Políticas públicas, municipio y democracia. Claudio Rodríguez Díaz.1 Antecedentes. En nuestro país, una de las características principales del período post dictadura en la relación Estado-Sociedad Civil es la baja incidencia que ha tenido la sociedad civil popular en la reconstrucción y consolidación democrática. El período denominado “transición a la democracia”, que cuenta con diversas interpretaciones respecto a las fechas y características de su inicio y fin, se inicia con un pacto entre las elites gobernantes, principalmente entre los actores políticos y económicos, que tiene como principal objetivo el dar estabilidad y gobernabilidad al proceso de transición, que se iniciaba luego de una larga década de conflictividad política y lucha social en la búsqueda de la recuperación de la democracia en nuestro país. Ello implicó generar las condiciones políticas y sociales que permitiesen canalizar la participación, pero sin generar cambios profundos ni espacios de conflictividad que tensionasen el inicio de los gobiernos de la Concertación. La derecha política, así como los militares y grupos económicos, constituyen en este período lo que se denomina los “poderes fácticos” que siguen “supervigilando” el proceso de transición democrática, período en el cual, “en la medida de lo posible”, se inician cambios que se orientan a mejorar las condiciones sociales como de participación social y política de los sectores excluidos durante la dictadura militar. En este marco, el rol de las organizaciones sociales sufre un efecto paradójico, en tanto en el período democrático comienza un reflujo de la participación social, así como un proceso de atomización de las organizaciones y el tejido comunitario que había alcanzado altos grados de desarrollo en el período dictatorial. Desde el Estado, el gobierno por medio de las políticas sociales impulsa distintos dispositivos para el mejoramiento de las condiciones de vida (superación de la pobreza) y la integración de los ciudadanos,-en este período inicial se generan servicios como Sernam, Fosis o el Conace, por citar algunos emblemáticos- el cual tiene entre sus componentes estratégicos la participación como eje central. No obstante, el contexto 1 Coordinador Área Desarrollo Local y Participación de ICAL. Trabajador Social U.C. Magíster en Estudios Latinoamericanos U de Chile. 1 político genera o condiciona el desarrollo de mecanismos y políticas de participación limitados y tutelados, de baja intensidad, que no entregan posibilidades reales de incidencia a los actores sociales ni a las organizaciones y sus dirigentes. El marco es una política pública caracterizada por los procesos de focalización del gasto social, desarrollados en un Estado Subsidiario que se (des)ajusta a los marcos del modelo de desarrollo neoliberal heredado del período militar. Ello redunda en políticas públicas que no han fortalecido la democracia desde los espacios locales. Lo que está a la base de nuestra presentación es que la implementación de las políticas públicas es relevante no sólo para la superación de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de la población, sino contiene una dimensión política que de manera implícita o explícita tiene efectos en la generación de una cultura democrática en los sujetos, organizaciones y comunidades. De igual manera, en este proceso de implementación de las políticas públicas el municipio aparece como un espacio privilegiado para el cumplimiento de dichos objetivos. Por tanto, es central no sólo una gestión eficiente para un impacto propicio de las políticas en la reducción de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida, sino en el cómo se desarrollan, se juega buena parte del impacto que éstas tienen en el desafío de mejorar y consolidar nuestra democracia. Para ello la participación de los propios usuarios de las políticas, es clave y condición necesaria para avanzar en dicho derrotero. 1 Políticas sociales durante la transición democrática. El cambio de rol del Estado a partir del gobierno militar tuvo como resultado la transformación en la concepción y rol de las políticas sociales. Ello implicó que las distintas intervenciones sociales cambiaran desde un paradigma colectivo a uno individual, lo cual se mantiene hasta hoy. En este sentido, interesante nos parece recoger el planteamiento de Javier Corvalán, quien, basado en una matriz de análisis de paradigmas de intervención social dada por el intelectual francés Guy Bajoit, da cuenta de cómo las políticas públicas en la década pasada se insertaron en un paradigma individual, ya sea para una intervención competitiva o integradora en sus objetivos, 2 dejando atrás el paradigma de acción colectivo que desde la sociedad civil se impulsó en los 80, ya fuese en su forma más militantista o de conflicto social.2 Así, bajo otro paradigma de política pública, la Concertación intentó dar solución a los principales problemas sociales heredados de la dictadura. Hubo un desarrollo de políticas y programas sociales, con un énfasis en la superación de la pobreza y la generación de igualdad de oportunidades como objetivos centrales, recogiendo nuevas temáticas, como el tema de los pueblos originarios, medio ambiente, mujer o el tema de la droga, por citar algunos. De esta manera, surgieron distintos servicios públicos, los que se insertan en distintos ministerios con el objeto de coordinar las respectivas políticas sociales como FOSIS, CONADI, CONACE, SERNAM, entre los principales. Así, la integración y la participación social se constituyeron en objetivos y ejes estratégicos de la política pública. No obstante, nos encontramos ante políticas no solo focalizadas, sino que operaban de manera fragmentada, muy sectorializadas, lo que redundó en una participación social más reduccionista e instrumental. Es así como esto ha limitado los reales niveles de incidencia de la sociedad civil. Coincidimos con Gonzalo De la Maza en señalar que “estas instituciones estatales (en referencia a los distintos servicios y agencias creadas durante el gobierno de la concertación) han contribuido a la existencia de un conjunto de organizaciones sociales de distinto tipo, las que han accedido en un momento u otro a la ejecución de proyectos. Sin embargo, el sistema ha mostrado múltiples limitaciones para el desarrollo de una sociedad civil autónoma y con mayores capacidades: bajo el monto global comprometido y la excesiva fragmentación de los proyectos, los continuos cambios en las condiciones de los concursos, la corta duración de los proyectos, el carácter instrumental de la participación y la multiplicación de “ventanillas” (donde presentar iniciativas)” (3). Pero ¿cuál es el marco en que dichas políticas se desarrollan?, ¿cuál es el papel y la capacidad real del Estado en este ámbito? La consolidación del modelo neoliberal ha implicado subordinar las distintas áreas de desarrollo al marco de las condiciones de gobernabilidad, estabilidad social, y mantención de los índices macroeconómicos que sustentan el éxito del modelo. El costo de dicho escenario se sufre y vive en los espacios cotidianos, asignados a la invisibilizada microeconomía, donde la precariedad laboral se 2 Javier Corvalán, “Los paradigmas de lo social y las concepciones de intervención en la sociedad”. Documentos CIDE Nº 4. 