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LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL: UNA REFORMA POLÉMICA DEL
RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL
THE LAW OF RATIONALIZATION AND SUSTAINABILITY OF THE
LOCAL ADMINISTRATION: A POLEMIC REFORM OF THE LOCAL
SPANISH REGIME
Josep Ramon Barberà i Gomis1
Marc Navés i Sampere2
Recibido: 19 de Noviembre de 2015 - Aceptado: 20 de diciembre de 2015
Resumen
La reforma del artículo 135 de la Constitución del año 2011 estableció la consagración del concepto
de estabilidad presupuestaria como principio constitucional. En este contexto de crisis económica y
debido a la necesidad de racionalizar las administraciones públicas, el Gobierno ha emprendido una
reforma de la planta local articulada a través de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
esta reforma pero previamente compararemos los diferentes borradores de la ley presentados con el
parte del mundo local y la posible inconstitucionalidad de la ley.
Palabras clave: Derecho Local, Autonomía Local, Racionalización, Competencias Municipales,
Estabilidad Presupuestaria.
Abstract
The reform of article 135 of the Constitution of 2011 established the consecration of the concept
of budgetary stability as a constitutional principle. In this context of economic crisis and due to
the need to rationalize public administrations, the Government has led a reform of the local plant
the Local Administration. The law is complex due to the magnitude of issues amending. In this article
Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona. Profesor del Área de derecho administrativo de la Universidad Pompeu
Fabra. Investigador asociado al Observatorio de las Instituciones de la Universidad Pompeu Fabra. Destacan sus líneas de investigación en
Federalismo y Derecho de las Autonomías, Régimen local, Medio ambiente, Intervención administrativa sobre las actividades económicas y
Bienes de la administración. Patrón de la Fundación Pi i Sunyer, de estudios autonómicos y de Derecho local. Asesor del Gobierno Catalán
1
Graduado en Derecho por la Universidad Pompeu Fabra. Colaborador del Observatorio de las Instituciones de la Universidad Pompeu
Fabra y del Seminario del Área de derecho administrativo de la UPF.
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we will analyze the main changes that have led
this reform but previously we will compare the
different drafts of the law presented with the text
wide opposition to this reform by the local world
and the possible unconstitutionality of the law.
Keywords: Local Law, Local Self-Government,
Rationalization, Municipal Competencies,
Budgetary Stability.
1. Introducción
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local (en adelante, LRSAL),
supone una verdadera revolución en el ámbito
del derecho público español, de modo que
El plan de exposición del comentario consiste
en una primera parte general, en la que se
abordarán dos cuestiones con carácter previo:
el sistema de fuentes del régimen local español
y el principio de estabilidad presupuestaria en la
reforma local. En la segunda parte del trabajo, se
abordará la LRSAL, contemplando los trabajos
preparatorios de la misma, sus principales
como la reacción jurídica ante la misma.
2. Cuestiones generales: Sistema de
fuentes del régimen local y el principio
de estabilidad presupuestaria.
2.1. Sistema de fuentes del régimen local
español
la pertinencia del presente estudio. Existe un
amplio consenso en considerar que la LRSAL no
es una reforma más, debido al gran impacto que
genera en aspectos indudablemente esenciales
que afectan al núcleo de la autonomía local y
al reparto competencial entre los distintos entes
territoriales, particularmente entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA)3.
2.1.1 Las fuentes normativas: Constitución
española, la Carta Europea de la Autonomía
Local y los Estatutos de Autonomía.
El ordenamiento local está integrado por un
conglomerado bastante heterogéneo (García
de Enterría y Fernández, 1999, pág. 66). Las
potestades legislativas (Estado y CCAA) y
reglamentaría (Estado, CCAA y Administración
El objetivo de este artículo consiste en analizar
la LRSAL atendiendo a los cambios que ha
experimentado el articulado de los borradores
que se tiene que analizar de acuerdo con la
Constitución de 1978 y la Carta Europea de
Autonomía Local. A continuación realizaremos
unas pinceladas de manera concisa de las
normas que podríamos englobar dentro del
sistema de fuentes. El objetivo es orientar al
lector dentro del marco jurídico en el que nos
movemos de manera clara pero no extensa ya
que no es el objeto del presente escrito.
objetivos iniciales planteados por el Gobierno
español y lo que hubiera podido suponer esta
reforma si se hubiera aprobado tal y como
estaba planteada en los primeros borradores.
La oposición que esta reforma ha levantado
entre el mundo local también será analizada.
Finalmente contrastaremos los cambios que la
LRSAL ha realizado en relación a las leyes que
reforma.
Aunque no constituya propiamente el objeto del artículo, las
referencias al derecho autonómico versarán especialmente sobre
el derecho catalán.
3
26
La Constitución es la norma suprema del sistema
de fuentes y en nuestro caso presenta un triple
interés. El primero es en relación a la concreta
a 140. En segundo lugar, conviene mencionar los
principios que informan esta regulación y que
potencialmente tienen gran relevancia con la
técnica de la garantía institucional y el principio
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
de autonomía local. Finalmente, estos últimos
años, la Constitución ha adquirido importancia
en relación a la distribución de competencias
sobre la Administración Local entre CCAA y
Estado, con especial atención a la técnica de la
administrativo, o de gestión- de la autonomía
local han realzado el papel que debe otorgarse
a la CEAL, resaltando algunas decisiones en
este sentido del Tribunal Constitucional8 y del
Tribunal Supremo9.
los Estatutos de Autonomía.
En este sentido, y en abierto contraste con lo
La Carta Europea de Autonomía Local fue
mencionar en este momento que la LRSAL cita
sólo incidentalmente la autonomía local en el
preámbulo y olvida los principios recogidos a
la CEAL.
20 de enero de 19884. Forma parte del sistema
de fuentes a pesar de que sus preceptos son
a menudo vagos y sus constantes referencias
a la legislación interna hacen compleja su
tribunales, que la tienen que interpretar y aplicar.
a todos los entes locales europeos, contribuye a
la construcción europea fundamentalmente en
conseguir un sistema similar entre los estados
miembros y basado en el respeto a los principios
de democracia y descentralización del poder
público. Su valor en el sistema de fuentes es
discutido. El TS y TC consideran que participa
de la función de complementariedad respeto el
ordenamiento constitucional y legal de régimen
local y constituye una fuente preferente de
integración e interpretación de las leyes estatales
o comunitarias de régimen local5. Un tratado
internacional como este no puede suponer un
canon por el enjuiciamiento de la adecuación
de las leyes a la CE6. Aún así, el artículo 96 CE
impone al legislador la voluntad de respetar el
contenido de los tratados celebrados de manera
válida. Cómo ya hemos destacado, conviene
recordar que la jurisprudencia constitucional ha
utilizado a menudo la CEAL para contrastar la
compatibilidad de la legislación básica estatal7.
Incluso parte de la doctrina (Velasco Caballero,
2007, p. 28 y 29), precisamente la más partidaria
de un concepto político - no meramente
BOE núm. 47, de 24 de febrero de 1989.
STS de 8 de julio de 2005 y STC 240/2006, de 20 de julio.
6
SSTC 28/1991, de 14 de febrero; 235/2000, de 5 de octubre.
7
SSTC 159/2991, de 5 de julio; 252/2005, de 11 de octubre,
240/2006, de 20 de julio y 161/2013, de 26 de septiembre.
4
5
El Estado tiene competencia para establecer la
legislación básica de la Administración Local,
de acuerdo con la interpretación efectuada
del artículo 149.1.18 CE. Bajo el paraguas de
este precepto constitucional, la jurisprudencia
muy amplias en materia de régimen local. Es
importante destacar que de acuerdo con la
jurisprudencia del TC la legislación básica del
Estado tiende a asegurar un nivel mínimo de
autonomía a todas las Corporaciones locales
en todo el territorio nacional, sea cual sea la
Comunidad autónoma donde estén localizadas,
de tal manera que acabará suponiendo una
limitación a la legislación autonómica10. El dios
régimen local español que presenta, de acuerdo
con lo que ha establecido el propio TC, un
“régimen bifronte”11.
El Estado dictó la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen local
(LRBRL). El legislador estatal hace un uso
exhaustivo de las bases del régimen local, de
acuerdo con las previsiones jurisprudenciales
del TC. Formalmente se trata de una ley ordinaria,
pero al principio de garantía institucional de la
STC 159/2001, FJ 4; STC 240/2006, FJ 8
SSTS de 13 de marzo de 1999, de 18 de junio de 2001, de 4 de
julio de 2003.
10
SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 2, y 259/1988, de 22
de diciembre, FJ 2.
8
9
11
entradas de las casas. Aparece representado con dos caras: una
que mira adelante y la otra atrás. A su honor se dedicó el primer
mes del año: enero
27
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autonomía local, se le otorga una importancia
de interpretar las competencias autonómicas
sobre régimen local y sobre los otros sectores.
Resulta imperativo mencionar también el Real
decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril,
por el cual se aprueba el Texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local.
Los Estatutos de Autonomía también juegan
sistema de fuentes y se ha producido lo
que se conoce como “interiorización” de la
Administración Local (Muñoz Machado, 2009,
p.980-997). Centraremos nuestro foco de
visión de manera muy sintética, en el Estatuto
de Autonomía de Cataluña del año 2006 (en
adelante, EAC) donde se establece que la
Comunidad Autónoma (“Generalitat”, según el
nombre histórico de la institución, en lengua
catalana) tendrá la competencia exclusiva
sobre el régimen local “respetando la garantía
institucional que establecen los artículos 140
y 141 de la Constitución” (artículo 151). En
los términos establecidos por el artículo 110
EAC, corresponde a la Generalitat, “de manera
íntegra, la potestad legislativa, la potestad
reglamentaria y la función ejecutiva”. Esta
competencia engloba, “la determinación, la
de Cataluña” (artículo 151.a). Además, el
artículo 160 EAC prevee una competencia
exclusiva en materia de régimen local12.
