Síntesis: Elementos básicos para el análisis comparativo de los

Síntesis: Elementos básicos para el análisis comparativo
de los resultados obtenidos en los países participantes
Equipo de trabajo de la iniciativa conjunta
Comité de Coordinación Estratégica
Glayson Ferrari dos Santos, FIDA
Ivana Fertziger, Fundación Ford
Jennifer Zapata, Heifer International
Emmanuelle Benavidez, ICCO
Comité Técnico
Lauren Phillips, FIDA
Oscar Grajeda, FIDA
José Peraza, Heifer International
Roberto García, ICCO
Consultores - Estudios de caso por país
Luiz Carlos Rebelatto, Brasil
Rodrigo Velasco, Bolivia
Ricardo Rodríguez, Colombia
Franklin Montano, El Salvador
Ezrra Orozco, Guatemala
Francisco Pérez, Nicaragua
Meyling Medina, Nicaragua
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los
datos que contiene no suponen, de parte del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola de las
Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o
de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Las denominaciones
“economías en desarrollo” y “economías desarrolladas” se utilizan a efectos estadísticos y no
expresan necesariamente un juicio acerca de la fase alcanzada por un determinado país o zona en el
proceso de desarrollo.
Esta publicación o cualquier parte de la misma podrá reproducirse sin autorización previa del FIDA,
siempre que el texto que se reproduzca sea atribuido al FIDA, con indicación del título del documento,
y que se envíe al FIDA un ejemplar de la publicación en que aparezca.
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Presentación
El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) decidió unir esfuerzos con
organizaciones de carácter regional y con intereses comunes en materia de desarrollo, entre
ellas están la Fundación Intereclesiástica de Cooperación al Desarrollo (ICCO), Heifer
International (HPI) y la Fundación Ford. Lo anterior, con el fin de analizar experiencias de
inclusión y acceso a mercados exitosas que generen insumos para el diálogo de políticas
públicas y desarrollo rural. Este esfuerzo del FIDA se enmarca en la estrategia de gestión del
conocimiento sobre acceso a mercados impulsada por la División de América Latina y el
Caribe (LAC).
Dentro del marco de cooperación establecido entre las cuatro organizaciones, se logró
desarrollar seis estudios de caso en los siguientes países: Bolivia, Brasil, Colombia, El
Salvador, Guatemala y Nicaragua. Además se desarrolló una síntesis de dichos estudios y un
documento analítico sobre la economía política que enfrentan los pequeños productores.
Es un placer para las organizaciones socias de esta iniciativa compartir con los actores clave
en los distintos países estas valiosas publicaciones, las cuáles esperamos sean un insumo
potente para la incidencia desde un frente común para crear un marco de políticas públicas
favorables, y finalmente lograr el efectivo acceso a mercados de los pequeños productores y
productoras en América Latina.
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I.
Introducción
FIDA trabaja en 33 países de América Latina y el Caribe, con el objetivo de contribuir a la
reducción de la pobreza rural y con énfasis en la promoción del desarrollo rural. Promueve
la mejora del acceso de los pequeños productores a los mercados y el fortalecimiento de las
cadenas de valor que enlacen a los agricultores con los compradores, con una cuarta parte
de la cartera de proyectos y programas dirigida al desarrollo de los mercados y de las
empresas rurales.
En este marco, el FIDA ha unido esfuerzos con organizaciones de carácter regional entre
ellas la Fundación Intereclesiástica de Cooperación al Desarrollo (ICCO), Heifer International
(HPI) y la Fundación Ford, a fin de analizar experiencias exitosas de inclusión y acceso a
mercados que generen insumos para el dialogo sobre políticas públicas y desarrollo rural.
Este trabajo se enmarcó en la estrategia de gestión del conocimiento sobre acceso a
mercados, se planteó el Objetivo de: Identificar, sistematizar, analizar y difundir buenas
experiencias de acceso a mercados para pequeños productores en América Latina como
insumos para la construcción de políticas públicas y definió la siguiente Estrategia
2014/2015:
1.1. Identificó 6 experiencias exitosas de acceso a mercados por pequeños
productores; Brasil, Bolivia, Colombia, Guatemala, El Salvador y Nicaragua,
preferencialmente en las siguientes modalidades: compras públicas, compras de
supermercados, grandes compradores, mercados locales y mercado de
exportación.
1.2. Sistematizó las experiencias identificadas y desarrolló un producto analítico que al
mismo tiempo en que describe una buena práctica e identifica las lecciones
aprendidas indica concretamente elementos estructurales que pueden servir de
insumos para el diseño e implementación de políticas públicas de desarrollo rural,
con enfoque económico.
En el transcurso del 2015, se completara:
1.3. Difusión por medio físico y virtual de los estudios analíticos que se realizaron en
cada país.
1.4. Realización de 4 talleres de alto nivel en Bolivia, Guatemala, El Salvador y
Nicaragua, con participación de líderes influyentes y tomadores de decisión con el
objetivo de discutir y producir recomendaciones de políticas y programas que
contribuyan al acceso a mercados por pequeños productores, en determinado
contexto.
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II.
Elementos básicos teóricos – Prácticos sobre acceso al mercado de
parte de los pequeños productores
El estudio busca identificar los elementos estructurales que pueden contribuir a una mayor
capacidad de acceso a mercados por pequeños productores, asimismo, analizar cuáles son
los elementos cruciales que proporcionan resultados que impiden el acceso a mercados. El
análisis enfatiza en los roles que desempeñan los diferentes actores en cuanto a acceso a
mercados y destacar de forma clara el rol de las políticas y los programas públicos. Otro
elemento a considerar es la nueva y creciente relación cada vez más directa de los pequeños
productores con los compradores públicos y privados.
2.1.
La Calidad como Elemento Determinante para Acceso al Mercado
Se parte del supuesto básico de que todos los productores acceden a mercados ya sea como
consumidores y/o como abastecedores de productos con bajos estándares de calidad a
través de largos circuitos de intermediación; o de productos con altos estándares en nichos
de mercado. Para lograr el acceso a los mercados es importante cumplir con los
requerimientos que demandan los diferentes tipos de mercados (tradicional, nicho,
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exportación) y la integración a la cadena de abastecimiento de los mismos con el menor
nivel de intermediación posible.
