Lecciones de la integración europea

Lecciones de la integración europea
La revista Mensaje publicó, en junio recién pasado, un número especial subir el problema de la
Integración Latinoamericana. En diversos artículos
de este número se habló también de la experiencia
de la unificación europea. Nos damos cuenta cabal
de que lo situación de América Latina es fundamentalmente diversa de la europea. En Europa había
factores favorables a la unificación que no existen
en este continente, como también los hay en la
América ibérica que no e\ist¡an ni existen en til
viejo continente. \"o se [rata, por tanto, de presentar simplemente a Europa como el modelo para
América Latina, y las razones que exigen la integración pueden ser muy diferentes en uno y otro
caso. Pensamos sin embargo, con la mayoría de
!os que se ocupan del problema, que la experiencia
europea está llena de enseñanzas para cualquier
intento de unificación.
Nuestro objetivo, en las páginas siguientes, es
.subrayar las que nos parecen las más sugestivas,
v especialmente la importancia del principo de
supranacionaíidad, como también la urgencia de
un vasto movimiento, popular y político, para la
integración.
¿Federalismo o Confederalismo?
Quien conoce la evolución y la historia de la
unificación europea, sabe que desde el principie
el problema se planteó allí bajo la forma de una
oposición entre los defensores de la "internacionalidad" y los de ia "supranacionalidad". La confederación es una asociación de Estados soberanos
que conservan su plena autonomía y en la cual
las decisiones se toman generalmente por unani646
midad: la Federación, por el contrario, es una unión
más estrecha, en que los Estados Federados delegan una parte de su soberanía a una autoridad
central, para asunlos bien definidos y precisados
en el convenio que da origen a la federación. Se
sabe también que hasta hoy día la oposición entre
los partidarios de las dos formas de unión no ha
terminado, ni aún entre los miembros del Mercado
Común. La "Europa de las Patrias" de un famoso
general corresponde, evidentemente, a la idea de
la confederación, mientras los defensores de una
verdadera integración (que son la mayoría) son
los "federalistas", Lo que se sabe menos, quizás,
es que los partidarios de la fórmula federalista estuvieron un tiempo muy cerca de imponerse totalmente, y que, por otra parte, los organismos acluales del Mercado Común Europeo tienen todos,
cual más cual menos, elementos federalistas y, po¡
consiguiente, de supranacionalidad. F.n esto consiste, quizás, el secreto do su iWito. Por eso nos
parece que vale la pena analizar toda la historia
de la integración europea en esa perspectiva.
Dentro de! movimiento europeo los federalistas
lian sido durante largo tiempo una minoría. Sin
embargo, desde el primer congreso, el de La Haya
i. Í94S>. que no tenia ningún carácter oficial, ellos
se mostraron lo.s mas activos, y se puede decir que
tanto el ante-proyecto dol "Consejo de Europa"
(elahorado en e¡ congreso no-oficial de La Haya y
adoptado después de ciertos cambios) como, posteriormente, el de la C.E.CA. (Comunidad del Carbón
y del Acero), salieron de su seno. No es de extrañar entonces que, dentro del Consejo de Europa, los
auténticos federalistas supieron hacer aceptar, por lo
menos por seis naciones, el proyecto de la C.E.C.A.,
que hasta hoy día représenla todavía el único ejen>
pío de autoridad real e integralmente supranacio
nal. El hecho que sólo seis naciones lo hayan acoplado y firmado no se debe a ninguna exclusión
"nacionalista" ni de los federalistas ni de los seis
mismos, sitio a la voluntad "soberana" di; las otras
naciones y al ludiu que citas se dejaron convencer
por los argumentos de los delegados ingleses, los
cuales no habían superado bastante, en aquel entonces, sus sentimientos nacionalistas .. . Pero que
la C.E.C.A. tenga carácter supranacional, sobre eso
no hay la más mínima dudo para quien conoce el
datado. De hecho, la "Alia Autoridad" prevista en
el tratado \ que, a partir de enero de I96A, va a
ser represeniada por la "Comisión Única" de Bru
selas, loma sus decisiones en plena autonomía y,
en principio por lo menos, las impone a los gobiernos nacionales, aunque sen en el campo muy
limitado del mercada del carbón y del acero. Es
evidente que ki Alta Autoridad cumple con su obligación de consultar primero a los g<ihiern<js y que
no impone sus ordenes de manera dictatorial. Pero
el hecho que el tratado prevé el recurso de los
gobiernos al Tribunal de la Comunidad, en caso
de disconformidad con las decisiones de la Atta
Autoridad, es olía confirmación del carácter supranaciutial de ia Comunidad.
