Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción en el Perú: ¿Es la

Ética pública y lucha
contra la corrupción
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Análisis Legislativo
Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción en el
Perú: ¿Es la instauración del “Malebolge” la solución?
Segunda
Manuel Mayorga Ore(*)
Parte(**)
índice
PRESENTACIÓN DEL TEMA
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
I. Introducción.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
II. La corrupción en el Perú: Algunos apuntes.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
III. Imprescriptibilidad: ¿Solución eficaz o abuso
del derecho?
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
IV. Si no es la imprescriptibilidad, ¿entonces
qué?
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
V. Conclusiones.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
VI. Reflexión Final.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
––––––––––––
(*) Bachiller en Derecho por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas - UPC. Actualmente
se encuentra cursando el Diplomado de Postgrado en Derecho de la Minería y del Medio
Ambiente por la misma Universidad.
Coordinador General del Consejo Editorial
de la Revista Gestión Pública y Desarrollo del
Estudio Caballero Bustamante.
(**)La primera parte del presente artículo se
publico en la Revista de Gestión Pública y
Desarrollo – Edición Octubre 2011.
Resumen Ejecutivo
En la segunda parte del presente artículo, se analiza el fundamento de la institución
jurídica de la prescripción, a la luz de los distintos tratados internacionales de los que el
Perú es parte y nuestra legislación interna. Del mismo modo, se hace un análisis de la
idoneidad (o no) del proyecto de ley que pretende declarar la imprescriptibilidad de los
delitos de corrupción y los efectos que podría generar.
Adicionalmente, de manera alternativa se plantean algunas propuestas para una lucha
eficaz contra la corrupción.
3.2. Fundamento de la Prescripción
(…)
El fundamento de la prescripción, que
es el tema que para efectos del presente artículo nos atañe, es preservar
la seguridad jurídica y la presunción
de inocencia, a fin de garantizarle al
imputado que será juzgado en un
plazo razonable, sin ser perseguido
eternamente por el Estado de no existir pruebas concretas en su contra(1).
Estas garantías se encuentran recogidas en distintos instrumentos internacionales, como podremos observar a continuación:
Declaración Universal de los Derechos Humanos
“Artículo 7
Todos son iguales ante la ley y tienen,
sin distinción, derecho a igual protección de la ley.”
“Artículo 10
Toda persona tiene derecho, en
condiciones de plena igualdad, a
ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e
imparcial, para la determinación de
sus derechos y obligaciones o para
el examen de cualquier acusación
contra ella en materia penal.”
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
“Artículo 26: Derecho a proceso regular
Se presume que todo acusado es
inocente, hasta que se pruebe que es
culpable.”
Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José
“Artículo 7. Derecho a la Libertad
Personal
(...)
5. Toda persona detenida o retenida (...) tendrá derecho a ser juzgada
dentro de un plazo razonable o a ser
puesta en libertad, sin perjuicio de
que continúe el proceso.”
“Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser
oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por
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Ética pública y lucha
contra la corrupción
un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en
la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o
para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.”
Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos
“Artículo 9
(...)
3. Toda persona detenida o presa a
causa de una infracción penal será
llevada sin demora ante un juez u
otro funcionario autorizado por la ley
para ejercer funciones judiciales, y
tendrá derecho a ser juzgada dentro
de un plazo razonable o a ser puesta
en libertad.”
Sobre este punto, veamos lo que contempla nuestra legislación interna:
Constitución Política de 1993
“Artículo 41.- Declaración Jurada de
bienes y rentas
Los funcionarios y servidores públicos
que señala la ley o que administran o
manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por éste deben
hacer declaración jurada de bienes y
rentas al tomar posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en
los mismos. La respectiva publicación
se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley.
Cuando se presume enriquecimiento
ilícito, el Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial.
La ley establece la responsabilidad de
los funcionarios y servidores públicos,
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“Artículo 139.- Principios de la Administración de Justicia
Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(...)
13. La prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto,
el sobreseimiento definitivo y la
prescripción producen los efectos
de cosa juzgada.”
Código Penal
“Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante
los tribunales y cortes de justicia.”
Por otro lado, y ya referido al tema
de la corrupción en concreto, la
Convención Interamericana contra
la Corrupción(2) y la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción(3), de las cuales el Perú es
miembro, si bien no prohíben la declaración de la imprescriptibilidad de
los delitos de corrupción, proponen
que los países incluyan en su legislación interna plazos largos para que
estos delitos prescriban; por lo que
podemos advertir que se contempla
la inclusión y el respeto por parte de
los Estados miembros de la figura de
la prescripción.
así como el plazo de su inhabilitación
para la función pública.
El plazo de prescripción se duplica en
caso de delitos cometidos contra el
patrimonio del Estado.”
