estas
previsiones de licitación, criterio reiteradamente mantenido por esta Comisión Permanente en sus informes
1/2002, de 19 de abril, y 1/2004, de 26 de abril”. Finalmente, en el Informe 1/2002, de 19 de abril, la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid declara lo siguiente: “2.- La Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000,
de 16 de junio (en adelante LCAP), contempla los lotes exclusivamente desde la perspectiva de los efectos
que puede producir el fraccionamiento del objeto de los contratos. Así, el artículo 68 parte de la regla general
de no división, disponiendo que el expediente deberá abarcar la totalidad del objeto y comprenderá todos y
cada uno de los elementos que sean precisos para ello; a continuación impone la prohibición de fraccionar
un contrato con el fin de disminuir su cuantía y eludir así los requisitos de publicidad, procedimiento o forma
de adjudicación que corresponda; y finalmente admite la posibilidad de fraccionamiento en lotes, siempre
que se justifique debidamente en el expediente y que cada una de las partes sea susceptible de utilización o
aprovechamiento separado o así lo exija la naturaleza del objeto. Los demás preceptos que la LCAP dedica
a los lotes, artículos 136 y 204, se limitan a transponer las normas de las Directivas comunitarias, fijando las
reglas que han de seguirse para la publicidad de las licitaciones en estos casos. Salvo a estos efectos, no
contiene la Ley ni sus normas de desarrollo previsiones especiales sobre la licitación y adjudicación de los
lotes, con la única excepción de la contenida en el punto 8 del artículo 244 del Reglamento General de
Contratación del Estado (RGCE) al regular el contenido de los pliegos de bases de los contratos de
suministros, previsión que extiende el artículo 67 del nuevo Reglamento General de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas (en adelante RGCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre, (...) también a los de consultoría y asistencia y los de servicios, en los siguientes términos:
‘posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan’,
de manera que la inclusión en los pliegos de esta posibilidad permite a la Administración decidir si los
empresarios pueden optar a la totalidad del contrato o a los lotes establecidos. (...) 5. Como se ha indicado
en la consideración segunda, las disposiciones en materia de contratos públicos determinan la inclusión en
los pliegos de la referida mención de ‘posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato
o por los lotes que se establezcan. Si junto a ello consideramos el contenido de los modelos de anuncios
para publicación en el DOCE a que se alude en el escrito de consulta, se concluye que el órgano de
contratación podrá establecer determinados límites fijando reglas de participación para ciertos lotes o
indicando el número máximo de ellos a los que se permite licitar.” A modo de recapitulación cabe señalar que
resulta admisible, al amparo de lo dispuesto en los artículos 67.5.a), 67.6.a) y 67.7.a) del RGCAP, establecer,
en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos de suministro, consultoría y
asistencia y servicios, limitaciones a la posibilidad de licitar de los empresarios, circunscribiendo ésta a uno,
varios o todos los lotes en los que se divida un contrato administrativo, haciendo constar dichas limitaciones
en el correspondiente anuncio de licitación, que habrá de ajustarse al modelo establecido en el Anexo VIII
del propio RGCAP. “ Este Tribunal comparte las consideraciones de la Abogacía General del Estado sobre la
posibilidad de inclusión en los pliegos de esta limitación a la concurrencia en un número determinado de
lotes siempre que conste en el pliego y en el anuncio de licitación como es el caso. Con relación a la
alegación de ausencia de regulación debe citarse por un lado el Anexo VII A. 7 de la Directiva 2004/18/CE
del Consejo y del Parlamento Europeo, de 31 de marzo, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y servicios que señala: “7. Cuando los
contratos estén divididos en lotes, se indicará si los operadores económicos pueden licitar por uno, varios o
la totalidad de estos lotes.” La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero
de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE en su artículo 46.2 va
más allá y prevé el establecimiento de la limitación tanto en la licitación como en la adjudicación: ”Los
poderes adjudicadores precisarán, en el anuncio de licitación o en la invitación a confirmar el interés, si las
ofertas pueden presentarse para uno, varios o todos los lotes. Los poderes adjudicadores estarán facultados
para limitar el número de lotes que puedan adjudicarse a un solo licitador, incluso en el caso de que se
puedan presentar ofertas para varios o todos los lotes, siempre que en el anuncio de licitación o en la
invitación a confirmar el interés se indique el número máximo de lotes por licitador. Los poderes
adjudicadores indicarán en los pliegos de la contratación los criterios o normas objetivos y no discriminatorios
que se proponen aplicar para determinar qué lotes serán adjudicados, en caso de que la aplicación de los
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criterios de adjudicación pueda dar lugar a que a un solo licitador se le adjudique un número de lotes
superior al máximo indicado.” El que esta última Directiva citada no se haya transpuesto todavía, al no haber
expirado el plazo, no es óbice al reconocimiento de esta limitación en la Directiva 2004/18/CE y que se ha
reflejado en el artículo 67 del RGCAP como antes se ha expuesto. Por ello este motivo también ha de ser
desestimado.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha
ACUERDA:
Primero. Desestimar los recursos interpuestos por D. A. A. C. en representación de ASOCIACIÓN DE
EMPRESARIOS DE LIMPIEZA DE MADRID (AELMA) y D. J.M.N. y D. M.A.V.D. en representación de
ASOCIACIONES FEDERADAS DE EMPRESARIOS DE LIMPIEZA NACIONALES (AFELIN), contra el Pliego
de Cláusulas Administrativas Particulares del procedimiento de licitación del “Servicio de Limpieza Integral de
los Edificios, locales y dependencias de la AGE ubicados en la Comunidad de Madrid”, en lo relativo a los
lotes números 1 a 6 y 11 en el Recurso nº 813/2014 y a los lotes números 1 a 7 y 11 en el Recurso nº
814/2014, convocado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación,
expediente nº 8/2014, confirmando la legalidad del procedimiento de contratación y de los pliegos que le
sirven de base.
Segundo. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso
por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Tercero. Levantar la suspensión del procedimiento producida de conformidad con los artículos 43 y 46 del
TRLCSP, de acuerdo con el artículo 47.4 del TRLCSP. Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y
contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la
recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1, letra f) y 46.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
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