1 - Fundar

Tres pendientes en la política migratoria en México: Una lectura a través del prisma de la Auditoría Superior de la Federación Elaborado por Rodolfo Córdova Alcaraz1 En los últimos 3 años se ha podido avanzar en algunos aspectos de la política migratoria en México. Algunos de estos son: la elaboración de la Ley de Migración (2011) y su Reglamento (2012), la implementación del Consejo Consultivo de SEGOB y el Consejo Ciudadano del INM (2012), la inclusión de la agenda migratoria en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-­‐2018, y el Programa Especial de Migración 2014-­‐2018. Sin embargo, estos avances en esferas de política pública no se dan al ritmo que demandan las problemáticas que enfrentan las personas, familias y comunidades migrantes mexicanas y extranjeras en nuestro país. El informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) del año 2012, permite identificar tres campos donde se requiere una intervención de acción prácticamente inmediata para resolver algunas de estas problemáticas. El primero se refiere al control de la autoridad migratoria a las aerolíneas y el boquete de recursos que las empresas no reportan al Estado. El segundo, se relaciona con la clasificación programática del presupuesto del INM y la falta de claridad sobre cómo los recursos se relacionan con los objetivos estratégicos. Finalmente, el tercero se relaciona con las detenciones de migrantes irregulares por tránsito en México que realiza la Policía Federal, sin tener la autorización para ello. Esta nota da cuenta de dichos campos y propone algunas soluciones para avanzar en estos. I. ¿ Cuánto no pagan las aerolíneas y para que se podría usar ese dinero? En México, cuando los turistas extranjeras compran pasajes de avión las aerolíneas les cobran un impuesto relacionado con los servicios migratorios. De acuerdo con el reporte de la ASF al Instituto Nacional de Migración sobre Ingresos por servicios migratorios, el Estado ha cedido a las aerolíneas ciertas funciones de cobro de “derechos”; es decir, dinero que debería entrar a las arcas del Estado. Sin embargo, el reporte en mención permite identificar en términos generales que: 1) los controles que tiene dicho Instituto son demasiado laxos y no permiten llevar un control adecuado sobre cuánto deben recaudar las aerolíneas y 2) son millones de pesos que las aerolíneas no registran y por ende no entran al Estado. Dos ejemplos dan cuenta de estos hechos. Primero, la ASF detectó que dentro de la categoría de Derechos de No Inmigrante de Turista durante el segundo y tercer trimestres de 2012, 18 aerolíneas seleccionadas no habían reportado ingresos por 19 millones de pesos. Esta cifra representa el doble de lo que el INM canaliza anualmente a cada uno de los siguientes programas: Grupos Beta, Oficial de Protección a la Infancia, Programa Paisano y Programa de Repatriación Humana. Segundo, usualmente el número de pasajeros que deberían pagar el DNI de acuerdo con los registros del INM, no coinciden del todo con el de las aerolíneas. En el muestreo de 10 vuelos, todas las aerolíneas sub-­‐registran personas de acuerdo con el INM. Esto generó diferencias de hasta 980 millones de pesos para 1 solo aerolínea en 1 trimestre. Si este dinero se hubiera canalizado al Programa de Repatriación Humana, se hubiera podido atender a todas las personas mexicanas deportadas desde Estados Unidos, que son alrededor de 400 mil. En cambio, con el presupuesto promedio que oscila a 12 millones de pesos, solo alcanza para atender a 8,300 personas; es decir, solo al 2% de personas deportadas desde EUA. Como lo estipula la ASF, el INM debe fortalecer sus controles para garantizar que las aerolíneas paguen al gobierno lo que recaudan en su nombre. Los intereses de cualquier empresa privada no debe estar por encima de las obligaciones que tiene con el Estado y las necesidades de éste. 1