“Artículo 80.- Prescripción de la acción penal - plazos
La acción penal prescribe en un tiempo igual al máximo de la pena fijada
por la ley para el delito, si es privativa
de la libertad. (...)”
Adicionalmente, debemos tener en
cuenta lo dispuesto en la Sección
IV del Código Penal, la cual regula todo lo referido a los delitos de
corrupción cometidos por funcionarios y/o servidores públicos, en
donde se fijan sanciones cuyo límite máximo -según el tipo de delitova de 8 a 10 años de pena privativa
de la libertad, con inhabilitación
para el ejercicio de la función pública conforme a lo dispuesto por
el artículo 36° del referido cuerpo
normativo.
En consecuencia, según el marco legal vigente tenemos que para que
prescriba un delito de corrupción
cometido por algún funcionario y/o
servidor público tienen que haber
pasado entre 16 y 20 años (el máximo de la pena multiplicado por 2).
Frente a este escenario, creo que es
válido preguntarse si esta cantidad
de tiempo es suficiente o no para
que una Administración de Justicia, medianamente eficiente, pueda
poner fin a una controversia (determinar si el imputado es culpable
o no) y sancionar, de ser el caso, la
conducta punitiva. Particularmente,
considero que sí.
Los ciudadanos (incluidos quienes
trabajan en el sector público) tenemos el derecho de obtener un pronunciamiento definitivo de la autoridad competente a la brevedad posible, que ponga fin a la incertidumbre
y restricción de la libertad que significa un proceso penal. Indudablemente, si el imputado es encontrado
culpable se le debe sancionar con
todo el peso de la ley, pero ¿y si es
inocente? ¿Deberá ser perseguido
por el resto de su vida?
3.3. Efectos de la imprescriptibilidad de
los delitos de corrupción
Como señala la iniciativa legislativa bajo comentario, el objeto de la
declaración de la imprescriptibilidad
es impedir la impunidad y combatir
eficazmente la corrupción. Pero siendo objetivos, ¿el que los delitos de
corrupción puedan ser perseguidos
de manera indefinida significa que
éstos serán sancionados de modo
ejemplar? ¿Con esta medida ya no se
cometerán más actos de corrupción?
Considero que no.
Lo que sucederá es que el Estado,
ineficaz como siempre, dispondrá de
un tiempo mayor al que tiene actualmente (16 - 20 años) para perseguir
este tipo de delitos, con los mismos
resultados de siempre: impunidad.
Por otro lado, de prosperar esta
medida, le estaríamos otorgando al
Gobierno un mecanismo para deslegitimar a la posición, persiguiéndola y amedrentándola (basta con
ver la Mega Comisión Investigadora
y del gobierno aprista, que tiene un
plazo de un año para investigar lo
que sea -debió establecerse qué se
iba a investigar en concreto-), permitiéndole concentrar así un poder
absoluto. No es coincidencia que
gobiernos que distan de ser democráticos y en donde la corrupción
campea como Bolivia, Ecuador y
Venezuela hayan aprobado este
tipo de medidas.
IV. Si no es la imprescriptibilidad,
¿entonces qué?
Para Einstein, la definición de locura es
“continuar haciendo lo mismo, una y otra
vez, esperando resultados distintos”. Si
mantenemos la misma “calidad” y “eficacia” para juzgar y sancionar los delitos de
corrupción -y en general cualquier tipo de
delito-, aumentando únicamente (ad infinitum) el tiempo para seguir haciéndolo,
¿cómo es que vamos a obtener resultados
distintos? ¿Cuál es el camino a seguir para
combatir este problema?
Al respecto, humildemente planteo algunas propuestas:
Incidir en el tema de la transparencia
Según el Informe Anual 2010 que da
cuenta de las solicitudes y pedidos de información atendidos y no atendidos por
las entidades de la Administración Pública, elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el 80% de las entidades públicas obligadas por la Ley N°
Ética pública y lucha
contra la corrupción
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
información pública, no da cuenta de las
solicitudes de acceso a la información que
fueron atendidas.
Asimismo, en el primer trimestre del
presente año, de los 25 Gobiernos Regionales supervisados por la Defensoría del
Pueblo, solo el 53% cumplió con dar a conocer, mediante sus portales de transparencia, información que estaba obligada a
difundir. Si bien en el segundo trimestre
del año el nivel general de cumplimiento
fue de 74% (lo cual supone un incremento
del 21%), todavía estamos lejos de alcanzar un resultado óptimo.
Recojo las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo sobre este punto, las
cuales son: i) promover una cultura de
transparencia y de respeto al derecho de
acceso a la información pública; ii) establecer lineamientos de política de Estado
en estos temas; iii) determinar criterios
de clasificación, desclasificación y custodia de la información secreta, reservada y
confidencial; y iv) contribuir con el Archivo
General de la Nación y con las dependencias públicas en la elaboración y aplicación de los criterios para la organización
de los archivos y la conservación de los
documentos.
