Carolina Isaza Espinosa En la actualid

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Mejorando la integridad en Colombia: ¿política anticorrupción o rendición de cuentas?
Carolina Isaza Espinosa
En la actualidad, la ética en la esfera pública es un tema muy discutido; los escándalos de
corrupción abundan y afectan hasta a las democracias más robustas y las relaciones con el
sector privado y las reformas de la administración pública parecen haber hecho surgir nuevas
formas de corrupción. Ya sea desde el tema del buen gobierno o desde la aspiración a una
mejor calidad de la democracia; la ética, la transparencia y la integridad están presentes
permanentemente en los debates académicos y políticos.
El problema de la corrupción empieza por las dificultades para definir este concepto. Para
este trabajo se adoptará el enfoque basado en la imparcialidad y la no discriminación en el
ejercicio de la autoridad pública. Esto se sitúa en la línea de las teorías contemporáneas
sobre la justicia. Desde este punto de vista, la corrupción sería la violación de normas de no
discriminación apoyadas en el principio de imparcialidad (normas que serían
predominantemente implícitas pero podrían estar expresadas explícitamente, incluso en
leyes). Toda violación a la ideal imparcialidad del Estado frente a intereses particulares y
relaciones personales es considerada corrupta.
El desarrollo de la ponencia será, en un primer momento, la presentación de cuatro puntos
sobre la corrupción, los cuales se identificaron como clave durante la elaboración de la tesis
doctoral que alimenta este trabajo; y en un segundo momento, una aproximación al caso de
Colombia y a la forma en que se ha enfrentado el tema en este. Finalmente, se aplicarán
estos puntos al caso colombiano para encontrar los aspectos que presentan fallas.
Los cuatro puntos clave que se desarrollarán son los siguientes: 1. La corrupción tiene unos
costos demasiado altos para tolerarla, 2. Las medidas anticorrupción pueden imponer
también costos muy altos para un Estado, por lo cual es necesario diseñarlas de tal modo
que no sobrecarguen a la administración pública, para evitar simultáneamente la corrupción y
la pérdida de eficiencia y eficacia, 3. Las instituciones informales refuerzan potencialmente la
corrupción en un círculo vicioso, y 4. Las herramientas viables para disminuir la corrupción se
sitúan en el terreno de las instituciones públicas y deben ser de tipo “big bang”. Cada uno de
estos se desarrollará brevemente, antes de pasar al caso de Colombia.
1. La corrupción sale cara
Desde este punto de partida, cabe explicar a qué se debe tanto interés por la corrupción. La
explicación que se planteará está basada en las consecuencias que tiene este fenómeno
para cualquier sociedad. Algunos de estos costos son:
Los costos económicos. Está claro que la corrupción es un obstáculo para la eficiencia e
introduce distorsión en los mercados. La corrupción, entendida como un mecanismo de
mercado de bienes públicos, puede beneficiar a los participantes en el intercambio, pero
genera unos costos para terceros que no pueden ser compensados a través de mecanismos
de mercado (genera externalidades negativas).
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Algunas de estas externalidades son los efectos negativos sobre el crecimiento económico
del país, dado que la corrupción lleva a distorsiones en la inversión pública, por ejemplo a un
aumento en inversiones innecesarias en infraestructura en detrimento del gasto en
educación, y a que se adjudiquen contratos públicos con criterios diferentes a la calidad, la
eficiencia y la economía, de forma que los productos resultan a menudo defectuosos y
demasiado costosos. Para los países en desarrollo los efectos de esto pueden ser
devastadores, por ejemplo, una disminución de la inversión externa y las intervenciones
públicas indispensables para el desarrollo y el refuerzo de la trampa de la pobreza. También
parece haber una relación entre la corrupción y una menor productividad.
Los costos sociales. Recientemente, ha aumentado el interés por estudiar la relación entre
la corrupción y la equidad, con resultados muy interesantes en cuanto al papel de la
corrupción en la permanencia y reproducción de inequidades en la distribución de la renta.
