CAPíTULO 2 - FlacsoAndes

CAPíTULO 2
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DE LA DECLARACIÓN DE PAZ DE ITAMARATY
HASTA EL ACUERDO DE SANTIAGO
1. La paz de ltamaraty
Las gestiones diplomáticas para superar a través del diálogo el enfrentamiento mili­
tar comenzaron prácticamente al propio tiempo que se producían los incidentes, pero
más por iniciativa ecuatoriana que por interés peruano. La Cancillería de Quito, a tra­
vés de la Embajada en Lima, presentó ya el 12 de enero de 1995 una nota de protesta
por "la violación de la soberanía nacional y la provocación de las fuerzas militares perua­
nas, ocurridas en los días 9 y 11 de ese mes", según reza un documento oficial ecuato­
riano. Y cuatro días más tarde hizo saber sobre su disposición a celebrar conversaciones
con autoridades peruanas para adoptar medidas que impidieran la repetición de acon­
tecimientos similares que pudieran afectar las relaciones entre los dos países, que aspi­
raba se mantuvieran dentro de un espíritu de buena vecindad y de convivencia pacífi­
ca. Esta manifestación del Ecuador no mereció respuesta del Perú. El Ecuador pensaba
equivocadamente que éste sería un incidente fronterizo más -aunque serio-- en las
relaciones con su vecino.
Sin que la tensión en la frontera tuviera visos de disminuir -por el contrario, pare­
cía por horas que el conflicto recrudecía-, se realizó en Santa Cruz de la Sierra, Boli­
via, el 23 de enero, la periódica reunión del Consejo Andino de Ministros de Relacio­
nes Exteriores. Ésta fue ocasión propicia para que los cancilleres del Ecuador y el Perú
conversaran sobre la situación imperante en la región fronteriza y se comprometieran
a adoptar medidas para reducir las tensiones. Relata el ministro Galo Leoro lo aconte­
cido en Santa Cruz durante su conversación con el canciller peruano Efraín Golden­
berg, en los siguientes términos:
"En respuesta a mi requerimiento (fonnulado al Canciller peruano durante la reunión) de
que, considerando la gravedad del conflicto que estaba cada día tomando cuerpo, intervinie­
ra ante su gobierno con el propósito de evitar esta situación y retomar a la posición previa
de respeto al 'status qua' imperante en el área del Alto Cenepa, me manifestó que no esta­
ba en su capacidad el poder, desde Bolivia, intervenir en alguna fonna pero que lo haría a su
retomo a Lima. Al llamarle telefónicamente desde Quito, al día siguiente, encontré que las
gestiones realizadas no dieron resultado alguno, como podía juzgarse de su respuesta y más
112
PRIMERA PARTE
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aún cuando el 24 de enero se producían nuevas incursiones aéreas peruanas en el propio sec­
tor del Alto Cenepa y dos días después se desataba una agresión".7 5
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El primer intento de encontrar una salida al conflicto a través de una negocia­
ción directa entre las partes resultó infructuoso. No tenía el Perú, o al menos ésas eran
las señales, voluntad política de resolver el problema directamente y de manera inme­
diata a nivel diplomático antes de que éste adquiriera mayores dimensiones. La opor­
tunidad ofrecida con motivo de la reunión de Santa Cruz lamentablemente no pudo
ser aprovechada. Mucho se ha especulado sobre las razones de esta actitud. Se ha dicho
que ya había una decisión planificada de escalar el conflicto por parte del Perú; que
el ministro Goldenberg ya para esas fechas no disponía de influencia en el gobierno
de Fujimori como para revertir esa decisión; que los sectores más radicales de las Fuer­
zas Armadas peruanas habían impuesto ya su criterio de resolver definitivamente por
la fuerza el diferendo con el Ecuador; que no había una buena comunicación perso­
nal entre los dos cancilleres; en fin, cualquiera que sea la explicación, el hecho es que
la divergencia tendía a agudizarse por lo que se hacía necesaria la intervención de uno
varios terceros.
y precisamente en ese sentido se movió a continuación la diplomacia ecuatoriana:
activar el más inmediato y directo mecanismo de carácter multilateral vinculante entre el
Ecuador y el Perú, esto es la garantía prevista en el Tratado de Río de Janeiro de enero de
1942, cuya vigencia había ya reconocido. En efecto, el propio presidente de la República
Sixto Durán Ballén convocó a los embajadores de los países garantes del Protocolo de Río
de Janeiro para informarles sobre la gravedad de la situación y para solicitarles, por su inter­
medio, la intervención de sus gobiernos para que:
°
"... con descargo de las responsabilidades que tienen asumidas con respecto a la paz entre
el Ecuador y el Perú en virtud del Protocolo de Río de Janeiro, procedieran a adoptar, con
la urgencia que la ocasión exige, medidas oportunas y sobre todo eficaces para conjurar
dicho bien advertido e inminente peligro".76
El llamado hecho por el Ecuador, ratificado formalmente por su Embajador en Bra­
silia el 25 de enero ante el ministro de Exteriores Luiz Felipe Lampreia, tuvo como res­
puesta un comunicado de los garantes esa misma fecha, por el cual: 1. instaban a las
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75 Leoro, Galo, Informe a la Nación 1994-1995, Quito, Mimsterio de Relaciones Exteriores, Vol. 11, pág. 10, nota de 29
de enero de 1995 dirigida por el representante permanente del Ecuador ante la OEA, Blasco Peñaherrera, al Presiden·
te del Consejo Permanente.
76 Leoro, Galo, Informe a la Nación 1994-1995, Ministerio de Relaciones Exteriores, Quito, Vol. 11, pág. 11.
PRIMERA PARTE
113
partes al diálogo para evitar el incremento de las tensiones y para alcanzar una solución
duradera al diferendo; y, 2. reiteraban el ofrecimiento de contribuir, "por los modos ade­
cuados, a superar de forma expedita las fricciones generadas por la actual situación". Ante
el agravamiento de la situación en la frontera en las horas subsiguientes, los garantes
emitieron una nueva declaración el 27 de enero en la cual, aparte de "deplorar" el agra­
vamiento de la situación, "resaltaron la necesidad de una pronta cesación de cualquier
actividad militar", "encarecieron (a las partes) la absoluta urgencia de la separación de
fuerzas, así como para evitar la ocurrencia de enfrentamientos", y "se pusieron a dispo­
sición de las partes para constituir de inmediato una misión compuesta de representan­
tes de cada país garante, destinada a cooperar con los representantes de Ecuador y Perú
para la plena realización de su reiterada disposición de concurrir para la superación de
la situación".
Los pronunciamientos de los garantes reflejaban la preocupación que tenían sobre
lo que acontecía en el terreno, que no dejaba de agravarse, y su voluntad cada vez más
evidente de involucrarse activamente en la solución del conflicto una vez que el Ecua­
dor había legitimado su intervención con el reconocimiento de la vigencia del Proto­
colo de Río de Janeiro. Todo ello consultado y articulado a altos niveles diplomáticos
de las cancillerías de los países garantes, bajo la eficaz coordinación de ltamaraty.
1.1. Gestiones diplomáticas ante la ONU y la OEA
De manera concomitante a las gestiones diplomáticas desplegadas en el marco del
Protocolo de Río de Janeiro, el gobierno ecuatoriano también acudió ante la ONU y
ante la OEA. Las gestiones ante otros frentes internacionales susceptibles de interve­
nir eran cada vez más necesarias en tanto se degradaba aún más el conflicto. Bajo tal
consideración no desestimó ningún mecanismo multilateral.
La intervención de las Naciones Unidas a lo largo de su historia, respecto de la
controversia territorial ecuatoriano-peruana, ha sido motivo de constante debate y polé­
mica, al menos del lado del Ecuador. Muchos especialistas, políticos, periodistas y opi­
nión pública en general habían cuestionado a la diplomacia ecuatoriana por no haber
acudido con mayor empeño y decisión al organismo mundial para que interviniera con
el propósito de encontrar una solución al conflicto. Sectores nacionalistas radicales
demandaban inclusive la directa implicación del Consejo de Seguridad, sin considerar
el contexto internacional tan poco propicio ni el marco jurídico internacional. Habían
acusado también de pasividad a la propia ONU a la hora de interesarse en el asunto
cuya magnitud -así lo consideraban- no alteraba la seguridad y la paz internaciona­
les en una escala suficiente para justificar su intervención directa. Esas percepciones
11 4
PRIMERA PARTE
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estaban doblemente equivocadas. Por un lado, el Ecuador, de conformidad con el pro­
pio sistema de Naciones Unidas, debía poner a consideración primero del organismo
regional, esto es la OEA, para que la controversia fuera resuelta a ese nivel, antes de
someterla al organismo mundial. Y por otro y por sobre todo, el Ecuador, no obstante
la anterior disposición y considerando que por encima estaba el interés nacional, sí se
había dirigido a la organización mundial en otras ocasiones en las cuales un enfrenta­
miento militar se había producido, como en el caso de la guerra de Paquisha, pero la
gestión había sido bloqueada por el Perú y el desinterés de la propia ONU había sido
manifiesto.
En este caso, como en anteriores con otros ministros de Relaciones Exteriores en
situaciones similares, el canciller Galo Leoro solicitó, el 27 de enero de 1995, al Secre­
tario General de la ONU que trasladara a conocimiento del Consejo de Seguridad "la
agresión de la que estaba siendo víctima el Ecuador (... ) para que dicho órgano adop­
tara las medidas previstas para situaciones como ésta en el Programa de Paz del propio
Secretario General". El pedido era concreto y conforme a los propósitos de asegurar la
paz y la seguridad internacionales invocados por la Carta de las Naciones Unidas. Los
países miembros del Consejo fueron también de manera directa informados por el Minis­
tro de Relaciones Exteriores ecuatoriano sobre los acontecimientos. Lamentablemen­
te, una vez más la reacción no tuvo ni el nivel ni la relevancia que debía tener y que el
Ecuador esperaba de la comunidad internacional.
En efecto, el Secretario General ante este requerimiento se limitó a emitir un escue­
to comunicado de prensa, eso sí al día siguiente del planteamiento formulado por el Minis­
tro de Relaciones Exteriores ecuatoriano. En el documento se manifestaba "gravemen­
te preocupado por la actual tensión entre el Ecuador y el Perú" e informaba que "seguía
con atención la evolución del conflicto". Por lo demás, solamente "aplaudía" los esfuer­
zos realizados por los países garantes del Protocolo de Río de Janeiro y por el Secreta­
rio General de la OEA, aunque se manifestaba "listo a proporcionar cualquier ayuda
para que los dos países, así como aquellos que les están ayudando, puedan resolver este
problema de larga duración". Nada más. Ningún compromiso de llevar al Consejo de
Seguridad el asunto ni de involucrar a la organización directamente en él. Ningún con­
dicionamiento para una eventual intervención. Un simple y burocrático texto intras­
cendente.