Facilitar la interposición de denuncias
Como hemos podido observar, la
gente no denuncia los actos de corrupción porque considera este tipo de denuncias no adquieren eficacia. Asimismo, muchas personas no tienen idea
de cómo hacerlo, o a qué entidades les
debe dar cuenta de estos hechos delictivos. Se debe procurar instruir a la ciudadanía en estos temas, a fin de que se
convierta en un colaborador eficaz en la
lucha anticorrupción.
Por otro lado, muchas veces las personas que conocen de este tipo de hechos
delictivos, se encuentran al interior de las
entidades públicas, y tienen una relación
de trabajo con quienes perpetran estos
actos. Como es lógico, ante el temor de
perder sus puestos de trabajo no hacen
la denuncia correspondiente. Se deben
otorgar garantías a los denunciantes.
Mejorar procesos de selección de
personal
Esto resulta clave para tener funcionarios y servidores públicos probos, que
efectúen su labor de manera eficaz. Este
es un tema que debe ser atendido con
suma urgencia por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), debiendo
establecer criterios selección de personal uniformes y objetivos para todas las
entidades públicas, en la medida de lo
posible (debemos recordar que todas
las entidades públicas tiene funciones y
necesidades distintas).
Crear un verdadero régimen de carrera en el sector público
Lo anterior debe ir acompañado de
un régimen de carrera que permita retener a nuestros mejores elementos, en
donde la meritocracia sea la norma por
excelencia para poder progresar en el
mismo y así obtener mejores remuneraciones. Del mismo modo, deben existir mecanismos eficaces para depurar a
aquellos malos empleados públicos, ya
que las suspensiones temporales o la
popular “rotación”, acompañado de una
estabilidad laboral absoluta (como pretenden algunos laboralistas) nos impide
sacarlos y hacer que ingrese personal
apto a la Administración Pública.
Esta labor también le corresponde a
SERVIR. La idea del Cuerpo de Gerentes
Públicos es buena, ya que permite captar profesionales de primer nivel a los
que no se les aplica los topes remunerativos del sector público; pero debe ir
acompañado de un régimen de carrera,
sino se pueden crear las condiciones
para que estos Gerentes sean percibidos como ajenos a la entidad donde
laboran, en donde todos los demás trabajadores ganan sueldos muy inferiores.
Esta desproporción entre los sueldos de
los Gerentes Públicos de SERVIR y los
demás trabajadores podría ocasionar
que estos últimos -descontentos con la
situación- decidan no colaborar con los
primeros, perjudicando a la entidad en
su conjunto.
A la larga, concederles altas remuneraciones a los mejores profesionales debe
ser la regla general, no la excepción.
Reforma del Poder Judicial
Este es un tema del que mucho se
ha escrito, por lo que no ahondaré en
mayores explicaciones. No obstante,
quisiera mencionar que para lograr esto
no solo se deben subir los sueldos a los
jueces. Se requieren buenas facultades
de Derecho, mejores criterios de selección, incidir en el tema de la ética pública y fortalecer la institucionalidad de
este Poder del Estado (reconocimiento
social).
Educación cívica y crear una cultura
de tolerancia cero contra la corrupción
Este punto, en mi opinión, es el más
importante. Como señalamos al principio,
el problema de la corrupción es un problema social, y siendo el colegio el espacio en donde aprendemos (o no) aquellos
valores que regirán nuestra conducta por
el resto de nuestras vidas, corresponde a
los centros educativos brindar una formación sólida en valores, a fin de crear
una cultura de tolerancia cero contra la
corrupción.
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En ese sentido, considero que una
buena opción sería informar, a través de
los cursos de Educación Cívica (tanto a
nivel primaria como secundaria), sobre
los efectos nocivos que genera la corrupción en nuestro país. Para esto, el
Ministerio de Educación debe rediseñar
la estructura de estos cursos (muchas
veces se ha cuestionado su pertinencia),
lo cual se podría lograr con el apoyo y
asesoramiento de la Defensoría del Pueblo, organismo que tiene personal calificado y material didáctico idóneo para
tales efectos.
V. Conclusiones
• Como hemos podido observar, a la
luz de los tratados internacionales
en materia de Derechos Humanos de
los que el Perú es parte, la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, y en general de cualquier
delito (salvo los Crímenes de Guerra
y de Lesa Humanidad), constituye un
grave atentado contra la seguridad
jurídica y la presunción de inocencia.
La prescripción es una institución
jurídica necesaria para garantizarle
al imputado que será juzgado en un
plazo razonable y que no será perseguido eternamente por el Estado si
es que no existen pruebas concretas
en su contra.
