3. Revisión de los flujos financieros relevantes para el acceso a la

CONSIDERACIONES Y RETOS PARA ACELERAR EL ACCESO A LA
ENERGÍA EN LA REGIÓN CENTROAMERICANA:
UNA DISCUSIÓN EN TORNO A LA PROMOCIÓN DE LA
COOPERACIÓN E INCIDENCIA ENTRE
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Presentado A: HIVOS
Preparado por:
Oscar Coto, Ph.D.
Sergio Guillén, M.A
MARZO 2012
Table of Contents
Resumen Ejecutivo......................................................................................................................... 4
1. Introducción............................................................................................................................... 7
2. La situación energética de Centroamérica y los desafíos claves emergentes para el acceso a
la energía para los pobres .............................................................................................................. 9
2.1. Revisión de los indicadores socioeconómicos y energéticos vinculados al acceso a la
energía....................................................................................................................................... 9
2.2. Desafíos emergentes en la discusión sobre el acceso a la energía para los pobres en la
región ...................................................................................................................................... 18
3. Revisión de los flujos financieros relevantes para el acceso a la energía ................................... 20
4. Descripción de los actores más relevantes para el entorno de políticas y financiamiento ......... 23
4.1. Actores relacionados con el acceso a la energía ................................................................. 24
4.2. ‘Puntos de entrada’ indicativos más relevantes para abordar los desafíos emergentes
identificados respecto al acceso a la energía para los pobres en la región ................................ 28
5. Temas importantes de incidencia y cooperación para el acceso a la energía de las personas
en situación de pobreza que ameritan ser considerados por la sociedad civil ............................... 30
Lista de Referencias ..................................................................................................................... 34
Anexo 1. Flujos financieros indicativos identificados relacionados con el incremento del
acceso a la energía para los pobres en los países centroamericanos bajo estudio ......................... 36
Anexo 2. Instituciones / organizaciones identificadas en los países según las categorías de
actores......................................................................................................................................... 40
2
Reconocimiento
Los autores desean agradecer el apoyo brindado por Hivos durante la preparación de este
documento para la discusión. Los autores agradecen además a la Sra. Beatriz Barraza por
sus valiosos y acertados comentarios durante las diversas etapas de la realización de este
estudio.
3
Resumen Ejecutivo
Este trabajo ha sido auspiciado por Hivos, como parte de su “Programa sobre Cambio Climático y
100% Renovables”. En la Región Centroamericana, Hivos está llevando a cabo diversos tipos de
actividades conjuntamente con organizaciones socias, con el fin de promover la discusión y la
participación de los diversos actores respecto al objetivo de acelerar el que los servicios de energía
limpia lleguen a las poblaciones en situación de pobreza. Este documento pretende brindar
información relevante para la discusión sobre las mejoras y los aspectos de incidencia relacionados
con las políticas y el financiamiento para el acceso a la energía.
Se presenta una breve descripción de la situación energética en los países seleccionados de
Centroamérica: Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, desde la perspectiva de los
indicadores del sistema energético así como las condiciones de pobreza de segmentos de la
población, con el fin de apuntar a las diversas dimensiones del reto de acceso a la energía en la
región. La discusión también aborda los desafíos relacionados con el consumo de leña, que afectan
a muchos habitantes de la región.
Partiendo de este marco general del contexto y los indicadores energéticos y socioeconómicos, se
presentan una serie de desafíos fundamentales que surgen actualmente para el acceso de energía
para las poblaciones pobres. Dichos desafíos emergentes son presentados con el fin de orientar la
discusión de posibles elementos de la política regional, nacional y local, en torno a la articulación de
estrategias de acción e incidencia por las organizaciones de la Sociedad Civil. Los desafíos
emergentes identificados (DE) son:
1. El enfoque de las políticas energéticas predominantes, y las tendencias de implementación
de los programas y proyectos, no abordan plenamente el papel de la energía como un
vehículo para el alivio de la pobreza y la inclusión social;
2. Los esfuerzos para brindar acceso adecuado a la energía a las personas en situación de
pobreza deben de adaptarse a las cambiantes condiciones sociales, particularmente en
respuesta a las transformaciones en la configuración de la pobreza urbana y rural;
3. Es necesario abordar la problemática de las inequidades socioeconómicas que pueden
resultar de los esquemas existentes de tarifas, los cuales colocan una mayor carga en los
pobres relativa a su nivel de ingreso;
4. Existe una necesidad de realizar un diseño adecuado de instrumentos financieros que
mejoren el acceso a la energía de las personas en situación de pobreza, incluyendo
estructuras de apoyo y de seguimiento a la distribución y uso de los fondos;
5. Debe de haber una mayor integración dentro de las políticas de acceso a la energía de
medidas relacionadas con el uso de leña y su impacto en los medios de vida, la salud y el
bienestar, especialmente de las mujeres y niñas y niños;
6. El marco de políticas existente no contempla (y en ocasiones inhibe) el potencial para una
participación amplia de los actores sociales.
4
Se presenta una revisión general de los flujos financieros relevantes o utilizados en cada país para
acciones que brindan acceso a la energía, con base en la revisión de información disponible de
diversas fuentes, enfocada especialmente hacia los presupuestos energéticos nacionales y sus
vínculos con el apoyo financiero internacional. Se observa que alrededor de USD $950 millones de
dólares de los Estados Unidos han sido direccionados a programa y proyectos (en diversas etapas de
formulación e implementación en los próximos 3 a 5 años). La mayoría de estos recursos están
sujetos a programas de préstamos a ser establecidos por los Gobiernos y la Banca Multilateral de
Desarrollo. Lo anterior significa que en gran medida este financiamiento conlleva complejidades a
nivel de negociaciones y estructuras programáticas que tienden a reducir la orientación hacia la
dimensión de la energía como vehículo de inclusión social, y concentran las iniciativas
predominantemente en asuntos de interés para la industria energética de la región.
Utilizando información de la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020, se encuentra
que a pesar que los esfuerzos regionales encaminados para captar recursos para lograr la meta
estipulada de “cobertura eléctrica a un 90%”, pueden identificarse varias brechas en cuanto a la
obtención de financiamiento. Cuando se comparan los esfuerzos direccionados de captar
financiamiento en la región con las metas fijadas por las Naciones Unidas para el “acceso universal a
la energía” para el año 2030, se detecta una brecha de financiamiento en el orden de los USD
$1,400 millones para apalancar el acceso de los pobres a la energía en la región.
El lograr cubrir esta brecha de financiamiento requerirá de enfoques colaborativos e innovadores de
parte de muy diversos actores, a nivel nacional, regional e internacional. Claramente este es el
momento para articular metas, establecer estrategias y dirigir acciones proactivas de incidencia
para responder a este enorme desafío.
Se presenta una descripción de la diversidad de actores relevantes en los ámbitos de políticas y
financiamiento. Los tipos específicos de actores son vistos desde las perspectivas regional y
nacional, con atención a su involucramiento en temas de pobreza y acceso a la energía y a sus
niveles de poder e influencia. Ciertos actores son señalados como “puntos clave de abordaje” para
la vinculación e incidencia a nivel de políticas y financiamiento, tomando en consideración los
desafíos emergentes identificados, los cuáles son planteados como la columna vertebral de la
discusión.
El objetivo final de este estudio ha sido identificar una serie de posibles temas de incidencia y
cooperación relacionados con el aumento del acceso a la energía de las personas en condiciones de
pobreza, para que estos sean considerados por las organizaciones de la sociedad civil de la región.
La siguiente tabla presenta las posibles acciones, en el contexto de los desafíos emergentes
identificados.
Posibles acciones de incidencia para aumentar
el acceso a la energía de los pobres en Centroamérica
a) Establecer un Grupo de Trabajo Multi-Actores para proponer un modelo de
nuevas métricas e indicadores para guiar la política sobre acceso a la energía,
basado en una valoración más actualizada de las necesidades de los habitantes
Relación con los
desafíos emergentes
(DE) identificados
DE#1, DE#2
5
Posibles acciones de incidencia para aumentar
el acceso a la energía de los pobres en Centroamérica
rurales y urbanos en situación de pobreza
b) Iniciar un diálogo de políticas en cada país sobre la incorporación de las
necesidades de los pobres en las políticas energéticas
c) Desarrollar una campaña regional para abordar los impactos del uso de la
leña en la pobreza rural y urbana, incluyendo sus impactos sobre los medios
de vida, la salud y el bienestar, especialmente de las mujeres, niñas y niños. La
campaña deberá establecer cronogramas y metas en dos niveles: i) la
integración de los temas de uso de leña en las políticas generales energéticas ,
y ii) el mejoramiento de los indicadores específicos sociales y de salud.
d) Iniciar una discusión regional sobre políticas respecto a las metas de largo
plazo para el acceso a la energía en relación con los patrones de pobreza
cambiantes que se observan actualmente
e) Crear una coalición de ONGs, organizaciones de la sociedad civil (OSCs),
organizaciones del sector privado, universidades y órganos gubernamentales a
nivel regional para deliberar sobre los principios requeridos para asegurar una
mejora significativa en las condiciones de pobreza energética.
f) Realizar un proceso de alineamiento para incorporar el tema del acceso
adecuado a la energía de las personas pobres en los requerimientos y criterios
de selección de Bancos Multilaterales de Desarrollo.
g) Llevar a cabo un proyecto piloto de investigación acción para documentar y
valorar el impacto sobre el bienestar de comunidades vulnerables rurales y
urbanas específicas (seleccionadas de todos los 4 países) de carecer de acceso,
o contar con acceso inadecuado a la energía.
h) Ejecutar una iniciativa de desarrollo de capacidades que apoye a las
comunidades pobres en analizar cómo están siendo afectadas por la
estructura tarifaria existente y en formular y promover soluciones alternas.
i) Iniciar un foro colaborativo entre organizaciones de la sociedad civil,
empresas privadas y agencias gubernamentales para discutir los enfoques de
Responsabilidad Social Corporativa para las empresas distribuidoras de
electricidad y otras empresas involucradas en los servicios energéticos para los
pobres.
j) Establecer un fondo regional para apoyar los modelos innovadores de
facilitar el acceso de los pobres a la energía, especialmente los enfoques
iniciados por los actores de la sociedad civil.
k) Establecer una plataforma regional / base de conocimiento para recopilar
los estudios existentes y los análisis existentes sobre los retos, soluciones y
mejores prácticas para la implementación y diseminación de tecnología
eficiente de leña, o tecnología para sustituir el uso doméstico de la leña.
Relación con los
desafíos emergentes
(DE) identificados
DE#1, DE#3, DE#6
DE#1,DE#5
DE#1,DE#2, DE#6
DE#1, DE#6
DE#1, DE#4
DE#2, DE#4, DE#6
DE#3, DE#6
DE#3, DE#4, DE#6
DE#4,DE#6
DE#5
Esta lista de posibles acciones es indicativa de un amplio rango de iniciativas que pueden ser
impulsadas y ejecutadas por las organizaciones de la sociedad civil, conjuntamente con otros
actores sociales preocupados por el tema de las barreras al acceso adecuado a la energía por los
pobres en Centroamérica. Un proceso amplio de diálogo y consulta es crítico para poder establecer
una agenda clara para el trabajo conjunto en estos temas. Las discusiones planteadas en este
documento, junto con la lista indicativa de acciones presentadas procuran servir como un punto de
partida para esta discusión.
6
1. Introducción
En diciembre de 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas declaró el año 2012 como el
“Año Internacional por la Energía Sostenible para Todos”, en reconocimiento que el acceso a
servicios modernos de energía a costos accesibles es esencial para el desarrollo sostenible y para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como parte de las actividades implementadas
mundialmente, numerosas campañas y programas apoyados por diversos tipos de actores están
contribuyendo al incremento de la conciencia sobre los temas de energía sostenible y también a la
contribución del acceso a la energía al alivio de la pobreza. Metas ambiciosas, relacionadas con
asegurar el acceso universal a los servicios modernos de energía, aumentar al doble las tasas de
mejoras en la eficiencia energética y duplicar la participación de la energía renovable en la matriz
energética global están siendo propuestas como parte de este impulso global hacia el año 2030.
