8 de enero 2014 Sumario: 1. La democracia preside

LA FORMA DE GOBIERNO SEMI PRESIDENCIAL:
¿UNA SOLUCIÓN ALTERNATIVA PARA LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA?*
di
Ida Nicotra
(Catedrática de Derecho Constitucional
Universidad de Catania)
8 de enero 2014
Sumario: 1. La democracia presidencial, el prototipo estadounidense. 2. El modelo semi
presidencial en Francia. 3. La forma de gobierno en los países de América Latina: las
disfunciones del presidencialismo. 4. Las virtudes de los modelos “impuros” de derivación
presidencial y parlamentaria. 5. Posibles alternativas al sistema presidencial en los países de
América Latina.
1. La democracia presidencial, el prototipo estadounidense
La forma de gobierno que se adoptó en los países de América Latina tiene su origen en el
sistema presidencial de Estados Unidos de América y se caracteriza por la aplicación
contundente del principio de la separación de poderes.
Efectivamente y, a diferencia de lo que ocurre en las formas de gobierno parlamentario, en los
Estados Unidos, el Poder Legislativo y el Ejecutivo no están unidos por una relación de
confianza.
La figura más emblemática del modelo presidencial es el Jefe del Estado, órgano monocrático
que representa de forma directa al cuerpo electoral; esta figura ostenta el poder ejecutivo y
dirige las actividades del Gabinete por él nombrado. Los requisitos que hay que reunir para
*
Il presente lavoro è stato presentato in occasione del X! Congreso Iberoamericano de Derecho Constitutial
“Jorge Carpizo” tenutosi il 17, 18 y 19 de Setiembre de 2013, a Tucuman, Argentina.
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poder presentar la candidatura a la Presidencia se recogen en el artículo II de la Constitución
estadounidense, según la cual es necesario ser ciudadanos estadounidenses, haber cumplido
treinta y cinco años y estar empadronado en los Estados Unidos desde hace más de 14 años.
El mecanismo de elección - sólo formalmente indirecto – en realidad se basa en una inmediata
y sustancial investidura popular como Presidente. En cada Estado miembro los ciudadanos
eligen a los electores presidenciales, los cuales se reúnen posteriormente en el Electoral
College (Colegio Electoral), con el fin de votar al Presidente y al Vicepresidente (elecciones
de segundo grado). Los ciudadanos ya conocen la orientación de los llamados grandes
electores, pues expresan su preferencia por uno u otro candidato a la Casa Blanca. Por lo
tanto, el Presidente cuenta con el reconocimiento directo de los ciudadanos, lo cual justifica la
centralidad de su cargo.
La Constitución estadounidense no enumera de forma puntual las competencias, tal y como
ocurre con el poder legislativo (artículo I, sección 8), lo que deja al Presidente un amplio
margen de maniobra a la hora de ejercer sus funciones. El Presidente, de conformidad con el
artículo II, sección 2, «es el Jefe de las Fuerzas Armadas Federales, puede escoger y reclutar
las tropas, conceder indultos y suspender las penas tratándose de delitos contra los Estados
Unidos. Cuenta con poderes diplomáticos en virtud de los cuales puede celebrar tratados y
nombrar a los embajadores en el extranjero (bajo el consejo y consentimiento del Senado, con
tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes)».
El mandato del Presidente dura cuatro años y se puede renovar sólo una vez. En el pasado, no
estaba previsto ningún límite en el número de los mandatos. Sin embargo, las cuatro
elecciones sucesivas de F.D. Roosevelt como Presidente, determinaron la aprobación en 1947
de la XXII Enmienda, que traduce en una disposición constitucional precisa la práctica
mencionada.
Durante el llamado Election Day, no se eligen solo al Presidente, al Vicepresidente, a los
diputados y senadores del Congreso, sino también a toda una serie de importantes cargos de la
administración estatal y local, entre los que cabe mencionar a los Gobernadores de los
Estados1.
1
Aparte de motivaciones puramente económicas, en razón de las cuales ornagizar las elecciones en un único día
permite ahorrar cuantiosas sumas de dinero público, existen otras razones relacionadas con la historia de Estados
Unidos. Una ley federal de 1792 permitía a cada Estado fijar las elecciones en el mes de noviembe, cuando la
cosecha (momento muy importante en una sociedad predominantemente agraria como la estadounidense de
aquella época) se había llevado a cabo y las tempestades invernales ya no aquejaban al territorio. De este modo,
sin embargo, las elecciones resultaban parcialmente falseadas, ya que los Estados indicaban días diferentes y la
presencia del telégrafo permitía que se comunicaran los resultados electorales. Este fenómeno influía en las
actuaciones de los países en los cuales las elecciones todavía no habían tenido lugar. En 1845, el Congreso optó
por una fecha única y se escogió el martes después del primer lunes de noviembre (esto es, un día entre el 2 y el
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2
El Gabinete, compuesto por los Secretarios de Departamento, es nombrado y disuelto por el
Presidente. Este órgano coadyuva al Jefe del Ejecutivo en el desempeño de sus funciones. Se
discute de su naturaleza jurídica y la orientación prevaleciente considera que no se puede
asimilar totalmente al órgano de Gobierno, típico de las formas parlamentarias. Además, el
Gabinete está integrado por destacadas personalidades de la administración central, es decir,
el Secretario de Estado, el Jefe del Departamento de Estado y el titular de Asuntos Exteriores.
El Presidente tiene la garantía de su mandato y, según la XXI Enmienda, en caso de
destitución por impeachment (más detalles a continuación), muerte, dimisión o impedimento,
no se celebran elecciones sino que el Vicepresidente debe reemplazar al Presidente hasta el
final de su mandato. Esta hipótesis se materializó ocho veces por causas de muerte, una por
dimisión (en 1974 el Presidente Nixon dimitió a causa del escándalo Watergate). Esto
también ocurre porque el Vicepresidente es elegido junto con el Presidente y, al igual que
éste, goza de la legitimación popular directa. El papel vicario en los Estados Unidos es tan
importante que, en el supuesto de que el cargo quedara vacío por cualquier razón, el
Presidente debería proceder rápidamente a su nombramiento. Cabe señalar que el Congreso
no puede retirar la confianza al Presidente, pues éste cuenta con “all legislative Powers”
(todos los Poderes legislativos) (artículo I, sección 1, Constitución). Por otra parte, el Jefe de
la Casa Blanca no tiene ningún poder a la hora de disolver anticipadamente al Congreso.