1996. 3 De la Maza, op.cit. p. 77. 3 asocia al debilitamiento de los espacios comunitarios y al surgimiento de distintas problemáticas asociadas a dicho proceso de desarrollo -como la droga o la delincuencia y violencia social-. Todo ello hace que la calidad de vida de los sectores populares diste de estar a la par de los índices del supuesto éxito económico del país. De tal forma, en la etapa de implementación del modelo, la función del Estado quedó supeditada a paliar las condiciones de quienes quedaban fuera del tren modernizador neoliberal. Luego, en el período de transición democrática se intentaron generar capacidades productivas de subsistencia para quienes eran excluidos del modelo. De igual manera, el rol subsidiario del Estado requirió de una mayor eficiencia del gasto social. En este sentido, los criterios de focalización comienzan a regir –y aún lo hacen- el diseño de las políticas sociales, aunque se reconocen diferencias entre el período de transición y el de dictadura. Investigadores como Manuel Antonio Garretón, plantean la imposibilidad de solucionar las problemáticas sociales dentro del orden estricto o “puro” de aplicación del modelo neoliberal, revalorizando la importancia que sigue teniendo el Estado. Esto sería un punto de diferenciación entre la política social de la Concertación y la del período militar, en tanto en el nuevo escenario ésta se concibe como un elemento central para la superación de la pobreza y la desigualdad social que el propio modelo genera, revalorizando su carácter promocional y participativo y asignando un rol distinto al Estado (4). Ello refiere a una visión que se denomina más “estaticista”, que daría cuenta de la necesidad de redimensionar el necesario papel del Estado, avanzar en un proceso de modernización, de nuevas funciones y capacidades de gestión y control, que no es similar a un proceso de “jibarización”, asociado principalmente a la aplicación de políticas focalizadas, de tipo asistencial como predominan en la dictadura, ni a que implique para el Estado tan solo la reducción de su alcance, envergadura y burocratización. Así, la concepción de un rol más activo por parte del Estado, implicó políticas de integración y participación social en este escenario de consolidación del modelo. A partir de los gobiernos de la Concertación, la participación ha estado fuertemente 4 Manuel Antonio Garretón, Política y sociedad entre dos épocas. América Latina en el cambio de siglo. (Ed. Homo Sapiens, 2000). p. 103 4 mediada por el marco de la ejecución de proyectos sociales, en que las organizaciones de la sociedad civil compiten por la adjudicación de fondos concursables. (5) Este mecanismo es reconocido como el ente articulador esencial de la participación social y se asocia a la estrategia de la política social de sus gobiernos que, junto con fortalecer un nivel básico de ciudadanía través de políticas sectoriales (salud, educación, vivienda, seguridad social, trabajo y justicia) busca el desarrollo de programas específicos de promoción y capacitación a sectores pobres o vulnerables que superen las políticas meramente asistenciales del período militar. Como señala Dagmar Raczynski, “contrariamente al ‘dar ayuda’ (subsidio a los más pobres), los programas buscan proveer a los sectores pobres y vulnerables de herramientas para que por su propio esfuerza superen su situación. El propósito es habilitar, generar capacidades y abrir oportunidades para que los sectores pobres y grupos vulnerables tengan voz, se organicen y participen en la solución de los problemas que les afectan. Para ello el principal mecanismo es el de los fondos concursables.(6). Esto, desde nuestra experiencia, hace que la aplicación o el vínculo con las políticas públicas por parte de la sociedad civil, junto con ser muchas veces correas transmisoras de políticas centralizadas, tienda a generar una mayor atomización de las organizaciones, quienes entran a competir por recursos, aplicando programas que no tienen muchas veces que ver con el despliegue de un proyecto propio como actor social. De esta forma, pierde importancia el papel más político de la sociedad civil, ya que muchas organizaciones centran el trabajo en sus propias dinámicas –por ejemplo los centros de madres, clubes de adulto mayor o los propios clubes deportivos grafican esta lógica-; mientras por otro lado, organizaciones que podríamos definir como más “políticas”, -como Juntas de vecinos o las propias ONGs- entran a tratar de subsistir mediante la ejecución de proyectos que mayoritariamente responden a las lógicas de quienes la financian, como el gobierno central o comunal. Por su parte, en cuanto a los objetivos de la política social, siguiendo el planteamiento de Garretón, el fin último es construir sociedad, aunque ello ha estado 5 Estos por lo demás presentan altas limitaciones desde el plano técnico, pues generalmente predeterminan objetivos y plazos –generalmente acotados en una lógica resultadista producto de obtener la mayor rentabilidad social posible- que desconocen la propia dinámica de las organizaciones y la comunidad. 6 Dagmar Raczynski, “Políticas sociales en los 90 en Chile. Balance y desafíos”, en El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los 90. Paul Drake e Iván Jaksic (compiladores) (Lom. Colección sin Norte. 1999). P. 131. 5 subordinado y no es tan claro como lo ha sido la política económica. “Ello significa un cierto nivel de igualdad entre sus miembros, una calidad de vida definida de acuerdo a la diversidad cultural de quienes la forman y la existencia y desarrollo de actores y redes sociales que le den sustento a la ciudadanía.”