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Revista Probidad
http://www.probidad.org.sv
Por la transparencia en la gestión pública y una nueva cultura
política que sea participativa, democrática y moral
Edición No. 10
septiembre−octubre
2000
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 1
Indicador
Dirección postal
Apartado postal No. 1648,
Centro de Gobierno, San Salvador,
El Salvador, C.A.
Editores
Linda Hemby
Jaime López
Correo electrónico
[email protected]
Página web
http://www.probidad.org.sv
Aclaración
Uno de los propósitos de la Revista Probidad es abrir un espacio para la expresión de diferentes
ideas y análisis sobre los numerosos temas relacionados con los obstáculos a la
democratización y el combate de la corrupción. Entre ellos se encuentran la cultura política, es
decir, la participación, la democratización, los principios éticos, la espiritualidad y la identidad
nacional, así como las reformas de leyes y procedimientos. Para generar debate e ideas sobre
estos y otros temas, la Revista Probidad publica artículos y comentarios de los lectores y puede
proporcionar una columna permanente, aunque sus autores no compartan la misma perspectiva
del Equipo Facilitador.
Por esta razón, aclaramos a los lectores de la Revista Probidad que los artículos escritos por
personas e instituciones que no pertenecen al Equipo Facilitador reflejan los pensamientos de
sus respectivos y estimados autores y no de la Revista Probidad.
Aviso de Derechos
La Revista Probidad puede ser reproducida
y distribuida libremente, con la única
condición de que en las copias, totales o
parciales, se incluya este aviso de derechos
o se utilicen citas bibliográficas completas.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Nota
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con software libre*.
* "Software libre" son programas que pueden
ser usados, copiados, modificados o
redistribuidos sin restricción alguna, más que
la de seguir manteniéndolos libres.
Pag. 2
Contenido
Editorial: Buscando conceptos y estrategias propias
Linda Hemby y Jaime López
Co−editores Revista Probidad ... 10
La presente edición de la Revista Probidad nos muestra un panorama muy aleccionador de los
que es, o más precisamente, lo que está tratando de ser la anticorrupción latinoamericana.
Hay una búsqueda de conceptos propios, de un entendimiento de la corrupción que explique su
relación con los aspectos culturales e históricos de cada país, que ilumine como la politización,
la estructura económica y las relaciones de poder determinan la existencia de la corrupción y los
obstáculos para frenarla.
Argentina: La Inspección General de Seguridad de Mendoza
Rodolfo Arland
Consultor Internacional en Estrategias contra la Corrupción y el Fraude ...15
El autor desarrolla los aspectos más relevantes (tanto institucionales como políticos) de un
modelo de organización basado en la interacción entre el Estado y la Sociedad orientado a
prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción en materia de Seguridad Pública.
Destaca la importancia de desarrollar una verdadera "Política de Estado" para aquellos temas
que importan a la sociedad y cuyo tratamiento es responsabilidad excluyente de toda la clase
política, no sólo del partido gobernante.
La necesidad de asegurar líneas de acción que perduren en el tiempo, más allá de los períodos
de gobierno, se destaca como un aporte novedoso al desarrollo de sistemas estatales
anticorrupción habitualmente coincidentes con la toma de posesión y la finalización del mandato
de quienes los desarrollaron y ejecutaron.
Otra de los puntos relevantes del artículo se revela en la conformación de equipos
multidisciplinarios orientados al "Control Integral de Gestión" entendido como herramienta clave
para asegurar una adecuada línea de trabajo que asegure el cumplimiento de la legalidad y la
eficiencia en la prestación de un servicio público considerado esencial.
Brasil: A CORRUPÇÃO
Serio Borja
Professor de Direito da Puce e UFRGS ... 25
El autor señala que Brasil no ha ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción y
que en el preámbulo de la Convención aparecen las mayores y mejores premisas para, aparte
de otros medios disponibles, se revise el escándalo nacional del Foro de los Trabajadores
Paulistas y sus posibles ramificaciones a otros poderes.
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Paraguay: Democracia y Globalización
Carlos R. Caballero
Director de Asuntos Internacionales
Contraloría General de la República de Paraguay ... 28
Gobiernos corruptos y autoritarios establecieron en el pasado una suerte de globalización del
peculado, de tal forma que la financiación de instituciones internacionales para el desarrollo, en
muchos casos, fue desviada para beneficios personales.
Venezuela: La Lucha contra la Corrupción
y la modernización del Estado
Judith Cohen
Periodista
Coordinadora de la Red Informativa Nacional de Fe y Alegría ... 31
Caracas
Las condiciones económicas del mundo al inicio de este siglo indican que el camino hacia un
crecimiento económico sostenido ha tomado algunas desviaciones inesperadas. Aún los países
más grandes y poderosos no están protegidos de los derrumbes económicos y políticos que
tienen lugar en otras partes. Las economías de todas los naciones prácticamente están
íntimamente ligadas mediante el comercio electrónico, la Internet y el libre flujo de capital
internacional. Sin embargo, las libertades de que goza la economía mundial tienen también un
lado ominoso si se las emplea mal.
Sin una estructura para el buen ejercicio del poder y la falta de sinceridad gubernamental, es
posible que en los países en desarrollo surjan con frecuencia oportunidades para el capitalismo
de compinches y la corrupción. Mientras las economías prosperaban éstas cuestiones parecían
secundarias. Sin embargo, se trata de asuntos que frenan el crecimiento económico y el
progreso social.
En Venezuela, recién se acaba de aprobar la nueva Constitución. Se tiene no solo la idea, sino
la esperanza de que a la nueva organización del estado preceda la transparencia de sus
instituciones. Una historia que, apenas, está por comenzar.
Bolivia: Decadencia partidaria y
nuevos mecanismos de representación política en Bolivia
Roger Cortés Hurtado
Periodista
Productor de programas de radio
Miembro del Comité Editorial del semanario "Pulso"
Docente de Ciencias Políticas y Comunicación Social
en la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz ... 36
La corrupción del sistema político boliviano es parte de un proceso de descomposición de los
partidos y del sistema político en su conjunto. La sociedad que atraviesa un momento de
transición, afectada por el ajuste estructural, repudia en las encuestas el comportamiento de los
políticos profesionales, pero continua votando por sus expresiones tradicionales. Esta situación
se tensa cada vez más y se quiebra, por momentos, a través de explosiones sociales
localizadas. Una gran confrontación puede sobrevenir si no ocurre una rápida limpieza del
sistema de partidos y una ampliación de los mecanismos de participación. En este contexto, se
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generan nuevas formas de representación política a través de los medios de comunicación y de
movimientos sociales contestatarios.
Colombia: El Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción
del gobierno Colombiano y el papel de su página web
(www.anticorrupción.gov.co)
Bernard Gilchrist
Director
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PLCC) ... 42
A través del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PPLCC), el Gobierno del
Señor Presidente de la República de Colombia, Andrés Pastrana Arango, ha venido
implementando la política de la actual administración dirigida a combatir este flagelo. La
estrategia adoptada por la política anticorrupción del Gobierno Nacional, tiene como propósito
central atacar el fenómeno de la corrupción desde dos líneas estratégicas de acción: la
prevención, y la investigación y sanción de los actos corruptos.
Siguiendo ambas líneas estratégicas, los acciones del PPLCC se vienen implementado sobre
cuatro objetivos específicos, dos por cada línea estratégica : la prevención (1) la formación de
valores éticos en los servidores públicos, (2) el mejoramiento de la gestión pública; la
investigación y sanción de los actos (3) el fortalecimiento de la participación ciudadana y el
control social, (4) el fortalecimiento de la cooperación interinstitucional para la investigación y la
sanción de la corrupción.
En la implementación de estos objetivos, las tecnologías de la información y la comunicación, y
en particular Internet, se han constituido en herramientas esenciales para impulsar las acciones
del PPLCC, y de otras entidades del Estado y de ciudadanos comprometidos en la lucha contra
la corrupción.
Este documento busca presentar el papel de la página web del PPLCC en lucha contra la
corrupción. Para ello, el presente documente se divide en dos capitulo; el primero presenta la
estrategia del PPLCC y el segundo expone el papel del web site en la implementación de dicha
estrategia.
Perú: Criterios para elaborar un código de ética
para la función pública
Fredy Giraldo Rivera
Miembro de TRANSPARENCIA ... 50
La ética en el funcionario público o la ética en la función pública, son dos aspectos que se han
venido estudiando desde hace muchos años, teniendo como primera vertiente la tesis de Max
Weber. En el caso peruano, las nuevas leyes y las directivas que la Contraloría General de la
República han ido direccionando el actuar de los funcionarios públicos hacia bases éticas más
profundas. Sin embargo, aún falta mucho, sobre todo cuando existen diversas propuestas sobre
ética pública con diferentes criterio valorativos. Aún falta mucho para pasar de la reflexión ética a
la acción ética.
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Argentina: La profesionalización de la Función Publica como obstáculo a la corrupción
Mercedes Giuffre
Ex funcionaria y
Profesora
Universidad Nacional Mar del Plata ... 60
A partir de un panorama general de la situación en América Latina, pero concierto énfasis puesto
en la realidad Argentina, se intentará analizar el concepto de funcionario público, sus alcances,
evolución del mismo, y comparar los sistemas de ingreso al sector público en otros países. Se
parte de la idea que cuanto más profesional y desligado de un partido político, sea quien ingresa
al sector público, menos obligaciones políticas tendrá y menos oportunidades para caer en la
corrupción. Finalmente, intentaremos dejar de lado el doble discurso permanente de los líderes
políticos , en lo que a la corrupción respecta, y proponemos algunas ideas para lograr una
EFECTIVA profesionalización.
El Salvador: Fiscalización del gobierno y financiamiento de los partidos
Luis Armando González
Filósofo y Sociólogo
Director del Centro de Información, Documentación y Apoyo a la Investigación (CIDAI) y profesor
del Departamento de Filosofía; jefe de redacción del semanario PROCESO y miembro del
Consejo de Redacción de la Revista ECA, de la Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas/UCA, San Salvador ... 81
En El Salvador, los partidos políticos en la Asamblea Legislativa muestran una notable
incapacidad para fiscalizar las actividades gubernamentales, sobre todo aquellas que involucran
el uso de recursos financieros. ¿Por qué eso es así? ¿Qué tan libre es la oposición o los
partidos que no están en el gobierno para organizarse dentro de la Asamblea Legislativa y
trabajar por una fiscalización efectiva del gobierno? ¿Qué tanto el sistema de financiamiento de
los partidos previene la subordinación de ellos a intereses personales? Vayamos por pasos.
Reflexionemos sobre dos problemas: la libertad de los partidos que no están en el gobierno −los
partidos de oposición− para organizarse dentro de la Asamblea Legislativa; y la efectividad de
los partidos de oposición para fiscalizar al gobierno.
Venezuela: Corrupción y el Estado de Derecho
Rafael Alfonzo Hernández
Presidente de CEDICE ... 85
CEDICE no pretende seguramente adoctrinar a nadie sobre la corrupción, sus vicios, sus
trampas y sus desgraciados efectos sobre la sociedad, la economía y la política. Venezuela no
es que se diga el mejor ejemplo de lo que se deba hacer en esta materia, pero quizá sí uno de
los mejores casos para aprender lo que no se debe hacer.
Guatemala: Corrupción en el sistema de administración de justicia
Helen Beatriz Mack Chang
Presidenta, Fundación Myra Mack ... 87
La corrupción en la administración de justicia y su impacto muy concreto en los procesos
penales, constituye uno de los principales mecanismos de impunidad. Junto a otros elementos
de obstrucción, o "cuellos de botella", como la intimidación a funcionarios judiciales y el uso
arbitrario del Secreto de Estado para ocultar información, la corrupción ataca de manera
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sistemática a los procesos judiciales, independientemente de si se trata de casos de violación de
derechos humanos, del crimen organizado o de la delincuencia común.
Washington, D. C.: Los Neologismos de la Corrupción Gubernamental y
la Salvaguardia de los Fondos Públicos para el Desarrollo:
de la Utopia al Pragmatismo en el Financiamiento Multilateral
Angel González Malaxechevarria
Consultor Internacional
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría ... 102
Se trata de presentar a debate el problema de la corrupción y el uso fraudulento de los recursos
públicos provenientes del financiamiento internacional otorgado por las organizaciones
multilaterales a países en desarrollo. Se mencionan casos históricos de corrupción rampante por
los déspotas que han dirigido tales países en mas de un Continente y que, incluso, han motivado
la introducción de nuevos términos en el idioma. Se pone en discusión las políticas de concesión
y seguimiento de los préstamos por tales organismos, se comenta sobre algunas soluciones
adelantadas a nivel internacional para combatir los crímenes financieros y se sugieren otras que,
les guste o no a los organismos internacionales de crédito,tendrán que ser consideradas por
ellos y otros interesados. El debate esta servido.
Argentina: La Corrupción como fenómeno psicosociopolítico
Leticia Marín
Psicóloga ... 131
Se realiza un análisis de la corrupción en el contexto socio−político argentino. En el marco de
una sociedad caracterizada como anómica, se analiza la relación entre las estructuras
institucionales, el modelo neoliberal y una cultura transgresora, como facilitadora de la extensión
de las prácticas corruptas. Se analizan los efectos subjetivos del fenómeno y su importancia
para cualquier intento de recomponer las fuerzas éticas de la sociedad.
Ecuador: La Corrupción político administrativa
En el Ecuador y en el IESS
Dr. Manuel Posso Zumárraga
Asesor Jurídico en el IESS y en la Tercera Edad del Ecuador
Articulista
Consultor: Cambio, Calidad y Competitividad
Autor ( 8 publicaciones de contenido Jurídico Social empresarial) ... 139
¿ La corrupción es un asunto de falta de normas represivas? ¿Es un asunto ético y moral, sola
está en el ámbito del sector público, o también en el privado?¿Cuál es su conceptualización, sus
orígenes? Existen formas de extirparla? ¿O, este monstruo de mil cabezas es una cultura
generalizada y aceptada por los ecuatorianos que proviene del sistema capitalista globalizado
ajeno a la solidaridad? Este y otros factores, analizaremos en este tema de la corrupción.
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Chile: Imágenes de probidad y corrupción
Patricio Orellana
Profesor de Ética
Universidad Central de Chile ... 144
Una primera aproximación al problema de la corrupción es tener algunas imágenes del
fenómeno en Chile y quizás en América Latina. En cada imagen hay una descripción y una
propuesta. El cero absoluto se refiere a la percepción generalizada de que la divisoria entre
probidad y corrupción es ambigua, se propone una frontera precisa para separarlas: el
considerar que la corrupción debe ser cero para que haya probidad, no con el objeto de
transformarla en un dogma, sino que para poder construir un concepto preciso. La segunda
imagen es la de los círculos concéntricos, que proviene de la dificultad de establecer la
dimensión de la corrupción por su carácter elusivo, indicando que hay que diferenciar entre
casos denunciados, judiciales, investigados y sentenciados. La imagen de la corrupción como
iceberg destaca que que su apariencia es siempre insignificante con respecto de su real
dimensión, gran parte de la cual está oculta por imperativos culturales y administrativos,
destacando que los directivos de las instituciones públicas están siempre interesados en ocultar
el fenómeno de la corrupción, aunque no sean partícipes de este delito. Otra imagen, aplicable a
Chile es enfrentar la falacia de que la corrupción es un resultado mecánico de los bajos sueldos
del sector público, señalando que no hay pruebas de tal diferencia y a continuación se señala,
que hay una reacción casi mecánica por parte de los funcionarios de creer que si se duplican los
sueldos se acabaría la corrupción, resultando absurda e imposible esta solución. Finalmente se
analiza el triángulo de hierro de la corrupción, que es la relación entre el directivo, el funcionario
y el usuario para que se configure la corrupción−probidad. Se rechaza este triángulo
sosteniendo que las combinaciones son mucho más complejas que este modelo. El análisis se
hace desde un punto de vista pragmático, fundado en la experiencia personal del autor en
cursos de capacitación que ha dictado a funcionarios públicos y con apoyo de bibliografía sobre
los temas tratados.
Costa Rica: Acciones en la lucha contra la corrupción
Roxana Salazar
Transparencia Costa Rica ... 168
El día 31 de julio de 2000 se celebró en la Asamblea Legislativa de Costa Rica el Foro
"Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción", contando con el
auspicio de la organización TRANSPARENCIA COSTA RICA, la Fundación KONRAD
ADENAUER y la Asamblea Legislativa. Este documento contiene la ponencia de Roxana
Salazar de Transparencia Costa Rica y las recomendaciones de los tres grupos de trabajo:
Marco de la ética política, Marco del control administrativo y jurisdiccional y Marco de la ética
administrativo−financiera.
Colombia: Etica Civil Empresarial
Hernán Saldarriaga A.
Sociólogo y Periodista
Director de Relaciones Humanas y de Desarrollo social de
Fabricato, la segunda empresa textil de Colombia.
Director ejecutivo de Actuar Famiempresas, organización sin ánimo de lucro
orientada a generar empleo en los sectores más pobres de la población colombiana.
Medellín ... 183
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Esta es una presentación de Etica Civil Empresarial. Su misión es la de dotar a las empresas
nacionales e internacionales y a la universidad misma, de una herramienta educativa que les
permita mantener o recuperar los valores propios de una organización, capaz de influir desde su
esfera en la transformación del medio ciudadano, a partir de la ética civil. Entre sus actividades,
cuenta con el formativo de ética semanal, distribuido por fax y por correo electrónico a 3000
empresas latinoamericanas, el libro de ética civil empresarial, una página Web, y seminarios y
talleres virtuales y presenciales de la ética.
Argentina: Los Códigos de conducta en la función pública:
fortalezas y debilidades
José Luis Tesoro
Investigador del Instituto Nacional de la Administración Pública (Argentina). Miembro del Centro
de Estudios en Administración y Economía (CEAE) de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Investigador del Area Sector
Público del Centro de Estudios Científicos y Técnicos de la Federación Argentina de Consejos
Profesionales de Ciencias Económicas, 1998−2000. Profesor de Posgrado de la Pontificia
Universidad Católica Argentina "Santa María de los Buenos Aires, Argentina ...186
Dentro de las estrategias de combate a la corrupción, los códigos de conducta tienden a
difundirse, en países de diversas latitudes, como instrumentos para inducir actitudes más
responsables, transparentes y honestas, así como para prevenir, disuadir y detectar conductas
indeseables por parte de los servidores públicos. Algunos ejemplos en nuestra región
latinoamericana son los códigos de conducta vigentes en la Argentina, Brasil, Colombia,
Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela, cuyos instrumentos normativos se indican en la
bibliografía. Entre los factores que contribuyeron a la referida difusión de los códigos de
conducta, cabe mencionar los siguientes: a) los procesos de reforma y modernización del
Estado y de la Administración Pública, b) las reformas constitucionales (por ejemplo: Brasil en
1988, Colombia en 1991, Argentina en 1994), c) los encuentros hemisféricos como la
"Convención Interamericana Contra la Corrupción" (CICC, 1996), y d) la presión de diversos
sectores de la sociedad civil y de los medios de comunicación.
Aun cuando no se coincida con la frecuente calificación de dichos códigos como de "ética
pública", ya que ésta supondría implícitamente que algún individuo o conjunto de individuos
reúnen la autoridad, las competencias o la calidad moral necesarias para imponer a otros ciertos
principios de ética, no pueden aquí eludirse las acepciones −ya prácticamente generalizadas−
de la "ética" como la "aplicación fáctica" de la moral, y de la "ética pública" como el conjunto de
modalidades tendientes a regular la conducta de los representantes, funcionarios y agentes de
los poderes públicos.
Esta ensayo tiene los siguientes objetivos: a) delinear una aproximación conceptual a la cuestión
de la ética en la función pública, b) reseñar las funciones de los códigos de conducta, c) delinear
las fortalezas y debilidades de dichos códigos con relación a sus funciones, y d) sugerir algunas
medidas para consolidar fortalezas y atenuar debilidades.
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Editorial
Buscando conceptos y estrategias propias
04 de septiembre de 2000
Linda Hemby
Jaime López
Co−editores
Revista Probidad
[email protected]
La presente edición de la Revista Probidad nos muestra un panorama muy aleccionador de los
que es, o más precisamente, lo que está tratando de ser la anticorrupción latinoamericana.
Hay una búsqueda de conceptos propios, de un entendimiento de la corrupción que explique su
relación con los aspectos culturales e históricos de cada país, que ilumine como la politización, la
estructura económica y las relaciones de poder determinan la existencia de la corrupción y los
obstáculos para frenarla.
Un ejemplo de está búsqueda por conceptos propios fue el foro electrónico realizado en julio
pasado por una gran concertación de la sociedad civil, la Red Cívica Anticorrupción de Ecuador,
convocado para que los ecuatorianos pudieran definir lo que es la corrupción para ellos.
De igual manera, Manuel Posso (Ecuador), asesor jurídico y consultor, en su ensayo nos invita a
reflexionar, haciéndonos varias preguntas: "¿La corrupción es un asunto de falta de normas
represivas? ¿Es un asunto ético y moral, solo está en el ámbito del sector público, o también en
el privado? ¿Cuál es su conceptualización, sus orígenes? ¿Existen formas de extirparla? ¿O,
este monstruo de mil cabezas es una cultura generalizada y aceptada por los ecuatorianos que
proviene del sistema capitalista globalizado ajeno a la solidaridad?"