Los requerimientos de calidad varían en dependencia del tipo de cadena en que se integra el
pequeño productor. De esta manera, por ejemplo, si la cadena está conectada a los
mercados tradicionales, los estándares de calidad son mínimos. En el caso de las frutas y
vegetales, no hay un requerimiento de uniformidad de tamaños, colores, grado de
maduración, limpieza o inclusive empaque.
Dado que hay una calidad que proteger, los procesadores tienden a establecer una cadena
de custodia que hace que la cadena se “acorte” es decir que participen pocos actores en las
mismas. El ejemplo de los lácteos es de mucha utilidad; En el caso de la cadena de leche
fluida, los procesadores controlan desde el acopio hasta la entrega a los comerciantes
detallistas. En el caso de esta cadena, solo los proveedores de insumos, los productores y los
detallistas están fuera de su control.
Cambiar de destino de mercado, significa hacer una serie de cambios tecnológicos y de
procesos para poder cumplir con los estándares de calidad exigidos. De igual manera, se
agregan otros dos criterios básicos para el acceso a mercados: volumen y constancia.


2.2.
El primero (volumen) está relacionado a un tema de costos de transacción, si una empresa
va a mover un trasporte para retirar producto, el visitar a productores por bajas cantidades
le resulta muy costoso. El viaje se justificara solamente cuando exista un volumen que lo
amerite.
El segundo (constancia) está relacionado con la planificación de la
producción/procesamiento/abastecimiento de la industria. La industria necesita tener un
flujo constante de productos, de manera que ellos puedan manejar los flujos de demanda de
los consumidores. Proveedores esporádicos, serán integrados en ocasiones esporádicas
también, pero no tendrán posibles beneficios de contratos y/o transferencias tecnológicas
que mejoren sus procesos productivos.
Los Requerimientos de Partida
2.2.1. Regularización de las Organizaciones, la Primera Barrera a Superar
Un primer elemento clave que se identifica en cada una de las experiencias presentadas, es
que un requisito básico para el proceso de acceso a los proyectos que permitieron adquirir
los bienes y servicios necesarios para el acceso a mercados, es la regularización de las
organizaciones en que se integran los pequeños productores. Esta regularización tiene dos
aspectos; los relacionados con la forma de organización en que participan, esto es
principalmente la regularización del estatus de cooperativa y la regularización fiscal de las
organizaciones, ante las autoridades municipales y de recaudación fiscal nacional.
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Ambos procesos conllevan a cumplir con una serie de requisitos para alcanzar la
regularización y para el ciclo de funcionamiento de las organizaciones, adquiriendo
compromisos de pagos y retenciones que deberán entregar a las agencias especializadas del
estado. Esto es lo que se esperaría en el mediano plazo, como respuesta a los apoyos del
sector público y de la cooperación; que luego las organizaciones contribuyan, mediante
impuestos y retenciones, a los presupuestos públicos (municipal y nacional).
2.2.2. Regularización como Asociaciones / Cooperativas
En los países participantes, hay un proceso de organización, formación e inscripción de las
cooperativas ante un ente regulador de las mismas. En los casos de Centroamérica, estos
procesos consumieron un tiempo considerable y generalmente el proceso fue financiado y
gestionado por los entes financiadores. En el caso de El Salvador el proceso inicio en el 2001
con el patrocinio del IICA, en el caso de Guatemala, son cooperativas creadas en el 2009, en
Nicaragua son cooperativas creadas una por FONDEAGRO y la otra tuvo sus inicios en
PRODEGA, que fue un programa de fomento similar. En el caso de Colombia, ASPABEL
recibió apoyo de la Federación de Cafetaleros y el PRONATA para iniciar sus procesos de
legalización y poder ser una entidad jurídica independiente. En el caso de Bolivia, la
regularización de la personería jurídica es importante para poder gestionar los permisos
ante la oficina de Sanidad e Inocuidad Agropecuaria (SENAGAG), y queda claro como las
organizaciones participantes no pueden acceder a mercados formales, dado su falta de
regularización, por lo tanto acceden a estos mercados por medio de organizaciones socias
que si esta regularizadas.
Las cooperativas tienden a tener un proceso de regularización en el rango entre los 18 y 24
meses aun contando con apoyo externo. Es decir, los tiempos que toma la tramitología de
presentación, cumplimiento de requisitos, aprobación, registro y certificación de una
cooperativa, es una barrera que podría ser un desincentivo para los pequeños productores
que aspiran a integrarse a los circuitos comerciales como proveedores de productos
agrícolas y/o acceder a fondos públicos y/o de la cooperación internacional.
La identificación de opciones que permitan reducir los tiempos de registro de una
cooperativa es un espacio de dialogo de políticas en la región. En el caso de países como
Nicaragua actualmente hay una política de promoción para incrementar el número de
cooperativas en el país, generando un proceso inclusivo de las mujeres beneficiarias del
programa productivo alimentario. De igual manera, en el resto de países en el mundo en el
marco de la campaña del año de la Agricultura Familiar, se han abierto una serie de
oportunidades para el debate de los temas acerca de la integración de este segmento de
productores a las dinámicas económicas del país. Países como Brasil, Argentina, Chile,
Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Ecuador y Uruguay han desarrollado instrumentos
específicos para la promoción de la agricultura familiar y en ellas está integrado el enfoque
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de encadenamientos productivos, como una vía de alcanzar los volúmenes y las calidades
que demandan los diferentes empresas que acopian/procesan / distribuyen los productos
agropecuarios a los consumidores.