(7). Ello sería posible y esperable dentro del marco del desarrollo democrático de éstas, distinguiendo los procesos de democratización política y social. La primera se refiere esencialmente a un cierto ethos, asociado a principios y valores que van más allá de los mecanismos institucionales y que favorecen la conformación de la sociedad desde un punto de vista político. Esto se refiere a ideales clásicos como igualdad, libertad y fraternidad. En tanto, la democratización social se referiría más bien a la disminución de desigualdades y a la construcción de actores sociales autónomos que representen y movilicen sus demandas. Para el autor, la instalación de los regímenes de corte autoritario –y los modelos de desarrollo acorde al consenso de Washington, agregaríamos nosotros- han tenido un efecto sobre el tradicional predominio de valores comunitarios e igualitarios con los que se construyó la democracia en nuestros países. Esto, a nuestro juicio, en el caso chileno es claro, y da cuenta del énfasis en el fortalecimiento de las instituciones y los mecanismos de vinculación con el Estado, más que con el desarrollo de lo que podemos denominar “sociedad civil” o más específicamente los actores sociales autónomos a que hace referencia Garretón como constituyentes de una democratización social. De tal forma, el resultado de las políticas sociales sería el fortalecimiento más bien de la dimensión política que la social, dada las condiciones de atomización, desarticulación y falta de estado sólido y organizado de los actores sociales, lo que se sumaría a la multidimensionalidad de la desigualdad (8). Desde nuestra perspectiva, compartiendo en principio la idea de Garretón respecto a que el rol de las políticas sociales ha estado más bien alejado de la democratización social, es cuestionable que el hecho de un mundo popular “poco sólido” u “organizado” de cuenta de la falta de democratización social. Más bien creemos que hubo conciencia de la falta de voluntad política de reconstituir el tejido social que se vio fuertemente desarticulado y atomizado por la propia dictadura. Los valores comunitarios y sociales de nuestro ethos fueron el costo necesario para el proceso de consolidación del modelo en el período de transición. Así, la separación de este mundo social del político es un efecto de este proceso. 7 8 Garretón, op.cit. Ibid, p. 105. 6 Desde otra óptica, para un sector más crítico, el objetivo de integración al modelo condicionó –y aún lo hace- todo el carácter y limitaciones de las políticas sociales; el modelo neoliberal necesita políticas sociales funcionales a su consolidación y permanencia. Así, el Estado Neoliberal en el contexto de globalización actual debe ser de bajo o nulo alcance. Sin niveles de decisión real; casi un celador del modelo. Como plantea el historiador Gabriel Salazar, respecto a su forma actual, “su presencia debe ser formal, de apariencia, y no debe interferir en la circulación libre del que, desde las grandes carreteras virtuales “produce” hoy la mayor parte de la realidad: el capital financiero mundial.”9. En este escenario, continúa Salazar, el Estado entra a operar a través de sus políticas sociales, las que tienen como objetivo último, generar mayores condiciones de competitividad ahí donde nuestra sociedad no la tiene. Para ello se vale de agencias privadas, consultoras y ONGs para poder generar dichas condiciones y paliar los efectos no superados por el modelo, administrando programas de empleo (vía Fosis u otros servicios), fondos de capacitación (vía Sence) –entre los principales- para aumentar el capital humano hacia uno más competitivo. Es decir, debe completar la tarea que los privados, el mercado y las propias condiciones de la sociedad civil no presenta. En palabras del autor: “el Estado neoliberal es, de arriba abajo, una sola mentira en todo lo que tiene que ver con el desarrollo político y social del país; y esto, porque necesita privilegiar, a como de lugar, las entradas y salidas especulativas del capital financiero internacional.” (10). Así las cosas, el mundo popular o la “baja sociedad civil” habría tomado un rumbo claramente divergente del que ha seguido la clase dirigente. Ello explicaría la baja credibilidad en el sistema político (dado por altos niveles de abstención y baja inscripción en los registros electorales, sobre todo por parte de los jóvenes), y la generación de instancias propias de sociabilidad y proyectos que se dan sobre todo a nivel local o territorial. La generación de instancias propias de identidades sociales e históricas en este contexto, continuando lo planteado por Salazar, se hacen dentro, fuera o al filo de Estado de derecho. Es una lucha subjetiva y cultural autónoma que puede llegar a configurar un “segundo mercado, un mercado negro”, social, político, autoeducativo y trans-histórico que está demostrando tener más sentido humanista que 9 Gabriel Salazar, “Ricardo Lagos, 2000-2005. Perfil histórico, trasfondo popular”, en Gobierno de Lagos: balance crítico. Varios autores (LOM. 2005). p. 82. 10 Salazar, ibid. p. 87. 7 el “ancho y ajeno” mercado globalizado.11 Es la propia transición por abajo, que circula y se recrea sobretodo en los y las jóvenes excluidos o como definen las políticas oficiales, de los “grupos vulnerables.” Estos son los argumentos centrales que dan sustento a las propuestas de desarrollo autónomo de algunas organizaciones sociales, que resaltan la importancia de no vincularse con el Estado. De tal manera, la autogestión asoma como la principal estrategia orgánica y política para muchos de estos grupos y organizaciones sociales que se definen antisistémicas. La posibilidad de construir alternativas, desde esta óptica, es en una práctica concreta, autoeducativa, transformadora y en confrontación con el Estado neoliberal; bajo su alero, solo la cooptación del movimiento social popular lograría imponerse. Tipos de participación y su alcance en la relación con la ciudadanía. Existe una importante variedad de definiciones y debates acerca de la participación social. A la luz de lo que hemos venido desarrollando en torno a la participación de la sociedad civil popular en el último tiempo, entenderemos ésta como la generación de instancias, acciones y procesos sociales en que los actores y organizaciones sociales realizan un efectivo proceso de toma de decisiones en el ámbito de la gestión social y la definición política de los asuntos que son de interés de su organización y/o comunidad. Si para los economistas la década de los ochenta fue la “década perdida”, producto de los períodos de crisis y recesión que afectó al continente y en particular a nuestro país, podemos aventurarnos en señalar que desde la perspectiva de la participación social, los noventa se constituyen como la “década pérdida”, en que el resultado predominante fue la desarticulación del tejido social comunitario que había tenido un preponderante rol y protagonismo durante el período de dictadura. En este escenario, el papel de la participación social en las políticas públicas ha tenido grandes limitaciones. Si bien ésta ha sido definida como una de las líneas estratégicas de las políticas públicas, en la práctica el concepto de participación que se devela es uno muy restringido y acotado. Así, en el desarrollo de las políticas sociales la participación es circunscrita mayormente a la ejecución de programas definidos 11 Salazar, ibid. p. 97-99. 