Como respuesta a estás preguntas, la psicóloga Leticia Marín (Argentina) realiza un análisis de
la corrupción en el contexto socio−político argentino: "En el marco de una sociedad
caracterizada como anómica, se analiza la relación entre las estructuras institucionales, el
modelo neoliberal y una cultura transgresora, como facilitadora de la extensión de las prácticas
corruptas. Se analizan los efectos subjetivos del fenómeno y su importancia para cualquier
intento de recomponer las fuerzas éticas de la sociedad".
La complejidad sobre lo que es la corrupción es compartida por el profesor Patricio Orellana
(Chile). El considera que para entender y combatir la corrupción necesitamos imágenes que nos
provean una descripción y propuesta. Entre otras, nos ofrece la imagen de la corrupción como
"iceberg", destacando que "su apariencia es siempre insignificante con respecto de su real
dimensión, gran parte de la cual está oculta por imperativos culturales y administrativos,
destacando que los directivos de las instituciones públicas están siempre interesados en ocultar
el fenómeno de la corrupción, aunque no sean partícipes de este delito". Su análisis está basado
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en "un punto de vista pragmático, fundado en la experiencia personal del autor en cursos de
capacitación que ha dictado a funcionarios públicos y con apoyo de bibliografía sobre los temas
tratados".
Mercedes Giuffre (Argentina), ex funcionaria gubernamental y profesora universitaria, ingresa a
la esfera de lo público, y en especial, al concepto del servicio público que es poco entendido en
América Latina, donde el compadrazgo, el nepotismo y el pago de favores políticos determinan
cuáles personas trabajan en la función pública. El ensayo de ella "parte de la idea que cuanto
más profesional y desligado de un partido político, sea quien ingresa al sector público, menos
obligaciones políticas tendrá y menos oportunidades para caer en la corrupción. Finalmente,
intentaremos dejar de lado el doble discurso permanente de los líderes políticos , en lo que a la
corrupción respecta, y proponemos algunas ideas para lograr una EFECTIVA
profesionalización".
Relacionado a este tema, unos diputados salvadoreños, cuando se les cuestionó recientemente
por la contratación de parientes como asesores, adujeron la confianza como criterio de selección
e indujeron a pensar que la confianza solo existía entre parientes o entre personas del mismo
partido. Esto refleja una creencia generalizada que así es como deben ser las cosas y una
mentalidad que constituye, permite y fomenta la corrupción.
Lastimosamente, cuando los organismos internacionales promueven reformas del servicio civil
en nuestros países, no siempre comprenden está realidad. Para muchos funcionarios públicos
latinoamericanos, la confianza, determinada por la capacidad de las personas e idoneidad para
ocupar un puesto, es simplemente un concepto inaplicable, algo que no encaja en nuestra
realidad.
Está incomprensión cultural sobre qué es lo correcto, nos ha llevado también a una búsqueda de
un entendimiento mutuo sobre la conducta esperada. Los códigos de ética, o más precisamente
"códigos de conducta", como afirma el investigar José Luis Tesoro (Argentina), son necesarios
en cuanto nadie reúne "la autoridad, las competencias o la calidad moral necesarias para
imponer a otros ciertos principios de ética". Constituyen un acuerdo básico y un marco de
referencia para exigir y juzgar la conducta de los funcionarios públicos.
Lamentablemente la experiencia ha sido que muchas veces los gobiernos ocupan los códigos de
conducta con fines declarativos, por mera moda o para agenciarse puntos en la contienda
política. Como afirma Tesoro, "se constituyen en meros rituales cuando sus reglas no están: (a)
sustentadas en un "entorno ético" que promueva una auténtica integridad, (b) consolidadas
culturalmente a través del ejemplo cotidiano, y ( c) respaldadas por mecanismos eficaces para
detectar, ponderar y sancionar los desvíos".
Relacionado con el mismo tema, Fredy Giraldo, de Transparencia (Perú), nos ofrece una
excelente guía sobre los códigos de conducta y criterios para su elaboración y puesta en
práctica, aunque reconoce que "aún falta mucho para pasar de la reflexión ética a la acción
ética".
La falta de valores éticos nos ha llevado a una crisis institucional. Las instituciones de nuestras
sociedades se han debilitado mientras la corrupción se ha institucionalizado.
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Los sistemas de justicia favorecen la impunidad y el encubrimiento de la corrupción, gracias a su
endeble y permeable institucionalidad. Helen Mack, de la Fundación Mack, aborda esté tema
ofreciendo un panorama de la corrupción en la administración de justicia a través de la
experiencia de Guatemala.
También en América Latina atravesamos por una grave crisis política. El periodista y docente
universitario Roger Hurtado, haciendo referencia al caso boliviano nos explica: "Entre las
principales causas que predisponen a los partidos políticos bolivianos a constituirse en
principales factores de riesgo para el sistema democrático, puede identificarse inicialmente a las
siguientes: Tradiciones sociales autoritarias y caudillistas; intolerancia y sectarismo en la
constitución de organizaciones e instituciones y en el tratamiento de conflictos; racismo,
colonialismo y sexismo, abiertos y solapados; profundo arraigo de la noción de que el Estado es
patrimonio de los partidos que llegan al gobierno y que la cosa pública puede usarse para
retribuir lealtades y esfuerzos proselitistas; tolerancia social hacia los funcionarios corruptos;
copamiento oligárquico de los principales puestos dirigenciales de los partidos; predominio de
tendencias ideológicas pragmáticas y pérdida o disolución de referencias éticas, estimuladas por
la depauperación de sectores populares y clases medias, cuyos componentes agotan su
existencia en una forzada lucha de sobrevivencia; abulia intelectual, proclive al facilismo y la
improvisación de las elites intelectuales, el mundo académico, la dirigencia y militancia de
partidos, sindicatos, dirigentes empresariales, cívicos y de otras organizaciones sociales y crisis
del sistema universitario".
Aunque la realidad de cada país es diferente, está crisis política, manifestada en los partidos, se
repite a lo largo de América Latina y constituye una de las principales fuentes para la enseñanza,
el estimulo y la tolerancia de la corrupción y una amenaza latente a la gobernabilidad. Como
atestigua Rafael Hernández de CEDICE: "En el caso venezolano, hemos visto cómo la
corrupción ha sido no sólo una realidad creciente, sino además un buen motivo para grandes
desequilibrios políticos. Ella no sólo es dañina por sí misma, sino que además conduce a
radicalismo y fundamentalismos que pueden degenerar en intolerancia y violencia".
El problema es que los partidos políticos, como otras instituciones, están subordinados a los
intereses personales o políticos de pequeños grupos. Y aunque existen varias propuestas para
atacar esté problema, entre ellas leyes de partidos políticos y mecanismos de financiamiento
para brindarles mayor independencia, lo cierto es que solo la democratización interna de los
mismos parece ser la medida más efectiva. El investigador Luis González (El Salvador) explica:
"De aquí que la mejor manera de prevenir la subordinación de los partidos a intereses
personales sea la de su democratización interna, lo cual supone una redefinición de los
esquemas organizativos de los partidos en orden evitar la concentración excesiva de poder en
manos de sus dirigentes. Mientras esta lógica no se corrija, los partidos continuarán siendo
espacio para la reproducción de intereses personales".
Está es la corrupción en América Latina, construida a lo largo de los siglos por una cultura de
aprovechamiento, individualismo, autoritarismo, miedo y exclusión. Hemos aprendido todo esto
de las malas costumbres practicadas y ensañadas por las pequeñas elites que han controlado la
riqueza y que han usado los gobiernos de nuestros países para favorecer sus intereses en
detrimento de las inmensas masas de desposeídos.
Por fortuna, y para satisfacción nuestra, en medio de todo esto están surgiendo los buenos
ejemplos. Rodolfo Arland (Argentina), consultor internacional, usando una muestra que merece
emulación, la Inspección General de Seguridad de Mendoza, desarrolla los aspectos más
relevantes de un modelo de organización basado en la interacción entre el Estado y la Sociedad,
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como un mecanismo para prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción en materia de
seguridad pública.
También presentamos en está edición como otro prototipo el Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción del Gobierno Colombiano. A través del uso creativo de las nuevas
tecnologías, especialmente Internet, ha desarrollado un conjunto de principios, herramientas y
servicios para que los ciudadanos colombianos pueden aprender sobre la corrupción, formar
alianzas, hacer denuncias y obtener información del tratamiento que da el gobierno a los casos
de corrupción.
Hablando del uso de Internet en la anticorrupción, esta Décima Edición cuenta con una
descripción de la iniciativa pionera Ética Civil Empresarial, de Hernán Saldarriaga (sociólogo,
periodista y empresario colombiano), dedicada a promover los valores en el sector empresarial,
un campo del que se conocen muy pocas iniciativas anticorrupción.
A luz de la futura cumbre interamericana del próximo año, se están desarrollado actividades para
evaluar el cumplimento de la Convención Interamericana contra la Corrupción. La abogada
Roxana Salazar, nos informa sobre una que se realizó en Costa Rica con el patrocinio de la
Asamblea Legislativa, la ONG Transparencia y la Fundación Konrad Adenauer. Al respecto hay
que mencionar que aún existen países que no han ratificado dicha Convención, como el caso de
Brasil que es expuesto en el artículo del profesor Sergio Boira (Brasil).
América Latina tiene grandes oportunidades, pero a la vez enfrenta muchos desafíos y la
corrupción es uno de los más urgentes, ya que impacta enormemente el subdesarrollo
económico de nuestros países, y por consiguiente, la pobreza, el crimen y otros problemas
sociales crecientes que amenazan la estabilidad de los vulnerables procesos de
democratización. La periodista Judith Cohen (Venezuela) dice: "Sin una estructura para el buen
ejercicio del poder y la falta de sinceridad gubernamental, es posible que en los países en
desarrollo surjan con frecuencia oportunidades para el capitalismo de compinches y la
corrupción. Mientras las economías prosperaban éstas cuestiones parecían secundarias. Sin
embargo, se trata de asuntos que frenan el crecimiento económico y el progreso social".
Cabe todavía mencionar temas como la globalización y el financiamiento para los países en
desarrollo y sus políticas de concesión, y su relación con la corrupción en América Latina.
Carlos Caballero, funcionario de la Contraloría de Paraguay, nos advierte: "Gobiernos corruptos
y autoritarios establecieron en el pasado una suerte de globalización del peculado, de tal forma
que la financiación de instituciones internacionales para el desarrollo, en muchos casos, fue
desviada para beneficios personales... Ahora, más que nunca, es fundamental la vigencia de
una democracia basada en valores éticos, que la convierta en una forma de vida y no solamente
en una forma de gobierno".
Para consideración de los organizadores, ponentes y participantes de la Cumbre Anti−
Corrupción 2000, el Dr. Angel González Malaxechevarria, consultor internacional de
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría, nos presenta un ensayo que aborda: "el
problema de la corrupción y el uso fraudulento de los recursos públicos provenientes del
financiamiento internacional otorgado por las organizaciones multilaterales a países en
desarrollo. Se mencionan casos históricos de corrupción rampante por los déspotas que han
dirigido tales países en mas de un Continente y que, incluso, han motivado la introducción de
nuevos términos en el idioma. Se pone en discusión las políticas de concesión y seguimiento de
los préstamos por tales organismos, se comenta sobre algunas soluciones adelantadas a nivel
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internacional para combatir los crímenes financieros y se sugieren otras que, les guste o no a los
organismos internacionales de crédito, tendrán que ser consideradas por ellos y otros
interesados". Estos y otros debates sobre los conceptos, los procesos de toma de decisión y las
políticas de la comunidad internacional, así como sus consecuencias en la anticorrupción, son
muy comunes entre los latinoamericanos. Deberían ser tomados en cuenta en las agendas
institucionales de los bilaterales y multilaterales que tratan la corrupción en América Latina. Por
ejemplo, es sumamente esencial que los eventos anticorrupción internacionales que pretenden
mostrar una visión experta de América Latina disminuyan la participación de extranjeros y de
latinoamericanos que han vivido fuera de la región y que incluyan latinoamericanos especialistas
en los múltiples temas de la corrupción/anticorrupción, quienes frecuentemente no son las
"estrellas anticorrupción" reconocidas por la comunidad internacional.
En fin creemos que los autores que participan en está edición de la Revista Probidad ofrecen un
lección muy valiosa sobre la anticorrupción latinoamericana; una discusión enriquecedora en la
búsqueda de la soberanía de nuestros pueblos, la identidad propia y un nuevo estándar de
valores y actitudes; además de unos ejemplos de buenas prácticas y debates dignos de ser
emulados.
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La Inspección General
de Seguridad de Mendoza
Rodolfo Arland
Consultor internacional
en Estrategias contra la Corrupción y el Fraude
Argentina
[email protected]
El autor desarrolla los aspectos más relevantes (tanto institucionales
como políticos) de un modelo de organización basado en la interacción
entre el Estado y la Sociedad orientado a prevenir, detectar y sancionar
actos de corrupción en materia de Seguridad Pública.
Destaca la importancia de desarrollar una verdadera "Política de
Estado" para aquellos temas que importan a la sociedad y cuyo
tratamiento es responsabilidad excluyente de toda la clase política, no
sólo del partido gobernante.
La necesidad de asegurar líneas de acción que perduren en el tiempo,
más allá de los períodos de gobierno, se destaca como un aporte
novedoso al desarrollo de sistemas estatales anticorrupción
habitualmente coincidentes con la toma de posesión y la finalización del
mandato de quienes los desarrollaron y ejecutaron.
Otra de los puntos relevantes del artículo se revela en la conformación
de equipos multidisciplinarios orientados al "Control Integral de Gestión"
entendido como herramienta clave para asegurar una adecuada línea de
trabajo que asegure el cumplimiento de la legalidad y la eficiencia en la
prestación de un servicio público considerado esencial.
Descripción de la organización
En cumplimiento de una Política de Estado en el tema de la Seguridad Pública, y a través del
consenso logrado entre el oficialismo y las demás fuerzas políticas con representación
parlamentaria, se dictó la Ley Provincial Nº 6721 que crea el SISTEMA PROVINCIAL DE
SEGURIDAD PUBLICA (SPSP) como "el conjunto de componentes públicos, privados y
comunitarios, que tienen por finalidad propender a la unidad y coordinación en la formulación,
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diseño, planificación, ejecución, conducción, control y evaluación de las políticas de seguridad
pública que se apliquen en la Provincia de Mendoza, con especial referencia al Sistema de
Policías" (artículo 3º).
El SPSP "lo integran los siguientes componentes, que actuarán permanentemente
interrelacionados: el Gobernador de la Provincia, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Ministerio de Justicia y Seguridad, la Inspección General de Seguridad, el Servicio
Penitenciario Provincial, Defensa Civil, Policías de la Provincia, Instituciones creadas por la Ley
6354 de la Niñez y Adolescencia, el Consejo Provincial de Seguridad pública, los Municipios, los
Consejos de Seguridad Departamentales y Foros vecinales, los coordinadores de seguridad, los
prestadores privados de seguridad y las fuerzas de seguridad federales en los términos y
alcances de la Ley Nº 24.059 o la norma que la sustituya" (artículo 4º).
La parte ejecutiva del Sistema Provincial de Seguridad Pública está a cargo del Consejo
Provincial de Seguridad Pública (CPSP) que "está integrado por el Ministro de Justicia y
Seguridad, el Director Presidente de la Inspección General de Seguridad, los legisladores
integrantes de la Comisión Bicameral de Seguridad Pública del Poder Legislativo y un
representante del Poder Judicial" (artículo 7º).
En su artículo 26º la Ley crea la IGS como un órgano−institución que se integra con tres
Directores: el Director−Presidente perteneciente al oficialismo (la Alianza) y dos Directores
Vocales, designados por la oposición, uno del Justicialismo y otro del Partido Demócrata y cuyo
principio regulador, para resolver, es la mayoría simple de los votos. En caso de empate el voto
del Director Presidente se computará doble.(Decreto Reglamentario Nº 2919/99, artículo 12º
inciso VI).
Como organismo colegiado encargado de controlar la comisión de actos que supongan la
violación de alguna norma legal y/o ética por parte del personal policial y penitenciario, la IGS se
tipifica legalmente como:
1. Misión general: consiste en "el control integral de las acciones del Sistema de Policías
de la Provincia, del Servicio Penitenciario y de los recursos humanos que los integren".
(artículo 27º)
2. Funciones esenciales: el artículo 29º establece las siguientes:
Instruir los sumarios administrativos y designar a sus instructores.
Elevar los sumarios administrativos a decisión o dictamen de la Junta de Disciplina.
Denunciar a la autoridad competente la comisión de hechos delictivos.
Efectuar controles de gestión permanentes en la legalidad y calidad de los servicios
prestados por los organismos policiales y el Servicio Penitenciario provincial mediante la
realización de inspecciones.
Participar en los procesos de calificación y promoción del personal policial y
penitenciario.
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Recibir denuncias y quejas referidas a la actuación de las Policías de la Provincia y del
Servicio Penitenciario, pudiendo realizar actos útiles de investigación.
Efectuar controles en la evolución del patrimonio del personal policial y penitenciario,
mediante la recepción y análisis de las declaraciones juradas.
Dictar instrucciones y circulares administrativas internas a los fines de un mejor
cumplimiento de sus objetivos y fines.
En síntesis, las acciones y funciones de las Policías de la Provincia, del Servicio Penitenciario
Provincial y de todos recursos humanos que los integran, constituyen siempre una actividad
jurídica, por lo que deben desenvolverse conforme al orden normativo y respetando en todos sus
actos la justicia, la equidad y la moralidad.
Es principio apodíctico del Derecho que la Administración no debe ser injusta, arbitraria ni
corrupta. Para cumplir con estos principios se creó la IGS, otorgándole amplias facultades de
control de gestión. Esta función administrativa tiene por objeto verificar la legalidad,
legitimidad, calidad y el mérito u oportunidad de los servicios públicos de seguridad, y la
eficiencia y trasparencia de las fondos públicos que a ellos se destinen.
La percepción ciudadana de la seguridad
Existen numerosos indicadores que dan cuenta de la preocupación actual del ciudadano
mendocino por el problema de falta de seguridad y transparencia en la gestión policial. Ante esta
percepción negativa y generalizada, es necesario enfrentar un problema que afecta seriamente
la legitimidad de las instituciones y del sistema político democrático.
Hasta la sanción de la Ley 6.721/99 que creó el Sistema Provincial de Seguridad Pública, no se
había modificado el modelo piramidal que regía a la Policía de Mendoza. Así se transformó un
aparato policial que funcionaba como sistema autogestionado, cerrado y carente de controles
reales por parte del poder civil.
El Informe del Banco Mundial (BM) publicado en diciembre del 99 da cuenta para Argentina de
un aumento significativo de las cifras oficiales de criminalidad a partir del 94. Con la idea de
cuantificar los costos económicos y el deterioro del bienestar social a consecuencia de los
crímenes violentos, el BM sumó los gastos de prevención y los servicios médicos más las
pérdidas en los recursos productivos sin dejar de considerar las pérdidas de vidas humanas.
Entre las conclusiones a las que arribó, se destacan las siguientes:
1. La mayoría de las víctimas tienden a ser jóvenes. Así el 57% tiene edades entre 10 y 49
años.
2. Los costos económicos de las muertes violentas registradas sólo en el 97 se acercarían
a los 28.000 millones de dólares.
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3. Los costos económicos proyectados para los próximos 25 años por muertes violentas,
ascenderían a 270.000 millones de dólares.
Este Informe contiene una advertencia sobre la problemática del delito, cuando advierte que "ni
las víctimas denuncian, ni las autoridades registran la totalidad de los crímenes violentos". Este
comentario pretende a resaltar la importancia de contar con encuestas de "victimalidad", ya que
muchas de las personas que fueron víctimas de delitos en los últimos meses no realizaron la
correspondiente denuncia policial porque no tienen confianza en el sistema.
La población mendocina percibe como ineficiente la el tratamiento brindado en los últimos años a
la problemática de Seguridad. Sin embargo existen diversos factores conexos que coadyuvan
para generalizar esta percepción. Las estadísticas nacionales indican que la justicia mendocina
es una de las más ineficientes del país con tan sólo un 3% de resolución de todas las causas
judiciales que se tramitan. Esto se vé agravado si se tiene en cuenta que el presupuesto de
justicia aumentó en un 30% en el último quinquenio.
Sin duda que se ha avanzado en lograr mayor presencia policial en las calles: en el año 98 el
22% de los policías en servicio estaban afectados a tareas administrativas y a fines del 99 el
porcentaje se redujo al 15%. No obstante, lejos estamos de acercarnos a los estándares
internacionales que indican que sólo el 4% de los policías en actividad deben realizar tareas
administrativas, permitiendo que el resto trabaje en las calles en tareas de patrullaje y
prevención.
Un "Sondeo de Opinión sobre Seguridad en el Gran Mendoza" sobre 400 casos efectivos en
Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Maipú y Luján, realizado hacia fines de marzo del
presente año por la consultora Rico Toro, Bollati & Asociados confirmó la percepción sobre la
necesidad de mayor policías en las calles, así el 78,5% de los encuestados prefieren a la Policía
patrullando, mientras que el 16% optó por su apostamiento en los destacamentos policiales.
