anexo - Contraloría General de la República
Anuncio
Análisis institucional de las Vigencias Futuras y sobre la Evolución de los Recursos Asignados y ejecutados bajo ese concepto, y evaluación de su impacto en el marco de las reglas fiscales Sobre las vigencias futuras y sus efectos sobre las finanzas públicas 1. Introducción La figura de vigencias futuras se estableció con el fin de asegurar que proyectos cuya ejecución debe hacerse en más de una vigencia fiscal (es decir, más de un año) no deban buscar en cada ejercicio de presupuestación anual los recursos para continuar con la ejecución, por ejemplo, provectos de infraestructura. El Estatuto Orgánico de Presupuesto define la institucionalidad y los pasos a seguir para la aprobación de las vigencias futuras en el ámbito nacional. Por su parte, la Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad Fiscal, define en su artículo 12 los procedimientos para autorizar vigencias futuras en el nivel territorial. En particular, con el fin de asegurar el buen uso de esta figura, las vigencias futuras tienen una instancia de aprobación. A nivel nacional quien debe aprobarlas es el CONFIS mientras que a nivel territorial es la Asamblea Departamental o el Consejo Municipal. Existen dos tipos de vigencias futuras, las ordinarias x las excepcionales. La diferencia entre las dos es que la ejecución de las ordinarias debe iniciarse en el año en que se aprueba, mientras que para las excepcionales no es necesario iniciar el proyecto en el año en que se aprueban estas vigencias. Finalmente, es de resaltar que esta figura no es exclusiva del proceso presupuestal colombiano. Es usada también en Estados Luidos, en donde el ejercicio de presupuestación también es anual, y en diversos países corno Australia y Canadá1. Las vigencias futuras son importantes para proyectos de gran envergadura. 1 n un sistema presupuestal en el cual la presupuestación es anual, contar con esta figura permite una planeación a mediano plazo atada a la asignación de recursos. Sin embargo, el uso indiscriminado de las vigencias futuras sin su debida cuantificación y seguimiento puede afectar la estabilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, dependiendo de cómo se financie este gasto futuro (i.e. con ingresos corrientes, reduciendo otros gastos, o con deuda). De la misma manera, especialmente en el case de las vigencias futuras excepcionales, su aprobación sin el soporte de un proyecto formulado puede afectar la eficiencia y la eficacia en el uso de estos recursos públicos. Finalmente, en el lenguaje de economía 1 Ver exposición de motivos del proyecto de ley “por el cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las Entidades Territoriales” radicado en el Congreso por el Ministerio de Hacienda el 24 de Agosto del 2011. política, el uso de vigencias futuras puede ser la base del fenómeno del ”(Ciclo Político de Presupuesto”. En el plano teórico, este fenómeno ocurre cuando un gobernante en el poder que enfrenta unas elecciones en el futuro cercano aumenta el gasto público con el fin de mostrar a los votantes que es eficiente. Llevando este fenómeno un paso más allá, un gobernante que no confía en el uso que hará su sucesor de los recursos públicos (e.g., porque es de un partido con ideología diferente) puede usar la figura de vigencias futuras para atar el uso de los recursos públicos a sus políticas en los años siguientes, y evitar que su oponente, si gana las elecciones, cuente con recursos públicos para ejecutar políticas diferentes. En suma, en un sistema de presupuestación anual la figura de vigencias futuras es importante para garantizar la ejecución de provectos de gran envergadura, especialmente los de infraestructura cuya ejecución necesita más de una vigencia fiscal. Sin embargo, si el sistema presupuestal no cuenta con las reglas de juego y la información adecuadas sobre el uso de esta figura, puede ponerse en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, la eficiencia en el uso de los recursos públicos, y se puede generar el fenómeno del cielo político del presupuesto. EI objetivo de este documento es analizar la figura de vigencias futuras a la luz de la institucionalidad presupuestal colombiana2 y bajo el lente de la teoría presupuestal. Para esto, el documento hace un recuento repaso de la teoría presupuestal y analiza las vigencias futuras bajo este lente; describe las principales instituciones presupuestales en Colombia y su evolución a lo largo de las últimas dos décadas. Analiza también la evolución de la institucionalidad que regula las finanzas públicas territoriales. Todo esto para estudiar la importancia de la figura de vigencias futuras en la institucionalidad presupuestal colombiana, pero también la necesidad de contar con mejor información para la toma de decisiones