Mundialmente, el acceso a la energía moderna limpia y a cosos accesibles es vital para promover el
desarrollo social y económico duradero y para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin
un compromiso fortalecido para la acción a nivel global, la Agencia Internacional de Energía (IEA)
predice que el número de personas sin acceso a la electricidad apenas disminuirá de 1,400 millones
actualmente a 1,200 millones en el año 2030, y que el número de personas que dependen del uso
tradicional de la biomasa aumentará de 2,700 millones actualmente a 2,800 millones en 2030. Lo
anterior conllevaría impactos significativos en la situación de la pobreza en sus múltiples
dimensiones. Además, preocupaciones urgentes sobre el cambio climático y la degradación
ambiental han resaltado la importancia de utilizar formas sostenibles de energía para la viabilidad
del planeta en el largo plazo.
Claramente, alcanzar el acceso universal a la energía para el año 2030 requerirá una mayor
colaboración entre los actores claves, con el fin de superar las barreras. Estos actores incluyen a los
gobiernos, las agencias internacionales, los entes del sector eléctrico, así como empresas,
universidades, organizaciones no gubernamentales, comunidades, e instituciones financieras, entre
otros.
Una inversión adicional de USD $36,000 millones anuales (que representa únicamente el 3% de la
inversión en energía para el 30% de la población mundial) es necesaria para lograr el acceso
universal a la electricidad para 2030. (IEA, 2009). Esto significa que será necesario canalizar diversas
fuentes de recursos financieros, incluyendo gobiernos, los entes de cooperación multilaterales y
bilaterales, la sociedad civil, el sector privado y las iniciativas financieras locales, para obtener estos
recursos y desarrollar los mecanismos para su aplicación efectiva. Los mecanismos financieros a
utilizarse podrían incluir subsidios gubernamentales selectivos, préstamos concesionales,
donaciones y subsidios cruzados de las tarifas para los consumidores finales, así como prácticas
comerciales y financiamiento vinculado a la mitigación y adaptación al cambio climático.
7
Los países Centroamericanos, a través de su Estrategia Energética Sustentable Centroamericana
2020, se han propuesto asegurar la sostenibilidad del suministro energético de la región, así como
buscar formas de reducir la demanda de productos derivados del petróleo, aumentar el suministro
de energía a partir de fuentes renovables e incorporar nuevas tecnologías, mejorar la eficiencia
energética, aumentar el acceso a servicios energéticos para las poblaciones aisladas y de bajos
recursos, y mitigar los efectos sobre el ambiente del uso y la producción de la energía.
En el contexto de este entorno complejo y proactivo, Hivos está ejecutando una iniciativa de amplio
alcance denominada “Programa sobre Cambio Climático y 100% Renovables”. En la Región
Centroamericana, Hivos está llevando a cabo diferentes tipos de actividades en alianza con
organizaciones locales y regionales con el fin de promover la discusión e impulsar la participación de
diversos actores en acelerar el suministro de servicios de energía más limpia para los pobres.
Este documento busca brindar información relevante para la discusión sobre las mejoras y los
aspectos de incidencia relacionados con las políticas y el financiamiento del acceso a la energía. La
labor realizada, aunque adquiere relevancia para toda la región, aborda la situación particular en
Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua con el fin de plantear algunos elementos claves que
puedan guiar la discusión por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) respecto a los asuntos
relevantes de incidencia y cooperación relacionados con el potencial para acelerar el suministro de
servicios de energía más limpia para las personas en situación de pobreza.
El desarrollo general del documento incluye:




Una breve descripción de la situación energética, resaltando los desafíos clave que enfrenta
la provisión del acceso a la energía para las poblaciones en situación de pobreza.
Una revisión general de los flujos financieros relevantes, o utilizados para el acceso a la
energía, con un enfoque en los presupuestos nacionales y el vínculo con el apoyo financiero
internacional.
Una descripción de los actores más relevantes en la definición del entorno de política y
financiamiento, así como la identificación de los puntos clave de entrada o abordaje a nivel
nacional, regional e internacional para incrementar el apoyo para el acceso a la energía.
La identificación de un rango de posibles temas de incidencia y cooperación para ser
considerados por la sociedad civil de la región, orientados hacia el incremento del acceso a
la energía para los segmentos de la población en situación de pobreza.
8
2. La situación energética de Centroamérica y los desafíos claves
emergentes para el acceso a la energía para las personas pobres
2.1. Revisión de los indicadores socioeconómicos y energéticos vinculados al acceso a la
energía
Como puede observarse en la Tabla 1, los cuatro países a los que se dirige este estudio presentan
diferencias significativas en superficie territorial, densidad poblacional, y tamaño de sus economías
(reflejado en el Ingreso Nacional Bruto per cápita). El Salvador, aproximadamente una quinta parte
del tamaño de los demás países, está entre los países más densamente poblados de América Latina,
y tiene un Ingreso per cápita mayor ($6,500) al de los demás países. Guatemala ocupa el segundo
lugar en ingreso per cápita entre los cuatro países ($4,650), seguido por Honduras ($3,770) y
Nicaragua ($2,790).
El Informe de Desarrollo Humano del PNUD clasifica a los cuatro países en el rango de Desarrollo
Humano Mediano, de acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el cuál toma en cuenta los
niveles de ingreso por habitante, esperanza de vida al nacer y años de educación. Para el 2011, el
puesto de El Salvador en el IDH es el número 26 en América Latina, seguido por Honduras en el
puesto 30, Nicaragua en el puesto 31 y Guatemala en el puesto 32. Para los cuatro países, el valor
del Índice de Desarrollo Humano disminuye significativamente cuando los tres parámetros de
educación, esperanza de vida e ingreso son ajustados con base en la desigualdad.
Tabla 1. Indicadores Generales de los países estudiados
Población (Millones)
INB/capita
IDH ***
IDH ajustado para
desigualdad ***
$1,000 US
Indice / Puesto
LAC
Indice
AREA
km2 *
PAÍS
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
TOTAL*
% Población
Urbana **
% Población
Urbana **
21,040
6.19
61.3
38.7
6.55 0.674 (26)
108,889
14.38
49.5
50.5
4.65 0.574 (32)
112,090
8.05
48.8
51.2
3.77 0.625 (30)
119,838
5.8
57.3
42.7
2.79 0.589 (31)
Fuentes
* Banco Mundial banco de datos. Cifras de población para 2010.
* INB per capita cifras para 2010, según Paridad del Poder de Compra
* Valore de área para Nicaragua de CEPAL
** Estimaciones para 2010, División de Población ONU, actualizado 2007
*** PNUD Informe de Desarrollo Humano, 2011
0.495
0.393
0.427
0.427
Los niveles de pobreza afectan las zonas rurales de forma más significativa que las zonas urbanas,
como muestra la Tabla 2. De acuerdo con los datos registrados por la Comisión Económica para
América Latina de las Naciones Unidas, CEPAL (2011), la proporción de la población bajo la línea de
pobreza va desde casi la mitad de la población total (en el caso de El Salvador) hasta más de dos
tercios (para Honduras). Los niveles de pobreza son significativamente mayores para áreas rurales
9
que para áreas urbanas, y en el caso de la indigencia, la presencia de esta condición en los
habitantes rurales es dos veces mayor que en los habitantes urbanos (para el caso de Guatemala, es
tres veces mayor). Además se ha encontrado que los niveles de pobreza en la región afectan
desproporcionadamente a la población indígena. Un estudio del Banco Mundial (2006) encontró
que en Guatemala, 74% de la población indígena vivía en condiciones de pobreza en el año 2000, a
diferencia de los “Ladinos” (o personas no-indígenas) donde esta condición afectaba únicamente al
38% de la población. Este estudio encontró además que la tasa con la que los Ladinos salían de la
pobreza era 78% mayor que la tasa correspondiente para la población indígena.
Tabla 2. Niveles de pobreza e indigencia para la población total y por área urbana y rural
Población Bajo Línea de Pobreza (%) - 2007
(excepto datos de 2009 para El Salvador)
PAÍS
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Nacional
47.94
54.77
68.90
61.93
Fuente
Milenio
Urbana
Rural
Población Bajo Línea de Indigencia (%) - 2007
(excepto datos de 2009 para data for El
Salvador)
Nacional
Urbana
42.27
57.64
17.34
12.75
42.06
66.53
29.06
14.81
56.90
78.80
45.60
26.20
54.38
71.46
31.94
20.77
CEPAL Base de Datos de Seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del
http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=14 )
Rural
25.19
42.25
61.70
46.06
Un estudio publicado en 2010 por CEPAL, y mostrado en la Figura 1, registró el cambio en la
pobreza rural y urbana en Centroamérica (el cálculo incluye a Costa Rica y Panamá) entre 1990 y
2006. El estudio encontró niveles promedio de pobreza del 40% en áreas urbanas y del 52% en
áreas rurales para 2006. Los niveles de indigencia encontrados fueron del 18% en áreas urbanas y
38% en áreas rurales. La tendencia más impactante, sin embargo, fue la tasa de incremento de la
pobreza urbana (35.5%) y la indigencia urbana (10%), en tanto que la pobreza rural aumento
ligeramente (17.2%) y la indigencia en áreas rurales mostró una disminución notable (27%). Visto
junto a una tendencia generalizada de migración hacia las zonas urbanas, esto parece sugerir que la
indigencia rural está impulsando la migración hacia las zonas urbanas, y de esta forma está
incrementando la proporción de pobres e indigentes urbanos.
10
Figura 1. Incrementos en la Pobreza e Indigencia Rural y Urbanas 1990-2006,
estimado por CEPAL (2010)
El acceso a la energía, el tema central de este estudio, se entrelaza de maneras importantes con las
condiciones de pobreza rural y urbana. Desde fines de la década de los 1950, cuando los países
comenzaron el desarrollo coordinado de su infraestructura eléctrica, las empresas eléctricas
nacionales llevaron a cabo acciones para consolidar la red eléctrica y cumplir con su mandato de
aumentar el nivel de acceso de la población. De una tasa de electrificación del 16% para la región
en 1963, las empresas nacionales lograron niveles entre el 23% y el 42% para el año 1980, y entre el
47% y el 63% para 1995 (CEPAL, 2001). Para la mayoría de la población rural (y en la mayoría de los
casos, para la mayor parte de la población nacional) el acceso a la energía moderna se mantenía
fuera de su alcance. Diversos programas fueron ejecutados, y algunos de los aspectos identificados
como limitaciones durante este periodo incluyeron:



limitaciones de las empresas públicas para obtener financiamiento para desarrollar la
infraestructura requerida,
altos costos marginales de brindar acceso a las áreas remotas y dispersas, así como
recuperación limitada de la inversión debido a los bajos niveles de consumo eléctrico por los
usuarios finales,
omisión de las medidas que pudieran facilitar el desarrollo y la mejora de los medios de vida
para los hogares, mediante la promoción de usos productivos de energía.
Comenzando a mediados de la década de 1990, los cuatro países llevaron a cabo reformas
institucionales y legales en el sector energía que promovieron la desregulación, competencia y
privatización, con el fin de resolver los retos encontrados por la empresas estatales, a partir de la
crisis económica de la década de 1980, con el fin de “asegurar el desarrollo y suministro del servicio
en el largo plazo, lograr eficiencia económica y cumplir con la adecuada penetración, calidad y
confiabilidad del servicio” (Dussan, 1997, p. 2). En los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua,
11
las reformas condujeron a profunda transformaciones que resultaron en la liberalización del
mercado eléctrico. En Honduras las transformaciones únicamente conllevaron la liberalización del
segmento de generación del mercado. (CEPAL, 2003).