Los datos obtenidos en la encuesta, revelan una ligera mejora de las expectativas en relación
con el año anterior. Allí, los encuestados declaran haber sufrido una leve merma en el porcentaje
de delitos sufridos y el 32% sugiere que la situación mejorará en el futuro (frente al 26% del año
anterior).
Este estudio revela que los mendocinos están disgustados por la falta de respuestas rápidas por
parte del gobierno. Así, el 60% de la ciudadanía tiene una opinión regular y mala de la Policía,
mientras que el 40% opina que la problemática de la seguridad tiene su origen en la lentitud de la
Justicia.
También surge de la encuesta la percepción ciudadana de la crisis de las Instituciones: el Poder
Judicial tiene un 71% de imagen negativa, esto se ve reflejado cuando el 60% de los
encuestados reveló que, en algún momento, acudió a los tribunales por distintas causas y, de
ellos, más del 65% definió esa experiencia como regular o mala, frente al 33% que la percibió
como buena o muy buena.
Cuando se consultó sobre la sensación de seguridad en su barrio, las opiniones fueron
encontradas: el 58% se siente inseguro o poco seguro, mientras que en el otro extremo, el
41,5% está conforme: se siente segura o muy segura en su barrio.
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Finalmente, cuando se consultó a la gente sobre la evolución de la situación de la Seguridad
desde la Reforma Policial y a partir de la gestión del Gobernador Iglesias, las respuestas fueron:
Mejor, 16,5% desde la Reforma y 11% durante la gestión de Iglesias;
Igual, 68,3 durante la gestión de Iglesias y 57,5% desde la Reforma;
Peor, 23,8% desde la Reforma y 20,3% durante la gestión de Iglesias.
Es muy importante destacar el escaso tiempo de desarrollo de la llamada "Reforma Policial", la
cual se implementó en diciembre del ’99.
Gestión e indicadores
La problemática del SPS se agrava cuando los ciudadanos no poseen canales fluidos de
comunicación con los responsables de brindarla, y no pueden ser escuchados, controlar, ni
participar en la resolución de los conflictos.
El SPSP es un área crítica porque, como responsabilidad primaria e irrenunciable del Estado,
opera en forma directa con fondos públicos, y se torna conflictivo cuando en su accionar se
percibe falta de transparencia y de cumplimiento de las reglas.
La IGS como actor destacado dentro del SPSP y del CPSP debe cumplir con su misión de
control integral del Sistema de Policías de la Provincia y del Servicio Penitenciario
Provincial mediante dos tipos de actuaciones: ex−ante (preventivamente) y ex−post (ante el
hecho consumado).
Durante la primera mitad del año 2000, la IGS desarrolló una intensa tarea en investigar la
posible comisión de actos de corrupción dentro de las instituciones policial y penitenciaria. Este
trabajo se tradujo en acciones concretas como el análisis de un millar de expedientes, la
recepción y substanciación de ciento cincuenta denuncias y una serie de visitas a sedes
policiales y a la Penitenciaría para constatar, in situ, la verdadera situación por las que
atraviesan. Estas acciones, sin duda necesarias e impostergables, han conformado las más
visibles dentro de su campo de actuación ex−post.
No se trata simplemente de castigar a los autores, es fundamental evitar que los fondos públicos
sean desviados. Para ello no es suficiente "el cambio del funcionario" sino que resulta imperioso
"el cambio de los sistemas" que permiten realizar abusos e irregularidades. El concepto que
subyace en el control ex−ante es aquel donde el incumplimiento de las reglas no es sólo un
problema legal, sino de gestión. De este modo, se actúa en forma anticipada a las posibles
irregularidades y se logra además, una gestión más eficiente.
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La IGS, como centro anticorrupción del SPSP debe cumplir con eficiencia su misión y
funciones esenciales, a fin de no defraudar a los administrados, ni perderse en la telaraña de la
burocracia y la morosidad administrativa.
Para ello no basta la capacidad y idoneidad del Directorio designado, sino que la única garantía
de éxito consistirá en la implementación de Planes y Programas integrales, flexibles, sencillos y
operativos, capaces de superar cualquier traba burocrática que transforme el control integral de
gestión en un simple control legal.
Durante sus primeros seis meses de vida (Enero – Junio de 2000), la IGS ha desarrollado una
intensa tarea investigativa. Este trabajo se ha traducido en acciones concretas que, desde el
punto de vista cuantitativo, se vieron reflejadas en los siguientes indicadores:
1. Tramitación de 814 expedientes
2. Instrucción de 165 Sumarios Administrativos
3. Dictado de 185 Resoluciones Internas
4. Elevación de 80 Sumarios a la Junta de Disciplina
5. Remisión de 12 Compulsas
6. Realización de 37 Inspecciones
7. Recepción de 122 Denuncias
8. Dictado de 7 Circulares Administrativas
Estas acciones, sin duda alguna necesarias e impostergables, han conformado las más visibles
dentro de su campo de actuación ex−post. En esta línea de trabajo, se realizó un análisis de
las 163 Declaraciones Juradas Patrimoniales que los funcionarios policiales presentaron al
Ministerio de Justicia y Seguridad en Febrero de 1999. Como resultado de esto, se dictó una
Resolución Interna (N° 138) que reglamenta, para todo el personal policial y penitenciario, la
obligatoriedad de presentar estas Declaraciones en forma anual y dispone el formulario en el
cual deberán sustanciarse las mismas.
Transcurrido el primer semestre del año, que sirvió para la "puesta en marcha" de la Inspección
General de Seguridad, durante el mes de Abril se comenzó a trabajar en la Planificación de
acciones ex−ante para asegurar en forma preventiva la correcta gestión de los integrantes del
Sistema Provincial de Seguridad Pública (SPSP) poniendo énfasis en aquellas áreas donde
existen decisiones que afectan al patrimonio público.
El concepto que subyace en esta estrategia es aquel donde el incumplimiento de las reglas no
es sólo un problema legal, sino de gestión. De este modo se actúa en forma anticipada a las
posibles irregularidades y se logra, además, una gestión más eficiente. Pero también, este
primer cuatrimestre de gestión de la Inspección General de Seguridad ha demostrado la escasez
de equipamiento técnico investigativo, de recursos informáticos y de personal altamente
capacitado y comprometido con la tarea.
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Plan estratégico
El "planeamiento estratégico" es el proceso que integra la visión, la misión y los valores
compartidos de una organización para establecer los principales objetivos, metas y políticas, así
como la secuencia coherente de las acciones para la consecución de los objetivos y las metas.
El Plan Estratégico es un referente básico para el ejercicio de la transparencia republicana, que
permitirá a la IGS difundir información esencial sobre la gestión y, a la sociedad, evaluar el
rumbo adoptado, los resultados logrados, la eficiencia en la utilización de los recursos y la
calidad de ejecución.
La fase inicial se orienta a determinar la visión y la misión de la IGS, llegando a una Formulación
Estratégica (FE) para que todos los componentes e integrantes adquieran una visión compartida
de su destino y actúen en una misma dirección. Sobre la base de dicha FE, se desarrollará un
análisis del entorno y de las instituciones y actores externos relevantes, contemplando factores
sociales, culturales, tecnológicos, institucionales, políticos y competitivos, a fin de determinar las
oportunidades y amenazas previsibles.
Se arriba así a un Diagnóstico y un Pronóstico del entorno de la IGS, a una Proyección de los
futuros escenarios en que deberá insertarse y actuar para cumplir con su misión. Se logra
construir un marco referencial que permita la detección de las oportunidades y amenazas, así
como de cambios esenciales que podría inducir en el entorno institucional para lograr
condiciones favorables y eludir o superar las desfavorables.
El Plan Estratégico de la IGS se completa con estas líneas de acción:
1. Control Integral de Gestión.
2. Sistema de Seguimiento de Declaraciones Juradas.
3. Auditoría de Unidades Policiales y Penitenciarias.
4. Programas de Etica Pública.
5. Sistema de Denuncias Telefónicas Gratuitas.
6. Programa de Contrataciones Transparentes.
7. Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
8. Memorias Anuales de Gestión.
Control Integral de Gestión
Para cumplir acabadamente con la misión encomendada de "control integral de las acciones del
Sistema de Policías de la Provincia, del Servicio Penitenciario y de los recursos humanos que los
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integren", la IGS necesita definir una línea de trabajo ex−ante complementaria de su actual
gestión ex−post. En tal sentido, se impone extremar las medidas que aseguren la correcta
gestión por parte de los integrantes del SPSP, poniendo énfasis en aquellas áreas donde existen
decisiones que afectan al patrimonio público.
Por otro lado, el impacto económico del control preventivo es infinitamente superior al de los
Jueces o al del Tribunal de Cuentas. Actuar en forma preventiva significa conocer y atacar la
enfermedad en sus orígenes porque cuando el caso llega a los tribunales, los dineros ya
desaparecieron.
Seguimiento de declaraciones juradas patrimoniales
La IGS considera imprescindible arbitrar los medios operativos que permitan el seguimiento y
control de las Declaraciones Juradas Patrimoniales del personal policial y penitenciario. Esta
decisión reconoce como fundamento normativo la propia ley 6721/99 que, entre las funciones de
la IGS, destaca el control de la evolución patrimonial del personal policial y penitenciario.
Las investigaciones llevadas a cabo por la IGS, parte de las cuales han sido ventiladas por la
prensa provincial, dan cuenta de situaciones patrimoniales que no se condicen con los ingresos
percibidos por el ejercicio de la función policial. En tal sentido, se ha decidido la obligatoriedad de
presentación anual de DDJJ por parte del personal superior policial y penitenciario para el
seguimiento de la evolución patrimonial por la IGS.
Auditoria de unidades policiales y penitenciaria
Respondiendo al mandato legal de efectuar controles de gestión permanentes basados tanto en
la legalidad como en la calidad de los servicios prestados por los organismos policiales y del
Servicio Penitenciario provincial, la IGS ha dispuesto la creación de un Sistema de Monitoreo y
Auditoría de Gestión.
La auditoría no sólo se refiere al control de cumplimiento de normas legales (control de legalidad)
sino que pretende efectuar un verdadero y permanente monitoreo de calidad (control de gestión)
acentuando más la fiscalización de la excelencia con que se prestan los mismos. Esta decisión
está basada en la necesidad de anticiparse a los acontecimientos para prevenir conductas
ilegales en el ejercicio de la función policial.
Programas de ética pública
La IGS, que fuera creada en el mes de diciembre de 1999 respondiendo a la necesidad de
prevenir y detectar cualquier irregularidad en la gestión policial y penitenciaria, ha definido una
serie de actividades y programas que apuntan a la modernización y transformación de la policía
a través de la participación y el control de los ciudadanos.
Entre los productos concretos para dar a la ciudadanía se encuentran:
1. El Decálogo de Derechos del Ciudadano, una enumeración de las diez obligaciones más
importantes que tiene la policía frente a la comunidad mendocina.
2. Cursos de Capacitación en Etica Pública destinado a todo el personal policial para crear
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conciencia sobre los deberes de la función pública.
3. Página Electrónica en Internet dentro del Programa de Información al Ciudadano (PIC)
donde se publicará la información de la IGS.
4. Dictado del Código de Etica de la Policía de Mendoza, con el propósito de lograr un
"clima ético" dentro de la institución como resultado de un compromiso especial de parte
del personal policial.
Sistemas de Unidades de Denuncias Telefónicas Gratuitas
El promedio de ciento sesenta denuncias mensuales recepcionadas durante el primer trimestre
de gestión de la IGS, da la pauta de la importancia que tiene la participación comunitaria en el
control de las políticas de seguridad. Por otra parte, es un deber indelegable de la IGS denunciar
la comisión de hechos ilícitos cometidos por personal policial.
Atendiendo a esta realidad, la IGS ha dispuesto la creación e un Sistema Telefónico Gratuito y la
habilitación de una Casilla de Correos para que cualquier ciudadano de Mendoza pueda
formalizar denuncias relacionadas con el accionar policial y penitenciario. La importancia de este
sistema radica en la facilidad del trámite y la velocidad de respuesta al denunciante.
Contrataciones transparentes
El trabajo desarrollado por la IGS durante el primer trimestre del 2000 ha focalizado la atención
en la investigación de la presunta existencia de una red de corrupción policial organizada en
torno a las compras y contrataciones. Sin duda que esta probable situación se produce por la
ausencia de controles intra−orgánicos pero, mucho más grave aún, es el resultado de la
inexistencia de un sistema que permita controles cruzados, reglas claras y un análisis sobre la
oportunidad y la conveniencia del gasto.
Se ha dispuesto crear un Programa de Contrataciones Transparentes (PCT) que genere
confianza y reglas de juego claras entre el gobierno, las empresas y la sociedad. La finalidad del
mismo es ahorrar dinero, previniendo y evitando el desvío masivo de fondos públicos. La ventaja
comparativa de este PCT radica en que no importa crear burocracia ni modificar leyes.
Carta compromiso con el ciudadano
Es necesario establecer un nuevo compromiso con la gente. Por ello, la IGS ha decidido
implementar el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC). El mismo establece qué
pueden esperar los ciudadanos de Mendoza del accionar de la policía y del personal
penitenciario. La finalidad del PCCC es potenciar el derecho a ser escuchado, informado,
respetado y a recibir respuesta o explicación cuando las cosas no salen bien.
Otra de las acciones destinadas a fortalecer el control ciudadano es la creación de la Carta
Compromiso con el Ciudadano, que consiste en un compromiso explícito (por escrito) asumido
por el DGI frente a los habitantes de la provincia que asegura ciertos estándares de calidad en la
prestación del servicio.
Memoria anual de gestión
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La rendición de cuentas ante la sociedad por parte de los funcionarios públicos, aún cuando no
estén legalmente obligados a hacerlo puede resumirse con el término inglés "accountability".
Este neologismo sajón define no sólo el grado de responsabilidad frente al mandato ciudadano,
sino la toma de conciencia de la importancia del imperativo ético por encima del legal.
__________
Rodolfo Arland es Licenciado en Administración Pública y en Ciencias Políticas, egresado con
honores de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo.
Postgraduado en "Control y Gestión de Políticas Públicas" en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales. Becario del Gobierno de los Estados Unidos, "Regional Project Grassroots
Democracy". Es autor de numerosos trabajos y conferencista en temas de Etica Pública y
Corrupción. Integra la Red Internacional de Combate a la Corrupción y Rescate de la Etica
Pública y participa en la Red de Gobernabilidad y Desarrollo para América Latina. En Argentina,
ocupó cargos de Asesor de la Cámara de Diputados de la Nación; Asesor de la Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nación; Contralor General de Irrigación del
Gobierno de Mendoza; Asesor del Ministerio de Justicia y Seguridad de Mendoza. Consultor del
Consejo Federal de Inversiones. Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. En su
actividad pro−bono fue co−fundador de la Fundación Occidente y Presidente de la Fundación
Proyecto Mendoza. Actualmente se desempeña como consultor internacional en Estrategias
contra la Corrupción y el Fraude.
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A corrupção
SÉRGIO BORJA
Professor de Direito da Puce e UFRGS
Brasil
[email protected]−rs.com.br
/www.direito.ufrgs.br/professores/sergioborja/sergioborja.htm
El autor señala que Brasil no ha ratificado la Convención Interamericana
contra la Corrupción y que en el preámbulo de la Convención aparecen
las mayores y mejores premisas para, aparte de otros medios
disponibles, se revise el escándalo nacional del Foro de los
Trabajadores Paulistas y sus posibles ramificaciones a otros poderes.
O Senado norte−americano, conforme informação constante no
home−page da Transparency Internacional−USA, ratificou no
dia 28.07.00 a Convenção Interamericana contra a Corrupção.
Ela foi assinada em 29 de março de 1996, em Caracas, na
Venezuela, por todos os estados membros da OEA
(Organização dos Estados Americanos). A ratificação do tratado
pelos EUA e a conseqüente internalização e vigência em todo o
seu território são emblemáticas. Todos países de norte à sul das
Américas, do Canadá à Argentina, já o ratificaram e
internalizaram.
Brasil, Guatemala, Guiana, Haiti e Suriname, restaram como
últimos sócios de um pequeno clube, cujos membros, embora
tenham assinado o acordo, ainda não o ratificaram. A ratificação própria é de competência do
Presidente. A ratificação dita imprópria é aquela feita pelo Congresso Nacional.
Existem dois tipos de tratados regidos pelo Direito Internacional Público. São eles os chamados
Acordos Legislativos ou em Devida Forma e os chamados Acordos Executivos (Executive
Agreement). Nos primeiros o Executivo necessita a aquiescência do Legislativo. Nos últimos
esta concordância não é necessária. No caso da Convenção Interamericana contra a Corrupção
é necessária a sua aprovação pelo Congresso, na forma do art. 49, inciso I da Carta Magna.
Aprovado o tratado pelo Parlamento este emite um decreto legislativo autorizando a ratificação
pelo Executivo. Ficará sob inteiro alvedrio desse, conforme juízo de oportunidade, ratifica−lo ou
não.
No caso da Convenção Interamericana contra a Corrupção, o Brasil foi signatário sendo que o
Executivo após as tratativas enviou o mesmo para a aprovação na forma constitucional através
de duas mensagens. A primeira através da Exposição de Motivos nº 1259 de 03.12.1996; A
última, mais recente, através da Exposição de Motivos nº 114, enviada ao Congresso em
20.01.1999 pelo Ministério das Relações Exteriores. Certamente algumas matérias atinentes ao
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acordo serão objeto de reserva pelo Brasil.
Um país oferece reservas quando o seu ordenamento legal não permite a vigência de
determinada cláusula que o contrarie. É o caso da Constituição de 1988 que, como regra geral,
não permite a extradição de nacionais, excetuando−se os casos previstos na própria Carta. Esta
seria uma garantia protegida pela cláusula pétrea insculpida no parágrafo 4º, do art. 60 da
Constituição federal que tornaria sem eficácia o tratado com respeito a extradição dos corruptos
nacionais.
Deixando de lado as delongas da mora legislativa do Congresso é de observar que a ausência
de legislação no combate à corrupção, como esta que busca a cooperação e atuação
internacional, o deixa a descoberto perante a opinião pública cada vez mais ressentida. As
razões são evidentes no crepitar do escândalo nacional. Torna−se veraz a tese da visualização
de um legítimo carcinoma social disseminado em profusão como uma patologia endêmica por
toda a tecitura institucional. O que está no micro se reproduz no macro e vice−versa.
Significativa a contundência das justificativas contidas no preâmbulo do Tratado. Ele faz, "sem
querer querendo", a leitura da atual realidade nacional quando diz: "Convencidos de que a
corrupção socava a legitimidade das instituições públicas, atenta contra a sociedade, a ordem
moral e a justiça, assim como contra o desenvolvimento integral dos povos; Considerando que a
democracia representativa, condição indispensável para a estabilidade, da paz e do
desenvolvimento da região, por sua natureza, exige combater toda a forma de corrupção no
exercício das funções públicas, assim como os atos de corrupção especificamente vinculados
com tal exercício; Persuadidos que o combate contra a corrupção fortalece as instituições
democráticas, evita distorções da economia, vícios de gestão pública e a deterioração da moral
social..."
Ora, estão aí as premissas maiores e menores, para que, independentemente das falhas de
fiscalização, seja através do controle externo, exercido pelo Tribunal de Contas, seja através do
controle interno, pelos senhores congressistas, seja de que partido for, pois nenhum deles tem o
monopólio de idoneidade ou da verdade, seja através do Ministério Público ou mesmo do braço
vivo da cidadania, através dos mecanismos da Ação Popular, se apure "doa a quem doer" o
escândalo nacional do Foro Trabalhista Paulista e as suas possíveis ramificações pelos demais
poderes. As falhas e omissões de fiscalização, comprovadas no escândalo, não elidem a
responsabilização de todos que sob um nexo de causalidade, por culpa ou dolo, cooperaram
para o rombo de milhões nas contas públicas.
A legitimidade dos governos e do estado democrático de direito se faz na relação direta da
vigência dos princípios da legalidade, impessoalidade, da publicidade em seus desdobramentos
de transparência administrativa e contábil, conjugados com os princípios da eficiência e
moralidade. A ausência de quaisquer destes princípios socava a legitimidade da democracia. Os
antigos romanos diziam: A mulher de Cézar além de ser, tem de parecer a mulher de Cézar. O
símbolo ético da República era representado pelas vetustas e imaculadas togas brancas dos
antigos senadores romanos. Identificava−se assim, de forma totêmica, a essência reproduzida
na aparência. Quosque tandem Catilina, abutere patientia nostra.
__________
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Pag. 28
Sérgio Augusto Pereira de Borja. Professor de Direito Constitucional, Teoria Geral do Estado
e Ciência Política da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do
Sul, Brasil, Porto Alegre. Professor de Instituições de Direito e Instituições de Direito Público e
Privado da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Por concurso
público de provas e títulos). Professor Licenciado, atualmente, da Faculdade de Direito da
Unisinos de São Leopoldo/RS− Brasil em Teoria Geral do Estado e Direito Constitucional.
