tema 3 delimitacion del sector publico español

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Elaborado por Prof. Álvaro Salas Suarez
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TEMA DELIMITACION DEL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL.
2.1 Clasificación de carácter administrativo
2.2 Clasificación de carácter económico
2.3 Organización del Sector Público Español
2.4 El Sector Público Español y los Presupuestos Generales del Estado
El objetivo de este segundo tema, titulado “Delimitación del Sector Público
Español” es triple ya que se pretende: en primer lugar, identificar los agentes que lo
integran, en segundo lugar, analizar la forma jurídica sobre la cual se organizan de
acuerdo a lo establecido por el marco jurídico, y en tercer lugar, analizar las
actividades que desarrollan los agentes del Sector público español.
Ahora bien, entre las razones que obligan a efectuar una delimitación del
Sector Público, cabe destacar:
1. Históricamente los economistas han prestado más atención al análisis
separado de las Administraciones Públicas que al Sector Público como un
todo, lo que ha provocado que se confunda la parte con el todo y se igualen
(Estado, Administraciones Públicas, Sector Público).
2. Al darse dichas imprecisiones se origina una mala interpretación del
volumen de información del sector.
3. Necesidad de normalizar las instituciones que integran el sector público
para llevar a cabo comparaciones internacionales.
En el caso español. además:
1. La aprobación y entrada en vigor de la nueva constitución de 1978 introdujo
una profunda modificación ya que lo que era un Estado Centralizado pasó a
convertirse en un Estado de Autonomías, cambiando la esencia de muchas
instituciones.
2. La Ley General Presupuestaria se han visto afectada por una serie de
acontecimientos que ha modificado profundamente la misma:
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“. Por un lado, la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado de 1997 supuso la aparición de nuevas
formas de organización institucional que no se adecuaban con las formas de
organización y de control contenidas en la Ley General Presupuestaria.
Por otro lado, en los últimos años ha sido bastante común la utilización de las
leyes de presupuestos anuales o las leyes de «acompañamiento» para
introducir modificaciones en el ámbito presupuestario y financiero en general,
que han modificado las reglas e incluso los principios contenidos en el texto
refundido.
El enorme desarrollo del proceso de descentralización en España. Las
Administraciones de las comunidades autónomas y de las corporaciones
locales han asumido nuevas competencias cedidas desde la Administración
estatal que han originado flujos financieros y formas de gestión compartida
que han debido contemplarse y regularse en el nuevo texto legal.
En otro orden de cosas, ha de resaltarse el enorme desarrollo que el proceso
de descentralización ha tenido lugar en España durante los últimos 20 años.
Tanto las Administraciones de las comunidades autónomas como las
correspondientes
a
las
corporaciones
locales han asumido nuevas
competencias antes ejercidas por la Administración estatal, que han originado
flujos financieros entre las distintas Administraciones y formas de gestión
compartidas que necesariamente han debido ser contempladas y reguladas en
el nuevo texto legal.
La pertenencia a la Unión Económica y Monetaria Europea es otro
importante argumento para abordar, a través de una nueva ley, las relaciones
financieras con la misma.
El nuevo marco financiero de la Seguridad Social hace conveniente su
acomodamiento en la nueva norma financiera, consolidando su integración en los
Presupuestos Generales del Estado sin merma de su autonomía como
institución jurídica independiente.
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Pero es quizás la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de
Estabilidad Presupuestaria la que, como ya se señalaba al comienzo de
esta exposición de motivos, hace inevitable la elaboración de una nueva
disposición legal que venga a regular el régimen económico financiero del
sector publico estatal. De hecho, donde se introducen las innovaciones más
significativas en la regulación aplicable al proceso presupuestario es al tratar
la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad.”1
2.1. CLASIFICACIÓN DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO:
La delimitación del sector público no tiene un carácter único, al poder realizarse
atendiendo a distintos criterios y siguiendo distintas disposiciones legislativas.
Comenzaremos con las clasificaciones de carácter administrativo.
La primera clasificación del sector público a la que debemos hacer referencia
es la recogida implícitamente en la Constitución Española de 1978.
La Constitución Española reconoce la libertad de empresa junto con la
intervención de los poderes públicos. Mas aun, de forma expresa se reconoce la
iniciativa pública en la actividad económica (Art. 128), señalándose la posibilidad de
reservar al sector público determinados recursos o servicios esenciales cuando sea de
interés general.
Ahora bien,
en cuanto a los agentes que configuran el Sector Público, la
Constitución utiliza repetidamente las expresiones “Sector Público” y “Sector Público
estatal”, sin llegar a definir su contenido.
No obstante, queda claro que la clasificación que realiza de los agentes que
integran el sector público se basa en el criterio de competencia territorial.
En este sentido el Sector Público está integrado por los siguientes agentes:
1
Exposición de motivos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
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1. El Estado
2. Las Comunidades Autónomas
3. La Administración Local: Municipios y Provincias
2.1.1. La Ley General Presupuestaria
Otra clasificación a la que podemos hacer referencia dentro del criterio
Administrativo es la recogida por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria. Esta norma básica en el área de la Hacienda Pública contiene los
principios generales de actuación del Gobierno y la Administración.
Dicha Norma delimita en su Título I el ámbito de aplicación y la organización
del sector público estatal. Según esta norma el Sector Público está integrado por:
“...
1. A los efectos de esta ley forman parte del sector publico
estatal:
a) La Administración General del Estado.
b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración
General del Estado.
c) Las entidades publicas empresariales, dependientes de la
Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos
públicos vinculados o dependientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su
función publica de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio
de las Administraciones Publicas.
f) Las fundaciones del sector publico estatal, definidas en la Ley de
Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho publico distintas a las
mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los
que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del
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Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los
sujetos enumerados en este articulo hayan aportado mayoritariamente a
los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el
momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y
siempre que sus actos esten sujetos directa o indirectamente al poder de
decisión de un órgano del Estado.
2. Se regula por esta ley el régimen presupuestario, económico-financiero,
contable y de control de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya
dotación se efectué mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del
Estado.
3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del
Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la
Administración General del Estado, forman parte del sector publico estatal,
regulándose su régimen económico-financiero por esta ley, sin perjuicio de las
especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y
funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedara
sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea
aplicable en dichas materias lo establecido en esta ley.
Sin perjuicio de lo anterior, esta ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que
gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el
articulo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación
necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado.”2
La misma Ley General Presupuestaria establece una clasificación del sector público
agrupando en tres grandes bloques:
“ A los efectos de esta ley, el sector publico estatal se divide en los
siguientes:
2
Artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
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1. El sector publico administrativo, integrado por:
a) Los sujetos mencionados en los párrafos a), b) y d) del apartado 1 y en el
apartado 3 del articulo anterior.
b) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h) del apartado 1 del
articulo anterior, que cumplan alguna de las dos características siguientes:
1.a Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de
mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o
que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza
nacional, en todo caso sin animo de lucro.
2.a Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales,
entendiéndose como tales a los efectos de esta ley, los ingresos,
cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de la
entregas de bienes o prestaciones de servicios.
2. El sector publico empresarial, integrado por:
a) Las entidades publicas empresariales.
b) Las sociedades mercantiles estatales.
c) Las entidades mencionadas en los párrafos g) y h) del apartado 1 del
articulo anterior no incluidas en el sector publico administrativo.
El sector publico fundacional, integrado por las fundaciones del sector publico estatal.”3
2.1.2. La Ley 6/1997, 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE)
Es otra fuente donde podemos acudir para comprender la configuración del
Sector Público en España.
La LOFAGE realiza una delimitación del Sector Público Español, cuya primera división
se realiza entre:
- La Administración General del Estado
3
Artículo 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
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- Organismos Públicos
2.1.2.1 Administración General del Estado:
a) Organos Centrales: Ministerios
b) Organos Territoriales: Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno en las
CCAA.
c) Administración General del Estado en el exterior:
Misiones Diplomáticas
Representaciones o Misiones Permanentes
Delegaciones
Oficinas Consulares
Instituciones y Organismos públicos de la Administración General del
Estado cuya actuación se desarrolle en el exterior
2.1.2.2. Organismos Públicos
a) Organismos Autónomos
b) Entidades Públicas Empresariales
a) Los organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde
su dirección estratégica, su evaluación y control a través del órgano al que éste
adscrito.
Estos organismos se rigen por el derecho administrativo y realizan actividades
de fomento, prestaciones o de gestión de servicios públicos. Para la realización de
sus actividades disponen de los ingresos propios que estén autorizados a obtener,
así como de los recursos asignados en los Presupuestos Generales del Estado.
Los recursos económicos de estos organismos proceden de las siguientes
fuentes:
-
Los bienes y valores de su patrimonio
-
Los productos y rentas de su patrimonio
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-
Asignaciones específicas de los Presupuestos Generales del Estado
-
Transferencias
corrientes
y
de
capital
que
procedan
de
Administraciones o Instituciones Públicas.
-
Ingresos ordinarios o extraordinarios que estén autorizados a percibir.
-
Donaciones, legados y cualquier tipo de aportación de Entidades
privadas y de particulares.
-
Otros recursos que les sean atribuidos
Entre alguno de los Organismos Autónomos cabe destacar por su importancia
económica los siguientes: Fondo Español de Garantía Agraria, Org. Nac. Loterías
y Apuestas, Fondo de Garantía Salarial, Mutualidad General de Funcionarios
Civiles del Estado (MUFACE), AECI, INE, INAP, Biblioteca Nacional, entre otros.
b) Las Entidades Públicas Empresariales son organismos públicos cuya función
es la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o producción
de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
Las Entidades Públicas se rigen por el Derecho privado, excepto en la
formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades
administrativas que tengan atribuidas.
Los recursos económicos de estas entidades proceden de las siguientes
fuentes:
-
Los bienes y valores de su patrimonio
-
Los productos y rentas de su patrimonio
-
Ingresos ordinarios o extraordinarios que estén autorizados a percibir.
-
Otros recursos que les sean atribuidos
Excepcionalmente, y cuando así lo prevea su Ley de creación se podrán
financiar con el mismo tipo de recursos que los consignados para los organismos
autónomos.
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Entre algunas entidades publicas empresariales cabe destacar: Instituto de
Crédito Oficial, RENFE, Gestor de Infraestructura Ferroviaria, AENA y Puertos del
Estado.
2.2. CLASIFICACIÓN DE CARÁCTER ECONÓMICO
La clasificación del sector público siguiendo un criterio económico sigue las
directrices marcadas por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales
SEC/95, el cual, clasifica la inmensa variedad de unidades institucionales y flujos
económicos con fin de obtener una representación del circuito económico que sea
inteligible a las necesidades de análisis.
Este sistema divide las Administraciones Públicas en: Administración Central,
Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones de la Seguridad
Social. A partir de esta primera clasificación el SEC establece que sean los propios
países los que realicen las subdivisiones posteriores. En España estas subdivisiones
se han efectuado por el INE y la IGAE, de tal forma que el sector público queda
configurado, según Contabilidad Nacional, como sigue:
1. Administraciones Públicas
1.1. Administración Central
Estado
Organismos de la Administración Central
1.2 Comunidades Autónomas
Organos Gestores
Organismos Autónomos Administrativos y similares
1.3 Corporaciones Locales
Entidades de Régimen Común
Entidades Locales Menores
Islas
Nuevas Estructuras
1.4 Administraciones de la Seguridad Social
2. Empresas Públicas No Financieras
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3. Instituciones Financieras
Banco de España (BE)
Instituto de Crédito Oficial (ICO)
El Estado es el principal agente de las Administraciones Públicas e integra
además de los Departamentos Ministeriales, los denominados órganos de relevancia
Constitucional: Cortes Generales, Tribunal Constitucional, Consejo general del poder
Judicial, Tribunal de Cuentas, Casa de S.M. el Rey, Consejo de Estado.
Los organismos de la Administración Central, recoge los organismos de
carácter administrativo que dependen de la Administración Central.
Dentro de estos organismos podemos señalar, entre otros, el Instituto Nacional de
Estadística, La Jefatura de Tráfico, El Consejo Superior de Investigaciones Científicas
y las Confederaciones Hidrográficas.
En el apartado de Comunidades autónomas se recoge tanto a sus propios
centros gestores, como a los organismos autónomos administrativos dependientes, no
se incluyen los de carácter comercial, no las competencias transferidas en materia de
Seguridad Social que se incluyen dentro de la Administración de la Seguridad Social
con carácter general.
Las Corporaciones Locales se subdividen en:
-
Entidades de Régimen Común: municipios y provincias
Los Municipios tienen personalidad jurídica plena, correspondiendo su
administración y gobierno a los Ayuntamientos.
Las Provincias tienen personalidad jurídica propia, correspondiendo su
administración a las Diputaciones Provinciales.
-
Entidades Locales menores que tienen en común ser núcleos separados de
edificaciones o familias, tal es el caso de los barrios, parroquias.
-
Las Islas cuentan con un órgano de autogobierno distinto al de las
provincias, denominado Cabildo en Canarias y Consejo Insular en Baleares.
-
Nuevas Estructuras, esta clasificación surge con las autonomías, de tal
forma que en los correspondientes Estatutos se recogen otras estructuras
como las comarcas.
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Administraciones de la Seguridad Social recoge:
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) cuya función es la de
administrar y gestionar las prestaciones económicas de la Seguridad Social.
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria encargado de gestionar la asistencia
sanitaria.
Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) cuya función es la
de administrar y gestionar las pensiones de jubilación e invalidez en su
modalidad no contributiva y asistencia a los inmigrantes.
Instituto Nacional de Empleo
Instituto Social de la Marina, destinado a los trabajadores del mar.
Tesorería General de la Seguridad Social, unidad en la que se centraliza los
ingresos y pagos de la Seguridad Social.
Mutualismo
Seguridad Social transferida
Empresas Públicas No Financieras
Utilizando el criterio contable, se entiende por empresas públicas no financieras
a todas las Empresas u organismos de propiedad o control público, cuya finalidad es la
producción o distribución de bienes o servicios para su venta en el mercado a cambio
de un precio que tiende a cubrir sus costes de producción.
Instituciones Financieras
Son organismos que están bajo el control público y realizan operaciones
financieras bajo la supervisión del Gobierno, tal es el caso del Banco de España y el
Instituto de Crédito Oficial.
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2.3 ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL
La organización administrativa se fundamenta necesariamente en una serie de
principios que inspiran la actuación de los distintos agentes que la conforman.
La Constitución en su artículo 103.1 señala como criterios de actuación de las
Administraciones Públicas: la eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación; y basándose en dichas premisas se establecen los siguientes principios:
1. Principio de Competencia: Se define como el conjunto de potestades
encomendadas por el sistema normativo a cada ente.
2. Principio de Jerarquía: Referido a la ordenación escalona, en virtud
de la cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar la conducta de los
inferiores resolviendo los conflictos a objeto de conseguir la unidad
en la actuación.
3. Principio de descentralización: Puede definirse como el fenómeno
en virtud de la cual se transfieren competencias de la Administración
Central del Estado a una serie de entes públicos de ámbito
jurisdiccional menor.
4. Principio de desconcentración: Es aquel que se da cuando se
transfieren competencias de forma permanente de
un órgano
superior a otro inferior, dentro del mismo ente público.
En este sentido durante los años noventa se aprobaron una serie de normas
jurídicas cuyo objetivo era adaptar la actuación de la administración a los valores
constitucionales y más aun, agilizar y racionalizar la organización burocrática.
Desde este punto de vista cabe destacar:
1. Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones y del
Procedimiento Administrativo Común.
2. Ley 22/1993 de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública.
Principios para mejorar el rendimiento de los RR.HH
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3. Ley 50/1997 Régimen Jurídico del Gobierno. Establece los Principios que
rigen la dirección presidencial.
4. Ley 6/1997 LOFAGE. Esta última establece los aspectos significativos de la
regulación de los agentes de la Administración General del Estado y los
Organismos Públicos dependientes o vinculados a ella.
5. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
De acuerdo con la LOFAGE la Administración General del Estado se organiza y
actúa de acuerdo a los siguientes principios:
De organización:
1. Jerarquía
2. Descentralización Funcional
3. Desconcentración Territorial
4. Economía y suficiencia
5. Simplicidad y proximidad a los ciudadanos
6. Coordinación
De funcionamiento:
1. Eficacia
2. Eficiencia
3. Programación
4. Responsabilidad
5. Racionalización y agilidad
6. Servicio Efectivo a ciudadanos
7. Objetividad y Transparencia
8. Cooperación y coordinación con otras AA. PP
Por otra parte, la LOFAGE especifica que la organización de la Administración
General del Estado ha de responder a los principios de división funcional en
Departamentos Ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones
de Gobierno en las CC.AA.