El Congreso está compuesto por dos Cámaras: el Senado, integrado por dos representates de
cada Estado miembro y se renueva un tercio de los senadores cada dos años. La Cámara de
Representantes, formada sobre una base nacional, de manera proporcional a la población de
cada Estado, se renueva íntegramente cada dos años. El bicameralismo se fundamenta, por lo
tanto, en dos principios diferentes: en el Senado todos los Estados están representados de
forma igualitaria, mientras que en la Cámara cada Estado tiene una representación
proporcional a su peso demográfico. Por ejemplo, el Estado de Nueva York, tal y como todos
los demás Estados, cuenta con dos senadores, pero está representado por 29 diputados,
California por 53 y Alaska sólo por 1.
El Speaker es el presidente de la Cámara de Representantes y es elegido por los miembros de
la Asamblea, mientras que el Vicepresidente de Estados Unidos es el presidente del Senado y
su voto no cuenta (con la excepción de los casos en que se producen empates). Se contempla
también la posibilidad de elegir a un Presidente Pro Tempore (por tradición es el senador más
antiguo del partido que posee la mayoría en el Senado), al faltar el Vicepresidente. Además de
8 del mes), con el fin de no interferir con el Sabbat, día sagrado de la semana judía y con el día del mercado que
tenía lugar los miércoles.
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3
ostentar el poder legislativo, el Congreso puede establecer y recaudar contribuciones,
impuestos, derechos y consumos; pagar las deudas; proveer a la defensa común y al bienestar
general de los Estados Unidos; aprobar el presupuesto anual; reglamentar el comercio con las
naciones extranjeras, declarar la guerra; fomentar el progreso de las artes y de las ciencias y
proteger el derecho de autor. Finalmente, el Congreso puede «expedir todas las leyes que sean
necesarias y convenientes para llevar a efecto los poderes anteriores y todos los demás que
esta Constitución confiere al gobierno de los Estados Unidos o cualquiera de sus
departamentos o funcionarios» (artículo I, sección 8, apartado 18, Constitución). Se trata de la
denominada implied powers clause, a través de la cual el Congreso amplió su poder
legislativo a lo largo de los siglos, a veces en detrimento de los Legisladores federales. En
particular, al ostentar el poder legislativo en materia económica y financiera, con frecuencia el
Congreso orientó la política del Presidente, aprobando actos normativos que a veces
concedían las medidas de gasto y otras veces las bloqueaban.
La única ocasión en la que el Poder Legislativo y el Ejecutivo interactúan oficialmente es a
finales de enero, cuando el Presidente comparece ante el Congreso reunido en sesión conjunta
para pronunciar el «discurso sobre el Estado de la Unión».
En todos los demás casos, el sistema se fundamenta en los denominados checks and balances
(controles y contrapesos), lo que apunta a evitar la concentración del poder en las manos de
un único órgano.
La fórmula estadounidense tuvo que abordar algunos mecanismos de enlace, puesto que es
posible que en el Congreso haya una mayoría diferente de la del Presidente, lo cual puede dar
pie a contrastes profundos (gobierno dividido).
El sistema presidencial estadounidense, basándose en la absoluta separación entre el
Presidente y el Congreso, más que otros sistemas puede estar sujeto a situaciones de
parálisis2. Es opinión compartida que el modelo presidencial vigente en Estados Unidos no
garantiza en absoluto un gobierno eficaz. Es más, se trataría de la “organización estructural
peor posible”, así que podríamos decir que “el sistema estadounidense funciona <<a pesar
de>> su Constitución y no <<gracias a>> ella3. En efecto, los factores que posibilitan el
funcionamiento del ordenamiento estadounidense se manifiestan en la flexibilidad ideológica,
en la presencia de formaciones partidistas no disciplinadas y, por lo tanto, “ligeras” y, en una
2
A este respecto y a modo de ilustración, consúltese Sartori, G. “Né presidenzialismo, né parlamentarismo”, en
Il fallimento del presidenzialismo, Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), Bologna, Il Mulino, 1995, (en
especial pág. 186).
3
Cita textual de Sartori, G. “Né presidenzialismo, né parlamentarismo”, cit. 187.
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política muy centrada en cuestiones domésticas. Tanto es así, que la capacidad de mediación
del Presidente puede garantizarle, cada vez, la mayoría en el Congreso.
Entre los instrumentos de control, destaca ante todo el poder de impeachment con el que
cuenta el Congreso y por el que puede destituir al Presidente y al Vicepresidente de su cargo
por «traición, corrupción, u otros graves delitos» (artículo II, sección 4). El juicio final le
corresponde exclusivamente al Senado, presidido por el Presidente de la Corte Suprema. Así
mismo, el Senado aprueba los nombramientos presidenciales de algunos altos cargos (por
ejemplo, los Secretarios de Departamento, los colaboradores de confianza del Presidente), los
jueces de la Corte Suprema y los embajadores (el denominado poder de advice and consent,
artículo II, sección 2, apartado 2). Además, puede convocar a los funcionarios de la
administración con miras a ejercer un control sobre la política del Presidente (hearings). El
Jefe del Estado, en cambio, tiene el poder de veto suspensivo sobre las leyes. Sin embargo, el
Congreso puede limitar este poder volviendo a aprobar el texto con la mayoría de los dos
tercios.
La forma presidencial, por consiguiente, se basa en un dualismo paritario entre el Jefe del
Estado y el Congreso. Los acontecimientos políticos y los eventos internacionales de las
últimas décadas acabaron por influir en el funcionamiento concreto del sistema político e
institucional de Estados Unidos. El siglo XX se caracterizó por la consolidación del papel del
Presidente, en virtud también de los mecanismos de personalización del liderazgo.