8 normalmente de manera centralizada. Esto opera tanto a nivel de programas o servicios centrales como en el ámbito local, preferentemente por las municipalidades. Un estudio reciente, realizado por Innovación Ciudadana y el Centro de Estudios Regionales de la Universidad de Los Lagos, sobre las formas de participación en los programas y proyectos sociales señala que la mayor cantidad de ellos –sobre el 60 %refiere a una concepción limitada o de no participación, de carácter básicamente informativo o en el mejor de los casos consultivo. Todo esto también tiene una expresión concreta en el mundo popular. Como veíamos anteriormente, las nuevas instituciones y agencias intermedias son las que mantienen contactos más permanentes con las organizaciones del sector donde trabajan y han constituido un sinnúmero de instancias de participación en distintos niveles de implementación de la política. Sin embargo, el formato de proyectos de corta duración reduce la participación a una dimensión meramente instrumental (la obtención del proyecto) y no permite la construcción de una asociatividad de tipo más permanente entre las organizaciones. Las metas, tiempos, modalidades y productos esperados de las instancias participativas, muchas veces se tecnocratizan o, en el peor de los casos, generan relaciones clientelares, en la medida que se subordinan a la agenda de la institución o servicio. La multiplicación de instituciones especializadas que convocan a la sociedad civil independientemente unas de otras, produce como efecto una asociatividad fragmentada y efímera.(12). Esto puede operar para las organizaciones sociales como para las propias instituciones de la denominada sociedad civil. Gabriel Salazar dice que se asistiría en la década pasada a la “formación de un inquieto estrato intermedio de agencias informáticas, ejecutoras y sociocráticas (consultoras y ONGs de segunda generación) que tiende de algún modo a interconectar paradigmas, a ensamblar todos los discursos y, tal vez a largo plazo, a favorecer la reproducción retóricamente mejorada de los discursos centrales de dominación.”13 De esta forma, se cierra el círculo en torno a las agencias privadas y ONGs que empiezan a tener un rol menos activo en las políticas sociales que el que hubiesen esperado con la post dictadura, convirtiéndose en muchos casos en empresas sociales –fin de lucro incluido- como en otros en meros transmisores 12 De la Maza, op.cit. p. 76. Gabriel Salazar, “Del modelo neoliberal en Chile: la difícil integración entre los pobres, los intelectuales y el poder (1989; 1995)”. PAS Taller de reflexión. Serie Documentos de análisis. 1995. Santiago de Chile. PP 70-71 13 9 de las políticas sociales estatales y de los distintos agencias de servicios que licitan los programas. Podemos decir, entonces, que la participación social en la década pasada tuvo un carácter limitado. Esto, que podemos denominar “participación tutelada”, estaría dado tanto por el marco político de gobernabilidad, que consideraba esencial la mantención de un status quo que permitiese dar viabilidad a la transición, como por la preeminencia de los objetivos “integradores” de la política pública. Esto se mantiene en términos generales hasta hoy en día, si bien se han generado políticas de fortalecimiento de la sociedad civil intentando abordar éste déficit, como el Foro de la Sociedad Civil, o el Consejo para el desarrollo de la sociedad civil desde la División de Organizaciones Sociales, que dan cuenta de la necesidad de contar con un “tercer sector” –entendido este como el sector fuera del gobierno y de los partidos políticos- activo en la ejecución y diseño de las políticas y el desarrollo del país. En este sentido, recientemente se ha aprobado la nueva Ley de Participación que, aunque tímida, representa un avance inicial en la generación de mecanismos institucionales para la participación y control ciudadano de las políticas públicas. Respecto a los tipos de participación, hay una variedad de tipologías. Podemos distinguir esencialmente aquellas más pasivas de las más protagónicas. Siguiendo el esquema planteado por Adolfo Castillo, que recoge y sintetiza las dimensiones más comunes a la hora de distinguir los procesos y tipos de participación, distinguiremos cinco niveles: informativo, consultivo, decisorio, co-gestionario y de control y evaluación.(14) Es en los últimos tres niveles donde tiene lugar una participación más protagónica; desde nuestra mirada, aquella en que éstos tienen un mayor nivel de ingerencia real en un proceso de toma de decisiones sobre asuntos de su interés y de su comunidad. Por otro lado, distinguiremos dos estilos básicos de participación: el clientelístico y el autogestionario. La forma clientelística está más bien asociada al estilo tradicional de ejercicio del poder de las élites políticas con los sectores populares y la ciudadanía en general. En esta modalidad, lo fundamental está dado por la posibilidad que tenga el actor o individuo de conseguir la satisfacción de una necesidad o la consecución de un servicio. Esto redunda en que se genera una relación de dependencia entre el ente que asigna y el que recibe. Quien entrega lo hace a cambio de 14 Adolfo Castillo, “La deliberación ciudadana y la experiencia del presupuesto participativo de San Joaquín”, en Claudio Fuentes y otros autores, Desafíos Democráticos. (LOM-Flacso Chile. 2006). p.177. 10 la adhesión política y, quien recibe, valora dicha adhesión como mecanismo compensatorio que, por lo demás, asegura la continuidad de dicho servicio o bien recibido. Por su parte, en la relación de tipo autogestionario, prima la visión e independencia del actor u organización social, quien entra en negociación para la obtención de sus intereses. Lo que distingue ello es que la consecución de éstos no depende exclusivamente de la relación con el municipio u otra institución, sino que estarían muchas veces dados independientemente de que establezcan dicha relación. (15) Es decir, el accionar de dicha organización es independiente de la mediación o apoyo que reciba. En este caso, mayoritariamente, las organizaciones tendrían una concepción política propia, no mediada necesariamente por la relación con la autoridad o institucionalidad con que se relacionan. 2 Municipio, políticas públicas y participación. La municipalidad, dentro del aparato estatal, es la instancia político administrativa más cercana a la vida cotidiana de los ciudadanos y ciudadanas. Es por ello que se concibe como la instancia institucional propicia para un ejercicio directo de la democracia, de la participación social, del desarrollo de los actores locales y de la solución de los llamados “problemas reales” de la gente. En este marco, a partir del inicio de la “transición” a la democracia, se concibió que uno de los espacios primordiales a democratizar fueran los municipios. Así, a partir de 1992, se eligen los primeros gobiernos democráticos locales, los que adquieren una relevancia estratégica para el funcionamiento de nuestra incipiente democracia y desde una perspectiva política, para la inclusión de los actores, organizaciones y territorios en el quehacer y desarrollo del país, siendo así un puente estratégico entre la institucionalidad, la ciudadanía y sus organizaciones. Si bien existe un consenso en cuanto a la importancia de los espacios locales, no hay visiones similares respecto a la relación que se establece entre las organizaciones sociales del mundo popular y los municipios. Esto remite a la discusión sobre la incidencia real de la ciudadanía y las organizaciones sociales en la construcción de un proyecto de desarrollo país. Es decir, desde nuestra óptica, apela a la dimensión política de las prácticas sociales, las cuales pueden verse fuertemente restringidas o coartadas 15 Hugo Cuevas, “La relación Comunidad Municipio”, en Pobreza en Chile. Estrategias de intervención. Cuadernos de Prácticas sociales. U. Arcis. P. 111-150. 