ley de seguridad alimentaria

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
COMISIÓN PERMANENTE DE ASUNTOS AGROPECUARIOS
Y DE RECURSOS NATURALES
LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
EXPEDIENTE Nº 13.606
DICTAMEN NEGATIVO UNÁNIME
18 DE JULIO DE 2006
Primera Legislatura
(Del 1 de mayo de 2006 al 30 de abril de 2007)
Primer período de sesiones ordinarias
(Del 1 de mayo de 2006 al 31 de julio de 2006)
COMISIÓN PERMANENTE DE ASUNTOS AGROPECUARIOS
Expediente Nº 13.606
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Y DE RECURSOS NATURALES
DICTAMEN NEGATIVO UNÁNIME
LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Expediente Nº 13.606
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Los suscritos diputados, miembros de la Comisión Permanente de
Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, rendimos DICTAMEN
NEGATIVO UNÁNIME sobre el proyecto: “LEY DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA” expediente N° 13.606, publicado en La Gaceta Nº138 del 16
de julio de 1999, iniciativa de los Diputados José Manuel Núñez González,
Célimo Guido Cruz y José Merino del Rio, con base en los siguientes motivos:
I.
Sobre el trámite parlamentario y el contenido del proyecto de ley
Con posterioridad al ingreso para debate en el Orden del Día de la
Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, y efectuadas las consultas a
varias entidades, se presentó un texto sustitutivo compuesto de ocho
capítulos, el cual mantuvo la intención original de garantizar la seguridad
alimentaria de la población mediante la promoción de la producción
agropecuaria – pesquera, y el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes de las zonas rurales (artículo 1). Para alcanzar este objetivo –en los
Capítulos I y II- se propone un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
(artículo 2), el cual será el instrumento planificador nacional, por medio del cual
se fijarán las pautas de seguridad alimentaria de toda la población
costarricense.
El Plan tendrá carácter vinculante para las instituciones públicas
vinculadas al sector agropecuario y pesquero, sean nacionales o regionales y;
para todas las entidades públicas que presten servicios en el área rural del
territorio nacional. Para tales efectos, el Plan tendrá dos componentes básicos:
El Plan de Desarrollo Agropecuario y el Plan de Desarrollo Pesquero (artículo
9). Las organizaciones de esos sectores serán sujetos de definición del Plan, y
corresponderá al MAG y al Instituto de Desarrollo Rural –que se crea en esta
ley- en conjunto con el resto del sector público implementar el Plan, darle
seguimiento a la ejecución y monitorear sus resultados (artículo . 8).
Contraparte de este proceso serán las organizaciones sociales,
campesinas y sus agremiados que libremente se podrán adherir al plan que se
disponga en el reglamento (artículo 8).
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En el Capítulo III se definen las medidas estratégicas para fortalecer los
sectores agrícola y pesquero, a través de transferencia tecnológica, incentivos
y comercialización de la producción, control de precios, protección arancelaria y
crédito para la producción, entre otros.
En dicho Capítulo destacan varios tópicos: (a) Se asigna al Consejo
Nacional de Producción (CNP) –que será órgano especializado del IDER- el
tema del mercadeo (artículo 15); (b) Respecto del control de precios de la
producción agropecuaria y pesquera, dirigida al consumo nacional, se
promueve un control ejercido por el Ministerio de Economía y Comercio, para
evitar el dumping internacional y las variaciones de temporada, garantizando en
cada caso, el porcentaje de utilidad del productor; que será establecido
periódicamente por el MEIC (artículo 6); (c) En relación con la protección
arancelaria, el Poder Ejecutivo dotará la necesaria a los productos de
autoabastecimiento alimentario; garantizando su prioridad en el mercado local,
utilizando los mecanismos de reserva a las partes contratantes que prevé el
Acta Final de la Ronda de Uruguay y los procedimientos actuales de la OMC.