2. El modelo semi presidencial en Francia
La forma de gobierno semi presidencial, por el contrario, se llevó a la práctica con el objetivo
de racionalizar los mecanismos típicos del gobierno parlamentario. Ciertamente, en esta
fórmula se puede identificar una relación de confianza. Sin embargo, con el fin de dar mayor
estabilidad al gobierno y evitar que su permanencia en el cargo dependa exclusivamente de
una mayoría parlamentaria, se valorizó la figura del Jefe del Estado: éste tiene que
desempeñar un papel político decisivo. El poder ejecutivo corresponde al Jefe del Estado y al
Gobierno, según una estructura marcadamente dualista, en el sentido de que la cumbre del
ejecutivo se reparte entre el Presidente y el Primer Ministro. No obstante, la organización del
modelo semi presidencial gira en torno al papel del Presidente, cuya legitimación política está
vinculada directamente a la voluntad de los electores.
En la V República francesa se puede hallar el arquetipo de la forma de gobierno semi
presidencial, cuyas raíces se remontan a los sistemas dualistas del Estado liberal del siglo
XIX. En estos sistemas el Rey detenía el poder ejecutivo, pero una parte de este poder se
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atribuía al Primer ministro y a los ministros, responsables ante el soberano por el que eran
nombrados y ante la Cámara electiva que podía retirar su confianza. La distribución actual del
poder en Francia se caracteriza por un Jefe del Estado (el Presidente) elegido por sufragio
universal y directo por el cuerpo electoral. Él está llamado a gobernar el país en condiciones
de independencia respecto del Parlamento. El Jefe del Estado cuenta con la colaboración del
Gobierno, presidido por el primer ministro, y tiene que obtener la confianza parlamentaria.
Tal y como ocurría en la monarquía de Luis Felipe de Orleans, el poder ejecutivo está
repartido entre el Presidente y el Gobierno, de acuerdo con una estructura diárquica, en la que
los acontecimientos políticos juegan un papel esencial a la hora de desplazar el eje decisional.
En primer lugar, considero oportuno reflexionar sobre el hecho de que en la versión originaria
de la Constitución francesa de 1958, se esboza una forma de gobierno parlamentario
caracterizada por un preciso orden monístico.
En este marco reglamentario, las relaciones entre el Primer Ministro y el Presidente de la
República se definen de forma clara y armónica. Efectivamente, los artículos contenidos en el
Título III dedicado al Gobierno, afirman que «el Primer Ministro dirige la acción del
Gobierno» (artículo 21). El artículo 20 atribuye al Gobierno el poder de determinar y dirigir la
política nacional. En línea con los principios fundamentales del parlamentarismo, el Gobierno
responde ante el Parlamento de su actuación política.
La aprobación de una moción de desconfianza por parte de la Asamblea Nacional supone para
el Primer Ministro la obligación de dimitir (artículo 50).
El primer ministro se perfila, pues, como el auténtico detentor del poder ejecutivo, el eje del
sistema político-institucional. Al hilo de lo anterior, poco antes de las elecciones
parlamentarias de 1978, el Presidente Giscard D’Estaing reconoció que si los partidos de la
opisición hubiesen ganado las elecciones, él habría nombrado a un Primer Ministro grato a la
nueva mayoría parlamentaria, con el que habría cohabitado y acordado la implementación del
programa político.
El Presidente de la República que, según aquella Constitución no es elegido directamente por
el pueblo, desempeña un papel de árbitro, pues tiene que garantizar el funcionamiento regular
de los poderes públicos y la continuidad del Estado. Él es el garante del correcto
cumplimiento de la constitución y goza de poderes propios, como la disolución de la
Asamblea Nacional, la convocación de referendos, el poder de enviar mensajes a las Cámaras.
Y precisamente en función de su papel de guardián de la independencia nacional, de la
integridad territorial y de los tratados internacionales, sólo en casos excepcionales de amenaza
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6
a estas situaciones, está llamado a ejercer poderes extra ordinem (artículos 5 y 16,
Constitución).
El punto de inflexión del sistema se produjo en 1962, pues con la introducción de la elección
por sufragio universal, se reconoció al Presidente de la República una legitimación popular
directa que implicaba una transformación radical de la forma de gobierno en el sentido
dualista. Las dos figuras más emblemáticas del Estado, en efecto, obtienen su legitimación a
partir de la elección popular (el Presidente con carácter inmediato y el Primer Ministro de
forma mediada). De ahí el surgimiento, para utilizar las palabras de J. Gicquel, de un
«régimen singular, inédito en el que el eclecticismo está en competición con la ambigüedad».
Asistimos a etapas alternas de dualismo potencial y dualismo real. La Constitución y la praxis
difieren profundamente y ésta última se impone. La separación entre constitución escrita y
praxis adoptada por los protagonistas de la política francesa constituye otro elemento que
permitió matizar de forma peculiar la relación entre el Presidente de la República y el Primer
Ministro. Sólo reflexionar sobre el hecho de que la Constitución francesa no prevé
expresamente ningún poder por parte del Elíseo para revocar al Primer Ministro. El artículo 8,
de hecho, otorga al Presidente la única prerrogativa de nombrar al Primer Ministro y de poner
fin a su mandato en caso de dimisión del Gobierno.
Sin embargo, se afianzó la convención según la cual el Presidente destituye al Primer
Ministro y procede al nombramiento de un nuevo Primer Ministro, para no desautorizarse a sí
mismo ante una derrota electoral, por poner un ejemplo. Chirac sacrificó a Raffarin como
consecuencia del resultado negativo en el referéndum sobre la ratificación del nuevo Tratado
europeo. Por otra parte, incluso durante la Presidencia De Gaulle, asistimos a una acentuación
de la figura presidencial a expensas del Primer Ministro, que asume el papel de un
comandante secundario, destinado a ser dejado de lado cuando la situación política así lo
requiera. Y así, en 1962, el General reemplazó a Debré por Georges Pompidou,
absolutamente fiel al Presidente.