11 por los marcos de gobernabilidad que, desde las políticas sociales, más bien apuntarían al control social y a prácticas de participación funcional o tutelada, dentro de relaciones preferentemente clientelísticas entre los actores institucionales y las organizaciones. El Estado, a través de las políticas sociales, aparece como posible cooptador del movimiento social y las aspiraciones de transformación de éste, mientras en la otra vereda, se valora como la instancia política estratégica para el ejercicio del poder comunal y la incidencia de los actores sociales territoriales en el gobierno local. Esta tensión cobra relevancia si asumimos la premisa de que no es posible un desarrollo o profundización de la democracia sin participación real de los actores sociales. De esta forma, la discusión nos remite a la problematización de la incidencia real de los sectores de la llamada sociedad civil popular y el “tercer sector” en el desarrollo del país y la tensión existente entre democracia y participación social en el contexto actual de desarrollo. La discusión actual en torno a desarrollo local y la participación social sitúa a la comuna o municipio como un espacio adecuado para canalizar la participación de la ciudadanía y fortalecer el vínculo entre el sistema político institucional y la cotidianeidad de los ciudadanos. Esto, en el marco de la generación tanto de políticas e iniciativas para el desarrollo del territorio local, como de las implicancias propias de ejercicio de una ciudadanía activa, orientada a desplegar las potencialidades que estos espacios ofrecen para el ejercicio práctico y concreto del ejercicio democrático. Lo local se define como un espacio inserto dentro de un contexto más amplio y que en sí mismo contiene los factores, capacidades o potencialidades para desencadenar procesos de desarrollo con cierta autonomía de los contextos en los que se inserta. Di Pietro plantea que “lo local es un concepto relativo a un espacio más amplio. No puede analizarse lo local sin hacer referencia al espacio más abarcador en el cual se inserta. (municipio, departamento, provincia, región o nación). Actualmente se juega con la contraposición ‘local/global’ mostrando las paradojas y relaciones entre ambos términos.” (16). En general, las definiciones de lo local carecen de cierta precisión, pues es relativo no solo a un territorio, sino también a procesos identitarios de quienes lo conforman, por lo que no es fácil establecer una unidad operativa que de cuenta de lo verdadera o puramente local. 16 Citado en Sergio Boisier, Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?”, en Antonio Vásquez Barquero, Oscar Madoery (Compiladores), Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local.”. (Ediciones Homo Sapiens. Buenos Aires. 2001). p. 57. 12 A partir de esta caracterización de lo local en referencia a otros espacios y su posibilidad de desarrollo con relativa autonomía, entenderemos el municipio como la instancia local de gobierno con mayor arraigo territorial y más cercano a la gente. Su función es ser un actor que vele por las condiciones mínimas de calidad de vida y desarrollo social y económico de la comuna, sus organizaciones y habitantes en general. No obstante presentar enormes potencialidades para el trabajo y desarrollo local, el municipio contiene una serie de tensiones y desafíos para su labor. Alejandro Díaz plantea una caracterización interesante del municipio actual, menos centrada en lo administrativo y más orientada a los objetivos de dicha estructura. Esta definición la entiende como una institución en permanente conflicto entre su propia estructura y el tipo de gestión que de ella se espera, sobre todo en materia de calidad de servicios y participación social, lo que genera un cuadro que fluctúa de las expectativas a la frustración. En palabras del propio autor, “la municipalidad se encuentra en un momento de crisis en tanto está tensionada por una demanda de modernización por parte del Estado y el gobierno central y por otro, desde los sectores comunitarios por una demanda de mayor participación y gestión de los bienes, servicios y políticas sociales.” (17). Entendemos de esta forma, que se concibe como un espacio demandado y estratégico para la propia comunidad. Todo este escenario requiere de un nuevo Estado, más dinámico, flexible, con capacidad para asumir este nuevo rol, que se plasma en el proceso de “modernización del Estado”, el cual tiene como uno de sus ejes centrales la descentralización. Es indudable que a la fecha estos esfuerzos son esencialmente el traspaso de cuotas de poder y ejecución de políticas a nivel local por parte de los municipios, intendencias o gobernaciones. De esta manera, se habla de una tendencia a la desconcentración de poder y funciones desde el nivel central, pero en la práctica no se contempla la participación de la sociedad civil popular ni del mundo social organizado como actores en estos procesos de desarrollo (18). No obstante, distintos sectores políticos coinciden en la necesidad de avanzar hacia una efectiva descentralización, lo que debería incluso apuntar a establecer Consejeros Regionales electos por la ciudadanía, elección popular 17 Alejandro Díaz, “Condiciones políticas y técnicas para producir procesos de innovación en la gestión pública municipal”, en Gabriel Salazar y Jorge Benítez (compiladores), Autonomía, Espacio y Gestión. El municipio cercenado. (Universidad Arcis-LOM.1998). p. 111. 18 Para un análisis crítico del proceso de descentralización se sugiere ver de Diego Palma, “Las dificultades y desafíos de la descentralización”, en Salazar y Benítez, op.cit. p. 71-88. 