En esta línea se dispone que el Poder Ejecutivo no podrá suscribir convenio o
tratado que lo obligue a renunciar a las protecciones arancelarias o no
arancelarias, establecidas para los productores nacional participantes en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (artículo 17); (d) Sobre el crédito a la
producción se dispone que el Banco Central de Costa Rica por medio del
Sistema Bancario Nacional, garantizará anualmente una línea de crédito para
la producción del autoabastecimiento alimentario. La línea no será inferior al
25% del total de la cartera de crédito anual del Sistema Bancario Nacional. El
BCCR exigirá a los bancos privados destinar una cartera de crédito con el
mismo propósito y en las mismas condiciones equivalente cuando menos al
10% del monto total que el SBN destine a ese fin. (artículo 18).
Por otra parte, el texto sustitutivo mantiene la idea original de crear
varios Fondos, con destinos diferenciados. Así, en el Capítulo IV se crea un
Fondo Económico Nacional para el acceso de los productores agropecuarios y
pescadores a sus respectivo medios de producción (art. 59, Ley Sistema
Bancario Nacional) (artículo 21).
En otro sentido, el texto sustitutivo al igual que el texto base, fija como
instrumento de planificación y zonificación el uso del suelo agrícola y marino,
restringido a lo que el Plan disponga. Además, se crea una Reserva Nacional
de Tierras Agrícolas con destino exclusivo de habitación y para producción
agrícola.
En el Capítulo V, se regula en forma igual al texto base, la
reorganización la reorganización de la administración pública rural (artículos 22
al 29). Se transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de
Desarrollo Rural (IDER) que va a dirigir el sector agrario y rural. Se pretende
que mantenga la naturaleza jurídica de institución autónoma y que ejerza las
respectivas acciones estatales en ese campo. Además, se propone una
transformación de ciertas instituciones autónomas, como es el caso del
Consejo Nacional de Producción, el Instituto de Pesca y Acuacultura y otros,
para que sean dirigidos por una Asamblea de Usuarios y sean entes técnico-
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administrativos del IDER. De igual forma, se incorpora la población campesina
y pescadores a la seguridad social, se le asigna al BHANVI como primera
prioridad la atención de la problemática de vivienda rural (artículo 29).
En el Capítulo VI, se señalan ciertas normas procedimentales en materia
de jurisdicción agraria, laboral y contencioso administrativo.
Por último, en el apartado de disposiciones finales, se propone la
modificación del Instituto de Desarrollo Agrario, la creación de un nuevo
servicio público (silos y red de frío) y la modificación a la Ley de Seguro Integral
de Cosechas. En normas transitorias, se establece la concertación del primer
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, la reglamentación de la ley y la
recuperación de la administración de la red de frío y silos por parte del Consejo
Nacional de la Producción.
El texto anteriormente expuesto, al igual que la propuesta original, fue
consultado a varias instancias interesadas en este tema. Entre las respuestas
recientemente recibidas por la Comisión, destacan las siguientes:
a) Mediante oficio Nº 042-06 J.D, de 28 de junio de 2006 se recibe
respuesta del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica,
mediante el cual dejan expuesto su criterio respecto del proyecto
consultado en los siguientes términos: Del análisis de la normativa que
constituye el objeto de la iniciativa propuesta concluye el Colegio de
Ingenieros Agrónomos de Costa Rica en que, el contenido del proyecto
de ley plantea el desarrollo de actividades totalmente ajenas a los fines
específicos que supone la seguridad alimentaria.
La forma en que se tratan en el articulado, los temas de Soberanía
Alimentaria, Desarrollo Rural, Mejoramiento Social de la Población Rural
y Uso del suelo y del Mar, no son lo suficientemente explícitos para
alcanzar los temas señalados.
En lo referente a la creación del Instituto de Desarrollo Rural ( IDER), se
debe tener presente que el señor Ministro de Agricultura y Ganadería, en
sus declaraciones ha planteado la reestructuración del sector
Agropecuario, para crear el Ministerio de la Producción, por lo que
resulta conveniente dar el tiempo suficiente a efecto de evitar trámites
innecesarios.