en el uso de esta figura. El documento termina con recomendaciones de política. II. La teoría presupuestal y las vigencias futuras Un buen sistema presupuestal debe, en principio, cumplir con los tres pilares siguientes: (i) disciplina fiscal, (ii) asignación de acuerdo a prioridades, y (iii) eficacia y eficiencia en la ejecución de los recursos públicos (Banco Mundial, 1998). El primer pilar se refiere a la estabilidad de las finanzas públicas, en el corto, mediano y largo plazo. EI segundo pilar se refiere a una planeación adecuada en el mediano plazo, basada en las prioridades de la sociedad reflejadas en los gobernantes elegidos. Finalmente, el tercer pilar se refiere a la 2 Instituciones presupuestales se refiere al conjunto de reglas, procedimientos y prácticas, formales e informales, que regulan la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto público (Alesina y Perotti, 1995) necesidad de cumplir lo planeado (eficiencia) usando de manera óptima los recursos (eficacia). El cumplimiento de estos tres pilares depende de la institucionalidad presupuestal, es decir, de las reglas, procedimientos y prácticas, formales e informales, que regulan la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto público. Para cumplir con los tres pilares el sistema presupuestal debe contar con las herramientas adecuadas. Es más importante cumplir con los tres pilares de manera conjunta. Este no es siempre el caso. Por ejemplo, algunos mecanismos de control del gasto pueden sacrificar la planeación y la eficiencia. Un sistema muy rígido de control de las reservas presupuestales (o del rezago presupuestal), puede incentivar a las entidades ejecutoras del gasto a comprometer los recursos al final de la vigencia fiscal para no perderlos. Sin embargo, este compromiso puede no estar atado a las prioridades de gasto en el mediano plazo, o puede no contar, pata el caso de inversión, con la formulación de un proyecto que garantice eficiencia y eficacia. Por su parte, la priorización sin un diseño adecuado de los proyectos de inversión puede sacrificar la eficiencia del gasto. Y la priorización sin tener en cuenta la restricción presupuestal puede afectar la estabilidad de las finanzas públicas en el corto o en el mediano plazo. En suma, una buena presupuestación debe cumplir, en principio, con tres pilares de manera conjunta (i.e., disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y eficiencia y eficacia en el gasto). Sin embargo, el cumplimiento de esos pilares no se da de manera espontánea La institucionalidad presupuestal es la que debe encargarse del cumplimiento de estos tres pilares, balanceando cada uno de ellos y contando con las herramientas adecuadas para esto. Un buen manejo de la figura de vigencias futuras debe cumplir con los tres pilares. Esta figura es una herramienta esencial para la asignación de recursos en el mediano plazo en un sistema de presupuestación anual, y, en este sentido ayuda a la asignación de recursos plurianuales. Esta asignación puede darse de acuerdo a prioridades si los vigencias futuras están atadas a objetivos de los planes de desarrollo, nacional o departamentales. Por su parte, la ejecución de estas vigencias bajo criterios de eficiencia y eficacia depende en gran parte de la formulación de proyectos que garanticen los dos objetivos. Finalmente, para garantizar la disciplina fiscal, es importante saber que tanta presión hacen las vigencias futuras sobre el gasto de presupuestos futuros. III. Las instituciones presupuestales colombianas y las vigencias futuras Durante las últimas dos décadas las instituciones presupuestales han cambiado significativamente. Estos cambios se han dado en un contexto de cambios económicos y políticos importantes. 1 n primer lugar, Colombia vivió dos grandes reformas a inicios de la década de los 90. La reforma constitucional de 1091 cambió la configuración política del país, y, entre otras cosas, consolidó la descentralización política, administrativa y fiscal. Adicionalmente, las reformas económicas pro-mercado abrieron la economía colombiana a la competencia internacional y buscaron concentrar el papel del Estado en prioridades que no hiciera el mercado. En segundo lugar, la fuerte crisis financiera y económica de 1999, año en el que la economía cayó 5 puntos porcentuales en términos reales, abrió las puertas para una nueva ola de ajustes y reformas a inicios del presente siglo. En el frente de la política fiscal, fue necesario iniciar un ajuste importante después que la crisis que generó un fuerte aumento de la deuda Pública del gobierno central, llevándola a niveles de más de 50% del PIB. El ajuste después de la crisis de 1999 ha ayudado a que en meses recientes dos de las tres calificadoras más importantes del mundo le dieron nuevamente el grado de inversión