Juristas com vários livros publicados entre ele o livro "Impeachment" onde relata a história do
instituto no Brasil e o affair referente a sua ação contra o Presidente Collor de Mello,´pois foi o
primeiro brasileiro a entrar com uma ação contra o mesmo. Conferencista no Brasil, Mercosul,
EUA e UE, com a temática Constitucionalismo e Globalização, Mercosul, Estado de Direito e
Ética e Direito. Pesquisador na temática: Mercosul, Entes−Multilaterais, Globalização, Micros,
Pequenas e Médias Empresas (Small Business), Direito Agrário (Reforma Agrária). Estado de
Direito e Direitos Humanos − Habeas Mídia. Articulista com publicações na Folha de São Paulo,
Estado de Minas, Farol do Rio de Janeiro, Zero−Hora, Gazeta Mercantil e Jornal do Comércio
sobre temas referentes á Reforma Constitucional e conjuntura internacional e nacional.
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Democracia y Globalización
Carlos R. Caballero
Director de Asuntos Internacionales
Contraloría General de la
República de Paraguay
Asunción, Paraguay
[email protected]
Gobiernos corruptos y autoritarios establecieron en el pasado una
suerte de globalización del peculado, de tal forma que la financiación de
instituciones internacionales para el desarrollo, en muchos casos, fue
desviada para beneficios personales
Una de las mayores preocupaciones de nuestra sociedad es conocer como le afectará la
globalización.
Porque así, como la globalización aporta nuevos mercados y posibilidades económicas y
comerciales, también se han conocido las consecuencias de actos de especulación financiera
con tremendas repercusiones sociales para nuestros pueblos, por lo que resulta de fundamental
importancia implementar mecanismos eficaces para prevenir y combatir esta nueva modalidad
de especulación financiera internacional.
Gobiernos corruptos y autoritarios establecieron en el pasado una suerte de globalización del
peculado, de tal forma que la financiación de instituciones internacionales para el desarrollo, en
muchos casos, fue desviada para beneficios personales.
Resulta imposible explicar el origen de algunas fortunas tales como, las de Marcos, Mobutu,
Somoza, los Stroessner y ni que decir, de la inmensa fortuna del General Suharto y familia. Se
recordará que la Revista Forbes había estimado su fortuna personal, en más de 16.000 millones
de dólares y algunos millones de damnificados lo recordarán como uno de los responsables de la
famosa crisis asiática, de la que aún no se han repuesto varios países de América Latina y del
Tercer Mundo.
Ahora, más que nunca, es fundamental la vigencia de una democracia basada en valores éticos,
que la convierta en una forma de vida y no solamente en una forma de gobierno.
La necesidad de la transparencia está implícita en el concepto de vida honesta y de democracia
y debe estar vigente en todos los actos de la globalización.
Es inconcebible que las actividades públicas y las actividades financieras internacionales queden
sujetas solamente al control de sus organismos técnicos. Ahora se requiere que el ciudadano, a
través de la acción de la sociedad civil y de los medios de comunicación y las organizaciones
sociales, tenga acceso a esa información y pueda verificarla.
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Lamentablemente mi país, el Paraguay, tiene la triste notoriedad de ocupar el "privilegiado"
segundo lugar en la lista de países con mayor percepción de corrupción según los dos últimos
informes de Transparencia Internacional, por lo que para nosotros es de absoluta prioridad,
definir cuál será el aporte de la globalización a la transparencia de la administración pública, a la
gestión financiera internacional y cuáles serán los mecanismos que controlarán y penalizarán la
especulación financiera globalizada, la corrupción, el lavado de dinero, etc., de modo que la
inevitable globalización, no se constituya en un nuevo aliado de la corrupción.
Para que la globalización sea un aporte realmente positivo para nuestros pueblos, debe
promover el rescate de la ética pública y debe instrumentar mecanismos de lucha contra la
corrupción.
Cada vez más, la sociedad y las organizaciones vinculadas a las gestiones sociales reclaman el
fin de la demagogia a sus gobernantes y a sus dirigentes políticos la recuperación de los valores
éticos del sistema democrático.
Hoy, los pueblos están comenzando a tomar conciencia y reclaman medidas concretas para
combatir este cáncer que los corroe desde adentro.
Así mismo, es conocido el caso de naciones respetables que son implacables en el control de
las actividades comerciales y financieras de las empresas en sus países, pero se vuelven
tolerantes con sus empresas en el exterior.
Después de mucho tiempo los organismos internacionales imponen condiciones de buena
gestión a los gobiernos para acceder a los créditos internacionales de cooperación y se
involucran en las reformas institucionales, preparación de presupuestos, aprobación de
procedimientos, administración de impuestos, contabilidad y fundamentalmente en los
mecanismos de auditoría, y prometen "ser más activos en la búsqueda de políticas específicas y
reformas gubernamentales con el fin de reducir las oportunidades de corrupción y de fraude".
En América Latina hay, aún, quienes pretenden sostener que la corrupción es un virus del
sistema democrático, olvidándose que tiene raíces anteriores y muy profundas con los gobiernos
autoritarios pero que lamentablemente, puede convivir plenamente en las democracias. Una
distorsión de los conceptos podría alimentar la tentación de creer que esto es un producto de la
democracia y la moraleja perversa: que para combatir a la corrupción deberíamos retornar a los
regímenes autoritarios
La gravedad de los problemas sociales se acrecienta por la corrupción y está dando lugar a la
aparición de sorprendentes propuestas políticas, mesiánicas y populistas.
¿Acaso no es un acto grave de corrupción la irresponsabilidad e indiferencia de algunas
dirigencias políticas ante las necesidades sociales insatisfechas e impostergables de sus
pueblos, que constituyen sin duda el peor de los delitos? Lo lamentable es la actitud
complaciente de algunos políticos que actúan como impostores, con promesas que nunca serán
cumplidas.
La ética en la gestión pública, cimentada en la honradez y la transparencia no podrá resolver por
si sola el problema de los desequilibrios sociales y políticos pero marcará pautas fundamentales
para implementar una cultura de gestión transparente en la administración y en los actos
públicos.
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Es imperioso sostener una cultura anticorrupción que condene ante la opinión pública este delito,
para que la percepción ciudadana reafirmada en valores éticos y morales genere un cambio de
actitud.
Solamente, con instituciones eficaces y confiables, con recursos humanos honestos y capaces,
se podrán tener expectativas razonables de éxito.
Solo así estaremos en condiciones de construir una sociedad cada vez más libre y más justa,
para las generaciones venideras.
La globalización no puede eludir la responsabilidad de dar respuesta a estos requerimientos
impostergables de la democracia y de la sociedad civil.
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La lucha contra la corrupción
y la modernización del Estado
Judith Cohen
Periodista
Coordinadora de la Red Informativa Nacional de Fe y Alegría
Caracas, Venezuela
[email protected]
Las condiciones económicas del mundo al inicio de este siglo indican
que el camino hacia un crecimiento económico sostenido ha tomado
algunas desviaciones inesperadas. Aún los países más grandes y
poderosos no están protegidos de los derrumbes económicos y políticos
que tienen lugar en otras partes. Las economías de todas los naciones
prácticamente están íntimamente ligadas mediante el comercio
electrónico, la Internet y el libre flujo de capital internacional. Sin
embargo, las libertades de que goza la economía mundial tienen
también un lado ominoso si se las emplea mal.
Sin una estructura para el buen ejercicio del poder y la falta de
sinceridad gubernamental, es posible que en los países en desarrollo
surjan con frecuencia oportunidades para el capitalismo de compinches
y la corrupción. Mientras las economías prosperaban éstas cuestiones
parecían secundarias. Sin embargo, se trata de asuntos que frenan el
crecimiento económico y el progreso social.
En Venezuela, recién se acaba de aprobar la nueva Constitución. Se
tiene no solo la idea, sino la esperanza de que a la nueva organización
del estado preceda la transparencia de sus instituciones. Una historia
que, apenas, está por comenzar.
En años recientes la corrupción ha tenido efectos devastadores en países como Nigeria,
Indonesia y Rusia, ha corroído sus sistemas económicos y políticos. No es de sorprender que
estos países ocupen los últimos lugares (los de mayor corrupción) en el Indice de Percepción de
la Corrupción Internacional de 1998, publicado por Transparencia Internacional (TI); están
clasificados como 81, 80 y 76, respectivamente, entre 85 países.
A pesar de este cuadro triste, muchos países están atacando los problemas subyacentes que
dan pie para la corrupción. En África, por ejemplo, en Etiopía, Mozambique y Ghana se han
celebrado en los últimos años importantes conferencias sobre el problema de la corrupción.
Estas conferencias ofrecieron un foro para que los líderes africanos idearan estrategias
innovadoras para luchar contra la corrupción, intercambiar información con otros países de todas
partes del mundo e informar a la comunidad internacional sobre las medidas que ellos necesitan
tomar para reducir la corrupción.
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Existe un creciente consenso, tanto entre los países desarrollados como en los países en
desarrollo, de que la lucha contra la corrupción promueve los intereses nacionales y económicos.
Los comunicados expedidos en cumbres recientes de los líderes del G−7 y en reuniones de los
ministros de desarrollo, censuran inequívocamente la corrupción porque debilita el sistema de
comercio mundial, obstaculiza el desarrollo económico sostenible y entorpece el funcionamiento
de las instituciones democráticas. La batalla contra la corrupción tiene actualmente una de las
prioridades más altas en el temario de los organismos internacionales de desarrollo, lo mismo
que en las organizaciones de préstamos.
Sin embargo, y, más allá de los foros mundiales existe una responsabilidad a lo interno de los
países. En Venezuela, nos dimos cuenta que acabando con la corrupción presente en la mayoría
de las instituciones públicas del Estado era posible iniciar una transición hacia otro modelo de
país.
No es un asunto fácil, que pueda resolverse en años. Seguramente necesitaremos décadas para
proceder al saneamiento de la casi totalidad de las instituciones del país.
Al inicio de su gobierno, el presidente Hugo Chávez señalaba que la corrupción es un problema
mundial. Los países industrializados ciertamente no están inmunes contra las prácticas corruptas
y recae sobre todos la responsabilidad de formar parte de la solución. Sin embargo, la corrupción
parece extraer un costo más alto en los países en desarrollo y en las economías en transición,
ya que son los que menos pueden soportar sus consecuencias.
La corrupción impide que muchos países encaren sus problemas más graves, desalienta la
inversión extranjera y nacional, socava la confianza del público en las instituciones y agrava los
problemas presupuestarios, puesto que priva a los gobiernos de ingresos arancelarios e
impositivos considerables.
Los recientes trastornos en los mercados financieros y en las economías de países en desarrollo
subrayan la importancia de la transparencia en las instituciones públicas y en las decisiones
gubernamentales.
La lucha contra la corrupción y la modernización del Estado
La corrupción es un problema que afecta gravemente la legitimidad de la democracia, distorsiona
el sistema económico y constituye un factor de desintegración social. La lucha contra la
corrupción es tal vez uno de los campos en los cuales la acción colectiva de los Estados es no
sólo útil y conveniente, sino absolutamente necesaria. Por eso, en esta materia la OEA tiene un
papel fundamental que cumplir en las dos direcciones antes mencionadas, es decir tanto en el
desarrollo de programas y proyectos, directamente o en asociación con otras organizaciones de
cooperación o financiamiento, orientadas a apoyar las políticas de los estados miembros
tendientes a mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia de las instituciones, como en la
creación y fortalecimiento de instrumentos de cooperación para la investigación y represión de
los actos corruptos.
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La corrupción es ciertamente un problema sumamente importante y de gran trascendencia
pública.
No obstante, es generalmente analizada de manera superficial. Es vista como un problema
policíaco o político. Pocas veces se examinan sus orígenes. Identificarlos, sin embargo, resulta
fundamental para poder proponer fórmulas eficaces para combatirla.
Es evidente que prácticamente en todos los países del mundo, y ciertamente en América Latina
− qué no decir de Argentina o el Perú−, la corrupción merece atención, preocupación e
indignación. Permanentemente la prensa se detiene en ella denunciando sus múltiples
modalidades.
Ciertamente también todos los gobiernos, sea a través del Poder Ejecutivo o del Judicial, llevan
a cabo periódicamente campañas contra la corrupción, ayudados también por el interés de los
medios de comunicación en el tema. No podemos entonces considerarnos indiferentes ante este
problema; lo que tenemos que hacer es llamar la atención sobre un hecho fundamental: ¿ Por
qué, a pesar de estar todos preocupados por la corrupción y de existir múltiples programas
contra ella, nunca hemos podido combatirla eficazmente?
En mi concepto, el elemento central es que no hemos entendido qué es la corrupción.
Generalmente la tomamos como una causa, cuando es un efecto.
Este elemento me parece capital para poder entender la lógica de los sistemas corruptos. Todos
nos preocupamos por el problema pero creemos que lo que ocurre es que, como somos
demasiado corruptos, no funciona el sistema, no funciona la democracia, no funciona la ley,
cuando es exactamente al revés. Como no funciona el estado de derecho, como no funciona el
sistema institucional, se produce la corrupción como una alternativa para que la gente pueda
desarrollar sus diferentes actividades económicas.
La corrupción, es pues, desde mi punto de vista, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto
costo de la legalidad. Mientras no lo veamos así, podemos llenarnos la boca con fórmulas
retóricas y con condenas más o menos generales, pero nunca produciremos instituciones más
honestas. Este error de percepción deriva de otro menos frecuente: creer que las leyes son
gratuitas, que el derecho es neutral.
La economía de la ley es entonces fundamental para entender el problema de la corrupción. La
corrupción es una consecuencia de una mala economía de la ley. Cuando el costo de la
legalidad excede su beneficio, la ley se incumple. En ese contexto, hay dos posibilidades.
Cuando la ley es excesivamente costosa, los ciudadanos están puestos frente a una disyuntiva,
hacen cosas que legalmente están prohibidas o no las hacen. Esto dependerá de un análisis
microeconómico personal de cada individuo. Habrá alguno que no hará las cosas prohibidas,
pero habrá otros que no tendrán más remedio que hacerlas. Por ejemplo, el fenómeno de la
llamada "economía informal" es exactamente un problema de corrupción en sentido conceptual y
una consecuencia de la mala economía de la ley frente a un sistema institucional excesivamente
costoso.
Hay centenares de millones de personas en el Tercer Mundo a las que no les queda más
remedio que ponerse al margen, y aun en contra de la ley, para desarrollar fuera de ella sus
actividades económicas y sociales.
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Hay unas personas, por la calidad de las cosas que hacen, que ciertamente no se nos presentan
como informales, pero en la lógica económica son corrompidos para llevar a cabo aquella acción
que está legalmente prohibida.
La corrupción es un precio desde el punto de vista microeconómico. El problema es saber cuál
es su naturaleza funcional. Hay dos teorías desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree
que la corrupción es un impuesto y otro grupo cree que es un seguro.
Quienes creen que la corrupción es un impuesto sostienen que, siendo la economía de la ley
asimétrica y costosa, es decir, comprar una inafectación de su actividad frente a la norma
nominalmente aplicable. Desde ese punto de vista, por consiguiente, la corrupción sería una
especie de impuesto para mantenerse funcionando. Yo pago un impuesto ilegal, informal,
delictivo, que me permite sustraerme de la persecución penal y de la aplicación de las normas
legales.
Los escándalos de corrupción son una señal de que un país reconoce la diferencia entre lo
público y lo privado. Uno de los rasgos distintivos de las sociedades democráticas modernas es
la separación formal entre el Estado y el resto de la sociedad. Los políticos, los burócratas y los
magistrados reciben unos salarios y deben establecer una distinción precisa entre sus ingresos
económicos personales y los del Estado. A los funcionarios civiles se les contrata para llevar a
cabo una labor pública y se les prohibe obtener beneficios económicos personales de individuos
y empresas privadas. La corrupción y el tráfico de intereses personales se producen en estas
sociedades cuando los funcionarios utilizan sus cargos públicos para obtener beneficios
personales. Así, en las nuevas democracias emergentes, la corrupción puede ser una señal de
progreso. La preocupación de los ciudadanos a propósito de los sobornos que reciben los
funcionarios públicos en pago de favores indican que los ciudadanos y las autoridades de
gobierno reconocen la existencia de normas que regulan las prácticas leales y de administración
competente, y que éstas pueden ser violadas.
La "alta" corrupción, o corrupción en las altas esferas es imposible en un país donde la autoridad
del Estado emana de la figura del gobernante. Estos gobernantes pueden carecer de legitimidad,
pero no pueden ser corruptos. El gobernante y el Estado se encuentran en estrecha relación. La
corrupción en los niveles más bajos puede ocurrir cuando los funcionarios se enriquecen tanto a
expensas de los gobernantes como de los ciudadanos, si bien el propio gobernante es ajeno a
ello. Al observar conductas "cleptocráticas" en las altas esferas, los funcionarios de menor rango
buscan una participación y sólo se ven limitados por la inquietud del gobernante ante la
posibilidad de perder una porción del botín. Los sobornos pagados a los gobernantes constituyen
un síntoma más profundo que afecta a la legitimidad política.
La democracia y el libre mercado no siempre constituyen un remedio contra la corrupción. El
cambio de un gobierno autoritario a un gobierno democrático no disminuye necesariamente los
sobornos. Más bien, redefine las normas del país en lo relativo a la conducta de los funcionarios
públicos. Un país que se democratiza sin a la vez crear una legislación y sin velar por el
cumplimiento de las normas que rigen los conflictos de intereses, el enriquecimiento económico
y los sobornos, corre el riesgo de socavar sus nuevas y frágiles instituciones, vulnerables frente
a la búsqueda de beneficios personales.
Un país que avanza hacia la liberalización de su economía sin una reforma paralela del Estado
corre el riesgo de crear graves presiones sobre los funcionarios para participar en la nueva
riqueza del sector privado.
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Aunque las prácticas de corrupción pueden darse a todos los niveles del sistema político y
económico, el soborno de los dirigentes políticos y de los funcionarios públicos es un fenómeno
especialmente inquietante.
La "alta" corrupción, o corrupción de alto nivel, mueve grandes cantidades de dinero, y a menudo
son las empresas multinacionales las que practican los sobornos. Si sólo el 5% de las
inversiones extranjeras directas en los países menos desarrollados asumiera la forma de
sobornos, el total alcanzaría una suma promedio de 2 mil millones de dólares al año. Si el 5% del
valor de las importaciones de mercancías fuera desviado para sobornos, el total combinado
llegaría a 50 mil millones de dólares. Sin embargo, la corrupción de las empresas
multinacionales no es únicamente una cuestión de transferencia de los beneficios de los
monopolios de un bolsillo a otro. Nominalmente, los sobornos son pagados por las
multinacionales y aceptados por los funcionarios del país extranjero. A fin de cuentas, el coste
de la corrupción puede ser asumido tanto por los ciudadanos, acreedores y donantes de ayuda
del país anfitrión, como por los contribuyentes del país de origen de la multinacional. Pero la
corrupción no es únicamente un problema de distribución. También tiene consecuencias que
inciden en la eficiencia. En un país que desea crear unas instituciones democráticas y de
mercado frente a poderosos rivales, estos efectos distributivos y de eficiencia pueden tener
consecuencias políticas si la corrupción a gran escala socava la legitimidad de un gobierno.
El problema no consiste únicamente en identificar la incidencia del soborno en sí, sino también
en definir las consecuencias del soborno en cuanto da lugar a términos contractuales
sobredimensionados, a proyectos deficientemente concebidos, a la distorsión de las prioridades
de desarrollo y al debilitamiento de la actuación del gobierno. Este artículo comienza destacando
los impactos económicos y de distribución de los ingresos debido a la corrupción. El nivel de los
sobornos no es la dimensión más importante del impacto de la corrupción. Los costes en
términos de pérdida de fondos de inversión y de distorsión de las prioridades puede ser elevado,
aún cuando el volumen de los sobornos sea bajo.
Las reformas que impulsan un país hacia la democracia pueden limitar los incentivos de
corrupción, pero el resultado no es inevitable. Los costes de las campañas electorales pueden
generar nuevas razones para que los políticos obtengan beneficios económicos de las empresas
y de individuos adinerados. Los políticos que esperan perder las elecciones pueden ser
corrompibles debido a la posición insegura de sus cargos, que es el sello característico de una
democracia que funciona bien. Por el contrario, los políticos de carrera que pretenden ser
reelegidos por una opinión pública que censura la corrupción se verán desincentivados para
aceptar sobornos.
Las fuentes independientes de la autoridad, característica de la mayoría de los sistemas
democráticos, colaboran para limitar las comisiones ilegales, multiplicando los controles sobre
las acciones de los gobiernos e incrementando los costes de transacción para ciertos negocios
corruptos. Sin embargo, un sistema electoral es un elemento disuasorio insuficiente para la
corrupción. Igualmente importantes son los sólidos controles externos de la acción de las
autoridades, una división de los poderes en el seno de los gobiernos y una aplicación del estado
de derecho en la vida comercial y política.
__________
Judith Cohen es Licenciada en Comunicación Social, egresada de la Universidad Católica
Andrés Bello en el año 95. Tesista de la Maestría en Diplomacia y Relaciones Exteriores del
Instituto de Altos Estudios Diplomáticos Pedro Gual. Coordinadora de la Red Informativa
Nacional de Fe y Alegría en Caracas, Venezuela.
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Decadencia partidaria y nuevos mecanismos de
representación política en Bolivia
Roger Cortés Hurtado
Periodista
Productor de programas de radio
Miembro del Comité Editorial del semanario Pulso
Docente de Ciencias Políticas y Comunicación Social
en la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz
[email protected]
La corrupción del sistema político boliviano es parte de un proceso de
descomposición de los partidos y del sistema político en su conjunto. La
sociedad que atraviesa un momento de transición, afectada por el ajuste
estructural, repudia en las encuestas el comportamiento de los políticos
profesionales, pero continua votando por sus expresiones tradicionales.