Hay que decir que el gobierno del Perú, como era previsible, pero en todo caso
con posterioridad al requerimiento ecuatoriano, hizo llegar también al Consejo de Segu­
ridad su versión de los hechos reiterando su tradicional posición de respeto al Protoco­
lo de Río de Janeiro y su tesis de la inexistencia de la controversia territorial con el Ecua­
dor. Como era de suponer, describía que los acontecimientos ocurridos en la frontera
eran resultado de supuestas incursiones ecuatorianas a su territorio y que éstas debieron
PRIMERA PARTE
115
ser repelidas por fuerzas militares peruanas. Como consecuencia de su argumentación
se oponía a cualquier intervención del organismo mundial.
El documento hecho público por el Secretario General, que conviene analizar por
ser el único pronunciamiento oficial de la organización durante el conflicto, reflejaba
la que ya se había vuelto usual posición de las Naciones Unidas respecto de la controversia:
1. Como no podía ser de otra manera, aunque en lenguaje diplomático tradicional y
poco expresivo, a la ONU le preocupaba "gravemente" la situación de tensión béli­
ca existente entre dos países miembros de las Organización y seguía con interés los
acontecimientos (era 10 menos que podía decir).
2. Reconocía que los "esfuerzos" para encontrar una salida a la crisis se concentra­
ban fundamentalmente en los países garantes, esto es dentro del marco jurídico
que vinculaba a las partes: el Protocolo de Río de Janeiro.
3. Al mencionar las gestiones del Secretario General de la OEA, advertía ya la inter­
vención del organismo regional como previa a una eventual participación del orga­
nismo mundial.
4. No descartaba, por último y de manera general, simplemente "ayudar a los dos paí­
ses" para resolver la disputa sin hacer precisión alguna sobre los alcances y meca­
nismos para hacer efectiva esa ayuda.
En la medida en que se fueron agravando los enfrentamientos bélicos los prime­
ros días de febrero de 1995, el gobierno ecuatoriano continuó informando sobre la sirua­
ción al Presidente del Consejo de Seguridad, al Secretario General y a los países miem­
bros del Consejo. El presidente de la República encargado Alberto Dahik debió dirigir­
se al secretario general de la ONU para advertirle sobre la intensificación de los com­
bates y en demanda de que "intervenga en este grave problema entre dos países miem­
bros de la organización y para que realice las gestiones y adopte las medidas que estime
más convenientes para restablecer la paz y detener una agresión que viola los princi­
pios y normas de la Carta de las Naciones Unidas".
No hubo otra reacción de la organización mundial al conflicto ecuatoriano-perua­
no del Alto Cenepa, a pesar de la insistencia del gobierno de Quito y de la escalada en
la confrontación militar que siguió los días subsiguientes. La confrontación seguía pro­
duciendo bajas, se corría el riesgo de una generalización del conflicto y los daños mate­
riales eran ya considerables. Y la ONU impasible.
Como correspondía, la diplomacia ecuatoriana activó también los mecanismos pre­
vistos por la carta de la OEA. La decisión de intervenir por parte de la organización
regional se vio favorecida y estimulada por la amplia difusión de prensa internacional
que tenían los enfrentamientos en la frontera.
El secretario general de la OEA, el ex presidente colombiano César Gaviria, tomó
la iniciativa de visitar personalmente Quito y Lima el día 28 de enero para entrevistarse
116
PRIMERA PARTE
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con los presidentes de los dos países, con el propósito de "buscar mecanismos que pon­
gan fin a las hostilidades que se han desarrollado en la frontera Amazónica entre Ecua­
dor y Perú", según manifestó. Esta intervención fue calificada por la propia üEA como
"una misión de buenos oficios", al tiempo que la propia organización anunciaba su con­
fianza en que los "instrumentos de solución de conflictos que se encuentran en marcha
y que tienen como principal protagonista al llamado Grupo de Garantes del Protocolo
de Río de ]aneiro, tengan buen suceso". Nada más.
Paralelamente al anuncio de su visita, el secretario general César Gaviria hizo, a
través de un comunicado hecho público en Washington, un llamado a los dos países a
"reabrir los canales de comunicación y diálogo para poner fin a las tensiones que se han
presentado en los últimos días" y respaldaba la declaración emitida por los países garan­
tes en lo relativo a la necesidad de que se impusiera una solución pacífica a la diver­
gencia. Solamente buenos deseos.
Por lo demás, Gaviria puso de manifiesto a los gobiernos de las partes contendien­
tes su disposición para cooperar de manera "activa" -según su propia expresión- para
preservar la paz ecuatoriano-peruana e informó que se mantendría en contacto con el
Presidente del Consejo Permanente de la üEA "con miras a estudiar la posibilidad de
que éste convoque una reunión de sus miembros si fuese recomendable o necesario".
En la práctica, ningún compromiso formal de convocar al Consejo Permanente, sino
simplemente "estudiar la posibilidad" de hacerlo.
Sin perjuicio de estos pronunciamientos del Secretario General, el Ecuador soli­
citó directamente al Presidente del Consejo que convocase a una sesión extraordinaria
con el propósito de informar sobre el agravamiento de los enfrentamientos militares en
la frontera. Era intención ecuatoriana, además, que el Presidente del Consejo convo­
cara, de conformidad con los artículos 60 y 61 de la Carta de la üEA a una reunión de
consulta de ministros de Relaciones Exteriores de la región "con el objeto de que adop­
te las medidas necesarias para restablecer la paz y la tranquilidad que han sido quebran­
tadas en violación de la soberanía o integridad territorial del Ecuador")7
El requerimiento directo hecho por el Ecuador hacía hincapié en que era "indis­
pensable" el inmediato cese del fuego y recordaba que había aceptado ya que los paí­
ses garantes constituyeran una comisión para que, junto con las partes, buscaran meca­
nismos para la superación del conflicto. Es decir que había una disposición abierta y
constructiva por parte del Ecuador para detener el enfrentamiento, a través de una
fórmula expedita y pragmática que ya se había probado eficaz en situaciones anterio­
res.
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77 Nota de 29 de enero de 1995 dirigida por el representante permanente del Ecuador ante la üEA, Blasco Peñaherrera,
al Presidente del Consejo Permanente.
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PRIMERA PARTE
11 7
1.2. Otras gestiones diplomáticas, unidad interna y continuación de los combates
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dor y del Perú, en la frontera seguían los combates. Reportes del Ministerio de Defen­
sa en Quito informaban de incursiones peruanas por tierra en la zona del conflicto y
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EIZ8 de enero Gaviria llegó a Quito para reunirse con el presidente Durán Ballén.
En el encuentro participaron el canciller Galo Leoro, el vicecanciller Marcelo Fer­
nández de Córdoba y máximas autoridades militares. Recibió información pormeno­
rizada de la situación y, de labios del propio Presidente de la República, la ratifica­
ción ecuatoriana formal en aceptar el cese del fuego inmediato y la constitución de
una misión de observadores militares de los países garantes para que actuaran en cali­
dad de tales en la zona en conflicto. El Secretario de la OEA viajó el mismo día a
Lima para transmitir la propuesta ecuatoriana al presidente Fujimori y a sus más altos
colaboradores. La respuesta del Perú fue negativa. Gaviria regresó nuevamente a Qui­
to y planteó una fórmula propia que implicaba un compromiso de "cese de fuego táci­
to junto con el retiro de los efectivos militares" de ambos países. La propuesta difícil­
mente podía ser satisfactoria y fue rechazada por las partes. La intervención directa
del titular de la OEA terminó en un fracaso.
El siguiente pronunciamiento de la organización regional, siempre tibia y recelo­
sa, fue el 30 de enero a través de una resolución del Consejo Permanente reunido a ins­
tancias del Ecuador. En tal declaración que expresaba "su profunda preocupación por
las circunstancias que perturban la amistad y la solidaridad de dos pueblos hermanos y
en tal sentido exhortar a los gobiernos de Ecuador y Perú al cese inmediato de hostili­
dades". Reconocía, no obstante, las gestiones aún sin éxito hechas por los garantes del
Protocolo de Río de Janeiro para obtener la suspensión de los combates. Además, expre­
saba su decisión de convocar a una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
Exteriores para tratar la situación fronteriza entre el Ecuador y el Perú y facultaba al
Presidente del Consejo Permanente a fijar la fecha en función de las circunstancias y
de las gestiones que se llevasen a cabo. Esta última disposición, que podía interpretar­
se como relevante y proactiva, dejaba en la práctica sin sustento jurídico la posibilidad
de una Reunión de Consulta inmediata, puesto que no fijaba ninguna fecha y deposi­
taba en la Presidencia del Consejo la decisión de hacerlo. Nuevamente la organización
regional adoptaba una postura cómoda, retórica y de no involucramiento directo en la
solución de un problema fronterizo de la región a instancias de las presiones de una de
las partes, la más fuerte, el Perú.
118
PRIMERA PARTE
combates
riesgo de una generalización de la guerra se acrecentaba coincidiendo con el 29 de
enero, aniversario de la fecha en que se firmó el Protocolo de Río de Janeiro. Fecha
tradicionalmente conflictiva sobre todo en el Ecuador, en la que afloraban los senti­
mientos nacionalistas y se rememoraba el despojo territorial consagrado en 1942 con
manifestaciones públicas tanto en la prensa como en las calles. La situación exigía
más que nunca una mayor preocupación internacional y una mayor cohesión y uni­
dad interna.
En efecto, en horas pudo percibirse una voluntad más firme y decidida por parte
de los representantes de los países garantes para encontrar un camino para la solución
al conflicto. Propusieron, a través de su coordinador, Brasil, convocar a una reunión el
31 de enero en Río de Janeiro "en el contexto jurídico del Protocolo de Río de Janei­
ro" para que a través del diálogo se pudiera lograr la "pronta suspensión de las opera­
ciones militares en el área". Con tal propósito invitaron a participar a representantes
del Ecuador y del Perú. Después de que el Ecuador aceptara participar en la reunión,
fue designado para presidir la delegación ecuatoriana el vicecanciller Marcelo Fernán­
dez de Córdoba. Se sumó el embajador Alfredo Luna Tobar y, por supuesto, el embaja­
dor del Ecuador en Brasilia César Valdivieso Chiriboga. Por su lado el Perú, que tam­
bién aceptó intervenir, nombró igualmente a su viceministro de Relaciones Exteriores,
Eduardo Ponce Vivanco, casualmente antiguo embajador en Quito, como jefe de su dele­
gación.