A criterio del Colegio de Ingenieros Agrónomos, el desarrollo rural, el
mejoramiento social de la población, la reestructuración del sector
agropecuario, la zonificación y el usos del suelo y el mar, así como los
otros temas tratados en el proyecto, son asuntos fundamentales en el
desarrollo económico y social de nuestro país, y por su naturaleza e
importancia deben ser regulados por medio de leyes específicas y no
como temas secundarios tal como se plantea en la referida iniciativa.
Considera finalmente el Colegio que, en virtud de la importancia que
tiene la seguridad alimentaria para garantizar el abastecimiento oportuno
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en la cantidad y calidad requeridas por todos los habitantes de Costa
Rica, es imprescindible definir una política y las estrategias requeridas
para garantizar la disponibilidad y la estabilidad del consumo de
alimentos inocuos, nutritivos que le permitan a la población tener acceso
sostenible a los mismos, en otras palabras disponer de una política de
seguridad alimentaria claramente definida, para lo cual consideran se
debe sustituir este proyecto por otro que reúna todos los conceptos
técnicos, económicos y sociales que requiere una verdadera y real
política de seguridad alimentaria.
b) Mediante oficio 765-RG-2006 de 28 de junio de 2006, se recibe
respuesta de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP),
quienes consideran que en principio la materia de la que se ocupa la
iniciativa es ajena a la competencia de la Autoridad Reguladora, por lo
cual estiman que ello les impide pronunciarse sobre el fondo del
proyecto, y determinar si de acuerdo al articulado del mismo se cumple
con la finalidad propuesta.
Sin embargo lo anterior, el artículo 15 del proyecto en estudio realiza una
expresa referencia a la ARESEP, en tanto delega en la misma, la fijación
del precio que deben pagar los agricultores y pescadores, por el uso de
una red de frío y los silos necesarios para el almacenamiento de granos
que se les otorga como un servicio público.
Desde esa óptica considera la ARESEP que, los criterios que se deben
considerar a la hora de determinar tarifas para lo que se considera
servicio público, se encuentran dirigidos a cubrir el principio de servicio
al costo que califica la actividad de ese Ente Regulador, permitiéndose
que los prestadores, a través de la retribución tarifaria, cubran los costos
invertidos en la prestación tarifaria manteniendo el equilibrio financiero
de sus empresas.
Lo anterior significa que, la Autoridad Reguladora deberá determinar
conforme a los artículos 3º inciso a) y 32 de su ley, los costos
operacionales de las empresas prestadoras de servicio público,
descartando aquellos que sean considerados como innecesarios o
ajenos a la prestación del servicio público, además de los gastos
desproporcionales en relación con los gastos normales de actividades
equivalentes.
En consecuencia, la reforma propuesta que pretende la declaratoria
como servicio público del funcionamiento de la red de frío y los silos
necesarios para el almacenamiento de granos, implica el sometimiento
de esta actividad a un régimen cualificado de derecho público, bajo el
principio de servicio al costo.
c) Mediante oficio GG-OF-0353-2006 de 29 de junio de 2006, se recibe
respuesta del Banco Hipotecario de la Vivienda ( BANHVI), mediante el
cual formulan una serie de observaciones respecto a la competencias de
la institución en el marco del proyecto consultado.
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Referente al punto señalado se indica que, el contenido del artículo 29
del proyecto en lo referente a vivienda rural incurre en eventuales
inconstitucionalidades al destacar prioridades en el otorgamiento de
vivienda para familias de las zonas rurales en contraposición con las de
la zona urbana. Esto podría infringir el contenido del artículo 33 de la
Constitución Política. dado que se genera una ventaja a un sector
familiar por el solo hecho de habitar en zonas rurales.
De igual forma, es de aplicación el criterio anterior para " la familia de los
pescadores" en el tanto pueden acceder de manera prioritaria a una
vivienda de interés social.