En cuanto a la organización central esta se configura en:
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1. Organos superiores:
Ministros
Secretarios de Estado
2. Organos Directivos:
Subsecretarios y Secretarios Generales
Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales
Subdirectores generales
Actualmente entre los Departamentos ministeriales cabe destacar:
1. Presidencia
2. Economía y Hacienda
3. Asuntos Exteriores y Cooperación
4. Justicia
5. Defensa
6. Interior
7. Fomento
8. Educación y Ciencia
9. Trabajo y Asuntos Sociales
10. Industria, Turismo y Comercio
11. Agricultura, Pesca y Alimentación
12. Administraciones Públicas
13. Cultura
14. Sanidad y Consumo
15. Medio Ambiente
16. Vivienda
2.4 EL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL Y LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL
ESTADO
Los Presupuestos Generales del Estado sólo incluyen una parte, la más
importante, del Sector Público Español al dejar excluidas de su ámbito a las
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Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, tal como se aprecia en el
siguiente esquema.
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Por otra parte, según los Presupuestos Generales del Estado,
Público Estatal se estructura de acuerdo al siguiente cuadro:
el Sector
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BIBLIOGRAFIA:
-
LOPEZ LOPEZ M.T.; UTRILLA DE LA HOZ A., "Lecciones sobre sector
Público Español". Editorial Civitas, Madrid 2000.
-
SANCHEZ REVENGA, J., "Presupuestos Generales del Estado y aspectos
básicos del Presupuesto General de la CEE". Ariel, Barcelona 1989.
LEGISLACION:
-
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978
-
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General presupuestaria
-
Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado
-
La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado.
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TEMA EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO BASICO DE
INTERVENCION EN ESPAÑA. EL CICLO PRESUPUESTARIO
4.1. Elaboración y Tramitación Parlamentaria
4.2. Ejecución de los Presupuestos
4.3. Especialidades de Gasto
4.4. Control de los Presupuestos Generales del Estado
EL PRESUPUESTO CONSTITUYE UN INSTRUMENTO BÁSICO DE
POLÍTICA ECONÓMICA A CORTO Y MEDIO PLAZO. POR ELLO ES
NECESARIO
CONOCER CUÁLES
SON LAS
FASES
Y
CÓMO
SE
DESARROLLA EL CICLO PRESUPUESTARIO. A CONTINUACIÓN SE
DESCRIBE
DICHO
CICLO
CONCRETADO
EN
LAS
FASES
DE
ELABORACIÓN, DISCUSIÓN Y APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL.
4.1.
ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA
En las lecciones anteriores se ha puesto de relieve la importancia que
los P.G.E. tienen como instrumento de política económica, prueba de ello es
que antes de elaborar los Presupuestos Generales del Estado se estudia el
escenario de la economía española. Así, se delimita la situación de partida de
las variables económicas más relevantes y se establecen los objetivos para las
mismas. Los Presupuestos Generales del Estado se diseñarán en función de
dichos objetivos, los cuales responden a un plan económico cuatrienal.
4.1.1. ELABORACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE LOS P.G.E.
La Constitución española (art. 134.1) establece que la competencia para
elaborar los PGE corresponde al Gobierno.
elaboración participan otros agentes del SPE.
Además, en el proceso de
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Gobierno: Fija los escenarios macroeconómicos a los que se
deben ajustar los PGE y aprueba el anteproyecto de ley de
Presupuestos Generales del Estado.
Ministerio de Hacienda. A través de la DGP coordina los
presupuestos de los centros gestores y elabora el Presupuesto
del Estado de Ingresos.
Centros
Gestores
Constitucionales:
–
Dptos.
Ministeriales
y
Organos
Son los encargados de la confección de los
documentos previos para la elaboración de los anteproyectos de
presupuestos.
Diversas Comisiones:
1. Comisión de Políticas de Gasto.
La Comisión de Políticas de Gasto, presidida por el Ministro de Hacienda cuando no asista a la misma el
Vicepresidente segundo del Gobierno, coordinada por el Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos e
integrada por los responsables de los Grandes Centros Gestores y el Secretario de Estado de Hacienda,
analizará el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas, teniendo en cuenta tanto los
objetivos que se pretenden alcanzar como los recursos de que se dispone para ello y formulará las prioridades
respecto de los ingresos a obtener y de los gastos a realizar tanto en el ejercicio a presupuestario como en el
marco plurianual del Escenario presupuestario.
2. Comisiones de Análisis de Programas.
Bajo la presidencia del Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos se reunirán las Comisiones de Análisis
de Programas, que determinarán las dotaciones financieras de los programas de gasto teniendo en cuenta los
objetivos que se les fijen conforme a las prioridades de las políticas presupuestarias, dentro de las restricciones
financieras establecidas, así como la programación plurianual que ha de contener el Escenario presupuestario
plurianual.
3. Comisión de Ingresos.
Bajo la Presidencia del Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos se reunirá la Comisión de Ingresos,
encargada de coordinar la elaboración de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser tenidas en
cuenta, de acuerdo con las directrices de la Comisión de Políticas de Gasto, para la elaboración de los estados
de ingresos del Anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado.
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4. Comisiones Presupuestarias.
Las Comisiones Presupuestarias de los diferentes Departamentos, de conformidad con las competencias que
tienen atribuidas, y con el apoyo técnico de las Oficinas Presupuestarias, coordinarán el contenido y extensión
de los programas presupuestarios y actividades que han de constituir el anteproyecto de Presupuesto de su
Departamento, manteniendo sus dotaciones dentro de los límites que se fijen en el proceso de asignación.
Corresponderá a las Comisiones la identificación del Órgano
responsable de cada programa, cuando varios Centros u
Organismos del Departamento cooperen a su realización.
DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL ANTEPROYECTO:
El proceso se inicia con el Acuerdo de Consejo de Ministros y la
aprobación
por el Congreso y el Senado del objetivo de estabilidad
presupuestaria del conjunto del sector público y de cada uno de los grupos de
agentes que lo integran, así como el límite de gasto no financiero del
Presupuesto del Estado. Este límite, constituye el techo máximo de recursos
presupuestarios disponibles para asignar entre todas las atenciones de gasto
previstas inicialmente o que se puedan presentar durante el ejercicio.
Cabe destacar que el objetivo de estabilidad presupuestaria establecido
en el Acuerdo se ajusta al previsto en la Actualización del Programa de
Estabilidad para el Reino de España y en la plena aplicación de la Ley General
de Estabilidad Presupuestaria, que enmarca el presupuesto en un Escenario
presupuestario plurianual referidos a ingresos y gastos.
Continuando el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado, la Comisión de Políticas de Gasto, cuya reunión se prevé a
principios del mes de mayo, analizará el contenido presupuestario de las
políticas
y
actuaciones
Presupuestario
plurianual
públicas,
y
con
en
el
coherencia
objetivo
de
con
el
estabilidad
Escenario
previsto,
estableciendo las prioridades y objetivos que deberán fundamentar las
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decisiones de asignación de los recursos, así como los límites cuantitativos a
tener en cuenta en la elaboración presupuestaria.
El proceso continua con la aprobación de una Orden Ministerial de
Instrucciones, dictada por el Ministerio de Hacienda, que contiene las
instrucciones para la elaboración de los presupuestos por los Centros
Gestores.
Antes del día uno de mayo los órganos constitucionales, los
Departamentos ministeriales y los demás órganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los P.G.E. remiten al Ministerio de Hacienda sus estados de
gastos. Además, los distintos ministerios también habrán de remitir al Ministerio
de Hacienda los estados de gastos e ingresos de los Organismos Autónomos a
ellos adscritos.
A continuación, las Comisiones de Análisis de Programas analizarán la
adecuación y validez de los programas de gasto respecto a los objetivos
perseguidos por los mismos, así como las necesidades financieras derivadas
de su desarrollo, ordenándolos conforme a las prioridades señaladas por la
Comisión de Políticas de Gasto.
La Comisión de Ingresos coordinará la elaboración de las previsiones,
evaluaciones y propuestas de los ingresos tributarios y no tributarios
compatibles con las directrices establecidas en la Comisión de Políticas de
Gasto, con el objeto de elaborar los estados de ingresos del Anteproyecto de
Presupuestos Generales del Estado.
4.1.2. APROBACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY P.G.E. POR EL
GOBIERNO
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Hacia la tercera decena del mes de julio, el ejecutivo dispone del
Anteproyecto de los P.G.E. cuyas principales líneas son discutidas en Consejo
de Ministros antes de las vacaciones de verano.
Las modificaciones requeridas por el ejecutivo sobre el Anteproyecto
provocan la remisión del Anteproyecto al Ministerio de Hacienda para que se
lleven a cabo.
Estas modificaciones se realizarán en las primeras decenas del mes de
septiembre, y el Anteproyecto de Ley P.G.E. es aprobado por el Gobierno
antes de finalizar el mes de septiembre, pasando así a convertirse en Proyecto
de Ley de Presupuestos Generales del Estado, el cual deberá remitirse al
Congreso de los Diputados antes del día uno de octubre.
4.1.3. DISCUSION Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE P.G.E.
La Constitución española (art. 134.1) atribuye a las Cortes Generales el
examen, enmienda y aprobación de los PGE.
Tramitación Inicial en el Congreso:
Una vez que se reciba el Proyecto de P.G.E. en el Congreso, éste se
publica en el Boletín Oficial de las Cortes y se abre el plazo de
presentación de enmiendas (15 días).
Las enmiendas pueden ser presentadas por los diputados o grupos
parlamentarios y pueden tener como finalidad o bien rechazar totalmente el
proyecto de P.G.E. o bien modificarlo, depende del objetivo se presentará un
tipo u otro de enmienda.
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.Enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por grupos
parlamentarios y suponen el rechazo total del Proyecto de PGE, pudiendo
presentar un Proyecto de Presupuestos Generales del Estado alternativo.
.Enmiendas al articulado; proponen una modificación parcial y pueden
ser de modificación, supresión, o adición.
Habrá que tener en cuenta que las enmiendas que supongan un
aumento de gasto o un recorte de ingresos requieren la aprobación del
gobierno para su tramitación. Por otra parte, las enmiendas que
supongan un aumento de gasto requieren además la propuesta de una
reducción de gasto en la misma cuantía y sección presupuestaria.
Una vez que se han presentado las enmiendas se inicia el debate en el
Congreso de los Diputados que deberá seguir, según las enmiendas
presentadas, dos fórmulas distintas:
A) si se presentan enmiendas a la totalidad, el debate se inicia en el
Pleno del Congreso. En el caso de que el Pleno acuerde la devolución
del Proyecto de Ley de P.G.E. el Presidente del Congreso lo comunica al
Presidente del Gobierno. En el caso de que no se apruebe enmiendas a
la totalidad, el proyecto pasa a la Comisión de Presupuestos.
B) Si no se presenta ninguna enmienda a la totalidad el debate se inicia en
la Comisión de Presupuestos.
Una vez que el Proyecto de Ley de P.G.E. ha pasado a la Comisión,
ésta nombra una Ponencia para que estudie el Proyecto y las enmiendas al
articulado que puedan ser admitidas a trámite. Realizado el estudio, la
Ponencia presenta un informe sobre las enmiendas admitidas a trámite y se
debate el Proyecto de Ley de P.G.E. en Comisión defendiendo los
parlamentarios o grupos parlamentarios las enmiendas presentadas.
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La mesa de la Comisión puede además de admitir a trámite enmiendas
al articulado, admitir enmiendas técnicas que corrigen errores o incorrecciones
técnicas, terminológicas o gramaticales y enmiendas transaccionales que
pretenden alcanzar un acuerdo entre el artículo y la enmienda al mismo.
Debatido el Proyecto en la Comisión se elabora un informe, remitido al
Presidente del Congreso, que recoge las enmiendas aprobadas e incorporadas
al texto.
Las enmiendas que no hayan sido aprobadas por la Comisión podrán
ser defendidas ante el Pleno, siempre que así lo soliciten los Grupos
Parlamentarios en el plazo de dos días a partir de la presentación del informe
anterior.
Una vez debatido el Proyecto en el Pleno, éste con las enmiendas que
hayan sido aprobadas es publicado en el Boletín Oficial de las Cortes y remitido
al Senado para continuar su tramitación.
Tramitación en el Senado
Recibido el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado en el
Senado es distribuido entre los senadores quienes tienen diez días naturales
para presentar las enmiendas al articulado o propuestas de veto (enmiendas a
la totalidad) que estimen oportunas.
El debate del Proyecto de PGE en el Senado se inicia siempre en la
Comisión de Presupuestos existan o no propuestas de veto4.
La Comisión nombra una Ponencia que estudia el Proyecto y las
enmiendas presentadas y se inicia el debate del Proyecto en la Comisión.
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El debate en la Comisión se inicia con la discusión de las propuestas de
veto, asimismo se tramitan por los mismos cauces aquellas enmiendas que
pretenden impugnar la totalidad de una sección presupuestaria. También se
admiten enmiendas transaccionales y técnicas.
Finalizado el debate en la Comisión de Presupuestos se emite un
dictamen en el que se recogen las enmiendas al articulado que hayan sido
admitidas por la Comisión. Este dictamen es remitido al Pleno del Senado y se
inicia el debate del Proyecto de Ley de Presupuestos.
El debate en el Pleno del Senado comienza por las propuestas de veto si
existen. Si una propuesta de veto prospera (mayoría absoluta) concluye el
debate a la totalidad y el Presidente del Senado lo comunica al Presidente del
Gobierno y al Presidente del Congreso remitiéndoles la nueva propuesta.
En el caso de que no exista o no se apruebe ninguna propuesta de veto
se debate en el pleno las enmiendas al articulado que no hubiesen sido
aprobadas en Comisión y siempre que los senadores se hubiesen reservado
dicho derecho.
Finalizado el debate en el Pleno del Senado, el texto con las enmiendas
incorporadas se publica en el Boletín Oficial de las Cortes y se remite al
Congreso.
Tramitación Definitiva en el Congreso
4
A diferencia del Congreso en el que si existen enmiendas a la totalidad se inicia en el Pleno.
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La tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado en el Pleno del Congreso será distinta según se hayan aprobado o no
propuesta de veto por el Senado.
En el caso de que el Senado haya aprobado una propuesta de veto, el
Congreso puede levantar ese veto mediante la ratificación del texto inicial por la
mayoría absoluta de los diputados, o bien cuando transcurridos dos meses
desde la interposición de veto el texto inicial aprobado por el Congreso cuente
con la mayoría simple de los votos emitidos por los diputados. Si el veto no se
levanta, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado será
devuelto al ejecutivo.
Las enmiendas aprobadas e incorporadas al texto por el Senado
formarán parte de la Ley de PGE si son ratificadas por la mayoría simple de los
votos emitidos en el pleno del Congreso.
Una vez aprobada la Ley de Presupuestos Generales del Estado se
publica en el Boletín Oficial de las Cortes y en el Boletín Oficial del Estado y
entra en vigor el día uno de enero.
Si existe un retraso en la aprobación de los P.G.E. se prorrogará el
presupuesto del ejercicio anterior.
4.2 EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
La ejecución del Presupuesto supone la realización y materialización del
mismo, es competencia del ejecutivo, y su periodo temporal es el comprendido
entre el uno de enero y el treinta y uno de diciembre.
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La ejecución de los Presupuestos Generales del Estado es distinta
según se trate de ingresos o gastos, ya que los ingresos tienen carácter de
estimación y los gastos no pueden, en principio, ser superados.
Según la LGP, la gestión del Presupuesto de ingresos se realizara
en las siguientes fases sucesivas o simultaneas:
a) Reconocimiento del derecho.
b) Extinción del derecho.
El Reconocimiento del derecho es el acto que, conforme a la normativa
aplicable a cada recurso especifico, declara y liquida un crédito a favor de la
Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las
entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
Respecto a la extinción del derecho, de acuerdo con lo establecido en la
LGP , podrá producirse por su cobro en metálico, así como en especie, o por
compensación, en los casos previstos en las disposiciones especiales que
sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras causas serán objeto
de contabilización diferenciada, distinguiendo entre las producidas por
anulación de la liquidación y las producidas en el proceso de recaudación por
prescripción, condenación o insolvencia.
La gestión del Presupuesto de gastos del Estado y de sus organismos
autónomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad
Social se realizará a través de las siguientes fases:5
a) Aprobación del gasto.
b) Compromiso de gasto.
c) Reconocimiento de la obligación.
d) Ordenación del pago.
5
Art. 73 de la LGP
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================
e) Pago material.
La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un
gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la
totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el
procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros
ajenos a la Hacienda Publica estatal o a la Seguridad Social.