De todas maneras, hace falta plantearse si la cohabitación representa a todas luces un
desarrollo normal de la forma de gobierno francesa. Después de todo, sólo por períodos
cortos, el sistema político francés tuvo que afrontar la cohabitación (1986-1988, 1993-1995,
1997-2002). Las valoraciones de las etapas diárquicas no son unívocas, pues algunos
consideran que se trató de ciclos políticos caracterizados por una fuerte conflictividad entre
dos líderes pertenecientes a partidos políticos opuestos, lo que perjudicó la funcionalidad del
sistema. También puede haberse tratado de una guerra permanente entre el Presidente y el
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Primer Ministro, sobre todo cuando ambos son candidatos para las elecciones presidenciales
siguientes (F. Laffaille).
Otra opinión considera que la diarquía entre los órganos de gobierno del Estado dio lugar a
una gestión colaborativa del poder (en particular, en el último período de cohabitación entre el
Presidente Chirac y el Primer Ministro Jospin). Esto contrasta con la opinión de cuantos, por
el contrario, hacen hincapié en los beneficios de un sistema versátil y flexible, que se presta
mejor que otros a una interpretación de los cambios de las estructuras político-partidistas que
fueron determinadas, en diferentes períodos históricos, por el voto popular.
Una cosa parece incontrovertible: a raíz de un amplio debate sobre la necesidad de superar la
V República y el nacimiento de una VI République, Francia aprobó al principio de esta
década, dos reformas constitucionales importantes que están encaminadas a eliminar o al
menos reducir significativamente los casos de cohabitación. Las innovaciones de los años
2000 y 2001 tuvieron el efecto de matizar el fenómeno de la cohabitación. De acuerdo con
una parte de la doctrina francesa, la ley constitucional del 2 de octubre de 2000, al ordenar la
reducción del mandato presidencial de siete a cinco años, produjo un empobrecimiento
sustancial de la figura del Primer Ministro. De hecho, la coincidencia de las elecciones
presidenciales y legislativas estableció un fuerte vínculo entre el Presidente y la mayoría
parlamentaria, arrojando sombra sobre el papel del Primer Ministro.
En efecto, la acentuación definitiva del papel del Presidente fue facilitada por la ley orgánica
de 16 de mayo de 2001, que dio lugar a la inversión del calendario electoral. En concreto, las
elecciones presidenciales tienen lugar algunos meses antes de las legislativas, con la intención
declarada de producir en estas últimas un efecto de arrastre y de conjurar la hipótesis de la
cohabitación. De esta manera, se pretende favorecer la formación de gobiernos de legislatura
liderados por el Presidente. Según algunos, estas reformas contribuyeron a la creación de un
sistema híper presidencial o incluso una forma de "cesarismo democrático". En las últimas
elecciones, el candidato socialista Hollande fue elegido con el 51,67% de los votos,
derrotando a Nicolas Sarkozy. En las elecciones legislativas que tuvieron lugar poco después
de las presidenciales, el Partido Socialista consiguió más votos que la Unión pour Mouvement
Populaire y, por lo tanto, se evitó la hipótesis de la cohabitación. El Presidente de la
República nombró al Primer Ministro, Jean-Marc Ayrault, personalidad destacada del Partido
Socialista, también considerado como un excelente mediador en las relaciones con Alemania.
El sistema que se redefinió con las reformas de los años 2000-2001, según algunos críticos se
vería privado de los controles capaces de equilibrar el fortalecimiento del papel del
Presidente. No sólo eso. El punto de mayor preocupación sería determinado por la falta de
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8
correlación entre la distribución del poder político y la responsabilidad. En particular, la
ausencia de formas apropiadas de responsabilidad válidas con respecto al Presidente de la
República es un aspecto importante del sistema institucional francés.
En particular, con la Ley Constitucional 2007-239 se estableció (artículo 68) que durante la
duración del mandato, el Presidente de la República no esté sujeto a condiciones de
procedibilidad así como la posibilidad de ser destituido sólo en el caso de no haber cumplido
con «sus deberes incompatibles con el ejercicio del mandato» (que sustituyó el delito de “alta
traición"). La institución de la irresponsabilidad presidencial caracteriza a la forma de
gobierno parlamentario y se justifica por el hecho de que la persona que tiene la función de
orientación política es el Primer Ministro y su Gobierno. Es probable que, en un contexto
diferente, en el que el Jefe del Estado adquiere importantes funciones de orientación política,
este mecanismo merezca una revisión.
Con la intención específica de modernizar y reequilibrar las instituciones de la V República
francesa, se puso en marcha en Francia un proceso de reforma orientado a innovar algunos
aspectos de la Constitución de 1958.
En particular, con el establecimiento del Comité Balladur se sentaron las bases para la
elaboración de una ley constitucional dirigida a modificar los procedimientos para el ejercicio
del poder ejecutivo y a ampliar las competencias del Parlamento.
Para limitar el análisis al perfil de las relaciones entre el Presidente de la República y el
Primer Ministro, la Ley Constitucional n° 2008-724 modifica el artículo 6 de la Constitución
y establece que nadie puede cubrir el cargo de Presidente de la República durante más de dos
mandatos consecutivos.
Hay que valorar la reforma positivamente, porque favorece la sustitución de la dirección
política y evita cristalizaciones de poder, aunque se señaló que termina acabando con el
supuesto papel de rassembleur del Presidente de la República. Ello lo convierte - aunque sea
simbólicamente - en el verdadero líder del ejecutivo. También es significativa la revisión del
artículo 18, que permite al Presidente de la República intervenir ante el Parlamento reunido en
sesión conjunta. Sin embargo, no es posible votar sobre el discurso del Presidente. Incluso
esta nueva prerrogativa, que supera la prohibición del presidente francés para acceder a las
Cámaras, parece reforzar su posición, por lo que es aún más similar a la del jefe de la Casa
Blanca que comparece ante el Congreso para pronunciar el discurso sobre el Estado de la
Unión. Todo esto en detrimento del Primer Ministro, cuyo papel constitucional sufre un
redimensionamiento adicional.