Tabla 1. Tiempos de regularización de las organizaciones parte de la sistematización
Organización
ASPLABEL
Hortaliceros de Cuscatlán
Cooperativa El Congo
Cooperativa NICACENTRO
ADIPROVA
Asociación de Mujeres Tomoroco
País
Colombia
El Salvador
Nicaragua
Nicaragua
Guatemala
Bolivia
Formación Regularización
1998
2011
2002
2003
2009
2000
2013
2004
2005
2009
Facilitador
SENA, CORPOICA, el Comité de Cafeteros y la
Secretaría de Agricultura
PAF-IICA, PRODEMOR Central MAG
Cooperativa El Congo
FONDEAGRO
Fundación Ágil
Alcaldía Municipal de Presto
2.2.3. Regularización Fiscal
Un segundo elemento que resalta en el acceso a mercados la regulación fiscal de las
cooperativas y/o asociaciones de pequeños productores. Tanto los mecanismos de compras
públicas (Bolivia, Brasil), como los mecanismos de compra de transnacionales como
Walmart y Frito Lay (El Salvador y Colombia respectivamente), demandan que las
organizaciones suplidoras de productos puedan emitir una factura oficial, lo cual es un
elemento clave en los procesos de pago de la producción acopiada. La regularización fiscal
depende, para el caso de las cooperativas y asociaciones sin fines de lucro, de la regulación
de la situación legal y conlleva obligaciones de pago de tributos, ya sean municipales,
estatales y/o nacionales.
La figura de las cooperativas tiende a ser una forma de organización atractiva para los
pequeños productores porque en los marcos legales de los diferentes países generalmente
tienen beneficios fiscales en cuanto a importaciones y ciertos impuestos nacionales. Sin
embargo esta opción requiere inversión de tiempo y gestión. Las contribuciones fiscales es
un tema importante para evaluar el desarrollo de las organizaciones, ya sean contribuciones
a nivel local, estatal, o nacional. Aunque los estudios de casos no incluyen este nivel de
análisis, si se identifica como elemento crítico la necesidad de emitir facturas legales para
poder ser parte del proceso de integración a mercados.
2.3.
Las Inversiones Necesarias para el Acceso a Mercados
2.3.1.
La calidad y el monitoreo de la misma.
Un elemento común en las organizaciones que están integradas a los grupos industriales
(ASPLABEL, CEIS-ADISAGUA, Hortaliceros de Cuscatlán, NICACENTRO y El Congo) es el
establecimiento de un esquema de monitoreo de la calidad que les permite trazar el
cumplimiento de los estándares demandados por el canal de mercado, de manera que se
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reduzcan los niveles de rechazos y castigos que reciben sobre la producción entregada. Un
elemento esencial en el proceso de negociación con compradores en la cadena, son los
castigos por incumplimiento a los estándares de calidad. El buen precio establecido en el
contrato de compra de productos se alcanza, si y solo si, se cumplen todos los estándares de
calidad, luego en la medida que se produzcan incumplimientos, así se reducirá la calidad y
con ello el precio.
De acuerdo a los casos, los castigos (los porcentajes de reducción de producción o de
porcentaje del precio), están establecidos desde un inicio por lo compradores, de manera
que cuando las organizaciones entregan su producción, estas pasan por los procesos de
clasificación y aplicación de normas. En la medida que la entrega de productos no cumpla
con la calidad, así mismo el precio promedio de la entrega será menor, y si hay una entrega
sistemática de producción con bajos estándares, la conexión al mercado puede darse por
concluida. Es por ello que el monitoreo de la calidad es un elemento de importancia en la
gestión del proceso productivo y de transformación. Para ello en cada uno de los casos se
han tomado acciones para asegurar el acceso a los insumos requeridos (cajillas, recipientes
metálicos, caso de los insecticidas/fungicidas de etiqueta verde, antibióticos) y de servicios
(asistencia técnica, capacitación, crédito), de manera que los productores puedan entregar
productos que alcancen la categoría de mayor precio.
La calidad y el monitoreo de la misma conlleva a las organizaciones a establecer estrategias
que le permitan garantizar los accesos a insumos y servicios, lo cuales en algunas
organizaciones se desarrollan a través de alianzas con instituciones púbicas u ONGs que
garantizan los servicios de asistencia técnica, en el caso de las organizaciones con mayor
desarrollo ellas mismas proveen este servicio. En el caso del crédito, las organizaciones
implementan esquemas de financiamiento de insumos contra entrega de productos, y en el
caso de las inversiones físicas se gestionan fondos no reembolsables para las colectivas, y
luego cada productor accede de manera individual a instituciones de crédito. De igual
manera, organizaciones de mayor desarrollo que han gestionado fondos para las inversiones
colectivas, logran establecer fondos propios para préstamos (ASPLABEL, NICACENTRO) que
les permite financiar a los productores con tasas y condiciones preferenciales respecto a las
que se ofrecen en el mercado.
Las organizaciones que no logran establecer alianzas o desarrollarse lo suficiente para que
ellas mismas logren garantizar su esquema de trazabilidad de la calidad, son organizaciones
que no logran ser sostenibles en la relación comercial. En el caso de las organizaciones que
funcionan como uniones o centrales de cooperativas, el esquema es piramidal y se trasmite
en dependencia de los niveles de organización con que funciona la cadena, como en el caso
de Guatemala, en donde el exportador, clasifica lo que le entrega la asociación de
cooperativas, y esta a su vez clasifica lo que le entrega cada cooperativa, y a su vez, cada
centro de acopio cooperativo clasifica a sus productores, lo cual se convierte en un
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mecanismo de transmisión de estándares, castigos y precios. La experiencia de la
Cooperativa de acopio Lácteo El Congo en Nicaragua, es un caso en el cual una central de
cooperativa le aplicaba una serie de estándares para la entrega de la leche, los cuales a su
vez eran aplicados a la Central por una empresa industrial.
Finalmente, en cada uno de los casos exitosos existen laboratorios de control de calidad,
que permiten prever y trazar los problemas, para aplicar correcciones en los procesos
productivos. Estas son inversiones que deben incluirse en todo proceso de encadenamiento
hacia el sector industrial y hacia la exportación. Esta es una inversión que se ha venido
realizando en una segunda o tercera fase de inversión de los proyectos desarrollados a
finales de la década de los 90s y en la década de los 2000s. Los proyectos actuales tienden a
incorporar este tipo de inversión, la cual no solamente incluye la infraestructura física, sino
que además, el entrenamiento del personal en la toma de muestras y procesamiento de las
mismas.