El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el
cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos
previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El
compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la
Hacienda Publica estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se
refiera en la cuantía y condiciones establecidas.
El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la
existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Publica estatal o contra la
Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que
comporta la propuesta de pago correspondiente.
El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Publica
estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de
la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los
acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.
La Ordenación de pago; En esta etapa el representante autorizado del
centro gestor, que ha reconocido la existencia de una obligación, solicita al
órgano competente que ordene el pago. La Oficina de Contabilidad afectada
tramita / formaliza la propuesta a la Dirección General del Tesoro, de forma
que la propuesta sea completada y se proceda a ordenar su pago.
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Realización material del pago; El Tesoro hace efectivo el pago de las
obligaciones, que se efectúa por transferencias bancarias o mediante entrega
de cheques contra la correspondiente cuenta del tesoro. Recordemos que el
Tesoro Público es el encargado de recaudar los derechos y pagar todas las
obligaciones del Estado.
4.3. ESPECIALIDADES DEL GASTO
Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad
especifica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la
que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley
6
(General
Presupuestaria)
Según el Articulo 43 de la LGP, relativo a la
Especificación de los
presupuestos del Estado:
1.
En
el
presupuesto
del
Estado
los
créditos
se
especificaran a nivel de concepto, salvo los créditos
destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en
bienes y servicios, que se especificaran a nivel de articulo y las
inversiones reales a nivel de capitulo.
2.
No obstante, se especificaran al nivel que corresponda
conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes
créditos:
a) Los destinados a atenciones protocolarias y
representativas y los gastos reservados.
6
Articulo 42. Especialidad de los créditos.
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b) Los declarados ampliables conforme a lo
establecido en el articulo 54 de esta ley.
c) Los que establezcan subvenciones nominativas.
Compromisos de gasto de carácter plurianual.7
1.
Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de
extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen,
siempre que no superen los limites y anualidades fijados en el
numero siguiente.
2.
El numero de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no
será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de
los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que
resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la
operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato
siguiente, el 70 por ciento, en el segundo ejercicio, el 60 por
ciento, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 por ciento.
3.
El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar
la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el
numero
de
anualidades
o
autorizar
la
adquisición
de
compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios
posteriores en el caso de que no exista crédito inicial. A estos
efectos, el Ministro de Hacienda, a iniciativa del ministerio
correspondiente, elevara al Consejo de Ministros la oportuna
propuesta, previo informe de la Dirección General de
Presupuestos que acredite su coherencia con la programación
7
Art. 47 LGP.
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a que se refieren los artículos 28 y 29 de esta ley.
4.
Los
compromisos
a
que
se
refiere
este
articulo
se
especificaran en los escenarios presupuestarios plurianuales y
deberán ser objeto de contabilización separada.
Modificación de los créditos Iniciales 8
La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de
gastos solo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los
limites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes,
mediante:
a) Transferencias.
b) Generaciones.
c) Ampliaciones.
d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
Transferencias de crédito.
1.
Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos.
Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto
incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes
restricciones:
a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones
financieras al resto de los créditos, ni desde créditos
para operaciones de capital a créditos para operaciones
corrientes.
b) No podrán realizarse entre créditos de distintas
8
Art. 52 y ss de la LGP.
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secciones presupuestarias.
c) No minorarán créditos extraordinarios o créditos
que se hayan suplementado o ampliado en el
ejercicio. Esta restricción no afectará a créditos con
carácter ampliable de las entidades que integran el
sistema de la Seguridad Social o cuando afecten a
créditos de la sección 06 Deuda Publica.
d) En el ámbito de las entidades que integran el
sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse
créditos ampliables salvo para financiar otros créditos
ampliables.
2.
Las anteriores restricciones no afectaran a las transferencias de
crédito que hayan de realizarse como consecuencia de
reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a
comunidades autonomías; las que se deriven de convenios o
acuerdos
de
colaboraci6n
entre
distintos
departamentos
ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el
Presupuesto del Estado u organismos autónomos; las que se
efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley del
Patrimonio Histórico Español y las que se realicen desde el
programa de imprevistos.
3.
En ningún caso las transferencias podrán crear créditos
destinados a subvenciones nominativas salvo que estas deriven
de norma con rango de ley o se trate de subvenciones o
aportaciones a otros entes del sector público estatal.
Generaciones de crédito.
1.
Las generaciones son modificaciones que incrementan los
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================
créditos como consecuencia de la realización de determinados
ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el
presupuesto inicial.
2.
Podrán dar lugar a generaciones los ingresos realizados en el
propio ejercicio como consecuencia de:
a) Aportación del Estado a los organismos autónomos o
a las entidades con presupuesto limitativo, así como de
los organismos autónomos y las entidades con
presupuesto limitativo y otras personas naturales o
jurídicas al Estado u otros organismos autónomos o
entidades con presupuesto limitativo, para financiar
conjuntamente gastos que por su naturaleza estén
comprendidos en los fines u objetivos asignados a los
mismos.
b) Ventas de bienes y prestación de servicios.
c) Enajenaciones de inmovilizado.
d) Reembolsos de prestamos.
e) Ingresos legalmente afectados a la realización de
actuaciones determinadas.
f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados
con cargo a créditos del presupuesto corriente.
3.
La generación solo podrá realizarse cuando se hayan efectuado
los correspondientes ingresos que la justifican. No obstante, en
el caso de los organismos autónomos, la generación como
consecuencia del supuesto previsto en el párrafo a) del
apartado anterior podrá realizarse una vez efectuado el
reconocimiento del derecho por el organismo o cuando exista
un compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se
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prevea realizar en el propio ejercicio.
4.
Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes o
prestaciones de servicios, las generaciones se efectuaran
únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la
misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o
producción de los bienes enajenados o por la prestación del
servicio. Cuando la enajenación se refiera a inmovilizado, la
veneración
únicamente
podrá
realizarse
en
los
créditos
correspondientes a operaciones de la misma naturaleza económica.
Los
ingresos
procedentes
de
reembolso
de
préstamos
únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos
destinados a la concesión de nuevos prestamos.
5.
Con carácter excepcional podrán generar crédito en el
Presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último
trimestre del ejercicio anterior.
Créditos ampliables.
1.
Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los
créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del
Estado y los destinados a atender obligaciones especificas del
respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que
de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el
estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en
su virtud, podar ser incrementada su cuantía hasta el importe que
alcancen las respectivas obligaciones. Asimismo, tendrán la
condiciona de ampliables los créditos destinados a satisfacer
obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus
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organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de
principal como por gastos derivados de las operaciones de
emisión, conversión, canje o amortización de la misma.
2.
En todo caso, se consideran ampliables en la cuantía resultante de
las obligaciones que se reconozcan y liquiden según las
disposiciones en cada caso aplicables, los créditos incluidos en los
Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a continuación:
a) Los destinados al pago de pensiones de todo tipo;
prestaciones por incapacidad temporal, protección a
la familia, maternidad, y riesgo durante el embarazo,
así como las entregas únicas y los subsidios de
recuperación, siempre que se encuentren legal o
reglamentariamente establecidos y sea obligatorio y
no graciable su pago por parte de la Seguridad
Social y su cuantía este objetivamente determinada.
b) Los destinados al pago de los subsidios de garantía de
ingresos mínimos, de movilidad y para ayuda de
tercera persona, previstos en la Ley de Integración
Social de Minusválidos, en la medida en que se hayan
ampliado en el Presupuesto del Estado.
c) Los que amparan la constitución de capitales renta para
el pago de pensiones.
3.
Las ampliaciones de crédito que afecten a operaciones del
presupuesto del Estado se financiaran con cargo al Fondo de
Contingencia, o con baja en otros créditos del presupuesto no
financiero. La financiación de las ampliaciones de crédito en el
Presupuesto de los organismos autónomos únicamente podrá
realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin
del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el
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presupuesto del organismo o con mayores ingresos sobre los
previstos inicialmente. En el caso de que la financiación
propuesta para la modificación del presupuesto del organismo
haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del
Estado,
ambas
modificaciones
se
acordaran
mediante
el
procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado. La
financiación de las ampliaciones de crédito en el Presupuesto de
las Entidades de la Seguridad Social podrá realizarse con cargo a
la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que
no haya sido aplicada en el presupuesto, con mayores ingresos
sobre los previstos inicialmente o con baja en otros créditos del
presupuesto.
4.
No podrán ampliarse créditos que hayan sido previamente
minorados, salvo en el ámbito de las entidades que integran el
sistema de la Seguridad Social y en el de la sección 06 «Deuda
Publica» siempre que su aprobación no reduzca la capacidad de
financiación del Estado en el ejercicio, computada en la forma
establecida la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
Créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado.
1.
Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado
algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y
no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el
consignado y su dotación no resulte posible a través de las
restantes figuras previstas en la Modificación de los Créditos
Iniciales, deberá procederse a la tramitación de un crédito
extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. La
financiación de estos se realizara de la forma que se indica a
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continuación:
a) Si la necesidad surgiera en operaciones no
financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o
suplementario se financiara mediante baja en los
créditos del Fondo de Contingencia o en otros no
financieros que se consideren adecuados.
b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras
del Presupuesto, se financiara con Deuda Publica o
con baja en otros créditos de la misma naturaleza.
2.
El Ministro de Hacienda propondrá al Consejo de Ministros la remisión
de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo
informe de la Dirección General de Presupuestos y
dictamen del Consejo de Estado en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de créditos extraordinarios para
atender obligaciones de ejercicios anteriores, tanto si
se
financia
mediante
baja
en
el
Fondo
de
Contingencia como con baja en otros créditos, o
cuando se trate de suplementos de crédito para
atender obligaciones de ejercicios anteriores, cuando
hayan de financiarse con baja en otros créditos.
b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o
suplementarios para atender obligaciones del propio
ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos.
c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o
suplementarios que afecten a operaciones financieras
del Presupuesto.
3.
El Consejo de Ministros autorizara los créditos extraordinarios
para atender obligaciones del ejercicio corriente, así como los
suplementos de crédito cuando se financien con baja en el Fondo de
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================
Contingencia.
Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.9
1.
El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente durante el
ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter
no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte la
adecuada dotación de crédito, incluirá una sección bajo la
rubrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria»,
por importe del dos por ciento del total de gastos para
operaciones no financieras, destinado únicamente a financiar,
cuando proceda, las modificaciones siguientes:
a) Las ampliaciones de crédito reguladas por la LGP.
b) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de
conformidad con lo previsto por la LGP.
c) Las incorporaciones de crédito, conforme a la LGP.
En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar
modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones
que deriven de decisiones discrecionales de la Administración,
que carezcan de cobertura presupuestaria.
2.
La aplicación del Fondo de Contingencia se aprobará, a
propuesta del Ministro de Hacienda, mediante acuerdo del
Consejo de Ministros previamente a la autorización de las
respectivas modificaciones de crédito.
3.
El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, a través del
Ministro de Hacienda, un informe trimestral acerca de la utilización
9
Articulo 50 de la LGP.
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del Fondo regulado en este articulo.
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4.4. CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO:
Como Ley, el contenido de los PGE es de obligado cumplimiento, por lo que es necesario un control estricto de los
mismos.
En este caso el control se puede definir como la actividad que consiste
en verificar que la actuación de los órganos se ajuste a la legalidad vigente y
cumpla con los objetivos previamente marcados.
El cumplimiento de los P.G.E. está sometido a rigurosos controles,
siendo los más significativos:
-Control interno o administrativo es llevado a cabo por la Intervención
General de la Administración del Estado, este control en definitiva depende del
ejecutivo.
El control interno en la actualidad se ejerce bajo dos modalidades: Función
Interventora: Controlar todos los actos que den lugar a reconocimiento de
derechos y obligaciones de contenido económico.
Control Financiero: Comprende la verificación de la eficacia y eficiencia,
así como el adecuado registro y contabilización de la totalidad de las
operaciones realizadas por cada órgano. Se ejerce mediante auditorías
u otras técnicas de control.
-Control externo realizado por el Tribunal de Cuentas, órgano
dependiente del legislativo y regulado por su propia ley orgánica. Este se
considera como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión
económica del Estado, así como del Sector Público. Su función es examinar y
comprobar la Cuenta General del Estado.
-Control político: realizado por el legislativo y se produce durante la
ejecución presupuestaria y a posteriori. En este último caso teniendo
como base la información recogida en la Cuenta General del Estado.
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BIBLIOGRAFIA
-LOPEZ LOPEZ M.T.; UTRILLA DE LA HOZ A.,"Lecciones sobre sector
Público Español". Editorial Civitas, Madrid 2000.
-SANCHEZ REVENGA, J.,"Presupuestos Generales del Estado V
aspectos básicos del Presupuesto General de la CEE". Ariel, Barcelona
1989.
LEGISLACION
-
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978
-
Ley General Presupuestaria
-
Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado
-
La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado.
-
Orden HAC/1005/2003 de 24 de abril de 2003 por la que se dictan las
normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado para 2004 (BOE de 28 de abril de 2003).
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TEMA
EL PRESUPUESTO
INTERVENCION EN ESPAÑA I
COMO
INSTRUMENTO
BASICO
DE
3.1. El Marco Legal Básico.
3.2 Concepto y Principios.
3.3 Contenido y estructura.
3.4 Información ofrecida por los PGE: Las series de libros.
3.1. EL MARCO LEGAL BÁSICO
Los Presupuestos Generales del Estado10 son un documento reglado y como
tal ha de observar los preceptos contenidos en las normas siguientes:
-La Constitución Española de 1978, como marco normativo general, en lo referente a
materia presupuestaria (Art. 134), establece los lineamientos generales de elaboración
de los presupuestos.
-La Ley General Presupuestaria, norma básica en la elaboración, aprobación,
ejecución, liquidación y control de los Presupuestos Generales del Estado. La Ley
General Presupuestaria se aprobó como Ley 47/2003, de 26 de noviembre, incorpora
importantes modificaciones con respecto a la ley anterior, consecuencia principalmente
de los cambios habidos en la Administración, en la economía española y en los
procesos de integración de la Unión Económica y Monetaria Europea.
- La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria,
marco de referencia tanto a nivel estatal como a nivel territorial.
-La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE) que estructura los agentes
que integran el sector público estatal, y por tanto los órganos cuyos
presupuestos aparecen incluidos en los PGE.
10
En este texto se utiliza la abreviatura PGE.
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================
-Ordenes del Ministerio de Hacienda que recogen distintos aspectos
formales que deben seguir las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado.
-Resoluciones de la Dirección General de Presupuestos, que al igual que las
anteriores, integran aspectos formales y puntuales que afectan a cada Ley de
Presupuestos.
Estas son las normas que influyen más directamente en la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado pero no son las únicas, tal es el caso del Reglamento del
Congreso, del Reglamento del Senado, etc.
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado recogen toda una
serie de normas que condicionan anualmente la actividad financiera y
económica del Estado11. Se elaboran con carácter general para un ejercicio, sin
perjuicio de que en determinadas ocasiones sea posible su prórroga, y es un
instrumento básico de política económica.
Es necesario señalar que en ningún caso se debe confundir la Ley General
Presupuestaria y la Ley de Presupuestos Generales del Estado, ya que la Ley General
Presupuestaria es una ley única que tiene que ser cumplida y observada por todas las Leyes
de Presupuestos Generales del Estado. Por el contrario, existe una Ley de Presupuestos
Generales del Estado para cada ejercicio.
Las materias que queden al margen de las previsiones presupuestarias, pero que estén
en relación con el programa económico del Gobierno se regularán por la Ley de Medidas
Fiscales, Administrativas y de Orden Social que tiene el carácter de una ley ordinaria y se
11
Definido éste en términos presupuestarios.
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aprueba por trámite de urgencia paralelamente a la Ley de Presupuestos Generales del Estado
desde 1993.
3.2. Concepto y principios de los Presupuestos Generales del Estado
3.2.1. Concepto
Los Presupuestos Generales del Estado al igual que todo presupuesto es un plan que
tiene unos objetivos y, entre otros, uno de ellos es el de ser el principal instrumento de control
de las cuentas públicas.
La Ley General Presupuestaria nos aporta la siguiente definición:
“Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y
sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno
12
de los órganos y entidades que forman parte del sector publico estatal.”
De esta definición interesa señalar que la Ley de los Presupuestos Generales del
Estado se expresa en valores numéricos (cifrada), recoge tanto obligaciones como derechos
(conjunta) y sigue un orden establecido (sistemática).
Asimismo, la misma Ley fija el alcance subjetivo y contenido:
“1. Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:
a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran
el sector publico administrativo.
b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y
financieras de las entidades del sector publico empresarial y del sector publico
fundacional. c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere el articulo 2.2 de esta ley.