A partir de131 de enero, primero en Río de Janeiro y luego en Brasilia, se desarro­
llaron incesantes, difíciles y hasta angustiosas reuniones de negociación entre las dele­
gaciones ecuatoriana y peruana bajo los auspicios y en algunos momentos hasta indu­
cidas por los representantes de los países garantes. Hubo propuestas de avenimiento trans­
mitidas por su coordinador, contrapropuestas de las partes, consultas a las capitales, blo­
queos, ultimátums, principios de acuerdo pero, en resumen, durante los primeros cua­
tro días, ningún avance concreto. 78
En lo que tiene que ver con el frente interno, se había producido -ya lo he des­
tacado antes- en todo el Ecuador una reacción unánime de apoyo al gobierno, a las
Fuerzas Armadas que combatían en la frontera y a los representantes diplomáticos que
negociaban en Brasil. No era sorpresiva una reacción unánime de esta naturaleza. Tal
como lo he destacado, la divergencia ecuatoriano-peruana era un incuestionado factor
de unión y hasta de identidad entre los ecuatorianos por encima de divergencias políticas,
del Ecua­
de Defen­
nflicto y
lOro. El
78 Sobre las circunstancias y hasta peripecias sufridas durante la compleja negociación de Rfo y de Brasilia, resulta útil
revisar la obra ya citada de Marcelo Fernández de Córdoba, protagonista de este capítulo clave en el proceso y que rela­
ta con detalle las presiones, desafíos y circunstancias. Fernández de Córdoba, Marcelo, ltamaraty, seiscientos veintisiete
días por la paz, Quito, 1998.
tancias y
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ibilidad
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ización
ecto en la
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PRIMERA PARTE
119
sociales, regionales y hasta económicas. Pruebas había en la historia de que, en situa­
ciones de emergencia que afectaban a la soberanía, el pueblo había reaccionado unido,
generoso y valiente para apoyar a sus soldados y a sus líderes políticos. Durante la agre­
sión del Perú del 41 y 42, en la guerra de Paquisha, en otros incidentes fronterizos meno­
res, se había dado siempre una reacción de unidad cívica a lo largo del país. Y ésta no
era la excepción, la unidad de la opinión pública era total.
Una manifestación de este ambiente de unidad y patriotismo que prevalecía en
todo el país pudo verse precisamente en el ámbito político. El presidente Durán Ballén
-ya lo he reseñado- tornó la iniciativa de invitar a los ex presidentes y vicepresi­
dentes de la República a una reunión para informarles de la situación y requerir su
apoyo para enfrentar la emergencia. La respuesta no pudo ser más alentadora. Pudo
verse en el Palacio de Carondelet la inusual escena en un país de confrontaciones polí­
ticas prácticamente irreconciliables corno el Ecuador, de encontrar juntos a León Febres
Cordero, Rodrigo Borja, Osvaldo Hurtado, León Roldós, Jorge Zabala,79 entre otros,
acérrimos adversarios políticos algunos, pero unidos para ofrecer un mensaje de uni­
dad ante el pueblo ecuatoriano.
Del mismo modo, articulistas y comentaristas de medios de comunicación res­
paldaban sin fisuras la gestión del gobierno y de sus Fuerzas Armadas. Hasta la prensa escri­
ta, que tan crítica con Durán Ballén se había mostrado desde meses atrás, a propósito de
su política económica y de diversos casos de corrupción, apoyó de manera incondicional
los pasos que se habían dado para resolver el conflicto. Otros sectores civiles corno sindi­
catos, organizaciones sociales y empresarios, así mismo, se solidarizaban con el mismo espí­
ritu. El frente interno se encontraba plenamente consolidado.
Mientras tanto, en la frontera seguían los enfrentamientos. Pasaban las horas y los
días y las negociaciones diplornática~ para llegar a concretar un cese de hostilidades no encon­
traban salida en las conversaciones en Brasilia y Río de Janeiro a nivel de vicecancilleres.
Esta situación de estancamiento llevó al presidente Durán Ballén, dentro de una urgente
estrategia para exponer la realidad que se vivía en el terreno y difundir la justicia de la cau­
sa del Ecuador en el exterior y para lograr el cese de hostilidades, a tornar en horas una
decisión audaz en términos diplomáticos pero pragmática: entrevistarse personalmente y
de inmediato con los jefes de Estado de Argentina, Brasil y Chile para exponerles la posi­
ción ecuatoriana, ratificarles su vocación pacifista y comprometerles en una participación
más activa para resolver el conflicto.
Con tal propósito el Mandatario ecuatoriano resolvió realizar un viaje relámpago, del
79 Recuérdese que Blasco Peñaherrera, orro ex vicepresidenre se enconrraba precisamenre en Washington ejerciendo
las funciones de Embajador Delegado Permanenre del Ecuador anre la OEA, desempeñando un rol importanre en la
defensa del país.
12O
PRIMERA PARTE
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informaciones 4
al Ecuador coa
5 al 7 de febrero, para visitar a sus homólogos Cardoso, Menem y Frei, en ese orden. Su
decisión fue recibida con sorpresa y algo de escepticismo por algunos observadores locales
por lo inesperado y, probablemente, se decía inútil de la gestión. Sin embargo, la reacción
de la opinión pública en general respecto de la decisión y sus resultados, por el contrario,
fue positiva. El propio Presidente de la República con este gesto se involucraba directa­
mente, por encima de sus cancilleres, en su afán por alcanzar la paz y retomaba la iniciati­
va ante la opinión pública nacional e internacional. Era Durán Ballén, el jefe de Estado,
quien asumía una grave responsabilidad, tan incierta como arriesgada. Pero los pueblos gus­
tan de esos gestos audaces de sus líderes, les siguen y apoyan. Era, en todo caso, una demos­
tración adicional y al más alto nivel de que el Ecuador no escatimaba esfuerzo alguno para
restablecer la paz.
La decisión de visitar a los presidentes de los países garantes constituía, por lo
demás, un reconocimiento aún más ostensible, por parte del Jefe de Estado ecuato­
riano, de su proclamación formulada días atrás sobre la aceptación de la vigencia del
Protocolo de Río de Janeiro y del rol que según ese instrumento estaban llamados a
cumplir Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos que tan dejados de lado habían sido
por parte del Ecuador, después de que fuera unilateralmente declarada la nulidad de
ese instrumento. Casi podía considerarse como una forma de resarcimiento a estos paí­
ses por la política ecuatoriana en esta materia.
La primera etapa del viaje fue Brasilia. La reunión de Durán Ballén con el presi­
dente Cardoso se celebró en la noche del domingo 5 de febrero en el Palacio de La Alvo­
rada y a ella asistieron el ministro de Relaciones Exteriores Lampreia, el viceministro
Do Rego Barros, el vicecanciller ecuatoriano Marcelo Fernández de Córdoba y el emba­
jador en Brasilia César Valdivieso. Al siguiente día, temprano por la mañana, el Presi­
dente y su comitiva se desplazaron a Buenos Aires donde fueron recibidos después del
mediodía por el presidente Menem y por su canciller Guido Di Tella en la Casa Rosa­
da. El periplo continuó el mismo día 6 a Santiago para entrevistarse con el presidente
Frei y su ministro José Miguellnsulza en el Palacio Presidencial de La Moneda. En seten­
ta y dos horas cumplió una gira relámpago, cuyos resultados fueron alentadores y, sobre
todo, permitieron al Ecuador fortalecer su posición ante los garantes en momentos cru­
ciales para restablecer la paz.
En sus conversaciones con sus homólogos, Durán Ballén ratificó la vocación de paz
que animaba al Ecuador, a pesar de los ataques a que estaban siendo sometidos los desta­
camentos ecuatorianos en la frontera, y demandó la intervención de los garantes para alcan­
zar el alto al fuego, la separación de las fuerzas y la desmilitarización de la zona. Hizo un
recuento de la situación y de las causas que habían llevado al conflicto para desvirtuar las
informaciones difundidas por el Perú, a través de las cuales se había "pretendido presentar
al Ecuador como agresor e invasor". Profundizó en la posición ecuatoriana sobre el fondo
PRIMERA PARTE
121
de la divergencia territorial, esto es, "la inejecutabilidad parcial del Protocolo de Río de
Janeiro y el consiguiente derecho del Ecuador al territorio no delimitado, escenario de la
agresión que sufría".so
¿En qué medida el viaje presidencial influyó en la firma del documento que obligó a
las partes a pactar un cese de hostilidades? Difícil decirlo, pero no cabe duda de que fue un
factor motivador: elevó al más alto nivel político la preocupación del Ecuador sobre lo que
acontecía en la zona fronteriza y sobre la propia y global controversia territorial; involucró
personalmente a los presidentes de los países garantes y retomó la iniciativa diplomática
respecto del Perú. Sin duda también fue un golpe de efecto frente a las opiniones públicas
interna e internacional.
las operacion
necesarias pa
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comprometel
con la misiól
2. Separar in
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COI
sentido, las t
/ 78º 13' 49.l
/78ºIT49"
1.3. La Declaración de Paz de Itamaraty
de enfrentan
misión de ob
Después de múltiples dilatorias, propuestas y modificaciones de última hora al tex­
to, desmentidos de ambos lados, exigencias, presiones de los países garantes, el Ecuador
y el Perú, a través de sus delegaciones acreditadas y reunidas en Brasilia, llegaron a un
acuer 10, a fin de establecer el cese de las hostilidades y pactar finalmente la paz.
Efectivamente, a tempranas horas de la madrugada del 17 de febrero de 1995, se
suscribió finalmente la denominada Declaración de Paz de Itamaraty entre el Ecuador
y el Perú. El documento fue firmado por los vicecancilleres de los dos países y por sus
homólogos de los garantes. Su texto decía así:
"En la reunión de Alto Nivel Diplomático de los países garantes del Protocolo de Río de
Janeiro, los Vicecancilleres del Ecuador y del Perú, en representación de sus gobiernos,
confirman el cese de hostilidades entre Ecuador y Perú, por los dos gobiernos, a partir de
las doce horas del
14 de febrero. Para consolidar el Acuerdo de cese del fuego, y a fin de
evitar nuevas confrontaciones que alteren las relaciones de paz, amistad y buena vecin­
dad entre Ecuador y Perú, las dos partes convienen:
1. Aceptar complacidas el ofrecimiento de los países garantes para el envío de una misión
de observadores, a fin de velar por la estricta aplicación de los compromisos señalados en
los numerales 2, 3 y 5 del presente acuerdo. Las partes solicitan que el plazo de la misión
so de separac
observadores
sión, como e
3. Solicitar a
plimiento de
dor y Perú U
debidamente
ambos paíseS
4. Dejar con
mente en la
5. Iniciar de i
comprometid
tes, una deslIl
unidades des¡
6. Iniciar con1
nos del Ecuac
ro de 1995­
los puntos an
sea inicialmente de noventa días, pudiendo ser extendido en caso necesario, para lo que
las partes y los países garantes harán oportunamente los arreglos pertinentes. La misión
de observadores de los países garantes empezará su trabajo al producirse la suspensión de
SO Leoro, Galo, /nfarme a la Naóón /994-/995, op. cit., vol. Il, pág. 23.