Esta situación se tensa cada vez más y se quiebra, por momentos, a
través de explosiones sociales localizadas. Una gran confrontación
puede sobrevenir si no ocurre una rápida limpieza del sistema de
partidos y una ampliación de los mecanismos de participación. En este
contexto, se generan nuevas formas de representación política a través
de los medios de comunicación y de movimientos sociales
contestatarios.
Los partidos políticos representan hoy la mayor amenaza para el proceso democrático boliviano.
Si las tendencias antidemocráticas de los partidos se encuentran ampliamente difundidas en
todos los rincones del planeta, estas son especialmente riesgosas en nuestra sociedad, donde
los partidos se han convertido en formidables desincentivadores de la participación política de los
ciudadanos y en sembradores de pesimismo e incredulidad. Para Bolivia que es una comunidad
nacional en proceso de formación, con grandes vulnerabilidades y amenazada por grandes
riesgos contra su cohesión, el papel que están desempeñando los partidos es radicalmente
nocivo.
Entre las principales causas que predisponen a los partidos políticos bolivianos a constituirse en
principales factores de riesgo para el sistema democrático, puede identificarse inicialmente a las
siguientes: Tradiciones sociales autoritarias y caudillistas; into9lerancia y sectarismo en la
constitución de organizaciones e instituciones y en el tratamiento de conflictos; racismo,
colonialismo y sexismo, abiertos y solapados; profundo arraigo de la noción de que el Estado es
patrimonio de los partidos que llegan al gobierno y que la cosa pública puede usarse para
retribuir lealtades y esfuerzos proselitistas; tolerancia social hacia los funcionarios corruptos;
copamiento oligárquico de los principales puestos dirigenciales de los partidos; predominio de
tendencias ideológicas pragmáticas y pérdida o disolución de referencias éticas, estimuladas por
la depauperación de sectores populares y clases medias, cuyos componentes agotan su
existencia en una forzada lucha de sobrevivencia; abulia intelectual, proclive al facilismo y la
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improvisación de las elites intelectuales, el mundo académico, la dirigencia y militancia de
partidos, sindicatos, dirigentes empresariales, cívicos y de otras organizaciones sociales y crisis
del sistema universitario.
Todos los elementos mencionados concurren a favorecer la vigencia de partidos mediocrizados
y promotores de la mediocridad, la mezquindad y la profesionalización de sus componentes en el
descubrimiento y perfeccionamiento de técnicas de enriquecimiento veloz y copamiento de
cualquier espacio de poder, por encima de otra consideración. La existencia de grupos y
personas a las que no se aplican los anteriores conceptos, representa una minoría tan reducida
que no altera la situación descrita.
En estas condiciones el sistema de partidos se muestra impenetrable a todas las
manifestaciones sociales de crítica y censura sobre su actitud y no es capaz de producir
tendencias consistentes de cambio.
Transacciones y democracia.
La historia de los últimos 20 años de los partidos bolivianos está marcada por una particular
combinación de agudos enfrentamientos e intolerancia, con una sucesión de alianzas y acuerdos
interpartidarios inverosímiles. Esta composición contradictoria define el rostro de la democracia
boliviana con fisonomía propia.
Las pugnas, ataques, bloqueos y hostigamiento sectario entre partidos cuyas diferencias
ideológicas y programáticas se han disuelto hace varios años, alcanzan muchas veces una
virulencia difícil de comprender. La inquina de estos choques desafía toda racionalidad de la
aplicación del patrón de acumulación, aceptado y promovido por los pocos partidos que dominan
la escena electoral, y resulta difícil de descifrar bajo una lógica de confrontación de clases,
fracciones o sujetos sociales, por el enorme peso que alcanzan las improntas personales y la
influencia de pequeños grupos.
La masiva acumulación de errores y crímenes cometidos por militantes y dirigentes partidarios
ha generado una amplia y cada vez más intensa crítica social, manifestada por medio de
editoriales y artículos de prensa; estribillos de marchas y manifestaciones y por un lenguaje
cotidiano y universal despectivo y de censura hacia las organizaciones partidarias. Los sondeos,
encuestas y todo tipo de investigaciones de opinión política, testimonian de manera constante
que la incredulidad y desconfianza pública hacia los partidos y las instituciones estatales
alcanzan, hace mucho tiempo, niveles alarmantes.
Sin embargo, los partidos ostentan una actitud superlativamente indiferente ante la avalancha de
reproches y otras evidencias objetivas de repudio generalizado. Ocasionalmente, cuando una
sucesión especialmente intensa de escándalos avivan estos sentimientos, algunos partidos
realizan declaraciones que rozan el tono de disculpa y ensayan tímidas e incompletas medidas
con la intención de mejorar transitoriamente su imagen.
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Ninguno de estos esfuerzos ha alcanzado un nivel mínimo de credibilidad y, en el caso de los
recientes procesos de “democratización interna” pregonados por algunos partidos, los resultados
han sido tan desastrosos que han afianzado la creencia de que son simples tretas para detener
el posible avance de competidores electorales.
En Bolivia no existe propiamente una auténtica crisis de representación sino, más bien, un
prolongado proceso degenerativo que puede, o no, desembocar en una crisis,en consecuencia,
el proceso de desgaste y descomposición de los partidos políticos bolivianos puede extenderse
de manera muy prolongada, antes de que se presenten reacciones catastróficas. Es decir, la
catástrofe puede desarrollarse paulatinamente, antes que la sociedad reaccione e imponga
medidas imperativas de reforma del sistema político.
Tomando en consideración el nivel actual de desprestigio de los partidos no puede descartarse
que una determinada situación precipite los acontecimientos y desencadene una reacción en
cadena que remueva los cimientos del sistema de representación política; pero, esta no es la
tendencia central del proceso.
Esto puede verse al analizar las cifras de participación electoral de la población, desde hace
veinte años. Desde las elecciones de 1978 hasta la última se verifica un nivel de abstención que
ronda el 30%, pero que, con sus altas y bajas, no muestra señales significativas de incremento.
La desidia de los partidos ante las expresiones de rechazo social se fundamenta principalmente
en la constancia de los niveles de participación electoral y la estabilidad de la abstención, así
como una rotación de la preferencia electoral de los ciudadanos entre un grupo de unos pocos
partidos. La mayor expresión electoral de la insatisfacción ciudadana es una constante
dispersión del voto que es, al mismo tiempo, la base de sustentación de un sistema de
coaliciones para ejercer el gobierno.
La situación vigente corresponde a una combinación contradictoria de crecimiento de
manifestaciones de repudio hacia los partidos con una actitud de resignación electoral. Con la
excepción de unos tres núcleos de electores cautivos de igual número de partidos, en los que
cada uno de estos núcleos no supera el 15% del total del electorado, el grueso de la masa de
votantes se comporta como un público pragmático que sigue votando, a pesar de su
desencanto, en una búsqueda permanente de opciones transitorias que parezcan responder en
cada elección concreta a sus más urgentes demandas.
Este comportamiento se distancia de las tradiciones políticas y electorales, anteriores al proceso
democrático iniciado en 1978 y corresponde a una nueva dinámica de sujetos, actores y
movimientos sociales que se ha ido forjando a la par de las transformaciones económicas y
sociales, iniciadas desde la década de los años 70.
Movimientos sociales.
En el lapso de un cuarto de siglo la economía del país ha experimentado sucesivas crisis y
cambios que la han afectado profundamente. Por una parte, el establecimiento y ascenso de una
ágil industria de fabricación y comercialización de cocaína y, por otra, la modernización y
transnacionalización capitalista, bajo el esquema de reformas y ajuste estructural han alterado
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significativamente los mapas sociológicos del país, borrando clases, grupos, actores y sujetos y
creando otros, cuya identidad y conciencia propia distan mucho de haber encontrado un punto
de equilibrio.
A pesar de que los grupos dominantes han conseguido, finalmente, su anhelo de imponer con
franqueza y sin mayores sobresaltos su programa económico y político, la aplicación de esta
plataforma ha significado una merma considerable de su influencia económica en beneficio de
corporaciones transnacionales, de modo que el empresariado boliviano ha llegado a ser,
objetivamente, uno de los grupos sociales excluidos por el proceso de modernización
económica, en el que ha perdido el control de los sectores económicos más importantes. Tal
estado de cosas produce una actitud de aturdimiento de estos grupos que pensaban haber
asaltado el cielo y se encuentran transitando, más bien, por un período de gran inseguridad y
estrechez de horizontes.
Todas las reformas que se han aplicado hasta ahora no han resuelto ninguno de los problemas
centrales del país y se han limitado a atender conflictos importantes, pero circunstanciales.
Queda pendiente el desafío de plantear y ejecutar un proyecto nacional, capaz de aglutinar la
confianza y la voluntad de los mayores sujetos sociales.
Tenemos, en suma, un cuadro de sujetos y movimientos y sujetos sociales que enfrentan
grandes dificultades en estabilizar su identidad y forjar sus espacios y estilos de actuación
propia. Este vacío e indefinición, que no muestran perspectivas próximas de resolverse, son los
que alientan la subsistencia del sistema de representación política, pese a todos sus vicios y
debilidades.
La incursión política de los medios de difusión social y otros actores
políticos.
Además de la desconfianza social y la incapacidad de los partidos para reformarse puede verse
como algunas de las más importantes funciones de los partidos son cumplidas por otro tipo de
instituciones, como los medios de difusión social (MMDS), que han desplazado prácticamente a
los partidos de las responsabilidades de fiscalización, crítica, educación y manejo de los
discursos de control y cohesión social. Los media son hoy mucho más eficientes y creíbles
organismos de representación e intermediación que los partidos y su poder político se ha
concentrado de una manera muy rápida. La interpelación de uno varios media hacia un ministro
u otra autoridad tiene mucho mayor eficacia que la de cualquier partido opositor.
El incremento del peso de los MMDS en la escena política se ha visto favorecido por la
popularización de las encuestas, convertidas en regla de la aceptación de las gestiones
gubernamentales, e inclusive de su calidad. Los MMDS al ser el amplificador de los sondeos y
estudios de opinión tienen la posibilidad de pesar directa e intensamente sobre un amplio
abanico de medidas adoptadas por los gobiernos.
Esta influencia resulta inversamente proporcional a la claridad programática, cohesión interna y
capacidad de gestión de un gobierno, por lo que, de acuerdo a las consideraciones que se han
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presentado antes sobre la situación y tendencias vigentes en la escena política boliviana, esta
influencia tiende a desarrollarse sostenidamente.
Los propietarios de los MMDS, conscientes de esta realidad y las oportunidades que les brindan,
han acelerado procesos de fusión entre empresas y han constituido holdings multimedia que
incrementan notablemente su capacidad de intervenir en las decisiones políticas. La aptitud de
agente político activo de los MDDS se produce principalmente a través de sus posibilidades de
proponer y definir agendas sociales y políticas. Los MMDS pueden relievar, amortiguar o ignorar
temas, conflictos y situaciones, en beneficio o detrimento de actores y sujetos sociales.
Esta primordial función de definición de agenda (agenda setting function, ASF) se ejerce
principalmente por los propietarios de los media y los principales ejecutivos, mientras que los
periodistas de base tienen poco o ningún control en este proceso; sin embargo, la función
política del periodista de base también se ha incrementado.
La capacidad de intervención política de los MMDDS es también inversamente proporcional a la
fortaleza de los sujetos sociales y a su capacidad de actuación política e ideológica, de manera
que en una fase transicional de identidades de estos sujetos, tal como la que se vive en el país,
la tendencia y capacidad de intervención de los MMDDS tienen un claro sentido de
incrementarse.
El crecimiento de las funciones y peso políticos de los media, disputando el rol de representación
e intermediación con los partidos, son fenómenos que se presentan no sólo en Bolivia y que
demandan minuciosas investigaciones, por su importancia en las formas de representación
política.
Las degeneración del sistema de también estimula la formación de partidos atípicos, que en
determinadas coyunturas y regiones le dan contenido y forma al descontento social ante los
partidos, así como de movimientos sociales locales que contradicen explosivamente al sistema.
El techo de la disponibilidad social para buscar, experimentar y aceptar estas expresiones
partidarias atípicas es la ausencia de proyectos políticos que alternativicen el modelo económico
y político vigente. Mientras subsista esta condición básica prevalecerá el pragmatismo de las
mayorías votantes que se inclinarán por la selección del mal menor.
Sin embargo, el hecho de que no se vislumbre una inminente crisis del sistema de partidos no
mitiga ni un poco el daño sostenido que su actual conducta inflinge al tortuoso proceso de
construcción nacional, ni aminora las posibilidades de efectos de acumulación que pueden
conducir a grandes desastres sociales, envueltos en una violencia exacerbada.
Dentro de los límites objetivos que se han descrito, la principal opción para superar esta
amenazante situación pasa por la diversificación de los mecanismos de representación y por la
depuración y reforma de los partidos y el sistema político, más que por la búsqueda de un shock
que altere radicalmente lo que ocurre.
La diversificación de los mecanismos de representación (apertura a la participación de
candidatos no partidarios) debe acompañarse de medidas para quebrantar la impunidad de altos
funcionarios y obligar a los partidos a incrementar su eficiencia y responsabilidad. Una iniciativa
legislativa concreta, en este sentido, es una ley de responsabilidad partidaria, por la que los
partidos cuyos militantes cometan actos de corrupción estén obligados a pagar multas por los
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daños cometidos por sus militantes y dirigentes. Esta responsabilidad institucional solidaria y
compartida busca elevar la eficiencia de los partidos en la selección del personal que asignan a
puestos públicos, como un requisito básico que justifique su rol social.
Al mismo tiempo es necesario trabajar por incorporar a la Constitución Política el derecho a la
información, como un derecho humano fundamental que termine con la tradición de manejo
opaco y turbio de la gestión pública. La razón de Estado, esgrimida para alimentar el secreto y la
reserva no tiene prácticamente ninguna justificación en un régimen democrático abierto. El
derecho de información ha de proteger y consagrar el derecho de los ciudadanos a acceder con
facilidad y oportunidad a la información producida por la gestión pública y el trabajo de los
funcionarios públicos. El financiamiento público que reciben los partidos debe acompañarse de
una irreprochable transparencia de sus finanzas.
Correlativamente, se debe proteger de una manera más eficaz y oportuna a los servidores
públicos, a los políticos y a los ciudadanos en general de la calumnia y la difamación, por medio
de la actualización de las normas vigentes, porque el efecto corrosivo de las acusaciones
infundadas es tan negativo como el de la impunidad y, de hecho, es más bien su cómplice, en
tanto que encallece a la conciencia y a la capacidad de respuesta social.
La decisiva influencia política de los medios de difusión obliga a que su responsabilidad política y
cívica sea mayor, más explícita y participativa. Bajo esta orientación es necesario reducir
radicalmente los precios de la publicidad electoral y no penalizarla como ocurre. La tendencia a
inflar precios contribuye a la degeneración y banalización de mensajes y comportamientos
políticos.
En el largo plazo, es necesario buscar mecanismos que desincentiven la profesionalización
política y favorezcan que las actividades políticas sean complementarias a la participación
productiva de los ciudadanos y sus organizaciones, porque el incremento de la cantidad y la
calidad de nuestra producción en todos los rubros es la mayor necesidad estratégica de nuestro
país.
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El Programa Presidencial de
Lucha Contra la Corrupción del Gobierno Colombiano
y el Papel de su Pagina Web
anticorrupción.gov.co
Bernard Gilchrist
Director
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción (PPLCC)
[email protected]
A través del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción
(PPLCC), el Gobierno del Señor Presidente de la República de
Colombia Andrés Pastrana Arango, ha venido implementando la política
de la actual administración dirigida a combatir este flagelo. La estrategia
adoptada por la política anticorrupción del Gobierno Nacional, tiene
como propósito central atacar el fenómeno de la corrupción desde dos
líneas estratégicas de acción: la prevención, y la investigación y
sanción de los actos corruptos.
Siguiendo ambas líneas estratégicas, los acciones del PPLCC se vienen
implementado sobre cuatro objetivos específicos, dos para cada línea
estratégica : la prevención (1) la formación de valores éticos en los
servidores públicos, (2) el mejoramiento de la gestión pública; la
investigación y sanción de los actos (3) el fortalecimiento de la
participación ciudadana y el control social, (4) el fortalecimiento de la
cooperación interinstitucional para la investigación y la sanción de la
corrupción.
En la implementación de estos objetivos, las tecnologías de la
información y la comunicación, y en particular Internet, se han
constituido en herramientas esenciales para impulsar las acciones del
PPLCC, y de otras entidades del Estado y de ciudadanos
comprometidos en la lucha contra la corrupción.
Este documento busca presentar el papel de la página web del PPLCC
(anticorrupcion.gov.co) en lucha contra la corrupción. Para ello, el
presente documento se divide en dos capitulo; el primero presenta la
estrategia del PPLCC y el segundo expone el papel del web site en la
implementación de dicha estrategia.
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I. La Estrategia del PPLCC
Resumen Ejecutivo
Estrategia general
Si bien los actos corruptos pueden abordarse como crímenes de cálculo en los que la decisión
de cometerlos parte de un análisis racional motivado por la búsqueda del interés propio y por la
ponderación de los costos, riesgos y beneficios, es preciso también considerar que las
decisiones y conductas de los individuos están determinadas por la moral, la cultura y la ley
prevalecientes. En este orden de ideas, el objetivo central de la estrategia del PPLCC es la
eliminación, tanto en el nivel de las instituciones formales (v.gr. normas, sistemas de control y
evaluación, reglas del juego de la gestión pública) como en el nivel de las instituciones
informales (v.gr. valores, modelos mentales, prácticas consuetudinarias), de las condiciones que
estimulan a los individuos a actuar corruptamente. Para ello, se han establecido dos frentes de
acción: la prevención, y el control y sanción de los actos corruptos. A continuación, se presentan
con mayor detalle los objetivos estratégicos que componen estos dos frentes de acción. En los
anexos se presentan los proyectos que se adelantan y que se tienen planeados para alcanzar
cada uno de los objetivos estratégicos.
Prevención de la corrupción
Se trata de la creación de condiciones apropiadas para promover una actuación proba, eficiente
y transparente de los servidores y entidades públicos. Para lo cual se viene trabajando en el
diseño y desarrollo de acciones pedagógicas que promuevan valores éticos; en la eliminación
−donde sea posible por la naturaleza del servicio− de los monopolios, por medio de la
competencia; en la reducción de los espacios de discrecionalidad en la toma de decisiones de
los funcionarios públicos; y en la generación de efectivos sistemas de control, seguimiento y
evaluación, de tal manera que los funcionarios deban rendir cuentas sobre sus
responsabilidades y logros en cuanto a las metas que debe cumplir en términos de su eficiencia
en el uso de los recursos públicos y la eficacia en el cumplimiento de metas y compromisos
adquiridos con la ciudadanía.
Dos son los objetivos estratégicos de este frente de acción: la formación de valores éticos en los
servidores públicos y el mejoramiento de la gestión pública.
Objetivo estratégico 1: Formación de valores éticos en los servidores públicos
Para el logro de este objetivo, se vienen adelantando iniciativas que pretenden la creación de
condiciones apropiadas para que los servidores públicos sean dignificados a través de su
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profesionalización, de garantizar que los procesos de selección y promoción estén basados en el
mérito y no en el clientelismo y de la creación de incentivos para que trabajen bien motivados. Y,
más que crear controles rigurosos y sanciones draconianas, se pretende crear mística y
compromiso sobre la base de fundamentar valores éticos que le den prestigio a la función
pública. Prestigio que, a su vez, debe basarse en la integridad de sus actuaciones, esto es, en
su transparencia, oportunidad, calidad y eficiencia.
Objetivo estratégico 2: Mejoramiento de la eficiencia y transparencia en la gestión publica
Se trata de contribuir a que el Estado brinde solución efectiva y equitativa a los problemas
sociales y provea servicios de calidad. Para ello, se asume que, en la medida en que se
promueva la eficiencia en la gestión pública y, sobre todo, se oriente la gestión hacia la
obtención de resultados y hacia el establecimiento de claros esquemas de responsabilidad y
rendición pública de cuentas por parte de quienes manejan recursos públicos, se reducirán los
espacios para la corrupción. Igualmente se trabaja en la construcción de un sistema que le
suministre al ciudadano, sin ningún tipo de restricción, información pública, como medio para
crear un espacio de transparencia en el que no quepan los secretos y la manipulación de la
información oficial.
Control y Sanción de la Corrupción
En este sentido se busca mejorar la efectividad de los sistemas judiciales y de que éstos sean
predecibles y responsables ante la sociedad. Con esto se pretende, primero, que la probabilidad
de que quien cometa un acto corrupto sea judicializado, sea muy alta; y segundo, que los
distintos grupos de interés afectados por las distintas formas de corrupción recuperen la
confianza en los mecanismos de sanción y control y colaboren, por medio de la denuncia, en la
detección, investigación y sanción de actos corruptos. Es decir, se espera desvirtuar la idea
generalizada según la cual los delitos contra la administración pública no son sancionados
ejemplarmente, y que se están dando tratamientos preferenciales a ciertos grupos.