2. Los Presupuestos Generales del Estado determinaran:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos
referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes
mencionados en el párrafo anterior.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar
por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de
los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
12
Art. 32 de la Ley General Presupuestaria.
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f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del
13
apartado anterior.”
Los derechos incluidos en los P.G.E. tienen carácter de estimación y por el contrario los
gastos tienen el carácter de obligación. Es decir, en este último caso no se podrá traspasar el
límite fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
3.2.2. Principios
Los Presupuestos Generales del Estado se basan en una serie de principios
presupuestarios que determinan desde su contenido hasta su forma de elaboración, pasando
por los aspectos disciplinarios a los que han de someterse. Entre estos condicionamientos de
carácter general cabe destacar los siguientes principios de programación y de gestión
presupuestaria:
3.2.2.1. Principios y reglas de programación presupuestaria.
“1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad
presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001,
de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y
aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de
colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector
publico estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus
repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades
presupuestarias y a los limites de los escenarios presupuestarios plurianuales.”14
3.2.2.2. Principios y reglas de gestión presupuestaria.
1.
13
14
La gestión del sector publico estatal esta sometida al régimen de presupuesto
anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los limites de un
escenario plurianual.
Artículo 33 de la Ley General Presupuestaria.
Artículo 26 de la Ley General Presupuestaria.
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2.
Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus
organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector publico
estatal con presupuesto limitativo se destinaran exclusivamente a la finalidad
especifica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos
Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al
nivel de especificación con que aparezcan en aquellos.
3.
Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y
los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto
limitativo se destinaran a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones,
salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.
4.
Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicaran a los
presupuestos por su importe integro, sin que puedan atenderse obligaciones
mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la
ley lo autorice de modo expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de
ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad
competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos
ingresos, el reembolso del coste de las garantías aportadas por
los administrados para obtener la suspensión cautelar del pago
de los ingresos presupuestarios, en cuanto adquiera firmeza la
declaración de su improcedencia, y las participaciones en la
recaudación de los tributos cuando así este previsto legalmente.
A los efectos de este apartado se entenderá por importe integro el resultante
después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes.
5.
El presupuesto y sus modificaciones contendrán información
suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento
de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se
proponga alcanzar.
En los Presupuestos Generales del Estado se incluye el Presupuesto de Gastos
Fiscales, documento que debe recoger el importe de los beneficios fiscales afectos a
los tributos del Estado.
De esta manera, en cumplimiento del Art. 134 del Texto
Constitucional, la elaboración de la Memoria de Beneficios Fiscales, constituye una
estimación de las cantidades que el Estado dejará de recaudar como consecuencia de
la presencia de beneficios fiscales en los impuestos del Estado, es de destacar que si
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bien el Texto Constitucional hace referencia a todos los tributos del Estado, la memoria
de Beneficios Fiscales sólo recoge aquellos que están presentes en los impuestos
estatales.
El concepto de beneficio fiscal supone la desviación de la norma tributaria de referencia
que beneficia a sectores o actividades concretas, estos beneficios se deslizan a través
de exenciones, reducciones en la base, deducciones en la cuota, tipos especiales y
diferimiento en el pago de impuestos y su traducción presupuestaria se puede
vislumbrar bien como una merma en los ingresos tributarios o indirectamente como un
mayor gasto público.
3.3. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
3.3.1.Contenido
15
Los Presupuestos Generales del Estado contienen lo que se denomina “estados numéricos” ,
que incluye:
-
Los estados de gastos, que incluyen los créditos necesarios para atender el
cumplimiento de las obligaciones.
-
Los estados de ingresos que tienen el carácter de estimación.
-
Los estados financieros de las sociedades estatales, es decir, una cuenta de
explotación comercial – Ppto. de explotación- y un estado de origen y aplicación de
fondos – Ppto. de Capital.
3.3.1.1. ESTADOS DE GASTOS
15
Hay que destacar que la Ley de Presupuestos, además de incluir los estados numéricos, incluye el
articulado de la Ley aprobado por las Cortes Generales.
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Los estados de gastos de los P.G.E. presentan tres clasificaciones de créditos, a saber:
Clasificación Orgánica.
Clasificación Funcional y por Programas.
Clasificación Económica.
3.3.1.1. Clasificación Orgánica:
Esta clasificación presenta las dotaciones presupuestarias en forma agrupada
por
grandes centros gestores, donde se realiza una agregación consolidada de todos los centros
dependientes de su autoridad (Direcciones Generales y Organismos Públicos). Su importancia
radica en informar cual es el agente, órgano o unidad que realiza el gasto. Esta consolidación
permite ofrecer una visión de todos los recursos sometidos de forma directa o indirecta a la
gestión de cada Sección.
Grandes Centros Gestores
Centros Gestores
Direcciones Generales
Organismos Públicos
Esta clasificación se divide en secciones de la 01 a la 34. Estas secciones se pueden agrupar en tres
conjuntos según su carácter:
Obligaciones generales del Estado: recoge por una parte aquellos gastos necesarios
para el ejercicio de la actividad normal del Estado. Por ejemplo Sección 02. Cortes
Generales o Sección 05. Consejo de Estado.
Por otra, una serie de gastos que son comunes a todos los Ministerios. Por ejemplo
Sección 07. Clases pasivas.
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Obligaciones de los Ministerios, recogen los gastos que realiza cada Departamento
Ministerial. Por ejemplo, Sección 12. Ministerio de Asuntos Exteriores, Sección 13.
Ministerio de Justicia.
Obligaciones específicas, recoge los gastos destinados a la financiación de otros entes
nacionales o internacionales. Por ejemplo, Sección 32. Entes Territoriales, Sección
33. Fondo de compensación Interterritorial, Sección 34. Relaciones con la Unión
Europea.
Ejemplo: Secciones
01. Casa de S.M. El Rey,
02 Cortes Generales,
....
15. Ministerio de Hacienda
18. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
...
32. Entes Territoriales
...
60. Seguridad Social
3.3.1.1.2. Clasificación Funcional y por Programas:
Agrupa los gastos que tienen una función común y persiguen el mismo objetivo.
En este sentido los grupos de programas recogidos en la orden de elaboración de los
PGE para el 2004, se concretan en:
Grupo 1. Servicios de carácter general
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Grupo 2. Defensa, protección civil y seguridad ciudadana
Grupo 3. Seguridad, protección social y promoción social
Grupo 4. Producción de bienes públicos de carácter social
Grupo 5. Producción de bienes públicos de carácter económico
Grupo 6. Regulación económica de carácter general
Grupo 7. Regulación económica de sectores productivos
Grupo
9.
Transferencias
a
otras
Administraciones
Públicas
nacionales
y
supranacionales
Grupo 0. Deuda Pública
Esta clasificación presenta la información en distintos grados de agregación, de menor
a mayor información se establece:
.Grupo de función: presenta el nivel más agregado de información dentro de esta
clasificación (un dígito).
Ejemplo: Grupo Función 1: Servicios de Carácter General.
.Función (dos dígitos):
Ejemplo: Función 13 Relaciones Exteriores.
.Subfunción (tres dígitos):
Ejemplo: Subfunción 132 Acción Diplomática y Consular.
.Programa: presenta el nivel más desagregado de información, de tal
forma que se puede determinar con exactitud cual ha sido la función u
objetivo específico y puntual del gasto realizado.
Ejemplo: Programa 132. A Acción Diplomática Bilateral.
3.3.1.1.3. Clasificación Económica:
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Permite determinar la naturaleza del gasto, es decir, si se trata de una operación
corriente, de capital o financiera, lo cual facilita el análisis del impacto que puede tener la
actividad estatal sobre la actividad económica.
Esta clasificación presenta la estructura siguiente:
-GASTOS CORRIENTES
Capítulo I: Gastos de Personal.
10. Altos Cargos
11. Personal Eventual
12. Funcionarios
13. Laborales
14. Otro Personal
15. Incentivos al rendimiento
16. Cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador
Capítulo II: Gastos en bienes corrientes y servicios.
20. Arrendamientos y Cánones
21. Reparaciones, mantenimiento y conservación
22. Material, suministros y otros
23. Indemnizaciones por razón de servicios
24. Gastos de Publicaciones
25. Conciertos de asistencia sanitaria
Capítulo III: Gastos Financieros.
30. De deuda pública en moneda nacional
31. De préstamos en moneda nacional
32. De deuda pública en moneda extranjera
33. De préstamos en moneda extranjera
34. De Depósitos y Fianzas
35. Intereses de demora
Capítulo IV: Transferencias Corrientes.
Capítulo V: Fondo de Contingencia
-GASTOS DE CAPITAL
Capítulo VI: Inversiones reales.
60. Inversión nueva en infraestructura y bienes destinados al uso general
61. Inversión de reposición en infraestructura y bienes destinados al uso general
62. Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios
63. Inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios
64. Gastos de inversiones de carácter inmaterial
65. Inversiones militares en infraestructura y otros bienes
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66. Inversiones militares asociada al funcionamiento operativo de los servicios
67. Gastos militares de inversiones de carácter material
Capítulo VII: Transferencias de Capital.
-OPERACIONES FINANCIERAS
Capítulo VIII: Activos Financieros.
80. Adquisición de deuda del sector público
81. Adquisición de obligaciones y bonos fuera del Sector Público
82. Concesión de préstamos al Sector Público
83. Concesión de préstamos fuera del Sector Público
84. Constitución de depósitos y fianzas
85. Adquisición de acciones y participaciones del Sector Público
86. Adquisición de acciones y participaciones fuera del Sector Público
87. Aportaciones Patrimoniales
Capítulo IX: Pasivos Financieros.
90. Amortización de deuda pública en moneda nacional
91. Amortización De préstamos en moneda nacional
92. Amortización De deuda pública en moneda extranjera
93. Amortización De préstamos en moneda extranjera
94. De Depósitos y Fianzas
La información se proporciona con gran exactitud al desagregar los capítulos en artículos y
éstos en conceptos.
Ejemplo:
Nº 1
Nº 2
Capitulo 1: Gastos de Personal
Capítulo 3: Gastos Financieros
Artículo 1.2 Funcionarios
Artículo 3.0 Deuda Pública Interior
Concepto 1.2.0 Retribuciones Básicas
Concepto 3.0.0 Intereses
Subconcepto 120.02 Sueldo del Grupo C
3.3.1.2. ESTADOS DE INGRESOS
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Los ingresos no presentan clasificación por programas, existe sólo la clasificación
orgánica y la económica.
Clasificación Orgánica
permite identificar a la unidad o agente que recibe directa o
indirectamente el ingreso. Ahora bien, dado que el presupuesto de ingresos del Estado es
único, al contrario que los gastos que figura dividido en sesiones presupuestarias, la
clasificación orgánica de ingresos coincidirá con el número que haya de Organismo Públicos,
Sociedades Estatales y otros Entes Públicos. Así según esta clasificación existirán los
siguientes presupuestos de ingresos:
Estado: un solo presupuesto de ingresos.
Seguridad Social: un solo presupuesto de ingresos.
Organismos Públicos: presupuesto de ingresos para cada uno de ellos.
Sociedades Estatales: presupuesto de ingresos para cada una de ellas.
Otros Entes Públicos: presupuesto de ingresos para cada una de ellos.
Clasificación Económica atiende a la naturaleza de los ingresos y tiene por objeto definir la
clase de ingreso. Bajo esta clasificación se pueden establecer tres grupos de ingresos:
ingresos corrientes, ingresos de capital e ingresos financieros, que se clasifican a su vez de la
manera siguiente:
-INGRESOS CORRIENTES
Capítulo I: Impuestos Directos.
10. Sobre la Renta: IRPF, IRNo Residente, I Sociedades
11. Sobre el Capital: Otros impuestos sobre capital
12. Cotizaciones Sociales
Capítulo II: Impuestos Indirectos.
21. Sobre el Valor Añadido
22. Sobre consumos específicos
23. Sobre tráfico exterior
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Capítulo III: Tasas y otros Ingresos.
30. Tasas
31. Precios Públicos
32. Otros ingresos procedentes de prestación de servicios
33. Venta de bienes
38. Reintegro de operaciones corrientes
39. Otros Ingresos
Capítulo IV: Transferencias Corrientes.
40. De la Administración del Estado
41. De los Organismos Autónomos
42. De la Seguridad Social
43. De las Fundaciones estatales
44. Sociedades Mercantiles estatales, entidades empresariales y otros
45. De Comunidades Autónomas
46. De las Corporaciones Locales
47. De empresas privadas
48. De familias e Instituciones sin fines de lucro
49. Del Exterior
Capítulo V: Ingresos Patrimoniales.
50. Intereses de títulos y valores
51. Intereses de anticipos y prestamos concedidos
52. Intereses depósitos
53. Dividendos y participaciones en beneficios
54. Rentas de bienes inmuebles
55. Producto de concesiones
57. Resultado de operaciones comerciales
58. Variación del Fondo de maniobra
59. Otros Ingresos Patrimoniales
-INGRESOS DE CAPITAL
Capítulo VI: Enajenación de Inversiones Reales.
60. De Terrenos
61. De las demás inversiones reales
Capítulo VII: Transferencias de Capital.
70. De la Administración del Estado
71. De la Organismos Autónomos
72. De la Seguridad Social
74. Sociedades Mercantiles estatales, entidades empresariales y otros
75. De Comunidades Autónomas
76. De las Corporaciones Locales
77. De empresas privadas
78. De familias e Instituciones sin fines de lucro
79. Del Exterior
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-INGRESOS FINANCIEROS
Capítulo VIII: Activos Financieros.
80. Enajenación de deuda del sector público
81. Enajenación de obligaciones y bonos fuera del Sector Público
82. Reintegros de préstamos concedidos al Sector Público
83. Reintegros de préstamos concedidos fuera del Sector Público
84. Devolución de depósitos y fianzas
85. Enajenación de acciones y participaciones del Sector Público
86. Enajenación de acciones y participaciones de fuera del Sector
Público
87. Remanente de Tesorería
Capítulo IX: Pasivos Financieros.
90. Emisión de deuda pública en moneda nacional
91. Préstamos recibidos en moneda nacional
92. Emisión de deuda pública en moneda extranjera
93. Préstamos recibidos en moneda extranjera
94. De Depósitos y Fianzas
95. Beneficio por acuñación de moneda
Al igual que la clasificación económica del presupuesto de gasto, los
ingresos se clasifican en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos.
Ejemplos:
Nº 1.
Nº 2
Capítulo 1: Impuestos Directos y Cotizaciones
Capítulo 2: Impuestos Indirectos
Articulo 10 Impuestos sobre la Renta
Artículo 22: Sobre Consumo
Concepto 101 Sociedades
Concepto 220: Impuestos Especiales
Subconcepto 00 Impuesto sobre Sociedades
Subconcepto 220.02 Sobre hidrocarburos
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3.3.2. ESTRUCTURA
Los Presupuestos Generales del Estado están formados por los siguientes
presupuestos:
El presupuesto del Estado
Los presupuestos de los Organismos Autónomos
El presupuesto de la Seguridad Social.
Los presupuestos de otros organismos públicos.
Los presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales
Los presupuestos de las Fundaciones Estatales
Los presupuestos de las Sociedades Mercantiles Estatales.
3.3.2.2. El Presupuesto del Estado
Recoge en un sólo presupuesto los ingresos y gastos del Estado.
Estado de Gastos.
Clasificación orgánica. (ya vista).
Clasificación Económica (ya vista).
Clasificación Funcional y por Programas.
Estado de Ingresos.
Presenta la clasificación orgánica y la económica.
3.3.2.3 Los Presupuestos de los Organismos Autónomos
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Estado de Gastos:
Presentan clasificación orgánica agrupada por centros gestores.
Presentan clasificación económica.
Estado de Ingresos:
Presentan la clasificación económica.
Sus fuentes principales de ingresos son: -Recursos propios; - Transferencias del
Estado; -Operaciones Financieras.
3.3.2.4. Los Presupuestos de otros Entes del Sector Público
-
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
-
Instituto Español de Comercio Exterior
-
Instituto Cervantes
-
Consejo de Seguridad Nuclear
-
Consejo Económico y Social
-
Agencia de Protección de Datos
-
Centro Nacional de Inteligencia
Estado de gastos: Presentan clasificación orgánica y económica.
Estado de ingresos: Se dividen en recursos propios, transferencias siendo éste
el principal componente, operaciones financieras.
3.3.2.5 El presupuesto de la Seguridad Social (se estudia en el tema correspondiente a este
agente)
3.3.2.6 El presupuesto de las Sociedades Estatales
Presentan:
La cuenta de explotación.