El Halado de la C.E.C.A. entró en vigencia en
enero do 1952 e inmediatamente se notó que fue
un éxito. Esta constatación fortaleció la tesis de los
partidarios de la supranacionalidad, y asi nació,
bajo la influencia del peligro de guerra do la era
sialiniana, el proyecto de la Comunidad Europea
de Defensa < C.E.D.}. Dicho provecto acentuó la
aplicación del principio de sllpranacionalidad y lo
extendió a una verdadera comunidad política, con
Parlamento Común, elegido por votación directa y
que tendría atribuciones más amplias y con autoridad ejecutiva común también, la que habría de
tener diversas atribuciones de poder supranacional.
Pero desgraciadamente el proyecto, ya ratificado
por 5 úc las ft naciones, fue descartado por la
oposición de la nación que, a través de Robcr!
Schuman, lo había propuesto: Francia. El responsable principal de este fracaso fue el entonces primer ministro francés, Pierre Mendcs-France, que
había declarado la guerra a una pretendida "Europa Vaticana", porque en las seis naciones había
gracias a la voluntad de los pueblos (y no del Vaticano) una mayoría demócrata-cristiana.
Puede ser, sin embargo, que el fracaso de la
C.E.D. haya sido inevitable, porque los pueblos no
estaban todavía preparados para una unión política
supranaciona!. El 1955, un año después del fracaso
de la C.E.D., se inició la t-laburación del proyecta
de la C.E.E. (Comunidad Económica Europea, o
sea, Mercado Común generalizado). Una vez terminado, el proyecto de la C.E.E. fue ratificado en
un tiempo record, enlre el verano y el otoño del
1957, para entrar en vigencia el H de enero de
1958. En cnanto a la supranacionalidad. el tratado
de la C.E.E. es, evidentemente, un retroceso respecto al de la C.E.C.A. y, mucho más, al de la
C.E.D. No hay más una "Alta Autoridad", que pueda dar sus "órdenes", sinD sólo una "Comisión"'
ejecutiva, que tiene como misión realizar las decisiones del Consejo de Ministros (nacionales). ¿Vicluiia total de lo "internacional" sobre lo "supra-
nacional"? Asi parece a primera vista para Quien
no conoce ni el texto integral del tratado ni la
práctica del tiabaju de la Comisión de Bruselas.
Dijimos que una de las características del tratado
internacional es la exigencia de unanimidad y el
derecho de veto de los miembros. De hecho, en
algunos asuntos esenciales el tratado prevé dicho
derecho, y la unanimidad. El caso más conocido es
el de la admisión de un nuevo estado-miembro (art.
2.V7 del iraladu). Se sabe que Francia, en virtud
de esta disposición, opuso su veto al ingreso de
Inglaterra al Mercado Común. Pero lo que se ignora generalmente es que el tratado prevé explícitamente muchos casos en que se exige solo una
mayoría cualificada I de los dos tercios de los v o
tos, que en ciertos casos puede representar sólo
la mitad de los miembros), o aún la sola mayoría
de los miembros de la Comunidad (art. 148). En
virtud de la última disposición, los tres "chicos"
de la Comunidad (los del Benelu.O podrían imponer, con la inuda de uno de los glandes, una decisión ;i los dos otros grandes renitentes.
Se ve, por consiguiente, que el tratado de la
C.E.E. no es simplemente un convenio internacional, en el cual se aplica de manera rigurosa el
principio del nacionalismo. Se trata más hicn d t
una especie de transacción entre los dos principios
opuestos. \XÍ que es indicado en el mismo tratado
se ve confinnado por la práctica. De hecho, aunque
la Comisión de Bruselas sea, teóricamente, un simple órgano ejecutivo del Consejo de Ministros (el
cual ts la autoridad suprema), en la práctica esta
Comisión está imponiendo muchas veces sus puntos de vista. El mismo texto del tratado da la
base para eso, cuando estipula, por ejemplo, que
una proposición de la Comisión puede ser enmendada sólo pur una decisión unánime del Consejo
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de Ministros. Por otra parte, no hay que olvidar
que !a Comisión dispone, para las diversa», y complejas materias que iun de Ja competencia de la
Comunidad, de cielitos de expertos, de manera que
inevitablemente sus conocimientos y, por ende, su
competencia sun generalmente mayores que tos de
los ministras. Todo eso, turnando en cuenta, además, el espíritu "supranacionai" que rige en Bruselas, constituye un fortalecimiento del principio
de supranacionalidad dentro de la C.E.E.
Sin despreciar d \-alor de la mera colaboración
internacional, se puede decir, por lo lanío, que el
éxiío "milagroso" del Mercado Común Europeo se
debe, en gran parte, ni elemento de supranacioiuilidad que U> inspira. Ya sabemos, por otra parle,
Que la C.E.C.A., que ha sido todo un éxito, es una
organización integralmente supranacionai. Más aún:
es permitido pensar que muchas dificultades del
Mercado Común serían resueltas más fácilmente,
si el principio de supranacionalidad estuviese aplicado más radicalmente en el tratado de la C.E.E.
De todo esto podemos, al parecer, sacar la siguiente conclusión: no hay verdadera integración
económica, sin organismo y autoridad supranacionales. Pero un organismo supranacionai, aún de
urden meramente económico, représenla un cierto
poder pedílico (en cuanto a políliea económica).