13 de Intendentes, entre algunas medidas políticas a implementar, que hoy son parte de la agenda en materia de modernización del Estado y Descentralización. Si revisamos el funcionamiento de los municipios en Chile, vemos que éstos tienden a reproducir el esquema de concentración vigente en nuestro país. Efectivamente, la figura del alcalde tiene un peso único a la hora de desarrollar las políticas locales de desarrollo, lo que en no pocas ocasiones los transforma en actores sin contrapeso en lo local, concentrando las decisiones y con relaciones fuertemente paternalistas y asistencialistas, utilizando muchas veces de forma clientelística las dependencias y departamentos municipales, asegurando de paso su continuidad. En este marco, la participación ciudadana tiende a ser instrumental, informativa o a lo más consultiva, pues los niveles de incidencia no son efectivos. La participación queda reducida a la aplicación de proyectos o tareas específicas, pero no hay espacios de empoderamiento real, que impliquen el avance hacia municipios más democráticos, en que el poder local sea capaz de incluir los intereses de la ciudadanía y las organizaciones sociales. Un ejemplo del tipo de participación en los gobiernos locales lo refleja el nulo funcionamiento que han tenido los Consejos Económicos Sociales Comunales – CESCOS-, los que más allá de estar limitados por el propio marco legal que los hace ser un órgano consultivo, sin poder de decisión, el cual recae finalmente en la figura del alcalde, tampoco desde una perspectiva de participación han tenido un funcionamiento real. Es decir, grafican claramente como en un espacio local, cercano a la gente, la lógica de desconcentración del poder prevalece sobre la de la descentralización, generando un cuadro restringido para una participación ciudadana efectiva, con espacio de incidencia real en las políticas de desarrollo territorial. Nos referimos entonces a que los espacios comunales, desde la perspectiva de la participación ciudadana, deben traducirse en instancias de ejercicio y fortalecimiento continuo de una democracia, en que los actores locales puedan ser parte de la definición de las políticas de desarrollo para su territorio y entorno inmediato. En este sentido, encontramos que bajo la lógica de la desconcentración, lo que se reproduce mayoritariamente es una lógica verticalista del poder, que no propicia espacios de participación real y que desafía por tanto a generar las instancias técnicas y políticas que permitan una efectiva participación de los actores y organizaciones sociales. De esta forma, vemos que a nivel local los municipios operan mayoritariamente con esta definición de participación instrumental o “tutelada”, a la que hacíamos 14 referencia al analizar las políticas sociales y las formas de participación. En un escenario que favorece la desconcentración por sobre una real descentralización, es esperable que se reproduzcan las lógicas dominantes de participación y vínculo con las organizaciones sociales. Así, es normal encontrar relaciones clientelísticas entre los municipios y los actores sociales de la comuna, por sobre aquellas que favorecen la autonomía de los actores sociales. Esto redunda en un ejercicio de la participación que no despliega todo su potencial para desarrollar aquellos procesos de profundización de la democracia desde lo local. Un ejemplo de cómo una implementación de política pública sin participación real de sus usuarios no favorece el desarrollo de la ciudadanía y la profundización de la democracia lo encontramos en el Programa Puente, uno de los pilares del Chile Solidario y del Sistema de Protección Social. No obstante ser una apuesta innovativa y que logra grados de integralidad en su diseño, es en su implementación donde se presentan los principales nudos que no permiten su óptimo desarrollo, ni que los resultados se sostengan en el tiempo, dando cuenta de deficiencias en su diseño. Existe una tensión permanente entre cantidad y calidad, resuelta generalmente a favor de la primera, que no permite velar por la pertinencia ni sustentabilidad de los servicios ni capacidades instaladas. Importa más entregar el bien, el capital o el servicio, pero no existen los instrumentos de monitoreo ni los diseños adecuados para ver el impacto de estos en la calidad de vida de las familias. Hay una visión cortoplacista que opera sobre todo a través de proyectos sociales. A su vez, la preeminencia de esta misma lógica -que muchas veces va de la mano de las presiones políticas por demostrar entrega de productos y resultados concretos- va acompañada por la debilidad de los aspectos promocionales y participativos que contempla el Puente. Una segunda tensión, entonces, está dada por la trascendencia que adquieren en la práctica los aspectos asistenciales que el programa conlleva. Esto configura un cuadro que atenta contra sustentabilidad de los logros obtenidos, en tanto se descuida la calidad del trabajo así como los elementos estratégicos y metodológicos que permitirán que los avances estacionaros que las familias presentan, por la entrega concreta de algunos servicios, sea realmente sostenible en el tiempo. La valoración real de los aspectos promocionales implica una revisión de fondo del diseño del programa, donde debieran considerarse no sólo aspectos de habilitación de competencias y manejo de información de acceso a redes, sino la conjunción de los factores culturales 15 implicados, así como la promoción de la participación y de los aspectos comunitarios, para abarcar los factores del entorno social que acompañan la condición de indigencia. En cuanto a la implementación, es importante que la práctica descentralizadora 19 sea acompañada de instancias de mayor protagonismo de los/as usuarios/as, que permita la generación de sujetos empoderados por medio de su inclusión en redes no sólo institucionales sino también comunitarias, superando las relaciones asistenciales que generalmente establecen los municipios y los propios/as destinatarios/as. Una mayor participación y control social de los y las participantes así como de la propia comunidad y sus organizaciones, sin duda daría más eficiencia a la política pública, generando un verdadero proceso de descentralización y fortaleciendo a su vez la democracia y ciudadanía a nivel local. No obstante dicho marco, en nuestro país se han desarrollado algunas experiencias que avanzan en el sentido de generar espacios de mayor participación a nivel local. Podemos mencionar, entre otras, algunos Planes de Desarrollo Comunal PLADECOS– participativos. Otro espacio de participación ciudadana se ha abierto últimamente en torno a la generación de los Planos Reguladores, los que definen el uso del suelo en las comunas y en casos tienen incidencia directa sobre el desarrollo e identidad territorial. Hay también cerca de 30 municipios que han implementado los Presupuestos Participativos. No obstante, el denominador común es que esta participación ha sido generalmente más instrumental que protagónica, es decir, no tiene por lo general incidencia real en los procesos de toma de decisiones, o estas quedan acotadas a aspectos muy específicos, sin orientarse al fortalecimiento y autonomía de los actores y organizaciones sociales. Se encuentran, asimismo, diversas experiencias en la ejecución de programas de desarrollo e intervención social, aunque focalizadas temáticamente, en donde el tema de la participación de la comunidad y de los actores y organizaciones sociales cobra relevancia estratégica. En dicha línea, encontramos los Consejos Comunales de Salud, de infancia, seguridad ciudadana y prevención de drogas. De alguna forma se concibe lo local como el espacio más apropiado para la implementación de Programas y políticas con componentes de participación, siendo las redes sociales la estrategia de intervención más recurrente, como lo muestran ejemplos de políticas que tienen expresión local o 19 Desde este año el Programa Puente ha sido traspasado desde el Fosis a las Municipalidades, fortaleciendo así el rol de los gobiernos locales en política de superación de pobreza. 