122
PRIMERA PARTE
En el docum
el Perú, los viceal
respectivamente,
Argentina, Sebasl
Levitsky, de Estad
las operaciones militares. Las partes se comprometen a proveer el apoyo y las facilidades
necesarias para que la misión de observadores pueda ejercer sus funciones y para asegu­
rar la integridad física de sus miembros, lo que oportunamente será objeto de una 'defi­
nición de procedimientos' entre las partes y los países garantes. Así mismo, las partes se
comprometen a designar de inmediato a las autoridades militares que servirán de enlace
con la misión de observadores.
2. Separar inmediata y simultáneamente todas las tropas de los dos países comprometi­
das en los enfrentamientos, a fin de eliminar cualquier riesgo de reanudación de las hos­
tilidades, con prioridad en el caso de las fuerzas que están en contacto directo. En ese
sentido, las tropas de Ecuador se concentrarán en el puesto de Coangos (03º 29' 40.9" S
/78º 13' 49.67" W) y las del Perú en el P.Y. 1- Puesto de Vigilancia Nº 1 (03º 32' 00" S
/78º 17' 49" W) comprometiéndose a no efectuar desplazamientos militares en el área
de enfrentamiento. Dada la importancia de este compromiso, las partes aseguran que la
misión de observadores tendrá las condiciones para verificar su cumplimiento. El proce­
so de separación de fuerzas se hará con la supervisión de los países garantes. La misión de
observadores instalará centros de operaciones en los puntos considerados de mayor ten­
sión, como es el caso de Tiwintza y Base Sur.
3. Solicitar a la misión de observadores de los países garantes que, en el marco del cum­
plimiento de lo estipulado en el numeral anterior, recomiende a los gobiernos de Ecua­
dor y Perú un área a ser totalmente desmilitarizada, en cuya determinación se tendrán
debidamente en cuenta las garantías necesarias para la seguridad de las zonas vecinas de
ambos países.
4. Dejar constancia que las referencias geográficas del numeral 2) tendrán efecto sola­
Río de
'ernos,
mente en la aplicación del citado proceso de desmilitarización y separación de fuerzas.
5. Iniciar de inmediato, como medida de fomento de confianza, en las zonas fronterizas no
comprometidas directamente en los enfrentamientos y con la supervisión de los países garan­
tes, una desmovilización gradual y recíproca, con el retomo a sus guarniciones y bases de las
unidades desplegadas en las operaciones militares.
6. Iniciar conversaciones -en el contexto del párrafo 4 de la comunicación dirigida a los gobier­
nos del Ecuador y Perú por los países garantes del Protocolo de Río de Janeiro el 27 de ene­
ro de 1995- para encontrar una solución a los impases subsistentes, tan pronto se cumplan
los puntos anteriores y se establezca un clima de distensión y amistad entre los dos países".
i6nde
En el documento constaban, al pie, las firmas de los representantes del Ecuador y
el Perú, los vicecancilleres Marcelo Femández de Córdoba y Eduardo Ponce Vivanco,
respectivamente, y por los representantes de los países garantes Juan José Uranga, de
Argentina, Sebastiao do Rego Barros, de Brasil, Fabio Vío Ugarte, de Chile, y Melvyn
Levitsky, de Estados Unidos.
PRIMERA PARTE
123
1.3.1. Análisis de la Declaración de Paz
La Declaración de Paz de ltamaraty, que constituye pieza fundamental en el sende­
ro que nos llevaría a una solución definitiva de la controversia ecuatoriano-peruana y en
el proceso global de normalización de las relaciones entre los dos países, que seguiría más
tarde, merece ser comentada con mayor detenimiento en sus alcances y contenido.
1. El documento de ltamaraty es vinculante y compromete no sólo, por supuesto, a las
partes en su cumplimiento de buena fe, sino también a los garantes en lo que es de
su competencia. Esta circunstancia debe ser destacada. El carácter de cosignatarios
por parte de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos les obliga a cumplir con sus
responsabilidades y a hacer cumplir lo acordado por el Ecuador y el Perú en la Decla­
ración de Paz. Y, téngase claro, no exclusivamente en asegurar la paz quebrantada,
sino en auspiciar las conversaciones tendientes a resolver los "impases subsistentes"
-léase "divergencia limítrofe"- entre las partes, conforme el numeral 6) de la Decla­
ración. Todo ello, conviene subrayar, en su calidad de garantes del Protocolo de Río
de Janeiro que les obligaba a gestionar su ejecución hasta la demarcación definitiva
de la frontera de conformidad con los artículos V, VII y IX.
2. El valor capital de la Declaración, qué duda cabe, fue asegurar el cese de hostilidades
y la restauración de la paz entre los dos países, así como evitar que se produjera una
escalada del conflicto que podía, dada la gravedad de la situación, generalizarse con
consecuencias aún más peligrosas en todos los campos y para ambas partes.
3. El mecanismo escogido con el propósito de obtener ese cese de hostilidades fue el
de enviar una misión de observadores militares de los países garantes, conocida a par­
tir de entonces como MOMEp, siglas que corresponden a Misión de Observadores
Militares Ecuador-Perú. La presencia de representantes extranjeros en la zona del con­
flicto constituía una garantía del compromiso de las partes en cumplir los compro­
misos asumidos por ellas en Brasilia en lo concerniente a la verificación del cese del
fuego, la separación inmediata y simultánea de tropas, el establecimiento de una zona
desmilitarizada y la desmovilización gradual y recíproca de fuerzas.
4. Adicionalmente a que, bajo ese procedimiento de verificación, las partes se obliga­
ron de manera formal a respetar el cese de hostilidades, separar las fuerzas involucra­
das en el conflicto, desmovilizar los efectivos y establecer una zona desmilitarizada,
el Ecuador y el Perú asumieron también el compromiso de iniciar conversaciones para
encontrar una solución de las divergencias existentes. Ello implicaba el reconocimien­
to formal de entrar en negociaciones para resolver el fondo de la controversia terri­
torial que por décadas había separado a los dos países. Es un reconocimiento históri­
co, por parte del Perú, de su disposición a "negociar" o "conversar", como se quiera,
sobre el principal tema de la relación bilateral que había sido soslayado desde 1942.
124
PRIMERA PARTE
5.
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tración en
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5.
en el sende­
es se obliga­
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o se quiera,
desde 1942.
La fijación de coordenadas geográficas para la separación de tropas y su concen­
tración en los destacamentos respectivos, conforme el numeral 2) de la Declara­
ción, no prejuzgaba respecto de la posición que las partes tenían sobre la divergen­
cia limítrofe. Esta precisión resultaba esencial para dejar a salvo las reivindicacio­
nes tradicionalmente hechas por el Ecuador y que debían ser conocidas y resuel­
tas no al calor de un conflicto armado, sino en el contexto del proceso de
conversaciones que debía iniciarse al tenor del punto 6) antes mencionado, "tan
pronto (... ) se establezca un clima de distensión y amistad entre los dos países".
6. Se ha criticado -probablemente con razón- que la declaración "guarda silencio sobre
la situación prebélica", cuando en la solución de conflictos internacionales "la nor­
ma tradicional es la de mantener el statu qua antebeUum como base de la negociación".81
Nada se dice, en verdad, sobre la situación preexistente al inicio de las hostilidades.
El Ecuador, si bien en un sector no delimitado, se encontraba efectivamente en pose­
sión desde años atrás de los destacamentos en conflicto y, por consiguiente, de las zonas
de ocupación, y de ello no se deja constancia en el documento.
Pero al margen de cuestionamientos subjetivos -yen muchos casos apasionados-­
que puedan hacerse sobre el contenido de la Declaración de Paz de ltamaraty, este docu­
mento fue un digno corolario diplomático a la gesta militar del Alto Cenepa, en la cual las
Fuerzas Armadas escribieron una brillante página en la historia del Ecuador. La diplomacia
ecuatoriana en su conjunto, con el canciller Leoro a la cabeza, y la Delegación Negociado­
ra en Brasil, tuvieron una destacada actuación. Hubo tras de ella un país unido, autorida­
des decididas, un frente militar profesional y eficiente, una opinión pública confiada y con­
vencida en las instituciones responsables de defender la soberanía nacional.
Este resultado fue reconocido por la prensa ecuatoriana, por especialistas e inclusive
por políticos de sectores de oposición. El principal editorial del diario El Comercio de Qui­
to, del 17 de febrero, hizo hincapié, al comentar el resultado de la reunión de Brasilia, en
el "paso positivo" hacia la paz dado con la suscripción de la Declaración de ltamaraty, sobre
la base de un "funcionamiento apropiado" de la diplomacia ecuatoriana. Y añadía: "La repre­
sentación diplomática del Ecuador en Brasilia fue firme y oportuna para negociar el acuer­
do". El mismo diario fue aún más explícito y hasta elogioso dos días más tarde cuando expre­
só que "La diplomacia (ecuatoriana) marcó puntos (... ) porque el Ecuador no salió mal libra­
do en Brasilia. Sus gestiones diplomáticas fueron rápidas. Ese punto sorprendió, al parecer,
al Perú acostumbrado a llevar la delantera en estas lides". Calificó la posición de la dele­
gación y del gobierno como "clara y sin dubitaciones". Y concluyó: "el Ecuador logró impo­
ner un cese al fuego y una negociación diplomática como había preconizado al comienzo".
81
Prado Vallejo, Julio, De la guerra a la paz, negociaciones del Alto Cenepa, Quito, Ciespal, 2003, pág. 45.
PRIMERA PARTE
125
La tónica de otros medios de comunicación del país fue similar, aunque con ciertos mati­
ces. La unanimidad se hacía de todas maneras en cuanto a congratularse de que se había
logrado un acuerdo negociado y no impuesto de cese del fuego.