La
polémica
sentencia
del
Tribunal
Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía
de Cataluña afecta al despliegue autonómico
del régimen local13. Queda debilitada la función
El Estatuto insiste en el respeto del principio de autonomía local.
“Este Estatuto garantiza a los municipios un núcleo de competencias
propias que tienen que ser ejercidas por estas entidades con
plena autonomía, sujeta sólo a control de constitucionalidad y de
legalidad” (artículo 84.1 EAC). El pronombre demostrativo que
inicia el artículo remarca que es la norma catalana quién debe
preservar el principio de autonomía local.
13
STC 31/2010, de 28 de junio.
constitucional del Estatuto y se sustituye su
papel en el bloque de la constitucionalidad por
el del propio Tribunal. La sentencia considera
el EAC una ley autonómica, a través de la cual
la comunidad autónoma pretendería imponer al
olvida que es también una norma estatal,
orgánica, de naturaleza paccionada y no sólo
autonómica, fruto de un pacto político entre
la Generalitat y el Estado (Ferret Jacas, 2007,
p.39)14. La sentencia no aplica su reiterada
doctrina sobre el principio de deferencia hacia
el legislador que debería ser aplicado de forma
más exquisita por la función constitucional del
Estatuto debido a que su especial procedimiento
de elaboración y aprobación le da un plus de
legitimidad15. Más bien al contrario, se contradice
jurisprudencia que establece la función de los
Estatutos de autonomía de complementar a la
las comunidades autónomas, convirtiéndose en
parámetro de constitucionalidad no solamente
de las leyes autonómicas, sino también de las
leyes estatales16.
En representación de la doctrina que especialmente ha señalado
la importancia de mantener la posición de los Estatutos de
Autonomía en el bloque de constitucionalidad, condicionando no
sólo la legislación autonómica, sino también la propia legislación
estatal.
15
El TC mantiene esta posición con posterioridad a la Sentencia
del Estatuto catalán. En concreto, en la STC 103/2013, de 25 de
“en principio ninguna objeción puede
formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Autónoma, en tanto que su norma institucional básica, contenga
14
vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito
territorial la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo
caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia
básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la
reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las
Administraciones locales (ibidem)”
16
STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía
de la Comunidad Valenciana. En su FJ 6 podemos leer que: “En
los términos indicados, los Estatutos de Autonomía, en su concreta
posición, subordinada a la Constitución, la complementan, lo que
12
28
parámetro de apreciación de la constitucionalidad de las Leyes,
disposiciones o actos con fuerza de Ley, tanto estatales como
autonómicas (art. 28.1 LOTC), de manera que forman parte de
lo que hemos llamado “bloque de la constitucionalidad” (SSTC
66/1985, de 23 de mayo, FJ 1; 11/1986, de 28 de enero, FJ 5;
214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5, entre otras muchas)” (el
subrayado es nuestro).
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
En relación a las competencias exclusivas (artículo
110 EAC), la Sentencia 31/2010 salva formalmente
la constitucionalidad del artículo. Aún así,
debemos destacar que no se amplían los ámbitos
materiales de la competencia autonómica ni se
excluye al Estado en su ordenación, siendo muy
exclusión del legislador estatal en las materias
previstas a la Constitución “interpretada por este
Tribunal” (FJ 58).
En cuanto a la competencia compartida, el
Estatuto catalán pretendía limitar las facultades
legislativas básicas del Estado a unos “principios
o mínimos comunes normativos” (artículo
111 EAC). Ésta es una gran diferencia con
otros estatutos, por ejemplo con el Estatuto de
Autonomía de Andalucía donde se señala que
la competencia exclusiva es asumida por la
Comunidad Autónoma “siempre respetando
el artículo 149.1.18 de la CE y el principio
de autonomía local”. La sentencia del EAC
establece inconstitucional esta referencia a los
principios o mínimos normativos y de este modo
elimina que indirectamente se esté virtualmente
limitando la legislación básica del Estado en
materia de régimen local.
2.1.2. El Tribunal Constitucional y la “garantía
institucional de la autonomía local”.
Difícilmente podemos extraer de la tradición
histórica española una imagen similar a un
respeto serio de la autonomía local, decantada
tal tradición hacia la idea francesa del “pouvoir
municipal”, aunque a menudo de manera
desvirtuada (Garcia de Enterria, 1971, p.
71). Por lo tanto, en el sistema de fuentes del
régimen local adquiere una gran relevancia la
jurisprudencia constitucional.
La Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de
transferencia urgente y plena de las diputaciones
provinciales a la Generalitat, que atribuía
a la comunidad autónoma la titularidad de
las competencias que la legislación vigente
otorgaba a las diputaciones, provoca que el
Tribunal Constitucional elabore en la Sentencia
32/1981, de 28 de julio, una doctrina capital
en referencia a la organización territorial, la
llamada “garantía institucional de la autonomía
local”.
De acuerdo con esta doctrina jurisprudencial, el
municipio y la provincia serían unas instituciones
la autonomía de las cuales está garantizada
constitucionalmente y que, como elementos
“arquitecturales” del sistema, deben poseer un
mínimo de competencias, más allá de un simple
mantenimiento formal de la institución. De este
modo, la garantía constitucional implica “la
preservación de una institución en términos
reconocibles para la imagen que de la misma
tiene la conciencia social en cada tiempo y
lugar”. Existe un mínimo a respetar que debe ser
reconocido por los ciudadanos. Este principio
de autonomía local proviene de la tradición
jurídica del derecho público alemán. A partir de
la Constitución de Weimar (1919), el Tribunal
Estatal del Reich interpretó que su artículo 127
recogía que los municipios disponían de un
derecho a administrarse autónomamente. Esto
implicaba que el legislador alemán no podía
suprimir o vaciar de contenido esta autonomía
y tampoco convertir el municipio en un ente
meramente aparente, limitándolo.
Como consecuencia de este concepto doctrinal
acuñado por el TC, es el Estado el garante de la
autonomía local y esto afecta a la distribución
de competencias y actúa no sólo como método
de tutela de los entes locales, sino también
como correctivo de iniciativas de las CCAA.
De esta forma, la legislación básica del artículo
149.1.18 CE (“bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas”) se aplica en el
de un mínimo de competencias locales para los
entes garantizados, de una organización local
general para estos formarán parte de la “garantía
institucional” de la autonomía local.
29
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2.2. El principio de estabilidad presupuestaria
en la reforma local
La reforma del régimen local español efectuada
en un contexto de profunda crisis económica
(Mir Bago, 2014)17. El preámbulo de la LRSAL
razón de la existencia de la ley: “La reforma
del artículo 135 de la Constitución española, en
la nueva redacción dada en 2011, consagra la
estabilidad presupuestaria como principio rector
que tiene que presidir las actuaciones de todas
las administraciones públicas. En desarrollo de
este precepto constitucional se aprobó la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que
exige nuevas adaptaciones de la normativa
básica en materia de Administración local
para la adecuada aplicación de los principios
de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad
públicos locales. Todo esto exige adaptar algunos
aspectos de la organización y funcionamiento
de la Administración local así como mejorar su
”.
La importancia del preámbulo es capital, ya
que muestra los argumentos utilizados por el
ejecutivo español para promover esta reforma
local. Por esta razón, resulta imprescindible
desglosar en qué consiste el principio de
estabilidad presupuestaría tan mencionado
en las reformas administrativas recientes y sus
orígenes estrechamente vinculados a este crítico
contexto económico que atraviesa el Estado
español. De manera capital, es incuestionable
mencionar una realidad que cualquier técnico
jurídico dentro del mundo local ya conoce
y es que la estabilidad presupuestaria no ha
surgido de la nada sino que ya desde el año
Josep MIR BAGO expresaba de manera clarividente que nos
encontramos ante “una ley elaborada de cara a los mercados,
2001 se aprobó la primera ley de estabilidad
presupuestaria (Barbera Gomis, 2011). Aún así,
hasta la reforma del artículo 135 de la CE este
principio no gozaba del apoyo constitucional.
La austeridad y el principio de estabilidad
convirtieron en el motor de las principales
reformas legislativas y de la reforma del artículo
135 de la CE en 2011. Sería un error olvidar que
con anterioridad a la crisis económica y a través
del ordenamiento europeo estos principios ya
estaban recogidos en el marco normativo estatal.
El Reino de España forma parte de los Estados
de la Unión Económica y Monetaria. En el
la voluntad de preservar la coherencia en
la política económica de los estados. El
artículo 104 del Tratado de la Unión Europea,
actualmente correspondiente al artículo 126
del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea instauró la obligación de no incurrir
de buen comportamiento de los Estados18.
La necesidad de mantener la disciplina
presupuestaria europea comportó una voluntad
del legislador estatal de adoptar un marco
normativo que agrupase un conjunto de políticas
basadas en la contención del gasto público.
Destaca la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria (en
adelante, LGEP) y la Ley 5/2001, de 13 de
diciembre, complementaria a la Ley General
de Estabilidad Presupuestaria. En este marco
normativo, encontramos en el artículo 3.1 de
presupuestaria como “la situación de equilibrio
o de superávit computada, a lo largo del ciclo
económico, en términos de capacidad de
17
contenida en el Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y regionales, y en las condiciones
mayoritariamente en el mundo local “es una lástima que, después
Tratado de la Unión Europea, versión del Tratado de Maastricht,
de 7 de julio de 1992 (DOC 191 de 29-7-1992) que entró en vigor
el 1 de noviembre de 1993.
18
riesgo), la ley no se volatilice, y ahora no nos queda más que
prevenir el mal, con su vigencia”.
30
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
establecidas por cada una de las administraciones
públicas” en relación con la Administración
General del Estado como en relación a las
Comunidades Autónomas y los entes locales.
