Antena del SELA en Estados Unidos

Antena del SELA
en Estados Unidos
Secretaria Permanente del SELA
No. 72 – 2do Trimestre de 2004
RESUMEN: LOS INTERESES EN COMPETENCIA DE LOS ESTADOS UNIDOS Y
LA UNION EUROPEA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE – Flujos y acuerdos
Comerciales – Consecuencias del Acceso a los Mercados – Consecuencias para el
comercio Agrícola – Consecuencias sobre Asuntos No-Arancelarios
LOS INTERESES EN COMPETENCIA
DE LOS ESTADOS UNIDOS Y LA
UNION EUROPEA EN
AMERICA
LATINA Y EL CARIBE
Ahora que la Unión Europea se ha expandido de 15 a 25
miembros, parece haber aumentado sus deseos de retar
el liderazgo de los Estados Unidos en el sistema de
comercio. Con una población y proporción de las
exportaciones globales que superan las de los Estados
Unidos, la Unión Europea puede reclamar ser uno de las
1
dos superpotencias económicas. Al igual que los Estados
Unidos, la Unión Europea está activamente involucrada en
las negociaciones comerciales con países de América
Latina y el Caribe (ALC). Las dos superpotencias ya tienen
tratados de libre comercio (TLC) con Chile y México y
están en negociaciones con socios de América Latina.
Los Estados Unidos ha acordado TLC con Centroamérica
y la República Dominicana y está negociando actualmente
acuerdos de esa naturaleza con Panamá y otros tres
países andinos (Colombia, Ecuador y Perú); Bolivia podría
unirse más adelante. La Unión Europea está negociando
un tratado con MERCOSUR y podría comenzar a negociar
otros con otras subregiones.
Este artículo examina las diferentes perspectivas de las
superpotencias y sus socios en la negociación de TLC.
Aun cuando los países de América Latina y el Caribe
estén interesados primordialmente en asegurar su acceso
a los mercados más grandes del mundo, y por ende,
motivados por los valores intrínsecos de los tratados, los
Estados Unidos y la Unión Europea están al menos
igualmente interesados en la utilidad externa de esos
instrumentos. Más allá de las metas específicas que las
superpotencias tienen en sus negociaciones con países de
ALC, sus objetivos principales se vinculan con su comercio
mutuo y el liderazgo en el ámbito multilateral. A través de
1
China podría en última instancia merecer consideración como
un tercer superpoder económico, pero sería prematuro
designarla como tal ahora. Más aún, ese país está apenas
comenzando a negociar tratados de libre comercio y no tiene
planes de celebrarlos fuera de Asia.
los TLC que cada uno de ellos está negociando con
América Latina y otras regiones, constituyen una vía
mediante la cual estos rivales transatlánticos hacen
avanzar sus objetivos que algunas veces están en
conflicto con el sistema de comercio multilateral, mediante
la construcción de alianzas con países en desarrollo y la
constitución de antecedentes que podrían ser repetidos en
acuerdos de mayor alcance. Esta dinámica puede ser
comparada con lo que sucedió durante la Guerra Fría. Las
superpotencias en aquella rivalidad militar, nunca se
enfrentaron mediante hostilidades directas sino más bien a
través de conflictos entre terceros en la periferia.
Igualmente, las superpotencias en esta rivalidad
económica no han negociado un TLC entre ellos, habiendo
elegido en vez de ocuparse directamente del otro, en la
Organización Mundial de Comercio (OMC), hacerlo
indirectamente a través de negociaciones con terceros.
Los TLC pueden ser usados por países de América Latina
y el Caribe con propósitos estratégicos. Uno de los
desarrollos más significativos en el sistema global de
comercio es el surgimiento de la influencia de los países
en desarrollo tanto en la Ronda Doha como en el Acuerdo
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por
lo tanto, como regla general, la disparidad de lo que está
en juego, desde el punto de vista económico, conducirá a
la mayoría de los países de la región a acercarse a las
negociaciones de TLCs de manera diferente a la de las
superpotencias.
Flujo y acuerdos comerciales
Los gráficos 1 al 4 muestran de manera global los flujos
comerciales entre las superpotencias y sus socios en la
región. Los primeros dos gráficos ilustran la importancia
relativa de los mercados de los Estados Unidos y la Unión
Europea para las exportaciones de los países del Caribe y
de América Latina, respectivamente, mientras que los
gráficos 3 y 4 muestran la visión inversa. Esta información
comparativa ofrece una retrospectiva de las perspectivas
diferentes de todos los participantes en las negociaciones
de libre comercio.