Por el contrario, del lado peruano, el documento fue recibido con acerbas críti­
cas. Comentaristas, medios de comunicación y políticos, calificaron con duros adjeti­
vos el acuerdo del 17 de febrero. La República, en su edición del 23 de febrero, acusa­
ba a Fujimori de "ser el responsable que dejó abierta la puerta de nuestra casa", en alu­
sión a la frontera, y de haber tenido "tolerancia diplomática con el Ecuador y de haber
suscrito la Declaración de Paz de Itamaraty, porque abdicó de afirmar la soberanía perua­
na sobre sus territorios o porque entregó al Ecuador -en ese documento--la noción
de impases subsistentes". Inclusive llegó a sostener que "el Ecuador confirmó en la mesa
de negociaciones sus avances en el campo militar y arrancó al Perú un triunfo diplo­
mático absoluto en el Palacio de ltamaraty". Su adversario político Javier Pérez de Cué­
llar, ex secretario general de las Naciones Unidas, criticó al presidente Fujimori por
haber hecho "una concesión indebida al Ecuador al firmar la Declaración de Paz, pese
a que soldados ecuatorianos permanecen aún en territorio peruano. El Perú no debió
firmar la paz hasta estar seguro de que no había ningún soldado en su territorio". Y
categóricamente sostuvo que "la falta de precisión en el documento favorece a la par­
te ecuatoriana". 82
Cabe señalar que conjuntamente con la Declaración de Paz, los representantes de
los países garantes emitieron un comunicado, que fue leído en la misma ceremonia por
el Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil, con el objeto
de fijar la posición de la garantía respecto del acuerdo al que habían llegado el Ecuador
y el Perú. El texto del documento, debo aclarar, había sido sometido previamente a cono­
cimiento de las dos delegaciones.
En ese comunicado expresaron, en primer lugar, su satisfacción por el acuerdo alcan­
zado y ratificaron "su firme compromiso de continuar sus esfuerzos en pro de una apro­
ximación entre las partes, en el cabal cumplimiento de todas las responsabilidades asu­
midas al suscribir como garantes el Protocolo de Río de Janeiro de 1942". En segundo
lugar, subrayaron que "atribuían especial importancia" a lo dispuesto en el numeral 6
de la Declaración de Paz, "según la cual los gobiernos del Ecuador y del Perú deciden
iniciar, mediante conversaciones bilaterales, un camino que conduzca a una solución
duradera de los impases subsistentes entre los dos países".Y, en tercer lugar, reiteraron
su "compromiso de prestar a las partes, toda vez que ellas lo solicitaran, su concurso y
82 Las reacciones citadas de la ptensa y de comentaristas -tanto ecuatorianas como peruanas-, así como ciertas opio
niones, han sido tomadas de la obra ltamarary, de Marcelo Fernández de Córdoba, antes citada, que recopila importan·
te información sobre este período.
126
PRIMERA PARTE
cooperación con
ción de la paz y e
El propósito
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e a la par­
cooperación con el fin de alcanzar dicha solución, para contribuir así a la consolida­
ción de la paz y de la amistad entre los dos países".
El propósito del mensaje era claro. Los garantes, y en particular Estados Unidos que
a la época no tenía ningún interés mayor ni directo en términos geopolíticos en la zona
fronteriza, consideraban que había llegado el momento de emprender en la solución
definitiva del diferendo territorial que por más de cincuenta años había venido envene­
nando las relaciones entre el Ecuador y el Perú, que distraía su atención y sus recursos diplo­
máticos y que afectaba a la seguridad continental. El conflicto del Alto Cenepa se había
constituido en el detonante de una situación que no podía prolongarse más. Desgastaba a
las partes y a los gobiernos de los países garantes que, desde 1942, no habían podido dar
por finiquitado y no estaban dispuestos a prolongar la situación sin resolverla definitiva­
mente. El asunto daba la impresión que había colmado su paciencia y que había que zan­
jarlo de una vez por todas. Por ello el documento terminaba con una suerte de admoni­
ción:
"En vista del cumplimiento de este propósito (de contribuir a la solución de los impases),
los países garantes invitan a las partes a iniciar en el plazo más breve posible, el proceso
conducente a concretizar las conversaciones bilaterales".83
Este ánimo impositivo y de presión, que se percibió desde el comienzo por parte
de los países garantes sobre el Ecuador y el Perú, con Washington a la cabeza, se haría
patente de diversas formas y con matices en varias ocasiones durante todo el proceso
de negociación.
una apro­
idades asuEn segundo
numeral 6
rú deciden
a solución
2. La Declaración de Montevideo
Con ocasión de la celebración de las ceremonias de posesión del nuevo presiden­
te de Uruguay, Julio María Sanguinetti, previstas para ell de marzo en Montevideo, en
las cuales estarían presentes las más altas autoridades de las partes en controversia y de
casi todos los garantes (no participaría el Presidente de Estados Unidos), Durán Ballén
emprendió -como seguramente lo habrá hecho también el Mandatario peruano-­
en una profusa tarea de difusión y explicación de la posición del Ecuador respecto del
conflicto. Mantuvo reuniones por separado con sus homólogos de Argentina, Bolivia,
ciertas op ¡­
Ha importan-
83 Resaltado del
autor.
PRIMERA PARTE
12 7
Brasil, Colombia, Chile, Paraguay y Uruguay, presentes en los actos, ante quienes hizo
hincapié en lo que resultaba imprescindible: el cumplimiento de la Declaración de Paz
de Itamaraty y el consiguiente inmediato cese del fuego que permitiera propiciar a con­
tinuación fórmulas de avenimiento para superar las diferencias.
En el contexto de estas ceremonias, el Canciller de Chile, consciente de que el docu­
mento de Brasilia no había alejado ni mucho menos el fantasma de una conflagración,
tomó la iniciativa de promover una reunión de los cancilleres de la garantía la víspera de
los encuentros presidenciales, con el propósito de tratar de disipar dudas sobre la aplica­
ción de la Declaración de Paz de Itamaraty, acercar a las partes en conflicto y consolidar
el proceso. El marco de un evento esencialmente democrático para toda la región, como
era la transmisión del mando presidencial en un país amigo de las partes y de los garan­
tes, no podía ser mejor para encontrar buena voluntad y el más alto nivel político. La ini­
ciativa chilena fue sin duda un acierto. El Ecuador la secundó de inmediato.
Sin embargo, las circunstancias de política interna que imperaban en el Ecuador
y el Perú, caracterizadas por la falta de credibilidad, y la coyuntura político-militar en
el terreno no eran las mejores para la realización de una reunión de estas característi­
cas. La tensión y la desconfianza subsistían. Según fuentes militares ecuatorianas, el cese
del fuego no estaba siendo plenamente respetado por el Perú. Para esa fecha, la MOMEP
aún no había podido hacer presencia efectiva en la zona del conflicto, por lo que no
había forma de verificar el cese de hostilidades. Hasta el 27 de febrero, del lado ecua­
toriano habían llegado solamente a Patuca los agregados militares de los países garan­
tes acreditados en Quito, sin poder acceder a la base de Tiwintza. Simultáneamente, del
lado peruano, similar misión proveniente de Lima llegó sólo al destacamento de Bagua,
bastante alejado del lugar del conflicto. No se disponía aún de la Definición de Proce­
dimientos, prevista en la Declaración de Paz que permitiría asegurar la integridad de los
miembros de la misión. La crispación militar era todavía sensible y las opiniones públi­
cas, sobre todo la peruana, aún mantenían una actitud beligerante.
A pesar de ese ambiente, el encuentro se realizó finalmente en la sede de la Emba­
jada brasileña en Montevideo. El clima fue tenso y las negociaciones complejas y pro­
longadas. Tras cinco horas de deliberaciones, los representantes, cancilleres de las par­
tes y de los países garantes convinieron en hacer pública una corta Declaración, en la
cual el Ecuador y el Perú comprometían nuevamente su disposición al diálogo y a la
consolidación de la paz, a través de la aplicación de la Declaración de Paz de Brasilia.
Por su lado, los garantes se comprometían a seguir cumpliendo con las obligaciones ema­
nadas del Protocolo de Río y de la misma Declaración de ltamaraty, a través de la inme­
diata puesta en práctica del operativo para hacer efectiva la presencia y la actuación de
la MOMEP. En resumen, el documento de Montevideo reiteró la voluntad de las par­
tes y de los garantes de dar cumplimiento a lo acordado dos semanas atrás en Brasilia
128
PRIMERA PARTE
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para conseguir el cese de hostilidades e iniciar un proceso de negociación que debía con­
ducir a la solución definitiva y global de las diferencias existentes.
La que en el futuro pasaría a conocerse como Declaración de Montevideo, suscri­
ta por los cancilleres Galo Leoro y Efraín Goldenberg, del Ecuador y el Perú, respecti­
vamente, y por los ministros de Relaciones Exteriores de Argentina, Guido Di Tella, de
Brasil Luiz Felipe Lampreia, de Chile José Miguel Insulza y por el subsecretario para Asun­
tos Latinoamericanos de Estados Unidos Alexander Watson, decía textualmente lo
siguiente:
"Los cancilleres de los países garantes del Protocolo de Río de Janeiro, reunidos en
Montevideo el 28 de febrero de 1995, mantuvieron conversaciones con los cancilleres del
Ecuador y del Perú, como consecuencia de las cuales:
1. Las partes agradecen a los países garantes por la iniciativa de este encuentro en Montevi­
n el Ecuador
co-militar en
característi­
.anas, el cese
,1aMOMEP
r lo que no
lIado ecua­
deo cuya realización demuestra, por sí misma, su disposición al diálogo constructivo con el
objetivo de consolidar la paz mediante el pleno cumplimiento de la Declaración de Paz de lta­
maraty del 17 de febrero de 1995, en una dinámica de buena fe y fomento de confianza.
2. Las partes reiteran su compromiso con el inmediato y efectivo cese del fuego formaliza­
do en dicha Declaración.
3. Las partes agradecen la iniciativa de los países garantes de disponer la presencia inmediata
de sus observadores o representantes en el área, lo que permitirá supervisar el cese del fuego,
así como la concentración de fuerzas en los puntos acordados previamente (Coangos y P.V.l).
4. Los países garantes reiteran su compromiso de seguir cumpliendo las obligaciones que
para ellos emanan del Protocolo de Río de Janeiro, contribuyendo así al acercamiento de
las partes y a la plena consolidación de la paz entre el Ecuador y el Perú.
Montevideo, 28 de febrero de 1995".
de la Emba­
plejas y pro­
de las par­
ación, en la
iálogo ya la
de Brasilia.
cionesema­
sde la inme­
actuación de
d de las par­
en Brasilia
El ministro ecuatoriano, Galo Leoro, tras considerar este episodio -no sin razón­
como un nuevo triunfo diplomático de su país, sostuvo con convicción, para describir lo
acontecido, que la Declaración de Montevideo había sido de suma importancia, ya que:
"... reafirmó los compromisos contraídos por las partes en ltamaraty, en circunstancias en que la
conducta peruana trataba de burlarlos, y dejó de manifiesto la determinación de los garantes de
obtener que se los cumpliera a cabalidad, aparte de que los gobiernos de los cuatro países acep­
taron acudir inmediatamente a la zona del conflicto con sus observadores. Sería así un nuevo
documento con el que se buscó, una vez más, dar viabilidad a los esfuerzos de pacificación".84
84 Leoro, Galo, Informe a la Nación 1994-1995, Ministerio de Relaciones Exteriores, Quito, Vol. Il, pág. 31.
PRIMERA PARTE
129
Lo sucedido en Montevideo, esto es negociar y acordar el documento suscrito por
los jefes de las diplomacias de los seis países involucrados, tuvo, aparte de dar seguimien­
to a la Declaración de Itamaraty y evitar que se diluyera, las siguientes consecuencias:
1. Constituyó un paso relevante para dar seguimiento y consolidar la Declaración de paz
de ltamaraty, y alentar el proceso que tímidamente y con dificultades se iniciaba.