2.3.2.
El Encadenamiento productivo, las redes de proveedores y de compradores
El proceso de acceso a mercados en cada uno de los casos, demanda un proceso de
integración de eslabones productivos y al menos de transformación primaria. El elemento
primario que guía los procesos de integración es el de garantizar volumen y constancia en
los mercados. En este esquema, las organizaciones que logran establecer contratos /
arreglos de compra completan sus volúmenes de producción ya sea integrando productores
individuales (casos de El Salvador, Nicaragua y Colombia) u otras organizaciones (casos de
Bolivia y Guatemala). Sin embargo, este no es un proceso simple, ya que cada nuevo
proveedor que se integre, tendrá que cumplir con los requerimientos de calidad que exige la
cadena correspondiente.
En el caso de los pequeños productores individuales capitalizados, tienen la ventaja de
agregar volumen, pero además la capacidad de invertir en los cambios técnicos para
obtener productos que cumplan con los estándares de calidad. Esta estrategia es
implementada por diferentes organizaciones, de manera que se puedan garantizar los
volúmenes de entregas que se establecen en los contratos. En el caso de nuevas
organizaciones conformadas por pequeños productores hay necesariamente un proceso de
acompañamiento técnico y en ocasiones financieros, a través de proyectos públicos y/o de
la cooperación internacional. Los esquemas de control de calidad conllevan a una
integración de la provisión de insumos, de manera que se reduzca el riesgo de rechazos por
sustancias (insumos) no permitidos, principalmente en el caso de plaguicidas y antibióticos.
Todos los casos sistematizados han integrado en sus procesos los eslabones de acopio, y la
transformación en diferentes niveles. En algunos está en el lavado y empacado, pelado y
empacado, enfriamiento, como procesos de primera transformación, que son insumos de la
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industria y/o del exportador de productos frescos. En el caso de Bolivia, hay un mayor nivel
de trasformación y empacado de los alimentos. Son estos procesos de transformación
primaria lo que les proporciona a las organizaciones los elementos necesarios para ser
competitivos y atractivos en el mercado de bienes agrícolas. Es a partir de la instalación de
la peladora de plátanos que ASPLABEL integra a más productores, ya que tiene mayor
capacidad de procesamiento y además consolida su contrato con Frito Lay al entregar un
producto ya con cierto nivel de procesamiento. De igual manera en los casos de los lácteos,
con la infraestructura de enfriamiento es que logran negociar los contratos con el sector
industrial, así mismo con las infraestructura de acopio y transformación de las hortalizas,
tanto para mercados internos (Wal-Mart) como para la exportación.
III.
Análisis del acceso a mercados de los pequeños productores (o
agricultura familiar) y políticas publicas relacionadas en América Latina
3.1.
Contexto y relevancia del acceso a mercados de los pequeños productores (o
agricultura familiar) en América Latina
FIDA con el objetivo de contribuir a la reducción de la pobreza rural y con énfasis en la
promoción del desarrollo rural, a través de uno de sus programas, Estrategia de Gestión del
Conocimiento sobre Acceso a Mercados brindan apoyo a los pequeños productores,
promoviendo la mejora del acceso de los pequeños productores a los mercados y el
fortalecimiento de las cadenas de valor que enlacen a los pequeños productores con los
compradores. Dentro de esta premisa, se ha realizado análisis de experiencias exitosas de
inclusión y acceso a mercados que generen insumos para el dialogo sobre políticas públicas
y desarrollo rural, las cuales se detallan a continuación:
3.1.1.
Situación: Inicial y Actual
Las organizaciones con experiencias exitosas objeto de este estudio, al iniciar el proceso
analizado, algunas se encontraban en una situación un tanto precaria y otras ni siquiera
estaban organizadas. A continuación se presenta un breve resumen de la situación inicial y
actual de cada experiencia:
Bolivia: su experiencia se inicia con el programa gubernamental; Desayuno y Almuerzo
Escolar en el Municipio de Presto, beneficiando en primer lugar a los estudiantes y en
segundo lugar a los productores de la zona, que a pesar de no estar organizados, han sido
beneficiados por el programa mediante el abastecimiento con sus productos agrícolas.
Actualmente los productores están en mejores condiciones económicas, con un mejor nivel
de vida para ellos y sus familias. Están organizados en varias asociaciones; Asociación de
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Productores de Tomoroco (12 mujeres), Asociación Virgen de Guadalupe (2 hombres y 13
mujeres) y Asociación de Apicultores Ecológicos (41 mujeres y 45 hombres).
Brasil: la experiencia seleccionada para este estudio fue la Centrafes, la cual se creó en el
2010, como respuesta a la necesidad de las cooperativas de llevar a cabo la logística para
abastecer 402 escuelas en el sistema estatal de educación y muchas de las 815 escuelas
municipales en el estado de Sergipe de una manera eficiente y económica. Esta experiencia
ha ayudado a los productores a desarrollar un mejor trabajo de planificación y
diversificación en el campo ya que, algunos plantaban toda su propiedad con poca
diversidad de productos (entre 01 a 03 productos) y que en momentos desfavorables
vendían parte de su producción a los intermediarios, otros agricultores además de
diversificar poco, no cultivaban toda su propiedad, y otros que diversificaban sus siembras y
ocupaban el área en su totalidad y conseguían un equilibrio entre diferentes precios, buenos
y malos productos.
Actualmente con el funcionamiento de esta experiencia, los pequeños productores y sus
organizaciones han logrado avances significativos en el acceso a los mercados
institucionales. Se aumentaron el número de pequeños productores y el número de
cooperativas participantes, con asesoría jurídica y contable, se implementaron controles
administrativos, incrementando sus ingresos y con la asistencia técnica se mejoró la
diversificación de la producción y el uso de suelos. Con todo lo anterior, se ha logrado
mejorar el nivel de vida de los productores.