Objetivo estratégico 3: Fortalecimiento de la participación ciudadana y el control social
El principal reto en este campo es propiciar un proceso que comprenda el aprendizaje y
concientización sobre el fenómeno, así como la asunción de compromisos para hacerle frente
por parte de todos los actores e instituciones, oficiales y no oficiales. Así, se fortalecerá la
capacidad de la sociedad civil de ejercer un control social y político sobre la gestión del Estado,
ya sea presionando para que las reglas del juego político permitan efectivamente hacerle frente
al problema; facilitando la vigilancia sobre la toma de decisiones de interés general; o
contribuyendo en el mejoramiento de la provisión de bienes y servicios públicos, a través de una
continua comunicación y cooperación entre las entidades públicas y la ciudadanía, que se nutra
de información de calidad y oportuna. En suma, esta estrategia pretende crear esquemas de
coordinación y cooperación entre las entidades del Estado y de la sociedad civil, con el fin de
que esta última se convierta en un actor definitivo en el control de la corrupción.
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Objetivo estratégico 4: Fortalecimiento de la Cooperación Interinstitucional para la
Investigación y la Sanción de la Corrupción
De este modo se pretende elevar el nivel de comunicación y cooperación que existe entre los
organismos que desde el Estado, y de acuerdo con su órbita de competencia legal, tienen como
función, entre otras, la vigilancia de la conducta ética y moral del servidor público, el control de
los gastos públicos y el uso que se le confiere a los bienes y servicios del Estado. Así, también
se pretende elevar el nivel de atención al ciudadano, para quien el seguimiento y control de las
denuncias que deja en conocimiento de las autoridades pertinentes se suele convertir en una
labor penosa. Igualmente, y como resultado de las labores que se adelanten en este sentido, se
pretende que la sanción de actos concretos y visibles de corrupción sea disuasiva y
ejemplarizante. En suma, el objetivo central es el montaje de una serie de mecanismos de
coordinación y cooperación en el desarrollo de las investigaciones que las diferente autoridades
deben conocer por cuenta de su competencia legal, en casos de mayor impacto o en casos de
relevancia nacional.
II. El Papel de anticorrupcion.gov.co en la Estrategia
del PPLCC: Descripción y Resultados
A. Descripción de anticorrupción.gov.co
anticorrupción.gov.co nació en noviembre de 1998, como una herramienta que utiliza el poder de
Internet para ofrecer, a ciudadanos y funcionarios del Estado, todo tipo de información y
servicios que contribuyan a luchar contra la corrupción.
En este propósito, la información y servicios de la página web del PPLCC están orientados a:
Exponer la estrategia, herramientas e informes de gestión del Programa
Presidencial de Lucha Contra la Corrupción.
Educar al ciudadano y funcionario público para luchar contra la corrupción. En
este propósito, a través de la página web del PPLCC, se transmite información que
genera conocimiento entorno a:
Lo que se entiende por corrupción.
Las conductas que son considerados como delitos contra la administración pública por la
legislación colombiana.
Las herramientas jurídicas más efectivas para que los ciudadanos luchen contra la
corrupción.
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El funcionamiento y constitución de veedurías ciudadanas.
Integrar el acceso a datos y publicaciones útiles para luchar contra la corrupción.
Es así como a través de la página web del PPLCC, se puede consultar:
El Diario Único de Contratación Oficial (DUC): contiene información sobre las diferentes
modalidades de contratos (licitación, directo, urgencia manifiesta) de la administración
pública. En el DUC encontrará información sobre el contratista y el contratante, el objeto,
las obligaciones y los plazos de entrega y precios unitarios de todos los contratos ahí
publicados.
La Guía de Tramites Públicos (GTP): contiene información sobre los diferentes tramites
y servicios de las entidades del Estado. En la GTP encontrará para cada tramite de cada
entidad pública, información sobre: en que consiste el tramite, requisitos y documentos
necesarios, tiempo aproximado de respuesta, y a donde acudir para realizar el tramite.
Leyes y Decretos sobre anticorrupción: contiene las leyes y decretos mas recientes para
luchar contra la corrupción.
Publicaciones relacionadas con la lucha contra la corrupción.
El Directorio de Enlaces de Interés: recoge la dirección electrónica de diferentes
organismos comprometidos en luchar contra la corrupción.
El Directorio electrónico de todas las Entidades del Estado con página web.
El Directorio de todas Oficinas de Quejas y Reclamos del Estado: incluye dirección, línea
9800, teléfono, fax y correo electrónico.
Mantener actualizados a los usuarios con:
Los avances y logros del PPLCC en la implementación del la estrategia anticorrupción.
Las ultimas noticias relacionadas con la lucha contra la corrupción,
Las últimos proyectos gubernamentales que se suman a la estrategia anticorrupción.
Facilitar la interacción y coordinación entre diferentes actores institucionales y
ciudadanos comprometidos en la lucha contra la corrupción. Es así como a través
de la página web del PPLCC, se puede ser miembro activo de redes institucionales o
redes de ciudadanos, actualmente se puede ser miembro de las siguientes redes:
Red de Eficiencia y Transparencia: integrada principalmente por Jefes de Control, Jefes
de Recursos Humanos, Jefes de Planeación, Jefes de Recursos Humanos y Secretarios
Generales de entidades públicas. La idea es ofrecer a funcionarios públicos un espacio
en el que fluya conocimiento alrededor de prácticas que permitan mejorar la eficiencia y
transparencia en la administración pública.
Red de Veedurías: integrada por ciudadanos y organizaciones de veeduría ciudadana.
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Recibir información que contribuye a luchar contra la corrupción. A través de la
página web del PPLCC, se puede:
Presentar denuncias de corrupción administrativa, según el delito en el Buzón de
Denuncias, ante la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación,
Contraloría General de la República y el Programa Presidencial de Lucha Contra la
Corrupción.
Resolver conflictos de tipo ético o jurídico de servidores públicos y ciudadanos entorno a
temas relacionados con la corrupción en la administración pública. La página web ofrece
un Buzón de Consulta ética en el cual cualquier funcionario público o cualquier
ciudadano puede recibir asesoría sobre un conflicto de tipo ético−jurídico. La idea es
ofrecer un espacio de reflexión que permita promover una actuación honesta a través de
la generación de procesos de autorregulación con base en el fortalecimiento de los
valores éticos.
B. Resultados de anticorrupcion.gov.co
Desde su lanzamiento en enero de 1999, la información y servicios de la pagina web ha sido
utilizada por más de 70 mil personas del país y del extranjero. Solo a partir de diciembre de
1999, la página web ha sido utilizada por más de 45 mil personas. Estas estadísticas indican que
la información y servicios de anticorrupcion.gov.co son utilizados diariamente por un promedio de
220 personas.
Recepción de denuncias. Desde enero 01 de 1999 hasta el 27 de julio de 2000, el
PPLCC ha recibido un total de 1895 denuncias de corrupción administrativa. 194 de esas
denuncias se han recibido a través de la página web.
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Esta cifra indica que la página web del PPLCC es el segundo medio mas utilizado por los
ciudadanos para presentar denuncias de corrupción al PPLCC.
Resolución de conflictos de tipo ético. Este servicio está disponible en nuestra
página web desde 01 abril de 2000. Desde su lanzamiento, este servicio ha contribuido a
resolver de manera ágil y oportuna 10 conflictos de tipo ético o jurídico relacionados con
corrupción administrativa. 5 a servidores públicos y 5 a ciudadanos.
Promoción de espacios que facilitan la interacción y coordinación entre diferentes
actores institucionales y ciudadanos comprometidos en la lucha contra la
corrupción.
Red de Eficiencia y Transparencia: Actualmente la Red está integrada por un total de
53 entidades del orden nacional y por 75 funcionarios públicos de alto nivel. A través de
la Red circula de manera ágil y oportuna, información relacionada con la implementación
de 6 Guías de Mejores Prácticas elaboradas por el PPLCC orientadas a transformar la
administración pública mediante el mejoramiento de la eficiencia y la transparencia de 4
procesos específicos pero transversales a todas las entidades públicas: suministro de
elementos de oficina, servicio de transporte, administración de carteras, selección de
personal; y de la transferencia de 2 metodologías que apuntan a realizar revisiones
estratégicas sobre las organizaciones públicas y a formar valores en los servidores
públicos. La idea es generar vínculos de acción entre todas las entidades del orden
central que impulsen la implementación de estas Guías.
Red de Veedurías: Actualmente la Red está integrada por un total de 9 veedurías
ciudadanas. A través de la Red circula de manera ágil y oportuna información
relacionada con la inspección, vigilancia y control ciudadano sobre la administración
pública.
Actualización de información.
Informe de Gestión del PPLCC. Cada dos meses se publica el Informe de Gestión del
PPLCC con los avances y logros del PPLCC en la implementación del la estrategia
anticorrupción.
Noticias. Diariamente se actualiza las ultimas noticias relacionadas con la lucha contra
la corrupción.
Proyectos anticorrupción. Diariamente se informa a los ciudadanos sobre los últimos
proyectos gubernamentales que se suman a la estrategia anticorrupción del PPLCC.
Bases de datos. Las bases de datos de el Diario Único de Contratación, la Guía de
Trámites, las Leyes y Decretos sobre anticorrupción, los distintos directorios, pero por
sobretodo, la información encaminada a educar al ciudadano y al funcionario público en
la lucha contra la corrupción, se actualizan permanentemente.
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De esta manera, la página web del PPLCC se ha constituido en una herramienta de apoyo
esencial para impulsar las actividades contenidas en el desarrollo de la estrategia anticorrupción
del PPLCC.
Por esta razón, y por reconocer en Internet una tecnología potencialmente efectiva en la lucha
contra la corrupción, el PPLCC está comprometido en desarrollar iniciativas que utilicen la
tecnología Internet para reducir, mediante el incremento de la eficiencia y la transparencia, los
espacios propicios para la corrupción.
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Criterios para elaborar un código de ética
para la función pública
Fredy Giraldo Rivera
Miembro de TRANSPARENCIA
Perú
[email protected]
La ética en el funcionario público o la ética en la función pública, son dos
aspectos que se han venido estudiando desde hace muchos años,
teniendo como primera vertiente la tesis de Max Weber. En el caso
peruano, las nuevas leyes y las directivas que la Contraloría General de
la República han ido direcccionando el actuar de los funcionarios
públicos hacia bases éticas más profundas. Sin embargo, aún falta
mucho, sobre todo cuando existen diversas propuestas sobre ética
pública con diferentes criterio valorativos. Aún falta mucho para pasar de
la reflexión ética a la acción ética.
Con el nacimiento de la era moderna y los pensadores de la Ilustración, empezó a surgir la idea
de la representación y que el poder de los soberanos pertenecían al pueblo, esto se fue
cimentando con la aparición de los partidos y la idea de intermediación y el peso preponderante
del electorado. Surgieron así las Revoluciones Inglesas, Norteamericanas y Francesa que
buscaban retornar el poder en su auténtico depositario: el pueblo. El Estado de ente
personalizado pasó a la idea de un ente impersonal desapareciendo la idea de la cargos públicos
como una propiedad privada, considerándose al Estado un ente dotado de una autoridad moral
de la cual las personas que la ejercían lo hacían merced a una representación popular que
otorgaba a la función el status de un deber que debían cumplir en beneficio de una colectividad.
El fundamento de los códigos de ética reside, en consecuencia, en la idea misma de Estado y el
fin que persigue no son sino aquellos que fundamentan la idea de un Estado − social y
democrático − que busca en la voluntad general el requisito indispensable para su actual
sostenimiento.
1. La autoridad del Estado
Antiguamente la idea de Estado solía encarnarse en la idea de propiedad perteneciente a un
"soberano", encarnado normalmente en la idea de una persona. Esta, que podía adoptar la
figura de Rey, Emperador, Señor Feudal o Inca, era el poseedor del poder absoluto y todo
aquello que lo rodeaba decía pertenecerle. Esto motivó a que los estudios políticos de la época
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mirasen en él a una persona que "no podía obrar mal" dado su origen divino o revelador.
Entonces la existencia de normas se limitaban a las disposiciones que estas personas dictaban
sin más limitaciones que el poder soberano que ostentaban. El fundamento de la política
empezaba y terminaba en el soberano.
Con el tiempo, y con el nacimiento de las ciudades y los prósperos comerciantes, empezaron a
surgir una nueva clase que buscaba acomodarse dentro de los linderos del poder del soberano.
Empezaron a surgir nuevos ideales políticos pero más que reinvindicaciones generales eran más
bien particulares y específicas, conforme esta nueva clase empezaba a obtener una cuota de
poder. Y el poder del Estado empezó a ser compartido entre el soberano y estos nuevos
agentes.
Y la humanidad seguía creciendo a pasos agigantados y esta nueva clase − ahora sí política −
empezó a tomar conciencia del rol preponderante que tenía dentro de la marcha del Estado.
Empezó a surgir la idea de la limitación del poder del soberano y de que tenían que existir reglas
y normas explícitas que busquen regular las convivencias existentes. Esto motivó a que los
soberanos, con el fin de asegurar su predominio, buscasen alianzas con esta clase política a
cambio de una compensación pecuniaria. Empezó a gestarse un funcionariado dentro de la
estructura estatal que era controlado por el soberano vía la compra de cargos y de autorictas. En
la medida que se compraban los cargos, empezó a surgir la idea de que se poseía propiedad
sobre los mismos. Es decir, frente a la idea de una propiedad universal empezó a surgir la de
propiedad específica o particular. Esto último permitió la configuración de patrones de conducta
entre quienes ostentaban dichos cargos e hizo su aparición la idea de gobierno que fue
defendida por Montesquieu sobre la base de la eficiencia y por Burke como un derecho de
propiedad legítimo.
Con el nacimiento de la era moderna y los pensadores de la Ilustración, empezó a surgir la idea
de la representación y que el poder de los soberanos pertenecían al pueblo, esto se fue
cimentando con la aparición de los partidos y la idea de intermediación y el peso preponderante
del electorado. Surgieron así las Revoluciones Inglesas, Norteamericanas y Francesa que
buscaban retornar el poder en su auténtico depositario: el pueblo. El Estado de ente
personalizado pasó a la idea de un ente impersonal desapareciendo la idea de la cargos públicos
como una propiedad privada, considerándose al Estado un ente dotado de una autoridad moral
de la cual las personas que la ejercían lo hacían merced a una representación popular que
otorgaba a la función el status de un deber que debían cumplir en beneficio de una colectividad.
El fundamento de los códigos de ética reside, en consecuencia, en la idea misma de Estado y el
fin que persigue no son sino aquellos que fundamentan la idea de un Estado − social y
democrático − que busca en la voluntad general el requisito indispensable para su actual
sostenimiento.
2. La idea de lo ético
Por ético puede entenderse aquello que es bueno o que es correcto. En el primero subyace la
idea de un valor netamente abstracto y que tiene variable significativa en la vida en sociedad, del
segundo podemos decir que atiende al criterio de eficacia y eficiencia pero sobretodo al
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cumplimiento de normas y regulaciones. Dependiendo de donde nos ubiquemos, lo ético puede
referirse a aquello que es bueno o malo para nosotros o para la colectividad, en tal sentido, lo
ético puede ser (o es) el referente inmediato para decir que tal o cual acción es reprochable o no
para el común de la colectividad o que es correcto porque la existencia de determinadas normas
(de índole siempre colectivo) nos señala el derrotero de aquello que es correcto o incorrecto. En
cualesquiera de las dos formas siempre va a existir la idea de un colectivo que no nos va a ser
ajeno y que más bien es inherente a nosotros.
En cualquier sentido, entonces, lo ético siempre nos va a trasladar a la idea un colectivo y
aquello que es moralmente aceptable por la colectividad. Y esto siempre va a ir ligado a la
existencia de normas sin las cuales lo colectivo no podría convivir. Estas normas regulan los
modos de convivencia y establecen normas y pautas de conducta que deben ser obedecidas por
todos. Si tomamos el planteamiento de Rousseau diremos que estas normas han sido producto
de las voluntades de cada uno de los integrantes de una sociedad, por tanto, el fundamento de
la obligación política encuentra su sustento y razón de ser en esta cuestion originaria.
Estas obligaciones se han ido acrecentando con el paso de tiempo, y han tomado para el caso
del Estado, el carácter de fines.
Lo ético por el lado del Estado se define en el cumplimiento de los fines que se encuentran en
estricta concordancia con el peso que, como dijimos ut supra, ejerce como autoridad moral.
Creeemos por ello que el fundamento de la implantación de códigos de ética se encuentran en la
idea misma de Estado y, por tanto, lo ético, es decir, todo aquello que consideramos correcto
porque así han sido impuestos por las normas y por la convivencia social, tiene el carácter de
elemento esencial para existencia del Estado.
3. El Estado y los fines
Raphael (Problemas de Filosofía Política:1996) señala que la existencia del Estado débese a la
necesidad de contar con un ente capaz de servir de mediador en las relaciones sociales. Así,
señala que si existe el deber moral de no matar y algunos la infringen, surge el Estado como
ente capaz de proteger el real ejercicio de ese deber y de usar la fuerza en caso contrario. Es
por el peso de autoridad moral que tiene el Estado. Señala más adelante el profesor Raphael
que esto nos lleva a decir que el Estado es un medio para conseguir un fin moral, los marcos de
obediencia hacia las actuaciones estatales tienen un peso gravitante en esto último.
En todo esto juega un papel muy importante los fines sobre los cuales se asienta y ejerce su
autoridad todo Estado. ¿Y cuales son esos fines? en términos globales todo ello estaría centrado
en el BIEN COMUN (denominada por algunos como función positiva, los negativos serían
aquellas funciones estatales que buscan preservar el orden y la seguridad), véanse cada
articulado de nuestra Constitución ( en especial el primer párrafo del artículo 44°) y verán que en
cada de ellos hay un fin a seguir y que los mismos se encuentran "orbitando" alrededor del BIEN
COMUN.
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Y los fines son diversos pero ajenos para quien se encarga de perseguirlo, esto es, que el marco
de actuación de los fines, que en definitiva recae en las personas llamadas gobernantes,
funcionarios o servidores públicos, se encuentra centrado en buscar el BIEN COMUN o, en todo
caso, acercarse a ella. Esto nos lleva a tocar otro tema de vital importancia cual es la
imposibilidad de cumplimiento de los fines ya sea por no haberse cumplido las metas o porque
existió una suerte de desviación de los fines, volviéndose éstos propios y ya no ajenos.
4. El fenómeno de la corrupción
La corrupción es un tema que puede ser analizado y estudiado desde cualquier punto de vista
teniendo en consideración el efecto inmediato (para el investigador) que produce. Así, podemos
estudiarla desde el punto de vista:
1. Etico, si consideramos que la corrupción pasa por una pérdida de valores morales −
individual o colectivo − en una determinada sociedad.
2. Jurídico, si consideramos la existencia de normas jurídicas que alientan la corrupción
(como dar un mayor margen de discrecionalidad a una actuación estatal, por citar un
ejemplo). Una variante, sería considerar el Derecho Penal o , concretamente la justicia
penal, en el sentido de que podrían existir normas muy benignas o figuras delictivas no
acordes con la realidad, que provocan o alientan la corrupción.
3. Político, si consideramos que la corrupción tiende a debilitar la estructura de poder
establecido en una Constitución provocando un desequilibrio entre poderes.
4. Económico (economía política), si consideramos que la corrupción desvía los recursos
del Estado y alienta enriquecimientos ilegales (sobretodo en funcionarios públicos), una
variante de ella sería considerar que la existencia de una "Excesiva Regulación Estatal",
desalienta la competencia y crea o consolida una elite burocrática y empresa
ineficientes.
5. Social, si consideramos que la corrupción socava la sociedad al punto de incapacitarla.
6. Cultural e Histórico, si consideramos que la corrupción tiene un origen histórico (en el
caso nuestro a partir de la conquista) que ha mellado en la cultura de la sociedad y la ha
hecho parte de ella.
7. Desarrollo Social y Económico, que podría ser una variante de las tres anteriores, en el
sentido de que la corrupción desalienta el desarrollo de un país y la atrasa.
En fin, dependiendo de nuestra formación (es decir, si somos operadores del derecho,
sociólogos, historiadores, economistas, etc.) o de lo que queramos hallar en nuestra búsqueda
por encontrar una solución a este problema, diremos que la corrupción socava las bases
sociales, económicas, políticas, culturales, etc., de una sociedad o de una comunidad
internacional (Latinoamérica, por ejemplo) y que por tanto la solución al mismo está en la misma
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sociedad (incentivando o concientizando sobre el problema, etc.), en el modelo económico
(estatista o regulador o demasiado liberal, por ejemplo), en la existencia de un real
funcionamiento del sistema político (el famoso checks and balances), etc.
Con motivo de la Octava Conferencia Anticorrupción realizada en Lima elaboramos un
documento de trabajo donde señalábamos de manera sucinta los diversos enfoques que existen
sobre la corrupción, uno de los enfoques nos la da Hurtado Pozo (Corrupción el caso
peruano:1996) cuando refiere que existe corrupción (que el llama institucionalizada) cuando hay
una "distorsión significativa que existe entre la sociedad que formula exigencias y el Estado que
no puede o no quiere responder convenientemente a las mismas". La corrupción se da por la
existencia de desviaciones en el "correcto ejercicio de las funciones estatales", estas
desviaciones pueden asumir cualquier tipo de situaciones pero todas ellas dejan de lado la
búsqueda del BIEN COMUN y asumen un cariz particular y específico denominado por los
corruptólogos como "beneficio propio o particular". La corrupción, su definición y causas, va a
depender del especial enfoque que se le de, así, en el documento de trabajo citado, econtramos
el siguiente cuadro:
CAUSAS
EFECTOS
FORMAS DE COMBATIRLAS
1.Medio Social.−
subdesarrollo
1. Distribución inequitativa de
los recursos, distorsión de la
información en el mercado.
1. Libre economía social de
mercado, organización y
estructuración de la
participación ciudadana.
economicismo social, cambio
de valores, nuevas fuentes
de riqueza.
2.Arbitrariedad en el
2. Inestabilidad política,
alineación ciudadana respecto
proceso de toma de
decisiones.− acaparamiento al sistema político.
del poder en manos de un
sólo órgano.
3. Sistema Económico y
político.− que estimula,
produce o inmuniza la
corrupción.
3. Desperdicio de recursos,
legislación ineficiente, leyes que
crean privilegios a
determinadas empresas.
4. Rompimiento del código 4. Desviación de energía de
de ética colectivo.− la gente funcionarios, gente empieza a
a veces propicia la corrupción buscar la manera de ser
corrupta.
2. Manejo altamente
consensual del poder, creación
de mecanismos de control del
poder.
3. Legislación eficiente que no
cree privilegios, órganos
autónomos que se encarguen
de prevenir la corrupción.
4. Red ciudadana de grupos en
defensa de intereses sociales,
campañas de educación y de
información, códigos de ética.
Como podrá apreciarse uno de los enfoques sobre la corrupción se da por la existencia de
códigos de ética colectivos que tienen su sustento por una parte en las reglas de convivencia
explícitas o implícitas de toda sociedad y en el propio Estado. La fractura de estos códigos de
ética suponen la fractura de los fines de convivencia o de la existencia y funcionamiento del
Estado. Es por ello que la corrupción es mal vista por la mayoría de los ciudadanos al punto que,
como señala Alfonso Sabán (El marco jurídico de la corrupción: 1991) su sola enunciación hace
que " todo un sistema de valores sociales se resquebraje".
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La pregunta surge como consecuencia de todo ello ¿puede un código de ética solucionar el
problema de la corrupción? la respuesta salta a la vista: obviamente no, de lo cual surge otra
interrogante ¿porqué entonces nuestro empecinamiento en buscar uno? creemos que la
respuesta podría estar en el afán de querer regularlo todo y si para ello es necesario crear una
regulación específica que busque evitar ciertas conductas entonces un código de ética resulta
importante y primoridal.
Creemos, sin embargo, hacer algunas precisiones:
1. Del análisis que venimos haciendo, la idea de Estado trae consigo la idea de autoridad, y
en el terreno de la ética, la idea de una autoridad moral.
2. Esta idea de autoridad moral, surge a raíz del consentimiento que alguna vez, en algún
momento de la historia, hicimos todos los miembros del Estado.
3. De lo cual el Estado para diferenciarse de quienes la crearon, encuentra en la figura del
ente (impersonal y soberano) el marco institucional para regular sus propios fines que
nunca deben de ser ajenos a la colectividad porque son los mismos.
4. De todo ello, si el objetivo primordial (funciones positivas) de todo Estado es el bien
común, entonces todas las regulaciones que se adopten tienen que orientarse hacia ese
objetivo, y si todas las regulaciones tienen ese norte, en consecuencia, la ejecución de
las mismas no puede escapar a este marco.
5. Ello da pie a señalar, en los mismos términos que nuestra Constitución señala (y de
otras muchas como la chilena, argentina y colombiana), que quienes ejerzan las
funciones del Estado lo hagan "dentro de los límites y responsabilidades que la propia
Constitución y las leyes señalen".
El bien común es un límite a la actuación de todo funcionario o servidor, en esto es explícito
nuestra constitución que éstos "están al servicio de la nación" y deben servir a los fines de ella,
no queda otra cosa más.
5. La función pública
Nuestra Constitución supedita la labor de los funcionarios y servidores a un interés estatal y
señala además que nadie está exento de ella, por tanto, cabría decir que aún a pesar de lo
insignificante, permanente o temporal labor que los funcionarios o servidores realicen ellos
limitan su labor a un interés colectivo que está mas allá de sus intereses personales. Aunque no
se define la función pública ni el concepto de funcionario o trabajador público, creemos necesario
referirnos a la definición proporcionada por la Convención Interamericana contra la Corrupción
dada su amplitud. Al respecto ésta señala en el art. 1º que son funcionarios o empleados del
Estado o de sus entidades, los designados o electos para desempeñar actividades o funciones
en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. El carácter
temporal del ejercicio de una función o servicio a nombre del Estado no tiene relevancia.
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Tradicionalmente se ha establecido una distinción entre funcionario público y servidor. Para
Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo:1998) la razón se ha dado no sólo por el criterio de
jerarquía sino también por usar el criterio de "aquellos qure toman las decisiones" y "aquellos
que ejecutan las decisiones tomadas", aspecto para este autor irrelvante por cuanto un servidor
puede tomar también decisiones. Aún así, nuestra Constitución hace un distingo entre quienes
ejercen la función pública: algunos serán llamados funcionarios y otros servidores. Para el art.39º
de dicho cuerpo legal, son funcionarios el Presidente de la República, los congresistas, los
ministros, etc. De esta manera, aunque no explícitamente, la Constitución efectúa dos
distinciones:
a. Los elegidos directamente por el pueblo, mediante votación popular y los designados por
mandato expreso de la Constitución, y
b. Los funcionarios llamados de carrera y aquellos que no lo son (caso de los ministros).
De acuerdo a la Constitución los funcionarios y servidores están sujetos a control, ello
encuentra su razón de ser en la distribución de funciones del poder. De esta manera la
Constitución establece los órganos que se van a encargar de controlar, denunciar y /o
sancionar los actos de los funcionarios y servidores públicos, cualquiera sea la categoría
o nivel que ostenten. Así los congresistas que controlan los actos del Ejecutivo y de los
Organos Constitucionales, la Contraloría General de la República, que ejerce control del
manejo de los recursos de los fucionarios, la Defensoría del Pueblo, que cumple una
labor de supervisión de los actos de los órganos del Estado, a fin de proteger derechos
ciudadanos, etc.
Cabe resaltar que el artículo 41º de la Constitución remite a la normativa legal, establecer la
responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, ello se encuentra regulado en el
D.Leg. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa. Esta Ley, en el art. 9º distingue a los
servidores en: aquellos que son profesionales, los técnicos y los auxiliares. Ordenando, las
personas que, en nuestra normativa legal, ostentan la función pública son:
Los funcionarios públicos
Los servidores públicos
a. Elegidos o designados conforme a
constitución.
b. De carrera o no (contratados
temporalmente)
a. Profesionales
b. Técnicos
c. Auxiliares
d. Contratados.
Asimismo, señala que los servidores públicos están al servicio de la Nación y en tal razón deben:
1. Desempeñar sus funciones con honestidad, eficiencia, laboriosidad y vocación de
servicio, art. 3º de la Ley .
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2. Cumplir personal y diligentemente los deberes que impone el servicio público, art.21º
inciso a) de la Ley.
3. informar a la superioridad de los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el
ejercicio de la función pública, art. 21º inciso g) de la Ley.
Señalando como prohibición:
a. Percibir retribución de terceros para realizar u omitir actos de servicio ( art. 23º inciso b ).
b. Celebrar o intervenir en los contratos en los que tenga interés el propio servidor o sus
familiares ( art. 23º inciso d )
c. El uso de la función con fines de lucro
Si nos ponemos a repasar todas las leyes, donde se regulan las funciones y competencias de los
funcionarios, encontraremos un código de ética, en el sentido de que establecen los regímenes
de incompatibilidades y sus prohibiciones a la par que se remarcan el verdadero fin de su
ejercicio. Vease, por ejemplo, el art. 6 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. En fin, en
todas la regulaciones sobre la función pública se encontrará un código de ética y esto es así
porque, como dijimos ut supra, el Estado tiene una autoridad y un moral que es necesario
preservar.
Si ello es así, cuál es la importancia de los códigos de ética, creemos que en la existencia de
una norma especial que de pautas específicas sobre la conducta en el ejercicio de la función que
debe seguir todo funcionario o servidor público.
6. Criterios a tomar en cuenta en un Código de Ética para la función
pública
La corrupción no es sólo el aprovechamiento del poder para fines privados, ello sólo es un
aspecto de la desviación del poder, es también el no uso de los fines del Estado, en términos de
Hurtado Pozo es el "no tomar en cuenta las exigencias populares", el no hacer nada a fin de
cumplir los objetivos estatales, por ello, que cuando se habla de implantaciones de código de
ética no sólo se tocan términos como moralidad e imparcalidad, sino también igualdad, eficacia,
economía, transparencia, etc.
Es que el campo de las actuaciones estatales es diverso y en algunos casos contradictorios,
Humberto Njaim (La corrupción un problema de Estado:1995) señala que "al ser los fines del
Estado diversos y contradictorios generan un clima de confusiones que hace que ésta se
convierta en un caldo de cultivo para la aparición de prácticas corruptas". Es por ello que se
establecen técnicas de control administrativo, financiero, de gestión o penal. Y cada uno de ellas
toman en cuenta algún modelo de código de conducta a fin de prevenir la aparición de prácticas
corruptas que busquen desviar hacia otros fines las atenciones estatales.
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De todo lo dicho consideramos que para que opere realmente un código de ética deben tenerse
en cuenta las siguientes consideraciones:
1. Buscar en el Estado el fundamento moral de su autoridad política
2. Sistematizar y uniformizar los código de ética operativos en cada una de las normas que
regulan la función pública. Al respecto, se encontrarán que existen pautas de conductas
tanto en las Leyes Orgánicas de los Organismos Autónomos como en las leyes como de
Contrataciones y Adquisiciones, también que será indistinto si lo encontramos regulado
en un Tratado, como en la Constitución, una Ley o en un Decreto Supremo.
3. Cuando hallamos reunido todas las normas que regulan la función pública y encontrado
un código de ética (sin importar su tamaño o el nombre que se le de) perguntémonos
¿es necesario o no un código de ética? depéndiendo de la respuesta pasemos al
siguiente punto.
4. Si decimos que no, habría que tener en cuenta que los códigos de ética sirven a la
universalización de las normas de conducta de los funcionarios público y faciltan su no
dispersión.
5. Si decimos que aún es necesario, tomemos en cuenta losd siguientes criterios:
Establecer los fines, alcances y limitaciones de la función pública, tal como lo establece
de manera extensa el Código de Etica de la Función Pública de Argentina.
Señalar un capítulo abierto sobre definiciones operativas respecto de los criterios que se
van a usar para medir la gestión pública. Tales son: Igualdad, Moralidad, Honradez,
Eficacia, Economía, Celeridad, Inmparcialidad, Transparencia, Discrecionalidad y
Responsabilidad
Otro campo donde se señalen y especifiquen los usos adecuados para la función pública
en razón del tiempo, oportunidad y carga de trabajo. Asimismo el régimen de incentivos
y beneficios para el fiel cumplimiento del Código (aquí tomamos en cuenta lo señalado
por Klitgaard: controlando la corrupción:1996)
EL establecimiento de un Tribunal Etico o cualquiera entidad que tenga por fin velar por
el fiel cumplimiento de este Código.
Seguro que existirán otros indicadores y criterios más, pero creo que para que un Código de
Etica muestra su operatividad es necesario tomar estas consideraciones. Debo señalar,
finalmente, que un Código de Etica no sólo debe normas conductas sino los principios que la
fundamentan y el procedimiento que se deben seguir para efectuar un seguimiento efectivo y
oportuno de dichas conductas.
__________
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Fredy Giraldo es peruano. Tiene 29 años, es bachiller en derecho por la Universidad Católica y
es un estudioso del fenómeno de la corrupción en su país. Ha laborado en varias instituciones
privada y públicas, de esto último laboró como en la Defensoría del Pueblo, CORPAC y
FONCODES. Actualmente se desempeña como Jefe Nacional de Capacitación en la Asociación
Civil TRANSPARENCIA. Tiene en su haber varias publicaciones entre los que destaca: Manual
de Gestión Municipal, Texto de Educación Ciudadana, editados por TRANSPARENCIA y un
documento de trabajo sobre el fenómeno de la corrupción para la Defensoría del Pueblo.
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La profesionalización de la Función Pública como
obstáculo a la corrupción
Mercedes Giuffre
Ex funcionaria
Profesora
Universidad Nacional Mar del Plata
Argentina
[email protected]
"Como podrían los hombres viles y abyectos servir a los gobernantes,
si antes de haber obtenido sus cargos,
ya están atormentados por el temor de no tenerlos;
cuando los han obtenido, están atormentados por el temor a perderlos,
y desde el momento en que están atormentados
por el temor de perder sus cargos,
ya no son capaces de nada."
Confucio – Analectas − Krong−Fou−tse− (552−479 a/C)
Deseo aclarar, que si bien el enfoque de este artículo refleja una perspectiva general; hay ciertos
aspectos, como el de lo que yo llamo "la profunda reforma del Estado", donde me referiré
exclusivamente en particular a mi país, Argentina.
Mi idea de sustrato de lo público, concibe al mismo, como algo esencialmente dinámico, flexible,
cambiante. Como un entretejido que da marco a las necesidades de una comunidad, que puede
ser pequeña, como la de una ciudad o municipio, o de una perspectiva mucho más amplia, como
la de todo un país o región o un continente.
Pero fundamentalmente considerando a lo público y por ende, a la función pública, como un
constitutivo societario que merece recuperar el prestigio perdido, al menos en América Latina,
pero que a su vez lleva consigo un bagaje de deberes inexcusables.
En la función pública, las decisiones de los funcionarios pueden afectar de forma directa a
millones de personas, elevando o disminuyendo su calidad de vida; o alterándola drásticamente,
para bien o para mal. Una enorme responsabilidad.
Naturalmente que no solo existe corrupción en la esfera pública, también sucede en la privada,
pero el gran contraste está en que las disposiciones públicas, tienen , habitualmente, un enorme
alcance y lo que es más grave, la responsabilidad de tales disposiciones se diluye; y los errores
se pagan del erario público, o sea la sociedad como un todo.
Usualmente, como en el dicho de "la mujer del César… .." , los funcionarios públicos tienen una
mayor obligación a la virtud y a su demostración de detentar la misma. Insertos, dentro de un
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concepto general de "burócratas", cuyo desempeño es cada vez más seguido y observado
desde unos veinte años a esta parte, en un momento coincidente con el advenimiento de la
democracia en América Latina y la revalorización del individuo "ciudadano".
Dependiendo del continente o país; se observa al funcionario público con mirada profundamente
crítica, cuando no peyorativa. Y esto es una constante especialmente, en países de América
Latina, cuya tormentosa vida política y alternancia de dictaduras, han favorecido la emergencia
de una categoría (casi me atrevería a decir raza/casta). de funcionario que accede a la función
pública por factores ilegítimos que luego mencionaremos; pero quien fundamentalmente, concibe
a la función pública no precisamente como servicio al público/sociedad; sino por el contrario
como privilegio del cual servirse.
Precisamente este es el momento en el cual una "Nueva Cultura Política" emerge con distinta
intensidad en todo el mundo. Está ligada profunda, pero no excluyentemente a lo urbano, al
gobierno local y a la demanda de los habitantes de los municipios, también se la suele llamar
Política Post Industrial" o "Nuevo Populismo Fiscal" ; esta tendencia marca relevantes cambios y
señales tanto en política como en los valores −−à ligados a la percepción de la corrupción.
Los elementos de esta Nueva Cultura Política, que he adaptado especialmente a la realidad
latinoamericana, son los que describe T.N.Clark en Urban Innovation" y "The New Political
Culture, y son:
Una ruptura en las distinciones políticas "derecha−izquierda"
Debilitamiento de los lazos entre temas sociales y fiscales, primitivamente muy ligados
entre sí dentro de apretados sistemas ideológicos partidarios.
El incremento creciente de la preocupación por los temas sociales que van desde la
ecología a la política de género, por encima de los temas fiscales y económicos.
El incremento de la participación ciudadana y de su demanda, con la consiguiente
declinación en el respeto sacrosanto a las jerarquías en la esfera pública.
Desafíos y demandas crecientes al Estado.
La preocupación por los temas antedichos entre individuos más jóvenes, más educados,
y de todos los niveles sociales.
La eclosión en la última década de ONGs de todo tipo, que buscan soluciones que el
Estado no puede, no quiere, o no sabe, brindar a los ciudadanos. (Surgimiento de varias
de ellas dedicadas a combatir la corrupción).
Un ethos público caracterizado por el énfasis en la racionalidad y la eficiencia de los
actos de gobierno. Dentro de este ethos, la prensa juega un rol primordial . Volveré
sobre este punto.
La idea central en este breve escrito, es que la Función Pública, es una actividad de una
importancia tal, que debe estar en manos de aquellos que se han preparado especialmente para
ella. Cuando me refiero a Función Pública, lo hago apuntando hacia estamentos bajos, medios y
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altos, del gobierno, exceptuando según el caso, aquellos cargos a los que comúnmente se
denomina "políticos", y que son aquellos que en suelen renovarse en cada gestión partidaria de
gobierno, ya que la inmediatez de la importancia de una designación política, es directamente
proporcional a la importancia del cargo.
Pero hay coincidencia entre los diversos autores que se ocupan de políticas públicas en que son
los niveles intermedios y bajos, quienes fijan rutinas que luego se vuelven prácticas enquistadas
dentro de un todo burocrático, cuyo cambio resisten y son medidas que influyen y afectan
directamente la común de los ciudadanos; y que muchas veces su aplicación agranda aún más
la brecha entre ricos y pobres. Las burocracias weberianas de nivel intermedio, habitualmente
obstaculizan todos los procesos de descentralización y autonomía. Es evidente que éstos
conllevan la pérdida de espacios de poder. Una burocracia enquistada y cerrada en sí mismo,
también es una manifestación de corrupción; porque basa su control de las situaciones, a
veces su monopolio, en su conocimiento técnico−administrativo. No es infrecuente que en el
largo camino administrativo, un expediente se desvíe totalmente de los fines para el cual fue
iniciado. Tema que como ex funcionaria pública, conozco perfectamente.
Para clarificar esto, nada más ilustrativo que la maravillosa serie de irónica apología al
"Establishment" burocrático : "Si Ministro" , J.Lynn y A. Jay : Acción : Reino Unido
"Los funcionarios desean y esperan la alternancia regular de los gobiernos, porque
gracias a ella, la Administración Pública se ve libre, en el mayor grado posible, del
control de los ministros. Si estos permanecieran demasiado tiempo en el gobierno.,
probablemente empezarían a pensar que saben como gobernar el país." Pág.112 (El
Ministro, es el símbolo del político de turno. M.G.)
¿Existe el ideal de servicio?
Este ideal de servicio, era el que M. Weber buscaba e idealizaba como "eficiencia", y que desde
1920 en adelante, influyó grandemente sobre la organización del sector público, preconizaba una
forma de sector público monocrática, cerrada, con una persona al frente de cada unidad,de
manera tal de :
Ser capaz de lograr el más alto nivel de eficiencia, y es en este sentido, formalmente la
forma conocida más racional de llevar a cabo un imperativo control sobre los seres
humanos. Es superior a cualquier otra forma en precisión, estabilidad, adhesión a su
disciplina , y en su confiabilidad. Hace posible un alto grado de predictibilidad de
resultados , para las cabezas de la organización y para aquellos que actúan en relación
con esta." M.Weber [1922] 1964, Pág.337
El prestigio de los integrantes del sector público es innegable que se deterioró poco a poco. De
la extrema meritocracia weberiana, se pasó al acceso ilegítimo al sector público cuyo incremento
ha ido paralelo al de la corrupción, si observamos las estadísticas del S. XX.
Mal puede existir como ideal algo que no es comprendido en general, como un servicio… ..El
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funcionario público que accede al cargo por factores diversos como el clientelismo político,
nepotismo, patronazgo, parentelismo o cualquier otra circunstancia inadecuada; desconoce las
necesidades y demandas del público, de la sociedad, derechos y obligaciones de ambas partes,
y un factor esencial que quienes hemos pasado por la función pública conocemos bien, es que el
recién llegado desconoce las instancias y etapas administrativas que un acto administrativo
requiere, lo cual resulta, en que por ignorancia procesal, muchas veces, se desencadenan
inconvenientes de todo tipo, juicios contra el Estado, anulaciones y retrocesos, caducidades
jurídicas, etc., que finalmente , como no encuentra responsables; ya que los sumarios
administrativos son altamente inefectivos; concluyen perjudicando al Estado. Si agregamos a
esto, que en aquellos cargos no−políticos, la estabilidad en el mismo, generalmente los exime de
la preocupación de brindar un buen servicio, el cuadro es delicado.
De allí que postulo la necesidad de preparación especial del funcionario público, porque la
corrupción tiene innumerables formas de manifestarse; no solo en los más inmediato, aquel el
soborno que se entrega dinero en efectivo, que tal vez sea lo primero que nos viene a la mente;
sino que corrupción también es la repetición de antiguos mecanismos perversos y perjudiciales,
así como también la incapacidad o ineficiencia en el desempeño de tareas públicas.