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9
El informe de la Comisión Balladur destacó, asimismo, la necesidad de proponer
modificaciones para alinear el texto constitucional a la praxis, otorgando al Presidente de la
República la facultad de "definir la política de la Nación" y por lo tanto ya no se trata de
determinar, sino sólo de “dirigir” la política nacional. Con estas revisiones, se adecuaría la
Constitución al funcionamiento de la forma de gobierno francesa que reserva al Presidente la
tarea de determinar la orientación política y relega al Primer Ministro en una posición de
marginalidad. Por otra parte, durante la presidencia de Sarkozy, prevaleció la idea de que si se
hubiera actuado en continuidad con el planteamiento jurídico preexistente, la modificación de
la redacción actual presentaría más inconvenientes que ventajas. Por consiguiente, se
confirmó, al menos formalmente, el planteamiento dualista del poder ejecutivo en lo que
atañe a la repartición de las competencias entre el Presidente y el Primer Ministro.
3. La forma de gobierno en los países de América Latina: las disfunciones del
presidencialismo
Entre las ventajas que se atribuyen a las formas de gobierno de tipo presidencial,
encontramos las relacionadas con la eficiencia y la gobernabilidad. En particular, se cree que
en las formas de gobierno centradas en la figura del Presidente, el Jefe del Ejecutivo – sin
una mayoría preconstituida – construye a partir de cada propuesta específica una mayoría
transversal dispuesta a apoyarlo. Y, de hecho, un elemento que caracteriza al presidencialismo
es el principio de la doble legitimación, lo que significa que tanto la Asamblea Legislativa
como el Presidente son elegidos por el pueblo y ambos exigen una legitimación democrática.
La consecuencia de ello apunta a una propensión a la cooperación entre el Presidente y las
Cámaras. La "doble vía" de la legitimación y por lo tanto, las dos elecciones separadas logran
conciliar la eficiencia y la representatividad del sistema de gobierno.
Además, existiría una clara identificabilidad-responsabilidad del jefe del Ejecutivo y de su
programa político. El hecho de que el Presidente y el Parlamento sean elegidos por un período
de tiempo preestablecido y que la duración del poder legislativo sea independiente del
Ejecutivo y viceversa, aboga por una labor de mediación para encontrar convergencias útiles
para la aplicación del programa político, evitando así el trauma del final prematuro de la
legislatura. El modelo de tipo presidencial logra aglutinar el principio de la independencia del
poder legislativo con el de la responsabilidad-identificabilidad del ejecutivo.
Por otra parte, esta hipótesis se puede desmentir o confirmar. En cuanto al primer caso, tanto
la experiencia de Estados Unidos como la de los países de América Latina demuestran que los
presidentes encontraron numerosos obstáculos a la hora de llevar a cabo sus agendas. “Ellos
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10
ostentaron en gran medida el poder de poner en marcha y promover las políticas, pero se
enfrentaron a dificultades a la hora de obtener el apoyo para realizarlas"4. En particular, en los
sistemas jurídicos de América Latina, se produjo la necesidad de superar la forma de gobierno
presidencial. El aspecto más crítico es la falta de acuerdo político entre los poderes legislativo
y ejecutivo, cada uno de los cuales tiene su propia legitimación popular. Lo anterior fue la
causa principal de bloques y tensiones institucionales que llevaron a una situación de
inmovilismo5.
Cabe precisar desde ya, que la fórmula del “presidencialismo” representa una generalización,
casi una exageración, dado que los Estados latinoamericanos plantean formas de gobierno,
incluso muy diferentes entre sí6. Por lo tanto, las diferentes experiencias de gobierno en
América Latina no son atribuibles a una sola categoría. Sin embargo, “los críticos del
presidencialismo siguen defendiendo la tesis de que la inestabilidad política y la situación
económica precaria proceden de problemas comunes a todos los países de América Latina”7.
En las páginas de Duverger ya surge con claridad la diferencia entre el régimen presidencial
clásico vigente en Estados Unidos y las experiencias institucionales de los países
latinoamericanos donde se produjo un debilitamiento de los poderes del Parlamento y un
crecimiento hipertrófico de los poderes del Jefe del Ejecutivo. El punto crítico más evidente
tiene que ver con la falta casi total de un mecanismo de equilibrio de los poderes, a saber, un
rasgo típico del modelo estadounidense.
Uno de los aspectos que hasta fechas recientes fue cumún a los mencionados modelos, habida
cuenta de sus respectivas especificidades y de las realidades jurídicas de América Central y
del Sur, reside en el fenómeno de la excesiva concentración de poder8 en las manos del
Presidente de la República, que se sitúa tanto por encima del poder legislativo como del poder
judicial.
Se tiende a compartir la idea de que la causa del mal funcionamiento del presidencialismo
reside en determinados factores: en particular, la injerencia de las fuerzas armadas en la vida
política, la condición de estancamiento económico, la agudización de los conflictos sociales.
4
Cfr. Scott Mainwaring, en «Presidentialism in Latin America», en Latin America Research Review, 25, 1990, n.
1, 162
5
A este respecto, remitimos al lector a las consideraciones de E. Pablo Jiménez, El presidencialismo en el
sistema constitucional argentino, sin atenuaciones provenientes del sistema parlamentario, y con escasos
controles Republicanos operativos, comunicación presentada en ocasión del Congreso del Instituto
Iberoamericano de derecho constitucional sobre Presidencialismos y Parlamentarismos en los países
latinoamericanos, Parma, Ravenna, Bologna, 5-8 de marzo de 2013.
6
Consúltese a este respecto, L. Mezzetti, Le democrazie incerte, Transizioni costituzionali e consolidamento
della democrazia in Europa orientale, Africa, America Latina, Asia, Torino, Giappichelli, 2000, 331 ss.
7
L. Mezzetti, op. cit., 338.
8
E. Rozo Acuna, Tendenze del diritto pubblico in America Latina (spunti comparatistici), in …
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11
En América Latina, la organización militar tuvo una influencia importante en el sistema
político e hizo posible la aparición del "Director Supremo", es decir, los dictadores militares
que desempeñaban una amplia gama de funciones. En Brasil, por ejemplo, la larga dictadura
militar duró desde 1964 hasta 1989, año en que se volvió a establecer la elección directa del
Presidente de la República.