a Colombia. Frente a estos cambios, la evolución de la política fiscal ha estado relacionada con intervenciones y reformas en la política de ingresos y gastos, por ejemplo, varias reformas tributarias, pero también a través de reformas al proceso presupuestal. En efecto, desde la reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto de 1989, hasta la aprobación de la Regla Fiscal3, se han implementado varias reformas al proceso presupuestal con diferentes objetivos, algunos macroeconómicos y para la sostenibilidad fiscal, otros para la eficiencia del gasto, algunos pensando en la anualidad del presupuesto, otros moviendo el proceso presupuestal hacia la plurianualidad. La institucionalidad presupuestal vivió entonces dos momentos de reformas. A principios de la década de los 90, el sistema presupuestal se modernizó buscando garantizar al cumplimiento de los tres pilares del desempeño presupuestal (i.e., disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y eficiencia y eficacia en el gasto). Y, como respuesta a la crisis de 1999, a principios del presente siglo se introdujeron en el proceso presupuestal herramientas plurianuales como los Marcos Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo, aunque el ejercicio presupuestal sigue siendo de carácter anual. Finalmente, con miras al futuro frente a un potencial boom del sector petrolero en Colombia, en el 2011 se aprobó una Regla Fiscal que busca consolidar e1 ajuste de las finanzas públicas del gobierno central a través de la reducción de la deuda pública en el mediano plazo y de una meta de balance fiscal, y hacer de la política fiscal una herramienta anti-cíclica con el fin de impulsar la economía en momentos de crisis, y ahorrar parte de los recursos en momentos de auge económico. 3 Ver Gaceta del Congreso 436 del 2011 En suma, a lo largo de las dos décadas pasadas el sistema presupuestal colombiano se ha modernizado buscando cumplir con los tres pilares de buen desempeño presupuestal, e introduciendo herramientas plurianuales para este fin. Entre las reglas de juego del proceso presupuestal, la más importante es el Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP)4. Después del Decreto 294 de 1973 la reforma más importante al EOP se hizo en 1989 con la Ley 38. Con esta reforma el país buscó construir una dinámica presupuestal de asignación de recursos con disciplina fiscal, pero también bajo criterios de eficiencia y eficacia. Antes de esta reforma el EOP se centraba en el pilar de disciplina fiscal sacrificando los otros dos pilares (i.e., asignación de acuerdo a prioridades y, en especial, la eficiencia y eficacia en la ejecución). Antes de las reformas, las reglas de juego entre las entidades que asignan los recursos -DNP y Ministerio de Hacienda- y las ejecutoras – Ministerios sectoriales y otros- se regían por los “acuerdos de obligaciones”, que consistían en la autorización previa de compromisos contractuales por parte de las entidades ejecutoras, y los “acuerdos de gasto”, a través de los cuales se autorizaba lo que éstas debían pagar mensualmente. Tales mecanismos controlaban el gasto pero no permitían a las agencias ejecutoras una programación y ejecución eficientes de sus políticas Contraloría General de la República, 1995). Sin embargo, si fueron uno de los factores que aseguraron que Colombia se considerara un país ejemplar en términos de disciplina durante la crisis de la “década pérdida” (ver Gráfico 1). El Gráfico 1 trae dos mensajes importantes. Por un lado, muestra cómo la disciplina fiscal, medida a través del déficit, se mantuvo durante la “década perdida de los 80”. Esto, bajo unas reglas de juego que priorizaban la disciplina fiscal. Por otro, muestra que a partir de los 90 se inició un desbalance en las finanzas del gobierno central cuyo punto máximo se dio en la crisis económica de 1999, y a partir de ahí se inició el ajuste y la recuperación, aunque el resultado fiscal está aún por debajo del inicio de la década de los 80. 4 Las leyes orgánicas son, dentro de la jerarquía jurídica de la Constitución, leyes que rigen cómo se hacen otras leyes (Restrepo,2004). La Ley Orgánica de Presupuesto (o Estatuto Orgánico de Presupuesto –EOP) tiene una jerarquía especial dentro del esquema jurídico colombiano (Ley Normativa) y la Ley anual de Presupuesto debe estar estrictamente de acuerdo con las disposiciones allí contenidas. El EOP regula el proceso presupuestal, es decir, la formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control del presupuesto. Define además la restricción presupuestal y la forma de asignación de los recursos públicos. En suma, la Ley 38 de 1989 buscó equilibrar los tres pilares presupuestales disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y eficacia y eficiencia- a través de un sistema con (i) mayor