La reforma fue vista como la forma de lograr múltiples beneficios: mejorar la calidad de los servicios
eléctricos, disminuir sus costos para todos los usuarios, y aumentar el suministro, demanda y
cobertura, al promover los mecanismos de mercado que estimularan la inversión privada y la
competencia con el fin de atraer recursos de la industria energética. (CEPAL, 2003). Sin embargo,
como observa un estudio más reciente de la CEPAL (2010), la falta de suficientes recursos técnicos,
financieros y humanos para las instituciones encargadas de regular los nuevos mercados
energéticos parecen haber conducido, en cierta medida, a la imposición de sus propios criterios por
los nuevos agentes privados del mercado, en maneras que han afectado negativamente a los
sectores de menores ingresos de la población. El estudio concluye además que, en lugar de contar
con medidas para aliviar este impacto negativo sobre los pobres “no existe ninguna evidencia que
muestre que los procesos de apertura de los mercados energéticos estuviera acompañada de
políticas y estrategias enfocadas a la provisión de servicios energéticos modernos para las
familias de menores ingresos con la calidad y precios adecuados a sus ingresos” (p. 63).
Bajo la nueva configuración del mercado eléctrico, como se muestra en la Tabla 3, los países han
sido capaces de continuar incrementando los niveles generales de electrificación, aumentando el
índice de cobertura en un rango que va del 66% en Nicaragua hasta el 91% en El Salvador. Sin
embargo, las poblaciones rurales aún se encuentran sujetas a un nivel muy inferior de sus
condiciones de acceso que las poblaciones urbanas. En Nicaragua y Honduras, el nivel de
electrificación en las zonas rurales es menos de la mitad que el de las zonas urbanas. En Guatemala
y El Salvador la diferencia no es tan alta, pero sin embargo aún es significativa, dado que las zonas
urbanas han superado un 95% de acceso, en tanto que las zonas rurales aún se encuentran en
rezago, con niveles entre el 80% y 82%. Asimismo, estimaciones de la CEPAL (2010) comparando el
número de personas sin electricidad sobre y bajo la línea de pobreza, sugieren que la falta de
servicios energéticos se está concentrando fuertemente en aquellas personas que se encuentran
bajo la línea de pobreza.
Tabla 3. Niveles actuales de electrificación por país (nacional, urbano y rural)
y comparación entre las poblaciones pobres y no-pobres sin acceso a la electricidad
Población sin electricidad
(Miles) **
Nivel de Electrificación*
PAÍS
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Nacional
91.1
84.0
79.4
66.6
Fuentes
Urbano ***
96.6
95
95
73
Rural ***
80.3
82
45
30
Total
942
3,256
2,482
1,596
Pobres
751
2,569
2,272
1,377
No-pobres
191
687
210
219
Porcentaje de
población no
electrificada que es
pobre**
80%
79%
92%
86%
* CEPAL 2011. Estadísticas del Sector Eléctrico. Valores para 2010
** CEPAL 2010. Contribución de los Servicios de Energía a los ODM.
*** DIGESTYC, 2009 EHPM para El Salvador (datos de 2009).
*** www.reeep.org para Guatemala (datos 2003), Nicaragua (datos 2005) y Honduras (datos 2009)
12
Partiendo de esta breve caracterización de los temas de acceso a la energía y pobreza en los países
bajo estudio, ¿cómo puede realizarse un abordaje significativo para orientar las acciones de
políticas y de asignación de recursos que promuevan un mayor bienestar de las poblaciones en
condición de pobreza en la región? Un importante punto de partida es evaluar el enfoque actual
del modelo de despliegue de los servicios energéticos y su relación con los beneficios potenciales
para los pobres rurales y urbanos.
Para los países bajo estudio, CEPAL (2010) ha realizado un análisis del desempeño general del sector
energía en relación con la situación de los pobres y con las necesidades sociales de los países en
términos más amplios. Las Figuras 2 y 3 representan la relación entre el consumo de energía en
hogares y los niveles de desarrollo humano en cada país. En la Figura 2, los investigadores de CEPAL
han reflejado un análisis de la relación entre el consumo residencial de energía (exceptuando leña) y
el Índice de Desarrollo Humano (IDH). La curva logarítmica, que expresa la distribución de los
niveles de IDH para la serie de países latinoamericanos parece corresponder con bastante cercanía a
la curva logarítmica que expresa la distribución de acceso a la energía en hogares (excluyendo leña).
Esto parece sugerir que los factores de bienestar humano que son medidos por el IDH están
correlacionados altamente con el acceso de los hogares a servicios modernos de energía.
Figura 2. Relación entre Consumo Residencial de Energía Per Cápita
(excluyendo leña) e IDH, estimado por CEPAL (2010)
La relación inversa es observada en la Figura 3, donde el nivel de consumo diario de leña es
graficado para la misma serie de países, y es comparado con la tendencia linear del IDH. En este
caso, la relación general parece indicar que los países con mayores niveles de consumo de leña en
hogares tienden a tener menores niveles de bienestar en los ámbitos que mide el IDH. Los países
en que se enfoca este estudio tienen 4 de los 5 mayores niveles de consumo de leña para la región.
Ambas tendencias, tomadas en su conjunto, parecen indicar que la calidad del acceso a la energía
13
en el ámbito residencial se relaciona específicamente con aquellos aspectos de prosperidad, salud y
educación que refleja el IDH.
Figura 3. Relación entre Consumo Residencial
Per Cápita de Leña e IDH, CEPAL (2010)
Las dos tendencias subrayan la importancia para el bienestar social de las naciones
centroamericanas de acelerar el acceso a la energía moderna y reducir la dependencia del uso
ineficiente de leña para el mayor número de hogares. Sin embargo, institucionalmente continúa
prevaleciendo un enfoque respecto al acceso a la energía concentrado en aumentar la cantidad de
hogares con una conexión a una fuente moderna de energía. Ha predominado un abordaje que
busca fomentar esta interconexión (mediante extensión de la red eléctrica) y en menor grado se
han promovido también acciones basadas en sistemas autónomos. Sin embargo, ambos enfoques
han sido impulsados principalmente por las perspectivas centradas en la reforma de mercados y la
diseminación de tecnologías. Existen brechas importantes con respecto a atender la dimensión de
la pobreza en la problemática del acceso a la energía.
Los planes de extensión de red han sido determinados por las condiciones de la reforma del sector
eléctrico. Sin embargo, el objetivo de la reforma ha sido predominantemente macroeconómico, al
estar ésta dirigida a introducir mecanismos de mercado como los impulsores del desarrollo del
sector. Las transformaciones en el sector eléctrico han conducido a una creciente influencia de
grupos del sector privado en la política energética, incluyendo el hecho que las compañías
distribuidoras tienen un control considerable sobre los términos bajo los cuáles se realiza la
extensión de red en las zonas que no cuentan con servicio eléctrico. Hay una alta necesidad de
fortalecer a las agencias estatales para permitirles llevar a cabo más plenamente sus funciones de
desarrollo de políticas y regulación del sector eléctrico.
La electrificación mediante sistemas fuera de la red ha sido ejecutada por diversas iniciativas,
algunas impulsadas por los gobiernos y otras por ONGs nacionales o internacionales. El uso más
14
común de sistemas autónomos ha sido a través de sistemas fotovoltaicos, sin embargo otras
tecnologías como la eólica y la micro-hidroeléctrica, han sido utilizadas. La inversión inicial en estas
tecnologías es a menudo más costosa que la extensión de red, aunque el costo de la extensión de
red puede incrementarse dramáticamente conforme a la distancia de la red y la dispersión de los
hogares.
Diferentes modelos han sido implementados para resolver el costo inicial de las tecnologías
autónomas (como tarifa-por-servicio, donación, ventas en efectivo y microcrédito). Sin embargo,
los modelos que se basan en la donación total han sido criticados debido a que no estimulan la
apropiación de la tecnología por los usuarios finales ni su compromiso por su mantenimiento en el
largo plazo. Los demás modelos, donde el usuario final debe cubrir el costo total o parcial del
sistema, a menudo se ven limitados en su capacidad de brindar acceso a la energía a un costo que
esté al alcance del segmento más pobre de la población. En varios programas, el contar con un
rango muy limitado de tamaños y configuraciones de sistemas hace más difícil el acceso de los
pobres a esta tecnología. Algunas innovaciones, como el uso de sistemas de lámparas y cargadores
de celular autónomos, que han sido exitosas en ofrecer costos que estén más al alcance de de las
personas en condiciones de pobreza en África y Asia, no han sido introducidos ampliamente en
Centroamérica.
Por otra parte, los programas de electrificación, sea a través de sistemas conectados a la red o
sistemas autónomos, no abordan el tema de cómo el uso de electricidad conducirá a mejorar las
condiciones socioeconómicas de los usuarios finales. Pese a que ha habido algunos programas que
han abordado el apoyo específicamente de los usos productivos de electricidad, especialmente en
Guatemala, y han adquirido importantes aprendizajes en este ámbito, este elemento no ha sido
incorporado en forma general como un área de enfoque de las políticas energéticas en la región.
Esto evidencia la necesidad de incorporar en la discusión de políticas sobre el acceso a la energía
consideraciones más amplias, incluyendo la necesidad de hacer los costos de la energía más
accesibles para las poblaciones más pobres, y la importancia de apoyar a los usuarios de la energía
en condiciones de pobreza en el mejoramiento de sus condiciones de vida e ingreso mediante el
acceso a los servicios.
En los países en los que las compañías eléctricas estatales fueron privatizadas (Guatemala, El
Salvador y Nicaragua) la venta de los activos públicos generaron grandes expectativas con respecto
a la consecución por el Estado de fondos que serían destinados a expandir la infraestructura
eléctrica y aumentar considerablemente el acceso a la energía. Sin embargo, únicamente en
Guatemala, estos fondos fueron utilizados de forma sistemática para dicho fin, e incluso en este
caso, se han presentado importantes limitaciones. En Guatemala, los fondos del Fideicomiso de
Administración pueden ser canalizados únicamente a la empresa concesionaria de la distribución
(Unión Fenosa). Esta empresa ya ha cumplido con la obligación establecida a nivel regulatorio de
brindar acceso a los usuarios que se encuentran en un radio específico de distancia de la red de
distribución. Para nuevas conexiones fuera de este radio, recibe del fideicomiso un monto fijo por
cada una, y dispone de la discrecionalidad para decidir si realiza o no una interconexión más allá de
este radio. Esto ha creado una situación en la que Unión Fenosa únicamente tienen incentivo para
15
realizar interconexiones que le sean rentables dado el monto del incentivo. (Barnes y Waddle,
2004).
Adicionalmente, en relación con la capacidad de cubrir los costos del acceso a la energía, es
importante señalar que un impacto significativo de la reforma del sector eléctrico ha sido el
aumento de las tarifas eléctricas. Un estudio de CEPAL (2010) halló que, en general, los usuarios
más pobres tienen que destinar una porción mucho mayor de su ingreso total para pagar por la
electricidad, en comparación con los usuarios más adinerados. Esta comparación, se muestra en la
Tabla 4. En los cuatro países, los ingresos promedio del 20% más rico de la población (conocido en
términos estadísticos como el “quinto quintil” o quintil 5) son al menos 10 veces mayores al del 20%
más pobre (denominado “primer quintil” o quintil 1). En la mayoría de los casos, la proporción es
mucho mayor, alcanzando la cifra de 38 veces en el caso de Honduras. Sin embargo, los gastos en
electricidad del 20% más rico de la población son únicamente entre 1.5 y 6.9 veces mayores que los
del 20% más pobre. La única excepción a este patrón fue el caso de la población urbana de
Guatemala, donde el estrato de mayores ingresos gasta aproximadamente 21 veces más que el
estrato de menor ingreso, pero únicamente tienen un ingreso 15 veces mayor.
La principal implicación de esta tendencia es que, exceptuando el caso de la población urbana en
Guatemala, los usuarios de electricidad más pobres, aún cuando tienen acceso a la energía, deben
de cargar con un costo mucho mayor, relativo a su ingreso total, para poder tener acceso a este
servicio.