Presidente del Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración y coordinador del grupo “Articulación de los recursos presupuestales, información y estadística en materia migratoria” del Consejo Consultivo de Política Migratoria de SEGOB. 1 II. ¿Y si usara ese dinero de las aerolíneas cómo evaluamos su impacto? Los recursos que ejerce año con año el INM se clasifican en un solo programa presupuestario. En otras palabras, el dinero se maneja a partir de una misma bolsa. Esto no permite identificar cuánto se canaliza a diversos programas de protección de migrantes. Por ello, en 2013, un estudio de Fundar realizado de manera conjunta con SEGOB e INM permitió identificar que la gran mayoría del presupuesto del INM se canaliza a la gestión y control de los flujos migratorios (88% del total). El resto se distribuye de la siguiente manera: 11% a los programas de protección a migrantes y 1% a bienes que van directamente a migrantes. Ese trabajo permitió identificar, por primera ocasión en la historia del INM, cuánto se destinaba a cada una de esas categorías. Aunque en algún momento nos planteamos identificar el impacto de dichos recursos, concluimos que la tarea era compleja dado que de manera implícita significaba profundizar ese trabajo de reingeniería contable que habíamos iniciado. Un año después, el informe de la ASF nos da la razón y va más allá. En el Informe sobre el Programa E008 Servicios Migratorios en Fronteras, Puertos y Aeropuertos concluye que la clasificación programática del presupuesto no permite la identificación directa de los objetivos estratégicos y actividades específicas del INM y su vinculación con las unidades administrativas que participan en la ejecución de los mismos y los recursos asignados al efecto, debido a que la totalidad de los recursos están asignados a un sólo programa; así como dificulta evaluar la productividad y los resultados del gasto de los diversos programas establecidos en el instituto como son el Programa Paisano, Programa de Repatriación [Humana], Programa Frontera Sur, Programa Grupos Beta del INM y Programa Protección a la Infancia. En otras palabras, no se puede evaluar el trabajo del INM desde la óptica de la estructura programática presupuestaria porque no existe claridad entre los objetivos estratégicos, las actividades, los programas de protección y las unidades administrativas que ejercen el presupuesto. Esto significa que el INM debe comenzar ese trabajo de reingeniería contable cuanto antes. Ejecutar recursos sin tener claridad sobre a cuál(es) objetivos apuntan pudiera resultar en por lo menos un ejercicio poco estratégico de los recursos. III. ¿Y la Policía Federal hasta cuándo? Finalmente, el informe de la ASF sobre la Policía Federal (PF) sobre Apoyo a la política migratoria para 2012 permite identificar algunos elementos de preocupación. De acuerdo con lo estipulado en Ley de Migración (2011), la PF solo puede detener o asegurar personas cuando el INM le solicite apoyo para hacerlo. De acuerdo con dicho informe, existe un desfase entre los registros de la PF y del INM con respecto a las solicitudes de apoyo que el segundo solicita a la Policía para realizar operativos de control y verificación migratoria. Durante 2012, la PF registró 302 casos de solicitud mientras que el INM 8,846 casos. Hay una diferencia de 8,544 solicitudes. Segundo, la información que contiene las bases de datos de la PF sobre detenciones no es confiable. Tercero, que pudiera resultar lo más preocupante, 1 de cada 3 detenciones que realizó la PF se dieron de manera arbitraria, incumpliendo lo que establece la normatividad migratoria. Como parte de la revisión, la ASF recomienda a la PF que realice un diagnóstico de las razones por las que se realizan aseguramientos sin que exista motivo que pudiera constituir delito y, a partir de los resultados obtenidos, implemente mecanismos de control que garanticen que sus elementos se abstengan de asegurar a extranjeros sin que exista causa que pudiera constituir un delito, ya que la PF no tiene atribuciones de control, verificación y revisión migratoria si no es a solicitud del INM. En síntesis, dos de tres dictámenes realizados por la ASF que aquí se esbozan resultaron negativos. Esto se podría traducir en que las autoridades no cumplieron con lo mínimo indispensable a lo que están obligadas; uno es el de la PF y el otro el de la ejecución del presupuesto del INM. En el otro caso –el de las aerolíneas– el dictamen fue con salvedad, que se traduce en que existen áreas de mejora sustantiva. La política migratoria 2 Chikanillo 22/4/14 10:59 P.M.
Eliminado: varios Chikanillo 22/4/14 10:59 P.M.
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Eliminado: De acuerdo con la Ley de Migración, la PF solo puede detener (o “asegurar”) personas cuando el INM le solicite apoyo en esta tarea. Según la muestra tomada por la ASF esto sucedió únicamente en el 66% de los casos. Chikanillo 22/4/14 11:22 P.M.
Con formato: Fuente:Calibri
requiere instituciones sólidas y responsables. Ahora es el momento para atender estos retos y avanzar de manera sustantiva para garantizar el bienestar de las personas migrantes en México. 3