2
Gráfico 1: Participación de las exportaciones de los países caribeños
destinadas a los Estados Unidos y a la Unión Europea, 2002
Rep. Dominicana
Haiti
Trinidad y Tob.
Belice
Bahamas
Jamaica
Suriname
Guyana
Barbados
Cuba
0%
20%
40%
Estados Unidos
60%
80%
100%
Unión Europea-15
Fuente: Calculado en base a los datos del FMI.
Gráfico 2: Participación de las exportaciones de los países de
América Latina destinadas a los Estados Unidos y la Unión Europea, 2002
Brasil
EE.UU.
Unión Europea-15
Fuente: Calculado en base a los datos del FMI. Incluye únicamente países miembros del SELA.
3
Gráfico 3: Participación de las exportaciones de los Estados Unidos, 2002
Resto del Mundo
57.7%
Unión Europea
20.8%
Caribe 1.6%
Otros países de
América Latina
5.8%
México
14.1%
Fuente: Calculado sobre la base de los datos del FMI.
Gráfico 4: Participación de las exportaciones de la Unión Europea, 2002
Resto del Mundo
69.8%
Caribe 1.1%
Otros Países de A.L. 3.2%
México 1.5%
Estados Unidos
23.9%
Fuente: Calculado en base a los datos del FMI. Incluye únicamente exportaciones extra-UE del UE-15.
4
Lo que está en juego para las superpotencias y sus
socios es muy distinto. La información contenida en los
gráficos 1 y 2 muestra que la mayoría de los países
miembros del SELA tiene por destino de más de la mitad
de sus exportaciones, esos dos mercados. Las relaciones
son por lo tanto de valor intrínseco elevado para los
países de América Latina y el Caribe (la principal
excepción del patrón general ocurre en MERCOSUR, el
cual –no coincidencialmente- está ahora negociando con
la Unión Europea y no con los Estados Unidos); en
contraste, hay un solo país Miembro del SELA que es
significativo para las dos superpotencias: México sigue
solamente al Canadá como socio comercial de los
Estados Unidos. Con esa única excepción, los países de
América
Latina
y
el
Caribe
representan
comparativamente pequeñas oportunidades de expansión
de las exportaciones para los Estados Unidos y la Unión
Europea. Toda la región representó solamente 5,8% de
las exportaciones de la Unión Europea en 2002 y las
exportaciones a la región (deducido México) fueron
iguales al 7,4% de las exportaciones de los Estados
Unidos.
Al tiempo que el valor intrínseco de cualquier relación
comercial puede ser bajo, el valor externo de cada
acuerdo puede ser bastante significativo. Un acuerdo
puede auxiliar a las superpotencias a propulsar otras
metas con el socio comercial, mientras que, al mismo
tiempo, se sientan precedentes para los tratados en el
ámbito multilateral. Algunas de esas externalidades
fueron examinadas en el examen previo de la diplomacia
comercial de los Estados Unidos (ver el Nº 71 de Antena),
que ofrece ejemplos de la manera en que los Estados
Unidos ha utilizado los TLC en el propósito de obtener
objetivos tan diversos como la promoción de la
estabilidad económica y política en el país socio el
otorgamiento de recompensa o reconocimiento de la
cooperación en esfuerzos antinarcóticos, y la recompensa
de iniciativas regionales de paz o (a la inversa), para
reconocer el apoyo que un socio particular ha dado en
caso de guerra. Las metas políticas y diplomáticas
rebasan el alcance de este artículo. Como se discute
luego, el foco de este artículo está en las consecuencias
prácticas que las estrategias de los Estados Unidos y la
Unión Europea puedan tener para los intereses
comerciales de los países miembros del SELA.
Consecuencias del acceso a los mercados
Si los países de ALC están efectivamente enfocados en
buena medida en los términos de su acceso a los
mercados de las superpotencias, pueden verse
desilusionados en el largo plazo por los resultados de
estas negociaciones. Podría esperarse un resultado
dramático de los TLC si las barreras comerciales fuesen
generalmente altas y pocos países tuviesen acceso
preferencial al mercado de las superpotencias. De hecho,
sólo lo opuesto es cierto: los aranceles promedio de la UE
y de los Estados Unidos son sólo una fracción de lo que
fueron en el pasado, las cuotas de la mayoría de los
países han sido reducidas y los TLC están proliferando
rápidamente. Visto de otra forma los TLC hoy ofrecen
márgenes de preferencia que son no solamente
estrechos, sino que están siendo compartidos con un
grupo creciente de socios.
Cualquiera de los siguientes tres escenarios ideales
podría aparecer en los próximos años. En sólo uno de
ellos –aquél que parece ser menos posible- podrían los
TLC que están siendo negociados tener consecuencias
significativas. Bajo uno de los escenarios, las
negociaciones multilaterales podrían ser exitosas en la
reducción o eliminación de la mayoría de las barreras
restantes de los mercados de las superpotencias.
Comienzan desde una base ya bastante baja. En 2003
los aranceles promedio de los Estados Unidos sobre
todas las importaciones que ingresaron sobre la base de
nación más favorecida, fue de sólo 2%; si se eliminan los
textiles, confecciones y sectores de cuero, los cuales
representan apenas 8,8% de las importaciones, pero del
53,5% de los aranceles, el promedio se reduce a sólo el
2
1%. Las cifras en lo que respecta a la Unión Europea y
otros países industrializados son similares. En tanto que
los resultados finales de la Ronda Doha son inciertos, es
razonable suponer que los aranceles continuarán
declinando.
En un segundo escenario, los superpoderes continuarán
negociando TLC alrededor del mundo. Si las tendencias
presentes continúan, los Estados Unidos y la Unión
Europea habrán celebrado acuerdos de esa naturaleza
con países en todas partes del mundo, los cuales
significan aproximadamente la mitad de su comercio. Los
únicos socios importantes con los cuales no están
considerando acuerdos de esa naturaleza es con la otra
superpotencia, con China y con Japón.
Si observamos el primer escenario, el segundo, o –más
probablemente- una combinación de los dos, el valor de
los TLC declinará. En un mundo donde los TLC son la
norma, el principal beneficio de estar amparado por uno
consiste en asegurarse de que el país no sea
discriminado, en vez de que esa discriminación funcione
a favor de uno. Sólo en un tercer escenario, los TLC
podrían hacerse valiosos. Aun cuando no muy probable,
es posible que los próximos años determinen un freno o
inclusive una marcha en reversa de las negociaciones de
acuerdos comerciales multilaterales, regionales y
bilaterales. En esa eventualidad, a aquellos países que
tengan el proverbial “pie en la puerta” con los TLC les irá
bien.
Consecuencias para el comercio agrícola
El campo del comercio agrícola es un tópico
especialmente complicado en las relaciones triangulares
entre los Estados Unidos, la Unión Europea y los países
de América Latina y el Caribe. Las tres partes tienen
divisiones internas sobre este asunto: la posición de los
2
Cálculos propios sobre información del US International Trade
Comission.
Estados Unidos se debate entre las inclinaciones de libre
comercio para algunas materias primas y sus tendencias
proteccionistas para otras. Los países de América Latina
y el Caribe muestran divisiones similares (por ejemplo
entre los agricultores de subsistencia y los que están
orientados a las exportaciones, y entre aquellos
exportadores que dependen del acceso preferencial en
relación con los que son competitivos en el marco global),
y la UE está batallando para establecer reformas internas
que puedan permitir la liberalización de su política
comercial altamente intervencionista en el campo
agrícola. Este es un aspecto en que las superpotencias
comparten intereses comunes: quieren preservar el cuasi
duonopolio que hasta ahora han ejercido en la hechura
de acuerdos multilaterales sobre comercio agrícola. La
intención de la UE y los Estados Unidos de imponer una
solución en la reunión ministerial de Cancún de 2003,
provocó una oposición aguda de los países en desarrollo;
los críticos incluyeron al Grupo de los 20 que exigía
importantes reducciones de los subsidios, así como a
países de Africa, del Caribe y del Pacífico que solicitaron
mayor tratamiento especial y diferenciado. (ver Antena Nº
68 ). Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea
han diseñado sus políticas de TLC de manera que sus
objetivos más amplios sean bien servidos.
Sus
ambiciones en este campo parecen haber influido mucho,
tanto en la selección de los socios para las negociaciones
como en el contenido de los acuerdos. Tal como se
discutió en un análisis anterior (Antena Nº 71) los Estados
Unidos parecen tener la intención de utilizar los TLC
como un medio de persuadir a algunos países a
abandonar el Grupo de los 20. Seis de los catorce países
latinoamericanos que fueron parte del G-20 original se
retiraron de la coalición en los meses posteriores a la
reunión ministerial de Cancún, y los Estados Unidos
comenzó a negociar TLC con esos seis países. Es
interesante notar que las negociaciones de la UE y el
MERCOSUR involucran a tres de los restantes ocho que
son miembros del G-20. Algunos han sugerido que no se
trata de una coincidencia y que la Unión Europea está
tratando –lo mismo que los Estados Unidos- de debilitar
3
al G-20.
Las doctrinas seguidas en las negociaciones agrícolas de
los Estados Unidos y la Unión Europea, están de alguna
manera
convergiendo.
En
el
pasado
fueron
diametralmente opuestas cuando la UE rechazaba incluir
productos agrícolas en sus TLC y los Estados Unidos
insistían en que los aranceles y cuotas de todos los
productos debían ser eliminados. La Unión Europea
ahora incluye productos agrícolas en sus negociaciones
de TLC pero mantiene cautela en sus concesiones en
cuanto a los productos sensibles. En lo que respecta a los
Estados Unidos su decisión reciente de quitar el azúcar
de la “mesa de negociaciones” en los TLC podría llevar al
aislamiento de otros productos.
3
Véase por ejemplo, el argumento expuesto en Matt Singer, en
EU-Mercosur Free Trade: U.S., a Third Wheel? (Washington,
D.C: Council on Hemispheric Affairs 2004).
5
Los TLC podrían resultar desilusionantes para aquellos
que esperan ver una reducción en los subsidios agrícolas.
Para poner esos subsidios en perspectiva, véase que a
los Estados Unidos les es permitido bajo el Acuerdo de la
Ronda Uruguay otorgar hasta 19 millardos de dólares en
apoyo a sus agricultores; esta cifra está apenas por
debajo del valor total de los aranceles impuestos por los
Estados Unidos a las importaciones de todas las fuentes
en 2003. (19,9 millardos de dólares). Al tiempo que los
aranceles y los subsidios son de similar magnitud grosso
modo, los Estados Unidos los trata de manera muy
diferente en los TLC. Mientras que los aranceles se
prestan a discriminación –es fácil imponer un arancel al
país A y otro al país B-, lo mismo no aplica en el caso de
los subsidios a la producción. El principal objetivo de los
Estados Unidos en lo que respecta a subsidios agrícolas
es obtener compromisos de reducción de los apoyos que
otorga la Unión Europea, una meta que puede ser
alcanzada mediante negociaciones directas entre
Washington y Bruselas. Los Estados Unidos nunca han
asumido el compromiso en un TLC de reducir sus
subsidios a la producción y rechaza hacerlo en las
negociaciones del ALCA. La Unión Europea, que otorga
más subsidios aún que los Estados Unidos, toma la
misma posición.
Consecuencias
arancelarios
sobre
asuntos
no
Una de las razones por la que las superpotencias
prefieren negociar TLC es que esos acuerdos les
permiten hacer avanzar sus posiciones en asuntos no
arancelarios. Ello quedó quizás bien demostrado durante
la Ronda Uruguay, cuando los Estados Unidos promovía
los “nuevos temas” de servicios, derechos de propiedad
intelectual e inversiones. Los TLC con Israel (1985),
Canadá (1988) y México (1992) promovieron los nuevos
temas tanto mediante el suministro de demostraciones
prácticas acerca de cómo compromisos sobre esos
tópicos podrían ser incorporados en acuerdos de libre
comercio, como dando una señal a otros socios de los
Estados Unidos en cuanto a que Washington estaría
preparado a “tomar la vía bilateral” si esos temas no eran
tratados en el ámbito multilateral.
Los Estados Unidos y la Unión Europea toman posiciones
distintas en muchos asuntos hoy en día y cada uno de
ellos tiene a los TLC como un método de proseguir sus
posiciones divergentes. Los asuntos en los cuales las
posiciones de los Estados Unidos y la Unión Europea
divergen tópicos tan diversos como políticas de
competencia, “principio precautelativo” en la aplicación de
medidas sanitarias y fitosanitarias, indicaciones
geográficas para productos alimenticios, y la aplicación
de sanciones comerciales en disputas de naturaleza
política. Si bien el espacio de este artículo no permite un
examen detallado de cada uno de estos asuntos, ni una
comparación de la manera en que las superpotencias han
utilizado los TLC como un método de impulsar sus
posiciones respectivas, puede revisarse un asunto que
ejemplifica sus puntos de vista divergentes.
6
El comercio de servicios culturales ha sido uno de los
temas más contencioso en las negociaciones comerciales
trasatlánticas. Ya en la década de los treinta, Estados
Unidos se había opuesto a las restricciones europeas a
las películas (y luego a los programas de televisión).