• El "Malebolge" no es la solución. Lejos de resolver el problema de la corrupción en nuestro país, declarar la
imprescriptibilidad de este tipo de delitos puede convertirse en un mecanismo para que el Gobierno amedrente y
amenace a la oposición, a fin de deslegitimarla y concentrar así un poder
absoluto, como sucede en Ecuador,
Bolivia y Venezuela.
• Existen otro tipo de opciones para
combatir eficazmente este flagelo,
como incidir en la transparencia y el
libre acceso a la información pública;
facilitar la interposición de denuncias;
mejorar procesos de selección de personal; crear un verdadero régimen de
carrera en el sector público; mejorar el
desempeño de nuestra Administración
de Justicia; e incidir en el tema educativo y en la formación de valores.
• Un tema que hemos dejado de lado
por motivos de espacio, pero no menos importante, es la relación existente
entre regulaciones excesivas y sin sustento por un lado, y corrupción e informalidad por el otro. Como bien apunta
Hernando De Soto en su libro “El Otro
Sendero”, en donde las regulaciones
dificultan el inicio de un negocio, hay
más personas que optan por la informalidad, mientras que aquellos que
deciden iniciar un negocio por la vía
formal, tienen que enfrentar todo tipo
de obstáculos y trabas que a veces
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Ética pública y lucha
contra la corrupción
solo pueden sortear mediante el pago
de sobornos; así, se dispara la corrupción, mientras que las regulaciones y
la informalidad aumentan de manera
proporcional. Con esto no quiero decir
que la regulación sea mala per se, pero
debemos tener cuidado con la creciente intervención del Estado en la vida de
los privados.
VI. Reflexión Final
Para terminar, quisiera compartir con
ustedes un pequeño fragmento de "La
rebelión de Atlas", libro de ficción escrito
por Ayn Rand, en el que uno de los personajes principales expresa algo que refleja
la situación que vive el país (Estados Unidos), en donde las crecientes regulaciones
sin temor a equivocarse, que su sociedad está condenada”.
que buscan propiciar el “bien común”, el
colectivismo y la igualdad (no ante la ley,
sino mediante ella), menoscaban las libertades individuales, castigando el éxito, el
trabajo duro y el emprendimiento:
“Cuando advierta que para producir necesita obtener autorización de
quienes no producen nada; cuando
compruebe que el dinero fluye hacia
quienes comercializan no bienes, sino
favores; cuando perciba que muchos
se hacen ricos por el soborno y por influencias más que por el trabajo, y que
las leyes no lo protegen contra ellos,
sino, por el contrario son ellos los que
están protegidos contra usted; cuando
repare que la corrupción es recompensada y la honradez se convierte en un
auto-sacrificio, entonces podrá afirmar,
NOTAS:---------------(1) Según nuestra Constitución y diversos
Tratados Internacionales de Derechos
Humanos de los que el Perú es parte, la
única excepción es la imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de Lesa
Humanidad, ya que por su naturaleza
y significado para la sociedad, estos
delitos no dejan de ser considerados
como graves por el paso del tiempo.
(2)Aprobada por Resolución Legislativa
Nº 26757 del 24.03.1996.
(3)Aprobada por Resolución Legislativa
Nº 28357 del 06.10.2004.
La corrupción en el Estado – Latinobarómetro 2011
Según los resultados del Latinobarómetro 2011 para nuestro
país, solo el 43% de los encuestados considera que no es bueno
para las democracias que las personas se salten el procedimiento
regular para realizar trámites, por debajo de Ecuador (53%), Chile
(65%), Venezuela (67%) y Argentina (76%).
SALTARSE PROCEDIMIENTO REGULAR PARA REALIZAR TRÁMITES TOTALES POR PAÍS 2011
P.¿Está Ud. muy de acuerdo, De acuerdo. En desacuerdo o Muy
en desacuerdo conb las siguientes afirmaciones? No es bueno para la
democracia que las personas se salten el procedimiento regular para
hacer trámites. "Aqui sólo "Muy de acuerdo" más "De acuerdo".
No obstante, solo el 15% está de acuerdo en pagar “coima” a un
funcionario público si ésta es la única manera de obtener las cosas,
superados solamente por Colombia (13%) y Argentina (12%).
PAGAR "COIMA" PARA OBTENER COSAS
TOTALES POR PAÍS 2011
P. ¿Está Ud. Muy de acuerdo. De acuerdo.En desacuerdo o Muy
en desacuerdo con las siguientes afirmaciones? pagar "coima " a un
funcionario público si ésta es la única manera de obtener las cosas.
Aqui sólo "Muy de acuerdo" más "De acuerdo".
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Finalmente, el Latinobarómetro concluye que el fraude social
es consecuencia de la percepción de discriminación y desigualdad y debe ser combatida con transformaciones sociales que hagan la sociedad más equitativa, no sólo con un Estado más capaz
de imponer la ley.
------------------------------------------------------------------Fuente: Latinobarómetro 2011.