autonomía a los ejecutores del gasto y (ii) control a la efectividad del gasto. Todo esto sin sacrificar la restricción presupuestal y la disciplina fiscal. Para lo primero reemplazó el mecanismo de acuerdos por el Programa Anual de Caja (PAC), el cual designa un monto máximo anual flexibilizando la capacidad de las agencias ejecutoras para programar su gasto (Alarcón, 2004). Para lo segundo creo el Banco de Proyectos de Inversión BPIN y el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS5. El primero, en manos del Departamento Nacional de Planeación, busca que los recursos de inversión pública se asignen de acuerdo a prioridades, atando esta asignación a las metas del Plan Nacional de Desarrollo, y que los recursos se ejecuten de manera eficaz y eficiente. Para esto, todas las entidades ejecutoras deben radicar en el BPIN los proyectos de inversión formulados y evaluados bajo una metodología de evaluación social económica y ambiental ex-ante. Por su parte, para respetar la restricción presupuestal se creó el Plan Financiero, instrumento cuyo fin es garantizar la compatibilidad del PAC con los recursos de crédito externo e interno, y con las metas de la política monetaria y cambiada (Ayala y Perottí, 2000). A esta reforma se sumó el fortalecimiento de la planeación, es decir, de la asignación de acuerdo a prioridades, al convertir el Plan Nacional de Desarrollo en una ley aprobada por el Congreso, regulada por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994). Para monitorear los avances y el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, monitoreo obligado por la Ley Orgánica del Plan, en el 2020 se creó, en cabeza del DNP, el Sistema de Seguimiento A Metas Presidenciales (SIGOB). En suma, a principios de los 90 se buscó modernizar el sistema presupuestal reformando sus instituciones con el fin de balancear el cumplimiento de los tres pilares Además de racionalizar los gastos de inversión bajo una perspectiva de mediano plazo, las reformas al presupuesto y a la planeación constituyeron la primera medida tendiente a mejorar la calidad del gasto público en Colombia, ya que todas las medidas anteriores se habían concentrado en fijar límites a los montos de gasto (Homme, 1996). Por su parte, el CONFIS se creó con el fin de generar una instancia adicional en la cual se debía analizar con más detenimiento el proceso de programación y ejecución del presupuesto, además de establecer 5 Originalmente el CONFIS estuvo constituido por el Ministro de Hacienda, dos ministros del área social, el Presidente de la República, el Secretario Económico de la Presidencia y dos asesores de tiempo completo. Actualmente lo componen el Ministro de Hacienda (quien lo preside), el Director del DNP, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto General, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. un mejor balance de responsabilidades entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y otras entidades (Alarcón, 2004). Sin embargo, los resultados de la política fiscal muestran que los efectos de estas reformas no fueron los esperados. El cumplimiento de la restricción presupuestal se debilitó, y no se lograron los objetivos de eficiencia y eficacia del gasto público. El desbalance de las finanzas públicas, especialmente las del gobierno central, aumentó, y, en general, los objetivos del gasto público en términos de desarrollo no se han cumplido plenamente. De todas maneras, estas reformas crearon herramientas importantes para garantizar el cumplimiento de los tres pilares del buen desempeño presupuestal, como el BPIN, el CONFIS, y el SIGOB. En la década de los 90 también se dieron reformas a la descentralización. El aumento casi exponencial del gasto y de la deuda de los entes territoriales durante los siguientes años a la expedición de la Ley que regula la descentralización (Ley 60 de 1993) llevó al gobierno central a expedir una ley para regular el aumento del endeudamiento territorial, llamada Ley de Semáforos (Levy 355 de 1997). Esta Ley establece que el endeudamiento del ente territorial no podrá exceder su capacidad de pago, entendida como “el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda de todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones”.6 La ley establece dos indicadores. Por un lado, el indicador de solvencia mide la relación entre intereses de la deuda y ahorro operacional. Existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito no superen el 40% del ahorro operacional.7 Indicador de Solvencia = Interés de la deuda/Ahorro operacional Intereses de la deuda: Los pagados durante la vigencia + los causados que van a ser pagados en el resto de la vigencia + los de los créditos de corto plazo + los de sobregiros + los de mora + los del nuevo crédito que deban ser cancelados en la