Colombia: la experiencia seleccionada para este estudio fue ASPLABEL, la cual es creada
como una repuesta a los problemas ocasionados por la crisis del café. Esta fue la
oportunidad para considerar el plátano como una alternativa de producción. Inicialmente
este producto era comercializado por medio de una gran cantidad de intermediarios, que se
aprovechaban de la dispersión de los productores para imponerles los precios, muy por
debajo de los costos de producción y muy por debajo de los precios de mercado en las
ciudades donde comercializaban este producto.
Actualmente cuentan con una planta de pelado de plátano, por lo que incrementaron el
interés de los ex asociados y nuevos productores en ser parte de la organización. Esto ha
permitido incrementar los volúmenes de venta hacia el aliado comercial, pues se alcanzan
pedidos de 96 toneladas semanales de plátano pelado (cerca de 200 toneladas de plátano
verde de primera calidad) por semana. Es decir, suministran el 80% de los requerimientos
de plátano verde de la planta peladora de FRITOLAY en Sabaneta, departamento de
Antioquia
12
Así mismo con el aporte de los socios y del Programa de Oportunidades Rurales han creado
un fondo rotativo, que cuenta con directiva propia y acuerdos específicos de
funcionamiento, establecidos en un Reglamento Interno y en un Manual de Procedimientos.
También con las actividades de la planta, se ha implementado un proceso de utilización de
residuos (raquis y cáscara), para la elaboración de compost por los productores e incorporar
al suelo para mejorar la fertilidad; de igual forma se vende la cáscara del plátano pelado a
ganaderos de la zona quienes lo utilizan para la alimentación de sus animales.
Guatemala: en esta experiencia se producen arveja china en Santa María de Jesús,
Sacatepéquez. Su producción se inició en los años 80, y los productores vendían
individualmente sus cosechas a los intermediarios o coyotes, quienes imponían sus precios
muy por debajo de los precios de mercado. Esto los obligó en el 2009 a organizarse en la
Asociación de Desarrollo Integral de Productores "Volcán de Agua" –ADIPROVA- y la
Cooperativa Integral de Comercialización Q´anil.
Producto de una buena coordinación interinstitucional, actualmente los productores de
arveja china en Santa María de Jesús, han logrado una participación, de hasta 60% en el
mercado de arveja contra 40% que aún está manejado por coyotes. La clave para logar este
nivel sin precedentes ha sido gracias a que CEIS paga un precio fijo que genera estabilidad
en el ingreso de los productores, se recibe pago por el servicio de maquila y,
adicionalmente, se recibe una prima por Comercio Justo. Además la calidad de la
producción ha mejorado a tal punto que, alrededor del 88% del total de la producción de
ambas organizaciones se entrega a CEIS. 70.4% de la producción se entrega bajo estándares
certificados y 17.6% se entrega como producción convencional. El 12% de la producción,
aproximadamente, se coloca con otra agroexportadora o en el mercado local.
El Salvador: la experiencia de la Asociación Cooperativa de Producción Agropecuaria los
hortaliceros de Cuscatlán de R.L., quienes han recibido asistencia técnica de los programas
de apoyo a productores agrícolas por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG,
a través del Plan de Agricultura Familiar, PAF, del programa PRODEMOR.
Estos grupos de productores han sido beneficiados por estos programas para organizarse y
formalizarse en la figura de una cooperativa agrícola, aglutinando a 26 productores de la
zona, quienes han recibido capacitación y asistencia técnica.
Actualmente como resultado de este apoyo, los productores han mejorado sus prácticas
agrícolas, procesos de producción eficientes, técnicas para el manejo de siembras
protegidas, uso de pesticidas y agroquímicos de forma amigable con el medio ambiente y
seguro para el consumo humano, así como también formación en aspectos administrativos
y comerciales, para la búsqueda y concreción de nuevos mercados formales.
13
El mercado al que destinan su producción es principalmente la cadena de supermercados
Walmart de El Salvador, donde han logrado obtener un código como proveedor de Frutas y
Hortalizas, con una cuota de entrega establecida para todo el año. Para cuando no pueden
cumplir con la cuota asignada, establecieron alianzas con tres cooperativas agrícolas y otros
productores individuales de la zona para completar la cuota establecida. También Walmart
les ha brindado asistencia técnica y procesos de control y auditoría de la calidad de los
productos, completando con los procesos de formación y asistencia técnica de los
programas del MAG con fondos FIDA, adoptando de forma sistemática procesos de cultivo y
manejo de cosechas bajo altos estándares, provocando cambios positivos para los
productores, sus familias y el medio ambiente.
Nicaragua: aquí se han analizado dos experiencias lecheras; NICACENTRO ubicada en los
municipios de Matiguás y Muy Muy en el departamento de Matagalpa y la Cooperativa El
Congo que se organiza en lo que fue el polo de desarrollo en San José de la Vega, un puerto
de montaña en los límites municipales de Matiguás y Boaco, que son parte de la cuenca
lechera campesina. NICACENTRO inicia operaciones en el año 2005 con una capacidad de
acopio de 3,000 litros diarios y La Cooperativa El Congo inicialmente acopiaba 4 mil litros de
leche sin refrigeración.
Actualmente NICACENTRO acopia y comercializa 68,000 litros diarios de leche. La
Cooperativa El Congo, luego de nueve años de altibajos, logra acceder a un fondo público de
inversión en infraestructura que le permite acopiar 8 mil litros refrigerados. Las dos
organizaciones tienen acceso al mercado lácteo al suministrar leche a las empresas
comercializadora como PROLACSA, La Perfecta, Nilac, Eskimo y Centrolac.
3.1.2.
Elementos Comunes
Entre los elementos comunes de las experiencias exitosas objeto de este estudio, se
observa:
 Todas presentan una precariedad al iniciar operaciones.
 Por falta de conocimiento del mercado, han sido víctimas de intermediarios, que
acopian a precios muy bajos.