Otro aspecto que cuestionan referente al contenido del artículo 29 es la
coordinación que se prevé entre el BANHVI y el futuro IDER, respecto a
la atención de vivienda en la zona rural, esto por cuanto tratándose de
instituciones descentralizadas con autonomía administrativa no procede
la dirección de un ente a otro, ni siquiera el dictado de directriz entre
ellos. En virtud de lo señalado debe revisarse el contenido de esa parte
de la norma.
Finalmente, manifiestan su inconformidad con lo establecido en el
párrafo segundo del indicado artículo 29 en tanto establece la obligación
del banco de tomar previsiones presupuestarias para ejecutar un
programa de construcción de viviendas en los litorales, en los dos años
siguientes a la publicación de la ley.
La razón de dicha inconformidad radica en el hecho de que, el BANHVI
como entidad de segundo grado no construye directamente proyectos de
vivienda sino que otorga financiamiento a desarrolladores de proyectos
habitacionales, por medio de otras entidades denominadas " autorizadas
", por lo que, en materia presupuestaria siempre estarán establecidas
las previsiones para atender necesidades en todo el país, pero la
ejecución cierta y precisa de proyectos en determinadas zonas
territoriales es un asunto que no puede garantizar esta entidad ni
tampoco lo puede hacer la ley formal.
En todo caso, y con independencia de lo anterior, recomiendan a su vez
que el proyecto también sea revisado en cuanto a lo relacionado a la
solución del problema de vivienda en " los litorales ". Debe definirse lo
que se entiende por litoral y tomarse las previsiones del caso para que
en el futuro se atiendan los problemas de familias que en forma precaria
habitan en tugurios de la zona marítimo terrestre, en la cual no tienen
hoy día acceso a un título de propiedad, lo mismo para aquellas familias
con necesidades de vivienda en las islas por formar parte del territorio
insular de las zonas marítimo terrestres.
d) Mediante oficio PE 433-2006, se recibe respuesta del Consejo Nacional
de Producción (CNP), mediante el cual dejan claramente establecida la
posición institucional respecto al tema, manifestando en forma
categórica su negativa respecto a la aprobación del proyecto sometido a
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su consideración por considerarlo impreciso y confuso, amén de
inconstitucional y extra legal en cuanto al beneficio de otorgamiento de
vivienda y al señalamiento de competencias en materia de seguridad
alimentaria entre instituciones del mismo rango.
De igual forma, consideran importante valorar la oportunidad y ajuste de
este Proyecto de Ley con relación a las transformaciones de las
instituciones que conforman el Sector Agropecuario.
e) De la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) y
mediante oficio UTA-CPC 296-06 de 30 de junio del 2006, se recibe el
criterio de la referida comisión, destacándose las observaciones
puntuales que se efectúan al contenido de los artículos 17 y 18 del
proyecto de ley sobre la base de las siguientes consideraciones:
En el caso del artículo 17, sobre control de precios, se contraviene
expresamente la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor, por lo que este artículo debería modificarse de
manera más acorde con la filosofía de la ley 7472.
En cuanto al artículo 18, sobre Protección arancelaria, debe de estar
condicionado a una evaluación exhaustiva para cada sector, ya que una
protección excesiva se convierte en una barrera importante de entrada
para potenciales agentes competidores.
f) Mediante oficio DJUR-1713-2006 de 30 de junio del 2006, se recibe
respuesta del Instituto Nacional de Seguros (INS), mediante el cual,
luego del análisis pormenorizado del contenido de la iniciativa se
concluye en que, el único articulo que involucra a la institución es el 34,
titulado "REFORMA A LA LEY DEL SEGURO INTEGRAL DE
COSECHAS" cuyo texto desaprueban en la forma como se encuentra
redactado toda vez que, se carece de elementos que pudieran ayudar a
valorar el impacto y consecuencias para la Institución, si se realizara la
modificación de la normativa propuesta en tanto transforma el actual
fondo económico acumulado por el INS para financiar el seguro integral
de cosechas, en un fondo solidario que se destinará a cubrir seguros
anuales de cosecha y a financiar, al mismo tiempo, en forma ordinaria, a
los productores agrícolas y pescadores que se integren al Plan Nacional
de Seguridad Alimentaria.