2. Comprometió a las partes a cumplir lo acordado en Brasilia, especialmente en el
cese de hostilidades y a iniciar un proceso de "conversaciones sustantivas" para resol­
ver los impases subsistentes.
3. Demostró, una vez más, la voluntad seria de los garantes de exigir al Ecuador y al
Perú el cese de hostilidades, así corno su decisión de involucrarse con mayor deter­
minación en la definitiva solución de la controversia.
Durante el encuentro presidencial en la capital uruguaya, se produjo un hecho sin­
gular -hay quienes lo califican erradamente corno una simple anécdota- que pudo
afectar gravemente el proceso de negociaciones y que fue ampliamente difundido por
la prensa, por lo que vale la pena citarlo. El presidente ecuatoriano Sixto Durán Ballén
se negó, en público, a estrechar la mano de su homólogo peruano Alberto Fujimori. En
efecto, antes de participar en un acto social previsto dentro del programa, el Mandata­
rio del Perú, al saludar a sus colegas en una sala donde departían los invitados antes de
pasar a la cena que ofrecía el presidente saliente Luis Alberto Lacalle, extendió su mano
a Durán Ballén quien, en gesto sorpresivo, no la estrechó.
El acontecimiento, corno era previsible, generó numerosos comentarios tanto en el
Ecuador corno en el Perú. Se trataba, qué duda cabía, de un mayúsculo incidente diplo­
mático. Fue tachado de inmadurez, de excesivo patriotismo, de descortés, de innecesario,
de altivo, de congruente, de comprensible, todo ello en función de quien lo calificara. En
mi criterio fue fundamentalmente una actitud espontánea que finalmente se consideró
que tenía corno intención congraciarse con la opinión pública ecuatoriana, pero que tra­
jo consecuencias negativas al acercamiento que, por encima de las personas, debían los
estados acometer si se quería propiciar un adecuado ambiente para la negociación. Conoz­
co que el agravio chocó fuertemente la personalidad fría y sensible de Fujimori y que su
actitud futura hacia Durán Ballén sería todavía más desconfiada y distante.
Éste es un ejemplo de cómo, en cualquier negociación y más aún si es difícil y deli­
cada corno la que comentarnos, en la que juegan mucho también los símbolos abstrac­
tos e intangibles corno patriotismo, soberanía, dignidad ---que se confunden con los inte­
reses concretos-, una reacción emotiva aunque humana entre actores principalísimos
puede afectar gravemente el curso de un proceso transaccional que involucra a estados.
Finalmente, quienes negocian son seres humanos, con sus virtudes y sus defectos, con
sus alcances y limitaciones, con sus personalidades y sentimientos. Aunque, imperativo
es decirlo, tales protagonistas y responsables políticos están llamados a guardar la mayor
13O
PRIMERA PARTE
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lo que es de mayor conveniencia para el Estado que representa. En este caso el Presi­
dente ecuatoriano se dejó llevar por esas emociones y a mi juicio se equivocó.
3. Primera reunión formal de cancilleres del Ecuador y el Perú
y Comunicado de Lima (enero de 1996)
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conversaciones sustantivas contenido en el punto 6 de la Declaración de Paz de Itamaraty,
adquirió después de Montevideo una dinámica propia, incierta e inestable, pero al mismo
tiempo inevitable. No estoy muy seguro de que las partes ni los garantes estuvieran con­
vencidos de cuál sería el final del proceso emprendido en Brasilia, pero no tenían otra alter­
nativa que seguir. Había aún una marcada desconfianza, heridas no cicatrizadas, intereses
contrapuestos y no resueltos, en fin, el inevitable ambiente posbélico. Pero la presión
internacional, la de los garantes, la de la opinión pública de los dos países y la propia
voluntad política de los gobiernos forzaban a continuar.
Varios y en diferentes niveles, desde presidenciales hasta militares pasando por minis­
teriales y de vicecancilleres, fueron los encuentros de responsables de los dos países que
siguieron a la Declaración de Paz en las siguientes semanas, con el propósito de crear un
mejor ambiente para una normalización de las relaciones entre el Ecuador y el Perú. En
algunos casos, se aprovechó la celebración de reuniones multilaterales y en otros, aunque
de menor rango, fueron directa y específicamente concertadas por las partes. Fueron hitos
que buscaban marcar y apuntalar el camino de una transacción consistente.
A comienzos de septiembre de 1995, se celebró en la capital ecuatoriana la IX reu­
nión cumbre del Grupo de Río y, concomitantemente, la VII reunión del Consejo Pre­
sidencial Andino. Por invitación del presidente Durán Ballén, asistió el jefe de Estado
peruano Alberto Fujimori en una muestra más de la voluntad de reencauzar las relacio­
nes bilaterales y de dar un respaldo al proceso de paz. La visita de Fujimori estuvo pre­
cedida, como era previsible por el ambiente de desconfianza aún imperante, de especu­
laciones sobre si viajaría o no a Quito y de no menos preocupaciones sobre la forma en
que sería recibido por la opinión pública ecuatoriana. El comportamiento de Fujimori
durante el conflicto, sus declaraciones desafiantes y en algunos casos hasta cínicas, lo habí­
an transformado en un personaje poco grato para los ecuatorianos. De cualquier forma,
el Presidente peruano decidió, como reflejo de su personalidad resuelta y frontal, estar
presente en los dos encuentros y desplazarse a Quito, donde, para sorpresa de muchos, no
fue recibido con la hostilidad esperada. Al contrario, con la habilidad política y mediática
PRIMERA PARTE
13 1
que lo caracterizó durante buena parte de su mandato, Fujimori supo transmitir su men­
saje conciliador y éste fue bien recibido en el Ecuador.
Con motivo de la visita y como manifestación de buena voluntad, Fujimori dis­
puso reabrir la frontera terrestre para el comercio con el Ecuador, que había estado
interrumpida desde el enfrentamiento bélico. Si bien oficialmente se dio a conocer
que los mandatarios no habían abordado el tema de las negociaciones, no cabe duda
de que al menos informalmente y en términos generales lo habrán comentado y que
los cancilleres, por su lado, habrán intercambiado así mismo opiniones al respecto.
No podía desaprovecharse una oportunidad como ésta para hacer una evaluación, aun­
que fuera generala superficial, sobre el proceso y su futuro. En todo caso, la sola pre­
sencia del Presidente del Perú en suelo ecuatoriano, sin importar que fuera en el con­
texto de una reunión multilateral, significaba un gesto importante de distensión, sobre
todo si se considera que habían transcurrido sólo pocos meses de un traumático con­
flicto bélico.
De la reunión cumbre de Quito salió, además, otra manifestación alentadora. Fuji­
mori invitó a Durán Ballén a participar en la siguiente reunión del Consejo Presidencial
Andino, prevista para comienzos de 1996 en el Perú, por convocatoria del gobierno de
ese país en su calidad de Secretario Pro Témpore del Grupo Andino, calidad que asu­
miría a partir de enero siguiente. Si bien la invitación tenía que hacerse, si se querían
respetar los acuerdos y las tradiciones de los países de la subregión, fue significativo que
el anuncio se realizara precisamente en la capital ecuatoriana, por el propio Presiden­
te peruano y con la presencia de otros jefes de Estado. Acertadamente, Durán Ballén
aceptó y comprometió su asistencia a la reunión que se realizaría en Trujillo, en fecha
que se fijaría oportunamente.
Hubo otro gesto que merece citarse. Durante el mismo encuentro de Quito, el can­
ciller peruano Francisco Tudela formuló una invitación a su colega ecuatoriano para que
realice una visita oficial a Lima a mediados de enero del año siguiente. Esta invitación
fue aceptada por el ministro Galo Leoro y anunciada a la prensa. Si bien en una visita
de este tipo usualmente se tratan diversos temas de la agenda bilateral, en este caso el
asunto esencial, por no decir el único, era avanzar en la definición de los procedimien­
tos que se aplicarían en el proceso de paz y, con las condiciones adecuadas, aunque del
lado ecuatoriano había dudas al respecto, en la fijación e intercambio de los impases sub­
sistentes conforme lo dispuesto en la Declaración de Paz de ltamaraty.
De las diversas reuniones celebradas en este período debo destacar la que infor­
malmente se llevó a cabo el 15 de octubre de 1995 en Bariloche, Argentina, de los
ministros de Relaciones Exteriores del Ecuador y el Perú, en el contexto de la V Con­
ferencia Cumbre Iberoamericana. Con esta ocasión hubo una conversación crucial para
esta primera parte del proceso entre Leoro y Tudela en el Hotel Llao Llao donde se
132
PRIMERA PARTE
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alojaban. En el encuentro, estuvieron acompañados por los embajadores Horacio Sevi­
lla y Harry Belevan del Ecuador y el Perú, respectivamente. En ella se acordaron ofi­
ciosamente los pasos que darían las partes para implementar el punto 6 de la Declara­
ción de Paz de Itamaraty relativa a la "solución de los impases subsistentes". Fijaron la
fecha para la primera reunión formal de Lima, 4 y 5 de diciembre de 1995, fechas apro­
ximadas para los futuros encuentros, el lugar de las negociaciones, la forma en que con­
formarían sus delegaciones, los temas iniciales a tratarse y otros detalles. Acordaron la
importancia de mantener activa a la MOMEP como mecanismo idóneo para evitar inci­
dentes en la frontera y crear el clima adecuado para las conversaciones. No hubo una
declaración oficial ni se hizo público el contenido detallado del encuentro, pero se esta­
blecieron los lineamientos generales de lo que harían los cancilleres en las próximas
semanas y meses. 85
En el lapso comprendido entre las fechas en que se realizaron las reuniones cum­
bres de Quito, a comienzos de septiembre, y la visita oficial del Canciller ecuatoriano
al Perú, prevista para mediados de enero, se produjeron varios hechos que merecen rese­
ñarse dada su incidencia en el proceso de paz.