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La cuenta de capital
La memoria explicativa
Liquidación del presupuesto anterior
Programa de actuación, inversión y financiación
3.3.2.7 El presupuesto de las Fundaciones Estatales
Presentan:
La cuenta de explotación.
La cuenta de capital
La memoria explicativa
Liquidación del presupuesto anterior
Programa de actuación, inversión y financiación
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BIBLIOGRAFIA:
-LOPEZ LOPEZ M.T.; UTRILLA DE LA HOZ A., "Lecciones sobre sector Público Español".
Editorial Civitas, Madrid 2000.
-SANCHEZ REVENGA, J., "Presupuestos Generales del Estado y Aspectos básicos del
Presupuesto General de la CEE". Ariel, Barcelona 1989.
LEGISLACIÓN
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.
Orden Hac/1005/2003 de 24 de abril. Normas para la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado 2004.
La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado.
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TEMA LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA
6.1 Definición de Seguridad Social
6.2 La actual estructura institucional de la Seguridad Social
6.3 El presupuesto de la Seguridad Social: prestaciones y financiación.
6.4 La reforma iniciada en el Pacto de Toledo
6.5 El presupuesto de la Seguridad Social en el ejercicio 2007
6.1 Definición de Seguridad Social
La Seguridad Social se puede definir como el sistema público a
través del cual se realiza el objetivo del Estado dirigido a garantizar a
todos los ciudadanos una protección adecuada para hacer frente a
situaciones o necesidades derivadas de contingencias o riesgos
económicos y sociales predeterminados y en forma de prestaciones en
especie, en dinero o en servicios preventivos y sociales, financiadas con
aportaciones específicas o cotizaciones de los propios sectores
productivos y del Estado, o sólo del Estado.
Otra definición de Seguridad Social es el conjunto de programas,
que bajo la tutela más o menos amplia del Sector Público, ofrecen a la
familia laboral prestaciones económicas o sanitarias si se produce una
deficiencia de ingresos o incapacidad física.
Por tanto, la Seguridad Social se define mediante la referencia conjunta
a unos riesgos y a un(os) mecanismo(s) que se arbitra(n) para la protección
contra los mismos. Concretamente, los riesgos cubiertos normalmente por el
sistema de Seguridad Social son los siguientes:
-
Vejez
-
Invalidez
-
Enfermedad
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================
-
Maternidad
-
Accidentes laborales
-
Muerte y supervivencia
-
Desempleo
-
Cargas familiares
-
Accidentes laborales.
En el desarrollo de la Seguridad Social podemos distinguir dos modelos
diferenciados: el modelo profesional y el modelo universal. El primero tiene
como antecedente el Programa de acción Social del canciller alemán Bismarck
(1891) y el segundo surge a raíz de la aparición del denominado Informe de la
Comisión Beveridge realizado en 1942 en Reino Unido16.
El sistema profesional (también denominado modelo continental) se
caracteriza en líneas generales por los siguientes rasgos:
La población protegida es básicamente la población laboral, aunque con
muchas limitaciones se puede extender a otros colectivos.
Existe una estrecha relación entre cotizaciones y prestaciones.
Las contingencias aseguradas son los riesgos propios de los
trabajadores.
El sistema
universal
presenta
como notas características las
siguientes:
La población protegida es la totalidad de la población.
Las prestaciones son universales y de carácter uniforme. Así, se
garantiza una renta mínima de protección ante el “estado de necesidad”.
16
Este sistema fue implantado en el Reino Unido en 1946 y se extendió con posterioridad a
otros países: Dinamarca e Irlanda.
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La financiación corre principalmente a cargo del Estado (vía impuestos).
La evolución de los Sistemas de Seguridad Social, y su consideración
como un bien o servicio público, ha originado la convergencia de ambos
modelos, de tal forma que actualmente la población protegida es la población
universal con diferencias en el grado de protección (nivel asistencial y nivel
contributivo) y la financiación es mixta a través de cotizaciones y aportaciones
Estado.
En relación con la financiación merece la pena destacar que ésta se
puede instrumentar técnicamente a través de dos sistemas:
Sistema de reparto en el que los ingresos y las cotizaciones actuales
financian los gastos actuales. Se trata de un contrato intergeneracional
implícito en el que los trabajadores del momento financian a los
pensionistas actuales.
Sistema de capitalización en el que los ingresos actuales capitalizados
hacen frente a los gastos futuros. Para ello, se utilizan técnicas de
ahorro y constitución de reservas.
En España, la Constitución de 1978 dice:
Artículo 41.
Los poderes públicos mantendrán un régimen público
de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que
garantice la asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo.
libres.
La asistencia y prestaciones complementarias serán
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En la actualidad, se puede decir que el sistema de Seguridad
Social en nuestro país es de corte universal17 existiendo dos niveles de
prestación (el contributivo y el asistencial) y la financiación de las
prestaciones
sigue
el
sistema
de
reparto
(dependiendo
si
son
prestaciones dinerarias o en especie).
6.2 La visión histórica de la Seguridad Social en España
En el recorrido histórico de la Seguridad Social en España se pone de
manifiesto la tendencia a adaptar el sistema de protección social a las
crecientes demandas sociales en este campo. Se pueden resaltar cuatro
etapas en el desarrollo histórico, marcadas, cada una de ellas por uno o varios
hechos destacables.
Primera etapa: 1900-1962
El origen de la protección social frente a diferentes riesgos surge en
distintos momentos y con leyes diversas. Esta etapa se caracteriza por un alto
grado de independencia y dispersión de los riesgos cubiertos.
En suma, en esta etapa se gesta, así, un sistema de previsión social
obligatorio para los trabajadores por cuenta ajena de la industria y los servicios,
en el que existe un alto grado de descoordinación. Asimismo, el campo de
aplicación es limitado. No existe una cobertura universal, sólo una protección
de tipo profesional, vinculada a la actividad profesional y según los ingresos del
beneficiario. Es importante destacar que aparece el Mutualismo Laboral, este
17
Tradicionalmente, muchos autores han calificado es sistema español de Seguridad Social
como un modelo profesional, con vocación universalista, si bien en la actualidad se está
constituyendo un fondo de reserva.
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sistema surge como una forma de previsión social obligatoria y se organiza por
ramas profesionales.
Segunda etapa: 1963-1976
En esta etapa se establece un nuevo orden de la protección social.
-
Con el objetivo de coordinar el Sistema de Seguridad Social se
aprueba la Ley de Bases de la Seguridad Social de 196318 (de 28
de diciembre), por la que se sustituye el sistema de financiación de
capitalización por el de reparto y se aumenta la financiación por parte
del Estado.
-
En 1966, se aprueba el texto articulado de la Ley de Bases de 1963,
con la denominación de Ley de la Seguridad Social, aprobada por
Decreto 907/1966 de 21 de Abril.
-
En 1972 de aprueba la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de
la Acción Protectora de la Seguridad Social que amplía los niveles de
protección por incapacidad y las prestaciones por desempleo y
modifica el sistema de cotizaciones ligándolas a los salarios reales en
sustitución de las bases tarifadas.
-
En 1974 se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social.
Tercera etapa: 1977-1990
La democracia trae consigo una explosión de las demandas en materia
de protección social, provocando, con el transcurso de los años, tensiones
tanto de carácter financiero como referidas a gestión institucional.
18
En esta Ley se recogen algunos de los principios sobre los que se asentó el posterior sistema
de Seguridad Social: universalidad y unidad (en tanto que se consideraban de forma conjunta
los riesgos cubiertos).
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-
Con los Pactos de la Moncloa (1977) y la aprobación de la
Constitución
Española
(1978)
se
produce
una
profunda
transformación en el espíritu de la Seguridad Social en España,
recogido en el artículo 41 de la Constitución y ya se puede hablar de
un sistema de protección con vocación universalista.
-
En 1978 se aprueba el Real Decreto Ley 36/1978, 16 de noviembre,
sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el
Empleo, por el que se adoptan un conjunto de medidas que son la
base de la actual estructura institucional de la Seguridad Social.
-
En 1980 se aprueba la Ley Básica de Empleo. Se produce el
traspaso de toda la parte de desempleo de la Seguridad Social que
pasa a ser gestionada por el SPEE. Se introducen cambios en la
financiación, aumentando las transferencias del Estado.
-
La Ley 26/1985, de 31 de julio, de Medidas Urgentes para la
racionalización de la estructura y de la acción protectora de la
Seguridad Social, más conocida como la Ley de Pensiones, introdujo
importantes modificaciones: intentó reducir las posibilidades de
fraude en la acción protectora, reforzó el carácter proporcional de las
pensiones respecto al tiempo cotizado19, elevó la cuantía de las
prestaciones asistenciales y redujo el número de regímenes
especiales.
-
En 1988 se aprueba la Ley de infraciones y sanciones tributarias en
el orden social.
-
La Ley 37/1988 de Presupuestos Generales del Estado para 1989
universaliza la asistencia sanitaria (con una tasa de cobertura del
98%) y reforma el sistema de Seguridad Social de forma que: las
cotizaciones sociales deben financiar las prestaciones contributivas
(en respuesta del principio del beneficio), mientras que las
19
Con la Ley de Pensiones, la base reguladora pasa a calcularse en función de los últimos 8
años cotizados (anteriormente, 2 años lo que producía el llamado efecto “compra de
pensiones”) y el período de carencia pasa de 10 a 15 años.
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prestaciones asistenciales se deben financiar vía impuestos (en
relación con el principio de capacidad de pago).
-
En 1990, se aprueba la Ley 26/1990, de 20 diciembre, de
prestaciones no contributivas. Esta ley consolida el nivel no
contributivo o asistencial de la protección social, estableciendo:
pensiones de jubilación e invalidez no contributivas y prestaciones
familiares no contributivas. Para la percepción de las mismas es
principal requisito demostrar la insuficiencia de ingresos y la fuente
de financiación son las transferencias del Estado.
Cuarta etapa: 1991 hasta la actualidad
En los inicios de la década de los 90 el sistema de Seguridad Social
presenta una grave crisis financiera. Como consecuencia de la crisis
económica y la reducción del empleo, se produjo la subsiguiente reducción de
ingresos y el aumento del gasto de protección social, agravado por la propia
estructura de la pirámide poblacional española, caracterizada por el aumento
de la población de 3ª edad. La magnitud del problema dio lugar a la aparición
de numerosos estudios sobre el futuro de la Seguridad Social en España que
culminaron con la aprobación del denominado “Pacto de Toledo”, ratificado en
abril de 1995 por todos los grupos parlamentarios en el Congreso de los
Diputados.
Consecuentemente, esta etapa se caracteriza porque las reformas que
se llevan a cabo en materia de protección social tienen como objetivo la
reducción y racionalización del gasto.
-
La Ley 22/1992, de 30 de julio, de Medidas Urgentes sobre Fomento
del Empleo y Protección del Desempleo. Esta Ley reforma las
políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo. En
este último término, se procede a una reducción del gasto, tanto en lo
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que se refiere a la cuantía20 como a la duración21, con el fin de
desincentivar la percepción de esta prestación.
-
El Real Decreto Ley, de 22 de enero, por el que se regula la
selección de medicamentos a efectos de su financiación por la
Seguridad Social.
-
El Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (Real
Decreto Legislativo 1/1994, 20 de junio) ordena y sistematiza todas
las normas en materia de Seguridad Social .
-
La
Ley 42/94,
de 30
de
diciembre, de
Medidas fiscales,
administrativas y de orden social (Ley de Acompañamiento de los
Presupuestos Generales de 1995) regula la incapacidad laboral
transitoria que, junto a la invalidez provisional, pasan a conformar la
incapacidad temporal (que es un subsidio, no una pensión). La
incapacidad temporal se establece por un período de 12 meses
prorrogables a 6 más, luego se pasa a incapacidad permanente
(total, absoluta, gran invalidez). La prestación económica por
maternidad se desvincula de la incapacidad laboral transitoria.
-
La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del
Sistema de Seguridad Social es el inicio del desarrollo de los
acuerdos del Pacto de Toledo y, por tanto, de la reforma de la
Seguridad Social en España. Modifica el sistema de cálculo de la
pensión, considerando para calcular la BR los últimos 15 años
inmediatamente anteriores a la fecha de jubilación, (en lugar de los
últimos 8 años).
También modifica la relación entre años cotizados y porcentaje a
aplicar sobre la BR:
20
Por los 15 primeros años el
50%
Del 16 al 25 el 3% adicional cada año
30%
En relación con la cuantía, la prestación se configura como el 70% de la Base Reguladora
(BR) para los 180 primeros días y el 60% de la BR para el resto de días hasta 720.
21
Para cobrar los dos años de prestación es necesario cotizar 6 años (mientras que
anteriormente eran 4 años) y el período mínimo de cotización exigida son 12 meses en los 6
años anteriores (antes eran sólo 6 meses en los 4 años anteriores).
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Del 26 al 35 el 2% adicional cada año
20%
35 o más años
100%
Establece de forma firme y concreta la separación de las fuentes de
financiación (en concreto, la sanidad pasará a financiarse con
transferencias del Estado a partir de los PGE de 2000).
-
El Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio
de 2001, sobre el sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas de Régimen Común, en relación con las materias de
Seguridad Social establece la descentralización de las competencias
de gestión de servicios sociales y sanitarios por parte del Estado a
favor de las CCAA.
En este sentido, se establece la integración de todos los recursos
que percibían las CCAA en un único sistema de financiación, de
forma que los recursos que el Estado aportaba vía transferencias
para la financiación de la gestión de servicios sociales y sanitarios
asumidos por las CCAA, se integran en un sólo bloque junto con el
resto de recursos que financian las competencias comunes, ahora
bien, aún establecido el proceso de descentralización el Estado sigue
manteniendo la responsabilidad exclusiva en materia de régimen
económico de la Seguridad Social lo que supone que las CCAA que
hayan asumido las competencias de gestión de servicios sociales y
sanitarios deben atendiendo al principio de afectación destinar un
volumen de recursos predeterminado a esta gestión. Ello supone, en
términos presupuestarios, la sustitución de transferencias del Estado
para la financiación de los servicios sociales y sanitarios por la cesión
de impuestos y el Fondo de suficiencia.
6.3 La actual estructura Institucional de la Seguridad Social
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La gestión de la Seguridad Social es de carácter público, en tanto que se
lleva a cabo bajo la responsabilidad del Estado y se efectúa por entes del
mismo, aunque existe actividad privada con colaboraciones a través de
entidades privadas.
Por tanto, la gestión de la Seguridad Social se lleva a cabo básicamente
por las siguientes entidades que se han clasificado tradicionalmente en los
siguientes grupos:
Entidades gestoras que realizan prestaciones
Servicios comunes
Entidades colaboradoras
Entidades gestoras de la Seguridad Social
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) encargado de la gestión
y administración de las prestaciones económicas del sistema, excepto las
prestadas por el IMSERSO y el SPEE (desempleo). Dependiente de la
Secretaría de Estado para la Seguridad Social.
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria22 (IN Gestión Sanitaria) se ocupa
del desarrollo y ejecución de la prestación sanitaria en el ámbito de las
ciudades de Ceuta y Melilla y de las funciones de apoyo al Sistema Nacional de
Salud mediante la gestión y desarrollo de los fines del Centro Nacional de
Dosimetría y la Organización Nacional de Trasplantes.
22
En el 2003 se ha producido el traspaso efectivo de la gestión de los servicios sanitarios del
INSALUD a todas las Comunidades Autónomas de Régimen Común. La culminación de dicho
proceso de transferencias de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social ha hecho
imprescindible la transformación del INSALUD en esta entidad de menor dimensión pero que
conserva la misma personalidad jurídica y naturaleza de entidad gestora de la Seguridad Social
y las funciones de gestión de los derechos y obligaciones del INSALUD, mediante R.D.
840/2002, de 2 de agosto.
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Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) competente de
la gestión de las pensiones de jubilación no contributivas e invalidez no
contributivas, de las prestaciones complementarias para las personas mayores
o discapacitadas, y de la asistencia e integración social de los migrantes.
Este organismo tiene todas sus competencias transferidas a las CCAA
Instituto Social de la Marina (ISM) es un organismo específico y unitario
que gestiona y administra las prestaciones de los trabajadores del mar, incluida
la asistencia sanitaria.
Servicios Comunes
Tesorería General de la Seguridad Social (T.G.S.S.) es un servicio
común con personalidad jurídica que unifica los recursos financieros de
la Seguridad Social. Es el órgano encargado de la administración
financiera de la Seguridad Social. Tiene a su cargo: la custodia de
fondos, valores, créditos, etc., las atenciones generales, la recaudación
de los derechos y el pago de las obligaciones de la Seguridad Social.