La imprecisión y poco fundamento técnico del artículo 34 referido lo
convierten a criterio del INS, en inconveniente a los intereses
institucionales y poco edificante a la seguridad alimentaria del país.
g) Mediante oficio DAC-420-2006, se recibe respuesta del Ministerio de
Economía, Industria y Comercio, instancia que luego del análisis
pormenorizado del texto del proyecto concluye que, siendo que la
iniciativa de marras de alguna manera aborda el tema de la seguridad
alimentaria, resulta conveniente enviarlo al órgano de reglamentación
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técnica del Ministerio de Economía para que se emitan los comentarios
atinentes a su competencia.
h) Mediante oficio DM-637 de 03 de julio, 2006, se recibe respuesta del
Ministerio de Agricultura y Ganadería, mediante la cual dejan planteada
su inconformidad con los términos del proyecto consultado, por
considerar que éste no responde al concepto vigente de seguridad
alimentaria, así como tampoco incorpora referencia y ajuste a los
lineamientos y normativa que internacionalmente se han dictado sobre el
tema consultado, a través de la FAO, organismo competente y rector de
esta materia a nivel internacional, y que cuenta con un Programa
Especial de Seguridad Alimentaria.
A su criterio, el proyecto, aunque se denomina como Ley de Seguridad
Alimentaria, no da un tratamiento sustantivo al tema, y reitera lo ya
contemplado en el ordenamiento jurídico vigente, por lo que el Ministerio
ofrece toda la colaboración para presentar un nuevo proyecto de ley, que
establezca los mecanismos modernos, mediante los cuales se puede
garantizar el acceso a recursos alimenticios como lo promulga la FAO.
i) Mediante oficio CA 7/1 58/2006 se recibe respuesta de la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ganadería (FAO)
quienes en forma sucinta expresan su complacencia por la decisión que
incorpora la iniciativa, de convertir la seguridad alimentaria en política de
Estado, otorgándole la responsabilidad de la formulación y ejecución de
una política y un plan nacional de seguridad alimentaria, en forma
participativa entre el sector público y el privado.
No obstante lo anterior, proponen la reformulación, actualización y
ampliación de este proyecto de ley, a la luz del nuevo contexto
institucional y político, de la misma forma recomiendan que se incluyan
los diferentes componentes de la seguridad alimentaria (disponibilidad,
acceso, estabilidad y utilización), con el fin de que incorpore una visión
integral y una participación activa de los diferentes actores involucrados
en la seguridad alimentaria.
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II. Sobre el análisis de fondo
Estudiado el tema de fondo a la luz de las respuestas recibidas y
considerado el marco de legalidad vigente, luego de una seria discusión sobre
la temática, los diputados firmantes -coincidimos con la mayor parte de las
instancias consultadas-, en que el texto del proyecto de ley, si bien tiene el
espíritu loable de garantizar la seguridad alimentaria de la población
costarricense, lo cierto es que el texto sometido a discusión no solo presenta
una serie de importantes roces legales y constitucionales, sino que también
propone todo un replanteamiento organizativo y administrativo del sector poco
acorde con los actuales requerimientos.
Algunas Limitaciones legales y constitucionales
En esta línea de pensamiento, debe empezarse por acotar que la iniciativa
desarrolla el tema de seguridad alimentaria, desarrollo rural, mejoramiento
social de la población rural y uso del suelo y del mar de una forma bastante
limitada, lo que aleja el contenido del proyecto de los fines específicos que
supone al seguridad alimentaria (Oficio Nº042-06, J.D., de 28 de junio 2006,
Colegio de Ingenieros Agrónomos; Oficio CA 7/1 58/2006, Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Ganadería –FAO-; Oficio DM-637, de
03 de julio 2006, Ministerio Agricultura y Ganadería).