vigencia. Ahorro operacional: Es el resulta de restar de los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. En la misma línea, cuando el endeudamiento de la entidad territorial se sitúa en una relación interés de la deuda/ahorro operacional superior al 40%, pero sin superar el 60%, las entidades podrán celebrar operaciones de crédito público siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior no se incremente a 6 7 ‐ Artículo 1 de la Ley 358 de l997. Artículo 2 de la Ley 358 de 1997. una tasa superior a la variación del índice de precios al consumidor (IPC) proyectado por el Banco de la República para la vigencia.8 La entidad territorial no podrá contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación interés de la deuda/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%: el indicador de sostenibilidad.9 Indicador de Sostenibilidad Saldo de la deuda/Ingresos corrientes Saldo de la deuda: Saldo de capital a 31 de diciembre vigencia anterior + desembolsos efectivamente realizados a la fecha de cálculo + desembolsos por realizar en el testo de la vigencia, incluidos los del nuevo crédito -amortizaciones efectivamente realizadas a la fecha de cálculo — amortizaciones por realizar en el resto de la vigencia incluidas las del nuevo crédito Ingresos corrientes: Tributarios, No Tributarios, regalías, compensaciones monetarias, transferencias, participaciones, rendimientos financieros y recursos del balance. No son corrientes: los de cofinanciación, cuotas de fiscalización, recursos de terceros, activos, inversiones y rentas titularizadas, venta de activos, excedentes financieros. Para apuntalar el ajuste en los entes territoriales, la Ley 617 de 2000 en el Capítulo II sobre Saneamiento fiscal de las entidades territoriales estableció un límite a los gastos de funcionamientos de cada vigencia fiscal como proporción de sus ingresos corrientes de libre (destinación, con un periodo de transición.10 1 mismo estableció la ley para los municipios y distritos.11 Un segundo grupo de reformas presupuestales se implementó en la primera década del presente siglo (2000-2010). Este grupo de reformas se ha caracterizado por diseñar e incluir en el proceso presupuestal herramientas plurianuales. En este grupo se incluyen la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF o 8 Artículo 4 de la Ley 358 de 1997. Artículo 6 de la Ley 358 de 1997. 10 Artículo 4 de la Ley 617 de 2000. Los límites dependen de la categoría del departamento de acuerdo al siguiente cuadro: Categoría Límite Especial 50% Primera 55% Segunda 60% Tercera y cuarta 70% 11 Artículo 6 de la Ley 617 de 2000. Los límites dependen de la categoría del municipio de acuerdo al siguiente cuadro: Categoría Límite Especial 50% Primera 65% Segunda y Tercera 70% Cuarta, quinta y sexta 70% 9 Ley 819 de 2003), que introdujo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), herramienta que incluye proyecciones de la contabilidad pública para los diez años siguientes, proyecciones que se revisa cada año, y el Decreto 4730, fruto de un intento fallido de reforma al EOP, que incluye el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), herramienta cuyo objetivo es la priorización de acuerdo a prioridades y la eficiencia en el gasto a mediano plazo, es decir, a cuatro años, en cada uno de los sectores públicos (e.g., salud, educación, defensa, etc). El MGMP recoge los limites de gasto impuestos por el MFMP en los cuatro años siguientes, y los reparte sectorialmente, con el fin de que cada uno de los sectores priorice a mediano plazo su gasto, sin que esto implique comprometer los recursos públicos desde el inicio. Estas dos herramientas, el MFMI y el MGMP, son herramientas que permiten identificar la evolución de las finanzas públicas en el mediano plazo. La LRF introdujo también otros elementos como el cálculo de pasivos contingentes. Estas herramientas, el MFMP y los pasivos contingentes, buscan acercar la contabilidad de las finanzas públicas hacia la clasificación sugerida por el manual de contabilidad fiscal del Fondo Monetario Internacional en el 2001, de acuerdo con el cual, las Finanzas públicas deberían medirse corno un balance, calculando activos y pasivos, mis que como una cuenta de pérdidas y ganancias (PyG) que solo tiene en cuenta los flujos de caja anuales. Finalmente, está la Regla Fiscal recientemente aprobada en el Congreso, a través de la cual se busca “expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país”12. La Regla también busca convertir la política fiscal como una política contracíclica, que aumente de manera transitoria el gasto en momentos de crisis (i.e. cuando la tasa de crecimiento del PIB esté dos puntos reales por debajo de la tasa de crecimiento de largo plazo)13 El Cuadro 1 presenta las reformas más importantes que se han