Tabla 4. Relaciones de ingreso promedio y gasto domiciliar en electricidad entre
el Quintil 5 (20% de mayor ingreso) y el Quintil 1 (20% de menor ingreso),
estimado por CEPAL (2010)
El tema del consumo residencial de leña es también de gran relevancia cuando se consideran las
condiciones de acceso a la energía de los pobres rurales y urbanos. Como se refleja en la relación
analizada por CEPAL (2010) y mostrada en la Figura 3, el uso de leña para cocinar y para calentar
agua se relaciona fuertemente con las condiciones de prosperidad, salud y educación que refleja el
Índice de Desarrollo Humano del PNUD. Una alta dependencia de la leña por las poblaciones rurales
y urbanas para cumplir con las necesidades energéticas del hogar es indicativa de una falta de
acceso, o una inhabilidad para cubrir los costos de utilizar fuentes modernas de energía para
16
satisfacer estas necesidades. En vista que existen además importantes factores culturales que
afectan el uso de leña y la viabilidad de sustituir su consumo o introducir tecnologías eficientes para
su uso, los proyectos que responden a esta problemática también deben prestar atención a los
elementos culturales. (OLADE, 2010).
Centroamérica es una región con niveles altos de consumo de leña, como puede verse en la Tabla 5.
De los cuatro países analizados, el nivel de consumo es más alto en Guatemala y menor en El
Salvador. El volumen de leña consumido por el sector residencial de Guatemala equivale al 13% del
consumo total residencial de leña de todos los países de América Central y América del Sur; este
volumen de consumo es segundo únicamente al de Brasil (CEPAL, 2010). Los impactos más
significativos del consumo de leña en el bienestar de las familias rurales es el consumo del tiempo
de las mujeres, niñas y niños para su recolección, así como los daños a la salud debidos a la
exposición al la contaminación del aire dentro de las viviendas (OLADE, 2010).
Tabla 5. Niveles de consumo de leña en hogares en Centroamérica
PAÍS
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
% de Familias
que Usan
Leña*
27.1%
71.7%
69.2%
67.2%
Fuentes
Año de la
Encuesta*
2004
2004
2003
2001
* OLADE, 2010
** CEPAL, 2010
Proyección de
Porcentaje del total de consumo
Población que usa
población que
de leña residencial de Centro y Sur
leña 2004
usa leña 2010
América**
(millones)*
(millones)*
1.8
8.9
4.6
3.5
2.14
10.03
3.59
4.37
4%
13%
5%
5%
El consumo total anual de leña en los cuatro países fue de 238,645 kBEP (miles de barriles
equivalentes de petróleo) en 2006, y se espera que este volumen sea 20% mayor para 2020 (OLADE,
2010). Adicionalmente a los impactos socioeconómicos y sobre la salud, también representa un
aumento en la presión sobre los recursos naturales. Sin embargo, es importante señalar que
estudios recientes han indicado que la demanda de leña para uso domiciliar no puede ser
generalizada como una causa principal de deforestación, puesto que el cambio de uso de la tierra
(para la agricultura u otros usos) así como la demanda de leña para pequeñas industrias han sido
identificados como los principales impulsores de la deforestación. Estudios en Guatemala, por
ejemplo, han mostrado que en áreas de alta densidad poblacional y alto consumo residencial de
leña no tienen tasa de deforestación tan altas como las áreas de baja densidad poblacional que
están siendo sujetas a cambios de uso de la tierra para criar ganado y producir cultivos de
exportación (OLADE, 2010).
Los cuatro países han emprendido proyectos para promover el uso de estufas eficientes de leña con
el fin de reducir el consumo y la contaminación dentro de la vivienda que resulta del uso ineficiente
y rudimentario de leña por las personas pobres. Sin embargo, estos proyectos han carecido de
suficiente coordinación institucional y han estado desconectados de los esfuerzos más
institucionalizados hacia la electrificación y demás elementos centrales de las políticas energéticas
de los países. En el caso específico de El Salvador y Nicaragua, los estudios señalan que el éxito en
la diseminación de estufas eficientes en estos países han sido muy limitados, en vista que
17
únicamente para el 1.6% de los hogares que consumen leña en El Salvador, y el 5.4% de aquellos en
Nicaragua se reportó el uso de estufas eficientes (OLADE, 2010. Los datos son para 2006 en El
Salvador y 2007 en Nicaragua).
2.2. Desafíos emergentes en la discusión sobre el acceso a la energía para las personas en
situación de pobreza en la región
Tomando en consideración el contexto general descrito en la sección anterior, un número de
desafíos fundamentales pueden verse emerger en relación con el acceso a la energía para las
personas en condiciones de pobreza en los países bajo estudio. Reconocer estos desafíos puede
ayudar a profundizar la discusión y colaboración entre las organizaciones de la sociedad civil en
relación con los abordajes más adecuados para promover un acceso a la energía que sea adecuado
y cuyos costos estén al alcance de las personas en situación de pobreza en la región.
El conjunto de desafíos identificados se relacionan con una variedad de temas, incluyendo la
necesidad de mecanismos financieros más adecuados para facilitar el acceso a la energía de las
personas en situación de pobreza, el reconocimiento de las tendencias cambiantes respecto a la
pobreza energética, y la generación de políticas que estén mejor integradas y sean más incluyentes
con el fin de cumplir los objetivos de ayudar a aliviar la pobreza mediante el acceso a la energía. El
enfoque que se ha seguido al buscar definir estos desafíos se nutre de los hallazgos de estudios
regionales recientes que han abordado este problema en la región (CEPAL, 2010; OLADE, 2010) así
como la discusión e investigación que ha emergido a nivel internacional en torno a la promoción de
una visión más integral del concepto de “acceso a la energía” (Bazilian, et al., 2010; Nussbaumer, et
al., 2010; Agencia Internacional de Energía, 2010; Practical Action, 2010; Action Aid, 2011).
Desafío Emergente # 1: El enfoque de las políticas energéticas predominantes, y las tendencias de
implementación de los programas y proyectos, no abordan plenamente el papel de la energía
como un vehículo para el alivio de la pobreza y la inclusión social. El abordaje principal de las
políticas de acceso a la energía aún está enfocado predominantemente en aumentar el número de
interconexiones a la red, y por lo tanto no reconoce las complejidades relacionadas con la
generación de oportunidades para el alivio a la pobreza y la inclusión social de las poblaciones en
condición de pobreza mediante los beneficios que brindan los servicios energéticos. Por ejemplo, el
marco de políticas actualmente no reconoce los desafíos que enfrentan muchos de los pobres periurbanos que viven en áreas donde existe el acceso a la electricidad, pero se carece de la capacidad
económica para cubrir el costo de niveles adecuados de consumo o adquirir equipos eléctricos que
pudieran mejorar sus condiciones de vida. Si bien otros aspectos importantes de las políticas
energéticas nacionales, como el impulso por aumentar la participación de las energías limpias en las
matrices energéticas, son en ocasiones asociadas – implícita o explícitamente – con mejores niveles
de acceso a la energía, las necesidades específicas de los pobres con respecto al acceso a la energía
requieren ser atendidas mediante objetivos directos en las políticas. Por otra parte, la
implementación de programas y proyectos necesita llevar un registro y control de sus impactos
sobre el acceso a la energía para los pobres y su bienestar integral, mediante indicadores que
tomen en cuenta aspectos como niveles de costo que estén al alcance de la capacidad económica
18
de los hogares, la capacidad para adquirir equipos eléctricos que atiendan necesidades sociales
específicas, y la disponibilidad de servicios que apoyen el uso eficiente y productivo de la energía.
Desafío Emergente #2: Los esfuerzos para brindar acceso adecuado a la energía de las personas en
situación de pobreza deben de adaptarse a las cambiantes condiciones sociales, particularmente
en respuesta a las transformaciones en la configuración de la pobreza urbana y rural. Como se
discutió en la sección anterior, las condiciones de pobreza e indigencia en las zonas rurales y
urbanas de los países centroamericanos están experimentando transformaciones significativas. Una
de las tendencias más sensibles se relaciona con la migración hacia las ciudades y el aumento en la
pobreza y la indigencia en las zonas urbanas. Estos nuevos pobres urbanos son un creciente sector
vulnerable de la población que no está siendo plenamente reconocido en el núcleo de los planes
para proveer el acceso a la energía.
Desafío Emergente #3: Es necesario abordar la problemática de las inequidades socioeconómicas
que pueden resultar de los esquemas existentes de tarifas, los cuales colocan una mayor carga en
los pobres relativa a su nivel de ingreso. El potencial que ofrece el acceso a la electricidad para
generar un impacto positivo sobre las condiciones de vida de los pobres se ve limitado cuando la
carga económica de pagar el costo de la electricidad recae desproporcionadamente sobre los
sectores de menor ingreso de la población. Si bien el tema de cómo evaluar la capacidad de los
hogares en condiciones de pobreza de pagar los costos de acceso a la electricidad es tratado
frecuentemente en la literatura y discusiones sobre la electrificación rural, se ha prestando mucha
menor atención a valorar los criterios para evaluar que el acceso a la energía esté disponible a las
personas pobres a costos que sean justos y que no afecten desproporcionadamente el ingreso de
estos hogares. Esta es una tarea compleja, pues implica reevaluar algunos de los supuestos que
comúnmente existen en torno al tema de la provisión de la energía.
Desafío Emergente #4: Existe una necesidad de realizar un diseño adecuado de instrumentos
financieros que mejoren el acceso a la energía de las personas pobres, incluyendo estructuras de
apoyo y de seguimiento a la distribución y uso de los fondos. A pesar que se están realizando
esfuerzos concretos en cada país para obtener financiamiento que permita aumentar los niveles de
electrificación, el desempeño de estos mecanismos financieros en el pasado sugiere que es
necesario presar atención cuidadosa al diseño de los instrumentos para canalizar estos recursos de
manera que se incremente el acceso a la energía y su impacto sobre la mitigación de la pobreza.
Los instrumentos financieros deben de ser complementados con apoyo institucional adecuado y
contar con marcos claros de gobernanza, que establezcan parámetros técnicos, aseguren la
rendición de cuentas e involucren a los actores relevantes.
Desafío Emergente #5: Debe de haber una mayor integración dentro de las políticas de acceso a
la energía de medidas relacionadas con el uso de leña y su impacto en los medios de vida, la salud
y el bienestar, especialmente de las mujeres y niñas y niños. Sin embargo, los asuntos
relacionados al consumo de leña han tenido un papel marginal, a lo sumo, en la agenda principal de
acceso a la energía en la región. El consumo de leña en hogares, en ocasiones, es representado
erróneamente en el contexto del tema más complejo de la deforestación, o se piensa que al
19
sustituir las fuentes de energía para cocción desaparecerá automáticamente, dejando de lado sus
aspectos culturales. Adicionalmente, los posibles abordajes del suministro y uso sostenible de leña
son ignorados.
Desafío Emergente #6: El marco de políticas existente no contempla (y en ocasiones inhibe) el
potencial para una participación amplia de los actores sociales. El marco institucional involucrado
en el establecimiento de políticas y acciones de implementación relacionadas con el acceso a la
energía no ofrecen oportunidades sustanciales para que la sociedad civil participe activamente en la
discusión de políticas, con insumos que deban de ser incorporados a las políticas, ni contribuya en la
generación de soluciones innovadoras en respuesta a los desafíos del acceso a la energía. En
muchos casos, las comunidades no tienen ninguna forma de obtener acceso a los fondos públicos
establecidos para subsidiar el acceso a la energía, ni tampoco tienen la capacidad de requerir que
las empresas distribuidoras, como receptoras de este financiamiento público, les brinden el acceso
a la energía. En aquella ocasiones en que sí se lleva a cabo el acceso a los servicios modernos de
energía, sea mediante conexión a la red, sistemas autónomos, o estufas eficientes, las metodologías
de acceso a menudo carecen del involucramiento comunitario en sus abordajes.
3. Revisión de los flujos financieros relevantes para el acceso a la
energía
Esta sección presenta una revisión general de los flujos financieros vinculados al acceso a la energía
en poblaciones rurales en los países bajo estudio, dando énfasis particular a lo relacionado con los
presupuestos nacionales y los vínculos con el apoyo financiero internacional.
El flujo indicativo de los recursos financieros se presenta en forma detallada en el Anexo 1, donde se
brinda información específica para cada país. El contenido de esta sección, por lo tanto, presenta
una discusión de los flujos y brechas identificadas de recursos financieros en forma agregada para la
región.