Además de los diversos problemas de constitucionalidad y legalidad
apuntados en varios Informes del Departamento de Servicios Técnicos,
destacan algunos particulares ejemplos.
En cuanto a la delegación que el proyecto de ley efectúa en la ARESEP
para la fijación del precio que deben pagar los agricultores y los pescadores,
por el uso de una red de frío y los silos necesarios para el almacenamiento de
los granos que se les otorga como un servicios público (artículo 15), implica el
sometimiento de la actividad a un régimen cualificado de derecho pùlblico, bajo
el principio de servicio al costo. (Oficio Nº 765-RG-2006, de 28 de junio 2006,
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).
En relación con los temas de protección arancelaria el artículo 17 del
proyecto de ley establece que el Poder Ejecutivo no podrá suscribir convenio o
tratado que lo obligue a renunciar a las protecciones arancelarias o no
arancelarias establecidas para los productores nacionales participantes en el
Plan Nacional de Seguridad. Una disposición de este tipo roza con el inciso 10
del articulo 140 constitucional, y el inciso 4) del articulo 121 de la Carta Magna,
y por lo demás poco conteste con las pautas que dicta la Organización Mundial
del Comercio. (Oficio Nº 697-8-2002, Informe, Departamento Servicios
Técnicos).
De igual forma, el articulo 18 de la iniciativa roza la autonomía de los
bancos estatales. El Banco Central de Costa Rica por medio del Sistema
Bancario Nacional garantizará anualmente una línea de crédito para la
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producción del autoabastecimiento alimentario. La línea no será inferior al
veinticinco por ciento del total de la cartera de crédito anual del Sistema
Bancario. El BCCR exigirá a los bancos privados destinar una cartera de
crédito con el mismo propósito en las mismas condiciones equivalente cuando
menos al diez por ciento del monto total que el Sistema Bancario Nacional
destine para ese fin. (Oficio Nº 697-8-2002, Informe, Departamento Servicios
Técnicos).
De igual forma, los artículos 17 y 18 rozan con los dispuesto por la Ley de
Promoción y Defensa Efectiva del Consumidor. (Oficio UTA-CPC-296-06, de 30
de junio 2006).
Por su parte la redacción del artículo 29 del proyecto incurre en eventuales
inconstitucionalidades al destacar prioridades en el otorgamiento de viviendas
para familias de las zonas rurales en contraposición con las de zonas urbanas.
Esto roza con el artículo 33 de la Constitución Política dado que genera una
ventaja a un sector familiar solo por el hecho de habitar en zonas rurales. Otro
aspecto a cuestionar es la coordinación que se prevé entre el BANHVI y el
futuro IDER, respecto de la atención en la zona rural, esto por cuanto
tratándose de instituciones descentralizadas con autonomía administrativa no
procede la dirección de un ente a otro, ni siquiera el dictado de directriz entre
ellas.
Replanteamiento organizativo y administrativo
Finalmente, estudiada la nueva reorganización que se plantea para la
administración pública rural (artículos 22 al 29 del proyecto), se advierten
nuevos problemas de inconstitucionalidad (Oficio Nº 697-8-2002, Informe,
Departamento Servicios Técnicos), y falta de concordancia con los nuevos
requerimientos del sector y las planteamientos de modernización recientemente
propuestos.
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Por los motivos antes expuestos, rendimos dictamen negativo sobre este
proyecto, recomendando su remisión al Archivo.
DADO EN LA SALA DE SESIONES DE LA COMISIÓN PERMANENTE DE
ASUNTOS AGROPECUARIOS Y DE RECURSOS NATURALES, San José, a
los dieciocho días del mes de julio de dos mil seis.
Salvador Quirós Conejo
PRESIDENTE
Ovidio Agüero Acuña
SECRETARIO
Luis Carlos Araya Monge
Gladys González Barrantes
Saturnino Fonseca Chavarría
Nidia María González Morera
José Joaquín Salazar Rojas
Marvin Rojas Rodríguez
Lorena Vásquez Badilla
DIPUTADOS (AS)
Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios