GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE HACIENDA

GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE HACIENDA
Dirección de Presupuestos
TÉRMINOS TÉCNICOS DE REFERENCIA
EVALUACIÓN DE IMPACTO
PROGRAMAS DE SERVICIOS DE FOMENTO A SECTORES ESPECIALES –
PROGRAMA DE DESARROLLO LOCAL (PRODESAL) Y PROGRAMA DE
DESARROLLO COMUNAS POBRES (PRODECOP)
Instituto de Desarrollo Agropecuario
MINISTERIO DE AGRICULTURA
División de Control de Gestión
Santiago, Octubre 2008
CHILE
I.
Antecedentes
1. Problema que da origen al programa
Entre los años 1990 y 2006, las estadísticas relativas a pobreza, indican que ésta ha
disminuido fuertemente. De hecho en este período la indigencia ha caído desde un 13% a un
3,2% y la pobreza no indigente desde un 25,6% a un 10,5% de la población. El siguiente
cuadro muestra la evolución en la reducción de la pobreza en el período 1990-2006.
Gráfico 1: Evolución de la pobreza e indigencia
(1990-2006)
40
Indigencia
Pobreza
30
25.6
23.8
20
20.1
17.5
16
14.6
10
13
10.5
9
7.6
5.7
5.6
5.6
4.7
3.2
1994
1996
1998
2000
2003
2006
0
1990
14
1992
*Se excluye el servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.
Fuente: MIDEPLAN en base a CASEN, años respectivos
No obstante los logros en la disminución de la pobreza del país, las estadísticas de pobreza
según zona geográfica muestran que la pobreza rural es mayor que la pobreza urbana1,
además las zonas rurales presentan mayores niveles de indigencia.
Cuadro 1: Incidencia de la pobreza e indigencia urbana y rural
1990-2006
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
2006
Indigencia
Urbana
Rural
12,5
15,7
8,8
10,3
7,2
9,8
5,1
9,4
5,1
8,6
5,1
8,4
4,4
6,2
3,2
3,5
Pobres no indigentes
Urbana
Rural
26,1
23,1
23,9
23,6
19,9
21,2
16,9
20,9
15,6
18,9
14,5
15,3
14,0
13,8
10,8
8,8
Total Pobres
Urbana
Rural
38,6
38,8
32,7
33,9
27,1
31,0
22,0
30,3
20,7
27,5
19,6
23,7
18,4
20,0
14,0
12,3
*Se excluye el servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.
Fuente: MIDEPLAN en base a CASEN, años respectivos
1
Excepto el 2006, donde la pobreza urbana resultó ser menor que la pobreza rural, salvo en los índices de
indigencia.
Los antecedentes respecto de la realidad del país a fines de los 90 indicaban que la pobreza
rural superaba la pobreza urbana acrecentándose en este período la brecha que existía a
principios de los noventa. Dentro de las características de las zonas rurales de finales de los
noventa, los datos de la CASEN 98 indican que:





El 66% de los empleos de los habitantes rurales se concentraba en actividades
agrícolas, mientras que en las zonas urbanas el 50% de los empleos se concentraba
en los sectores comercio y servicios.
Las actividades agrícolas presentan en promedio remuneraciones más bajas que en
los demás sectores. Los datos indican que la remuneración líquida promedio de un
asalariado agrícola era de un 74% menos que un trabajador no agrícola.
La brecha anterior se acentúa en las zonas rurales, en donde los trabajadores
agrícolas perciben un salario un 135% menor que los trabajadores no agrícolas.
La actividad agrícola resulta ser estacional, los datos indican que alrededor del 40%
del empleo agrícola era de tipo temporal. Es decir, las personas empleadas en el
sector enfrentan períodos de desempleo y por lo tanto un shock importante en su
nivel de ingresos.
Adicionalmente los niveles de educación de los habitantes de las zonas rurales,
resultan ser menores que los niveles de educación de los habitantes en zonas
urbanas. Los datos CASEN 98 indicaban que el promedio de años de educación era
de 11 años de educación en zonas urbanas vs 7 años de educación en zonas
rurales. Además los trabajadores agrícolas de las zonas rurales presentan en
promedio 6 años de educación.
A la luz de lo expuesto anteriormente, existirían factores estructurales en las zonas rurales
que explicarían los mayores niveles de pobreza existentes.
Gráfico 2:
Porcentaje rama de actividad agrícola, respecto del total, según zonas
(1990-2006)
90%
Rural
75%
Urbana
60%
45%
30%
15%
0%
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
2006
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN, años respectivos
Erradicar la indigencia y reducir aún más los niveles de pobreza es una de las tareas
prioritarias que se han fijado los distintos gobiernos de la década de los noventa. En
particular en las zonas rurales una de las maneras de reducir la pobreza consiste en mejorar
las condiciones de empleabilidad y productividad en la agricultura. Es así como la política de
Estado para la Agricultura Chilena plantea tres objetivos fundamentales2: i) Generar
condiciones para el desarrollo de una agricultura que en su conjunto sea rentable y
competitiva, con capacidad de adaptarse al proceso de apertura e inserción en la economía
internacional que ha adoptado Chile como estrategia de desarrollo; ii) Contribuir a que los
beneficios del desarrollo sectorial alcancen a la pequeña y mediana agricultura y a los
habitantes y trabajadores rurales, de manera de mejorar los ingresos y la calidad de vida de
todas las categorías de productores y de regiones agrícolas; iii) Contribuir a un desarrollo del
sector agropecuario que permita utilizar plenamente todas sus potencialidades y sus
recursos productivos, en un marco de sustentabilidad ambiental, económica y social.
Cumplir con los objetivos anteriores es condición esencial para estimular el desarrollo de la
agricultura, generando un círculo virtuoso que permita al mismo tiempo enfrentar la pobreza
rural y superar las condiciones de la población que habita estas zonas. En los últimos años
se han hechos grandes avances en materia de provisión de servicios de infraestructura al
mundo rural (electrificación, infraestructura de riego, vialidad, telefonía, agua potable,
vivienda, otros3), y se han implementado iniciativas específicas orientadas a conservar el
medio ambiente y a combatir la pobreza rural, tales como: los Programas de Desarrollo Local
(PRODESAL), y programas de Desarrollo de Comunas Pobres (PRODECOP), Programa
para la Recuperación de Suelos Degradados, entre otros.
La presente evaluación de impacto comprende a los programas de Desarrollo Local
(PRODESAL) y de Desarrollo de Comunas Pobres (PRODECOP). Ambos programas
trabajan con zonas vulnerables, específicamente en las zonas rurales, teniendo como uno de
sus objetivos mejorar la calidad de vida en ellas, a través de generación de capacidades en
actividades agrícolas. Cada programa realiza su intervención considerando las
características y realidades de los habitantes y de las zonas con las cuáles trabajan. A
continuación se describe cada uno de los programas en evaluación.
2
Una Política de Estado para la Agricultura Chilena, período 2000-2010. Gobierno de Chile Ministerio de
Agricultura. Año 2000.
3
Ver Una Política de Estado para la Agricultura Chilena, período 2000-2010. Gobierno de Chile Ministerio de
Agricultura. Año 2000.
2. Descripción de programas
El siguiente cuadro indica el año de inicio de los programas a evaluar.
Programa
Año de Inicio
Programa de Desarrollo Local
1997
Programa de Desarrollo Comunas Pobres
(VI VII y VII Región)
1997
Programa de Desarrollo Comunas Pobres
(IV Región)
1997
2. 1. Programa de Desarrollo Local (PRODESAL)
a) Objetivo
El objetivo del Programa es desarrollar capacidades productivas, de gestión,
organizacionales y habilidades personales en los beneficiarios, pequeños productores
agrícolas y/o campesinos, y sus familias, que les permitan aumentar el aporte de la
actividad silvoagropecuaria y agroindustrial en la estrategia de generación de ingresos y
desarrollar emprendimientos articulados principalmente con mercados locales, donde la
dotación de recursos productivos no sea una limitante.
En este contexto el Programa permite abordar en forma articulada los siguientes
ámbitos:
–
–
–
–
Fomento productivo de actividades silvoagropecuarias, agroindustriales y
actividades económicas complementarias no agrícolas, como por ejemplo, turismo
rural o artesanías, con enfoque de sustentabilidad ambiental.
Desarrollo de capacidades emprendedoras de negocios.
Desarrollo de la asociatividad y gestión local.
Desarrollo de la participación ciudadana a través de la contraloría social.
b) Beneficiarios.
b1. Beneficiarios Potenciales.
Los beneficiarios que constituyen potenciales clientes de este Programa son productores
multiactividad, que se definen como pequeños productores agrícolas y/o campesinos y
sus familias en condiciones de pobreza, que tengan por objetivo tanto satisfacer sus
necesidades de autoconsumo, como también generar excedentes y realizar
emprendimientos económicos que les permitan aumentar sus ingresos. Los beneficiarios
deben cumplir en forma simultánea los siguientes requisitos:
i) Requisitos generales.
– Cumplir los requisitos para ser beneficiario, según la Ley Orgánica de INDAP Nº 18.910,
modificada por la Ley Nº 19.213.
– No estar recibiendo simultáneamente otro incentivos de INDAP para cofinanciar un
mismo apoyo con el mismo objetivo.
– No tener deudas morosas con INDAP, adquiridas en forma directa o en calidad de aval
o codeudor solidario.
ii) Requisitos específicos.
–
–
–
Que ningún miembro del núcleo familiar reciba simultáneamente el Servicio de
Asesoría Técnica (PRODECOP) u otro servicio de asesoría técnica cofinanciado por
INDAP.
Que la fuente de generación del ingreso familiar provenga mayoritariamente de la
producción silvoagropecuaria y/o agroindustrial.
La superficie de la explotación no puede ser mayor a 5 Hectáreas de riego básico, a
excepción de las Regiones XI, XII y Provincia de Palena en la X Región, en las que
puede superar esta superficie.
b2. Beneficiarios Efectivos.
El siguiente cuadro presenta a los beneficiarios efectivos de PRODESAL, en términos de
número de usuarios y número de Unidades Operativas Completas4, clasificados por
región.
Cuadro 2: Beneficiarios PRODESAL:
Comunas, Unidades Operativas y Beneficiarios
REGION
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
R.M
Total
Nº
Comunas
6
2
5
11
27
32
29
43
32
42
9
1
19
Nº
Unidades
6,3
3,5
5,75
14,7
26
38
57,5
62
75
64,6
4,8
0,5
22,5
Nº
Clientes
741
463
639
2.870
3.266
4.360
7.140
7.962
8.980
7.768
578
60
2.586
257
381,15
47.433
Fuente: División de Fomento, Departamento Servicios.INDAP
4
Una Unidad Operativa Completa está formada por 120 usuarios, si una Unidad Operativa en particular tiene
60 usuarios, implica que existe 0.5 Unidad Operativa.
c) Descripción del Programa.
El PRODESAL comienza su funcionamiento en el año 1996, es un programa que entrega
a beneficiarios de INDAP, acceso a incentivos económicos no reembolsables destinados
a financiar asesorías técnicas y a partir del 2007 también permite que los usuarios
accedan, a través de concurso, a incentivos para cofinanciar proyectos de inversión
productiva5.
INDAP es responsable de conducir técnicamente el Programa; gestionar su operación y
hacer seguimiento y evaluación del mismo, a través de sus Agencias de Área, Direcciones
Regionales y Dirección Nacional.
c.1) Provisión del Programa
El programa se ejecuta en convenio con las municipalidades, las que asumen la
responsabilidad de administrar los recursos financieros aportados por INDAP y por ellas
mismas y son las encargadas de implementarlo y ejecutarlo. Las municipalidades como
entidades ejecutoras deben cumplir con los siguientes requisitos: i) conformar una Unidad
Operativa6 compuesta por potenciales clientes que tienen la voluntad de participar y
recibir los beneficios del programa. Los potenciales clientes deberán pertenecer a
localidades cercanas asociadas a la comuna y poseer similares condiciones socio
productivas; ii) Solicitar formalmente el programa a INDAP, para lo cual la municipalidad
deberá presentar una carta de solicitud, con la firma del Alcalde y las de los
representantes de los grupos potenciales de clientes de la unidad operativa, y iii)
comprometerse a cofinanciar el programa en la forma y plazo que se acuerde con INDAP.
Para la provisión del programa la municipalidad se compromete a:
5
i)
Administrar los recursos financieros aportados por INDAP,
ii)
Asegurar la implementación del Programa,
iii)
Suscribir un convenio con INDAP, para establecer a través de este documento,
los derechos y obligaciones de las partes en la ejecución del programa,
iv)
Contratar en acuerdo con INDAP el equipo técnico para la ejecución de las
actividades del programa,
v)
Aportar con otras acciones y recursos complementarios a los otorgados por
INDAP, para asegurar
una intervención integral y pertinente en las
localidades,
vi)
Elaborar anualmente un informe técnico-financiero que de cuenta de los
avances respecto del plan de trabajo anual y de los gastos de la ejecución del
programa.
INDAP financia hasta el 95% del costo neto de las inversiones.
6 La municipalidad podrá operar como unidad ejecutora como máximo con cuatro unidades operativas, cada
una conformada con un mínimo de 60 y un máximo de 120 clientes.
Para participar en el programa, los pequeños productores deben agruparse en unidades
operativas de hasta 120 usuarios, los que deben distribuirse cercanamente dentro del
territorio de la comuna y presentar problemas productivos similares. Todas las unidades
operativas están a cargo de un profesional del agro de nivel universitario, con dedicación
a tiempo completo. Este profesional tendrá a su cargo un equipo técnico, conformado por
técnicos agrícolas o técnicos de otras especialidades relacionadas con las actividades de
la Unidad Operativa7.
El equipo técnico que es financiado con los recursos PRODESAL, deben cumplir con las
funciones del programa, proveer las asesorías a las unidades operativas, entre otras. Este
equipo es seleccionado en forma consensuada con INDAP, de acuerdo al perfil que éste
señale. Una vez contratado el quipo profesional, el personal será de responsabilidad del
municipio.
El municipio podrá ejecutar el programa en forma indirecta, a través de un operador
inscrito y acreditado en el Directorio Nacional de Operadores de Asesorías Técnicas y
Riego de INDAP y registrado en el Sistema de Compras y Contratación de Bienes y
Servicios del Sector Público.
c.2) Programación de la intervención
El Programa considera la participación activa de los clientes integrantes de la Unidad
Operativa, la municipalidad a través de su equipo técnico y el INDAP a través de la
Agencia de Área. El programa considera la realización de las siguientes acciones:
i)
Realización de un diagnóstico y planificación de mediano plazo: durante
el primer año, el equipo técnico deberá realizar un diagnóstico socio
económico a todas las Unidades Operativas de producción de los clientes
integrantes de su Unidad Operativa. Este diagnóstico es un insumo para
elaborar el plan de mediano plazo para la Unidad Operativa, el cual es un
producto a entregar el primer año de trabajo. El plan de mediano plazo debe
establecer estrategias económico-productivas y técnicas, objetivos, resultados,
indicadores y actividades para el logro de resultados de la intervención del
Programa. Además debe ser coherente con las definiciones estratégicas del
INDAP y temáticas propuestas por el Gobierno Regional y la Municipalidad, las
orientaciones definidas en los Planes de Desarrollo Comunal, entre otras.
En forma paralela el equipo técnico debe entregar apoyos y realizar asesorías
técnicas a las actividades productivas de los clientes, lo que debe consignarse
en el primer plan de trabajo anual que la municipalidad entregue al INDAP, en
el plazo que la Agencia de Área lo señale.
ii)
Ejecución del plan de mediano plazo: a partir del segundo año, los
resultados programados en el plan de mediano plazo constituirán la base de
los programas anuales.
7 Estos profesionales son contratados por el municipio con recursos del INDAP.
c.3) Representación de los clientes
Las unidades operativas deberán constituir un Comité de Coordinación, el cual será su
órgano de representación y de dirección y estará constituido por un representante de cada
uno de los grupos de clientes que conforman la Unidad Operativa, los que a su vez
elegirán al encargado del comité quien asumirá la representación de la Unidad Operativa
ante el INDAP, la municipalidad y el equipo técnico.