16 comunal, como lo referido a seguridad ciudadana o los sistemas comunales de prevención de la droga (SISCOP), posteriormente denominados “Previene”. Existen en tal sentido una diversidad de experiencias de redes sociales que agrupan a distintos actores, organizaciones populares y/o instituciones vinculadas a alguna temática particular. Sin embargo éstas están por lo general agrupadas por temáticas lo que limita la asociatividad y tiende a la fragmentación de las instancias de participación y coordinación entre las organizaciones del mundo social. Pero el trabajo en redes no solo responde a una estrategia de intervención desde las políticas sociales. En el espacio de la sociedad civil popular existen numerosas redes sociales institucionales, de ONGs o movimientos ciudadanos, que se organizan estableciéndose como contrapartes técnicas y temáticas y que pueden incidir en el desarrollo local. También desde las propias organizaciones sociales y mundo popular, encontramos experiencias de redes juveniles, culturales y otras con carácter más autónomo y autogestionario respecto de la relación con el aparato estatal y los gobiernos locales, los cuales se configuran como espacios de definición política del territorio o la temática a que refieren. Como vemos, el rol de los municipios en este sentido adquiere cada vez mayor relevancia a la hora de la implementación de las políticas sociales, lo que tiene un efecto tanto como para el impacto que éstos tengan en la superación de pobreza y generación de oportunidades para mejorar la calidad de vida, como para la generación de una cultura democrática en el cuerpo social, que asegure formas y relaciones sociales basadas en el respeto, el diálogo y la participación. 3. El municipio y el desafío de la democracia participativa en los espacios locales. Distintos actores, tanto del ámbito académico como de las prácticas socioeducativas y de quienes ejecutan políticas sociales, dan cuenta de un diagnóstico que apunta a la insuficiencia en los canales de participación ciudadana que repercute en los procesos de consolidación de una sociedad más democrática e inclusiva. Ello recoge en lo esencial una crítica a la débil y fragmentada relación estado-sociedad civil en el proceso de transición democrática. A nivel local, quien opera políticas sociales es mayoritariamente el municipio, que se define como la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, por lo que cobra un rol 17 estratégico en la relación estado-sociedad civil. No obstante, los municipios se ven limitados en sus funciones, recursos y facultades y muchas veces terminan administrando políticas centrales en distintos ámbitos temáticos, tendiendo también a fragmentar los espacios de participación a nivel local, con innumerables redes temáticas por donde operan las políticas públicas. A ello se suma la crítica compartida desde la sociedad civil, de cómo en la mayoría de los casos no promueve el desarrollo de organizaciones autónomas y genera, por el contrario, redes de apoyo basadas en el clientelismo político y el paternalismo, dado su afán por mantenerse como alternativa de gobierno y asegurar adhesión política. Incluso propuestas innovativas desde la gestión local, como los Presupuestos Participativos, muchas veces terminan reproduciendo prácticas que no favorecen la autonomía de las organizaciones para una comunidad con incidencia real en el desarrollo de la comuna y de su calidad de vida. A nivel local, en la relación Estado-sociedad civil, la participación presenta dos características centrales. La primera, se relaciona con la falta de espacios institucionalizados que promuevan formas de participación protagónica. La segunda, se refiere al excesivo poder con que cuenta la autoridad local, el alcalde, lo cual deja a su arbitrio las formas de implementación de estrategias de participación en los instrumentos de gestión del municipio, condicionando en su mayoría experiencias de participación funcional y de bajo alcance, que tienden a dejar en segundo plano a las organizaciones sociales en el desarrollo de la comuna. Por su parte, los dirigentes y organizaciones también presentan dificultades para el propio ejercicio de su rol, reproduciendo prácticas clientelísticas, incluso en sus propios espacios. No obstante, existen experiencias de relación con la institucionalidad que ha permitido generar redes ciudadanas, con fuertes componentes de autonomía, que han tenido incidencia en los espacios locales y el desarrollo comunal y territorial. Ello abre la posibilidad de disputar un espacio a nivel local desde la propia ciudadanía y organizaciones. El municipio tiene instrumentos propios de su gestión que con la organización y movilización de las organizaciones puede ser un importante espacio de participación real. Una participación que permita el fortalecimiento de la democracia y la incidencia de los sectores populares y la ciudadanía. Una participación en la que emerjan actores sociales sólidos, autónomos, y que permitan dar sustentabilidad a procesos de co-gestión ciudadana de los gobiernos locales. Así lo local, y el municipio en particular, aparecen como un espacio propicio y posible para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia participativa, como 18 complemento a la democracia representativa, institucional y formal que hoy prima. Ello, como parte de un proceso de “alfabetización política” a nivel local, permitirá sentar bases valóricas desde las prácticas sociales y ciudadanas para un proyecto distinto al paradigma neoliberal hoy dominante. La democracia liberal-representativa y su correlato con el modelo capitalista neoliberal se ha demostrado insuficiente para satisfacer las necesidades humanas del conjunto de la población. Es necesario avanzar en la búsqueda de nuevas formas de organización y relaciones sociales basadas en los valores de la solidaridad y el respeto a la diversidad de formas de vida. En distintos lugares de América Latina, como Ecuador o Bolivia, o en Venezuela con la creación de los Consejos Comunales, se desarrollan experiencias que ponen el acento en la participación de la diversidad del cuerpo social en el devenir político. Estas experiencias buscan nuevas formas de