La información recopilada ha sido determinada con base en la identificación de programas y
proyectos que están siendo implementados actualmente por diferentes instituciones y
organizaciones como Entidades de Gobierno, Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs), Agencias
de Cooperación Internacional (ACIs), Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), instituciones
bancarias, etc. La información brindada no pretende ser un listado completo de toda la actividad en
la región, sino más bien una muestra indicativa de las tendencias observadas en el financiamiento
del acceso a la energía en los países. No se ha considerado en este análisis el área de
financiamiento para la participación privada en la generación eléctrica que pudiese tener un
impacto relativo al aumento en el acceso a la energía por parte de poblaciones rurales.
Es importante acotar que el procurar clasificar los programas y proyectos existentes bajo una
clasificación de financiamiento asociado al acceso energético no es un tarea sencilla, y de hecho
20
existe actualmente una amplia discusión en el ámbito internacional, por ejemplo, respecto a cómo
deberían clasificar los BMDs sus propias inversiones en esta área, en vista que no hay una definición
u acuerdo consensuado respecto al significado de acceso energético para los pobres, ni criterios
específicos para clasificar el financiamiento internacional por los BMDs. Por lo tanto, la información
recopilada en esta sección permite únicamente vislumbrar ciertas tendencias y asuntos emergentes
relativos a este financiamiento en los países bajo estudio.
Un monto total cercano a USD $950 Millones ha sido identificado como recursos financieros
dirigidos a programas de acceso a la energía para los próximos 3 a 5 años en los países en cuestión.
Un porcentaje considerable de estos fondos comprende recursos que se encuentran actualmente
en diversas etapas de negociación, y no puede presumirse que el monto meta vaya a ser captado e
implementado exitosamente en el mediano plazo. Este es el caso del programa SREP de Honduras y
el programa PNESER de Nicaragua, los cuales se encuentran aún en las etapas de negociación y
captación de los fondos para algunos de sus componentes.
De los 4 países considerados en este estudio, Nicaragua concentra aproximadamente un 44%,
Honduras un 43%, Guatemala un 7% y El Salvador el restante 6% de los recursos identificados que
están siendo destinados tentativamente para proyectos de energía con un componente relacionado
al mejoramiento del acceso a la energía.
De la información recopilada en la región, se evidencia que:

Hay un papel importante de la inversión por parte de los programas de gobierno y en todos
los países hay actualmente actividades de financiamiento a través de los BMDs mediante
préstamos para la implementación de planes de electrificación rural. La mayoría de los
programas incluyen algunos componentes menores dirigidos explícitamente a la provisión
de servicios energéticos en áreas aisladas, y en la mayoría de los casos es difícil hacer una
lectura adecuada respecto a las preferencias de inversión dentro de estos programas
nacionales. En algunos países, como Guatemala, hay espacio para valorar sus actuales
planes maestros de inversión, en tanto que en otros, como El Salvador la implementación
actual ha invertido una gran cantidad de recursos en esfuerzos focalizados en los municipios
más pobres. Nicaragua, por ejemplo, refleja claramente en sus programas existentes la
distinción entre la extensión de red tradicional y la provisión de servicios en áreas aisladas.

Exceptuando los casos de El Salvador y Guatemala, no ha sido posible determinar los
recursos destinados del tesoro nacional para apoyar el aumento de los programas de acceso
a la energía. Esto no significa que los países bajo estudio no estén destinando algunos
recursos nacionales (quizás El Salvador sea un caso de un país que registra claramente estos
recursos), sin embargo no resulta fácil identificar en todos los países montos específicos
dirigidos a estos fines de forma consistente a lo largo de horizontes de planificación
plurianuales con detalle de las asignaciones específicas a los programas. Es interesante
mencionar que Honduras bajo su propuesta de intervención nacional SREP para el Climate
Investment Fund, que actualmente está siendo diseñada, establece un sistema de registro y
21
seguimiento para las asignaciones presupuestarias del gobierno al componente de acceso a
la energía del programa.

Las Agencias de Cooperación Internacional cumplen un papel importante en la provisión del
acceso a la energía en la región, a pesar que su papel puede estar cambiando y los montos
totales para los periodos podrían estar disminuyendo debido a cambios y modificaciones en
la concentración de sus prioridades. En algunos casos continúan apalancando o brindando
recursos a los gobiernos (un enfoque tradicional aún identificado), o apoyando
intervenciones en zonas rurales mediante una vinculación más explícita de los asuntos de
pobreza con la asignación de gastos de capital en la provisión de soluciones de acceso a la
energía con fuentes renovables. Puede verse que las ACIs están brindando mayor apoyo a
los enfoques innovadores y transparentes que puedan generar resultados concretos en el
campo y que puedan diseminar modelos de éxito en relación con los componentes de
desarrollo rural y sostenibilidad de sus inversiones.

Actualmente hay un papel aún reducido y emergente que están desempeñando las
instituciones financieras, especialmente las instituciones de micro-financiamiento y las
organizaciones de desarrollo local, en algunos casos asistidas por ONGs internacionales más
prominentes, y apalancando recursos de los BMDs en apoyo a la provisión de servicios de
energía rural mediante la diseminación de tecnologías de energía renovable, como en los
casos de los programas realizados por Fundación Covelo / BID en Honduras, FADCANIC /
OXFAM / SAVE THE CHILDREN / Banco Mundial en Nicaragua y el programa de biodigestores
bajo implementación en Nicaragua a través de FOMIN-Fondo Nórdico Desarrollo-SNV-Hivos
/BID.

Los préstamos brindados por los BMDs tienden a concentrarse en los programas nacionales
de electrificación (los cuales normalmente incorporan otros objetivos de la industria
eléctrica, tales como mejoras a la confiabilidad del sistema y a la capacidad de transmisión
relacionadas con la infraestructura del sector). En estos programas, los temas relativos al
acceso a la energía para los pobres se encuentra implícitos de alguna manera en las líneas
principales de estos programas, y por lo tanto existe poca visibilidad respecto a los temas de
mejora en el acceso a la energía para los segmentos pobres de la sociedad. Sin embargo, los
BMDs han mostrado interés recientemente en ofrecer préstamos a otros abordajes
innovadores a través de las instituciones de micro-financiamiento y otras agencias, aunque
esto representa una parte reducida de sus carteras de préstamos.
De acuerdo con la CEPAL (2010), la Región Centroamericana recibió más de USD $4,000 millones en
el periodo entre 1990-2010 de los programas de cooperación e inversión relacionados con el sector
energético. El financiamiento en cuestión generalmente estaba dirigido a los programas de
desarrollo institucional, especialmente durante los periodos de reforma del sector a mediados de la
década de los 1990, así como el apoyo a tecnologías específicas dirigido a incrementar la
diversificación de las matrices energéticas (energías renovables conectadas a la red, o
22
biocombustibles, por ejemplo, con menor participación de los programas de cooperación en uso de
leña sostenible y estufas mejoradas, por ejemplo).
Según la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020 (2007), la inversión total
requerida por el sector energía para el año 2020 estará en el rango de USD$ 11,000 – 18,000
millones, y la inversión requerida para la generación eléctrica representa aproximadamente el 7585% de este estimado. Adicionalmente, esta estrategia regional señala que las inversiones
requeridas para lograr una meta del 90% de cobertura eléctrica en la región representan
aproximadamente USD $760 millones, lo cual constituye el 4-6% del total de inversiones estimadas
para el sector al año 2020. Adicionalmente, se ha estimado en esta estrategia regional que el costo
de brindar estufas mejoradas es encuentra en promedio en USD $100 millones para cada millón de
estufas diseminadas, por lo tanto, tomando en cuenta que aproximadamente 4 millones de
hogares1 pueden beneficiarse de estufas mejoradas, un total de USD $400 millones podría estar
asociado a un programa social de energía vinculado al uso mejorado de leña en el sector residencial.
Desde la perspectiva de las Naciones Unidas (2010), el Grupo Asesor sobre Energía y Cambio
Climático (AGECC) menciona que con el fin de alcanzar la meta de acceso universal a los servicios
energéticos, se estima que se requerirá una inversión de USD $15-20 por persona para el año 2030
(el cuál es el año meta de la campaña global). Tomando en consideración las cifras presentadas en
la sección 2 de este documento, en la Tabla 3, un financiamiento en el orden de USD $2,160
millones necesita ser movilizado en los países centroamericanos bajo estudio para alcanzar la meta
de acceso universal a la energía para el año 2030.
Correlacionando la información brindada, y realizando la alineación con los esfuerzos globales para
el acceso universal a la energía, conforme a la campaña establecida por las Naciones Unidas, puede
estimarse que existe una brecha de financiamiento en el orden de los USD $1,400 millones para
apalancar el acceso a la energía a favor de los pobres en la región. Obviamente, cubrir esta brecha
de financiamiento requerirá abordajes innovadores y colaborativos por parte de diversos actores,
situados en los niveles nacional, regional e internacional. Claramente, este es el momento para
articular metas, establecer estrategias y crear iniciativas proactivas de incidencia para responder a
este complejo y formidable desafío.
4. Descripción de los actores más relevantes para el entorno de
políticas y financiamiento
Esta sección presenta una descripción de los actores más relevantes identificados en los cuatro
países bajo estudio, en términos de su vinculación con el entorno de políticas y financiamiento
relacionado con el acceso a la energía para los segmentos de la población en condiciones de
1
Comunicación personal con el Sr. Eco Matser (Hivos) en Marzo de 2012, citando datos estimados por BUNCA.
23
pobreza, especialmente los pobres en las áreas rurales; la finalidad de esta identificación es valorar
los puntos de entrada, o de abordaje, más importantes en los diferentes niveles (nacional, regional
e internacional) que deben de ser considerados desde la perspectiva de las intervenciones de
incidencia con el fin de incrementar el apoyo a los programas y proyectos de acceso a la energía.
4.1. Actores relacionados con el acceso a la energía
Diversos tipos de actores participan en la articulación de las múltiples instituciones y organizaciones
involucradas en el sector energía. El Anexo 2 incluye los resultados de un esfuerzo realizado en el
desarrollo de este análisis para generar un listado indicativo de actores sociales participantes en el
sector energía.
En primer lugar se determinaron las categorías que permitieran clasificar a los tipos de actores a ser
considerados que tuvieran mayor relevancia en las acciones, políticas y asignación de recursos
financieros relacionados con el acceso a la energía. Posteriormente, se elaboró un listado indicativo
de las instituciones u organizaciones identificadas para cada categoría en los 4 países considerados
en este documento. Este esfuerzo no tiene como finalidad determinar de forma absoluta a todos
los actores involucrados en cada país, sino crear una base que sea relevante para el análisis y la
discusión de temas como la presencia/ausencia y concentración de actores en las diversas
categorías, una discusión que se considera relevante para procurar enfocarse en la identificación de
“puntos de abordaje” importantes para acelerar el acceso a la energía de los pobres.
Las categorías de actores consideradas relevantes incluyen las siguientes (se agrega en paréntesis el
número total de organizaciones identificadas mediante el mapeo inicial realizado):
A. Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas (al menos 10)
B. Instituciones Públicas que Implementan
Proyectos de Electrificación Rural o Acceso a
la Energía (al menos 6)
C. Empresas Distribuidoras de Electricidad (al
menos 27)
D. Bancos Multilaterales de Desarrollo (4)
E. Otras instituciones bancarias o financieras en
los países (al menos 6)
F. Suplidores de Tecnología (al menos 26)
G. Asociaciones de la Industria (9)
H. Organizaciones de la Sociedad Civil en los
países, incluyendo aquellas ONGs vinculadas a
temas energéticos (muchas de ambos tipos)
I. Organizaciones Regionales de la Sociedad
Civil, incluyendo ONGs de energía (muchas,
pero pocas en el tema de energía)
J. Organizaciones de Protección de los
Consumidores (8)
K. Agencias de Cooperación Internacional
(muchas, al menos 10)
L. Órganos de las Naciones Unidas (4)
M. Organizaciones Regionales (5)
N. Universidades y Centros de Investigación (6)
En la Tabla 7 se presenta una descripción de las diversas categorías de organizaciones desde la
perspectiva de un conjunto de criterios, relacionados con su vinculación con los temas de acceso a
la energía, su misión relativa a los retos de pobreza energética, y sus niveles de poder/influencia
encontrados normalmente en esta clase de entes.