Durante la ejecución del programa, el Comité de Coordinación realiza el control social de
los PRODESAL, supervisando y evaluando las acciones del equipo técnico y los aportes y
compromisos adquiridos por el INDAP y la municipalidad.
d) Componentes.
A partir del 2007, el programa posee dos componentes: Asesorías Técnicas e Incentivos
a las Inversiones a través de un fondo concursable por unidad operativa.
d1. Componente 1 - Asesorías Técnicas.
Contemplan los siguientes ámbitos de asistencia técnica:
i) Producción y gestión: Asesorías técnicas orientadas principalmente a optimizar la
producción y gestión económica de la actividad silvoagropecuaria y/o agroindustrial por
cuenta propia, a mejorar los ingresos familiares que se generan mediante la venta de
productos y/o servicios y mejorar el autoconsumo.
Estos apoyos deberán potenciar los emprendimientos económicos agropecuarios,
agroindustriales, de turismo rural y artesanías, considerando el uso sustentable de los
recursos renovables, la protección de la biodiversidad existente o la recuperación de
recursos degradados.
Estos apoyos contemplan, entre otros:
Introducción de nuevas tecnologías.
Diversificación productiva.
Comercialización de productos silvoagropecuarios y/o agroindustriales.
Venta de servicios de turismo rural.
Introducción de prácticas de manejo o tecnologías de conservación.
ii) Desarrollo de la asociatividad y gestión local: Capacitaciones y asesorías técnicas
orientadas a fomentar la asociatividad y las capacidades de gestión a nivel local. Para ello
se promueve la vinculación a proveedores y a mercados y se impulsa el establecimiento
de vínculos entre los beneficiarios y organizaciones locales e instituciones públicas o
privadas que actúan en el ámbito local.
iii) Desarrollo de capacidades personales y liderazgo: Capacitaciones o asesorías
técnicas orientadas al desarrollo personal y de la autoestima y a ampliar las actuales
capacidades de los beneficiarios para dirigir y ejecutar actividades económico-productivas
de carácter comunitario o asociativo.
iv) Articulación con otros instrumentos: Apoyo para la articulación con otros instrumentos
de fomento, tanto de INDAP como de otras instituciones públicas y privadas, que
potencien las acciones de desarrollo productivo y ambiental que se implementan en el
marco del Programa.
En este contexto, es función del Programa identificar y canalizar las demandas de los
clientes hacia los instrumentos o instituciones que correspondan, pudiendo además
asumir un rol en la formulación de los proyectos de fomento.
El monto anual máximo para asistencia técnica es de 1.033 U.F. por Unidad Operativa
conformada por 120 beneficiarios(as). Estos recursos se operativizarán a través de la
firma de un Convenio entre INDAP y los Municipios. Estos recursos se pueden destinar a
los siguientes ítems:
- Gastos de operación: Para cubrir gastos de operación asociados a la prestación de
servicios del Equipo Técnico. Incluye honorarios profesionales, movilización y otros gastos
relacionados.
– Bono para servicios especializados o para inversiones comunitarias: Para cubrir costos
de la contratación de servicios especializados, servicios de capacitación o realizar
actividades tales como giras técnicas, talleres, mesas de diálogo, entre otras.
- También se pueden financiar gastos e inversiones asociadas a acciones comunitarias de
carácter demostrativo, como por ejemplo, operativos veterinarios, unidades demostrativas,
vitrinas tecnológicas, etc.
Las Unidades Operativas que se conformen con un número menor a 120 beneficiarios
tienen un monto máximo de recursos anuales proporcional al número de integrantes.
d2. Componente 2 - Incentivos a las Inversiones.
Este componente se ejecuta a partir del 2007 y contempla el cofinanciamiento a
inversiones productivas a través de concursos a los que pueden postular las Unidades
Operativas.
Estas inversiones deben potenciar los emprendimientos económicos agropecuarios, de
agregación de valor, de turismo rural y artesanías, considerando además la sostenibilidad
ambiental de los procesos productivos.
Cada Unidad Operativa puede postular a un monto máximo de M$ 10.000 (año 2007).
Pueden postular productores en forma individual o asociativa. Estos recursos son
adicionales y complementarios a los recursos para asistencia técnica (componente 1).
El monto de recursos es proporcional al número de usuarios que integran la Unidad. El
monto máximo anual al que pueden acceder los beneficiarios de forma individual es de
$M 400. Las postulaciones asociativas pueden acceder a un monto máximo de $M 2.400,
con un tope de $M400 por cada beneficiario de la Unidad Operativa que componga el
grupo.
Los incentivos no pueden superar el 95% del costo total neto de las inversiones que se
financian.
Los concursos se resuelven a nivel de las Agencias de Área de INDAP o de las
Direcciones Regionales, si el Director Regional estima pertinente organizar concursos
regionales. Los recursos se entregan a los productores, los que deben rendir cuenta de su
uso mediante facturas, boletas, recibos, informes de terreno u otros documentos que cada
Agencia de Área defina.
e) Procedimientos Operativos8:
Los procedimientos de postulación y entrega del Programa para la Unidades Operativas
que postulan por primera vez se estructuran sobre la base de una línea única de procesos
que consta de las siguientes etapas:
-
-
-
-
-
8
Difusión: las Agencias de Área y Direcciones Regionales de INDAP
proporcionan información necesaria en torno a: características específicas del
programa, sus procedimientos, requisitos de acceso, las definiciones
estratégicas de INDAP Gobiernos Regionales y Municipalidades, entre otras.
Admisibilidad: cada Unidad Operativa y la municipalidad que desea participar
de PRODESAL debe realizar su postulación en la Agencia de Área que
corresponda, entregando su postulación al funcionario INDAP, quien
constatará si la Unidad Operativa y su demanda cumplen con las condiciones
de admisibilidad del programa.
Estructuración de la demanda: las postulaciones declaradas admisibles, son
priorizadas por INDAP por medio de los siguientes criterios: i) demanda de
Unidades Operativas con mayor número de clientes; ii) demandas de Unidades
Operativas que constituyan la primera postulación respaldada por la
municipalidad; iii) demandas de Unidades Operativas cuyos integrantes
presentan algún grado de organización; iv) demandas de Unidades Operativas
con mayor porcentaje de integrantes participando en el Chile Solidario; v)
demandas de Unidades Operativas con mayor porcentaje de integrantes
pertenecientes a pueblos indígenas; y vi) demandas que comprometen un
mayor porcentaje de cofinanciamiento por parte de la municipalidad. Por su
parte, la municipalidad debe estructurar las demandas de las Unidades
Operativas considerando lo siguiente: i) nómina de los integrantes y de los
grupos con nombre, rut, firma, entre otras; ii) identificación y tipo de
organización a la que pertenecen los grupos que integran la Unidad Operativa;
iii) especificación del territorio y localidades a las que pertenecen los grupos; iv)
identificación de otras instituciones públicas y/o privadas con las cuales se
vinculan o pudieran vincularse las Unidades Operativas; y v) detalle de
recursos que compromete la municipalidad.
Evaluación de las demandas: se realiza de acuerdo a un calendario
establecido por la Agencia de Área del INDAP. La evaluación es
responsabilidad del funcionario que determinó la admisibilidad, y toma en
cuenta los criterios de priorización antes señalados. La Agencia de Área
establece un ranking de demandas a partir de sus puntajes de evaluación, las
cuales pasa a la etapa de selección y aprobación respetando el orden de
prelación.
Selección y aprobación de las demandas: la Dirección Regional realiza un
informe consignando la pertinencia de cada demanda, sus posibilidades de
Ejemplo de los criterios de priorización de las Normas Técnicas de PRODESAL, año 2006.
constituir alianzas estratégicas con las Municipalidades y los recursos que
éstas destinan al programa. La selección y aprobación de las demandas es
realizada por un Comité de Financiamiento Nacional sobre las bases de los
antecedentes de la Dirección Regional y los mismos criterios de priorización ya
antes mencionados.