Estas leyes han sido sustituidas por la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Con el objetivo de intentar restaurar la
Estado y de Gobierno acordaron crear un Pacto
Fiscal Europeo. Entre sus objetivos destaca el
desarrollo de una coordinación más común
dentro de la zona euro, en relación a la gestión
cada país consistente en introducir una regla
de estabilidad, también conocida como regla
de oro. El Tratado de Estabilidad, Coordinación
y Gobernabilidad a la Unión Económica y
Monetaria recoge la obligación de las partes
contratantes de trasladar la regla de equilibrio
presupuestario a sus ordenamientos jurídicos
nacionales, mediante disposiciones vinculantes,
permanentes y preferentemente de rango
constitucional19.
En el estado español, con la reforma del
artículo 135 CE, la estabilidad presupuestaria se
y supone un límite a la capacidad de los poderes
excesiva20. Se recogen dos criterios limitadores,
pública. En el apartado segundo del artículo se
19
novedad en el marco del derecho comparado. En Alemania, el
artículo 110 de la Constitución alemana dispone que los ingresos
y gastos deben estar equilibrados. El artículo 115 dispone
adicionalmente que el endeudamiento anual no pueda exceder
los gastos por inversiones previsto en los presupuestos del mismo
año. El único caso en el que esta regla no se aplica es el de la
lucha contra perturbaciones del equilibrio económico mundial El
año 2009 se endurecieron las disposiciones constitucionales con
la reforma de los artículos 109, 115 y 143, añadiendo un techo
que el Estado y las Comunidades Autónomas
supere los márgenes establecidos, en su caso,
por la Unión Europea para sus Estados miembros.
En el siguiente apartado (art.135.3 CE, tercer
párrafo), se recoge el criterio de la deuda pública
estableciendo que el volumen de la deuda
pública del conjunto de las Administraciones
Públicas en relación con el PIB del Estado no
podrá superar el valor de referencia establecido
en el TFUE. Se establecen posteriormente, en
el apartado cuatro del artículo 135, algunas
excepciones donde se podrá superar el límite
de la deuda pública. Finalmente, remite a una
ley orgánica para determinar los principios a
estructural máximo permitido en el Estado y a
las CCAA en relación con su PIB.
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, es consecuencia de esta reserva de
ley orgánica que realiza el artículo 135.5 de la
CE. Cómo ya hemos mencionado anteriormente,
esta ley deroga la ley orgánica 5/2001 y se
estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad
locales. En su contenido destaca la exigencia
de todas las AAPP de presentar equilibrio o
estructural. El artículo 12, incorpora la regla de
gasto, según la cual las AAPP no podrán incluir
en sus presupuestos un incremento del gasto
computable que supere la tasa de referencia del
crecimiento del PIB de la economía española
a medio plazo calculada según la metodología
utilizada por la Comisión Europea en aplicación
de su normativa.
partir de 2020 para los Länder.
Podemos destacar que el principio de estabilidad no se recoge
en el precepto constitucional relativo al presupuesto (art. 134.c),
sino en el precepto constitucional relativo a la deuda y al crédito
público
20
31
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
3. La Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración
Local y su incidencia en el régimen local
español
3.1. Los trabajos preparatorios de la LRSAL
3.1.1. Objetivos y características de los
anteproyectos iniciales de la LRSAL
Se puede considerar que la técnica jurídica
utilizada por la LRSAL es excepcional y
compleja, ya que consta de un preámbulo,
únicamente dos artículos, con multitud de
apartados, diecisiete disposiciones adicionales,
once disposiciones transitorias, una disposición
21
Resulta especialmente interesante, observar
los constantes y radicales cambios que ha
experimentado la LRSAL durante su gestación,
pasando por los diferentes anteproyectos. Cada
uno de los artículos reformados en esta ley,
motivo focalizaremos el análisis de la evolución
del articulado básicamente en aspectos
competenciales.
En concreto, el primero de los artículos está formado por treinta
ocho apartados y el artículo segundo está formado por cinco
apartados. En relación a su ámbito material, el primer artículo
reforma mediante sustitución y adición diferentes ámbitos de
la LRBRL, el artículo segundo aspectos del Texto refundido
de la Ley Reguladora de las haciendas locales (en adelante,
LRHL), las diecisiete disposiciones adicionales legislan sobre
21
las disposiciones transitorias adaptan concretas previsiones
establecidas por la LRSAL en función de determinados horizontes
disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público. En último lugar, la primera
artículo noventa y siete del Texto Refundido, aprobado por el Real
decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; la segunda disposición
Desde el primer texto presentado como
aprobada en el Congreso, se han experimentado
cambios, algunos de ellos afectaban la columna
vertebral de la reforma impulsada por el
gobierno central y otros son puramente formales
y anecdóticos22.
sentido racionalizador de la reforma, entendida
como reducción, supresión y limitación.
El desorden del proceso de gestación y
gran desconocimiento de la realidad local
existente entre los promotores de la reforma.
documento de 27 de septiembre “Estrategia
española de Política Económica: Balance y
reformas estructurales para el próximo semestre”
aprobación de la reforma estará al BOE antes
del 31 de diciembre de 2012. Cómo veremos a
continuación, en el 2012, ni siquiera se aprobará
el proyecto de ley en el Consejo de Ministros.
A pesar de su amplio alcance, se consideraba
que la reforma se podía aprobar fácilmente bajo
el amparo del título competencial del artículo
149.1 de la CE. El Consejo de Estado enfrió este
punto de vista con posterioridad.
Para analizar el largo camino de elaboración
de la ley lo más operativo es dividir el proceso
en tres periodos muy diferenciados. El primero
comprende desde el instante en el que se hace
público el primer borrador hasta la aprobación
del proyecto de ley por parte del Consejo de
Ministros. El segundo engloba hasta la resolución
del dictamen sobre la LRSAL elaborado por el
Consejo de Estado. Finalmente expondremos
la tramitación parlamentaria de la ley hasta
modo, se puede acabar entendiendo el sesgo
noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y
de procedimiento administrativo común, sobre el régimen jurídico
Muestra del verdadero caos en el que se convirtió la gestación
de esta ley podemos contar más de veinte borradores del
anteproyecto de ley. Por razones obvias no es posible describir
el análisis de todos de manera extensa pero si analizaremos los
puntos claves de cada anteproyecto.
22
1 del artículo 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía
5 al artículo 39 del Real decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio,
por el cual se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
32
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
ideológico de alguno de los posicionamientos
críticos con la LRSAL, a menudo anclado en
el análisis de la primera propuesta de borrador
y que realmente no se ajusta con el redactado
El primer anteproyecto es de julio de 2012,
pero pocos meses después, en noviembre, se
presentará un nuevo anteproyecto que incluirá
muchos cambios. Podemos destacar que ha
sido el Instituto Nacional de Administración
Pública, como organismo autónomo adscrito a
un Ministerio, el que ha elaborado esta iniciativa
legislativa y no un Ministerio tal y como establece
el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno.
Como característica principal es necesario
mencionar, el reforzamiento de las diputaciones
provinciales, en detrimento de las competencias
a realizar por los municipios. Se produce un
vaciamiento de la prestación de determinados
servicios por parte de los municipios de
menos de 20.000 habitantes, a favor de unas
diputaciones provinciales, los representantes
de los cuales no son escogidos en sufragio
universal por los ciudadanos23. La exposición de
motivos de los dos textos de julio y septiembre
presenta notables diferencias con la LRSAL
el artículo 149.1.13 por el 149.1.14 CE.
La improvisación que ha caracterizado la
LRSAL resulta evidente en los constantes
cambios de los borradores de la ley. Entre otras
cuestiones, podemos destacar los cambios en
el artículo 25 de la LRBRL ya que se añade,
entre las competencias que en todo caso
ejercerá el municipio, la participación en la
programación de la enseñanza y cooperación
con la Administración educativa en la creación,
construcción y sostenimiento de los centros
docentes públicos, así como la intervención
en sus órganos de gestión y participación en la
vigilancia del cumplimiento de la escolaridad
obligatoria. Además, en el texto de noviembre se
añade un apartado 6 inexistente anteriormente,
donde se recoge que si se incumplen los
apartados 4 y 5 se podrá llevar a cabo un recurso
ante el TC, por vulneración de los principios
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
a la disposición adicional 3.1 de la Ley orgánica
2/2012, de 27 de abril.
ley se dicta en desarrollo del artículo 135 de
la CE y bajo el amparo de los apartados 13 y
18 del artículo 149.1 de la CE. Esta mención al
artículo 135 desaparecerá en el texto del mes de
Respecto al artículo 26 LRBRL, podemos ver
como la coletilla de unas pocas palabras altera
claramente el articulado: En los municipios
con población inferior a 20,000 habitantes,
las Diputaciones provinciales, los Cabildos
o Consejos insulares en su caso, asumirán
la titularidad de las competencias para la
prestación común y obligatoria, a nivel
provincial o infraprovincial, de todos o algunos
de los servicios previstos en este precepto,
cuando la prestación en el ámbito municipal,
ya sea en razón de la naturaleza del servicio,
aprobada donde también se sustituye en la
cumpla cono los estándares de calidad a que se
el artículo 135 de la CE, como sabemos, pilar
sobre el cual se sustentará, según el gobierno
central, esta reforma local. En el texto inicial,
La elección de los órganos de gobierno de las provincias es
de carácter indirecto a partir de los resultados obtenidos en las
elecciones municipales, según lo que establece la Ley orgánica
5/1985, del Régimen electoral general, de 19 de junio (LOREG).
Precisamente el único punto de la Carta Europea de Autonomía
23
necesaria elección directa de representantes de toda entidad local
que ejerza competencias propias, sea municipal o supramunicipal.
economías de escala.
El artículo 27 LRBRL es el que experimenta más
cambios, en la línea de suavizar el gran impacto
inicial de la reforma. Se añade al anteproyecto
33
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
presentado en el mes de noviembre, que con
el objetivo de evitar duplicidades, mejorar
la transparencia de los servicios públicos a
la ciudadanía, y en general, contribuir a los
procesos de racionalización administrativa, la
Administración General del Estado y las CCAA
pueden delegar a los municipios de más de
20.000 habitantes, entre otros, un listado de
hasta 46 materias.
El 15 de febrero de 2013, el Consejo de Ministros
aprobó el informe sobre el anteproyecto que da
pie a la versión, de 18 de febrero de 2013. En
esta versión la exposición de motivos ya incluye
Finalmente, podemos mencionar que en
relación al apartado 2 del artículo 36 se añaden
las letras c y d respecto al articulado anterior que
hacen referencia al papel de las Diputaciones
por la realización y el mantenimiento de obras
y servicios municipales.
En este periodo de la elaboración de la ley
hay un aspecto que genera gran malestar en
el mundo local. La asunción provincial de los
servicios municipales de los ayuntamientos
de menos de 20.000 habitantes, cuando no
En la nueva versión del texto presentada
el 22 de diciembre de 2012, podemos
destacar la incorporación de la disposición
adicional novena. Añade la creación de un
analizar la evolución de la calidad de vida
de los municipios. Este organismo público
de nueva creación estaría incardinado en el
ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas. Sorprende su creación en una ley
administraciones públicas. Finalmente, este
organismo acabará no apareciendo en el texto
publicado en el BOE.
En enero del 2013, se presentan diferentes
versiones del anteproyecto, pero no merecen
un estudio exhaustivo debido a que al mes
siguiente habrá cambios de notable relevancia.
En febrero de 2013, se incluye en la LRSAL la
transferencia de las competencias municipales
de servicios sociales, salud o educación a las
CCAA24. El motivo de esta decisión era evitar que
el borrador de ley presentado ante el Consejo
de Ministros, no llegara a un ahorro de 8.000
millones de euros.
El análisis de este texto fue el tema central de la Asociación
Española de Profesores de Derecho Administrativo en su VIII
Congreso celebrado los días 8 y 9 de febrero de 2013 en Alicante.
24
34
motor de la reforma local. Podemos decir que
este anteproyecto se encuentra lejos de impulsar
una reforma profunda y revolucionaria del mapa
territorial local25.
el Gobierno central, supone un reforzamiento
de un ente local muy cuestionado durante el
contexto de crisis económica. La principal
crítica que se puede realizar a este reforzamiento
de las competencias provinciales es el carácter
representativo indirecto de sus miembros, a
diferencia del que sucede en los municipios.
Claramente es una actuación en sentido opuesto
a las exigencias de mayor representatividad,
proximidad y transparencia que la ciudadanía
exige y en claro desacuerdo con la CEAL, que
entiende la autonomía local como la capacidad
del ente local de ordenar y gestionar gran parte
de los asuntos públicos bajo su responsabilidad
Con anterioridad al Dictamen del Consejo de
Estado, uno de los puntos principales de la
reforma era la manera de garantizar la prestación
A diferencia, pues, de lo acaecido en Grecia con el Plan
Kallikratis, también bajo el yugo de las políticas de estabilidad
25
nombre completo de Nueva arquitectura de las autonomías y
de la administración descentralizada – Programa Kallikratis,
es una ley que reforma la división administrativa y se rige por
el principio de fusión obligatoria de los pequeños municipios.
Entre los principales objetivos se quiere reducir el número de
municipios y de sus representantes a 2/3, sustituir 57 jefaturas
por 13 periferias como división administrativa de segundo orden,
establecer administraciones descentralizadas y variar las formas
de municipios con menos de 25.000 habitantes en la zona
metropolitana de Atenas, y de 10.000 al resto del territorio estatal
con la excepción de las zonas de montaña, en que el límite se
estableció en 2.000 habitantes.
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
de los servicios mínimos obligatorios en los
municipios de menos de 20.000 habitantes. De
mediante la aprobación reglamentaria, por Real
Decreto, de unos estándares de calidad de los
servicios. Si después de una evaluación no se
conseguía llegar a este estándar preestablecido,
se transfería a la Diputación Provincial la
competencia para su efectiva prestación. El
Consejo de Estado se muestra plenamente
contrario a este mecanismo. Los cambios en
relación al coste estándar supondrán uno
impulsarán con posterioridad al articulado de la
ley. Con este objetivo, se incluyó el artículo 116
bis LRBRL, así como el artículo 116 ter LRBRL.
3.1.2 Impacto del Dictamen del Consejo de
Estado sobre el Anteproyecto de la LRSAL
El 26 de junio de 2013, el Consejo de Estado emitió
el esperado Dictamen sobre el anteproyecto
de la LRSAL26. En este recorrido que estamos
realizando sobre la evolución del anteproyecto
de este Dictamen es importante para entender
algunos de los cambios.
Hasta el momento de llegar ante el Consejo de
Estado, el gobierno central ha sido impermeable
a cualquier comentario y sugerencia de gran
parte del mundo local. Ha resultado insensible
a críticas y enmiendas en el articulado
del anteproyecto, en asuntos claramente
estructurales de la propia ley, por parte de
la Federación Española de Municipios y
Provincias, las CCAA o, en el caso de Cataluña,
las asociaciones del municipalismo catalán. El
objetivo de estas líneas no es realizar un análisis
exhaustivo de los extensos argumentos jurídicos
presentes en el Dictamen, sino centrarnos en
sus aspectos más esenciales. El Consejo de
Estado desmonta alguno de los ejes vertebrales
Los autores del Dictamen són: José Manuel Romay Becaria,
Landelino Lavilla, Rodríguez-Piñero, Miguel Herrero Rodríguez
de Miñon, Fernando Ledesma, Alberto Aza, Manzanares
Samaniego, Maria Teresa Fernández de la Vega i Alonso García
Hernández Gil.
26
de la reforma. Aún así, no dice nada contra
la atribución de competencias de educación,
salud y servicios sociales a las CCAA.
El Consejo de Estado es crítico con aspectos
muy concretos del Anteproyecto de la LRSAL
del momento. Se ataca frontalmente el concepto
de coste estándar y uno de los ejes de la reforma
como es la asunción directa de la prestación de
servicios municipales, por parte de diputaciones
provinciales o entidades equivalentes a éstas.
Además, no considera adecuada la pretensión
de dar un carácter subsidiario a la prestación de
servicios municipales a través de consorcios o
mancomunidades. Por otro lado, no le parece
correcto al Consejo de Estado invocar el artículo
149.1.13 CE27
estatal para llevar a cabo esta reforma. De
acuerdo con el Dictamen, las SSTC 1/1982
y 235/1991 determinan que la reforma del
régimen local “no tiene por objeto disciplinar
ningún sector concreto de la economía ni
ordenar la actividad de los agentes que en ella
intervienen, sino establecer el nuevo régimen
jurídico aplicable a las entidades locales”.
Es también contundente, el Consejo de Estado
al subrayar las discrepancias que pueden
existir en el texto en relación con el principio
democrático y el hecho que se otorgue más
poder a las provincias, los representantes de
las cuales son escogidos de manera indirecta
de acuerdo con lo que establece actualmente
la LOREG (a pesar de que lo son a partir de los
resultados obtenidos por los diferentes grupos
políticos en las elecciones municipales).
En cualquier caso, el legislador estatal no tiene
hoy por hoy, a partir de la LRSAL, interés por
alterar el sistema de elección de los representantes
a los órganos provinciales y por lo tanto nos
encontramos ante una previsión de difícil encaje.
El Dictamen considera que podemos buscar
soluciones más adecuadas en relación a esta
27
competencia exclusiva sobre “Bases y coordinación de la
35
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
situación como la creación de mancomunidades
para resolver este vaciado de competencias
sobre prestación de servicios municipales
concretos. No es ninguna sorpresa descubrir
que el legislador estatal no puede compartir
este punto de vista, ya que precisamente, en
de reducir los órganos mancomunados. Otra
opción sería promover directamente la fusión
de municipios. Este punto de vista expresado en
relación al traslado de competencias relativas
a los servicios municipales obligatorios de los
municipios de menos de 20.000 habitantes
(y de las mancomunidades creadas) a las
diputaciones provinciales, supone un duro
varapalo al Anteproyecto de la LRSAL porque
es precisamente uno de los grandes pilares de
la reforma.
En relación con las mancomunidades de
municipio, detectamos un gran recelo de esta
reforma local hacia este fenómeno asociativo
municipal. Se las obliga a someterse a una
evaluación de los servicios que prestan y
podemos encontrar su disolución cuando
resulte inadecuada la prestación del servicio
en su ámbito o en el caso en que no presente
las cuentas (Disposición transitoria 4º). En los
borradores previos al Dictamen del Consejo
de Estado, incluso se prohibía la creación
de mancomunidades o la integración en una
existente, en referencia a la prestación de
aquellos servicios que la Diputación Provincial
había asumido. El Consejo de Estado tendrá que
acabar recordando que las mancomunidades
son también una forma de asociación
voluntaria de los municipios que encuentra su
reconocimiento en el artículo 141.3 CE.
la disposición adicional undécima. También
se elimina la disposición transitoria cuarta
relativa a la disolución de mancomunidades de
que el régimen jurídico de estas asociaciones
de municipios es similar al existente con
anterioridad y podemos establecer una similitud
entre las mancomunidades y los municipios con
una población superior a 20.000 habitantes,
de acuerdo con las previsiones del artículo
26.2 respecto a la función de coordinación
de la prestación de servicios por parte de la
Diputación Provincial.
Otro de los aspectos a formular de nuevo,
articulación del sistema de competencias a
coste
estándar”. Este concepto de coste de los
servicios reduce, a parecer del Consejo de
Estado, en exceso el ámbito competencial que
integra el núcleo esencial de la autonomía local
constitucionalmente garantizada. Se cuestiona
la habilitación al Gobierno del Estado para
determinar este coste estándar de los servicios
público municipales porque, siempre según el
Dictamen, nos encontramos ante una pérdida
de competencias municipales con función de
una “remisión amplía y carente de parámetros
legales”.
La solución a este posible motivo de
inconstitucionalidad, sería introducir factores
de ponderación o corrección del coste estándar
un giro absolutamente contradictorio con los
planteamientos anteriores. El artículo 44 no se
va más allá al asegurar que en función del
incumplimiento de un parámetro económico
cómo es el coste estándar, la supresión de
contenidos fundamentales de la autonomía local
puede afectar de manera claramente regresiva
el núcleo esencial de la garantía institucional
de la autonomía local. El Consejo de Estado
también cuestiona la regulación planteada
en relación con las mancomunidades y las
prestados por mancomunidades recogidos en
la elevada importancia que en muchos casos
Las mancomunidades acabarán siendo un
ejemplo paradigmático de la evolución que
experimenta el articulado de esta ley, ya que en
36
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
tiene la autonomía municipal en la legislación
de las CCAA.
Como
conclusión,
del
propio
Dictamen
que el Consejo de Estado realiza de este
anteproyecto de ley el junio del año 2013: “no
es una regulación precisa ni acabada y debe
dotarla de claridad y coherencia”. Evaluado el
Dictamen, las consecuencias no tardarían en
Anteproyecto. Durante el mes que transcurre
entre la publicación del Dictamen del Consejo
de Estado hasta la aprobación del proyecto
de ley por el Consejo de Ministros del 26 de
julio de 2013, se cambió el papel a jugar por
las diputaciones, garantizando la conformidad
de los municipios para que la prestación de
los servicios públicos se lleve a cabo por la
institución provincial.
El tan mencionado Dictamen también recuerda
que el papel de las diputaciones provinciales
es el de realizar competencias funcionales. La
versión del anteproyecto posterior a la entrada
en escena del Consejo de Estado, acaba
abandonando la técnica del coste estándar y la
sustituye por la del coste efectivo del servicio
a la Diputación (o entidad equivalente) de la
coordinación de la prestación de determinados
servicios que se enumeran en el artículo 26.2.
Es decir, en los municipios con una población
inferior a 20.000 habitantes correspondía
a la Diputación Provincial la coordinación
de la prestación de los servicios y decidía
unilateralmente, si los prestaba ella misma o
mediante consorcios o mancomunidades, que
son formas de gestión compartida. Se repercutía
al municipio el coste efectivo del servicio en
función de su uso. Sólo si éste podía acreditar
que podía prestar el servicio a un coste efectivo
menor podía asumir la prestación. Este sistema
supone una vulneración mayor de la autonomía
local que el planteado anteriormente, ya que
antes se tenía que demostrar mediante una
evaluación, que el municipio no prestaba el
servicio a un determinado coste y entonces era
asumida la prestación por la diputación. Con
el cambio, se atribuía directamente la decisión
de la prestación a la Diputación y únicamente
lo podía prestar al municipio si acreditaba un
menor coste.
La sustitución de coste estándar por coste
efectivo del servicio obligó a una revisión de los
preceptos de la ley. El artículo 116 ter ordena a
las entidades calcular periódicamente el coste
efectivo de los servicios que prestan antes del
1 de noviembre de cada año. El cálculo se
realizará sumando los costes reales directos
y los indirectos de acuerdo con los datos del
presupuesto general que se va actualizando.
Reglamentariamente se desarrollarán los criterios
de cálculo mediante una Orden de Ministerio
de Hacienda. En el preámbulo de la LRSAL
esta medida se considera un paso fundamental
en la mejora de la información disponible,
eliminando asimetrías, y contribuirá de forma
Todo cambia desde la versión de 22 de julio,
hasta el nuevo acuerdo del Consejo de Ministros
de 26 de julio. Con sólo cuatro días, se incluye
la voluntad de los municipios afectados a la
del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas y de la Diputación Provincial. Se
mantiene la atribución a la Diputación, la cual
propondrá con la conformidad de los municipios
afectados la forma de prestación al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas y éste
reducir los costes efectivos del servicio; además
será preceptivo el informe de la CCAA si es la
De este modo, se requiere la conformidad del
municipio, a diferencia de lo que sucedía con
borradores anteriores de la LRSAL, el municipio
que quiera podrá retener sus competencias,
sin perjuicio de la necesidad de cumplir los
principios de estabilidad presupuestaria y de
37
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
En relación a las competencias delegadas,
el artículo 27.3, no acaba incluyendo las
políticas activas de ocupación que sí lo
estaban en anteriores versiones. En referencia
a las competencias locales llamadas impropias,
complementarias de otras administraciones,
del articulado elimina la disposición transitoria
novena, donde se establecía la obligación de
una valoración de las competencias impropias
ejercidas por los municipios.
Con posterioridad al Dictamen, también se da
una nueva redacción al artículo 13, relativo a
la fusión de municipios, donde se incluyen
medidas para incentivar esta iniciativa por parte
de los entes locales. La versión del anteproyecto
de 22 de julio de 2013 preveía una suspensión
durante los cinco primeros años desde la
adopción del convenio de fusión, de las acciones
legales que podrían emprender los acreedores
respecto de las obligaciones pendientes de
pago y también la paralización del cómputo del
plazo de los intereses que correspondan (letra f
del apartado 4 del artículo 13). Esto puede ser
contradictorio con las previsiones de la Ley de
Enjuiciamiento Civil o la Ley de Contratos. Esta
del articulado aprobado. Conviene señalar que
artículo 13 LRBRL en la versión de 22 de julio
de 2013 y teniendo en cuenta que borradores
de la ley ya están presentes en nuestras vidas
evidencia la improvisación que impera en todo
momento entre los promotores de la norma.
3.1.3.Tramitación parlamentaria de la Ley
27/2013
Dictamen se remite al Congreso de los Diputados
(publicándose en el BOCG. Congreso, serie
A, núm. 58, de 6 de septiembre de 2013). En
el trámite parlamentario se presentaron diez
enmiendas a la totalidad en su modalidad de
devolución: cinco del grupo mixto, una de
Convergencia y Unió (CiU), una de Unión
38
progreso y Democracia (UPyD), una del Partido
Socialista Obrero Español (PSOE), una de
Izquierda Plural y una del Partido Nacionalista
Vasco (PNV). Las enmiendas a la totalidad fueron
todas rehusadas, excepto la del Grupo Vasco,
que fue retirada porque se llegó a un acuerdo
sobre el reconocimiento de las especialidades
forales con el Grupo Popular.
El encargado de defender el proyecto de ley
ante el Pleno fue el Ministro de Hacienda
y Administraciones Públicas, Sr. Cristóbal
que: “las corporaciones locales son el único que
ha liquidado sus presupuestos generales de 2012
el 0,22 del PIB, mejorando sustancialmente su
objetivo de estabilidad que para el año pasado
fue de menos del 0,3% del PIB y logrando una
alcanzado el 0,39% del PIB”. Este argumento
resulta contradictorio teniendo presentes los
objetivos de la reforma local.
Al articulado del proyecto de ley, se presentaron
444 enmiendas de las cuales sólo se admitieron
10. En referencia al trámite parlamentario en
el Senado, destaca que se presentaron siete
propuestas de veto de diferentes senadores.
Ninguno de ellas prosperó. También se
presentaron 447 enmiendas al articulado de la
ley. En la Ponencia de la Comisión de Entidades
Locales, se introdujeron únicamente las
enmiendas aportadas por el Grupo Parlamentario
Popular (números 421 a 447). Estas enmiendas
necesario mencionar un cambio de notable
importancia cómo es la introducción del
consentimiento o conformidad municipal por
la coordinación por parte de la diputación de
la prestación de los servicios mínimos de los
municipios de menos de 20.000 habitantes que
se corresponde con el artículo 26. También hay
que destacar la introducción, casi en tiempo de
prevée la posibilidad de destinar patrimonio
municipal del suelo a reducir la deuda comercial
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
trámite del proyecto de ley en el Senado se
incluyó el apartado tercero de la disposición
adicional tercera. Ésta supone una verdadera
cláusula de excepción por la comunidad
autónoma aragonesa como se explicará en el
apartado dedicado a las diferencias territoriales
en la aplicación de la LRSAL.
El texto se devolvió al Congreso de los Diputados,
que aprobó las enmiendas del Senado, siendo
promulgada la Ley 27/2013 de Racionalización
y Sostenibilidad de la Administración Local.
Finalmente, esta ley se publicó en el BOE de 30
de diciembre de 2013.
Es interesante observar como importantes
cambios consisten en evitar la aplicabilidad
de la ley en determinados territorios. Son
precisamente los grupos parlamentarios
nacionalistas o regionalistas de estos territorios
los que también votarán a favor de la LRSAL.
Podemos concluir que el texto salido del
Congreso diverge de manera notable con el
texto aprobado por el Consejo de Ministros28.
la LRSAL sobre el régimen local español
LRBRL
Los principales cambios introducidos por la
un mayor peso de las diputaciones o entes
se atribuye la coordinación de los servicios
mínimos en los municipios de población inferior
a 20.000 habitantes, así como la participación
activa en la evaluación y el seguimiento de los
de los procesos de fusión de municipios; la
regulación de un régimen de fusión municipal
La complejidad de la reforma obligó al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas a publicar la Nota explicativa de la Ley
27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local (6/03/2014).
28
basado en un sistema de incentivos; la
reforma extensa en el marco de las entidades
instrumentales que conforman el sector público
local (esta era una previsión largamente esperada
y lógica debido de al incremento de este tipo de
ente); la obligación de determinar de manera
efectiva el coste de los servicios, así como la
delimitación de sus formas y los requisitos
de potenciación de la función interventora
en los términos establecidos por el Estado; el
control de la retribución de los representantes
locales y del personal al servicio de los entes
locales (se regula con especial dedicación sus
límites máximos y la modalidad de dedicación
que la independencia de los funcionarios con
habilitación de carácter nacional (secretarios
e interventores de Ayuntamiento) se refuerza
respecto la propia entidad local donde prestan
su servicio (el Estado remarca la centralización
del control sobre estos colectivos en materia de
selección, formación, habilitación y potestad
sancionadora).
Para llegar a lograr estos objetivos, se realiza una
LRBRL, de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales y de la Ley 30/1992, del Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común LRJPAC,
entre otros. En este apartado no compararemos
la evolución de los diferentes borradores y
propuestas de ley sino que nos centraremos en
sino las que son de nuestro interés; esto es a
las relativas a primeros de autonomía local, al
reparto de competencias en materia de régimen
local entre el Estado y las CCAA (en particular,
la Generalitat de Cataluña). Por lo tanto, será
objeto de análisis el articulado de los Títulos I, II
y III de la nueva redacción de la LRBRL y ciertos
artículos y disposiciones de la LRSAL.
El principio de autonomía local se concreta en
el artículo 2 de la LRBRL: “para la efectividad
de la autonomía de las entidades locales la
legislación del Estado y las CCAA tendrán
39
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
que asegurar a las municipios, provincias e
islas el derecho a intervenir a cuántos asuntos
intervengan directamente en el círculo de sus
intereses”; este derecho a intervenir tendrá
que efectuarse de acuerdo con los principios
de máxima proximidad a los ciudadanos y de
descentralización. La nueva redacción del
máxima”
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
esta nueva redacción es que el principio de
autonomía local quedaría directamente sujeto a
la legislación sobre estabilidad y sostenibilidad,
es decir, a una normativa de ámbito estatal.
El artículo 3 de la CEAL muestra una línea
contrapuesta a este concepto, en la medida que
habla de la “ordenación” y la “gestión” de sectores
importantes de la actividad administrativa.
del artículo 7 LRBRL, en su apartado tercero.
Establece la aclaración de que tanto el Estado
como las Comunidades Autónomas, en el
ejercicio de sus competencias, podrán delegar
competencias a las Entidades locales. La
segunda parte de este apartado, deja atrás la
terminología de competencias atribuidas a los
entes locales por el de competencias delegadas.
A la vez, junto con la previsión de técnicas de
dirección y control de oportunidad, se añade el
establecidas al artículo 27. El cambio más
de un cuarto apartado: “Las Entidades Locales
tan sólo podrán ejercer competencias diferentes
de las propias y de las atribuidas por delegación
cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad
competente por razón de materia, en el cual
se señale la inexistencia de duplicidades, y de
la Administración que tenga atribuida la tutela
las nuevas competencias”. Podemos comprobar
nuevamente la subordinación del principio
de autonomía a los principios de estabilidad
nuevamente la subordinación a la vigilancia
de otras Administraciones Públicas. En cuanto
a las dudas sobre el carácter vinculante de los
informes de las administraciones competentes,
que exige el último inciso del apartado 4,
podemos avanzar que no vulnera la autonomía
local ya que estos informes constituyen controles
constitucional29. Por lo tanto, se admiten los
controles que estén previstos en la ley, que velen
por la legalidad, sean concretos y puntuales y
que tengan por objeto actos en los cuales incidan
intereses que sobrepasen el ámbito local. Así lo
establece en Cataluña también el artículo 86.4
adoptados por los municipios no pueden ser
objeto de control de oportunidad por ninguna
otra administración. Trasladando esta doctrina
evitar que se ponga en riesgo la sostenibilidad
que se trata de un control legítimo admitido por
la jurisprudencia constitucional.
En referencia al artículo 10 de este texto legal,
hay un cambio sustancial en base en el principio
que se establecía en el apartado 3 de este mismo
artículo. Se puede divisar la disminución de
funciones de coordinación no afectarán en
ningún caso a la autonomía de las entidades
municipal, de acuerdo con los requerimientos
de la legislación de estabilidad presupuestaria y
29
supuesto de ejecución simultánea del mismo
servicio público con otra Administración Pública.
A estos efectos, serán necesarios y vinculantes
los informes previos de la Administración
autonomía local es compatible con la existencia de un control
de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, y que, en
cambio, «[... ] no se ajusta tal principio la previsión de controlas
genéricos y indeterminados que sitúan a las Entidades locales en
una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de
la Administración del Estado u Otras Entidades territoriales» ( STC
4/1981, de 2 de febrero , FJ 3 )
40
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
funciones de coordinación serán compatibles
con la autonomía de las entidades locales.
También se introduce en esta ley un nuevo
apartado que muestra la sumisión a primeros de
estabilidad presupuestaria que “la coordinación
de las entidades locales tendrá por objeto
asegurar el cumplimiento de la legislación
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
El artículo 25 LRBRL establece, con carácter
básico, el alcance de las materias sobre las
que los municipios tienen que ejercer las
competencias propias, siempre según la
regulación que de las mismas efectúen el
legislador estatal o autonómico, según la
distribución sectorial de competencias. De
acuerdo con su contenido, la reforma limita
hasta ahora eran objeto de estas competencias;
de precisar más el ámbito competencial que se
vincula e incorpora algunos ámbitos materiales
concretos. En una primera aproximación a la
literalidad del precepto, podemos comprobar
cómo en su primer apartado, se establece que
el municipio ya no podrá promover toda clase
de actividades, ni prestar tantos servicios como
sea necesario para satisfacer las necesidades
de la comunidad vecinal. Con anterioridad
a la reforma podía ejercer la competencia
en “seguridad en lugares públicos”, ahora
puede ejercer “policía local, protección civil,
y prevención y extinción de incendios”. Con
esta mayor concreción, se ha producido una
supresión de ciertas materias, o se ha realizado
una interpretación restrictiva de algunos
conceptos porque el legislador ha creído que
eran demasiado abstractos y generales, como es
el caso de protección del medio ambiente. El
apartado tercero de este artículo también se ha
alterado, debido a que la determinación por ley
de las competencias municipales establecidas en
este artículo se deberá efectuar de conformidad
con los principios del nuevo artículo 2, y
no aprecia el principio de proximidad. Hay
dos nuevos apartados (4 y 5), que añaden
nuevos condicionantes al ejercicio de estas
las Entidades Locales.
El artículo 26 LRBRL, referido a la prestación
de los servicios municipales obligatorios,
sustanciales. En el primer apartado, cuando ese
establece la obligación de prestar los servicios,
podemos mencionar que ya no se emplea
la expresión “los municipios por sí mismos
o asociados”, sino sólo por ellos mismos,
eliminando cualquier rastro de asociación
(por ejemplo: de manera mancomunada). En
las diferentes franjas o tramos de población
de los municipios, también se han realizado
número superior a 20.000 habitantes se ha
sustituido el concepto de “prestación de
servicios sociales” por el mucho más limitado
de “evaluación e información de situaciones
de necesidad social y la atención inmediata
a personas en situación o riesgo de exclusión
social”.
Se suprime el antiguo apartado 2 donde se
exigía la solicitud a la Comunidad Autónoma
de prestar servicios que fueran de difícil
cumplimiento por parte del propio ayuntamiento
del municipio, es decir, de la dispensa de la
obligación de prestarlos, y se le redacta de otra
manera. En los municipios con una población
inferior a 20.000 habitantes, será la Diputación
provincial (o una entidad equivalente) quién
deberá coordinar la prestación de ciertos
servicios como la recogida y tratamiento de
residuos, o el alumbrado público, dejando atrás
la realización de coordinación que realizaban
las Comunidades Autónomas. En esta nueva
redacción que el legislador ha promovido,
el papel de éstas últimas queda reducido a la
formulación de un informe preceptivo si, para
coordinar estos servicios por la Diputación, con
previa proposición al Ministerio de Hacienda,
fuera la Administración que ejerce la tutela
41
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
ser prestados por el propio municipio, si el
coste efectivo de la prestación sea menor al
de la propuesta de la Diputación, por lo tanto
observamos la importancia de la palabra
“coordinación”. El párrafo tercero de este
mismo artículo 26.2 condiciona volver a asumir
la prestación del servicio y, consiguientemente,
su capacidad de decidir aquello que el
municipio considere más adecuado al hecho de
el servicio con un coste efectivo más bajo que
el derivado de la forma de gestión propuesta por
ésta. También destaca la supresión del apartado
4 sobre la cooperación entre Diputaciones
y Comunidades Autónomas. En resumen,
podemos observar un fortalecimiento claro de
la Diputación en detrimento del municipio y
las CCAA, a pesar de no ser tan drástico como
sucedía en los borradores presentados antes del
referido dictamen del Consejo de Estado.
El artículo 27 LRBRL ha sufrido un cambio
destacable en casi todo su articulado. El apartado
primero del antiguo articulado establecía que,
bajo algunas delimitaciones que tenían que
del Estado, de las comunidades autónomas y
otras entidades locales podían delegar en los
municipios, el ejercicio de competencias en
materias que afectaran sus intereses propios, si
y existe una mayor participación ciudadana. De
acuerdo con el redactado actual dado por la
LRSAL, la mayor participación ciudadana ya no
es un objetivo. El nuevo anhelo es la eliminación
de duplicidades administrativas, de acuerdo
con el principio de estabilidad presupuestaria
recogido en la Exposición de Motivos, las
limitaciones al ejercicio de esta delegación se
someten a un periodo temporal (de 5 años).
Finalmente podemos destacar que también se
añade el requisito adicional de acompañar esta
delegación de una memoria económica.
42
En su apartado segundo, se dispone que
cuando se deleguen competencias a uno o
más municipios de la misma provincia, esta
delegación se tiene que hacer siguiendo criterios
homogéneos. La Administración delegante
podrá solicitar la asistencia de las diputaciones
provinciales o entidades equivalentes para la
coordinación y seguimiento de las delegaciones
previstas en este apartado. Se añade en el
apartado tercero, un listado exhaustivo de
competencias que tienen como objeto “evitar
duplicidades administrativas, mejorar la
transparencia de los servicios públicos y el
servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir
a los procesos de racionalización administrativa,
generando un ahorro limpio de recursos” que
de manera homogénea la Administración
del Estado y las CCAA podrán delegar. Otro
cambio notablemente importante consiste en
que actualmente las competencias delegadas
se ejercitan de acuerdo con la legislación del
Estado o de las CCAA (por algunos sectores
del mundo local privándole a los entes locales
de la autonomía propia), mientras que con
anterioridad, podían hacerlo siguiendo la
reglamentación aprobada por la entidad local
delegando. Íntimamente relacionado con estos
cambios, el nuevo artículo 57 bis incluye
una garantía adicional en relación con la
suscripción de convenios de colaboración.
Conviene destacar especialmente los cambios
en relación al artículo 28 LRBRL, que
actividades complementarias de las propias
otras administraciones públicas y, en particular,
las relativas a la educación, la cultura, la
promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y
la protección del medio ambiente”. Este artículo
ha quedado suprimido por el número once del
artículo primero de la Ley 27/2013. Ahora los
municipios no pueden ejercer competencias
que no les sean estrictamente propias, aunque el
nuevo apartado 4 del artículo 7 LRBRL establece
que: “ Las Entidades Locales solo podrán
ejercer competencias distintas de las propias y
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
de las atribuidas por delegación cuando no se
conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo
con los requerimientos de la legislación de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
de ejecución simultánea del mismo servicio
público con otra Administración Pública. A
estos efectos, serán necesarios y vinculantes
los informes previos de la Administración
competente por razón de materia, en el que
se señale la inexistencia de duplicidades, y de
la Administración que tenga atribuida la tutela
las nuevas competencias”.
La regulación de las competencias propias
de las Diputaciones Provinciales o entidades
equivalentes (articulo 36 LRBRL) ha sufrido
algunas variaciones: en todo caso se garantizará
la prestación de los servicios de secretaría e
intervención a los municipios de menos de
1.000 habitantes, la prestación de los servicios
de tratamiento de residuos en los municipios
de menos de 5.000 habitantes, y de prevención
y extinción de incendios en los de menos de
20.000. Se añaden cambios sustanciales como
los apartados E, F, G, H y I, donde destacamos
la prestación de servicios de gestión de la
recaudación tributaria y de servicios de
administración electrónica y de contratación en
los municipios inferiores a 20.000 habitantes. El
artículo 36.2, letra a, segundo párrafo, LRBRL
prevée que el plan provincial de cooperación
supramunicipal como forma de reducir los
costes efectivos. La determinación legal que sea
prestado por el municipio sea superior al coste
de los servicios coordinados o prestados por
la misma diputación para incluir la prestación
del servicio en el mencionado plan provincial
y de la manera que allá se determine, limita,
municipios para escoger la forma de gestionar
que consideren más adecuada para la prestación
de los servicios de su competencia, bajo su
La disposición adicional decimotercera LRSAL
establece que el personal al servicio de los
consorcios constituidos antes de la entrada en
vigor de esta ley, que presten servicios mínimos
LRBRL, podrá integrarse por quienes no sean
personal funcionario o laboral procedente de
una reasignación de puestos de trabajo de las
Administraciones participantes en el consorcio
y la disposición adicional decimocuarta sigue
con el régimen jurídico especial de ciertos
consorcios que sigue existente, como es el
caso del régimen de los que no tengan la
consideración de Administración Pública a
efectos del Sistema Europeo de Cuentas, o de
los que estén participados por Entidades Locales
y entidades privadas.
La disposición transitoria undécima LRSAL
establece que las mancomunidades de
municipios, en el plazo de seis meses, tienen
que adaptar sus estatutos a las previsiones
del artículo 44 LRBRL para no incurrir en
causa de disolución (apdo. 1). Añade que
las competencias de las mancomunidades
tienen que estar orientadas, exclusivamente,
a la realización de obras y a la prestación
de servicios públicos necesarios porque los
municipios puedan ejercer sus competencias o
prestar los servicios que enumeran los artículos
25 y 26 LRBRL (apdo. 2).
3.2.2. Diferencias territoriales en la aplicación
de la LRSAL
sorprenden especialmente las excepciones
que prevée basadas en la singularidad propia
de determinadas CCAA. En un proceso de
reformas fomentado por el Gobierno Central
donde podemos constatar una voluntad de
centralización sorprende esta diferenciación en
relación a los territorios.
En relación al régimen local del País Vasco se
43
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
otro lado, la disposición adicional segunda de la
LRSAL recoge todas las excepciones relativas a
la Comunidad Foral de Navarra. Básicamente se
atribuye a estas CCAA unos amplios márgenes
parte, ello es debido a que las funcionas de
propias y en este sentido pueden escapar de un
que realiza la LRSAL.
la aplicación de esta Ley en la Comunidad
Autónoma de Aragón se tiene que hacer
de acuerdo con el régimen especial de
organización institucional que prevée su
Estatuto de autonomía en materia de régimen
local, en virtud del cual la comunidad
autónoma tiene que aplicar las competencias
que prevé esta Ley en los diferentes niveles
de la administración con sujeción a la CE, al
contenido básico de esta Ley y a los principios
de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad
administrativas. Resulta chocante esta mención
expresa a una comunidad autónoma y muy
especialmente en contraposición al trato que
ha recibido Cataluña donde hay que recordar
que el EAC también prevée numerosas
particularidades en la organización institucional
local. Esta disposición adicional establece que
las disposiciones de la ley son de aplicación a
todas las Comunidades Autónomas, sin perjuicio
de sus competencias exclusivas en materia de
régimen local asumidas en sus Estatutos de
Autonomía.
La disposición adicional sexta tiene una
relevancia especial porque establece que se
respetará la organización comarcal establecida
en los Estatutos de Autonomía de las CCAA.
Finalmente podemos mencionar la disposición
adicional cuarta de la LRSAL que regula unas
concretas peculiaridades en relación con las
ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y
en la disposición adicional quinta se regula
44
determinadas especialidades de Barcelona y
Madrid.
4. Oposición a la LRSAL y actuaciones
ante el Tribunal Constitucional.
La LRSAL, desde los meses anteriores a su
publicación en el BOE, de 30 de diciembre
de 2013 y hasta nuestros días, ha sido una
ley muy contestada por el mundo local y por
los grupos parlamentarios de la oposición.
Se considera que, aprovechando el actual
contexto de crisis económica, el Estado quiere
recuperar competencias de una manera poco
sutil vulnerando entre otros el principio de
autonomía local y el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, (BOIX PALOP, 2014, p. 20 y ss).
es una creación relativamente reciente de
nuestro ordenamiento jurídico30. Nace de
la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, y a
través del mismo pueden las entidades locales
tienen capacidad para impugnar normas con
rango de ley del Estado y de las Comunidades
Autónomas que lesionen la autonomía local
constitucionalmente garantizada.
La legitimidad para interponer el recurso es una
cuestión compleja. Pueden hacerlo el municipio
o la provincia que sea destinataria único de la
ley o norma con rango de ley, pero si no hay un
destinatario único, el requisito es más estricto y
pueden promoverlo un número de municipios
que supongan al menos, un séptimo de los
existentes en el ámbito territorial de aplicación
de norma con rango de ley. A este requisito,
que a menudo no es fácilmente asumible, se
añade que representen como mínimo un sexto
correspondiente y un número de provincias que
La STC 32/1981, por ejemplo, menciona la inexistencia en ese
período de un derecho de los entes locales a ejercer acciones
ante el TC contra normas con rango de ley. Actualmente esto ha
30
la autonomía local, aunque los requisitos en cuanto a legitimación
a menudo lo hacen irrealizable.
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
supongan al menos la mitad de las existentes
en el ámbito territorial de aplicación de norma
con rango de ley y representen como mínimo la
31
. La complejidad
de lograr las condiciones para interponer recurso
es tan elevada que Fuentetaja Pastor ha llegado
legitimación activa (FUENTETAJA, 2010, p.109).
El recurso en defensa de la autonomía local
interpuesto ante el TC contra la LRSAL el día
30 de junio de 2014, cumplía con creces estas
previsiones. De acuerdo con el artículo 75 ter.1
de la LOTC; el mínimo requerido era 1.160
municipios de los 8.118 existentes que representen
7.854.964 de los 47.129.783 habitantes del
estado. A nivel territorial catalán, 855 municipios
de los 947 existentes se han sumado a actuar y
representan en 7.440.226 habitantes. En cuanto
al resto del estado, han participado 2.393
municipios que representan más de dieciséis
millones. Podemos comprobar cómo se superan
con creces los requisitos mínimos exigidos
muestra del amplio rechazo a la ley.
autonomía local, es preceptivo el acuerdo
del órgano plenario de cada una de las
corporaciones locales que lo promuevan,
adoptado por la mayoría absoluta del número
legal de sus miembros y con posterioridad,
tienen que cumplir el requisito de solicitar
un dictamen en el Consejo de Estado o
órgano correspondiente de la Comunidad
Autónoma, según que el ámbito territorial al
que pertenezcan las corporaciones locales
corresponda a diversas o a una Comunidad
Autónoma. Este dictamen no es en ningún caso
vinculante, a pesar de que es preceptivo.