democracia con énfasis en la participación directa de las comunidades y la generación de formas productivas sustentables. Entre otras cosas se han desarrollado: asambleas constituyentes; reconocimiento de los pueblos indígenas; mayor incidencia del cuerpo social en las decisiones; mayor control de los ciudadanos sobre las autoridades (Facultad de Revocación de las autoridades); participación legislativa directa del cuerpo político y espacios de definición constituyente; facultad de iniciativa popular de ley; revocación popular de leyes; presupuestos participativos, por nombrar algunos. Así, creemos, lo local y el municipio en particular aparece como un espacio propicio para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia social. En conjunto con la alfabetización política a nivel local permite sentar bases para un proyecto nuevo, basado en relaciones sociales solidarias y procesos productivos que respeten el medio ambiente. Para ello puede desplegar diversos dispositivos desde las políticas públicas y locales, que contengan objetivos democratizadores del cuerpo social. En este camino, es importante considerar a lo menos los siguientes objetivos en la implementación de políticas que realiza el municipio: Profundización de la democracia por medio de la incidencia de los actores sociales locales en el desarrollo de la comuna. Generación, fortalecimiento y formación de actores sociales sólidos y autónomos. 19 Transversalidad de la participación, no sólo en la elaboración de los instrumentos de gestión local, sino en toda la gestión municipal. Poder decisional de las instancias de participación en los procesos de desarrollo de las políticas públicas. 4 Reflexiones finales. Desde el ámbito de la gestión local, nos parece importante destacar que más allá de una planificación que incorpore un tipo de participación más activa (que incluya la toma de decisiones o la co-gestión como forma de vínculo de las organizaciones) no necesariamente se traduce en una participación protagónica. Entenderemos ésta como aquella en que las organizaciones y ciudadanía tienen la posibilidad de desarrollo de su potencial y visión política, con grados de decisión sobre el desarrollo de la comunidad y la comuna, a partir de relaciones no clientelísticas con el gobierno y las autoridades políticas de turno. En este sentido nos parece que los instrumentos de gestión local aplicados de forma participativa y que incorporan grados o niveles de participación que superan lo informativo y consultivo es un avance. En todo caso, no garantizan de por sí una participación protagónica ni aporta a la generación de actores y sujetos sociales colectivos, que en el desarrollo de sus prácticas desplieguen visones políticas y sentidos valóricos distintos, abriendo paso a la posibilidad de despliegue de experiencias contrahegemónicas y de profundización de la democracia. Desde nuestra perspectiva, el trabajo de las organizaciones sociales está arraigado a fuertes patrones culturales, propios de una cultura centralista y no ha incorporado dimensiones que si bien configuran campos no explorados, pueden tener un potencial político importante para configurar un movimiento que aporte a cambios sociales. Se presentan distintos desafíos y posibilidades de acción para el desarrollo de las organizaciones a partir de una implementación de políticas de forma participativa. En este marco la relación de la ciudadanía con los gobiernos locales adquiere importancia, sobre todo porque representan un espacio de poder donde las organizaciones pueden hacer un aporte tanto al desarrollo territorial como a la repolitización del mundo social. Así, el municipio se configura como un espacio estratégico para el avance a una democracia participativa a nivel local, abriendo o dejando potencialmente espacios para 20 el desarrollo de experiencias y prácticas contrahegemónicas y de cambio social, las cuales pueden emerger en los intersticios del aparato estatal. Importante también sería incorporar formas de gestión participativa tanto en los gobiernos locales como en las propias organizaciones sociales. Para los primeros es importante valerse de las herramientas disponibles y hacerlo de manera efectivamente distinta, con marcos de gestión que posibiliten una participación real, protagónica, de la ciudadanía y de los sectores organizados del mundo popular. En este sentido, los niveles de incidencia real que estos puedan alcanzar en el desarrollo de la comuna son un desafío no solo técnico, sino sobre todo político para el gobierno local. La posibilidad de generar experiencias contrahegemónicas y que apunten a una democracia participativa, pasa necesariamente por empoderar a los actores sociales, que éstos tengan una visión política respecto al desarrollo de su territorio, más allá del desarrollo de su propia organización. Para ello, incorporar herramientas como el desarrollo local, la educación popular y técnicas de gestión participativa, asoman como posibilidades para el despliegue de dichos sentidos. A su vez, el desarrollo de experiencias concretas que avancen en esa dirección, deben incorporar un componente ético que de cuenta de una visión distinta de lo humano y la sociedad que se quiere construir. El camino debe ser integral, y en la disputa por los espacios el poder vincular lo social con lo político, lo institucional con el movimiento social, estado y sociedad civil. Dicho derrotero exige atención a los procesos de implementación de las políticas públicas. En dicho camino, existe una doble brecha que le resta impacto a las políticas. La primera está dada por la centralización de los diseños y la falta de recursos y facultades que tiene el municipio para su implementación adecuada. Una segunda brecha, dice relación con el proceso de territorialización de las políticas, donde muchas veces el municipio reproduce relaciones centralistas y clientelares que tienen un impacto negativo sobre la democratización del cuerpo social y la profundización de la democracia. En este sentido, la participación viene a ser una posibilidad concreta de reducir esta doble brecha, que resta eficacia a las políticas públicas. Finalmente, es desde una matriz colectiva de política social, que la participación puede cobrar un carácter realmente protagónico, con incidencia real en los ámbitos y contextos en que se desenvuelve. En ello, el diseño de políticas orientadas en un paradigma distinto al que hoy prima, que privilegie el conflicto y la diversidad como articulador de políticas, es una condición para su desarrollo. Para ello, consideramos 21 esencial avanzar en una reforma municipal que favorezca el ejercicio de ciudadanía a nivel local, que fortalezca el rol y atribuciones de los concejales, que entregue más atribuciones al municipio; pero a la vez favorezca el desarrollo y la incidencia de los actores sociales y la comunidad organizada en el desarrollo de la comuna. 22