Mientras que esta disputa está tallada en términos
políticos e inclusive filosóficos, en la cual los hacedores
de política europeos argumentan que la cultura está fuera
del alcance de “algo que no es sino comercio”, hay
intereses económicos muy grandes envueltos.
Los
Estados Unidos disfruta de un gran excedente en el
comercio audiovisual, mientras que la competencia
europea de Hollywood es sostenida mediante subsidios,
cuotas de pantalla y otras formas de apoyo estatal. Esta
es una área en la cual algunos países miembros del
SELA comparten intereses con los Estados Unidos.
Argentina, Brasil y México tienen todos intereses
significativos
como
exportadores
de
servicios
audiovisuales, especialmente de programas de televisión.
Junto con los Estados Unidos y siete otros miembros de
la OMC esos países son parte del Grupo de Amigos de
4
los Servicios Audiovisuales. Este grupo persigue obtener
compromisos de otros países en las negociaciones de
servicios de la Ronda Doha. La Unión Europea declara
no solamente que no negociará en esta área, sino que
espera impedir que otros países asuman compromisos al
respecto. Continúa promoviendo la idea de que las reglas
de comercio puedan ser modificadas por una “excepción
cultural”. Habiendo fracasado en la obtención de tal
excepción en el marco de las reglas de la OMC en la
Ronda Uruguay, la Unión Europea está trabajando en el
presente con Canadá y otros países para promover esta
idea en la Organización de Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Está
intentando que la negociación de una convención sobre
diversidad cultural incluya una cláusula que permita a los
países imponer restricciones comerciales en aquellos
casos en que las importaciones sean una amenaza para
las industrias culturales nacionales.
Los Estados Unidos y la Unión Europea intentan cada
uno promocionar sus posiciones opuestas en cada
oportunidad disponible, incluyendo los TLC que negocian.
La aproximación de los Estados Unidos a las
negociaciones de TLCs en el comercio de servicios es
bastante ambiciosa, y se basa en un enfoque de “lista
negativa”. Ello significa que todos los sectores de
servicios están cubiertos por un acuerdo, excepto
aquellos que son específicamente exentos por las partes.
La Unión Europea, al contrario, negocia sobre la base de
listas positivas: sólo aquellos compromisos hechos
explícitamente en el acuerdo están cubiertos.
Los TLC que las dos superpotencias negociaron con
Chile demuestran las diferencias de sus posiciones sobre
el comercio audiovisual. No solamente no se incluye los
servicios
audiovisuales
en
el
cronograma
de
compromisos sobre servicios en el TLC UE-Chile, sino
que el Artículo 95 (2) (b) especifica que el sector
audiovisual no está cubierto. En contraste, no hay tal
exclusión general en el acuerdo EU-Chile. En lugar de
cualquier “excepción cultural” amplia, el TLC establece
libre comercio en todos los servicios excepto por aquellas
medidas que están específicamente exentas. Por
ejemplo, los socios hicieron un intercambio de cartas que
especifican que Chile retiene el derecho de aplicar una
ley que permite requerir que las estaciones de televisión
reserven hasta un 40% del tiempo de transmisión a
programas nacionales.
Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea
preferirían alcanzar acuerdos multilaterales que
complazcan sus posiciones respectivas sobre este
asunto. El acuerdo ideal para Estados Unidos consistiría
en el establecimiento de mercados globales para las
películas y la televisión que estén completamente
abiertos a la competencia; el acuerdo ideal para la Unión
Europea sería aquel en el cual los gobiernos nacionales o
las entidades regionales mantengan toda la autoridad de
imponer medidas en apoyo de sus oferentes nacionales.
Frente al hecho de que estos dos ideales eliminan la
posibilidad de consenso en el nivel multilateral, la
posición resultante de ambas superpotencias es la de
recurrir al segundo expediente de obtener acuerdos con
socios individuales y subregionales. Esta es una de las
muchas razones por las cuales se están negociando TLC
con países miembros del SELA.
4
Fuera de América los otros miembros de este grupo de
“Amigos” son Taipei chino, Egipto, Hong-Kong China, India,
Japón, Nueva Zelandia y el Reino Unido.
Secretaría Permanente del SELA, Apartado Postal 17035, El Conde, Caracas 1010-A, Venezuela
Tel: 955.7111 / 955.7121 Telefax: 951.5292 / 951.6901 E-mail: [email protected] http://www.sela.org
(Depósito legal No. pp 199603CS182, ISSN: 1317-1836)