24
Tabla 7. Descripción de las categorías de actores relevantes involucrados en el acceso a la
energía en la región, reflejando criterios asociados a su misión energética y social y su
poder/influencia
Tipo de actor
Instituciones
Reguladoras y de
Políticas Públicas
Instituciones Públicas
que Implementan
Proyectos de
Electrificación Rural o
Acceso a la Energía
Empresas
Distribuidoras de
Electricidad
Bancos Multilaterales
de Desarrollo
Otras instituciones
bancarias o
financieras en los
países
Misión relacionada con el
Acceso a la Energía
Definir políticas
energéticas, asumir la
rendición de cuentas ante
la ciudadanía respecto al
desarrollo/logro de los
objetivos de las normas y
políticas (algunos
también cumplen una
función de
implementación).
Planificar el desarrollo de
los planes de expansión,
seleccionar comunidades
meta para electrificación,
administrar Fondos o
Fideicomisos de
electrificación pública
creados a partir de la
reforma del sector
eléctrico en los 1990s.
Proveer servicios
eléctricos dentro de su
área concesionada.
Cumplir con los
requerimientos
normativos respecto a la
expansión de la
cobertura.
Brindar financiamiento y
seguimiento a proyectos
de desarrollo social.
Proveer asistencia técnica
al desarrollo de
programas y políticas.
Realizar “benchmarking”
y establecer estándares a
través de países y
regiones.
Dependiendo de la
naturaleza de la
institución (pública,
comercial, microfinanzas)
brinda financiamiento
para la implementación
de proyectos, realiza
monitoreo y “debida
Misión relacionada con la
Pobreza
Orientación muy general
relativa a que sus
acciones tengan una
función de promover el
alivio a la pobreza.
Poder e Influencia
Definir políticas de
electrificación (alto grado
de influencia).
Asignar, priorizar y
monitorear los fondos.
Obtener fuentes
adicionales de fondos.
Accionar e influencia a
nivel político.
Hacer que la electricidad
sea disponible para los
habitantes y en este
sentido se incluye a
aquellos habitantes
rurales y en situación de
pobreza.
Alta influencia en definir
las comunidades meta
para la electrificación y
asignar fondos a nivel del
campo. Administrar la
información relativa a las
necesidades específicas.
Conocimiento técnico
experto.
Mandato de proveer
electricidad a todos los
consumidores en su área
concesionada a las tarifas
reguladas. No hay
disposiciones específicas
con relación a los pobres.
Tienen control dentro de
los límites de su
concesión y derechos de
recuperar los costos por
la provisión de sus
servicios.
Cabildeo político.
Implementar programas
que alivien la pobreza.
Monitorear las
condiciones
socioeconómicas. Buscar
sinergias que promuevan
los objetivos de los BMDs.
Tienen control respecto a
las decisiones de
inversión en proyectos de
gran escala. Fuente de
recursos financieros,
incidencia a nivel técnico
y político.
Aplicable a aquellas
instituciones con un
mandato social en este
sentido.
Fuente focalizada de
recursos financieros.
Conocimiento sobre
transacciones financieras.
En el caso de las
instituciones de
microfinanzas, capacidad
25
Tipo de actor
Suplidores de
Tecnología
Asociaciones de la
Industria
Misión relacionada con el
Acceso a la Energía
diligencia”.
Potencialmente podría
ofrecer otros recursos a
los usuarios finales o
actores de la sociedad
civil.
Proveen equipo y
servicios. Tienen interés
en métodos innovadores
para el desarrollo de sus
mercados.
Misión relacionada con la
Pobreza
de organizar a los
usuarios dispersos y
movilizar recursos en
pequeña escala.
Buscar aproximarse al
sector como un mercado,
a menudo probando
métodos innovadores.
Representar los intereses
de sus miembros
(generalmente
desarrolladores de
proyectos de energía
renovable). Realizar
cabildeo respecto a
políticas alineadas a los
intereses de sus
industrias.
Promover valores
relacionados con sus
mandatos o en nombre
de sus miembros o de las
causas por las que
trabajan.
Implementar programas
innovadores en acceso a
la energía y promover
alianzas en los ámbitos
local y regional.
Realizar o promover la
gestión social y apoyar el
desarrollo de la licencia
social de los proyectos.
En algunos casos,
promoción de la
Responsabilidad Social
Corporativa entre sus
miembros.
Organizaciones de
Protección de los
Consumidores
Acciones en defensa de
los intereses y derechos
de los consumidores en
relación a los derechos y
la calidad de los servicios.
Agencias de
Cooperación
Internacional
Responder a las metas de
asistencia al desarrollo
internacional de sus
países. Actuar como
promotores de iniciativas
que mejoren la calidad de
vida. Proveer recursos
Defender y promover el
bienestar de las personas
en condición de pobreza
en relación con sus
derechos como
consumidores.
Reconocer que las
poblaciones en
condiciones de pobreza
son especialmente
vulnerables, y procurar
que sus proyectos logren
resultados dirigidos a
Organizaciones de la
Sociedad Civil en los
países, incluyendo
ONGs vinculadas a
temas energéticos
Organizaciones
Regionales de la
Sociedad Civil,
incluyendo ONGs de
energía
Poder e Influencia
Cabildeo a nivel local,
medios para diseminar
conocimientos, redes
locales de apoyo,
capacidad para realizar
proyectos piloto.
Capacidades de cabildeo
y redes con actores
políticos y económicos.
Llevar a cabo actividades
de alivio a la pobreza
Desarrollar redes y atraer
recursos. Capacidades,
conocimiento y
legitimidad a nivel
local/nacional.
Organizaciones
especializadas en alivio a
la pobreza que
promueven los servicios
energéticos en su cartera
de temas/iniciativas.
Capacidad como experto
en la región y en el
establecimiento de redes.
Capacidades para ofrecer
capacitación. Promover
la participación de
actores múltiples y
diversos en proyectos
regionales.
Acceso a los medios y la
opinión pública.
Capacidad de asesoría y
acompañamiento hacia
los actores de pequeña
escala.
Legitimidad y autoridad
moral. Papel en el
apalancamiento de
recursos. Aumentar la
visibilidad respecto a
temas específicos
mediante la asignación de
26
Tipo de actor
Misión relacionada con el
Acceso a la Energía
para el desarrollo de
proyectos y programas.
Dar seguimiento y
promover la rendición de
cuentas en relación con
los impactos de los
proyectos que reciben su
apoyo.
Promover las agendas
globales de bienestar,
coordinación y paz.
Gestionar y asignar
fondos para la
implementación
estratégica de proyectos.
Brindar asistencia técnica.
Promover transparencia,
monitoreo y promoción
de las mejores prácticas y
parámetros
(“benchmarks”).
Misión relacionada con la
Pobreza
estos segmentos de la
población.
Promover las agendas
globales de bienestar,
coordinación y paz.
Gestionar y asignar
fondos para la
implementación
estratégica de proyectos.
Brindar asistencia técnica.
Promover transparencia,
monitoreo y promoción
de las mejores prácticas y
parámetros
(“benchmarks”).
Impulsar
consistentemente los
vínculos relativos a los
Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODMs) en
diversos ámbitos de
intervención.
Implementar campañas
dirigidas a entrelazar los
temas de energía y
pobreza.
Legitimidad y autoridad
moral. Papel en el
apalancamiento de
recursos. Aumentar la
visibilidad respecto a
temas específicos
mediante la asignación de
recursos de cooperación y
la diseminación de
conocimiento técnico.
Organizaciones
Regionales
Promover la coordinación
entre las instituciones de
los gobiernos nacionales.
Definir políticas
regionales. Ejercer
liderazgo en nuevas áreas
de acción relevantes.
Redes políticas para
promover temas
específicos. Función
como expertos técnicos y
generadores de visibilidad
para temas específicos.
Universidades y
Centros de
Investigación
Conducir actividades de
capacitación, así como
evaluación de tecnologías
relacionadas con temas
de acceso a la energía
utilizando fuentes
renovables.
Orientar acciones
respecto a necesidades
regionales específicas así
como coordinaciones en
relación con las
necesidades de las
personas en condición de
pobreza en la región.
Las Universidades se
orientan conforme a sus
propios estatutos, por lo
que en el marco de éstos
podrían realizar
investigaciones sobre los
vínculos entre energía y
pobreza, y conducir
acciones de extensión
social.
Órganos de las
Naciones Unidas
Poder e Influencia
recursos de cooperación y
la diseminación de
conocimiento técnico.
Acceso a la opinión
pública a través de sus
declaraciones,
reconocimiento en sus
áreas del saber
específicas.
Capacidad para analizar
nuevas problemáticas y
ofrecer un marco de
atención o respuesta.
27
4.2. ‘Puntos de entrada’ indicativos más relevantes para abordar los desafíos
emergentes identificados respecto al acceso a la energía para los pobres en la región
La Tabla 8, basada en la experiencia de los autores en el sector energía de la región, es una
aproximación inicial a la identificación de puntos de entrada que se consideran más relevantes en
torno al contexto de actores, con respecto a los desafíos emergentes planteados. Este aporte
toma en cuenta las características generales de los tipos de actores (descritas en la Tabla 7) y su
prominencia con respecto a los diversos desafíos emergentes. La determinación de actores
específicos como relevantes no sugiere que otros actores no tengan vínculos importantes con los
asuntos planteados, sino que procura resaltar que para atender ciertos desafíos específicos, será
particularmente importante involucrar a ciertos actores clave.
En todo caso, cualquier esfuerzo que busque promover transformaciones significativas en estos
importantes temas requerirá el desarrollo de coaliciones y de acciones coordinadas entre actores
diversos, con el fin de responder a las necesidades de contar con acceso adecuado a la energía que
enfrentan las personas en condición de pobreza.
Tabla 8. Listado indicativo de los puntos de abordaje más relevantes para incrementar el acceso
a la energía para los pobres en la región
Desafíos Emergentes (DE) relacionados con el acceso a
la energía para los pobres
Actores más relevantes
EC#1: El enfoque de las políticas energéticas predominantes,
y las tendencias de implementación de los programas y
proyectos, no abordan plenamente el papel de la energía
como un vehículo para el alivio de la pobreza y la inclusión
social
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Instituciones Públicas que Implementan
Proyectos de Electrificación Rural o
Acceso a la Energía
Organizaciones Regionales
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Órganos de las Naciones Unidas
ONGs de los países
Universidades y Centros de
Investigación
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Empresas Distribuidoras de Electricidad
Organizaciones de protección a los
consumidores
Bancos Multilaterales de Desarrollo
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Instituciones Públicas que Implementan
Proyectos de Electrificación Rural o
Acceso a la Energía
Empresas Distribuidoras de Electricidad
Bancos Multilaterales de Desarrollo
EC#2: Los esfuerzos para brindar acceso adecuado a la
energía a los pobres deben de adaptarse a las cambiantes
condiciones sociales, particularmente en respuesta a las
transformaciones en la configuración de la pobreza urbana y
rural
EC#3: Es necesario abordar la problemática de las
inequidades socioeconómicas que pueden resultar de los
esquemas existentes de tarifas, los cuales colocan una mayor
carga en las personas pobres relativa a su nivel de ingreso
EC#4: Existe una necesidad de realizar un diseño adecuado
de instrumentos financieros que mejoren el acceso a la
energía de las personas en situación de pobreza, incluyendo
estructuras de apoyo y de seguimiento a la distribución y uso
de los fondos
28
Desafíos Emergentes (DE) relacionados con el acceso a
la energía para los pobres
EC#5: Debe de haber una mayor integración dentro de las
políticas de acceso a la energía de medidas relacionadas con
el uso de leña y su impacto en los medios de vida, la salud y
el bienestar, especialmente de las mujeres y niñas y niños
EC#6: El marco de políticas existente no contempla (y en
ocasiones inhibe) el potencial para una participación amplia
de los actores sociales
Actores más relevantes
Agencias de Cooperación Internacional
Otras instituciones locales financieras o
bancarias
Organizaciones Regionales
Suplidores de Tecnología
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Órganos de las Naciones Unidas
Agencias de Cooperación Internacional
ONGs de energía de los países
ONGs Regionales
Organizaciones Regionales
Universidades y Centros de
Investigación
Instituciones Reguladoras y de Políticas
Públicas
Universidades y Centros de
Investigación
Bancos Multilaterales de Desarrollo
Órganos de las Naciones Unidas
ONGs de los países
ONGs regionales
Asociaciones de la Industria
Cabe señalar que ciertas categorías de actores parecen estar presentes en la identificación
asociada a un gran número de asuntos emergentes. Con respecto a este nivel de reiteración de
ciertos actores, puede verse que los actores que se encuentran vinculados a múltiples temas en el
orden siguiente:




Instituciones de Políticas Públicas y Reguladoras (6 menciones),
Organizaciones Regionales , Bancos Multilaterales de Desarrollo , Órganos de las Naciones
Unidas, ONGs de los países (3 menciones),
Instituciones Públicas que implementan proyectos de Energía Renovable y Acceso a la
Energía, Empresas Distribuidoras de Electricidad, ONGs Regionales, ACIs, y Universidades y
Centros de Investigación (2 menciones), y
Otras instituciones bancarias y financieras, Suplidores de Tecnología, Asociaciones de la
Industria y Organizaciones de Protección de los Consumidores (1 mención).