Hay un reforzamiento mutuo entre inequidad y corrupción y entre pobreza y corrupción. En
cuanto a otros costos sociales de la corrupción, se pueden mencionar los servicios sociales
deficientes y que favorecen a quienes pueden pagar sobretasas y dejan desprotegidos a los
más vulnerables. En suma, la corrupción “distorsiona la demanda pública, aumenta los
costos, reduce la calidad, y retrasa la terminación de trabajos públicos; retrasa el acceso a la
administración pública para aquellas personas que no pagan sobornos; y reduce la
productividad de las empresas que interactúan con el Estado” 1.
También la desconfianza entre los ciudadanos puede ser efecto de la corrupción, aunque se
ha planteado una relación circular entre los dos problemas. Esto se explica porque la
corrupción fomenta la confianza entre miembros de un grupo definido de forma excluyente,
aumenta la desconfianza hacia los no miembros y favorece las lealtades de grupo que
refuerzan los comportamientos de violación de normas o el capital social negativo. Por esto
mismo, la corrupción puede alimentar la criminalidad, pero se ha notado que no se relaciona
con cualquier tipo de crimen, sino únicamente con los delitos económicos.
Igualmente, se han estudiado las consecuencias sociales de tipo psicológico, pues la
corrupción afecta las representaciones sociales y la autoestima colectiva de un grupo
humano (la creencia en la eficacia del grupo para organizarse y actuar colectivamente), lo
cual aumenta las motivaciones para que más personas actúen de forma corrupta, en
particular cuando no se observan sanciones y soluciones efectivas para el problema.
Los costos políticos. Los costos políticos son muchos y muy altos, pues una alta
percepción de corrupción daña la legitimidad democrática y hace perder confianza en las
instituciones, en especial en las instituciones de representación democrática.
Por definición, la corrupción daña el interés general y atenta contra la igualdad política,
dando favores especiales a algunos ciudadanos que se convierten en privilegiados.
1Traducción de la autora. El original es: “distorts public demand; increases cost, reduces quality, and delays the completion of public works; delays access to public administration for those people who do not pay bribes; and reduces the productivity of firms that interact with the state”.
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La toma de decisiones democráticas también es afectada por procedimientos de captura,
cooptación o influencia indebida. Con argumentos similares a los económicos, se puede
afirmar que la corrupción afecta el desempeño (performance) de las instituciones políticas y
su desarrollo.
Por todo lo anterior, no es aceptable en la actualidad pensar que la corrupción es un
problema aislado, que se restringe únicamente a los países en vía de desarrollo, o que sus
costos son menores que sus beneficios. En el pasado, todos estos puntos de vista tuvieron
cierta aceptación, pero ya sabemos que no hay evidencia para defenderlos.
2. Evitar la sobrecarga
Así como la corrupción tiene altos costos, un sistema con excesivos controles para prevenirla
también los puede tener. En realidad, “No se debe asumir, como se ha hecho con frecuencia,
que todos los controles de la corrupción mejoran o incluso coinciden con la eficiencia y
efectividad gubernamentales o que estas medidas en efecto reducen la corrupción” 2.
Anechiarico plantea que algunos de los costos de excesivas medidas anticorrupción son: las
demoras en los procesos, los incentivos inadecuados para el personal, desplazamiento de
metas y una toma de decisiones “defensiva y lenta”, así como una gran dificultad para
contratar empresas y servicios de buena calidad.
De acuerdo con este autor, es muy común que se creen nuevas agencias anticorrupción y
que estas propongan nuevas leyes y la reorganización de las que manejan el tema, y no se
tiene en cuenta nunca el costo en la eficiencia y la efectividad de la administración pública en
general, el impacto en el presupuesto y otros costos de esas reformas de efectos inciertos.