A continuación, una somera revisión de esos hechos:
• La MOMEP, cuyo eficiente trabajo debe ser siempre resaltado, había venido cum­
pliendo su responsabilidad con dedicación para evitar nuevos incidentes median­
te la verificación de la separación de fuerzas, la recomendación relativa a la fija­
ción de una zona desmilitarizada y la supervisión de la desmovilización gradual a
la que se habían comprometido las partes, conforme la Declaración de Paz de Ita­
maraty. En el proceso de cumplimiento de esos objetivos, elIde octubre se cons­
tituyó en una fecha de referencia: finalizó formalmente y no sin dificultades la sepa­
ración de fuerzas y el retiro de personal militar y de armas de la zona desmilitari­
zada.
• Con ese elemento positivo en el campo militar, en Brasilia se reunieron, los días
5 y 6 de octubre, los vicecancilleres del Ecuador y el Perú, embajadores Marce­
lo Femández de Córdoba y Jorge Voto Bernales, respectivamente, junto con los
altos funcionarios de los países garantes y por iniciativa de éstos, con el propósito
de hacer una evaluación del cumplimiento de los compromisos adquiridos en la
Declaración de Paz y constatar los adelantos alcanzados. La declaración suscrita al
final de la reunión tenía una tónica positiva: registraba el restablecimiento de un
clima de armonía que imperaba en las relaciones entre los dos países, tanto en
lo diplomático como en lo militar, que favorecía el inicio de las negociaciones
85 Entrevista petsonal con el embajador Horado Sevilla, quien parricipó en la reunión.
PRIMERA PARTE
133
formales de paz; anunciaba la realización de una nueva reunión del Mecanismo
de Consulta Diplomática Bilateral entre las partes, a nivel de vicecancilleres para
mediados de diciembre y la celebración de la visita oficial del ministro Galo Leo­
ro a Lima en enero; y se adoptaban medidas concretas, como la Cartilla de Segu­
ridad propuesta por el Ecuador, para el fomento de las medidas de confianza. El
resultado del encuentro fue estimulante.
•
Los mismos vicecancilleres coincidieron en la Conferencia Regional sobre Medidas
de Fomento de la Confianza y de la Seguridad que, bajo los auspicios de la üEA,
tuvo lugar en Santiago de Chile la primera semana de noviembre. Con motivo de
este encuentro suscribieron una nueva Declaración, consagrada esta vez a destacar
las medidas que se habían adoptado y venían insrrumentándose después de la sus­
cripción de la Declaración de Paz de Itamaraty para fortalecer el proceso de disten­
sión luego del conflicto. El documento, una suerte de relatoría sobre lo que venían
haciendo los dos países, fue recibido con beneplácito por los asistentes a la reu­
nión y por la opinión pública internacional, ya que se trataba de una constatación
práctica de los esfuerzos del Ecuador y el Perú por normalizar sus relaciones en el
campo militar.
•
Tal como habían convenido en Brasilia semanas atrás los vicecancilleres, el 14 de
diciembre se llevó a cabo en la capital ecuatoriana la V Reunión del Mecanismo
de Consulta Diplomática entre Ecuador y Perú. Se trataba de reactivar un meca­
nismo de carácter político, cuyo propósito en esa particular coyuntura no era otro
que el de generar un ambiente de mayor confianza entre las partes. El encuentro
fue igualmente un paso adicional en la construcción de un ambiente de recíproco
respeto y confianza, indispensable para el cumplimiento de lo acordado en la Decla­
ración de Paz de ltamaraty.
Con el terreno aparentemente abonado por estas reuniones que podrían califi­
carse como preparatorias y bajo un espíritu menos tenso, se realizó en Lima, en Torre
Tagle, los días 17 y 18 de enero de 1996, en el contexto de una visita oficial, la Pri­
mera Ronda formal de conversaciones de los responsables de la diplomacia de los dos
países, Galo Leoro y Francisco Tudela. La delegación ecuatoriana estuvo integrada,
además del Canciller, por el embajador en Lima Gustavo Ruales Viel, el ex canciller
Rafael García Velasco, el embajador en Buenos Aires Horacio Sevilla, a quien el can­
ciller Leoro le tenía una especial confianza, y los ministros Alejandro Suárez y Fabián
Valdivieso.
Por el carácter oficial de la visita, pero sobre todo en su afán de darle una connota­
ción de especial relevancia, el presidente Alberto Fujimori recibió en audiencia especial
al canciller Leoro y a su comitiva en el Palacio de Pizarra, sede del Ejecutivo. Durante la
reunión, que tuvo carácter protocolario, el Presidente peruano ratificó la voluntad de su
13 4
PRIMERA PARTE
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gobierno de avanzar en el proceso que debía llevar a los dos países a una paz definitiva.
Eran quizás más gestos en la misma dirección -probablemente simbólicos--, pero que el
Ecuador esperaba se tradujeran en acciones concretas en el futuro inmediato.
Participaron en el encuentro, así mismo, los altos funcionarios de los países garan­
tes, cuya presencia resultaba indispensable para poder continuar con la negociación. Sub­
sistían obstáculos y, sobre todo, inevitable desconfianza para alcanzar entendimientos,
inclusive en esta etapa preliminar aún de carácter procesal. Asistieron a las reuniones
de Lima los embajadores Sebastii:lo do Rego Barros de Brasil, Juan José Uranga de Argen­
tina, Fabio Vía Ugarte de Chile y Luigi Einaudi de Estados Unidos.
Conscientes de la necesidad e importancia de su participación, los garantes hicie­
ron público un comunicado que marcaba no sólo el ánimo con que asistían a las reu­
niones sino sus expectativas, su compromiso y, de alguna manera, sus condiciones. Mani­
festaban en el documento su satisfacción por la celebración de las conversaciones de
alto nivel que se celebraban entre el Ecuador y el Perú, para acordar los procedimien­
tos para abordar los impases subsistentes, en el entendido de "que el clima de distensión
y normalización progresiva de las relaciones, que propició el avance en la implementa­
ción del proceso de paz, refleja el espíritu constructivo y la disposición para el diálogo
en el marco del Protocolo de Río de Janeiro". Añadían los representantes de los países
garantes que consideraban de "suma importancia en la dinámica de la paz" las conver­
saciones que se iniciaban en Lima, pues debían contribuir a "superar la confrontación
militar y hacer prevalecer la vía de la negociación", pero recordaban, así mismo, el com­
promiso asumido por el Ecuador y el Perú de "evitar nuevos enfrentamientos armados
o de cualquier naturaleza", para lo cual era fundamental que eliminaran los riesgos de
emprender una carrera armamentista. Y el mensaje culminaba con el siguiente recor­
datorio:
u •••
los países garantes están seguros de que los compromisos asumidos en la Declaración
de Paz de ltamaraty serán plenamente implementados, a fin de encaminar una solución
definitiva para los impases subsistentes entre los dos pueblos hermanos".
Durante las reuniones, la delegación ecuatoriana propuso que las conversaciones
se centraran en dos temas concretos: establecer las normas de procedimiento para empren­
der a la brevedad posible las negociaciones sobre el fondo de las divergencias, en apli­
cación del punto 6 de la Declaración de Itamaraty, y convenir en las medidas que per­
mitan desarrollar y promover la confianza mutua. Bajo este criterio, el Ecuador -recuer­
da el canciller Galo Leoro en su Informe a la Nación- reiteró la propuesta hecha al
gobierno peruano, en diciembre de 1995, de limitar la compra de material bélico y de
asumir el compromiso de no recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza en sus relaciones,
PRIMERA PARTE
13 5
considerando el momento especial por el que atravesaban las relaciones de los dos paí­
ses, luego de un grave conflicto militar. Planteó, al mismo tiempo, la necesidad de que
se cumplan las obligaciones previstas en la Declaración de Paz de Itamaraty en lo rela­
tivo a culminar el proceso de desmovilización, que aún no se había completado, como
requisito previo para iniciar el tratamiento de los temas de fondo, esto es la solución de
los impases subsistentes.
De su lado, la delegación del Perú aceptó avanzar en la fijación de los procedi­
mientos de la negociación y en la profundización de las medidas de confianza. Sobre
este último tema, y en concreto sobre el planteamiento ecuatoriano de limitar la adqui­
sición de armamento, entregó una propuesta para contribuir a la promoción de las medi­
das de confianza recíproca, a fin de que sea analizada por el Ecuador. Empero, la dele­
gación peruana se opuso radicalmente a discutir sobre un acuerdo que comprometa a
las partes a no apelar a la fuerza o a la amenaza de su uso en sus relaciones bilaterales
argumentando, como había sido su posición tradicional en otras ocasiones en las que
el Ecuador había planteado el tema, que ya existían compromisos vigentes bilaterales
y multilaterales con ese propósito. Por supuesto, se refería al propio Protocolo de Paz,
Amistad y Límites de Río de Janeiro, a las Cartas de la ONU y de la OEA. Esta posi­
ción no debía llamar la atención: el Perú difícilmente cambiaría una actitud que pudie­
ra interpretarse --de manera equivocada- como una revisión del alcance del Proto­
colo de Río.
Además, la delegación peruana se empeñó en obtener del Ecuador la presentación,
en la misma reunión de Lima, de la lista de los impases subsistentes, algo que fue acer­
tadamente rechazado considerando que, antes de fijar el objeto materia de la contro­
versia, debían establecerse los procedimientos generales bajo los cuales serían resueltos
los impases, para no caer en la peligrosa eventualidad de fijar procedimientos dedicados
a solucionar uno específico y no la totalidad.
El encuentro ministerial de Lima consiguió, no obstante, algunos logros que fue­
ron recogidos en un documento que tuvo el formato de un comunicado de prensa con­
junto, fechado el 18 de enero. En él, las partes anunciaron haber acordado confirmar
su voluntad de continuar con el proceso de paz, establecer la sede de las conversacio­
nes, la estructura de las delegaciones, el carácter reservado de las mismas, el papel que
jugarían los garantes y la necesidad de prorrogar el funcionamiento de la MOMEP. El
documento destacó que los cancilleres del Ecuador y el Perú, aparte de manifestar su
complacencia por "el alto grado de progreso alcanzado", expresaron "su convencimien­
to de que alcanzar una solución definitiva a los problemas de los dos países es un impe­
rativo para la paz y el bienestar de los pueblos peruano y ecuatoriano y para la unidad
de América Latina".
La versión integral del comunicado incluía una referencia a la audiencia concedida
136
PRIMERA PARTE
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por el presidente Fujimori a la delegación ecuatoriana, al alto aprecio por el esfuerzo
desplegado por los garantes, al compromiso de continuar las negociaciones en Quito los
días 22 y 23 de febrero y el usual agradecimiento de la delegación ecuatoriana al Perú
por las atenciones recibidas.
El valor de la reunión celebrada en la capital del Perú radica en que permitió rati­
ficar la voluntad de las partes y de los garantes de continuar con la búsqueda de la paz.