Este nivel de reiteración no debe ser interpretado como una lectura de la importancia relativa de
los actores, sino que sugiere únicamente que los procesos de incidencia podrían requerir mayor
nivel de interacción con algunos actores, al menos en su etapa inicial.
Las instituciones de políticas públicas o reguladoras se evidencian como los actores vinculados al
mayor número de desafíos, teniendo vinculación con todos, lo cual indica su papel clave. La
mayoría de los demás actores están vinculados más directamente con 3, 2 o 1 desafíos, lo cual
29
significa que responder a los desafíos emergentes requiere la interacción con múltiples actores,
generalmente a través de esfuerzos colaborativos para generar entornos que permitan los
cambios necesarios.
Desde la perspectiva de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) interesadas en desarrollar
estrategias de incidencia y colaboración para incrementar el acceso a la energía de las personas
bajo condiciones de pobreza, se evidencian una serie de dimensiones emergentes a partir de esta
clasificación cualitativa realizada:


Las instituciones Regulatorias y de Políticas Públicas cumplen un papel crucial en hacer
posible el acceso a la energía para las personas en situación de pobreza y deben de ser
contempladas en los procesos de incidencia, promoviendo que se acerquen a la temática
comprendiéndola desde su perspectiva más integral; trabajar con éstas instancias
probablemente implicará abordar múltiples dimensiones del problema en forma
simultánea.
Las intervenciones dirigidas a los demás grupos de actores podrían requerir enfoques
focalizados que reconozcan las esferas de poder o influencia de cada uno y permitan
orientar acciones en consonancia con la misión de cada tipo de actor con respecto a la
provisión de acceso a la energía y el alivio a la pobreza.
La determinación de desafíos emergentes y puntos de entrada relevantes que se presenta en esta
sección, parece dirigir la atención hacia los siguientes tipos de categorías de intervenciones
requeridas para acelerar las acciones en el campo, las cuáles podrían ser abordadas mediante
procesos de incidencia: formulación o adaptación de políticas, promoción de acciones para captar
o asignar recursos financieros, y desarrollo de capacidades para abordar los nuevos retos relativos
a la agenda de acceso a la energía que sea sensible a las necesidades de las personas en situación
de pobreza.
5. Temas importantes de incidencia y cooperación para el acceso a
la energía de las personas en situación de pobreza que ameritan
ser considerados por la sociedad civil
En esta sección, procuraremos discutir un conjunto de posibles líneas de acción que los actores de
la sociedad civil podrían emprender con el fin de responder a los desafíos emergentes
identificados. En la selección realizada de un rango de posibles temas de incidencia y cooperación,
se intenta reflejar la amplia diversidad de posibles perspectivas y abordajes que tienen a su
disposición las organizaciones de la sociedad civil, conjuntamente con los demás actores
interesados. No nos sería posible generar un listado taxativo que incluyera todas las acciones que
podrían realizarse.
Nuestro objetivo ha sido sugerir algunos caminos posibles para realizar acciones enfocadas en las
necesidades más apremiantes de las personas en situación de pobreza que carecen de acceso
30
adecuado a la energía en la región; se plantea que estas líneas de acción aborden el marco de
políticas con el fin de transformar algunas las principales barreras. Sin embargo, reconocemos que
muchas organizaciones de la sociedad civil tienen perspectivas valiosas y se encuentran
involucradas en diversos temas relacionados con el suministro de energía para poblaciones en
situación de pobreza, por lo que toda determinación de acciones de incidencia se vería
enormemente enriquecida por sus aportes.
Esta presentación de una lista de acciones específicas se nutre de algunas de las consideraciones
fundamentales, relativas al diseño de estrategias de incidencia, que han sido planteadas en las
publicaciones de instituciones internacionales de reconocido prestigio (CARE, 2001; APC, 2012).
Se han evaluado los vínculos entre los desafíos emergentes señalados en la sección 2, así como los
niveles de interacción e incidencia para el rango de actores identificados en la sección 4. También
se han tomado en consideración las diversas corrientes de financiamiento que se relacionan con
este tema que fueron presentados en la sección 3. Adicionalmente, se contemplan criterios
establecidos para la valoración de las medidas de incidencia, tales como: la contribución percibida
al tema en que se pretende incidir, la amplitud del posible impacto sobre la población meta, las
posibilidades de éxito de la intervención, y la adecuación a los elementos particulares del contexto
social, político y cultural.
Reconocemos que los caminos para la acción pueden tomar diversas formas, y en este sentido
nuestra enumeración de acciones de incidencia refleja una diversidad de abordajes, incluyendo:
monitoreo de las políticas y rendición de cuentas, diálogo sobre políticas, campañas para la
modificación de políticas, el fortalecimiento de capacidades de los grupos de actores, y los
proyectos demostrativos. También hemos considerado relevante mostrar las relaciones más
prominentes entre las acciones sugeridas y los diversos desafíos emergentes identificados, lo cual
se ilustra en la Tabla 9.
Tabla 9: Posibles acciones de incidencia para aumentar
el acceso a la energía para los pobres en Centroamérica
Posibles acciones de incidencia para aumentar
el acceso a la energía de los pobres en Centroamérica
a) Establecer un Grupo de Trabajo Multi-Actores para proponer un modelo de
nuevas métricas e indicadores para guiar la política sobre acceso a la energía,
basado en una valoración más actualizada de las necesidades de los pobres
rurales y urbanos
b) Iniciar un diálogo de políticas en cada país sobre la incorporación de las
necesidades de los pobres en las políticas energéticas
c) Desarrollar una campaña regional para abordar los impactos del uso de la
leña en la pobreza rural y urbana, incluyendo sus impactos sobre los medios
de vida, la salud y el bienestar, especialmente de las mujeres, niñas y niños. La
campaña deberá establecer cronogramas y metas en dos niveles: i) la
integración de los temas de uso de leña en las políticas generales energéticas ,
y ii) el mejoramiento de los indicadores específicos sociales y de salud.
d) Iniciar una discusión regional sobre políticas respecto a las metas de largo
plazo para el acceso a la energía en relación con los patrones de pobreza
cambiantes que se observan actualmente
Relación con los
desafíos emergentes
(DE) identificados
DE#1, DE#2
DE#1, DE#3, DE#6
DE#1,DE#5
DE#1,DE#2, DE#6
31
Posibles acciones de incidencia para aumentar
el acceso a la energía de los pobres en Centroamérica
e) Crear una coalición de ONGs, OSCs, organizaciones del sector privado,
universidades y órganos gubernamentales a nivel regional para deliberar sobre
los principios requeridos para asegurar una mejora significativa en las
condiciones de pobreza energética.
f) Realizar un proceso de alineamiento para incorporar el tema del acceso
adecuado a la energía por los pobres en los requerimientos y criterios de
selección de Bancos Multilaterales de Desarrollo.
g) Llevar a cabo un proyecto piloto de investigación acción para documentar y
valorar el impacto sobre el bienestar de comunidades vulnerables rurales y
urbanas específicas (seleccionadas de todos los 4 países) de carecer de acceso,
o contar con acceso inadecuado a la energía.
h) Ejecutar una iniciativa de desarrollo de capacidades que apoye a las
comunidades pobres en analizar cómo están siendo afectadas por la
estructura tarifaria existente y en formular y promover soluciones alternas.
i) Iniciar un foro colaborativo entre organizaciones de la sociedad civil,
empresas privadas y agencias gubernamentales para discutir los enfoques de
Responsabilidad Social Corporativa para las empresas distribuidoras de
electricidad y otras empresas involucradas en los servicios energéticos para los
pobres.
j) Establecer un fondo regional para apoyar los modelos innovadores de
facilitar el acceso de los pobres a la energía, especialmente los enfoques
iniciados por los actores de la sociedad civil.
k) Establecer una plataforma regional / base de conocimiento para recopilar
los estudios existentes y los análisis existentes sobre los retos, soluciones y
mejores prácticas para la implementación y diseminación de tecnología
eficiente de leña, o tecnología para sustituir el uso doméstico de la leña.
Relación con los
desafíos emergentes
(DE) identificados
DE#1, DE#6
DE#1, DE#4
DE#2, DE#4, DE#6
DE#3, DE#6
DE#3, DE#4, DE#6
DE#4,DE#6
DE#5
Es importante enfatizar, una vez más, que esta lista de acciones es indicativa de una
amplia variedad de posibilidades que puede ser asumidas por las organizaciones de la
sociedad civil, conjuntamente con otros actores, en relación con las barreras existentes
para el acceso adecuado a la energía por las personas en situación de pobreza en
Centroamérica. Un proceso más amplio de consulta y diálogo es crucial para establecer
una agenda para el trabajo conjunto en estos temas, y esta lista de acciones procura ser
un punto de partida para esta discusión.
Sin embargo, consideramos que es importante realizar algunas observaciones sobre el ámbito de
las posibles actividades, que se ve reflejado en esta lista preliminar. Es importante tener en
cuenta que la mayoría de las acciones de incidencia, en algún grado, se relacionan con el entorno
de política de alto nivel. Claramente hay una brecha fundamental en las principales políticas de
energía que debe de ser considerada por la mayoría de las acciones de incidencia. Otra tendencia
importante se refleja en el hecho que la mayoría de las acciones de incidencia tendrán
implicaciones importantes con respecto a la revitalización de las dinámicas de participación, un
área que ha sido generalmente desatendida en los abordajes de electrificación rural
convencionales. El diseño de mecanismos de financiamiento es contemplado en varias de las
32
acciones de incidencia propuestas, sin embargo, es importante reconocer que la interacción con
las diversas fuentes de fondos debe ajustarse correctamente a las características de cada fuente
financiera, y que el brindar insumos para que se realice adecuadamente el diseño de los
instrumentos de financiamiento (para mejorar su desempeño y transparencia), es una acción
crucial, sin la cual los impactos positivos de acciones para captar volúmenes adicionales de fondos
no serían tan significativos.
33
Lista de Referencias
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Bazilian, M., Nussbaumer, P., Cabraal, A., Centurelli, R., Detchen, R., Gielen, D., et al. (2010).
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34
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Estadisticas del subsector eléctrico 2010. Santiago, Chile: Author.
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27 de Febrero de 2012 de la base de datos en línea Seguimiento del Primer Objetivo del
Primer Milenio.
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base de datos en línea World Population Prospects.
Banco Mundial. (2006). Indigenous peoples, poverty, and human development in Latin America.
Nueva York: Palgrave Macmillan.
Banco Mundial. (2012). Datos recuperados el 23 de Febrero de 2012 de la base de datos en línea
World Databank.