Los procedimientos operativos para la entrega del programa a Unidades Operativas que
lo demanden un segundo año o en años posteriores, consistirá en la constatación de los
requisitos de admisibilidad del cliente, su demanda y la suscripción de una carta anexa de
renovación del convenio entre la Municipalidad y el INDAP.
2.2 Programa de desarrollo comunas pobres (PRODECOP) VI, VII y VIII Región
a) Objetivo
Objetivo general
El objetivo del programa es contribuir a combatir la pobreza rural y la degradación de los
recursos naturales, en áreas representativas del secano costero e interior de las regiones
VI, VII y VIII, identificando estrategias que puedan ser replicables en la zona.
Objetivos específicos
Los objetivos específicos son:
–
–
–
–
Promover el desarrollo de sistemas productivos silvoagropecuarios sustentables a
pequeña escala.
Promover el desarrollo productivo extra-agrícola (agroturismo, artesanía, pequeña
industria, otros), como complemento de la generación de ingresos y empleo de las
actividades agrícolas desarrolladas en la zona.
Mejorar la infraestructura rural que complemente y facilite las actividades de
desarrollo productivo, promovidas por el proyecto.
Aumentar el compromiso de las familias y de todos los actores relevantes, en
torno al desarrollo de la comuna.
b) Beneficiarios.
La población beneficiaria está compuesta por pequeños productores agrícolas,
campesinos y sus familias, conforme a la ley orgánica de INDAP. Dentro de este grupo se
consideran a aquellos estratos más pobres de las comunas de la VI, VII y VIII Región.
El programa prioriza trabajar con familias campesinas y agricultores con predios de
superficies menores a las cinco hectáreas de riego básico.
b.1 Beneficiarios efectivos
Los siguientes cuadros muestran los beneficiarios efectivos del programa durante los
años 1997-2000.
Cuadro 3: Beneficiarios PRODECOP-SECANO, según componente 1997-2000
Proyectos de Desarrollo Agrícola
Región Comuna
1997
1998
1999
2000
VI
Navidad
87
163
330
272
VI
La estrella
79
154
212
245
VI
Lolol
92
158
186
185
VII
Curepto
96
235
333
343
VII
Pelluhue
102
121
155
206
VIII
Coelemu
94
210
256
310
VIII
Portezuelo
80
195
232
231
VIII
Trehuaco
88
174
241
267
* El programa tiene estos beneficiarios entre 1997-200
Proyectos de Agregación
Proyectos de
de Valor
Capacitación
1997 1998 1999 2000 1997 1998 1999 2000
133 164 232 221
50*
67
69
66
84
0
37
71 437
62
49
51
29
s.i 190
60 483
27
75
38
53
61*
53
83
66
70
s.i
58
90
91
42 151 126
55
127 133 324
71
16
80 203 178
210*
26
43
31
34
50 352
s.i
s.i
Cuadro 4: Beneficiarios PRODECOP-SECANO (ampliación)
2000-20079
Región
VII
VII
VII
VII
VIII
VIII
VIII
Comuna
Curepto
Pelluhue
Empedrado
Cauquenes
Coelemu
Portezuelo
Trehuaco
2001
450
227
0
0
120
120
120
2002
450
129
150
170
180
180
180
2003 2004 2005 2006 2007 2008
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
148 145 145 145 145 145
203 175 186 194 183 185
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
c) Descripción del Programa.
El programa tenía inicialmente un período de ejecución entre 1996 y 2000, no obstante en
las comunas de las regiones VII y VIII la intervención aún está desarrollándose. La
estrategia del programa se define reconociendo que en las comunas rurales existen
limitaciones para la generación de ingresos con la dotación existente de recursos. Su
estrategia se basa en la asignación de fondos para aumentar la dotación de recursos
físicos y humanos, vía subsidios y créditos de largo plazo para inserciones prediales,
proyectos asociativos, conservación de recursos naturales, capacitación y asistencia
técnica. Además se asignaron recursos para el fortalecimiento de las instituciones,
mejoramiento de la infraestructura rural e investigación.
El programa se desarrolla con la activa participación de los usuarios y de los actores
locales (organizaciones comunales, INDAP y municipio). Se contempla el fortalecimiento
de la institucionalidad del secano, considerando tanto las capacidades de organizaciones
públicas como de organizaciones campesinas y de usuarios, por medio de la capacitación
directa, y formación en la acción de asesoramiento técnico para la toma de decisiones y
gestión. Estos procesos se concretan a través del trabajo con grupos de agricultores
vecinos, organizados en torno a necesidades y actividades de superación de pobreza que
les son comunes y, por otra, a través del Municipio, en donde se instala un profesional de
INDAP, y con la participación de los actores comunales en los Consejos de Desarrollo
Local (CDL).
Los Consejos de Desarrollo Local están integrados por nueve miembros: tres
representantes de las localidades en que se ejecuta el proyecto (representantes de
mujeres, uno de jóvenes y un jefe de explotación de los Proyectos de Desarrollo Agrícola
(PDA10); un representante del Municipio (generalmente el alcalde); el jefe de la agencia de
área del INDAP; y el profesional de apoyo Municipal (PAM) del proyecto que actúa como
secretario técnico. El consejo tiene la función de priorizar los recursos, en función de los
criterios que ellos definan de acuerdo a su plan de desarrollo comunal, de los distintos
9 El PRODECOP concluyó en la comunas de Curepto, Pelluhue, Coelemu, Portezuelo y Trehuaco en el año
2002; e inició acciones en San Nicolás y Ranquil el año 2005, por lo que no existe información de años
anteriores para esta últimas comunas
10
Más adelante se describe este componente del programa.
componentes de inversión en la comuna, a excepción de los Proyectos de Desarrollo
Agrícola (PDA)11.
El proyecto presenta los siguientes componentes:
1. Proyectos de desarrollo agrícola (PDA): proyectos de mediano plazo, que
definen y ejecutan una estrategia de desarrollo productivo de carácter integral,
para una localidad o grupo de campesinos, manteniendo o restaurando la base
productiva de los recursos naturales. Los PDA se ejecutan en grupos de cinco a
veinte familias en cada micro-región. Estos proyectos consideran un porcentaje
variable de subsidios entre el 60 y 100%, según el destino de los recursos.
2. Proyectos de diversificación productiva: se enfoca a la ejecución de proyectos
que desarrollan una gama de actividades productivas distintas a la producción
silvoagropecuaria de carácter primario, que generan empleo e ingresos a través de
la prestación de servicios, el procesamiento de productos y la comercialización.
Los proyectos reciben un subsidio variable entre el 60 y 90%, dependiendo del
costo total de la inversión.
3. Fortalecimiento institucional: potenciar las capacidades de las organizaciones e
instituciones locales para la gestión del medio rural, así como coordinar alianzas
con el resto de las instituciones de la comuna.
4. Capacitación: consiste en la realización de cursos, seminarios y talleres a nivel
comunal, que benefician tanto a los usuarios, sus organizaciones, como al
personal de las organizaciones ejecutoras del proyecto y de las municipalidades.
5. Infraestructura rural: el componente se divide en:


11
Caminos: consiste en el mejoramiento de caminos no enrolados, es decir,
no reconocidos por vialidad, y que son de vital importancia para el
desarrollo económico productivo de la comuna.
Comercialización-mercados: el objetivo del componente es mejorar la
comercialización silvoagropecuaria de la comuna, mediante la habilitación
o construcción de espacios físicos para la comercialización (mercados o
ferias).
Los PDA no pasaron por el CDL, pues sus recursos están destinados a la microregión, de acuerdo al Plan
Estratégico de Desarrollo que fue elaborado por las empresas junto a los agricultores involucrados.
2.3 Programa de desarrollo comunas pobres (PRODECOP) IV Región
a). Objetivo
Objetivo general
Mejorar la calidad de vida y la economía de las familias comuneras agrícolas y pequeños
productores agropecuarios pobres de la IV Región, mediante el incremento en sus
ingresos agropecuarios y una mejora en su condición socioeconómica y ambiental
prevaleciente.
Objetivos específicos
Los objetivos específicos se enumeran a continuación:
–
–
–
–
Facilitar la transformación y articulación de la agricultura campesina con el
proceso de modernización de la IV Región.