implementado en materia presupuestal desde 1989. También incluye la Ley de semáforos, que afecta la contabilidad de las finanzas públicas territoriales. Dos mensajes adicionales de estas reformas son los siguientes: Por un lado, en varios casos las reformas se han superpuesto una sobre otra. Tal es el caso del Plan Nacional de Desarrollo, herramienta de planeación a cuatro años sobre la cual es necesario hacer un seguimiento semestral,14 en cabeza del DNP a través del SIGOB, y el MGMP, herramienta también cuatrienal, que se revisa cada año, y que está en cabeza del Ministerio de Hacienda. Por otro lado, es importante resaltar que ya no 12 Ver artículo 1, Gaceta del Congreso 436 (2011). Ver Artículo 4, Gaceta del Congreso 436 (2011). 14 Ver Ley Orgánica de Planeación, o Ley 152 de 1994. 13 existe una única Ley, corno lo era el Estatuto Orgánico de Presupuesto, sino que se han sumado otras leyes sin estar completamente armonizadas. Cuadro 1. Reglas de juego del proceso presupuestal En suma, el proceso presupuesta colombiano ha sido reformado en las últimas dos décadas con el que cumpla con los tres pilares del desempeño presupuestal. Las reformas han creado una institucionalidad presupuestal que mezcla herramientas de presupuestación anual con herramientas plurianuales, y que fortalecen la asignación de acuerdo a prioridades con los planes de desarrollo y con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), la disciplina fiscal, tanto a nivel nacional, con herramientas como el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MF MP) y más recientemente la Regla Fiscal, como a nivel territorial, a través de, por ejemplo, la Ley de Semáforos, y la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos con el SIGOB. Las vigencias futuras es una figura presupuestal que busca unir la anualidad con la plurianualidad en la asignación de los recursos. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, la figura de vigencias futuras se define como una herramienta de “planificación presupuestal y financiera que garantiza la incorporación en los presupuestos de vigencias posteriores a la de la asunción del compromiso, de los recursos necesarios para la ejecución de proyectos plurianuales y otros gastos especiales, que por su naturaleza requieren ejecutarse en más de una vigencia fiscal y dado que se consideran estratégicos y básicos para el cumplimiento de los objetivos y políticas de las entidades”.15 Esta figura ha entrado recientemente al debate público. Surgen dos preguntas esenciales para ajustar esta figura. La primera pregunta es qué tanto afecta cada uno de los tres pilares del desempeño presupuestal. La segunda es si con la institucionalidad presupuestal existente es posible ajustar el uso de esta figura con el fin de evitar los posibles efectos negativos de su uso. Sobre la disciplina fiscal, las vigencias Futuras asignan gasto futuro. Este gasto futuro puede financiarse de tres maneras: a través de mayores impuestos, a través de sustitución de otro tipo de gastes, o a través de mayor deuda. Los dos primeros mecanismos no afectan el balance, mientras que el tercero sí lo hace. Sin embargo, en cada uno de los casos es necesario contar con la información suficiente. Si las vigencias futuras implican gasto adicional, es importante para el 15 Ver Ministerio de Hacienda y Crédito Público (sin fecha), página 19. conjunto de la sociedad saber si este mayor gasto se financia con una reforma tributaria en el futuro, o con mayor deuda en el futuro. Adicionalmente, es necesario saber si esta mayor deuda sobrepasa los límites establecidos para la sostenibilidad fiscal. En el extremo, se puede generar a través del uso de vigencias futuras el fenómeno del “ciclo político del presupuesto”. Un gobernante saliente puede dejar comprometido un monto tal de vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, que puede comprometer las políticas del gobernante entrante. Para desarrollar sus políticas, el gobernante entrante debería aumentar los impuestos, reducir otros gastos, o aumentar la deuda. Si no se cuenta con información relevante para conocer este fenómeno, el gobernante entrante, sin recursos suficientes, puede afectar de manera significativa la estabilidad fiscal aumentando el gasto sin respetar la restricción presupuestal, o puede ser responsable fiscalmente (aumentando impuestos, por ejemplo), pero pagando un costo político por esto. Las vigencias futuras también afectan el segundo pilar, la asignación de los recursos de acuerdo a prioridades. Si con el fin de no afectar el balance las vigencias futuras implican sustitución de gasto, es necesario conocer cuáles prioridades se han cambiado. En este caso también se puede generar el fenómeno del ciclo político del presupuesto. Un nuevo gobernante puede ser elegido gracias a que