Entidades Colaboradoras
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
(MATEP). Estas entidades no tienen ánimo de lucro y su función es la de
colaborar en la gestión de las contingencias de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales. Repercuten entre sus asociados el coste de las
prestaciones.
Participación voluntaria de empresas. La Ley General de Seguridad
Social (LGSS) establece la posibilidad de que las empresas, respecto a su
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propio personal, pueden colaborar23 con las Entidades Gestores en las formas
en que se determinan en la Ley. Esta forma de colaboración tiene
bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social.
23
Por ejemplo, con el pago de las prestaciones por incapacidad derivada de accidentes de
trabajo y enfermedad profesional o con el pago a sus trabajadores por protección a la familia.
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6.4 Las prestaciones de la Seguridad Social y su financiación
Regímenes del sistema de Seguridad Social
El nivel contributivo está integrado por el Régimen General de la
Seguridad Social y los Regímenes Especiales: R. Empleados de Hogar, R.
Trabajadores Autónomos, R. De la Minería y el Carbón, R. Trabajadores del
Mar, R. Agrario, Seguro Escolar y Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez,
Funcionarios Civiles, Militares y Administración de Justicia.
Régimen General: es el más importante de los regímenes de la SS,
tanto por el colectivo cubierto (y el volumen de cotizaciones) como por la
cuantía y variedad de las prestaciones.
Están incluidos obligatoriamente en este régimen:
-
Los españoles mayores de 16 años, que residan y ejerzan su
actividad en el territorio nacional siempre que sean trabajadores por
cuenta ajena, cualquiera que sea su tipo de contrato.
-
Los trabajadores extranjeros que se encuentren legalmente en
territorio español y hayan obtenido el correspondiente permiso de
trabajo.
Quedan excluidos de este régimen:
-
Aquellos trabajadores que se encuentren protegidos por cualquier
régimen especial.
-
Las personas que realicen trabajos ocasionales que correspondan a
servicios amistosos, benévolos o de buena vecindad.
Igualmente, la ley señala que en los siguientes casos no existe relación
laboral:
-
El cónyuge, descendiente, ascendiente y demás parientes del
empresario, por consanguinidad, afinidad o adopción hasta 2º grado,
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ocupados en su centro de trabajo, cuando convivan en su hogar y
estuvieran a su cargo, a no ser que demuestren su condición de
asalariados.
Las empresas y los trabajadores han de figurar inscritos y afiliados
respectivamente a la SS. La inscripción de los empresarios es un requisito
previo al inicio de la actividad. La afiliación de los trabajadores es obligatoria y
única para todo el sistema con independencia de las altas, bajas y demás
variaciones que pudieran producirse. El alta se ha de producir con anterioridad
al inicio de la prestación de trabajo.
La obligación de cotizar nace al comenzar la prestación del trabajo,
incluido el período de prueba, y en todo caso desde que se comunica
formalmente el alta a la T.G.S.S. Se mantiene por todo el tiempo que el
trabajador preste sus servicios, aunque sea de carácter discontinuo. Esta
obligación se extingue al comunicar a la Dirección Provincial de la Tesorería
General de la SS correspondiente la baja del trabajador dentro del plazo
establecido.
Régimen Especial Agrario: Se incluyen en este régimen los
trabajadores que, de forma habitual y como medio fundamental de vida,
realicen labores agrícolas, forestales
o pecuarias y de éstas obtengan los
principales ingresos para atender a sus propias necesidades y las de los
familiares a su cargo. Pueden ser tanto trabajadores por cuenta ajena (16
años), como trabajadores por cuenta propia (18 años).
Este régimen no origina prestación por desempleo, excepto para los
trabajadores agrícolas de Extremadura y Andalucía, que tienen derecho a un
subsidio por desempleo de nivel asistencial.
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Régimen Especial de Trabajadores Autónomos: Su campo de
aplicación incluye, entre otros, a los trabajadores por cuenta propia , mayores
de 18 años, que de forma habitual, personal y directa, realizan una actividad
económica a título lucrativo, sin sujeción a un contrato de trabajo y aunque
utilice el servicio remunerado de otras personas. También incluye al cónyuge y
a los parientes del empresario, por consanguinidad, afinidad o adopción hasta
2º grado, que colaboren con el trabajador autónomo de forma personal,
habitual y directa, cuando convivan en su hogar y estuvieran a su cargo, y no
tengan la condición de asalariados.
Estos trabajadores autónomos no tienen derecho a la prestación por
desempleo.
Régimen especial de Trabajadores del Mar: Incluye a los trabajadores
por cuenta ajena, retribuidos bien con un salario bien con una participación
(retribuidos “a la parte”), que se encuentren empleados en cualquiera de las
actividades siguientes: marina mercante, pesca marítima, tráfico interior de
puertos y embarcaciones deportivas y de recreo, etc. También se incluyen en
este régimen los trabajadores por cuenta propia que de forma habitual,
personal y directa realicen actividades de pesca marítima, armadores de
embarcaciones, rederos, etc., (siempre que dicha actividad constituya su medio
fundamental de vida).
Régimen Especial de la Minería del Carbón: Se incluye en este
régimen a los trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las
actividades relativas a la Minería del carbón siguientes: extracción de carbón
en minas subterráneas, explotación de carbón a cielo abierto, fabricación de
aglomerados de carbón mineral, transporte fluvial de carbón, actividades
complementarias de las anteriores, etc.
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Régimen Especial de Empleados de Hogar: Incluye a los trabajadores,
mayores de 16 años, que se dediquen a servicios exclusivamente domésticos24
para uno o varios cabezas de familia, siempre que estos servicios sean
prestados en la casa que habite el cabeza y que perciban un sueldo o una
remuneración de cualquier clase.
Estos trabajadores no tiene derecho a la prestación por desempleo.
Prestaciones de la Seguridad Social
Se denominan prestaciones25 al conjunto de medidas que pone en
funcionamiento
la
Seguridad
Social
para
prever,
reparar
o
superar
determinadas situaciones de infortunio o estados de necesidad concretos que
suelen originar una pérdida de ingresos o un exceso de gastos en las personas
que lo sufren.
Las prestaciones de la Seguridad Social se desarrollan en dos niveles:
Nivel contributivo, incluye una serie de prestaciones para cuyo disfrute
se exige la previa cotización a la Seguridad Social, cumpliendo los requisitos y
plazos establecidos para poder beneficiarse de la prestación correspondiente.
La financiación de este nivel, como su propio nombre indica, proviene de las
cotizaciones pagadas por empresarios y trabajadores.
Nivel no contributivo, que recoge un conjunto de prestaciones y
subsidios en los que no se exige la previa cotización a la Seguridad Social o no
se cumplen los requisitos y plazos necesarios para poder acceder a las
24
Se entienden también incluidos trabajos de guardería, jardinería, conducción de vehículos y
otros análogos.
25
Acción Protectora, según el Art. 38 de la L.G.S.S.
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prestaciones contributivas. La financiación de este nivel se realiza a través de
impuestos.
Las prestaciones del nivel contributivo son las siguientes:
Accidente y enfermedad:
-
El subsidio por incapacidad temporal trata de cubrir la falta de
ingresos que se produce cuando el trabajador, debido a una
enfermedad (común o profesional) y accidente (sea o no de trabajo),
está imposibilitado temporalmente para trabajar y precisa asistencia
sanitaria de la SS.
-
La pensión por incapacidad permanente26 se da cuando el trabajador
después de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de
haber sido dado de alta médica, presenta disfunciones graves y
definitivas, que anulan o disminuyen su capacidad laboral. La
incapacidad permanente habrá de derivarse de la situación de
incapacidad temporal.
-
Indemnizaciones por lesión permanente no invalidante causadas por
contingencias profesionales.
Maternidad:
-
Subsidio por maternidad. Esta prestación económica trata de cubrir la
pérdida de rentas del trabajo que se produce, durante los períodos de
descanso laboral legalmente establecidos. Es una causa de
suspensión de contrato de trabajo en la que subsiste la obligación de
cotizar. (Se percibe el 100% de la BR).
-
Prestación por riesgo durante el embarazo. Esta prestación
económica trata de proteger la salud de la trabajadora y cubrir la
26
Existen tipificados distintos grados de incapacidad permanente: parcial para la profesión
habitual, total para la profesión habitual, absoluta para todo trabajo y gran invalidez. Todos
ellos dan lugar a pensiones vitalicias, con excepción de la incapacidad permanente parcial que
se trata de una indemnización.
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pérdida de ingresos que se produce durante el período de
suspensión del contrato de trabajo en los supuestos que debiendo la
trabajadora cambiar de puesto de trabajo por otro compatible con su
estado dicho cambio no resulte técnica u objetivamente posible.
Prestaciones Familiares:
-
Prestación económica por hijo a cargo, sin minusvalía (<18 años) o
afectado por minusvalía (de grado > 65%, sin límite de edad). (Pago
periódico de 291 euros/año; requisito: no percibir rentas o ingresos
anuales superiores a 7.954,07 euros).
-
Prestación económica por nacimiento de tercer o sucesivos hijos.
(Pago único 450,76 euros/año por cada hijo a partir del tercero; se
aplica el mismo requisito de ingresos).
-
Prestación económica por parto múltiple (pago único, por ejemplo,
por 2 hijos 1.768,80; no se aplica el requisito de ingresos).
-
Prestación no económica (para trabajadores en una situación de
excedencia no superior a 3 años por cuidado de un hijo, se
consideran como período de cotización efectiva el primer año del
período de la excedencia laboral).
Desempleo: (El Servicio Público de Empleo Estatal, S.P.E.E., creado
por Ley 56/2003 de 16 de Diciembre, se encarga de la gestión)
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-
Prestación por desempleo: trata de cubrir económicamente aquella
situación de desempleo de quienes pudiendo y queriendo trabajar
pierdan su empleo
de forma temporal o definitiva con la
correspondiente pérdida de salario. Es requisito estar afiliado y en
situación de alta en la Seguridad Social en un régimen que
contemple la contingencia al desempleo y su duración va en función
del período de ocupación cotizada.
(Requisitos: es necesaria la previa cotización a la SS por dicha
contingencia y tener cubierto un período mínimo de cotización de 12
meses).
Vejez:
-
Pensión contributiva de jubilación: pueden ser beneficiarios los
trabajadores que cesen total o parcialmente en su actividad laboral y
reúnan determinados requisitos: estar afiliados a la SS, tener
cubiertos 15 años de cotización (período de carencia mínimo) y tener
cumplidos 65 años.
Muerte y Superviviencia:
-
Pensión de viudedad: (52% de la BR)27
-
Pensión de orfandad: Requisitos: hijos < 18 años o mayores
incapacitados; hijos menores de 24 años si no sobreviven ninguno de
los padres). (20% de la BR para cada huérfano).
-
Pensión y subsidio en favor de familiares: Requisitos: nietos y
hermanos, huérfanos de padre y madre; < 18 años; y carencia de
medios de subsistencia). (20% de la BR para cada huérfano).
-
Indemnizaciones especiales en casos de muerte por accidente de
trabajo o enfermedad profesional: se establecen a tanto alzado.
27
Según RD 1795/2003 de 25 de Diciembre.
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-
Auxilio por defunción: lo reciben las personas que hayan sufragado
los gastos del sepelio (justificados). Suelen ser cónyuge, hijos o
parientes del fallecido. Importe de la prestación: 30 euros.
Las anteriores prestaciones están pensadas y destinadas a compensar
la situación de necesidad económica que produce, para determinadas
personas, el fallecimiento de otras.
Prestación del SOVI:
Requisitos: tener cubiertos 1.800 días de cotización entre 1940 y 1966 al
SOVI; tener 65 años; y no tener derecho a otra prestación de la Seguridad
Social.
Con respecto al nivel contributivo de prestaciones se puede concluir:
1) El nivel contributivo se financia con cargo a las cotizaciones de
empresarios y trabajadores.
2) Con carácter general para acceder a estas prestaciones se exige un
período mínimo de cotización a la SS y estar en situación de alta o alta
asimilada.
3) La cuantía de la prestación se establece en función de un porcentaje
aplicable, distinto en cada prestación, sobre la Base Reguladora,
(existiendo unas bases máximas y mínimas en función de 11 grupos).
Dicha BR se calcula de diferente forma según la prestación.
4) Se establece una revalorización anual sobre el IPC previsto para ese
año, con algunas salvedades para las pensiones, que luego se verá.
Las prestaciones del nivel no contributivo son las siguientes:
Accidente y enfermedad:
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-
Prestación de asistencia sanitaria (para personas sin recursos
económicos suficientes): tiene por objeto la prestación de los
servicios médicos y farmacéuticos destinados a conservar o
reestablecer la salud de los beneficiarios.
Beneficiarios: españoles, extranjeros con residencia legal, extranjeros
inscritos en el padrón municipal, extranjeros menores de 18 años,
otros extranjeros no incluidos en apartados anteriores en casos de
urgencia.
Requisitos: no tener derecho a asistencia sanitaria por cualquier
régimen de la SS como titular o beneficiario y carecer de rentas (en
cómputo anual que no superen el SMI, 7.954,07 euros/año).
-
Pensión por invalidez no contributiva: prestación periódica que se
reconoce por padecer un determinado grado de minusvalía.
Requisitos: ser mayor de 18 años y menor de 65 años de edad; residir
legalmente en territorio español; estar afectado de una minusvalía o
enfermedad crónica, en un grado superior o igual al 65% y carecer de
rentas o ingresos (3.621,52 euros/año).
Cuantía: la que fije la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado (Año 2002: 3.621,52 euros/año). Abono:
fraccionado en 14 pagas.
Prestaciones familiares no contributivas:
- Prestación económica por hijo a cargo, sin minusvalía (<18 años) o
afectado por minusvalía (de grado > 65%, sin límite de edad). (Pago
periódico de 291 euros/año; requisito: no percibir rentas o ingresos
anuales superiores a 7.954,07 euros).
-
Prestación económica por nacimiento de tercer o sucesivos hijos.
(Pago único 450,76 euros/año por cada hijo a partir del tercero; se
aplica el mismo requisito de ingresos).
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-
Prestación económica por parto múltiple (pago único, por ejemplo,
por 2 hijos 1.768,80 euros para el año 2002; no se aplica el requisito
de ingresos).
Desempleo:28
-
Subsidio de desempleo: Consta de una prestación económica y el
abono a la Seguridad Social de la cotización correspondiente a las
prestaciones de asistencia sanitaria, protección a la familia y, en su
caso, jubilación. La duración y cuantía está en función de la
modalidad de subsidio a que se tenga derecho, entre otros:
Subsidio para trabajadores que han agotado la prestación contributiva
por desempleo y tienen responsabilidades familiares: Requisitos: estar
desempleado; estar inscrito como demandante de empleo sin haber
rechazado oferta de empleo adecuada, carecer de rentas superiores al
75% del SMI; haber agotado la prestación por desempleo de nivel
contributivo; y tener responsabilidades familiares. Duración: 6 meses,
prorrogables por otros dos períodos de igual duración, hasta un máximo
de 18 meses. Percepción económica: 75% del SMI. (SPEE o ISM
ingresarán las cotizaciones a la SS por prestaciones de asistencia
sanitaria y protección a la familia).
Subsidio para trabajadores mayores de 45 años que han agotado la
prestación por desempleo de, al menos 12 meses, y no tuvieran
responsabilidades familiares: Requisitos: estar desempleado; estar
inscrito como demandante de empleo sin haber rechazado oferta de
empleo adecuada, carecer de rentas superiores al 75% del SMI; haber
agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo; y tener 45
años en la fecha de agotamiento de la prestación. Duración: 6 meses.
Percepción económica: 75% del SMI (SPEE/ ISM ingresan cotizaciones)
Subsidio para trabajadores que, al producirse la situación legal de
desempleo, no han cubierto el período mínimo de cotización para
28
Art. 215 L.G.S.S.
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acceder a una prestación contributiva: Requisitos: idem apartado
anterior (excepto edad) pero no se ha cubierto período mínimo de
cotización. Duración: 6 meses, prorrogables por otros dos períodos de
igual duración, hasta un máximo de 18 meses. Percepción económica:
75% del SMI (SPEE/ISM ingresan cotizaciones)
Liberados de prisión: Requisito: privación de libertad superior a 6 meses.
Duración: 6 meses, prorrogables por otros dos períodos de igual
duración, hasta un máximo de 18 meses. Percepción económica: 75%
del SMI. (SPEE o ISM ingresan cotizaciones a la SS).