35
Anexo 1. Flujos financieros indicativos identificados relacionados
con el incremento del acceso a la energía para los pobres en los
países centroamericanos bajo estudio
Guatemala
Organización / Institución
Programa / Proyecto
Presupuesto Estimado
GdG / INDE
Plan de Electrificación
Rural (PER)
Proyectos de extensión
de la Red Eléctrica en
áreas rurales
Usos productivos de
energía renovable
USD 45 M de BID por los próximos 3-5 años,
incluye ≈USD 5 M para sitios aislados
USD1.37 M
Incremento de la Matriz
Energética en Áreas
Rurales
Apoyo a desarrollo
de micro-hidro
n.a.
GdG /MEM
PNUD / GEF-Fundación
Solar
JICA / MEM
PRORURAL /HIVOS –
RIJATZUL QIJ (SEMILLA
DE SOL)
Energía sin Fronteras /
Asociación Familia
Marianista Guatemalteca
UE
SICA (CCAD) / UE-AustriaFinlandia
BUN-CA / Hivos /
Organizaciones Locales
USD11.6 M (USD 2.5 M contribución GEF)
USD0.7 M
Electrificación de
edificios e instalaciones
comunitarias en aldeas
indígenas
Euro Solar Guatemala
(implementado a través
de MEM)
n.a.
€36.5 M (total del programa en 8 países)
Alianza en Energía y
Ambiente (AEA)
Programa Regional de
Energía y Pobreza
(PREPCA)
Honduras
n.a.
n.a.
Organización / Institución
Programa / Proyecto
Presupuesto Estimado
GdH (SEFIN) apalanca
apoyo de Climate
Investment Funds (CIF) de
diferentes BMDs e ACIs,
etc.
Scaling Up Renewable
Energy (SREP Honduras)
Hasta USD 272M de los cuales USD 30 M provienen
de donaciones y recursos concesionales de SREP,
USD 126 de BMDs, USD 60 M de préstamos de
banca local e internacional, USD 20 M del GdH,
USD 28 M de fuentes del sector privado, USD 7.7 M
de ACIs y aprox. USD1 M de ONGs.
36
GdH (SERNA) / BID
USAID
GIZ
GdH (ENEE)
GEF-BCIE-PNUD
BID / Fundación Covelo
BID
SICA (CCAD) / EU-AustriaFinlandia
BUN-CA / Hivos /
Organizaciones Locales
Apoyo a desarrollo
mini-hidroeléctrico
Proparque
Access (USD50 M)
EnDEV HO
Energías Renovables y
Eficiencia Energética en
Centroamérica (4E)
Euro Solar Honduras
implementado con
SEPLAN.
Una facilidad concesional de hasta US D0.6 M de
fondos concesionales SREP para planificación y
preparación durante 2012, y USD 0.685 M para
servicios de preparación y supervisión de
proyectos específicos para los BMDs involucrados
en el programa.
USD 0.25 M (32% desembolsado)
USD 2 M
USD 2 M
€3.0 M
€5.0 M (estimado)
€36.5 M (total del programa en 8 países)
GAUREE II
ARECA (regional)
Soluciones de Energía
Renovable para
Poblaciones Rurales en
Centroamérica
Banco Atlántida Línea
Verde
Alianza en Energía y
Ambiente (AEA)
Programa Regional de
Energía y Pobreza
(PREPCA)
El Salvador
USD 6.6 M (concluyó a finales de 2011)
USD 5 M
USD 3.0 M
USD 20.0 M
n.a.
n.a.
Organización / Institución
Programa / Proyecto
Presupuesto Estimado
GdES / BID
Apoyo Programático a
la Agenda de Reformas
Estructurales en Energía
Eléctrica
Apoyo a la
electrificación rural
USD 100.0 M
Fondo de Inversión Social
para Desarrollo Local
(FISDL) y Fondo de
Inversión en Electricidad y
Telefonía (FINET)
Fondo de Estabilización y
Fomento Económico (FEFE)
FOMILENIO
UE
Pago de subsidios a GLP
a través de un impuesto
local a la gasolina
Apoyo a electrificación
rural y suministro de
servicios energético en
la Zona Norte
Euro Solar El Salvador
En 2010 se invirtieron USD 6.7 M, espera mantener
nivel de inversión por los siguientes 5 años.
USD 25 M in 2010
USD 36.9 M (incluye todos los componentes) 11.7
€36.5 M (total del programa en 8 países)
37
(incorporado a la Red
Nacional de Soporte
Técnico at MINED).
GIZ
JICA
BIC /Fundación
Salvadoreña de Apoyo
Integral
SICA (CCAD) / EU-AustriaFinlandia
BUN-CA / Hivos /
Organizaciones Locales
Organización / Institución
Energías Renovables y
Eficiencia Energética en
Centroamérica (4E)
Plan Maestro de
Desarrollo de Energía
Renovable en El
Salvador
Acceso a productos
financieros verdes para
el mejoramiento del
hábitat
Alianza en Energía y
Ambiente (AEA)
Programa Regional de
Energía y Pobreza
(PREPCA)
Nicaragua
Programa / Proyecto
GdNic (MEM)
PNESER
GdNic (MEM)
Electrificación Rural con
Fondos del Tesoro
PELNICA
MASRENACE
GdNic (MEM) / CIDA
GIZ, MEM, otras ACIs y
organizaciones
nicaragüenses en recursos
naturales y desarrollo rural
GdNic (MEM)
PERZPAC
GdNic (MEM) / CIDA
FAROL
GdNic (MEM)
PERZA
GdNic (MEM) / COSUDE y
otros
FOMIN-Fondo Nórdico
Desarrollo-SNV-Hivos /BID
UE
Apoyo al desarrollo de
pequeñas plantas
hidroeléctricas
Mercados de Biogas
Euro Solar Nicaragua
(implementado a través
de MEM).
€5.0 M (estimado)
USD 1.2 M
En preparación
n.a.
n.a.
Presupuesto Estimado
Meta USD 381 M
USD 22.0 M (préstamo BID 2011)
USD 30.5 M (préstamo BID 2010)
n.a.
CD18.9M
n.a.
USD4.75 M
Programa 2006-2010.
CD 12 M de los cuales CD 3.3 M en electrificación
rural por 5 años
No se encontró dato preciso de fecha de
conclusión
USD 18.97 M (ejecutado) un crédito suplementario
de USD 4.3 M (ejecutado a Dic 2011)
n.a.
USD 6.3 M
€36.5 M (total del programa en 8 países)
38
BID / ECAMI
SICA (CCAD) / EU-AustriaFinlandia
FADCANIC / OXFAM / SAVE
THE CHILDREN / Banco
Mundial
BUN-CA / Hivos /
Organizaciones Locales
Acceso sostenible a
energía renovable para
familias rurales
Alianza en Energía y
Ambiente (AEA)
Programa de Desarrollo
de la Costa Caribe
Programa Regional de
Energía y Pobreza
(PREPCA)
USD 1.35 M (en implementación)
n.a.
USD2.47 M
n.a.
39
Anexo 2. Instituciones / organizaciones identificadas en los países
según las categorías de actores
Tipo de actor / País
Instituciones
Reguladoras y de
Política Pública
Guatemala
Ministerio de
Energía y Minas
(MEM) /
Dirección General
de Energía (DGE).
Comisión Nacional
de Energía (CNE).
Instituciones
Públicas que
implementan
programas /
proyectos de
acceso a la energía
Empresas
Distribuidoras de
Electricidad
Otras Instituciones
y Organizaciones no
pertenecientes al
Sector Energía
Bancos
Multilaterales de
Desarrollo
Instituciones
Bancarias y
Financieras en los
países con
programas
actualmente
(indicativo)
Suplidores de
Tecnología de
Instituto Nacional
de Electrificación
(INDE).
DEORSA, DEOCSA,
EEGSA, (16)
Empresas Eléctricas
Municipales (EEM)
n.a.
Honduras
Sector Energía
Secretaría de
Recursos Naturales
y Ambiente
(SERNA) /
Dirección General
de Energía (DGE).
Comisión Nacional
de Energía.
Secretaría de
Finanzas (SEFIN).
Empresa Nacional
de Energía
Eléctrica (ENEE).
El Salvador
Nicaragua
Ministerio de Economía
(MINEC) / Unidad de
Energía.
Ministerio de
Energía y Minas
(MEM).
Consejo Nacional de
Energía (CNE).
Instituto
Nicaragüense de
Energía (INE).
Superintendencia
General de Electricidad
y Telecomunicaciones
(SIGET).
Fondo Inversión Social
de Desarrollo Local
(FISDL).
ninguno
CAESS, DELSUR, AESCLESA, EEO, DEUSEM
n.a.
FOMILENIO
Organizaciones Bancarias y Financieras
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Banco Mundial (BM)
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)
Corporación Andina de Financiamiento (CAF)
BanRural
Fundación Covelo
CALPIA
CrediChapín
Génesis
Empresarial
Asociaciones / Organizaciones de Energía Renovable
Energía Dinámica
Solaris
Del Sol Energy
Luex
Soluciones
Tecnosolar
MEM a través del
Programa Nacional
de Electrificación
Sostenible y
Energía Renovable
(PNESER) y Fondo
para Desarrollo de
la Industria
Eléctrica (FODIEN).
Dirección General
de Proyectos de
Electrificación
Rural.
DISNORTE, DISSUR
FADCANIC
Asomif
Tecnosol
Ecami
40
Tipo de actor / País
Energía Renovable
(principalmente
concentrados en
sistemas solares de
pequeña escala)
Guatemala
Quetsol
Depro
Tecal
Fumagalli
Serguat
Honduras
Energéticas
Sielsol
EcoAldeas
Soluz
Sistelcom
El Salvador
Prove tecno
SEESA
JMB Communications
Nicaragua
Altertec
Sunisolar
Consenergy
Tecsol
Anec
Organizaciones
Empresariales de
Energía Renovable /
Otras Asociaciones
Asociación de
Generadores con
Energía Renovable
(AGER)
Asociación
Hondureña de
Pequeños
Productores de
Energía Renovable
(AHPPER)
n.a.
Asociación
Nicaragüense de
Productores y
Promotores de
Energía Renovable
(ANPPER)
Asociación
Nicaragüense para
las energías
renovables y el
ambiente
(Renovables)
Nacionales
Regionales
Nacionales
Organizaciones No Gubernamentales
A nivel nacional, hay muy diversas ONGs y OSCs implementando programas y proyectos
relacionados con energía renovable e involucradas en temas de acceso a la energía rural. Se
reconoce su existencia y valiosa contribución pero, por los alcances de este documento, no
es posible enumerarlas en detalle.
BUNCA Fundación Red de Energía
SUSWATCH Observatorio de la Sostenibilidad Red Latinoamérica
Organizaciones de Protección de los Consumidores
Defensoría del
Comité Defensa
Defensoría del
Asociación de
Consumidor y
Consumidor
consumidor
defensa de los
Usuario
Hondureño
consumidores de
Asociación Centro para
Nicaragua –
Liga del
la Defensa del
(ADECONICA)
Consumidor
Consumidor (CDC)
Liga por la Defensa
del Consumidor de
Nicaragua
(LIDECONIC)
Centro Protección
Derechos de
Consumidores y
usuarios
(CEPRODUC)
Universidades y
Centros de
Investigación
Universidad de San
Carlos
Universidad
Nacional
FLACSO
Escuela Agrícola
Centroamericana
Zamorano
Universidad Galileo
UCA El Salvador
Universidad
Nacional de
Ingeniería
Universidad San
Pablo
Agencias de Cooperación Internacional
GIZ
JICA
USAID
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Tipo de actor / País
Guatemala
Honduras
El Salvador
Alianza Energía y Ambiente (AEA)
ECPA
Cosude
Otras agencias de cooperación de los países donantes, intermediarios técnicos y otros programas
Órganos de las Naciones Unidas
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Fundación de las Naciones Unidas – Campaña de Energía Sostenible para Todos Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Organizaciones Regionales
Sistema de Integración Económica (SICA)
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD)
Consejo de Electrificación de América Central (CEAC)
Organización Latinoamericana de Energía (OLADE)
Federación de Energías Renovables de Centro América y el Caribe (FERCCA)
Nicaragua
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