propuso prioridades diferentes al gobernante saliente. Sin embargo, si el saliente con el uso de las vigencias futuras busca dejar los recursos comprometidos en las prioridades de su administración, se viola este segundo pilar. Finalmente, las vigencias futuras pueden afectar el tercer pilar, la eficacia y eficiencia del gasto público. Este caso puede darse especialmente con las vigencias futuras excepcionales, las cuales no empiezan su ejecución en la vigencia en que son aprobadas. Puede afectar este pilar si se aprueban, pero el uso de estos recursos en el futuro no está sustentado con un proyecto formulado y evaluado ex-ante con el fin de garantizar la eficacia y la eficiencia en el uso de estos recursos. IV. Conclusiones y Recomendaciones de Política La figura de vigencias futuras hace parte de una serie de herramientas presupuestales que buscan incluir dentro del principio de anualidad del EOP y de la presupuestación anual del Gobierno Central Colombiano la plurianualidad. Esta figura ha sido analizada de varias maneras. Autores como Echeverry, Fergusson y Querubin (2004) afirman que las vigencias futuras son una de las mayores causas de las inflexibilidades en el presupuesto público, al limitar el manejo de los recursos en el futuro. Cárdenas, Mejía y Olivera (2007) muestran como en el gobierno central el uso de vigencias futuras se incrementó significativamente en la última década, y afirman que esta figura genera inflexibilidad en el presupuesto y puede afectar la sostenibilidad fiscal. Actualmente, de acuerdo al Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2011 presentado recientemente por el Ministerio de Hacienda, el monto de vigencias futuras autorizadas en el Gobierno Central asciende a $ 23.7 billones de pesos constantes de 2011, y existen vigencias futuras autorizadas hasta el año 2027. De hecho, de acuerdo con el mismo documento, de este monto $270 mil millones de pesos corresponden a cupos de vigencias futuras autorizadas desde los gobiernos de los presidentes Samper y Pastrana, y cubren hasta el año 2020. Por su parte, $19.7 billones corresponden a cupos autorizados durante las dos administraciones del presidente Uribe. Las vigencias futuras del orden territorial ascienden a cerca de $14 billones de pesos corrientes, hasta el año 2028, de acuerdo con cifras de la Auditoría General de la Nación. De acuerdo con los documentos Conpes que definen las políticas de los sistemas integrados de transporte masivo (SlTM) se han comprometido vigencias futuras de cerca de dos billones de pesos constantes de 2008, hasta el año 2019, en diferentes ciudades (SlTMs del Valle de Aburrá, de Bucaramanga, de Popayán, De Bogotá, de Cali, de Cartagena, de Pereira, de Barranquilla). De estos, cerca de un tercio corresponden a vigencias futuras de estos municipios. En suma, las vigencias futuras ascienden a montos importantes que afectan las finanzas públicas en el mediano plazo. Por esto, es necesario revisar el uso de esta figura, y desarrollar las herramientas adecuadas para que esta figura no afecte el buen desempeño presupuestal. De esta reflexión se derivan las recomendaciones de política. Antes de enumerar las recomendaciones, es necesario aclarar que este estudio considera que el proceso presupuestal colombiano cuenta con las herramientas adecuadas para ajustar el uso de la figura de vigencias futuras con el fin de que ()i garantice recursos de manera plurianual para provectos de gran envergadura que necesitan más de una vigencia para ejecutarse y (ii) garantice el buen desempeño presupuestal bajo los tres pilares: (i) disciplina fiscal, (ii) asignación de acuerdo a prioridades, y (iii) eficiencia y eficacia en la ejecución. 1- Sobre disciplina fiscal: Las vigencias futuras deben incluirse en la contabilidad fiscal. Ello a través de un aumento en el gasto futuro y en el balance, un aumento en la deuda, o en los ingresos, o un ajuste en el gasto. Para esto, existen las herramientas plurianuales, como el Marco fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Aunque la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003) crea en su primer artículo el MPFMP, y en sus artículo 10 a 12 define la forma de autorizar las vigencias futuras (ordinarias y excepcionales para el gobierno central, y ordinarias para las entidades territoriales), no es explícita al obligar a cuantificar las vigencias futuras e incluir esta cuantificación en las proyecciones del MFMP. Las proyecciones de gasto deberían clasificar esta figura, y crear un indicador de vigencias futuras, calculado como el porcentaje de vigencias futuras (que deben ser para inversión) en el total del presupuesto de inversión proyectado. Este cálculo permitiría explicitar y transparentar información sobre el peso de las vigencias futuras en el gasto, y lo que estas podrían implicar para la sostenibilidad fiscal, a través del aumento del gasto, lo que implicaría un aumento en los impuestos o en la deuda, o a través de la sustitución de gasto, lo que podría implicar un cambio de prioridades. Este indicador sencillo también permitiría identificar (i) el grado de inflexibilidad del presupuesto de inversión, y (ii) el fenómeno del ciclo político del presupuesto. Basado en datos históricos pueden definirse los límites de este indicador. 2- Como indicador más restrictivo, pueden expandirse de manera indicativa los indicadores de la Ley de Semáforos (i.e. indicadores de solvencia y de sostenibilidad) con y sin vigencias futuras, asumiendo que todas las vigencias futuras implican endeudamiento futuro. Estos dos nuevos indicadores que incluyen vigencias futuras permitirían identificar en qué casos las vigencias futuras ponen en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este caso también pueden revisarse los límites de estos indicadores con vigencias futuras con el fin de evitar un excesivo uso de esta figura que atente contra la disciplina fiscal. En este caso se tiene en cuenta la separación de las vigencias futuras que afectan el rubro de gasto “por encima de la línea”, y de las operaciones de crédito, que afectan en la contabilidad el rubro de cambio en la deuda “por debajo de la línea”, debido a que pueden tener plazos diferentes (i.e. un proyecto con vigencias futuras que se ejecuta en 5 años puede financiarse con una operación de crédito a 10 años)16. Sin embargo, el uso de estos indicadores asumiendo que todas las vigencias futuras es indicativo de los riesgos que pueden tener las finanzas públicas en el mediano plazo. 3. Para evitar el fenómeno del ciclo político del presupuesto es recomendable evitar que se asignen vigencias futuras en el período cercano a las elecciones (es decir, en el año anterior, por ejemplo). Esto ya está definido en el artículo 12 de la Ley de Transparencia Fiscal. 16 Ver Circular Externa No.20 de la DAF del 19 de julio de 2010. En suma, en el proceso presupuestal existen las herramientas adecuadas para evitar que las vigencias futuras pongan en riesgo la disciplina fiscal. A través del uso del MFMP y de los indicadores de la Ley de Semáforos se puede contar con la información adecuada para monitorear y tomar decisiones sobre las vigencias futuras. 4. Sobre la asignación de acuerdo a prioridades: Es indispensable atar el uso de vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, a las prioridades del gasto público. Una forma de hacerlo es exigir y hacer explicito que su aprobación sólo se puede dar si las vigencias futuras están atadas al plan de desarrollo, o a políticas de desarrollo del Estado de más largo plazo. Sin embargo, es necesario definir qué políticas son prioritarias. La definición de proyectos de “importancia estratégica” debe delimitarse de acuerdo a algunos criterios como (i) su impacto en el mediano plazo, (u) su conexión con otros proyectos de inversión pública en desarrollo y la necesidad de utilizar las vigencias futuras para otros proyectos con el objetivo que este proyecto en desarrollo tenga los impactos máximos, y (iii) la conexión con políticas de desarrollo en el largo plazo. También es necesario definir si las vigencias futuras implican la sustitución de otro tipo de gastos. Esto, en particular, porque pueden cambiar las prioridades. Vigencias futuras para grandes proyectos de infraestructura pueden, por ejemplo, sacrificar proyectos del sector social. En este sentido, es necesario identificar si habría cambio de prioridades en el futuro, y cuáles se cambiarían. 6- Finalmente, identificar en el MGMP qué proyectos de inversión futura vienen de compromisos pasados debido a las vigencias futuras también permitiría identificar si las vigencias futuras están atadas a prioridades. 7- Sobre la eficacia y la eficiencia en la ejecución de los recursos públicos: Es indispensable atar el uso de vigencias futuras a proyectos que identifiquen las metas y los costos de su ejecución. Aunque se aten las vigencias futuras a metas de los planes de desarrollo, esto no es suficiente para garantizar la eficiencia y eficacia en su ejecución. Por esto, la formulación de proyectos con vigencias futuras permitiría garantizar el cumplimiento de este pilar. Este planteamiento sugiere que no su usen vigencias futuras extraordinarias (para las cuales no existe proyecto) excepto en casos muy especiales, bajo los criterios definidos arriba. 8- El MGMP también puede usarse para garantizar la eficiencia y eficacia de las vigencias futuras. Para esto, es necesario no sólo identificar qué proyectos vienen atados a la figura de vigencias futuras, sino también reportar su seguimiento y saber qué tanto están avanzando frente a las metas propuestas en la formulación.