Subsidio especial para trabajadores mayores de 45 años que hayan
agotado prestación por desempleo de 24 meses: primero reciben este
subsidio especial y una vez agotado los trabajadores podrán obtener el
subsidio por desempleo. Percepción económica: 75% del SMI con un
familiar o ninguno a su cargo; 100% del SMI con dos familiares a su
cargo; 125% con tres o más familiares a su cargo. (SPEE/ISM ingresan
cotizaciones)
Subsidio por desempleo para trabajadores mayores de 52 años:
Requisitos: estar desempleado; tener cumplidos 52 años en la fecha de
solicitud; estar inscrito como demandante de empleo sin haber
rechazado oferta de empleo adecuada; carecer de rentas superiores al
75% del SMI; haber cotizado por desempleo un mínimo de 6 años a lo
largo de la vida laboral; cumplir todos los requisitos, salvo la edad, para
acceder a la pensión contributiva de jubilación en el sistema de SS;
haber agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo (u otros
supuestos). Duración: hasta que el trabajador alcance la edad ordinaria
que se exija en cada caso para causar derecho a la pensión de
jubilación. Percepción económica: 75% del SMI. (SPEE o ISM
ingresarán las cotizaciones a la SS por prestaciones de asistencia
sanitaria y protección a la familia).
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Vejez
-
Pensión de jubilación no contributiva: prestación periódica que se
concede por causa de la edad. (para personas que no hayan
cotizado nunca o el tiempo suficiente para alcanzar la pensión de
jubilación contributiva).
Requisitos: haber cumplido 65 años; residir legalmente en territorio
español; y carecer de rentas o ingresos (3.621,52 euros/año).
Cuantía: la que fije la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado (Año 2002: 3.621,52 euros/año). Abono:
fraccionado en 14 pagas.
Planes de lucha contra la pobreza: (por ejemplo)
-
Programa contra la exclusión social: programa de intervención social
integral para erradicación de la pobreza (3.090.010 euros para el año
2002). Tiene por objeto promover acciones dirigidas a desarrollar y
aplicar políticas globales encaminadas a una actuación de carácter
integral sobre el conjunto de carencias que presentan las personas
en situaciones de exclusión social: económicas, sociales, culturales,
educativas, sanitarias, etc... (por parte de la Administración Central:
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales).
Instrumentos de cooperación:
Colaboración con CC.AA. y CC.LL. (cofinanciación del 50%).
Colaboración financiera y técnica con ONGs, Asociaciones y
Fundaciones.
Colaboración con otros Departamentos Ministeriales, Centros
Directivos y CC.AA. en programas de las áreas de empleo, vivienda y
habitat, política ciudadana y rentas mínimas de inserción.
-
Salarios mínimos de inserción, salarios de integración o salarios
sociales: su cuantía y requisitos son diferentes por CC.AA., aunque
todos son de carácter asistencial y exigen en general requisitos
relativos a: las rentas percibidas por el beneficiario (insuficiencia de
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ingresos) y la necesidad de haber residido en dicha CC.AA. por un
período de tiempo determinado.
Servicios Sociales: (por ejemplo)
-
Ayuda a domicilio
-
Alojamiento alternativo
-
Prevención e inserción social
-
Albergues, centros de acogida, etc.
En relación con el nivel no contributivo de prestaciones se puede
concluir:
1) El nivel no contributivo se financia con cargo a los impuestos.
2) Con carácter general para ser beneficiario de estas prestaciones es
necesario cumplir los siguientes requisitos: rentas inferiores a unos
mínimos establecidos y período mínimo de residencia en territorio
español.
3) La cuantía de estas prestaciones es fija y uniforme para todos. En el
caso de las pensiones de jubilación no contributivas, la cuantía se fija
anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (Año 2000:
38.290 pts/mes, fraccionado en 14 pagas).
4) La revalorización de las prestaciones se fija cada año por Ley, pero
como mínimo deben crecer como las prestaciones contributivas.
6.4.2 Financiación de la Seguridad Social
Las dos fuentes principales en la financiación del sistema de Seguridad
Social son las cotizaciones sociales y la
aportación del Estado mediante
transferencias corrientes. El sistema de financiación es el de reparto, como ya
se ha visto.
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A la hora de estudiar el sistema actual de financiación de la Seguridad
Social es referencia obligada el Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del
Congreso el 6 de abril de 1995. En este informe se establecían tres niveles de
protección:
-
El nivel contributivo, de carácter público y obligatorio, que constituye
el núcleo fundamental del sistema, cuya financiación se debía
realizar mediante cotizaciones sociales siguiendo el sistema de
reparto.
-
Un nivel no contributivo dirigido a remediar situaciones de necesidad
de todos los ciudadanos, por razones de enfermedad. Edad o cargas
familiares. Este nivel que incluye además las prestaciones sanitarias
y de servicios sociales, se debe financiar con cargo a aportaciones
del Estado que se transfieren al presupuesto de la Seguridad Social.
-
Un nivel de carácter complementario de gestión privada, que en
ningún
caso
tendrá
carácter sustitutivo
del
sistema
público
obligatorio.
El modelo de Seguridad Social diseñado en el Pacto de Toledo se ha ido
plasmando en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y
racionalización del sistema de Seguridad Social y en las sucesivas leyes de
presupuestos.
Así, las prestaciones de naturaleza contributiva se financian con cargo a
cotizaciones sociales y las de carácter no contributivo y universal (sanidad y
servicios sociales entre otros) con cargo a la imposición general.
El Pacto de Toledo también señalaba la necesidad de constituir un fondo
de reserva para cubrir los posibles déficits del sistema de ejercicios
presupuestarios posteriores.
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6.5 La Reforma iniciada en el Pacto de Toledo
El Pacto de Toledo ha supuesto un importante hito en evolución de la
Seguridad
Social
española.
La
Ley
24/1997,
de
Consolidación
y
Racionalización del Sistema de la Seguridad Social ha plasmado muchas de
las recomendaciones recogidas en este Pacto, que se pasan a analizar a
continuación. Estas recomendaciones son las siguientes:
1ª Separación y clarificación de las fuentes de financiación: contributivas y no
contributivas.
Se sugiere que el Estado progresivamente asuma no solo una parte sino
la totalidad de las prestaciones no contributivas. Esto acentúa el efecto
redistributivo del sistema y amplia la magnitud del Estado de Bienestar.
En el año 2002 se establece el carácter no contributivo del complemento
por mínimos, de forma que su financiación será asumida progresivamente por
el Estado en el plazo de 12 años. Asimismo, en este ejercicio el Estado asume
la financiación de los servicios sanitarios y sociales del Instituto Social de la
Marina.
2ª Constitución de reservas que atenúen el efecto de los ciclos sobre la
financiación.
Se trata de establecer una reserva para las desviaciones coyunturales.
En 1999 se constituye por primera vez este fondo de reservas. Sucesivamente,
entre los años 2000 a 2004 se han efectuado las correspondientes dotaciones
a este fondo.
3ª Mejora de las bases de cotización acercándolas a los salarios reales.
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La Ley 24/1997 empieza a aplicar esta política que se concreta en un
tope máximo de cotización para todas las categorías que determine el techo de
protección. Así, en el ejercicio 2002 se culmina el proceso de extensión de la
base máxima de cotización para todos los grupos y categorías profesionales
incluidos en el Régimen General.
4ª modificación de la financiación de los regímenes especiales, con el fin de
que a igual prestación corresponda igual contribución.
5ª Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la economía
irregular.
En este sentido es de destacar el crecimiento de la recaudación de las
cotizaciones sociales por vía ejecutiva.
6ª Simplificación e Integración de los Regímenes Especiales, de tal forma que
sólo se contemplará en el futuro dos regímenes: por cuenta ajena y por cuenta
propia.
En 1986 se integraron en el régimen General de la Seguridad Social los
Regímenes Especiales de Trabajadores ferroviarios, Jugadores profesionales
de Fútbol, Representantes de comercio, Toreros y Artistas. Desde entonces no
se ha producido ningún avance en esta recomendación.
7ª Mayor integración orgánica de las funciones de afiliación, recaudación y
gestión.
Desde 1978 la estructura institucional de la Seguridad Social está
integrada por las Entidades gestoras y la Tesorería General. Desde entonces la
estructura orgánica subsiste sin modificaciones relevantes.
8ª Reducción de cotizaciones, condicionada al equilibrio del sistema.
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9ª Reforzamiento de los principios de equidad y del carácter contributivo del
sistema.
Esta recomendación se ha plasmado en la modificación de la legislación
sobre las pensiones contributivas de jubilación. Así, como en el incremento de
las pensiones mínimas de jubilación y viudedad y en la ampliación de los años
límite para la prestación por orfandad.
10ª Incentivación de la prolongación voluntaria de la vida activa para quienes
lo deseen.
La Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del
mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de la calidad ha
introducido la posibilidad de compatibilizar el desempeño de una actividad
laboral y el cobro de la pensión de jubilación.
11ª Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, mediante la
revalorización automática de las mismas.
Esta recomendación se ha plasmado en la Ley 24/1997.
12ª Reforzamiento del principio de solidaridad, en la medida que la situación
financiera del sistema así lo permita.
Esta recomendación está ligada a la recomendación 9ª.
13ª Mejora de la gestión para reducir el fraude en el acceso y permanencia de
las prestaciones.
En este sentido es de destacar la aprobación del real Decreto Legislativo
5/2000, de 4 de agosto, del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y
sanciones de Orden Social.
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Las medidas encaminadas a conseguir este objetivo han supuesto una
reducción del período medio de Incapacidad temporal en el pago directo de 190
a 140 días aproximadamente.
14ª Potenciación de los sistemas complementarios de pensiones, introduciendo
mayores incentivos fiscales.
En este sentido, se están efectuado distintos con el fin de incentivar la
contratación de planes de pensiones individuales y empresariales, así como
para los denominados seguros de dependencia.
15ª Se propone que, cada cinco años, se cree una ponencia que estudie el
presente y futuro del sistema de Seguridad Social como garantía de
continuidad del mismo.
PARA SABER MAS:
http://www.igae.minhac.es/presup
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FISCALIDAD DE LOS ENTES TERRITORIALES
FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMA
La descentralización del Estado español es un proceso recogido y amparado
por la Constitución Española de 1978, que posibilita y alienta la creación de las
Comunidades Autónomas, y que se ha materializado en la creación de diecisiete
Comunidades Autónomas y, en 1995, de dos Ciudades Autónomas.
Por tanto, en España existen tres esferas de gobierno: el estatal, el autonómico
y el local. Además, dada la pertenencia de España a la Unión Europea, habría de
añadirse un cuarto, el internacional. Estas esferas de gobierno no sólo deben tener
una coordinación a nivel competencial, sino también a nivel presupuestario y fiscal.
En España, la Constitución Española establece, en sus artículos 148 y 149,
qué competencias pueden asumir las Comunidades Autónomas y cuáles de ellas
corresponden exclusivamente al Estado. También hay que tener en cuenta que la vía
de acceso al marco autonómico de las distintas regiones españolas ha provocado
diferencias en las competencias asumidas y en el modelo de financiación adoptado.
Así, tradicionalmente se han señalado dos niveles competenciales distintos
dentro del marco autonómico:
1.
Un techo competencial elevado, aplicable a las Comunidades
Autónomas que accedieron a la autonomía por medio del artículo 151
de la Constitución (Cataluña, Galicia, Andalucía, País Vasco y Navarra)
y a Canarias y la Comunidad Valenciana, que ampliaron sus
competencias a través del artículo 150.2 de la Constitución.
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2.
Un techo competencial reducido, aplicable a las Comunidades
Autónomas que accedieron a la autonomía por medio del artículo 143
de la Constitución, asumiendo las competencias comunes.
La diferencia fundamental entre estos dos niveles se encontraba en las
competencias en materia de educación y de sanidad. Pero, paulatinamente, las
Comunidades Autónomas de techo competencial reducido han ido ampliando sus
competencias y, a partir del 1 de enero de 2002, puede admitirse que estos dos
niveles competenciales se han equiparado.
Por lo que a la coordinación se refiere, el órgano encargado de la coordinación de la
actividad financiera de las Comunidades Autónomas es el Consejo de Política Fiscal y
Financiera (CPFF), regulado en el artículo 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
Principios generales de la financiación de las Comunidades Autónomas
La Constitución Española de 1978 recoge dos sistemas de financiación de las
Comunidades Autónomas: el de las Comunidades Autónomas de Régimen Común
(sistema gasto) y el de las Comunidades Autónomas de Régimen Foral (sistema
ingreso). Además, Canarias, Ceuta y Melilla presentan especialidades fiscales por
razón del territorio.
Las Comunidades Autónomas de Régimen Foral se rigen por el Convenio
Económico, en el caso de Navarra, y por el Concierto Económico, en el caso del País
Vasco. La LOFCA, la norma básica de Régimen Común sólo tiene carácter subsidiario.
A modo de resumen, del Convenio y el Concierto se deriva que la fuente
principal de financiación de estas dos Comunidades Autónomas está constituida por
los ingresos tributarios recaudados por la Comunidad Foral de Navarra y cada una de
las Diputaciones Forales vascas. La contrapartida del Régimen Foral se encuentra en
la aportación, en el caso de Navarra, o cupo, en el caso vasco, que ha de entregarse
al Estado por las competencias que éste desempeña en Navarra y el País Vasco.
Totalmente distinto es lo que acontece para las Comunidades Autónomas de
Régimen Común, cuyo sistema de financiación aparece regulado en los Estatutos de
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Autonomía y, sobre todo, en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
La LOFCA establece que la actividad financiera de las Comunidades
Autónomas debe estar coordinada con la Hacienda del Estado con arreglo a los
siguientes principios:
1.
Principio de prohibición de privilegios y barreras fiscales: el sistema de
ingresos de las Comunidades Autónomas deberá establecerse de forma
que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o
sociales, ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio
español. El objetivo de este principio se encuentra en la igualdad de
derechos y obligaciones de todos los españoles y en la protección de la
unidad de mercado que proclama la Constitución.
2.
Principio de unidad de política económica: el Estado deberá garantizar
el equilibrio económico mediante la política económica general. Es por
tanto de su competencia la adopción de medidas para conseguir la
estabilidad económica exterior e interior, así como el desarrollo
armónico entre las distintas partes del territorio español.
3.
Principio de solidaridad: uno de los instrumentos con que se cuenta
para conseguir la corrección de los desequilibrios económicos
existentes
entre
Comunidades
Autónomas
es
el
Fondo
de
Compensación Interterritorial.
4.
Principio de suficiencia financiera: cada Comunidad Autónoma debe
contar con los recursos suficientes con que hacer frente a las
competencias que se le reconozcan. Indudablemente, la suficiencia
financiera condiciona el ejercicio de la autonomía financiera.
El sistema actual de financiación de las Comunidades Autónomas de
Régimen Común
La evolución histórica de la financiación de las Comunidades Autónomas pone
de relieve un paulatino abandono de las transferencias en favor de una mayor
descentralización tributaria. El sistema de financiación de las Comunidades
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Autónomas de Régimen Común que se aprobó el 15 de julio de 2009 continúa
decididamente esta línea.
Los recursos de que disponen las Comunidades Autónomas son los siguientes:
1.- Ingresos de derecho privado
Constituyen ingresos de derecho privado los rendimientos o productos de
cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de
herencia, legado o donación.
2.- Tributos propios
Las Comunidades Autónomas pueden establecer sus propios tributos
respetando los dos principios que siguen a continuación:
1.
Los tributos propios autonómicos no pueden caer sobre hechos
imponibles gravados por el Estado.
2.
Las Comunidades Autónomas pueden establecer tributos reservados a
las Entidades Locales, siempre que la legislación de Régimen Local así
lo prevea, lo que sucede en el caso del Impuesto sobre Vehículos de
Tracción Mecánica y del Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios,
en la modalidad que grava los cotos privados de caza y pesca. Pero de
establecer estos tributos, deben articularse medidas de compensación y
coordinación con las Entidades Locales, de forma que los ingresos de
estas últimas no se vean reducidos.
Las Comunidades Autónomas pueden establecer sus propias tasas por la
utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la
realización de actividades en el ámbito de su competencia que se refieran, afecten o
beneficien de forma particular al sujeto pasivo.
A señalar que el rendimiento previsto para cada tasa no puede superar el coste
de dichos servicios o actividades.
Las Comunidades Autónomas pueden establecer contribuciones especiales por
la obtención del sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento en el valor de sus
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bienes como consecuencia de la realización, por parte de la Comunidad Autónoma, de
obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos realizados o
soportados por la Comunidad. La recaudación de una contribución especial no puede
superar el coste de la obra o del establecimiento o ampliación del servicio.