En ese sentido, se está en el peor de los mundos cuando hay corrupción y demasiado control
de la corrupción simultáneamente, o sea, cuando hay una sobrecarga de controles. Este es
precisamente el caso de Colombia.
3. Instituciones informales
El tercer elemento de este análisis se refiere a las instituciones informales que sustentan la
corrupción. Rothstein ha sugerido que en los países con alta corrupción no tiene sentido ser
honesto, porque todos los incentivos informales conducen a la corrupción y una persona
honesta termina teniendo costos personales muy altos sin lograr cambiar el entorno.
(Rothstein, 2011; Jiménez, 2012). En estos casos, los actores no tienen razones para creer
que los demás van a actuar honestamente, “Dado que la corrupción es en buena medida una
institución informal y dado que es probable que esté dirigida por las creencias de los agentes
sobre las creencias de los otros agentes”3 (Rothstein, 2011, pág. 229).
2 T. de la autora, en el original: “It should not be assumed, as it often has been, that all corruption controls further or even coincide with governmental efficiency and effectiveness, or that such measures actually reduce corruption”.
3 T. de la a. En el original: “Since corruption is very much an informal institution, and since it is likely to be driven by agents’ beliefs about other agents’ beliefs”.
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Este es el caso de América Latina. Desde este punto de vista, se necesitarían instituciones
que modificaran estas expectativas negativas, pero crear esas instituciones resulta difícil
cuando ya la corrupción es extendida, por lo cual se crea un círculo vicioso. Se han intentado
muchas propuestas diferentes para lograr esto.
Rothstein critica la posición muy extendida y defendida por organismos internacionales de
crear medidas anticorrupción de pequeños pasos, a partir de acciones pequeñas que
generen después un círculo virtuoso. Esto en la práctica no ha funcionado en ningún caso, ya
que las medidas anticorrupción son fácilmente cooptadas o evitadas por redes corruptas o
clientelares que quieren mantener su poder. Esto a su vez va a aumentar el cinismo de los
ciudadanos porque nada cambia.
Estas experiencias demuestran la estrecha relación que tiene la corrupción con el
clientelismo y otras formas de particularismo. En efecto, el clientelismo reduce
significativamente el buen gobierno: “Allí donde aparecieron redes clientelares surge un
conjunto de incentivos que, de forma independiente a los valores morales que puedan
compartir los individuos, afectan a las expectativas y al comportamiento de estos y empujan
hacia un funcionamiento particularista y parcial de las instituciones de gobierno” (Jiménez,
2011, pág. 11).
Esto a su a vez debilita aún más la confianza entre las personas y en las instituciones. En
palabras de Prats: “La corrupción opera también a través de relaciones jerárquicas de
padrinazgo que inhiben la creación de redes horizontales de confianza mutua y capital
social”.
Una vez que se entiende esta relación, las soluciones para los problemas de corrupción se
sitúan en una serie de controles que no tienen que ver con pequeños pasos ni con políticas
públicas aisladas, sino con esquemas institucionales que impidan todos los particularismos,
es decir, con reglas del juego de tipo universalista en lugares clave de la administración
pública.
4. Instituciones, controles y rendición de cuentas
Teniendo en cuenta los tres puntos anteriores, a saber, que la corrupción tiene unos costos
inaceptables para una sociedad, que las medidas anticorrupción con mucha facilidad pueden
incurrir en otros costos adicionales altos si no se balancean con la necesidad de eficacia y
eficiencia y que existen en ciertos contextos como los latinoamericanos instituciones
informales que refuerzan la corrupción y dificultan un funcionamiento imparcial de las
instituciones formales, la pregunta natural es ¿cómo es posible disminuir la corrupción, para
mejorar la eficiencia, la efectividad y la eficacia de las intervenciones públicas y la buena
relación entre el Estado y los ciudadanos?
La respuesta que se quiere defender acá es de tipo institucional. No solamente las
instituciones importan, sino el adecuado diseño de instituciones públicas puede garantizar la
suficiente imparcialidad del Estado para que se logre prevenir la corrupción y en el mediano
plazo modificar la cultura política que alimenta el círculo vicioso mencionado.
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La ventaja de adoptar un enfoque institucional para disminuir la corrupción es que este es
menos pesimista que las alternativas; en efecto, si se considera que el problema de la
corrupción es de naturaleza estructural, las soluciones solo podrían ser de tipo revolucionario
o de muy largo plazo, y si se considera que es un problema individual (de educación, moral,
psicológico) sería virtualmente imposible plantear soluciones colectivas, excepto tal vez
también en el largo plazo con programas de educación extensos de resultados inciertos.
Por el contrario, la visión institucionalista concibe la posibilidad del cambio institucional, si
bien en ocasiones lo entiende progresivo o dependiente de ciertas coyunturas y trayectos
previos. Pero la voluntad de modificar las instituciones para cambiar los incentivos y
posibilidades del comportamiento individual existe y se pone en práctica con frecuencia. Para
reducir los niveles de corrupción a partir de acciones intencionales, este camino puede ser la
solución para no caer en el conformismo o en la desesperación.
Algunas de las soluciones institucionales que se han planteado son el fortalecimiento de la
administración de justicia, la transparencia en las acciones públicas y los resultados del
gobierno, el sistema electoral y el sistema político. Según estudios empíricos, los factores
que más contribuyen a reducir la corrupción, entre estos, son la “competencia electoral y los
pesos y contrapesos institucionales al poder ejecutivo”. En otras palabras, la solución para
los problemas de corrupción se sitúa básicamente en el terreno de la rendición de cuentas.
Esta rendición de cuentas puede ser horizontal (entre las agencias del Estado) y vertical (de
los ciudadanos sobre este a través de elecciones y control social).
Esta relación se puede explicar así: “Un mayor control de los actos del ejecutivo por parte del
legislativo y del judicial reduce el nivel de arbitrariedad en las decisiones legislativas. Esto
aumenta la credibilidad y reduce las oportunidades de realizar prácticas corruptas sin ser
cogido. [Por lo tanto…] un mayor nivel de control entre poderes reduce la corrupción” (Prats
Cabrera, 2008, pág. 154).
Dado que la estrategia de pequeños pasos, que consiste en hacer modificaciones leves en
muchos lugares, resulta con mucha frecuencia en una sobrecarga de controles que genera
costos importantes para la administración, se debe pensar en reformas de mayor escala y
que logren mantener la coherencia de las instituciones públicas. Las reformas orientadas a
controlar al ejecutivo y fortalecer la rendición de cuentas son de este tipo.
Por esta razón, Rothstein (2011) defiende el tipo de reforma que se utilizó en los países
escandinavos en el siglo XIX para pasar de corrupción generalizada a los niveles de
corrupción más bajos del mundo (“big bang approach”). Fue un cambio dramático,
relacionado con la reforma profunda del servicio civil, el sistema judicial y otros cambios
institucionales de tipo weberiano en un período corto de tiempo. El propósito principal no era
reducir la corrupción, sino cambiar la visión particularista del Estado por una visión
universalista, imparcial, pero esto permitió evitar precisamente las prácticas que hemos
denominado corruptas.
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En EE.UU. en el siglo XIX el proceso fue similar, un cambio profundo en el servicio civil y la
administración pública, que tomó casi medio siglo para terminar de tener efectos, pero que
fue de tal magnitud que no era posible echarlo para atrás fácilmente. Dado que no hay
muchos otros casos conocidos en los que los niveles de corrupción de un país hayan bajado
significativamente, es necesario atender a estos ejemplos para inspirar las reformas en
nuestros países.
5. ¿Qué ha pasado en Colombia?
A la luz de todo lo anterior, se puede ahora abordar la manera en que Colombia ha conducido
sus esfuerzos anticorrupción. Se planteará acá que se ha tratado de una estrategia de
pequeños pasos que ha conducido a una sobrecarga de normas, controles, requisitos y
competencias que definitivamente no han logrado efectos sobre los niveles de corrupción y sí
han aumentado los costos de transacción y la ineficiencia en el sector público.
En Colombia se han hecho numerosos esfuerzos por construir medidas contra la corrupción.
Si bien no existe hasta el momento una política pública anticorrupción explícita, desde hace
15 o 20 años se han creado leyes y organizaciones públicas relacionadas con el control de la
corrupción y se ha invertido un presupuesto importante en este objetivo. Incluso existe una
figura en la rama ejecutiva que se denomina coloquialmente el “zar anticorrupción” y cuya
dependencia, bajo diferentes nombres, ha contado con recursos importantes para esta tarea.
Sin embargo, este enfoque no ha arrojado resultados perceptibles y los niveles de corrupción
han demostrado su capacidad de quedarse “pegados” en un punto del que es difícil salir.
En efecto, todos los indicadores disponibles sitúan a Colombia en niveles medios de
corrupción, cerca del promedio de América Latina, sin variaciones importantes desde finales
de los años noventa. La razón para esta escasez de resultados visibles es, sin duda, que las
estrategias utilizadas no son las adecuadas. Se puede afirmar que estas estrategias han sido
del tipo “pequeños pasos” y también que han introducido una sobrecarga en costos de
transacción para el sector público.
¿Por qué de pequeños pasos? Si bien en su momento, con la reforma constitucional de
1991, se intentó hacer una reforma institucional profunda en Colombia, los temas de
rendición de cuentas, servicio civil, partidos políticos y modernización de la justicia quedaron
esencialmente por fuera de ese nuevo marco normativo, por lo cual este no tuvo impacto en
la corrupción del país.
En los años posteriores se ha intentado corregir un poco esas omisiones, pero se ha vuelto a
utilizar una estrategia de pequeños pasos, es decir, de aprobar leyes esporádicas, en las
cuales entra muy fácilmente el interés de grupos particulares y que se desvían de las
concepciones iniciales por el camino, de forma que al final se ha llegado a un punto de
exceso de normas y de controles, que se contradicen entre sí y generan una complicada red
de lo que los anglosajones denominan ‘cinta roja’.
En el momento actual hay un enredo normativo, que se vino a complicar aún más con la
última ley, denominada “Estatuto Anticorrupción” y que contiene una serie de medidas muy
diversas y modificaciones menores y mayores a unas siete leyes anteriores.
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Con cada nueva reforma se modifican algunas competencias de las organizaciones públicas
que investigan y sancionan la corrupción, por ejemplo, o se introducen nuevas sanciones, se
tipifican nuevos delitos relacionados con corrupción y se crean requisitos para diferentes
actividades públicas, como la contratación o la distribución de recursos entre los territorios.
Estas medidas no tienen nada de malo en sí mismas; en muchos casos, siguen las
recomendaciones generales de organismos internacionales como la OCDE y el Banco
Mundial o las recomendaciones particulares para el país de las convenciones internacionales
sobre corrupción. Sin embargo, la manera de aprobarlas y la espesa red que se ha ido
conformando por su superposición lenta conduce a la sobrecarga que se mencionó.
En varias de las entrevistas realizadas para la tesis doctoral en la que se basa este trabajo,
aparece la afirmación reiterada por parte de directivos y funcionarios públicos colombianos
acerca de la existencia de un exceso de controles, de informes a presentar a diferentes
entidades, de tiempos dedicados a entregar información y a recibir inspecciones de los
organismos de control, entre otras. Esta es una queja persistente en la administración pública
colombiana y en particular en el nivel local, en el cual los alcaldes deben presentar cada año
más de 100 informes diferentes a organismos diversos del Estado. A esto, tristemente, se le
considera rendir cuentas, pero es una visión desde el exceso.
Otro ejemplo de los costos que se generan por la sobrecarga de controles son las medidas
para prevenir la corrupción en la contratación pública, las cuales han generado procesos muy
largos, con excesivos requisitos para los proponentes, que aumentan los costos de los
bienes y servicios públicos, pero que en última instancia no han evitado una alta frecuencia
de corrupción en la adjudicación y supervisión de contratos de infraestructura.
Estos costos del control de la corrupción se suman a los costos de la corrupción misma: en el
año 2011, la Contraloría encontró que en los contratos de infraestructura celebrados se
hicieron adiciones hasta por un 805% del costo inicial, y descubrió un posible detrimento
patrimonial de casi 800.000 millones de pesos en estas obras. Esto es un costo concreto que
paga Colombia en corrupción, porque los funcionarios suelen aceptar las presiones de las
firmas privadas para ampliar los plazos y los montos de los contratos, incluso en contra de la
ley, y por la alta tolerancia social a esta conducta, que al ser generalizada dificulta que las
empresas y los funcionarios que quieren operar de forma íntegra lo puedan hacer.
En cualquier caso, el principal problema que han tenido estas reformas es que siguen
dejando sin resolver los ajustes a las grandes instituciones de rendición de cuentas (la rama
judicial, el legislativo, los órganos de control, los partidos políticos) y sin atacar (o incluso
profundizando) los problemas de clientelismo y visiones particularistas de lo público. Esto
empeora en Colombia por el fenómeno de captura y reconfiguración cooptada del Estado por
parte de actores ilegales, sobre el cual se puede leer en López.
Por muchos años, los gobiernos en Colombia han gobernado sin una necesidad de negociar
con otros partidos, controlando totalmente el legislativo, y esto, según ha demostrado Prats,
aumenta la corrupción.
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El actual gobierno está este año formulando una macropolítica anticorrupción, dentro del
enfoque de buen gobierno que ha adoptado esta administración. En este esfuerzo participan
la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Secretaría de Transparencia, ambas agencias
que dependen directamente de la Presidencia de la República.
A la luz de los planteamientos que se han mencionado al principio, resulta cuestionable la
utilidad de abordar este fenómeno transversal, “pegajoso”, imbricado en la cultura política y
las instituciones informales que se apoyan en esta, desde la perspectiva de una política
pública que probablemente introducirá nuevos controles en sectores aislados de la
administración, pero que es insuficiente para modificar las raíces del problema.
¿Cuáles son estas raíces? La inutilidad de los controles existentes. A pesar de que existen
demasiadas leyes y controles (ya se ha dicho bastante), muy pocas veces se aplican las
sanciones, con lo cual se quedan en letra muerta y se genera cinismo entre los ciudadanos.
Si los procesos de sanción fueran más eficientes y efectivos y, sobre todo, más equitativos,
habría mejores resultados. Pero no se sanciona; en particular, los delitos de cuello blanco
salen impunes con mucha frecuencia.
Por poner algunos ejemplo, los dineros que logra recupera la Contraloría, si bien son
importantes, deben representar apenas un pequeño porcentaje de los que se pierden por
corrupción: entre 2010 y 2011 la Contraloría solo inició 15 procesos de responsabilidad fiscal
y tiene 38 sin resolver que vienen de períodos anteriores, y entre sus indicadores solo
menciona 1 proceso archivado por pago (es decir que se recuperó el dinero) y 2 con recaudo
parcial. La Procuraduría sanciona más, tiene 855 sancionados por fallas disciplinarias en
2010, muchos con suspensión, destitución e inhabilitados, y 44 con multas. La rama judicial
no tiene diferenciados los procesos por corrupción de otros delitos, de manera que no es
posible saber qué tanto sanciona, pero se sabe que no es muy efectiva.
Para resolver esto, es necesario fortalecer a la vez el sistema judicial y los organismos de
control, para hacerlos impermeables a las injerencias particulares, al soborno, al chantaje y a
la captura. Si todos los recursos que se han dado hasta ahora en la rama ejecutiva a los
programas y agencias anticorrupción se asignaran en cambio a la rama judicial, se verían
muchos más resultados en reducir la corrupción. Esto se explica si se piensa que la rama
judicial tiene problemas de congestión, de atraso tecnológico, de mala remuneración de
muchos de sus cargos, lo cual implica problemas en el reclutamiento, y que todo esto crea un
ambiente de opacidad y de desorden que facilita la corrupción. Al corregir estos problemas,
que en su mayoría se pueden resolver con financiamiento y voluntad, se podría tener un
impacto real en evitar y sancionar la cooptación, la captura y la corrupción judicial y
garantizar que se haga justicia de forma imparcial y para todos.
Los órganos de control requieren de un tratamiento similar. Se deben plantear preguntas
sobre su desempeño, a quién responden estos organismos (dentro de esto, cuál es el rol de
la auditoría) y cuál es el impacto de sus investigaciones y sanciones en la incidencia de
casos de corrupción. Los incentivos para la gran corrupción son altos porque la apropiación
indebida de recursos, que es un delito económico, no se multa ni castiga con penalidades
monetarias, excepto por los intentos de recuperar el dinero apropiado.
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Por otra parte está la ya mencionada falta de controles a la rama ejecutiva. Si se quiere
reducir la corrupción en Colombia y en otros países similares, se debe empezar por reformar
la relación entre el ejecutivo y el legislativo, lo cual pasa por una reforma de los partidos
políticos que endurezca las sanciones para sus miembros cuando no actúan con disciplina
de partido y cuando cometen actos corruptos demostrados, especialmente recibir prebendas
del ejecutivo para aprobar leyes.
Este tipo de reformas tendrían que atacar simultáneamente el clientelismo y la visión
patrimonialista del Estado. Esto nos lleva a otra reforma imprescindible, la del servicio civil.
Con la flexibilización del empleo en el sector público, la introducción de mecanismos de
privatización y las contrataciones directas de personas que cumplen funciones del servicio
público, se han reducido las posibilidades de evitar y sancionar irregularidades en el
desempeño de funciones públicas y se ha aumentado la discrecionalidad para otorgar cargos
y beneficios particulares sin seguir reglas de imparcialidad.
Este es tal vez el núcleo de la supervivencia del clientelismo en Colombia. No quiere esto
decir que la única alternativa sea construir un servicio civil de tipo weberiano, pero sí es
necesaria y urgente una reflexión sobre cómo diseñar unos esquemas de empleo público que
permitan el suficiente nivel de responsabilización de las personas que desempeñan ese tipo
de labores y que por lo tanto tienen un impacto sobre el presupuesto, los bienes, los servicios
y el bienestar públicos.
A lo que se quiere llegar con estas reflexiones es a lo siguiente: hasta ahora, el esfuerzo
anticorrupción en Colombia ha estado dirigido por la rama ejecutiva, en particular por los
presidentes sucesivos y sus “zares” anticorrupción. Pero los principales problemas que evitan
que la corrupción disminuya se ubican en las ramas legislativa y judicial y en la relación que
el ejecutivo sostiene con las mismas. Si este, en vez de invertir esfuerzos en tomar medidas
declarativas, fuera capaz de introducir medidas para su propio control y para romper sus
relaciones nocivas con las otras ramas del poder público, esto permitiría tal vez debilitar las
prácticas particularistas que favorecen a ciertos grupos (las élites y los partidarios políticos)
sobre la población en general.
Eso en lo que se refiere a fortalecer la rendición de cuentas horizontal. Por otra parte, en
cuanto a la rendición de cuentas vertical, se mencionó ya la importancia de controlar más a
los partidos políticos y aumentar las exigencias para que estos eviten malas prácticas de sus
miembros, pero en realidad es el control de los ciudadanos el que tiene un efecto más
importante en la reducción de la corrupción.
Lo que se ha denominado rendición de cuentas social es fundamental para asegurar que el
ejecutivo haga todos estos esfuerzos que se están mencionando, los cuales no tiene
incentivos para hacer dado que el sistema actual funciona muy bien a su favor. Son los
ciudadanos quienes deben aportar la motivación para que los gobiernos de turno decidan
hacer las reformas institucionales profundas y de largo alcance que son necesarias para
tener resultados tangibles en cuanto a la prevención de la corrupción.
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En cuanto al enfoque de políticas públicas aplicado al control de la corrupción, que es el hilo
conductor de este panel, es necesario explicar cómo funciona en el caso de Colombia. La
metodología para formular documentos de política tiene unas limitaciones muy grandes,
básicamente porque sus recomendaciones solo se pueden aplicar a la rama ejecutiva y
además, se requiere de un presupuesto previamente aprobado para poder definir acciones
futuras. Esto significa que si el estudio técnico de una política determina que se deben hacer
nuevas inversiones en un campo particular, esto no se puede aprobar porque los recursos no
están disponibles todavía. Igualmente, si se quiere reformar en algún aspecto algún
organismo diferente de la rama ejecutiva, no es posible tampoco hacerlo excepto con la
expedición de una ley, que debe pasar por todo el trámite legislativo de rigor.
Esto puede parecer un problema menor, pero en la práctica, significa que los temas
transversales a todo el Estado, como la corrupción, no se pueden abordar de ninguna
manera desde una de estas “políticas” que se formulan con la mencionada metodología, o
solo como una forma adicional de continuar con la estrategia de pequeños pasos que tan
pocos resultados ha traído a Colombia durante 20 años.
En conclusión, se ha dicho que la corrupción, ese fenómeno tan costoso socialmente,
debería ser abordada con un diseño institucional que defienda la imparcialidad ante todo, ya
que solo así se pueden abordar simultáneamente la corrupción y el particularismo que la
alimenta y romper el círculo vicioso que resulta en un estancamiento en todos los indicadores
de corrupción de los que disponemos. Adicionalmente, esto implica una estrategia de macro
reforma y no de políticas del ejecutivo o de superposición de medidas aisladas.
De los aportes de Anechiarico se puede concluir que no se necesitan reformas cada vez más
duras en términos de sanciones y requisitos administrativos. Se necesita en cambio una
reforma más profunda en algunos sentidos, pero también más ágil, que permita la acción y
no genere inmovilidad y miedo a tomar decisiones en la administración pública.
Esto aplicaría no solamente para Colombia, sino también para otros países de América
Latina que tienen las mismas características en cuanto al tipo de administración pública y
sistema político, las mismas condiciones sociales de inequidad que alimentan la visión
particularista y patrimonialista del Estado y la misma tendencia a ser democracias
delegativas en las que el ejecutivo es un actor muy poderoso que controla ampliamente a los
actores que deberían controlarlo en la teoría.
Cualquier esfuerzo contra la corrupción debería abordar estos elementos de contexto que
dificultan el arraigo de una ética de lo público y de una cultura política que valore la
neutralidad e imparcialidad del Estado frente a los particulares.
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Reseña biográfica
Carolina Isaza E. es Doctora en Gobierno y Administración Pública de la Universidad
Complutense de Madrid – Instituto Ortega y Gasset. Ha trabajado en el sector público
colombiano y en diferentes universidades. Actualmente se desempeña como docente e
investigadora de la Universidad Externado de Colombia, en el Centro de Investigaciones y
Proyectos Especiales (CIPE). Datos de contacto: Dirección: cll. 12 # 0 – 07. Bogotá.
Teléfono: 3419900. Correo: [email protected]
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