Crear y fortalecer espacios de participación, coordinación y planificación comunal
de los usuarios/as con la administración municipal-comunal, instituciones públicas
de acción comunal e instituciones privadas del sector comercial.
Desarrollar y apoyar acciones de manejo y conservación de recursos naturales
agua, suelo y vegetación, en todas las áreas que PRODECOP intervenga.
Incorporar el enfoque de género en las intervenciones de PRODECOP.
b) Beneficiarios.
La población objetivo del programa está compuesta por familias rurales, cuyo ingreso
familiar está por debajo de la línea de la pobreza, se encuentran ubicadas en las
comunas de La Higuera, Vicuña, Paihuano, Combarbalá, Monte Patria, Ovalle, Punitaqui,
Río Hurtado, Canela, Illapel, Salamanca y Los Vilos. Los beneficiarios son familias que
han trabajado la tierra con base en la mano de obra familiar, empleando precarios
sistemas y escasas técnicas productivas.
b.1 Requisitos de beneficiarios
–
–
–
–
–
Pequeño productor agropecuario o comunero agrícola, residente en las comunas
definidas con anterioridad, cuyo ingreso familiar sea inferior a la línea de pobreza.
Que a lo menos el 60% de su ingreso familiar provenga de la actividad
agropecuaria.
Que el tamaño de la explotación individual o familiar, sea de una superficie inferior
a 12 hectáreas de riego básico y/o que exploten individual o familiarmente menos
de 10 hectáreas arables sin riego.
Que individualmente no posean más de 6 acciones de riego
Que no posean más de 120 cabras de ordeña.
b.2 Beneficiarios efectivos
Cuadro 5: Beneficiarios del Componente Desarrollo Productivo
Comuna
Andacollo
Canela
Combarbalá
Coquimbo
Illapel
La Higuera
La Serena
Los Vilos
Monte Patria
Ovalle
Paihuano
Punitaqui
Río Hurtado
Salamanca
Vicuña
1996
0
77
197
0
71
62
0
0
117
404
22
80
80
52
74
1997
0
139
21
0
133
17
0
81
44
171
10
213
33
28
27
1998
0
60
114
0
73
5
0
6
11
136
35
170
27
39
8
1999
0
54
125
0
23
31
0
55
87
225
1
32
74
0
26
2000
0
85
100
0
44
31
0
37
65
101
0
116
30
49
25
2001
0
66
110
0
26
11
0
26
26
27
5
39
42
51
20
2002
12
129
77
10
11
12
0
27
50
39
0
25
35
41
11
2003
7
79
94
0
20
16
1
28
31
35
4
38
44
40
16
Cuadro 6: Beneficiarios Asesorías Técnicas y/o Capacitación de usuarios
Comuna
Andacollo
Canela
Combarbalá
Coquimbo
Illapel
La Higuera
La Serena
Los Vilos
Monte Patria
Ovalle
Paihuano
Punitaqui
Río Hurtado
Salamanca
Vicuña
1996
0
434
456
0
232
59
0
27
265
763
81
220
306
54
105
1997
0
200
221
0
107
16
0
25
131
227
21
198
43
128
82
1998
0
259
247
0
0
31
0
0
226
224
147
342
34
139
95
1999
0
266
248
0
102
32
0
69
231
245
4
359
88
142
135
2000
0
330
304
0
183
85
0
172
256
404
35
234
110
166
58
2001
0
280
210
0
180
70
0
140
180
260
70
200
140
140
70
2002
140
140
280
70
140
70
0
180
200
180
0
210
260
0
70
Cuadro 7: Hectáreas Proyectos Medio Ambientales
Comuna
Andacollo
Canela
Combarbalá
Coquimbo
Illapel
La Higuera
La Serena
Los Vilos
Monte Patria
Ovalle
Paihuano
Punitaqui
Río Hurtado
Salamanca
Vicuña
1996
0
0
0
0
201
15
0
0
120
100
0
100
0
0
0
1997
0
0
0
0
179
14
0
0
0
118
0
0
0
0
0
1998
0
308
100
13
0
0
0
0
0
329
0
147
0
105
0
1999
0
167
53
0
150
15
0
0
0
166
2
6
0
275
0
2000
0
178
101
0
0
0
0
0
0
296
0
222
0
0
6
2001
0
178
0
0
0
0
0
0
0
160
0
0
0
0
1
2002
0
139
106
0
0
0
0
43
0
30
0
0
0
0
0
c) Descripción del Programa.
El PRODECOP IV Región12 es producto de un contrato de préstamo entre el gobierno de
Chile y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. El contrato divide a PRODECOP IV
Región en dos etapas 1996-1999 y 2000-2002, con un presupuetso de US$ 16.035.463 y
14.834.034, respectivamente.
El programa nace como una alternativa para dar solución al entorno productivo de la
agricultura familiar campesina de escasos recursos. PRODECOP IV Región diseña y
ejecuta acciones a través del fomento de la tecnificación de cultivos anuales perennes y
producción caprina, además de promover la asociatividad para la producción con fines
comerciales.
Lo anterior implica proporcionar financiamientos directo a proyectos silvoagropecuarios
con el objeto de aumentar la productividad agrícola. PRODECOP IV Región traspasa
conocimientos a través de estrategias de desarrollo complementarias y activas, por medio
de los encargados de cada unidad de proyecto, los profesionales de los Departamentos
de Desarrollo Rural al interior de las municipalidades y los asesores técnicos, encargados
de los servicios de asesoría tecnológica predial.
El programa para dar fuerza a las decisiones comunales sobre el desarrollo comunal
agrícola generó convenios con las municipalidades de la región de Coquimbo creando los
“Departamentos de Desarrollo Rural” DDR; con el objetivo de: (i) planificar el desarrollo
rural; (ii) ser referente técnico del Consejo de Desarrollo Local; (iii) diagnosticar la realidad
rural; (iv) capturar la demanda campesina rural; (v) formular, gestionar y coordinar
proyectos productivos y sociales que se puedan ejecutar desde el municipio o en
convenio con instituciones públicas o privadas y; (vi) asesorar las organizaciones
campesinas en la gestión y asistencia técnica de proyectos productivos y sociales de los
que sean usuarios, mientras se consolidan productiva y organizativamente13.
12
Este programa ha continuado el desarrollo de algunos de sus componentes a través del “Programa de
Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo”, el cual se describe
más adelante.
13
A la fecha los convenios con las 15 comunas se mantienen vigentes bajo el alero del Programa de
Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo, como programa
La función del CDL es: (i) Canalizar la demanda y necesidad del sector rural a las
instituciones de desarrollo que operan en la comuna; (ii) recoger y sistematizar la
información de acciones de desarrollo que instituciones públicas y privadas llevan a cabo
en la comuna; (iii) contribuir en la planificación del desarrollo rural de la comuna, (iv)
apoyar la coordinación de las organizaciones sociales y campesinas de la comuna y (vi)
Priorizar y focalizar las propuestas de proyectos demandas por los usuarios.
Las acciones realizadas por el programa son ejecutadas a través de los siguientes
componentes:
1. Componente Desarrollo Productivo: realiza acciones destinadas a sentar las
bases para el desarrollo y modernización de un espacio territorial, donde la
actividad productiva está en directa relación con el mercado y con la organización
de los productores. Existen 5 subcomponentes que administran sus propios
recursos financieros, los cuales se traspasan vía licitación a operadores privados,
externos o directamente a organizaciones de hecho o derecho, para que ejecuten
las acciones definidas.