El autoritarismo tiene raíces profundas en la cultura prehispánica, en la influencia del Islam,
en la jacobina y, también, en las teorías marxistas9. Desde principios de la emancipación del
colonialismo, los países latinoamericanos dieron prioridad a la seguridad y al orden público,
relegando a un papel secundario las garantías a favor de los derechos fundamentales de la
persona. Probablemente el defecto principal de estos ordenamientos radica precisamente en la
ambigüedad que dio lugar a formas de gobierno presidenciales. La ilusión de que la
reproducción, en aquellos territorios del sistema federal y presidencial10 adoptado en los
Estados Unidos, fuera el instrumento para lograr los objetivos de bienestar económico y social
de la democracia angloamericana11.
4. Las virtudes de los modelos “impuros” de derivación presidencial y parlamentaria
Una reforma de los ordenamientos de América Latina desde una perspectiva parlamentaria del
modelo de gobierno, según Sartori se debería evitar, ya que su hipotética introducción
supondría escasos beneficios en términos de eficiencia y de gobernabilidad. El destacado
politólogo – sobre la base de la experiencia que Francia acumuló durante la III y IV República
y en Italia desde 1948 – subraya la mediocridad de la acción gubernamental que deriva de la
adopción de un "parlamentarismo puro". En efecto, la idea que se basa en la correspondencia
entre la "estabilidad de la democracia" y "la estabilidad del gobierno" acentúa defectos
difíciles de superar, a no ser que se reflexione sobre el hecho de que un gobierno duradero no
siempre desarrolla una acción política eficaz.
9
Sobre este punto, L. Mezzetti, op. cit., 439.
Es suficiente con reflexionar sobre las condiciones de pobreza extrema de gran parte de la población de
América Latina. Brasil, el país más grande y más complejo de América del Sur, que desde 1989 adoptó un
sistema presidencial, se caracteriza por un grave desequilibrio en la distribución de la riqueza, por el fracaso a la
hora de lograr una reforma adecuada de los latifundios y de una política social inadecuada. Incluso durante y en
los años posteriores a la Presidencia de Lula, que apostó por la intervención del Estado en materia de salud y
educación, el país experimentó una dramática "guerra de clases", lo que figura en las estadísticas que ponen de
relieve la relación entre los asesinatos perpetrados y el porcentaje de niños desnutridos. A este respecto, véase L.
Rubio, “Il Brasile alla prova delle elezioni presidenziali. La sinistra e le sue chance di governo”, en il Quadrante
2002, 102 ss.
11
A. Filippi, “I paradossi e le sfide istituzionali del presidenzialismo latinoamericano”, en Italianieuropei, n.
5/2006, 4.
10
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12
En los países que adoptan el sistema parlamentario, la formación de gobiernos que, por fuerza
mayor, son de coalición “prolongan su supervivencia sin hacer casi nada”12. Por lo tanto, la
longevidad de los Ejecutivos no es sólo una virtud en sí misma, si no va acompañada de una
capacidad de toma de decisiones, sino más bien la falta de acción que, en un marco
parlamentario muy fragmentado, se limita a garantizar al gobierno una vida relativamente
larga. La cuestión no es de poca monta, ya que del buen funcionamiento de la forma de
gobierno depende el mantenimiento de la forma de Estado, a saber, la consecución de los
objetivos fundamentales que el ordenamiento pretende llevar a cabo, a partir de las garantías
otorgadas a los derechos y a las libertades fundamentales de la persona. Al hilo de ello, según
la enseñanza autorizada de Leopoldo Elia, "prescindir de una forma de gobierno eficaz,
apoyándose en la sustitución de ciertas fuerzas de la sociedad civil, puede resultar sumamente
peligroso en el largo plazo".
Dichos inconvenientes, primero de todos la escasa capacidad decisional de los Gobiernos, se
podrían superar mediante correcciones a la fórmula parlamentaria que posibiliten una
racionalización de la soberanía de los Parlamentos, como ocurre en el sistema alemán de
Cancillería y en el británico, basado en el Westminster.
En la Europa continental se afianzó la tendencia a la racionalización del parlamentarismo, o
sea, la traducción de los mecanismos de funcionamiento del sistema en normas
constitucionales. Alemania prefirió racionalizar su forma de gobierno de manera contundente,
a la luz de la traumática experiencia de la Constitución de Weimar de 1919. A causa de la
debilidad de las instituciones, esta Constitución no había logrado evitar la afirmación del
régimen nazi. La versión alemana de la forma de gobierno parlamentaria se caracteriza por
dar un relieve especial al jefe del Gobierno, es decir, al Canciller13.
La falta de un debate parlamentario en torno a la orientación política, a la formación de
gobierno y a los miembros de la mayoría supone una significativa personalización del poder.
El Bundestag, de hecho, confirma una elección que el cuerpo electoral efectúa indirectamente,
ya que la propuesta del Presidente refleja el entendimiento alcanzado por los partidos
mayoritariamente representados en la Cámara política. La institución que caracteriza a la
12
G. Sartori, Né presidenzialismo, né parlamentarismo, cit., 192.
El Canciller es elegido por mayoría absoluta por los miembros del Bundestag, es decir, la Cámara política, sin
debate, a propuesta del Presidente federal. Si la persona que el Presidente “sugiere” no es elegida, la Cámara
puede identificar otro Canciller, mediante la mayoría de sus componentes y en los catorce días siguientes. En
caso de resultado negativo, se procede a una nueva elección y la persona que consigue el mayor número de
votos, se hace con el cargo. Si el candidato consigue la mayoría absoluta, el Presidente federal tiene la obligación
de nombrarlo en un plazo de siete días a partir de la fecha de la elección. Por el contrario, si la mayoría es
relativa, puede escoger si nombrarlo o bien disolver la Cámara (artículo 53).