Con lo que llegamos a lo otra conclusión importante: no hay verdadera integración económica sin un
cierto grado de integración política. Ahora bien:
la integración política una i w incoada liende a extenderse y ;t generalizarse, porque ella es, además,
un Iin en si. Es lo que se consUilu también, a
pesar de la.s apariencias, dentro del Mercado Común Europeo. ]M integración política se busca
por razones económicas, pero fuera de éstas últimas, hav motivos puramente políticos que impulsan
dicha integración, hasta llegar a una unificación
lutal. lanto política como económica.
Conclusiones para la integración
latinoamericana
El ejemplo europeo señala, por consiguiente.
—sobre todo si se comparan las realizaciones del
Mercado Común con d exilo reducido de la Zona
de Libre Comercio británica— que la lunnnla SLipranacional es la más adecuada, en lo económico como
en lo político, para realizar uniones verdaderas y
poderosas. Si aplicamos estas consideraciones a
nuestro continente, llegamos a la conclusión que
habría que crear —en diversas etapas, se entiende— un Mercado Común Latinoamericano, con carácter supranacfonal; y, en lo político, una auténtica federación de los Estados latinoamericanos.
Esta conclusión encierra un programa inmenso
J una larea, cuya dificultad seria vanó subestimar.
Sin embargo, se sabe que los mas destacados economistas afirman no soto que el Mercado Común
del continente es una necesidad económica, sino
una tarea urgente, como lo manifestaron cuatro
economistas de renombre en su carta-respuesta al
Presidente Frei. No es necesario extendernos más
sobre ese aspecto, porque en el mismo número citado de Mensaje, las voces más autorizadas explicaron con toda claridad las múltiples razones que
tiene América Latina para realizar este programa.
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Felizmente, por otra parte, no hav necesidad
de unu especie de "guerra económica continental".
Las naciones desarrolladas dL- Europa y de América
del Norte parecen darse cuenta del problema y
eslar dispuestas a examinarlo en conjunto con las
de nuestro continente. El éxito de la gira del Presidente Frei por Europa lo manifiesta, por lo menos en lo que concierne a Europa. En cuanto a
las autoridades del Mercado Común Europeo, una
prueba de sus buenas disposiciones es el hecho que
líi CECA, acaba de abril- en Santiago de Chile
una oficina "de enlace", cuya misión no es sólo de
información, sino también de contactos con los
medios económicos y políticos del continente, para
discutir lodos los problemas pendienlos entre los
dos continentes y, quizás, para orientar los esiuerzos del desarrollo y de la integración económica
latinoamericana. Es de suponer que la "Comisión
Única" de Bínaselas. c¡ue probablemente va a dirigir
las tres comunidades a partir de enero de 1966.
va a seguir en el mismo sentido. Este hecho, sumado a otros que se sitúan en la misma linea,
como ¡os acuerdos a los cuales llegó el Presidente
Frei en su gira europea, muestra que los responsables de la economía europea están dispuestos a
abrir un diálogo franco y fructífero con nuestro
continente.
Para terminar, dos palabras sobre nuestros vecinos del Norte. En los EE.UU. de Norte-América
dicha actitud no está quizas, todavía generalizada.
No se puede negar, sin embargo, que hay un cambio en la mentalidad norteamericana frente a nuestro continente, en comparación con el pasado. La
misma Alianza para el Progreso lo atestigua, a pesar de todos sus defectos. Hav también políticos,
quizás todavía aislados, que propician abiertamente
la integración latinoamericana. Así el Senador Jacob J. Javils hizo recientemente
una importante
declaración a este respecto1. Después de haber
enumerado muchos problemas económicos que aún
están sin solución en América Latina, el Senador
norteamericano afirmó: "Se está haciendo cada día
más evidente que la mejor Ibrma de lograr la solución de, los problemas económicos del continente
latinoamericano será dentro del marco de un genuinu Mercado Común Latinoamericano, en el cual
los productos, las personas y el capital puedan moverse LUII mayor libertad." Después de haber señalado otras ventajas de ese Mercado Común, el
senador Javits prosigue, hablando del papel que
en eso podrían ¡ligar las naciones más desarrolladas: "El proceso de la creación de un M. C. Latinoamericano puede recibir un gran impulso de las
naciones ¡ndusrrialmente más adelantadas del munció . . . Tengo la firme convicción de que, siguiendo
la declaración del GATT de mavo de 1963, los
EE.UU. podrían ahora hacer un llamado a las naciones industrializadas del GATT para que otorguen
tratamiento preferente a ciertas exportaciones americanas".
Nos parece que estas declaraciones de un senador de EE.UU. son importantísimas y alentadoras para los esfuerzos que se hacen en nuestro
continente.
Eduardo Kinncn, Pbro.
i Vea: "El Mercuriu" del 29.4.65.