Los subcomponentes se describen a continuación:
a. Servicios agropecuarios: asesoría tecnológica predial con el fin de optimizar el uso
de los recursos productivos agropecuarios, capital de trabajo, suelo, agua y
vegetación. Además tienen el objetivo de innovar y diversificar los cultivos de
mayor intensidad y rentabilidad de la producción agropecuaria. Estas acciones son
realizadas mediante asesorías tecnológicas prediales. Las actividades de
asistencia técnica otorgada a los usuarios son desarrolladas por empresas
privadas (operadores), contratados por PRODECOP.
b. Riego: realización de obras de captación, extracción, conducción, almacenamiento
y distribución del recurso hídrico, tanto intra como extrapredial y dotar de
infraestructura de riego adecuada a los pequeños productores pobres ubicados en
zonas marginales, áridas y semiáridas
c. Servicios financieros: cuatro herramientas de apoyo financiero hacia los usuarios
para las iniciativas productivas: i) línea de crédito de corto plazo: para financiar
principalmente la operación que demandan las actividades productivas; ii) línea de
crédito a largo plazo para financiar proyectos de inversión productiva y
medioambientales; iii) fondo productivo: recurso financiero no reembolsable para
desarrollar inversiones productivas y medioambientales que no resultan factibles
de ser financiadas mediante crédito; y iv) fondo de garantía respalda operaciones
de crédito con bancos e instituciones financieras.
d. Comercialización y agronegocios: mejorar la forma en que la producción
campesina se vincula con los mercados locales, regionales y nacionales.
e. Capacitación y comunicación: se refiere a planes de capacitación orientados a
mejorar y actualizar las prácticas y conocimientos vinculados al desarrollo
continuador de PRODECOP IV REGION, así como el apoyo financiero al funcionamiento de los CDLs, los
cuáles se describen en el punto 2.4.
productivo, iniciativa local y medioambiental, tanto en pequeños productores como
en organizaciones comerciales constituidas.
2. Componente Desarrollo Medioambiental: su objetivo es contribuir a la
preservación de los recursos naturales mediante actividades de conservación de
agua, suelo y vegetación. Para ello se realizan actividades como: cursos de
capacitación, producción de plantas, forestación y reforestación, implementación
de huertas agroforestales, entre otras actividades.
3. Componente Desarrollo Local: su objetivo es afianzar los procesos de
descentralización, participación campesina, definición de estrategias de desarrollo
local, identificación de demandas, localización de inversiones y evaluación de
proyectos. Lo anterior se logra mediante la coordinación entre PRODECOP, el
Consejo de Desarrollo Local (CDL), y el Departamento Municipal de Desarrollo
Rural (DDR), a través del coordinador provincial.
2.4 Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la
Región de Coquimbo
En el 2003 se firmó un convenio de programación entre el Ministerio de Agricultura y el
Gobierno Regional de Coquimbo para el “Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola
para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo”, este convenio pretende recoger y
dar continuidad a la experiencia desarrollada por PRODECOP IV Región. El programa
comienza a funcionar durante el 2003 y hasta el 2006 inicialmente, no obstante se
extiende su funcionamiento hasta abril del 2008.
La justificación para la continuación del PRODECOP en la IV Región, así como
posteriormente al Programa Sectores Vulnerables se dio por la demanda de los
beneficiarios, dirigentes campesinos, municipalidades, gobernaciones, entre otras.
a). Objetivo
A continuación se resumen los objetivos del programa:
1. Recoger la experiencia desarrollada por el Proyecto Prodecop IV Región,
generando en INDAP líneas de fomento específicas en atención a los sectores
vulnerables y dar continuidad así al accionar instrumentalizado por PRODECOP IV
Región.
2. Dar continuidad a las acciones efectuadas en sectores vulnerables hasta ahora
desarrolladas por INDAP en la región de Coquimbo.
3. Generar condiciones favorables para el desarrollo productivo de los sectores
vulnerables de la IV región en coherencia con el resto del accionar institucional.
4. Contribuir a que los recursos sectoriales y del Gobierno Regional, así como las
acciones de la institucionalidad pública, se destinen con mayor énfasis al
desarrollo de sectores vulnerables por la vía de la diversificación productiva y
desarrollo local.
5. Contribuir a mejorar los ingresos y la calidad de vida de las familias involucradas
en este programa, en un marco de sustentabilidad ambiental, económica y social.
6. Incorporar valor agregado a la producción, a través de la creación y desarrollo de
capacidades empresariales y/o elaboración de productos procesados, inocuos y
de calidad.
7. Abrir a los mercados externos, los productos de los usuarios del programa,
utilizando para tal efecto, instrumentos que el Estado pone a disposición de la
agricultura campesina, tales como Interpac, Intermype, Red Prorubro, Centros de
Gestión, Plataformas comerciales.
8. Permitir la creación y mantención de redes interministeriales e intersectoriales, de
todos aquellos instrumentos de fomento que el Estado tiene y pone a disposición
de la agricultura campesina, de manera tal de dejarlos habilitados para acceder a
la banca privada.
b) Beneficiarios
Los beneficiarios del programa son familias rurales y pequeños agricultores que hayan
participado en el PRODECOP IV región en las líneas definidas en la estrategia de acción
del programa y que han trabajado la tierra con base en la mano de obra familiar,
empleando precarios sistemas y escasas técnicas productivas.
La población objetivo son las familias de comunidades campesinas y de pequeños
productores de la IV región, ubicados bajo la línea de pobreza, es decir que tengan un
puntaje inferior a 550 en la Ficha CAS, ubicados en zonas semiáridas, con sequías
cíclicas, deterioro constante de su ecosistema, y que cumplen con los requisitos básicos
definidos en la ley orgánica de INDAP: explotar una superficie no superior a 12 hás de
riego básico, cuyos activos no superan las 3.500 UF, que su ingreso provenga
principalmente de la explotación agrícola y que trabaje directamente la tierra, cualquiera
sea su régimen de tenencia
El programa contempla aportes de INDAP y del Gobierno Regional, el cual se destinará a
financiar el Proyecto “Desarrollo Territorial de áreas productivas bajo riego para Pequeños
Agricultores de las comunas de Illapel, Salamanca y Canela, provincia de Choapa.
b.1 Beneficiarios Efectivos
El siguiente cuadro detalla los beneficiarios efectivos de la continuación PRODECOP IV
Región a través del programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores
Vulnerables.
Cuadro N° 8: Beneficiarios según componentes.
Comuna
Andacollo
Canela
Combarbalá
Coquimbo
Illapel
La Higuera
La Serena
Los Vilos
Monte Patria
Ovalle
Paihuano
Punitaqui
Río Hurtado
Salamanca
Vicuña
Medio Ambientales. N° Asesorías técnicas y/o capacitación de
Desarrollo Productivo
hectáreas
usuarios
2003 2004 2005 2006 2007 2003 2004 2005 2006
2003 2004
2005
2006
2007
7
15
10
22
34
0
1
2
4
75
68
140
141
140
79
51
33
29
27
0
1
4
13
276
275
275
276
280
94
28
9
6
38
0
1
4
4
215
210
120
140
140
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
20
10
23
9
34
0
1
3
2
146
179
179
215
210
16
15
12
15
46
0
1
2
0
73
73
140
140
70
1
7
13
25
37
4
1
1
10
70
72
140
140
140
28
18
0
8
71
0
1
2
2
145
217
217
218
210
31
13
5
14
8
0
1
1
1
110
113
140
140
140
35
18
18
19
38
3
2
0
1
185
155
154
140
140
4
18
0
7
14
0
1
0
0
71
78
70
70
70
38
14
0
10
15
0
0
2
4
85
34
68
70
70
44
32
8
17
18
0
1
2
3
200
215
146
140
140
40
34
7
11
15
0
1
0
1
184
195
195
214
210
16
15
10
24
11
0
1
1
0
70
70
94
70
70
c) Descripción del programa
La estrategia de acción del programa se basa en la continuidad de la acción de tres ejes
principales de intervención definidos por PRODECOP:
– Fomento comunal y Participación ciudadana (Consejo Superior, Consejos de
Desarrollo Local y Departamento de Desarrollo Rural).
– Fomento productivo (asesoría tecnológica, capacitación, Agronegocios,
inversiones vía créditos e incentivos en riego y rubros productivos).
– Fomento medioambiental (inversiones en huertos agroforestales).
Metas del Convenio.
1. Involucrar a 1.687 usuarios (año 2003), 1.800 usuarios (año 2004), 1.800 usuarios
(año 2005) y 1.800 usuarios (año 2006) en un programa de asesoría técnica
integral, la cual involucra riego, asesoría técnico/productiva predial, diversificación
productiva, fortalecimiento organizacional y desarrollo de Agronegocios y canales
de comercialización.