Existen especialidades cuando se trata de impugnar disposiciones
legales de la Comunidad Autónoma de Canarias (están legitimados
tres cabildos), y en el caso de la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares (dos consejos insulares), aunque en ambos casos no se
alcance el porcentaje de población exigido para los municipios.
En relación con las leyes del ámbito de las cuales de aplicación
afecte directamente a la Comunidad Autónoma del País Vasco
están también legitimadas las Juntas Generales y las Diputaciones
Forales de cada Territorio Histórico.
31
La Comisión Permanente del Consejo de Estado,
el día 22 de mayo de 2014, emitió el Dictamen
338/2014 sobre esta cuestión. El dictamen
determina que existen fundamentos jurídicos
a los artículos 26.2 y 116 ter, en relación a la
prestación de servicios por las diputaciones
provinciales o implementación de fórmulas de
gestión compartidas con los municipios que
tienen una población inferior a 20.000 personas.
Los motivos de inconstitucionalidad, según el
Consejo de Estado giran en torno a cuestiones
muy concretas cómo el coste efectivo y una
vulneración de la autonomía local en un sentido
bipartito en primer lugar porque impiden el
ejercicio de competencias propias por parte
del municipio; en segundo lugar, porque se
puede condicionar y vetar sus decisiones en
esta materia. El dictamen, que cómo sabemos
es preceptivo y no vinculante considera que
el artículo 26.2, con el articulado dado por
el anteproyecto de la LRSAL, no resuelve el
problema que puede surgir si un municipio
no presta su conformidad con la propuesta
de gestión presentada por la Diputación
Provincial. Por este motivo considera que se
tienen que cambiar los párrafos segundo y
de la expresión “conformidad de los municipios
afectados”. También la disposición adicional 16
de la LRSAL, donde se recoge que determinados
acuerdos sean adoptados sin votación favorable
de la mayoría simple del Pleno. La Junta de
gobierno local podría tomar decisiones que
corresponderían al Pleno.
que declarar, si existe o no vulneración de
la autonomía local constitucionalmente
garantizada y resolver de manera efectiva el
que proceda sobre las situaciones de hecho o
de derecho creadas en lesión de la autonomía
local.
El recurso de inconstitucionalidad interpuesto
por el Parlamento de Cataluña contra la LRSAL
45
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
es de una excelente técnica jurídica y presenta
numerosas particularidades respecto de otros
recursos que lo hacen digno de análisis. En
la actual VIII legislatura, destaca una notable
presencia de alcaldes de municipios que son
parlamentarios y esto supone que el recurso
responda de manera muy cercana a las
inquietudes del municipalismo catalán. Para
conseguir que el Parlamento pueda interponer un
recurso de inconstitucionalidad, es preceptivo
que los grupos parlamentarios soliciten un
dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias. El
dictamen 8/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
y sostenibilidad de la administración local fue
aprobado por unanimidad. En este dictamen, se
concluyó que múltiples preceptos del articulado
de la ley podrían ser constitutivos de incurrir en
inconstitucionalidad. La interposición de un
recurso de inconstitucionalidad contra la ley se
aprobó por el Pleno del Parlamento de 27 de
marzo de 2014.
utiliza de manera incorrecta el artículo 135,
para restringir el marco de la autonomía local
y recuperar por parte del Estado competencias
legislativas,
reglamentarías
y
ejecutivas
que, de acuerdo con la CE y el Estatuto de
Autonomía de Cataluña (EAC) tendrían que
corresponder a la Generalitat. Se pone de
”
de las competencias locales porque puede
suponer una pérdida de la capacidad de
gestión de los municipios en perjuicio de su
autonomía y del principio democrático que lo
legitima. Además, es evidente en el ámbito de
distribución de competencias entre el Estado y
en varios ámbitos y decantando la balanza del
carácter bifronte del régimen local a favor de la
Administración del Estado.
Otro de los aspectos controvertidos de la
LRSAL es el incumplimiento de la función
correspondiente a una ley básica de régimen
local. Existe una estrecha relación entre la
46
competencia básica del Estado y la garantía de
la autonomía local. En este sentido, podemos
destacar que de acuerdo con la jurisprudencia
establecida por el Tribunal Constitucional
(STC 32/1981 y 214/1989), en ejercicio del
artículo 149.1.18 CE el Estado puede legislar
para garantizar el contenido mínimo de la
autonomía local. Esto merece especial atención,
porque se asegura que la ley básica permite
frenar al legislador autonómico en hipotéticos
planteamientos que puedan reducir o restringir
el contenido de la autonomía local considerado
mínimo y esencial.
5. Conclusiones
a. La reforma local articulada mediante la
las administraciones locales. Nadie dudaba
de la necesidad de impulsar un nuevo
modelo municipal, pero la LRSAL no ha
respondido a las expectativas del mundo
local, ni ha generado un amplio consenso
que permita cimentar y desarrollar a largo
plazo sus principales líneas rectoras.
Podemos concluir que nos encontramos
ante una oportunidad perdida. Además, la
oposición a la ley de casi todos los actores
políticos, a excepción del Partido Popular
(que en las elecciones municipales de 2015,
ha experimentado un importante descenso
de votantes) hace preveer que cualquier
cambio de color político en el Gobierno
en las próximas elecciones generales de 27
de diciembre, puede suponer un impulso
legislativo que al menos deje, sin efecto
alguno de sus principales objetivos.
b. Entre los principales errores que podemos
mencionar de la ley destaca el profundo
desconocimiento de la problemática local
y una escasa preocupación por la mejora
de los gobiernos locales porque el principal
objetivo de los impulsores de la reforma son
estabilidad tal como se repite de manera
Josep R. Barberà i G., Marc Navés i S. - Una reforma polémica del régimen local español
constante en el articulado. Este enfoque del
legislador estatal es realmente sorprendente
porque, como hemos destacado a lo largo
del artículo, estos principios ya existían con
anterioridad a la reforma del artículo 135
CE y son precisamente los entes locales
las administraciones que se ajustan mejor
al principio de estabilidad presupuestaria.
es mucho menor al de la administración
central (desde donde se impulsa esta
reforma) y al de las CCAA. En consecuencia,
nos encontramos ante una ley que plantea
excesivos controles a los municipios en un
contexto económico muy concreto, pero
que con la desaparición de la situación de
crisis se mantendrá.
c. Resulta importante señalar que en el régimen
local hay problemas a corregir como el
exceso de minifundismo municipal. Puede
parecer sorprendente en numerosos países
de Latinoamérica destacar que en Cataluña
existen 203 municipios (con sus respectivos
203 alcaldes) de menos de 250 habitantes.
No obstante, la LRSAL no parece que quiera
que no ha establecido grandes incentivos
a la fusión de municipios y centra el foco
de atención en el principio de estabilidad
presupuestaria.
d. El cambio radical que ha experimentado
borradores iniciales, denota la falta de
concreción en los objetivos de la reforma.
El lector puede tener la sensación de que
no se sabía exactamente que se quería
conseguir. La abundancia de borradores
y las importantes enmiendas del Consejo
de Estado al articulado del proyecto de
ley, demuestran el escaso contacto de los
promotores de la reforma con la realidad local
y la improvisación y desorden que impera
en esta reforma. Como hemos observado, las
iniciales versiones del Proyecto tenían como
objetivo principal y explícito racionalizar la
estructura organizativa de la Administración
local mediante medidas destinadas a reforzar
y fortalecer a las provincias (Diputaciones
provinciales), que asumirían parte de las
competencias anteriormente prestadas
por los municipio (Ayuntamientos) con el
objetivo de conseguir economías de escala
con unos servicios comunes centralizados
y reducir estructuras administrativas que
sostenibles. Este vaciado de competencias
de los entes locales se fue suavizando y
matizando a medida que la ley avanzaba
coordinación, en los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes, de
la prestación de determinados servicios.
Por este motivo, debemos considerar su
reformulación como ente local de elección
indirecta.
e. La crítica, a menudo es fácil y no nos debe
hacer olvidar los notables aciertos de la
LRSAL, reconocidos por los propios técnicos
de las administraciones locales. En el período
de crecimiento económico, asistimos a la
creación de múltiples consorcios, entidades
dependientes de los municipios. La falta
de aplicación del derecho administrativo
provocó que muchas empresas de capital
público actuaran como públicas o privadas
según su conveniencia. Como si fuera, que
a menudo existieran duplicidades entre
administraciones. Esta reforma pretende
ordenar todo el mapa local para evitar
estas situaciones. Habrá una potenciación
de la transparencia y se intenta una mayor
profesionalización del personal de los entes
locales.
Muchos de los puntos de vista contrarios a la
ley, parecen más dirigidos a los borradores
anteriores a la tramitación parlamentaria,
La reforma local ha reforzado el papel de
las Diputaciones, pero no con la magnitud
inicialmente planteada. Es poco probable
47
IURIS ISSN: 0124-6666 - Enero / Diciembre de 2015 - No. 17 (25 - 49)
que el TC estime muchas de las pretensiones
efectuadas en los recursos contra la ley.
Como hemos constatado, difícilmente se
pueden extraer de la tradición jurídica
española elementos favorables al principio
de autonomía local y, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, que opta
de la misma, en ningún caso podemos
concluir que sea inalterable, de modo que
esta reforma podría perfectamente ajustarse
a este principio.
f. La perspectiva de los meses (pronto
celebraremos los dos años de su publicación
en el BOE) nos permite constatar que la
LRSAL no es una norma sobre la que sea
posible encontrar acuerdos unánimes. Sin
embargo, nuestro punto de vista se aleja del
dogmatismo dónde fácilmente se puede caer.
Entre el blanco y el negro, consideramos que
esta reforma local parece haber encontrado
acomodo en una franja más bien gris, con
toda la carga negativa del adjetivo, debido
a la falta de efectividad de algunas de sus
ambiciosas y desmedidas pretensiones.
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