El proceso, laboriosa y penosamente arrancado en ltamaraty, había que cultivarlo y enca­
minarlo. Después de un conflicto bélico grave y de desencuentros político-diplomáti­
cos delicados, el mensaje que emitió la sola celebración de este encuentro fue positivo.
No podía esperarse mucho más de lo logrado. Había que ir construyendo cuidadosamen­
te, con voluntad y sin cesiones, un ambiente adecuado para la negociación de fondo
que estaba aún por venir. Había también que estar atentos y firmes tanto para robuste­
cer la capacidad negociadora del Ecuador como para atender las justas demandas yexpec­
tativas de paz con dignidad generadas en la opinión pública interna. En Lima se consi­
guió en buena medida ese propósito.
4. Segunda reunión formal de cancilleres del Ecuador y el Perú
y Acuerdo de Quito (febrero de 1996)
A pesar de que prácticamente los tenía definidos, el Ministerio de Relacio­
nes Exteriores emprendió luego de la reunión de Lima un prolijo trabajo de revisión
del contenido y definición de los impases subsistentes que debían ser intercambiados
en la próxima reunión de cancilleres de las partes, prevista para realizarse en la capi­
tal ecuatoriana. El asunto revestía una importancia capital, pues significaba fijar ante
la otra parte y ante los garantes lo que a juicio del Ecuador era la materia de la con­
troversia. Las implicaciones que esta definición tenían frente a la opinión pública inter­
na y a ciertas instituciones del Estado -en definitiva ante la historia- podían afec­
tar el proceso. Pero esa definición era necesaria, inevitable y, al mismo tiempo, indis­
pensable para afrontar la realidad si queríamos continuar en la búsqueda de solucio­
nes. La dinámica del proceso exigía fijar los límites de las aspiraciones ecuatorianas,
poner finalmente sobre el papel la descripción de la controversia según el Ecuador y
fijar sus pretensiones.
La Cancillería ecuatoriana, con sus principales especialistas en la materia, embaja­
dores Alfredo Luna, Teodoro Bustamante, Gustavo Ruales, y sus asesores especiales, Rafael
García Velasco, Galo García Feraud, Manuel de Guzmán Palanca, entre otros, había veni­
do trabajando desde semanas atrás sobre el tema. Se barajaron diversas alternativas, se
PRIMERA PARTE
13 7
tomaron en cuenta las realidades, se revisaron la historia, la geografía, el derecho, pero
sobre todo estuvo presente y prevaleció la voluntad firme de preservar los intereses nacio­
nales al elaborar la lista de los impases que el Ecuador plantearía para ser resueltos con­
forme la Declaración de Paz de Itamaraty. No era tarea sencilla, había que delimitar las
aspiraciones ecuatorianas dentro del contexto jurídico y político en el cual se encon­
traban las relaciones entre los dos países y las negociaciones en curso. Había una incues­
tionable circunstancia favorable, una suerte de salvaguardia, resultante de una hábil nego­
ciación por parte de la delegación ecuatoriana hasta ese momento: los impases presen­
tados no podían ser vetados por la otra parte.
Resultaba indispensable que la redacción fuera extremadamente cuidadosa. Debía
recoger los anhelos históricos del Ecuador de manera explícita, pero al mismo tiempo
tener la flexibilidad implícita suficiente como para poder entrar en una negociación. El
no poder ser vetados no significaba que se podía poner cualquier cosa. Había que estar
conscientes de las limitaciones impuestas por la realidad. Una realidad que podía ser
factual y jurídica. En cuanto a esta última, debía tenerse presente un factor fundamen­
tal: el reconocimiento de la vigencia del Protocolo de Río de Janeiro y, como conse­
cuencia de ello, la solución de la controversia debía sujetarse de manera ineluctable a
10 que disponía este instrumento. Lo había aceptado el Ecuador a través del propio pre­
sidente de la República Sixto Durán Ballén y ello había permitido iniciar las negocia­
ciones, detener la confrontación bélica y comprometer a los garantes.
En consideración a la trascendencia del paso que la diplomacia ecuatoriana debía
dar, se hicieron consultas en diversos niveles e instancias institucionales sobre el con­
tenido de los impases. La Cancillería auscultó criterios de autoridades y de persona­
lidades. Sin dejar de asumir la responsabilidad que le correspondía, quiso compartir­
la para que sus resultados fueran 10 más beneficiosos para el Ecuador. El propio Pri­
mer Mandatario, cuando le fueron presentados los textos, dispuso someter el asun­
to al Consejo de Seguridad Nacional. En ese organismo estaban representadas las prin­
cipales autoridades del Estado: el Presidente de la República, el Presidente del Con­
greso Nacional, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, los ministros de Gobier­
no, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y los más altos mandos militares.
Con su aprobación, la lista de impases contaría con un conocimiento y respaldo sóli­
do y representativo al más alto nivel. Además, tendría la legitimidad institucional
que requería.
Tal como lo convinieron en Lima, los ministros Leoro y Tudela junto con sus dele­
gaciones retomaron las negociaciones en Quito los días 22 y 23 de febrero. El ánimo
tenso y la desconfianza se mantenían en esta Segunda Ronda, pero la voluntad de pro­
gresar en el proceso, expresadas en especial por los garantes, atenuaban de alguna mane­
ra los resquemores de las partes.
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PRIMERA PARTE
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la principal preocupación ecuatoriana antes y durante el encuentro en Quito fue
el incumplimiento peruano, hasta esa fecha, de un asunto crucial contenido en el pun­
to 5 de la Declaración de Paz de ltamaraty: la "desmovilización gradual y recíproca, con
el retomo a sus guarniciones y bases, de las unidades desplegadas en las operaciones mili­
tares". En efecto, se conocía que el Perú aún no había completado el retiro de tropas
del PV-l, como estaba convenido. Esto es que, previa verificación de la MOMEP, se
mantengan sólo sesenta efectivos en ese puesto y no los más de cuatrocientos que esta­
ban todavía concentrados para esa fecha. El Ecuador sostuvo la necesidad de que esa
desmovilización se concrete antes de continuar con la negociación de los procedimien­
tos, que se había iniciado auspiciosamente en lima y, sobre todo, "como condición pre­
via para admitir el acuerdo formal de intercambio de las listas de los impases subsisten­
tes", como sostuvo el mismo canciller leoro.
Conozco que el ambiente de las conversaciones fue tirante por momentos. la
desconfianza y la conocida poca afinidad personal entre los ministros del Ecuador y
el Perú no era un secreto. Habían pasado por períodos diplomáticos tensos y delica­
dos antes -a pesar de que leoro se había posesionado pocos días antes del conflic­
to- durante y después de la guerra del Cenepa, lo cual había contribuido a que la
comunicación entre los dos, sin dejar de ser correcta, no fuera muy fluida. Y, nueva­
mente, con el incumplimiento peruano de desmovilizar sus tropas, tenían en sus manos
un tema sensible y necesario que resolver antes de poder continuar con las negocia­
ciones.
No obstante, la reunión culminó con un acuerdo que desbloqueaba la situación y
consistía en la entrega a los representantes de los países garantes de las listas de los impa­
ses subsistentes, para que las mantuvieran temporalmente en custodia y bajo reserva. El
encuentro terminó también con la suscripción de un documento denominado Acuer­
do de Quito, cuya relevancia era significativa por su contenido y por ser una pieza más
en la construcción del mecanismo procesal para negociar la paz. Sus párrafos esencia­
les comprometían al Ecuador y al Perú en lo que sigue:
1. Entregar en esa fecha, el 23 de febrero, las listas de los impases subsistentes a los
representantes de los países garantes --en la práctica al coordinador Brasil- para
que sean mantenidas bajo su custodia con carácter reservado.
2. Reconocer que tales listas no prejuzgaban ni comprometían los derechos de las
partes, eran definitivas, no podían ser vetadas y, sobre todo, su contenido cons­
tituía "la materia de las conversaciones a las que se refería la Declaración de Paz
de Itamaraty".
3. Perú, de su lado, se comprometía a mantener, de acuerdo con lo convenido en mate­
ria de desmovilización, sesenta efectivos en el PV 2. Su cumplimiento sería veri­
ficado por la MOMEP y notificado oficialmente a los garantes.
PRIMERA PARTE
139
4.
Sólo después de la verificación hecha por la MOMEP y transmitida a los represen­
tantes de los garantes, éstos entregarían las listas a los cancilleres de las partes o a
sus embajadores en Brasilia.
El Acuerdo de Quito reviste singular relevancia en esta fase del proceso, por lo
que me permito hacer algunas reflexiones sobre su contenido y alcance:
Con la entrega de las listas de los impases, aunque su contenido todavía no se hicie­
•
ra público, se consagró el reconocimiento de las partes de lo que cada una consi­
deraba la materia de la controversia que sería abordada en las conversaciones sus­
tantivas de Brasilia.
•
Aunque no debía sorprender a nadie, la entrega de tales documentos en custodia
reservada a Brasil como coordinador de los países garantes constituía una nueva
prueba de confianza en su gestión por parte del Ecuador y el Perú y, al propio tiem­
po, una muestra adicional y concreta de los garantes de mantenerse involucrados
en el proceso hasta su solución final.
•
El entendido de que tales listas no representaban un compromiso sobre el derecho
que ejercían las partes resultaba particularmente beneficioso para el Ecuador. Sus
históricas reivindicaciones territoriales estaban a salvo hasta que no se llegara a
una solución negociada y libremente aceptada.
El carácter definitivo de los impases incluidos en las listas impedían que las partes modi­
•
ficaran su contenido una vez conocido. Para el Ecuador esto era sustancial, puesto que
la principal aspiración relacionada con la delimitación de la frontera en el sector Zamo­
ra-Santiago y el consiguiente acceso al Marañón-Amazonas no podía ser alterada. Ni
el Perú ni el Ecuador podrían modificar su lista de acuerdo con sus intereses.
El mismo criterio era aplicable a la imposibilidad aceptada por las partes de vetar todo
•
o parte de las listas entregadas. El Ecuador y el Perú debían abordar en las conversa­
ciones sustantivas convenidas, sin objeción alguna, lo contenido en los documentos
que quedaban bajo custodia de los garantes. No cabía oponerse a tratar ninguno de
los impases planteados. Para el Ecuador esto era esencial, pues el Perú se había nega­
do sistemáticamente a conocer siquiera la inejecutabilidad, aunque fuera parcial, del
Protocolo de Río y el derecho a acceder al río Marañón-Amazonas.
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5. Intercambio de las listas de los impases en Brasilia
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Sólo dos semanas después del encuentro entre los cancilleres Leoro y Tudela, el 6 de
marzo de 1996 en la capital ecuatoriana, y cumplida la exigencia impuesta en el Acuerdo
de Quito, por pedido del Ecuador, de que se completara la desmovilización peruana del P.Y.1
14O
PRIMERA PARTE
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