2. Disponer de Departamentos de Desarrollo Local en al menos 13 comunas de la IV
Región de Coquimbo, en cofinanciamiento con la respectiva municipalidad.
3. Fortalecer la participación ciudadana y gobierno local, a través de la mantención
de los Consejos de Desarrollo Local en 13 comunas, insertos en la estrategia de
participación aplicada por INDAP en la IV Región de Coquimbo.
4. Incorporación de 500 hás. de nuevo riego, entre los años 2003 y 2006.
5. Tecnificación de riego en 350 hás., entre los años 2003 y 2006.
6. Plantación de 80 hás. de huertos agroforestales, entre los años 2003 y 2006.
7. Incremento en el Margen Bruto de un 25% de los nuevos usuarios atendidos por
año, con relación a la línea base. Nuevo usuario se considera a aquel que ingresa
al Programa vía Departamento de Desarrollo Rural con proyectos productivos
priorizados y seleccionados por los Consejos de Desarrollo Local.
La ampliación el convenio para los años 2006-2007 se enfoca en el financiamiento de
proyectos de reposición productiva que no alcanzaron a obtener financiamiento el año
2007, mediante un formato de proyecto de riego simplificado, y orientados a recuperar la
capacidad operativa y productiva de los usuarios que recibieron financiamiento entre los
años 2003-2007, y que tienen falencias por déficit hídrico.
Montos involucrados
El gasto total del programa para los años 2003-2006 fue de M$ 6.360.864, de los cuales,
el Gobierno Regional aportó el 19% (M$ 1.234.888), y el Ministerio de Agricultura aporta
el 81% (M$ 5.125.976) a través del INDAP.
El aporte de INDAP para el período 2007-2008 es de M$ 1.075.635.
II. EVALUACIÓN
1. Horizonte de la Evaluación.
La evaluación de impacto deberá centrarse en los resultados obtenidos considerando los
períodos de implementación y ejecución de los programas a evaluar.
2. Características y Objetivos de la Evaluación
El objetivo de la evaluación es analizar los resultados e impactos (eficacia) que logran los
programas, entendidos como los beneficios para los pequeños productores agrícolas y/o
familias campesinas que se deriven directamente de los componentes y subcomponentes
entregados por los programas evaluados.
Los objetivos específicos de la presente evaluación de impacto son los siguientes:
i) Realizar de manera independiente y objetiva un procesamiento y análisis de información
cuantitativa y cualitativa que permita conocer si los programas han logrado sus resultados
a nivel de producto.
ii) Desarrollar y aplicar metodologías de evaluación, cuantitativas y cualitativas, según
corresponda, que permitan conocer si los programas han logrado los resultados
intermedios y resultados finales o impactos esperados, así como cualquier externalidad o
efecto adicional asociado a la ejecución de cada programa.
iii) Evaluar la eficiencia y uso de recursos del programa.
iv) Entregar conclusiones precisas, identificando claramente las debilidades e
insuficiencias en términos de resultados de cada programa, y realizar recomendaciones
que permitan mejorar el desempeño de éstos.
3. Metodología de evaluación14
Se espera que los oferentes propongan un modelo metodológico que permita dar cuenta
de los objetivos de la evaluación.
La evaluación deberá considerar tanto los aspectos cuantitativos como cualitativos del
desempeño del programa. Lo anterior requiere establecer los instrumentos o herramientas
que serán utilizadas para la recolección de información cualitativa y cuantitativa que se
requiera, e identificar la metodología apropiada que permita la medición de los resultados,
beneficios “netos” o impacto del programa.
En particular, para conocer el impacto o los beneficios “netos” de un programa sobre su
población beneficiaria, en primer lugar se deben elaborar hipótesis acerca de las
relaciones de causa-efecto entre los componentes que produce el programa y los
resultados esperados (a nivel de productos, intermedios y finales) o variables de interés
sobre las cuales están definidos los objetivos del programa.
14
Para un mayor detalle ver Anexo Metodológico.
En otras palabras, es necesario determinar si los componentes que posee el programa
contribuyen a lograr los beneficios esperados en la población objetivo. Para esto, es
necesario aislar de los beneficios observados que se medirán (específicamente a nivel de
resultados intermedios y finales), todos aquellos efectos derivados de factores externos al
programa y que habrían ocurrido sin la ejecución de éste, como consecuencia de la
evolución normal de las condiciones del entorno o la acción de otros programas públicos o
privados.
Por lo tanto, para cuantificar el impacto de cada programa no basta con la comparación
de la situación de los beneficiarios antes y después de su participación en el mismo, sino
que se debe responder lo más certeramente a la pregunta: ¿Cuál sería el estado actual
de estos beneficiarios si no hubiesen participado en el programa? Sin embargo, existe
imposibilidad de conocer esta situación contrafactual, debido a que los beneficiarios que
participaron del programa no pueden no haber participado. Este problema, conocido como
el problema de inferencia causal o de identificación, está en la raíz de las evaluaciones de
impacto de cualquier programa o política, y hace necesaria la adopción de herramientas
metodológicas que permitan subsanarlo.
Una primera forma de hacerlo, en teoría al menos, sería con un diseño de evaluación
experimental, asignando aleatoriamente los beneficiarios del programa que después será
evaluado, lo que permitiría remediar el problema de inferencia causal simplemente
comparando la situación de quienes fueron llamados a participar del programa y la de
quienes no fueron elegidos. No obstante, en una gran mayoría de los casos, y debido
fundamentalmente a que el proceso de evaluación es expost, no es posible realizar esa
aleatorización.
Una segunda forma es realizar la comparación entre los participantes (o “tratados”, como
también se les denomina en la literatura de evaluación), y un grupo de contraste (o
“control”) de no participantes beneficiarios de características similares.
Un grupo de control es idealmente un segmento de no beneficiarios que son parte de la
población objetivo, es decir, un grupo que comparte las características sociales,
económicas, educacionales, entre otras del grupo beneficiario. La única diferencia entre
los individuos del grupo de control y los beneficiarios efectivos debe ser su participación
en el programa, tanto que condicional en las variables que representan estas
características, la variable de interés que queremos medir sea estadísticamente
independiente de si la persona participó o no en el programa. Este requisito es
denominado “independencia condicional”, y es el supuesto clave detrás de cualquier
metodología para la elaboración de un grupo de control. Otro aspecto a considerar en la
elaboración de grupos de control, es la existencia de una cantidad de variables y de
valores que permitan determinar un área de “soporte común” entre ambas muestras, lo
que es fundamental para evitar otros sesgos.
En la literatura de evaluación más reciente se ha investigado sobre aquellas variables que
no son observadas por el investigador y que pudiesen tener algún efecto en inducir la
participación de los beneficiarios en los programas que no son asignados aleatoriamente.
El sesgo asociado a este problema es conocido en la literatura como ‘sesgo de selección’
(aunque algunos investigadores usan este término para todos aquellos sesgos asociados
a las evaluaciones cuasiexperimentales), y debe ser considerado en la evaluación ya que
al igual que el sesgo debido a diferencias observables, puede afectar seriamente las
estimaciones de impacto.
Para lidiar de una manera robusta con el problema de sesgo de selección, cuando el
programa no se ha asignado de manera aleatoria, se recomienda realizar una estimación
de ‘Diferencias en Diferencias’. En esta metodología, la comparación entre el grupo de
tratamiento y el grupo de control (primera diferencia) se realiza considerando una
medición antes del inicio del programa y otra después (segunda diferencia). Esto permitirá
eliminar el sesgo debido a aspectos no observables cuando éstos no varían en el tiempo.
De no ser posible la medición de las condiciones del grupo de beneficiarios y del grupo de
control “antes” de la entrega de beneficios del programa, denominado el “escenario
prefactual” o “línea base”, lo que permitiría solucionar de manera óptima el problema de
sesgo de selección, la evaluación deberá construir la línea base del programa, de manera
de posibilitar futuras evaluaciones de impacto.