 La organización de los productores en asociaciones y cooperativas ha sido
fundamental para enfrentar las dificultades presentadas.
 Todos han recibido capacitación y asistencia técnica.
 Todos han recibido financiamiento para la adquisición de infraestructura y
actividades de producción.
 Todos han recibido Asesoría para la comercialización y acceso al mercado local.
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 Todos presentan un incremento en la producción, calidad de la producción y en sus
ventas.
3.1.3.
Acceso Infraestructura
El acceso a infraestructura ha sido bastante difícil para estos productores, solamente en
Colombia y Nicaragua, sus experiencias han adquirido alguna infraestructura para sus
actividades, ya sea a través de crédito o rentando equipos que les permita acopiar y
refrigerar los productos. Los pequeños productores de Guatemala, El Salvador y Nicaragua,
por su precariedad económica, no tienen acceso a crédito bancario para adquirir una buena
infraestructura de acopio.
3.1.4.
Diferencias entre las Experiencias Analizadas
Las experiencias de Brasil y Bolivia, además del apoyo de diferentes organizaciones como
FIDA, IICO, etc., su éxito se ha debido a que su trabajo lo han desarrollado dentro de
programas gubernamentales y municipales, permitiéndoles organizarse y ser proveedores
de estos programas.
En el caso de las experiencias de Colombia, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, alcanzar el
éxito ha sido más difícil, ya que han tenido que trabajar prácticamente con recursos propios,
en una situación desventajosa debido a la precariedad de su entorno.
3.1.5.
Políticas Públicas relacionadas con el acceso a mercados de los Pequeños
Productores
En general, los pequeños productores en las diferentes experiencias analizadas no tenían
conocimientos de las diferentes políticas públicas de apoyo en sus respectivos países, ha
sido a través de capacitaciones, asesorías, asistencias técnicas, etc., que han logrado
conocer y acceder a las mismas, aprenderlas y trabajar para mejorar sus respectivos
procesos e iniciativas. A continuación se presentan las políticas más relevantes por país:
Brasil:
 Desde el año 2003, se crearon una serie de políticas sociales, en las que la agricultura
familiar tuvo un papel central en la producción de alimentos, la erradicación de la
pobreza y el hambre y en la reducción de las desigualdades en las zonas rurales y
urbanas. Entre estas políticas sociales tenemos: la Bolsa Familia, el Programa de
15
Adquisición de Alimentos (PAA) y el Programa de Alimentación Escolar Nacional
(PNAE).
 El gobierno federal, ha venido modificando los criterios de los programas de
contratación pública de alimentos, con el fin de promover y asegurar la participación
de los pequeños productores y sus organizaciones
Bolivia:
 La Ley 031 establece que las entidades territoriales autónomas, podrán transferir
recursos públicos en efectivo o en especie, a organizaciones económico productivas
y organizaciones territoriales, con el objeto de estimular la actividad productiva y
generación de proyectos de desarrollo, seguridad alimentaria, reconversión
productiva y salud, en el marco del Plan General de Desarrollo; el uso y destino de
estos recursos será autorizado mediante norma del Órgano Legislativo de los
gobiernos autónomos(Estado Plurinacional de Bolivia, 2010).
Colombia:
 Cuentan con un conjunto de medidas técnicas y financieras e incluso políticos de
apoyo a la gestión de productores locales, que han contribuido muy favorablemente
al desarrollo y éxito de las experiencias
 Acciones de capacitación y asistencia técnica que han hecho posible la instalación de
las capacidades técnicas y de gestión necesarias para llevar a cabo la diversificación
en sus fases de producción primaria y comercial.
 Las acciones de instituciones como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la
UMATA, el propio Comité de Cafeteros de Belén de Umbría, el Municipio y la
Gobernación de Risaralda, constituyen el sustrato que hace posible la instalación de
las capacidades de los productores.
 La promoción de la Asociatividad, como mecanismo destinado a mejorar la
competitividad de los productores locales, ha contribuido de manera relevante a
viabilizar el esfuerzo de reconversión.
Guatemala:
 El Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural -PDER- del MINECO, ha
contribuido a incrementar los ingresos de la población rural, principalmente indígena
fortaleciendo y estableciendo encadenamientos productivos con inversiones
orientadas a hacer eficientes los procesos para mejorar la competitividad de las
empresas rurales y sus territorios
 El PDER ha contribuido en la consolidación de las organizaciones, transformando
modestos centros de acopio y permitió que más productores pudieran cumplir con
requisitos de certificación Global G.A.P.
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 El PDER permitió ampliar la capacidad instalada de maquila de arveja, a tal punto
que se convertirá en una nueva fuente de generación de empleo y de ingreso para
las organizaciones quienes prestarán este servicio a otras empresas
 Las Cooperativas tienen los incentivos fiscales que indica el artículo 23 de la Ley
General de Cooperativas (Decreto 82-78).
Nicaragua:
 Como política pública el gobierno nicaragüense ha creado en diferentes momentos
programas de apoyo a los productores como; IDR/MEFCCA–PROCAVAL, Fondo de
Desarrollo Agropecuario (FondeAgro) Programa de Desarrollo Ganadero
(PRODEGRA), PRPR-BID, que han sido de apoyo a los productores.
 El PRPR-BID fue un proyecto ejecutado por el IDR para la promoción de
infraestructura rural, principalmente promovía los procesos de acopio e
industrialización.
 IDR/MEFCCA–PROCAVAL: para la Cooperativa El Congo, ha sido el programa que les
ha permitido realizar las inversiones necesarias para poderse integrar a la cadena de
leche fluida fría. En este caso, en dos etapas, una primera referida a la construcción
física de las instalaciones y una segunda que permitió cumplir con las certificaciones
que le permitirán consolidarse como proveedor de servicios de acopio para
CENTROLAC.