Las
Comunidades
Autónomas
pueden
establecer
impuestos
propios
respetando tres principios destinados a evitar las prácticas de exportación fiscal y
proteger la unidad de mercado y la libre circulación:
1.
Los impuestos propios de las Comunidades Autónomas no pueden
gravar elementos patrimoniales, rendimientos originados, ni gastos
realizados fuera del territorio de la Comunidad.
2.
Ni pueden gravar actos, negocios o hechos realizados fuera del territorio
de la Comunidad Autónoma, ni la transmisión o ejercicio de bienes o
derechos y obligaciones que no hayan nacido, ni hubieran de cumplirse,
en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo.
3.
No pueden suponer un obstáculo a la libre circulación de personas,
mercancías o capitales, ni afectar de forma efectiva a la domiciliación de
personas o empresas, ni a la fijación de capitales dentro del territorio
español.
Las limitaciones impuestas a los tributos autonómicos, en general, y a los
impuestos propios de las Comunidades Autónomas, en particular, explican por qué la
imposición propia de las Comunidades Autónomas es algo residual, con la excepción
de Canarias. En la actualidad los impuestos propios de las Comunidades Autónomas
están orientados hacia el juego y hacia la protección del medio-ambiente.
3.- Tributos cedidos
Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado y cuyo producto
corresponde, total o parcialmente, a la Comunidad Autónoma. La cesión será total si
se cede la recaudación de todos los hechos imponibles del impuesto y será parcial si
se cede alguno o algunos de los hechos imponibles o parte de la recaudación del
tributo. La cesión también puede alcanzar a las competencias normativas.
Cuando se cede un tributo, es necesario determinar a qué Comunidad
Autónoma corresponde el rendimiento que se deriva del hecho imponible. Para ello, la
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LOFCA establece una serie de criterios de imputación territorial con carácter general,
que, en ocasiones, son adaptados para cada impuesto. Los puntos de conexión
generales son los siguientes:
1.
Si los tributos cedidos son de naturaleza personal, el producto del
tributo corresponde a la Comunidad Autónoma donde tenga su domicilio
fiscal el sujeto pasivo, salvo que se trate de adquisiciones por causa de
muerte, en las que se atiende al domicilio fiscal del causante.
2.
En el caso de los tributos que gravan el consumo, la atribución territorial
se realiza al lugar donde radica el establecimiento, local o agencia de
venta.
3.
En los tributos que gravan operaciones inmobiliarias, se atiende al sitio
donde radica el inmueble.
En la actualidad, con la entrada en vigor del nuevo sistema de financiación
autonómica de Régimen Común, son tributos susceptibles de cesión los siguientes:
1.
El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter
parcial y con el límite máximo del 50 por 100. El punto de conexión en
la cesión del IRPF se encuentra en la residencia habitual del
contribuyente. Las Comunidades Autónomas disponen de competencias
normativas sobre la escala, deducciones, entre otros.
En cualquier caso, como ya sucedía en el sistema anterior, la cuota
líquida autonómica no puede ser negativa.
2.
El Impuesto sobre el Patrimonio. El punto de conexión del IP está en
la residencia habitual del sujeto pasivo. Las Comunidades Autónomas
disponen de competencias normativas en materia de mínimo exento,
escala de gravamen y puede introducir deducciones y bonificaciones de
la cuota.
3.
El
Imp.
sobre
Transmisiones
Patrimoniales
y
Actos
Jurídicos
Documentados, del que se cede el rendimiento generado por los
siguientes hechos imponibles: Transmisiones onerosas intervivos,
préstamos, concesiones administrativas, Escrituras, actas y testimonios
notariales, entre otros.
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El punto de conexión del este impuesto depende del hecho imponible
que se somete a gravamen.
Las Comunidades Autónomas disponen de competencias normativas en
relación con este impuesto, es decir, pueden regular el tipo impositivo y
también pueden introducir deducciones y bonificaciones de la cuota.
Finalmente, las Comunidades Autónomas puede regular la gestión y
liquidación del impuesto.
4.
El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. El punto de conexión de
este impuesto depende del tipo de operación que se grava. Así, las
transmisiones mortis causa se atribuyen al territorio donde tiene su
residencia habitual el causante; en las donaciones de inmuebles, el
rendimiento se atribuye al territorio donde radique el inmueble, mientras
que, en el caso del resto de donaciones, el ISD se atribuye al territorio
donde tiene su residencia habitual el donatario.
Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en
relación con este impuesto se extienden a:
-
El establecimiento de reducciones sobre la base imponible que
respondan a circunstancias de carácter económico o social.
-
La tarifa.
-
Las cuantías y coeficientes de patrimonio preexistente.
-
El establecimiento de deducciones y bonificaciones de la cuota.
Finalmente, las Comunidades Autónomas también pueden regular los
aspectos de gestión y liquidación del impuesto, si bien el régimen de
autoliquidación se mantiene con carácter obligatorio.
5.
El Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial y con el límite
máximo del 50 por 100. La atribución del rendimiento de este impuesto
se realiza a partir de un índice de consumo territorial elaborado a tal
efecto por el Instituto Nacional de Estadística (INE).
6.
Los Impuestos Especiales de Fabricación, excepto del Impuesto sobre
la Electricidad, con carácter parcial y con el límite máximo del 58 por
100. Se trata, pues, del Impuesto sobre la Cerveza, el Impuesto sobre el
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Vino y las Bebidas Fermentadas, el Impuesto sobre Productos
Intermedios, el Impuesto sobre el Alcohol y las Bebidas Derivadas, el
Impuesto sobre Hidrocarburos y el Impuesto sobre las Labores del
Tabaco.
7.
El Impuesto sobre la Electricidad, que se atribuye en función del
consumo neto de energía eléctrica, elaborado a partir de datos del
Ministerio de Ciencia y Tecnología.
8.
El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Este
impuesto se territorializa donde se realice la primera matriculación
definitiva29. Las Comunidades Autónomas pueden elevar los tipos de
gravamen en un 10 por 100 respecto a los niveles mínimos de
referencia fijados por el Estado.
9.
El
Impuesto
sobre
las
Ventas
Minoristas
de
Determinados
Hidrocarburos. Se trata de un impuesto que se encuentra regulado en el
artículo 9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social30.
Este impuesto indirecto se atribuye, con carácter general, a la
Comunidad Autónoma donde se encuentre el establecimiento de venta
al público al por menor.
Las Comunidades Autónomas disponen de una banda, cuyo límite
inferior está en 0 euros, para determinar el tipo de gravamen de este
impuesto. Además, también pueden regular los aspectos de la gestión,
liquidación, recaudación e inspección de este impuesto.
Debe destacarse que los rendimientos generados por este impuesto se
encuentran afectados a la financiación de gastos sanitarios, si bien
la parte correspondiente a los tipos de gravamen autonómicos se puede
dedicar a financiar actuaciones medioambientales.
29
Las personas físicas están obligadas a realizar está primera matriculación en la Provincia donde tengan
su domicilio fiscal.
30
Este impuesto no es exigible en Canarias, Ceuta y Melilla.
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10. Los Tributos sobre el Juego, que se atribuyen a aquella Comunidad
Autónoma donde se realice el hecho imponible. Con respecto a estas
figuras, las Comunidades Autónomas pueden definir exenciones, la
base imponible, el tipo impositivo o las cuotas fijas, las bonificaciones, el
devengo. Además, las Comunidades Autónomas también pueden
regular los aspectos de la gestión, liquidación, recaudación e inspección
de cada uno de estos tributos.
Pues bien, una vez vistos cuáles son los tributos susceptibles de cesión, debe
indicarse que, con el nuevo sistema de financiación autonómica de Régimen Común,
todos ellos se encuentran cedidos en el nivel máximo posible.
4.- Recargos sobre tributos del Estado
Las Comunidades Autónomas pueden establecer recargos sobre los tributos
propios del Estado susceptibles de cesión, salvo del Impuesto sobre las Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos, siempre que no generen una reducción de
ingresos para el Estado, ni alteren la naturaleza o estructura de los tributos sobre los
que se establece el recargo. Y, en el caso del IVA y de los Impuestos Especiales, la
posibilidad de establecer recargos se limita a aquéllos sobre los que la Comunidad
Autónomas dispone de competencias sobre el tipo de gravamen, esto es, al Impuesto
sobre Determinados Medios de Transporte.
En la actualidad, los recargos más frecuentes son los que se han establecido
sobre los distintos tributos sobre el juego. Además, las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, al disponer de los recursos provinciales, pueden establecer un recargo
de hasta el 40 por 100 sobre las cuotas básicas del Impuesto sobre Actividades
Económicas.
5.- Participaciones en los ingresos del Estado
Tradicionalmente, se ha tratado de la principal fuente de recursos de las
Comunidades Autónomas de Régimen Común. Sin embargo, el nuevo sistema de
financiación
autonómica
ha
optado
por
un
modelo
en
el
que
prima
la
corresponsabilidad fiscal y beneficia la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas, por lo que las transferencias sufren un fuerte recorte. En concreto, en el
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nuevo sistema no está establecida ninguna participación en los ingresos del Estado,
sino que ha sido reemplazada por una mayor cesión tributaria.
6.- Multas y sanciones
En el ámbito de su competencia.
7.- Precios públicos
Las Comunidades Autónomas pueden establecer sus propios precios públicos,
definidos como contraprestaciones pecuniarias satisfechas por la prestación de
servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que,
prestándose también por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los
administrados.
8.- Asignaciones presupuestarias complementarias
La LOFCA dispone que si una Comunidad Autónoma, con los recursos
obtenidos por tributos cedidos y del Fondo de Suficiencia no obtiene la financiación
suficiente para garantizar el nivel mínimo del conjunto de servicios públicos
fundamentales (exclusivamente educación y sanidad), los Presupuestos Generales del
Estado establecerán una asignación complementaria de carácter específico y afectada
a dicho fin.
Se entiende que no se garantiza el nivel mínimo cuando su cobertura se
desvíe, en una determinada cuantía, del nivel medio a escala nacional.
II.- FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA HACIENDA LOCAL
1.- Tasas
Los Municipios, como cualquier Entidad Local, pueden exigir tasas por la
utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como
por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas
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de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto
pasivo31.
En cuanto al importe de las tasas, éste no puede superar el coste real o
previsible del servicio o actividad realizada.
2.- Contribuciones especiales
Los
Municipios,
como
cualquier
otra
Entidad
Local,
pueden
exigir
contribuciones especiales por la realización de obras o por el establecimiento o
ampliación de servicios públicos de carácter local cuando el sujeto pasivo obtenga un
beneficio especial o un aumento de valor de sus bienes.
Los ingresos procedentes de una contribución especial no pueden superar el
90 por 100 del coste que la Entidad Local soporta por la realización de las obras o por
el establecimiento o ampliación de los servicios. Además, estos ingresos se
encuentran afectados a cubrir los gastos de la obra o servicio correspondiente.
3.- Impuestos
Los Municipios son las únicas Entidades Locales que disponen de impuestos
propios. En concreto, existen seis impuestos municipales: tres obligatorios y tres
voluntarios. Estos impuestos son los siguientes:
1. Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Tributo obligatorio, de carácter
directo y real que, básicamente, grava la titularidad de los bienes
inmuebles (rústicos, urbanos y de características especiales).
La base imponible del IBI viene dada por el valor catastral del inmueble,
determinado por la Dirección General del Catastro.
El tipo impositivo de los distintos tipos de inmuebles es determinado por
el Ayuntamiento dentro de un abanico que, con carácter general, se
sitúa entre 0,3-0,9 por 100 para los inmuebles rústicos, entre 0,4-1,1 por
100 para los inmuebles urbanos y 0,4-1,3 por 100 para los inmuebles de
31
Nótese que, curiosamente, se trata de una definición más amplia que la que contiene la Ley General
Tributaria para el Estado y la LOFCA para las Comunidades Autónomas.
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características especiales. No obstante, los tipos máximos de los
inmuebles rústicos y urbanos pueden verse incrementados en función
de algunas características del Municipio: la capitalidad de Provincia o
Comunidad Autónoma o los servicios de competencia municipal que
presta.
En cuanto a las bonificaciones admitidas por el IBI, cabe destacar que
los Ayuntamientos, haciendo uso de su autonomía financiera, pueden
establecer una bonificación de hasta el 90 por 100 de la cuota íntegra
correspondiente a los titulares de familia numerosa.
Por último, los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter
permanente pueden ser objeto de un recargo de hasta el 50 por 100 de
la cuota líquida del IBI. Este recargo es de carácter potestativo o
voluntario.
2. Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). Se trata de un tributo
obligatorio de carácter directo y real que grava el ejercicio de la
actividad empresarial, profesional o artística en el término municipal, se
ejerza o no en local determinado, y se halle o no especificada en las
tarifas del impuesto. El IAE recae formalmente sobre el empresario o
profesional, destacando que, a partir de 2003, están exentas todas las
personas físicas así como todas las personas jurídicas cuyo importe
neto de la cifra de negocios sea inferior a 1.000.000 de euros.
La cuota tributaria de este impuesto se fija a partir de la aplicación de
una tarifa, relativamente parecida a los módulos del IRPF o IVA, sobre
la que se aplican dos coeficientes:
- El primer coeficiente oscila entre 1,29 y 1,31 y está en función del
importe neto de la cifra de negocios de la actividad económica. Este
coeficiente
es fijado obligatoriamente
por
la
LRHL
y está
estrechamente relacionado con el principio de capacidad económica.
- El segundo coeficiente es fijado por los Ayuntamientos dentro del
intervalo 0,4-3,8 y atiende a la ubicación física de la actividad dentro
del Municipio.
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3. Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). Es un tributo
obligatorio, directo y real que grava la titularidad de vehículos de
tracción mecánica, cualquiera que sea su clase o categoría, aptos para
circular por las vías públicas.
La cuota tributaria se establece a partir de un cuadro de cuotas mínimas
que atienden a las características del vehículo (caballos fiscales, carga
útil, número de plazas, o centímetros cúbicos) sobre las que se aplica
un coeficiente (entre 1 y 2), elegido por el Ayuntamiento.
Este impuesto permite una bonificación de hasta el 75 por 100 de la
cuota para los vehículos poco contaminantes. Esta bonificación es de
carácter voluntario.
4. Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO). Tributo
voluntario, indirecto y real que grava el coste real de cualquier
construcción, instalación u obra que exija la obtención de la
correspondiente licencia de obras o urbanística.
La base imponible del ICIO está compuesta por el coste real y efectivo
de la obra y el tipo impositivo es elegido por el Ayuntamiento dentro del
intervalo 0-4 por 100.
5. El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana (IIVTNU). Tributo voluntario, directo real que tiene como hecho
imponible el incremento de valor de los terrenos urbanos puesto de
manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los
mismos.
La base imponible del impuesto se calcula a partir de un coeficiente
sobre el valor catastral en la fecha de transmisión que depende del
número de años en los que se haya generado el incremento. Sobre la
base imponible se aplica el tipo de gravamen. Tanto el coeficiente de
incremento anual, como el tipo de gravamen, son determinados por el
Ayuntamiento dentro de los rangos que les permite la LRHL.
6. Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios (IMGS). Tributo voluntario,
indirecto y real que sólo se encuentra vigente en lo que se refiere al
Material Docente Hacienda Pública Española - UAM
Elaborado por Prof. Álvaro Salas Suarez
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aprovechamiento de los cotos privados de caza y pesca. Se trata de
una figura residual.
La base imponible se determina como el múltiplo de la renta cinegética
por hectárea, fijado por el Ministerio del Interior, y el número de
hectáreas. El tipo de gravamen se fija libremente por el Ayuntamiento
entre 0-20 por 100.
4.- Participación de los Municipios en los Tributos del Estado
Tradicionalmente, la LRHL ha venido estableciendo un sistema de participación
de los Municipios en los tributos del Estado (PMTE) que se revisaba cada cinco años.
Tras la vigente el quinquenio 1999-2003, el 1 de enero de 2004, dicho sistema
quinquenal se fracciona en tres subsistemas: un sistema general; un sistema especial
para grandes Municipios; y un sistema especial para Municipios Turísticos.
5.- Precios públicos
Los Municipios, como cualquier otra Entidad Local, pueden exigir precios
públicos por la prestación de servicios o realización actividades de sus competencias
siempre que el servicio no sea de solicitud obligatoria y que también se preste o
realice por el sector privado.
Con carácter general, el importe mínimo del precio público se fija en el coste
del servicio o actividad a desarrollar.
6.- Otros ingresos
Los Municipios disponen de otros ingresos, como multas, sanciones, ingresos
patrimoniales y otros ingresos de derecho público, entre los que habría que citar, por
su curiosidad, las prestaciones personales y de transporte.