La generación de un grupo de control (escenario contrafactual) y del escenario prefactual
también permiten indagar respecto de la heterogeneidad de efectos causales del
programa para distintos sub-grupos de la muestra, aspecto que también debe
considerarse en la presente evaluación de impacto.
La estimación del impacto promedio de un programa pudiese significar promediar
impactos positivos y negativos de sub-grupos de la población beneficiaria, no permitiendo,
en ocasiones, observar impactos de distintos signos para subgrupos de la muestra.
Obviar la posible heterogeneidad en resultados además impide conocer si existen sub
conjuntos de hogares o personas que pueden estar siendo perjudicados por el programa,
cuando el resto de los beneficiarios goza de los resultados positivos de éste.
Para estimar la heterogeneidad del efecto causal del programa se debe aplicar una
metodología que no solo mida la diferencia de efectos para ciertas observaciones dadas,
sino que también permita tener un grado de confiabilidad estadística sobre el resultado
obtenido.
4. Resultados esperados del proceso de evaluación
Los resultados esperados del proceso de evaluación se presentan a continuación,
identificándolos a nivel de productos, resultados intermedios y resultados finales o
impactos de los programas.
En el caso de los resultados intermedios y finales, éstos equivalen a las hipótesis de éxito
de la intervención que maneja el programa y que deberán ser testeadas durante el
proceso de evaluación.
4.1 Resultados
a) A nivel de producto.
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Cuantificar y analizar los niveles de producción de cada componente de los
Programas desagregado por regiones y comunas considerando, por ejemplo,
asistencias técnicas y/ o capacitaciones de agricultores entregadas por los
programas (por tipo de asistencia o área de la asesoría entregada), incentivos
para la inversión otorgados, así como el n° de concursos realizados para
entregar estos incentivos, infraestructura para mejorar la producción
(PRODESAL), créditos entregados y recuperados (PRODECOP), proyectos
ejecutados (tipología y beneficiarios), entre otros.
Caracterizar a los beneficiarios del programa en términos de sus condiciones
socioeconómicas, características individuales (edad, nivel educacional, sexo,
entre otras) características demográficas y productivas (hectáreas, tipos de
cultivo, ventas netas, tipología de clientes, entre otras variables relevantes)
-
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Caracterizar a las Unidades Operativas de los programas, Consejos de
Desarrollo Local, Encargado Municipal, Departamento Municipal, entre otras,
en términos de tamaño, rubro productivo y comuna, entre otras variables
relevantes.
Evaluar el grado de focalización efectiva de acuerdo a los criterios de
focalización que manejan los programas y/o componentes (p.ej. clasificando a
los beneficiarios según el tipo de requisitos que cumplen).
Evaluar el grado de satisfacción de los beneficiarios con los servicios recibidos,
considerando aspectos tales como difusión y conocimiento del programa,
accesibilidad de los servicios, claridad de la información acerca de las
condiciones de postulación, grado de participación en las decisiones del
programa (comités de control social, consejos de desarrollo local), calidad de
las asesorías técnicas recibidas, entre otras.
b) A nivel de Resultados Intermedios
En este nivel se requiere evaluar cambios en el comportamiento, estado, actitud de los
beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de cada programa. En estos
programas en particular se requiere:
-
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Analizar el grado de incorporación y asimilación de los conocimientos
transferidos a los usuarios a través de las asistencias técnicas, especialmente
cuando éstas contemplan capacitación o incorporación de nuevas tecnologías
de producción.
Grado de utilización productiva de las inversiones y/o créditos otorgados con
el apoyo de cada programa.
Nivel de participación y apropiación en las acciones realizadas a través de los
comités de control social, consejos de desarrollo local, entre otros
Analizar los mercados a los que acceden los beneficiarios para comercializar
sus productos (mercados internos como externos).
c) A nivel de Resultados Finales o Impacto
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Cuantificar y analizar los efectos de los programas en variables de resultado
tales como: diversificación productiva de los predios manejados por los
beneficiarios, incremento en la cantidad y calidad del autoconsumo familiar,
incremento en el nivel de ingresos prediales y extraprediales asociados
(proyectos de turismo rural y similares), incremento en las ventas de productos
agrícolas, entre otros.
4.2 Uso de Recursos
Se requiere elaborar los siguientes antecedentes en relación con los gastos del programa
a) Gastos monetarios de los Programas
Se requiere sistematizar y analizar la información sobre presupuesto y gasto de cada
programa de perfeccionamiento docente correspondientes al período de evaluación,
según corresponda, desagregando por tipo de gasto (producción y administración). En
este punto se debe computar todos los gastos monetarios involucrados, incluidos los que
no tienen un reflejo en el presupuesto del programa o que son solventados por entidades
co-ejecutoras.
La evaluación de la eficiencia y la economía con que el programa utiliza sus recursos,
deberá considerar los siguientes aspectos:
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Analizar la evolución de los gastos totales de cada programa, el gasto promedio
por beneficiario, incorporando antecedentes que permitan emitir un juicio
evaluativo respecto de la tendencia observada.
Generar estándares de gasto y productividad para cada programa, especialmente
gasto por beneficiario, de modo de comparar los gastos por unidad de producto
con los gastos de producción de bienes y servicios similares provistos por
entidades publicas o privadas, o con experiencias internacionales en programas
similares, según corresponda.
Sistematizar y analizar los gastos de administración – gastos que no pueden ser
imputados a la producción de cada programa – y compararlos con el gasto total de
cada programa.
Analizar el comportamiento histórico de la ejecución presupuestaria de cada
programa, y los aspectos asociados a los procesos de programación y ejecución
del gasto (disciplina financiera).
Cuantificar y analizar el tipo de co-financiamiento existente en cada programa y
analizar la capacidad de reunir recursos provenientes de otros actores (Ej.
organismos complementarios), evaluando los indicadores que permitan analizar el
nivel de aporte de terceros, según corresponda.
b) Gastos no monetarios de los Programas
Identificar y analizar, para cada uno de los programas, los gastos no monetarios
asociados en que pudiesen estar incurriendo los beneficiarios.
4.3 Mediciones globales del desempeño
En la medición global de desempeño se debe relacionar los costos de cada programa con
los resultados finales que los beneficiarios hayan obtenido como consecuencia de su
participación en él. Resulta de especial importancia la comparación de este desempeño
en relación con otros programas de esta especie (programa de fomento productivo de
INDAP o SERCOTEC u otros similares en Chile o en otros países comparables).
Se debe además identificar y analizar las externalidades positivas y negativas que pueda
producir la ejecución del programa, estimando los costos y beneficios sociales derivados
de ellas.
4.4 Justificación de la Continuidad
El análisis de aspectos relacionados con la justificación de la continuidad de cada
programa debe estar sustentado en la evaluación realizada en secciones anteriores y que
abarcan las dimensiones de eficacia, eficiencia y economía, y medición global del
desempeño del programa, considerando el diagnóstico o problema que dio origen a cada
programa y la evolución de dicho diagnóstico.
Se debe analizar y emitir juicio evaluativo respecto de la continuidad de cada programa
(según corresponda, y considerando que existen programas finalizados) en base a dos
criterios: i) el problema que dio origen al programa continúa o continuará existiendo en
ausencia de él, o ya no está vigente; ii) el análisis de los resultados intermedios y finales
muestra que la ejecución de cada programa ha contribuido a solucionar dicho problema.
Las conclusiones respecto de la continuidad de cada programa que surjan de este análisis
deben estar adecuadamente fundadas.
4.5 Conclusiones
De acuerdo a los resultados de la evaluación, presentar de manera precisa todos aquellos
ámbitos del desempeño cuyos resultados han sido insuficientes de acuerdo a los objetivos
de cada programa, señalando los antecedentes que respaldan estas conclusiones
(mediciones, estimaciones, indicadores, resultados de encuesta, entre otros). De igual
manera, se deberá presentar todos aquellos ámbitos del programa cuyos resultados son
destacables.
4.6 Recomendaciones
Las recomendaciones deberán ser agrupadas en los ámbitos de diseño de cada
programa, organización y gestión.
Las recomendaciones planteadas deben señalar con precisión los aspectos de cada
programa que requieren cambios, la orientación o sentido de esos cambios y los
elementos que hacen posible su implementación.