13
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13
forma parlamentaria alemana es la desconfianza constructiva14, mediante la cual se pretende
redimensionar el poder político de las formaciones minoritarias pertenecientes a la coalición
de gobierno. De conformidad con el artículo 67 de la Ley fundamental alemana, la Cámara
política «puede expresar la confianza al Canciller federal solo si elige por mayoría de sus
miembros a un sucesor y si pide al Presidente federal que destituya al Canciller federal. El
Presidente federal debe cumplir con esta petición y nombrar al electo». Con este instrumento
se pretende evitar las denominadas crisis a oscuras, o sea, aquellas crisis donde no está
prevista ninguna solución, donde no se ha identificado al nuevo Ejecutivo ni a la persona que
lo liderará. Además de evitar peligrosos vacíos de poder, los partidos se ven así obligados a
encontrar un acuerdo aún antes de que se retire la confianza al Gobierno15.
En el panorama de las democracias occidentales, Gran Bretaña presenta «la más alta
concentración de poder de gobierno que se pueda imaginar en un estado democrático»16 en las
manos del Primer Ministro y del Gobierno. En el parlamentarismo mayoritario donde
prevalece el papel del Gobierno, asistimos a la valorización del Ejecutivo que cuenta con una
fuerte estabilidad. El Primer Ministro, líder de la fuerza que obtuvo la mayoría en las
elecciones, cuenta con una doble investidura: la del partido que lo individualiza como su
propio secretario (consciente de que en caso de victoria electoral, asumirá el cargo de Primer
Ministro) y la del electorado que, al votar al partido de referencia, lo elige como Primer
Ministro aunque sea indirectamente. En el caso de que se quebrara la relación de confianza
entre el líder y su partido, se conferirá el cargo de Primer Ministro al nuevo secretario. El
Gobierno y el Primer Ministro gozan del apoyo de la mayoría parlamentaria y, por lo general,
lo mantienen a lo largo de todo el mandato (Gobierno de legislatura)17.
14
España también adoptó una forma de gobierno racionalizada, después de cuarenta años de régimen franquista.
La Carta constitucional española prevé la moción de desconfianza constructiva, por lo que es posible retirar la
confianza al Primer Ministro solo si se indica un nuevo Jefe del Ejecutivo. Tanto en España como en Alemania,
el Jefe de Gobierno juega un papel decisivo: nombra y destituye a los ministros, puede cuestionar la confianza y
pedir al Jefe de Estado que disuelva las Cámaras.
15
La desconfianza constructiva se puso en marcha solo en un caso, en 1982, cuando fue elegido por primera vez
Helmut Kohl como Canciller. Se ratificó así el paso de una coalición de socialdemócratas-liberales a una
integrada por cristiano-demócratas-liberales. Aun así, después de casi dos meses Kohl provocó una moción de
confianza precisamente con el fin de ser derrotado (de hecho, animó a algunos de sus parlamentarios a que
salieran de la Cámara, para quedar en minoría), pedir la disolución del Bundestag y proceder inmediatamente a
las elecciones. Su objetivo era el de obtener la investidura por parte del electorado, ya que la consideraba
necesaria para seguir adelante con su mandato. Efectivamente, del sistema político y de las modalidades de
elección procede la legitimación directa del Canciller por parte del cuerpo electoral que, en el momento de
expresar su preferencia por un candidato en el Parlamento, elige indirectamente al Jefe del Ejecutivo.
16
A. Barbera, C. Fusaro, Corso di Diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, 2004, 182.
17
Al líder de la oposición se le reconoce expresamente un estatus (en Inglaterra, Ministers of the Crown Act de
1937), o sea, un conjunto de derechos y deberes entre los que destaca la erogación de un salario anual de dos mil
libras esterlinas, amén de los emolumentos previstos en su calidad de miembro del Parlamento, el desarrollo de
las Prime Minister’s Questions, es decir, seis interpelaciones adicionales que el Jefe de la oposición dirige
(generalmente los miércoles por la tarde) al Primer Ministro, mientras que el líder del tercer partido tiene
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14
Como demuestran la experiencia alemana y la del Reino Unido, el funcionamiento de formas
de gobierno parlamentarias racionalizadas depende en buena medida de un sistema que se
fundamenta en partidos políticos cohesionados y bien estructurados. Gran Bretaña, por
ejemplo, se rige por una fórmula sustancialmente bipartita, en la que la contienda electoral se
produce principalmente entre conservadores y laboristas. Sin embargo, según parece, no se
puede ignorar la presencia del partido Liberal Demócrata con motivo de las elecciones
políticas de 2010 que, de todas maneras, no parecen haber alterado la fisonomía políticoinstitucional de ese ordenamiento.
5. Posibles alternativas al sistema presidencial en los países de América Latina.
Los Estados latinoamericanos, por el contrario, se caracterizan tradicionalmente por partidos
débiles y no disciplinados. Así, en el supuesto de que se optara por el parlamentarismo, se
correría el riesgo de poner en marcha un sistema de tipo asambleísta, “en sus aspectos
peores”18. Efectivamente, en los Estados latinoamericanos, caracterizados por una fuerte
fragmentación dentro de los partidos políticos, la adopción del sistema parlamentario muy
probablemente acabaría por provocar una parálisis de la acción de gobierno, determinada por
el enorme poder de presión y de chantaje de las numerosas componentes parlamentarias 19. La
condición necesaria para llevar a la práctica la transición democrática reside precisamente en
el fortalecimiento de partidos bien estructurados. Las ventajas del semi presidencialismo
derivan del hecho de que el sistema, para dar lo mejor de sí, necesita contar con partidos
sólidos, que garanticen en el Parlamento una mayoría a favor del Primer Ministro. En caso
contrario, el Presidente de la República, aunque sea elegido de forma directa, tendrá que
identificar a una figura que si bien pertenece a la oposición, resulte grata a las Cámaras. Por lo
anterior, en el sistema de derivación francesa los protagonistas del marco institucional son los
partidos organizados que controlan al Parlamento. Es muy improbable que se pueda conseguir
el voto de los electores en la carrera a la Presidencia de la República, si el candidato no es
también el líder de un partido político con una organización sólida y con un claro perfil
ideológico. Parece difícil que en un marco jurídico de tipo semi presidencial puedan destacar
derecho solo a dos interpelaciones. Éste es el jefe del Shadow Cabinet (el Gabinete sombra), que reúne a los
miembros más carismáticos del partido de minoría, destinados a asumir cargos ministeriales en el caso de que se
produzca una alternancia en las elecciones siguientes.