 Programa Empresas y Empleo USAID: De acuerdo al MIFIC, fue uno de los principales
programas de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
en Nicaragua para promover el crecimiento económico equitativo. Para
NICACENTRO este programa fue clave en su proceso de expansión, ya que no solo
financio tres nuevos centros de acopio (Lisawe, Bocana de Paiwas y San Pedro), sino
que además la instalación de la energía trifásica en las comunidades en donde se
establecieron los mismos. Esto permitió incorporar a los productores en las regiones
autónomas del Caribe.
 Además las cooperativas cuentan con incentivos fiscales (son exonerados de algunos
impuestos).
3.2.
Principales hallazgos, lecciones y desafíos
Los estudios de las seis experiencias, han proporcionado valiosas lecciones que permitirán
generar propuestas de políticas públicas para mejorar en un futuro el trabajo de apoyo a los
pequeños productores. Esto permitirá facilitar el acceso a mercados a mayor cantidad de
pequeños productores a la vez que se genera un efecto demostrativo para el resto de
productores que aún no acceden a este tipo de mercados. Es importante señalar que la más
importante lección aprendida, es la urgente necesidad de que los pequeños productores
estén organizados, ya sea en asociación y/o cooperativa, que les permita enfrentar unidos
17
las dificultades y retos que se les presentan en el camino de acceder a mercados. A
continuación se presenta las lecciones más importantes de las experiencias analizadas:
Bolivia:
 Se fortalecen las capacidades de los pequeños productores locales y se inician
acciones para institucionalizar la experiencia como una política pública municipal.
Actualmente, cuatro productos (miel, harina integral, galletas de amaranto y api), de
los veinticinco que contempla el Desayuno y Almuerzo Escolar del Municipio, son
proveídos por tres asociaciones de pequeños productores locales.
 Se fortalecen las asociaciones de los pequeños productores con asistencia técnica
dirigida a: mejorar sus estándares de calidad, desarrollar nuevos productos;
implementar normas de buenas prácticas de manufactura (BPM) y manipulación de
alimentos; fortalecer sus capacidades en gestión empresarial (ingresos, costos); y
desarrollar capacidades para convertirse en proveedores del sector público (compras
públicas).
 Este fortalecimiento permitió atender y subsanar dos de los principales cuellos de
botella que son reportados, por la mayoría de los municipios en Bolivia, como las
razones por las cuales éstos no contratan como proveedores a los pequeños
productores. Es decir, la falta de capacidad y formalidad de los mismos.
Brasil:
 Diversificar la producción, estimular el cultivo de más alimentos propios de la región
más adaptados y adecuados a las costumbres alimenticias locales; priorizar la
comercialización local y regional; estimular y reconocer la producción agroecológica
y orgánica con diferencial de precios, dando prioridad a la adquisición de grupos
específicos y vulnerables.
 La evolución de políticas públicas basadas en éxitos anteriores (a partir del PAA se
originó el PNAE y este, a su vez, originó las compras de alimentos institucionales).
Colombia:
 Diversificar la producción; a la producción de café, se la agregó la producción de
plátano. A esta actividad se ha intensificado y se ha industrializado, se entrega un
producto final semiprocesado y con valor agregado.
 La unidad y organización de los pequeños productores les ha permitido, mejorar la
producción, hacer alianzas que les permita instalar una planta industrial que procese
su producción.
Guatemala:
 La unidad de los pequeños productores les ha permitido acceder a nuevos mercados,
evitando caer en manos de los intermediarios (coyotes), que le compraban la
producción a precios irrisorios.
18
 Al tener un buen mercado, han Intensificado la producción de arvejas e incorporado
a más organizaciones y pequeños productores.
Nicaragua:
 La organización y legalización de sus Cooperativas, les ha posibilitado el acceso al
mercado industrial de la leche, incorporando a mayor cantidad de pequeños
productores.
 No establecer un contrato exclusivo con un acopiador para entregar el 100 de su
producción. A partir de este punto, ahora distribuyen la leche en dos acopiadores
principales (La Perfecta 70 % y NILAC 30 %), de manera que en caso que una
empresa no pueda acopiar el volumen de leche, la otra pueda comprarla. La opción
de ventas a los procesadores artesanales de queso es la última opción con la que
cuentan, dado los bajos precios con que pagan la leche.
IV.
Principales mensajes a partir de las experiencias
Aunque el acceso a mercado se ha entendido como un proceso de mejora productiva y
tecnológica, hay que considerar que hay condiciones previas que son la base para el
desarrollo de la experiencia. La regularización de la personería jurídica y fiscal han sido
elementos claves para el acceso a mercados de las experiencias sistematizadas. La
personería jurídica les ha permitido acceder a fondos públicos y de la cooperación, así como
de beneficiarse del marco legal fiscal. La regularización fiscal les permite generar facturas, el
cual es el mecanismo para luego recibir los pagos de las empresas industriales y de los
mecanismos de ventas públicas. Las cooperativas y las asociaciones sin lucro, son las
categorías de personería jurídica que permiten que las organizaciones sean financiadas por
diferentes actores, sin embargo los procesos de aprobación tienden a ser en el mediano
plazo (dos años y más), lo cual genera cierto nivel de desincentivo en los productores. Un
elemento importante para la política pública es revisar cómo se están dando estos procesos
y que elementos pueden acelerar los procesos de regularización, de manera que las
organizaciones puedan acceder más rápidamente a los mercados.
El acceso a mercados por parte de los pequeños productores demanda superar una serie de
limitantes estructurales relacionadas con los procesos productivos, la gestión empresarial y
de la calidad y la capacidad de procesamiento de la producción, aunque este sea
procesamiento primario. Superar estas brechas conlleva inversiones de montos fuera del
alcance de los pequeños productores y sus organizaciones (generalmente mayores de los
USD 100, 000), dependiendo del nivel de desarrollo alcanzado esta inversión puede llegar
hasta los tres millones de dólares. Cómo se pueden seguir financiando estos procesos y cuál
es el retorno social de los mismos, son preguntas claves para la política pública, dado que
aún hay importantes proporciones de pequeños productores integrados a circuitos largos de
19
comercialización, con limitados procesos de agregación de valor. De igual manera, que
estrategia se puede implementar, ya sea la promoción de múltiples organizaciones en
diferentes territorios, o sea la consolidación y ampliación de los rangos de cobertura de las
organizaciones existentes. Los elementos de estrategia van a variar en dependencia de que
tan desarrollado este el tejido económico.
4.1.
Dificultades
A continuación se presentan las mayores dificultades de las experiencias objeto de este
estudio:
Bolivia:
 Altos índices de pobreza.
 Bajo índice de desarrollo humano.
 Agricultura destinada al autoconsumo.
 Bajo nivel de desarrollo de procesos de transformación y/o generación de valor
agregado, por parte de los pequeños productores locales
Guatemala:
 Los productores no tenían acceso a ningún mercado debido a que éste era manejado
exclusivamente por los coyotes.
 Los precios que pagaban a los productores eran bajos.
 Mal acceso a las áreas de producción para el traslado de la cosecha a los centros de
acopio únicamente se puede hacer a caballo a una capacidad máxima de carga de
hasta dos quintales.
Nicaragua:
 NICACENTRO, se insertó en la cadena que abastece a PROLACSA, la cual tenía la
ventaja de tener flexibilidad en los estándares de calidad, pero con bajos precios.
 Luego que mejoraron las técnicas de manejo de la leche y el enfriamiento de la
misma, generaron leche con una calidad que no les era reconocida.
 Trabajando con CENTROLAC, obtuvieron un arreglo de pago en base a calidades. Sin
embargo, al depender de los contratos con Venezuela, se presentó una situación de
estancamiento en las importaciones, CENTROLAC no pudo movilizar su leche y
detuvieron las compras y la cooperativa se quedó con la leche acopiada
 Las organizaciones campesinas no tienen acceso al crédito bancario.
 Por no tener acceso al crédito bancario, El Congo no puede comprar un centro de
acopio.
 Por falta de conocimientos y asesoría jurídica, al crear la cooperativa El Congo, los
productores adquirieron deudas de la cooperativa anterior.
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4.2.
Propuestas de Políticas Públicas
Las principales propuestas de Políticas Publicas emanadas de la sistematización de las
experiencias:
Bolivia:
 El Estado debe desarrollar estrategias que prioricen la mejora de la productividad,
las mismas que deben cruzarse con estrategias locales pero además con políticas
nacionales que permitan a los pequeños productores ir diversificando sus productos
y mejorando la calidad (FAM Bolivia, 2008)
 Se debe trabajar con los productores y transformadores para lograr que conozcan
bien el mercado al que están apuntando, que reconozcan las señales que ese
mercado les da, de forma tal que logren adecuarse para poder ofertar el producto
que ese mercado está demandando. Ahí es importante que la intervención de las
instancias de cooperación y ONG ayuden a generar capacidad en los pequeños
productores o proveedores para lograr un producto satisfactorio a las exigencias de
los gobiernos municipales en cuanto a cantidad y calidad principalmente (FAM
Bolivia, 2008)
 Se debe fomentar y fortalecer la asociatividad, pues se convierte en una necesidad y
luego en una fortaleza para poder hacer gestión, acceder a los servicios financieros y
para poder responder a las demandas del mercado. La asociatividad debe enfocarse
en dos niveles, el primero consiste entre productores del mismo rubro o producto, el
segundo nivel consiste en la agrupación de productores de distintos productos
relacionados con el desayuno escolar con el propósito de poder encarar con mayor
efectividad los requerimientos de diversificación que plantea las necesidades del
desayuno escolar (FAM Bolivia, 2008)
 Una buena práctica para la búsqueda de la escalabilidad de las políticas que
promuevan la alimentación complementaria escolar y el desarrollo respectivo de
proveedores locales, es la generación de espacios para el intercambio de
experiencias y, el diseño y transferencia de herramientas/instrumentos que ayuden
a su operativización, como por ejemplo: guía de cómo elaborar un menú nutritivo en
base a productos locales, modelos de Documentos Bases de Contratación (DBC).
Guatemala:
 Promover alianzas técnicas y financieras para implementar sistemas de riego por
goteo permitiría incrementar la productividad hasta en un 300%.
 Que el gobierno implemente una normativa que regule a las distribuidoras de
insumos agroquímicos no permitidos y promueva el uso de productos amigables con
el medio ambiente. Se les puede capacitar de igual forma que sucede con los
farmacéuticos
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 Impulsar la creación de una gremial de arvejeros para que contribuya en la
tecnificación de vegetales en el país
 Impulsar la realización de ferias, intercambios culturales, pasantías internacionales,
foros, exposiciones, ruedas de negocios, ferias agrícolas y otras iniciativas de apoyo a
los productores
 El Vice ministerio de Desarrollo de la MIPYME del MINECO, podría implementar
líneas de crédito para capital semilla para contribuir con la consolidación patrimonial
de las organizaciones
Nicaragua:
 Como política pública se considera necesario que el IPSA/MAGFOR pueda certificar
la calidad de los procedimientos de los laboratorios cooperativos.
 Es necesario que el estado nicaragüense participe en la superación de conflictos
alrededor de las calidades de la leche, ayudando al estableciendo de las normas de
calidad y en la opción de apelación de parte de las organizaciones ya que las
empresas siguen imponiendo su criterio, lo cual en ciertos momentos genera
tensiones entre empresarios y cooperativas.
 La cooperativa NICACENTRO, propone una reducción de los impuestos sobre la renta
y municipales, ya que los directivos consideran que se está mal interpretando el
pago de los impuestos sobre la renta en el sector cooperativo.
 Que el estado apoye al sector cooperativo para superar las barreras de acceso a los
mercados de bienes, específicamente los mercados lácteos y mercados de servicios
para la producción (asistencia técnica, financiamiento y comercialización). Esto ha
sido la base para que las organizaciones campesinas logren cumplir los
requerimientos básicos de calidad que demanda un contrato con el sector industrial.
 Que el estado promueva la inversión en infraestructura básica; comunicaciones,
caminos de acceso, energía y agua son una prioridad.
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