18
G. Sartori, op. cit., 197.
19
Se expresan posturas muy críticas en Il fallimento del presidenzialismo, J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.),
Bologna, Il Mulino 1995.
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candidatos20 de origen populista y antiestablishment que cuentan con el apoyo de formaciones
partidistas sumamente frágiles.
Además, es opinión bastante difundida que las “virtudes” del presidencialismo proceden de
sistemas – por así decirlo – casi semi presidenciales que no se fundamentan en una clara
división de poderes, sino en el principio de la repartición de las funciones. Ello llevaría a
descartar la concentración del poder ejecutivo en las manos de una sola persona, y “obligaría”
al Presidente a dialogar con el Primer Ministro, el cual, en el caso de mayorías divididas, es
expresión de un partido diferente.
Los desarrollos más recientes del constitucionalismo latinoamericano apuntan hacia la
redistribución de poderes entre el legislativo y el ejecutivo, confiando a los Parlamentos
importantes funciones de control sobre el ejecutivo e intensificando los procedimientos
dirigidos a examinar la responsabilidad penal y política del Gabinete21. El objetivo declarado
que aglutina las distintas propuestas de revisión constitucional es el de definir una serie de
mecanismos idóneos para la creación de un sistema válido de “pesos y contrapesos”. En este
marco, la Constitución de Uruguay atribuye a las Cámaras el poder de adoptar una moción de
censura individual hacia un único Ministro o una moción global hacia todo el Ejecutivo. La
moción supone la obligación de dimitir excepto en el caso de que la aprobación se produzca
por mayoría inferior a los dos tercios de los integrantes del Congreso. Del mismo modo, con
la revisión constitucional de 1994, Bolivia introdujo la institución del voto de censura del
Congreso contra los integrantes del Gabinete, que prevé la facultad por parte del Presidente de
la República de acogerla o rechazarla. La Constitución de Brasil – que tras el referéndum de
1993 sobre la forma de gobierno decidió mantener el sistema republicano presidencial – prevé
que el Congreso Federal pueda proceder a la suspensión de actos del ejecutivo que excedan
los límites de la potestad reglamentaria o de la delegación legislativa. Se contemplan
asimismo instituciones para hacer valer la responsabilidad de los Ministros. Además, los
nombramientos que competen al Presidente de la República tienen que ser autorizados por un
voto favorable del Senado.
La orientación que prevalece entre los estudiosos de cultura iberoamericana aboga por una
revisión del sistema en clave semi presidencial, un sistema que no se basa en el principio de la
separación rigurosa de poderes, sino en una articulación de competencias. En este marco, el
20
Como ocurrió, por ejemplo, en Brasil con Collor de Mello y en el Perú con Fujimori. Véase al respecto a A.
Lujambio, “Regime presidenziale, democrazia maggioritaria e i problemi della transizione democratica in
Messico”, en Presidenzialismo e sistema politico, cit., 100 ss.
21
Sobre este punto, remitimos a las reconstrucciones puntuales de los sistemas constitucionales de los Países
Iberoamericanos llevadas a cabo por L. Mezzetti, Le democrazie incerte, cit.,
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16
Primer Ministro tiene una relación de confianza con el Parlamento, se mantiene la elección
directa del Presidente de la República, legitimado directamente por los ciudadanos y éste tiene
el poder de disolver las Cámaras.
De cara a los cambios de la forma de gobierno, la lógica “inclusiva” contemplada en el
modelo de la “cohabitación” creado por el General De Gaulle, podría brindar buenos
resultados, a través de la gestión del poder entre las dos cabezas del águila, por utilizar la
conocida expresión de Duverger. La posición intermedia entre dos modelos de gobierno
marcadamente alternativos – acudiendo a los planteamientos de Sartori – hace posible una
mayor eficiencia del sistema, mientras que en el caso del doble origen de la legitimación
democrática del poder legislativo y ejecutivo, está previsto que el Parlamento pueda negar su
confianza al Primer Ministro. De este modo, se le insta a que dimita y es reemplazado por una
persona grata (o por lo menos que no resulte “non grata”) y el Presidente de la República
puede disolver anticipadamente las Cámaras.
Naturalmente, este régimen dualista podría funcionar sólo si la mayoría parlamentaria, expresada por el Pimer Ministro y la oposición y, representada por el Presidente de la
República - consiguen encontrar puntos en común para gobernar juntos. Esto se podría llevar
a cabo haciendo coincidir la fecha de las elecciones legislativas y presidenciales, para que
ambas votaciones se condicionen de manera recíproca, tal y como ocurre en los sistemas
donde predomina la figura del Primer Ministro: en este caso, con una única papeleta se elige
al Primer Ministro y a los candidatos en el Parlamento.
Tan sólo una última puntualización: la connotación que el sistema de la V República adquirió
en sus cincuenta y cuatro años de andadura, es el fruto no sólo del carisma y de la
legitimación histórica de Charles de Gaulle, sino también del sistema político y de la clase
dirigente francesa que posibilitaron la afirmación positiva de la forma de gobierno establecida
en la Constitución, a pesar de las numerosas incoherencias que la caracterizan. De aquí el
interrogante acerca del efectivo funcionamiento del modelo con respecto a la situación de los
países de América Latina y conscientes de que el resultado de la forma de gobierno reside en
la realización de un modelo ideal que atienda a las peculiaridades sociales y políticas de un
determinado contexto jurídico22.
22
Sobre este punto, L.Mezzetti, Elezione del Presidente della Repubblica e sistema politico, in La Quinta
Repubblica francese: un modello per l'Italia, Working paper della Fondazione Farefuturo, 2008, 23.
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