Existen ciertas áreas gubernamentales donde TODOS los integrantes de la sociedad, no tienen
poder de elección : la policía, el Registro Civil, Aduana, Justicia, Ministerios, etc., áreas públicas
que de alguna manera, a lo largo de su vida, el ciudadano se ve obligado a emplear; es un
público cautivo, en términos de marketing, pero en otras áreas de la Función Publica, como
Salud y Educación, la calidad de servicio va en relación directa al poder adquisitivo. Es esta la
brecha (gap) entre pobres y ricos a la cual me refería previamente. Los niveles sociales de bajo
poder adquisitivo no tienen posibilidad de elección de colegio, de sanatorio, de obra social;
reciben servicios cualitativamente inferiores, de manera que deben recurrir a la eficiencia o no de
los funcionarios públicos, y son quienes primero se ven afectados por las decisiones de éstos.
Su posibilidad de reclamo, también es menor, su descreimiento en el Estado y escepticismo con
relación al sistema Judicial, socavan la cohesión social de un país . Y esto es muy grave.
En Latino América existe una deuda, luego de los procesos de consolidación democrática : La
profunda Reforma del Estado. En general, la reforma se ha hecho , al menos en Argentina, de
manera parcial. Aún con todos los contralores Anti−corrupción necesarios, no bastan Oficinas de
Ética Publica, cuya necesidad no se desconoce, la Ley de Ética Pública, en Argentina donde aún
no ha sido sancionada ni acordada su instrumentación procesal, o Leyes similares, si bien son
necesarias e indudablemente colaboran en la lucha contra "el monstruo de las mil cabezas",
como fue definida la corrupción, deben ser acompañadas por la reducción de oportunidades de
corrupción y por una verdadera racionalización en la búsqueda de la reducción o eliminación de
estructuras duplicadas o triplicadas, dentro del Estado.
Este último ejemplo lleva a plantearse verdaderamente si es posible en Argentina, e imagino que
en otros países también, repetir en cada una de las provincias, y municipios; estructuras públicas
que cumplen las mismas funciones. En Argentina existen provincias como Catamarca, que
tienen menor número de habitantes que la ciudad de Mar del Plata, en la Provincia de Buenos
Aires. Y a su vez, lleva a preguntarse si se justifica la existencia de una Corte Suprema de
Justicia por cada provincia ? y también, ¿no habría que repensar las proporciones de concejales
municipales por habitante ? La ciudad de Miami, Condado de Dade, con 3 millones de
habitantes, tiene 5 concejales. Mi ciudad, Mar del Plata, Argentina con 650.000 habitantes tiene
24 concejales.
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Se justifica el presupuesto, personal, la trama pública que esto representa?, por presentar solo
los casos más evidentes. No habrá llegado la hora de pensar en Regiones o comunidades ?
La Problemática Urbana y la Problemática Pública
Toda política es política local"
Tip O’ Neil, Miembro del congreso de los EUA.
El siglo XXI ha sido definido por Klaus Toepfler, director ejecutivo de UNCHS (Hábitat),y por
otros especialistas, como "el siglo de las ciudades". Si una de las objeciones a la regionalización
es la autonomía, ¿ porqué no pensar en aplicar la autonomía al ámbito más inmediato de
preocupación del ciudadano : la ciudad, su municipio ? Este "repensar político" de las ciudades
con una visión hacia el futuro, permitiría dar un paso más en la búsqueda de soluciones para un
mundo cada vez más asimétrico, pero desde una perspectiva micro: la ciudad; entendiendo la
ciudad, por lo tanto, fundamentalmente como una red de relaciones humanas.
En la planificación de políticas públicas, es indispensable tener una visión global de las
tendencias mundiales. Y estas marcan claramente, la creciente urbanización del mundo.
¿ Que tiene esto que ver con la corrupción ?
Mucho, casi todo diría yo. La Reforma del Estado impone un enfoque poco aplicado hasta ahora
: el de un mundo urbano, de ciudades que se mueven como entidades autónomas y que exigen
el fortalecimiento de los gobiernos locales, con verdadero goce de autonomía y verdadera
descentralización. Dos eficaces herramientas en la lucha Anti−corrupción.
Desde una perspectiva puramente empírica, las teorías de crecimiento endógeno han tratado de
explicar la convergencia o divergencia en las tasas de crecimiento entre regiones y países.
Usando herramientas microeconómicas, la urbanización acompañando el crecimiento industrial,
puede ser analizada en términos de oferta y demanda, pero desde un punto de vista social, en
cuanto al aumento y concentración de habitantes que demandan servicios y calidad de los
mismos ; pero la respuesta gubernamental a esta demanda es en primer lugar, político−
administrativa y luego recién será económico− financiera.
17 de las 20 ciudades más grandes del mundo, se encuentran en países en vías de desarrollo.
El deterioro físico es evidente, en estas ciudades y en otras que reciben permanentemente una
población aluvional. La infraestructura física se vuelve insuficiente, y se advierte una
suburbanización y metropolización crecientes. Este fenómeno trae aparejado una concentración
de pobres, desempleados, y personas sin hogar, y a su vez se advierte que los índices de
delincuencia urbana están en aumento.
Buenos Aires es la 9ª. Megaciudad (más de 10 millones) del mundo, con 11.9 mll. de habitantes.
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Según informe de la ONU, entre otros datos, el 88% de los habitantes de la República Argentina
vivirá en zona urbana , y en el mundo la cifra es 75 %.
Estas cifras demuestran por sí mismas, las razones por las cuales la problemática relativa a las
ciudades cobra día a día mayor vigencia, y de que manera, el mundo del futuro será un mundo
predominantemente urbano. De allí la necesidad de una amplia, ágil y flexible visión de futuro ,
indispensable en toda gestión que tenga la amplitud de criterio de mirar más allá de sus narices
de los 4 o 6 años (según país) de su propio término. Tenemos un Estado que no contempla la
realidad mayoritaria de la vida urbana actual, tenemos demasiados políticos, pero escasos
estadistas.
Sin llegar a la exageración de F. Fukuyama en el "Fin de la Historia", sí se puede decir que los
grandes designios movilizadores de poco tiempo atrás se consideran desde otra perspectiva ; el
socialismo ortodoxo, el militarismo, el culto a la personalidad, el nacionalismo dogmático, el
populismo; han perdido su crédito y legitimidad. No se puede ignorar que se percibe una apatía
política, y la participación en política está siendo reemplazada por un enfoque pragmático de la
misma :
Las preocupaciones del ciudadano están enfocadas hacia una mejor calidad de vida, y a la
búsqueda de soluciones a los problemas inmediatos de los servicios del entorno urbano y
demandas al sector público.
Quien desee entender la democracia, deberá estar menos tiempo con Platón en la
Biblioteca y pasar más tiempo en los autobuses, con la gente " Simeón Strunsky
Ingresando a la Función Pública ¿solución del futuro?
(para de algunos)
LA REALIDAD : Ingreso a través de Formas Ilegítimas − Grupos de Presión.
El ingreso al sector público dentro de las pautas del clientelismo político, es la forma más
común de ingreso al mismo. "Punteros"", ""manzaneras" 1 , fieles y sumisos asistentes a las
reuniones partidarias, son "premiados" por su participación en el partido, con un cargo público, y
(rasgo común a todas las formas ilegítimas de acceso al sector público ) : los recompensados
son especialmente ubicados en áreas claves de cualquier repartición pública tales como
Suministros, Jefatura de Compras, Licitaciones. Ergo, Recordemos la "Ley Giuffré" (sic, sic.!! )
de Pág. de este artículo.
Otra de las formas sumamente difundidas es aquella que La Palombara denomina :
parentelismo, que no es lo mismo que nepotismo. Dentro del esquema del parentelismo, similar
al patrón corporativo de los antiguos estados comunistas son individuos que reciben beneficios
de acuerdo a su adscripción a determinada membresía.
Hay diversas variantes : ingresan aquellos que mantienen con quien/es los designan una
relación que puede ser : intelectual/ universitaria, recordemos la generación de economistas
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esparcidos por las Américas llamados Chicago Boys" de la década del ’80; otra variante son
aquellos pertenecientes a una misma línea política dentro de un mismo partido: o bien, cabe
mencionar aquí aunque no pertenece tanto a la esfera de lo público, como de lo comercial supra
nacional ; la política aplicada por los empresarios chinos, "hua chiao", por el cual se establecen
infinitas tramas (puente) de redes comerciales en todos los continentes, compuestas,
exclusivamente por integrantes del mismo origen étnico.
El parentelismo "geográfico" lo encontramos también cuando se produce una cadena de
nombramientos entre quienes, además de compartir el mismo ideal partidario, proceden
geográficamente de la misma provincia/ciudad. O bien otro caso es aquellos que surgen entre
quienes provienen de un mismo sector sindical.
La Palombara menciona ejemplos de parentelismo en Italia con el Partido Demócrata Cristiano,
o con Berlusconi; y también en la Francia de De Gaulle, donde los Gaullistas se involucraron
bastante directamente con grupos de interés, especialmente del área de la agricultura.
El nepotismo, es otra práctica muy común en el acceso al sector publico, y una de las más
antiguas de la Historia. Familiares directos, indirectos, relaciones sentimentales y familiares de
familiares, establecen también una sutil trama que socava las bases del Estado. No es necesario
extenderse al respecto.
Otra forma de acceso similar, común en Latino América, es el patronazgo, uno de cuyos más
claros ejemplos, sería caudillos provinciales, quienes contratan aun altísimo porcentaje de
trabajadores de su provincia, reteniendo el voto de los mismos al atraparlos con un sueldo y
asegurándose una continuidad hereditaria dinástica, ya que transmiten el cargo (habitualmente
de gobernador) y las malas prácticas, a los herederos/as, de su familia. Es común también que
estas élites corruptas "creen" un partido local/provincial, de afiliación compulsiva para los co−
provincianos, para perpetuarse en el poder casi con total prescindencia del gobierno nacional .
Algo similar, aunque a escala nacional, sucedió durante 60 años con el PRI en Méjico.
Esta simbiosis que se desarrolla así, entre el sector público y los grupos de presión, lleva a un
incremento geométrico de la burocracia y a una protección mutua de los intereses de ambos
de los mutuos vicios corporativos, que tienden a derivar en claras conductas estilo mafia. La
necesidad de subsistir de los funcionarios públicos ante la llegada de una nueva gestión política,
que arremete con sus nuevos nombramientos y disposiciones, en muchos casos les obliga a
realizar acuerdos y alianzas que benefician a ambas partes.
Y para esto volvamos a : "Si Ministro" , J.Lynn y A. Jay :
Donde Humphrey, viejo empleado del Ministerio, aconseja al Ministro :
"Ministro, hay dos reglas básicas de gobierno : nunca se ocupe Usted de nada si no es
indispensable. Y nunca pida una investigación si no sabe de antemano que es lo que
encontrará ... el gobierno no tiene nada que ver con la moral.
− ¿De veras? Y entonces ¿Con que ?, dice el Ministro,
− Con la estabilidad, con mantener las cosas en marcha; con evitar la anarquía, o que la
sociedad se haga añicos. Con estar aquí mañana. (Pág. 248/9)
Cuando un funcionario político, accede a su cargo, "hereda" un grupo de colaboradores de todo
nivel que compartirán con él/ella su gestión. Son varios los interrogantes que se le plantean, o
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mejor , que debería plantearse con relación a los funcionarios a su cargo : ¿Existen realmente ?
¿ quienes son? ¿ de que área dependen? ¿qué función cumple cada uno? ¿Presentan
muestras/informes de su trabajo? ¿ Tales informes, son comprobables/coherentes?
Es importante que esas preguntas sean formuladas y sus respuestas analizadas. Sería uno de
los puntos de partida de una administración transparente, ya que junto con estos colaboradores,
se recibe una serie de rutinas de trabajo, que a quien desconozca el procedimiento de la
administración pública, podrán involucrarlo en serias dificultades.
Lipsky, y Thompson nos comentan como el fraude y el engaño, fueron detectados en
Washington DC, cuando su policía se enorgullecía de haber reducido drásticamente delitos de
importancia; investigando detenidamente, se descubrió que en realidad, la mayoría de los delitos
reportados, sea cual fuere su monto, eran evaluados en menos de $50 dólares, ya que todo robo
que superara esa suma era considerado como delito de importancia o felonía. "Los incentivos
para disminuir el valor de ítems robados, eran los mismos que inducían a los empleados de
Obras Sanitarias de Nueva York, a mojar con agua la carga de basura de sus camiones, para
que pesaran lo debido, cuando se presentaban en las zonas de relleno sanitario, de manera de
hacer menos viajes" Lipsky, 167.
El ejemplo previo, demuestra una clara manipulación de funcionarios públicos en detrimento del
Estado y la sociedad. No hubo dinero de por medio. Existió fraude e ineficiencia en el control.
Ineficiencia en la gestión pública. Una de las tantas caras de la corrupción .
El control de Gestión : Un astuto procedimiento, virreinal, la práctica del "Juicio de Residencia",
ideado por los Borbones, monarquía adalid de la burocracia; establecía ya hace 300 años formas
de control a autoridades y de vigilancia mutua . La forma más conocida era el JUICIO DE
RESIDENCIA, se practicaba acto seguido de la terminación del cargo, ya sea por cese,
abandono o cumplimiento del término para el que habían sido designados y el mismo era
aplicado tanto a los más altos funcionarios de la monarquía, como a virreyes y gobernadores. El
juicio de residencia constaba de dos partes: la primera se llevaba de oficio en todos los casos
de terminación de cargos y, por otra parte, se otorgaba acción popular a los gobernados, de
manera que todo habitante del virreinato que consideraba que la gestión de un funcionario le
había perjudicado; podía presentar su demanda y era un tribunal o Juez de Residencia quien
determinaba si era o no responsable de dichas conductas.
En la actualidad, la forma más cercana a este sistema, sería el juicio a un funcionario por :
"incumplimiento de los deberes de funcionario público."; pero la gran diferencia es que no se lo
realiza de oficio, solo en determinados casos, y el partidismo político, y el espíritu corporativo,
intervienen decisivamente en su apertura. En general, los organismos de fiscalización y control
(tribunales de cuentas, fiscalías y auditorías) tendieron a privilegiar la verificación de legalidad
sobre la de transparencia, pero es la transparencia en los actos de gobierno, buscada, desde la
sociedad civil HACIA el interior de el Estado, la verdadera transparencia. Es un doble
mecanismo que no se refiere exclusivamente a la publicitación (a veces parcial y condicionante),
desde el propio organismo estatal de algunos actos de gobierno
La Reforma del Estado: La política es comprendida como forma de ejercicio de la democracia en
partidos políticos, sindicatos y movimientos sociales, pugnando cada uno de ellos por aplicar su
bagaje de dogmas y credos, y si bien luchan entre ellos por imponerse unos a otros, coinciden
en reconocer al Estado como el lugar privilegiado para formalizar su acción política. Solo desde y
a partir del mismo, podrán poner en ejecución sus bases programáticas. Una profunda Reforma
del Estado es imprescindible, en primer lugar, para lograr un desarrollo humano sostenible y
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generalizado, y luego para lograr la optimización de sus servicios, hacerlos eficientes, reducir el
gasto público, y poner trabas a la corrupción. Descentralizar es una de las claves. Según
P .Frías,
"La descentralización está ligada a la reforma del Estado, que abandona a los niveles
inferiores lo que estos pueden hacer con más economía y más control del usuario......No
es la disolución del Estado. Es solo volver a ser gerente del bien común, gerente de las
reglas del juego del orden social espontáneo." Federalismo y Reforma Constitucional :
Balance Provisorio, Pág. 584.
La profesionalización de la Función Pública
El sector público no admite improvisaciones. La formulación de políticas públicas tampoco.
Los partidos políticos frecuentemente (o siempre?) manifiestan durante la campaña tener
organizados sus equipos en todas las áreas respectivas . Tal vez inclusive, esos equipos de
trabajo, creen de buena fe, poseer el conocimiento necesario. "
Pero la realidad de quienes llegan al poder es otra.
Los conocimientos que posee una nueva gestión de gobierno, frecuentemente, son más teóricos
que prácticos. El haber estado en la oposición creen que los habilita para una mejor gestión de
gobierno, en realidad, desconocen los tiempos administrativos internos del sector público en la
ejecución de sus proyectos de políticas públicas. Ignoran que la lentitud en la implementación de
políticas públicas, puede tomar meses/años. Desconocen los tiempos legislativos. No hacen (no
quieren/pueden/saben ¿?) un planeamiento presupuestario por objetivos. Se rodean de
colaboradores nombrados por alguna de las formas ilegítimas antes mencionadas. Y finalmente,
ya tarde, se dan cuenta de que si hubieran formado un equipo de trabajo, conformado por
expertos o conocedores de las áreas respectivas, excluyentemente de la filiación partidaria de
cada uno de ellos, hubieran evitado muchos errores.
Si es que les preocupare el resultado final de su gestión, claro está.
Todos los sistemas políticos tienen en un determinado punto, un nivel en el cual los
nombramientos son políticos. La pregunta aquí es : ¿Cuan alto puede ocupar posiciones un
funcionario de mérito ? Por ello es importante conocer el método, cuando lo hubiere, por el cual
el gobierno de turno elige a sus funcionarios públicos, y quienes y porqué desean trabajar dentro
del Estado.
La formación de Funcionarios Públicos:
Existen dos escuelas :
Generalista, a la cual adscribe el afianzado sector público del Reino Unido; selecciona a quienes
formarán parte del sector público, basada en las habilidades generales y en la formación post−
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secundaria, terciaria. Aplica el consenso general de que quien se destaque por su capacidad
desde una perspectiva general, también lo hará en la función pública. El Ingreso se hace por el
escalón más bajo de la carrera de la Función Pública, previo riguroso examen de admisión.
Existe un escalafón interno de ascensos en los cuales se evalúan conocimientos y antigüedad.
Hasta alrededor de una década atrás, era común que los funcionarios públicos ingleses fueran
"oxbridge", o sea egresados de Oxford o de Cambridge. Esa tendencia está en franca
declinación.
Especializada. Este modelo es el que se impone en la mayoría de los países europeos. Es
interesante advertir que para los altos cargos administrativos se requiere un título de grado
dentro del área del Derecho. Carrera cuyos egresados se encuentran con más frecuencia dentro
de los cuadros administrativos. Un estudio sobre el sector público austríaco, muestra que las
áreas de Interior y Justicia, contaban con más de 80% de graduados en Derecho. Proporción
que se reducía a menos del 10% en áreas técnicas específicas : Agricultura, Salud. Citado por
Guy Peters "The Politics of Bureaucracy" . Pag.95.
Alemania, cuenta con un promedio de 60 % de graduados en Derecho entre sus cuadros
administrativos, y a su vez posee una Academia Nacional de Servicio Civil, que forma
funcionarios especializados en todas las áreas, especialmente las técnicas.
En el caso de los Estados Unidos y de Francia, estos países tienen un sistema diferente para el
ingreso al sector público. Las condiciones políticas también son diferentes, ya que en el caso de
los EEUU se calcula que con cada nueva gestión presidencial, se renuevan alrededor de 3000
cargos, que dependen del Gobierno Federal (Lipsky) . Es habitual que se busque graduados en
un área específica, para desempeñarse en la misma. Médicos y graduados en ciencias de la
Salud, para el Departamento de Salud; graduados en Agronomía o Afines para el Departamento
de Agricultura, etc., etc. De manera que se puede decir que los cargos públicos en los EEUU,
están ocupados por personal altamente especializado. El ingreso se hace con concurso previo.
Francia posee la Ecole Nationale d’Administration, la famosa ENA. La misma se encarga de
preparar a los futuros miembros del sector público en áreas tales como Derecho, Administración
y Economía. Para la franja técnica, existen dos tipos de instituciones especializadas, para
Ingenieros y otro personal técnico, están las "grandes écoles", como la École Polytechnique. Y
para técnicos medios y bajos existen los Instituts Regionaux d’Administration (IRA) , de los
cuales hay cerca de cien, repartidos en todo el país.
O sea que en este caso, el estado francés posee su propia "incubadora" de funcionarios,
concienzudamente preparados y de un excelente nivel de capacitación. . Suecia y Dinamarca
tienen también sus propias instituciones académicas nacionales de formación para el sector
público (Peters, G.), poseyendo funcionarios especializados por áreas.
En los países mencionados, además, existe un límite en la cantidad promedio de funcionarios
por área funcional, que no puede ser alterado, lo cual impide el nombramiento indiscriminado y
acceso ilimitado e ilegítimo a la función pública.
Esta es una de las claves por las cuales los índices de corrupción en los países europeos y los
EEUU, son menores a los de América Latina. Aún tomando en cuenta el caso Khol, en Alemania
¡!!
En Argentina existe el INAP, Instituto Nacional de la Administración Pública, que cumple un
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importante papel, pero con limitada presencia efectiva en el interior del país− Si bien muchos
municipios cuentan con Oficinas de la Función Pública, la función de las mismas se distorsiona
en el caso municipal, donde la mayoría de las veces funge como Oficina de Personal, o donde
se programan cursos que otorgan un puntaje para la carrera administrativa, que luego no es
respetado. Su existencia y objetivos son desconocidos para la mayoría de los ciudadanos/as, y
el ingreso a y en los gobiernos locales no cumple, en general, con una selección lógica, ya que
predominan las formas de parentela y nepotismo.
Conclusiones
En realidad, la conclusión es el punto de partida del presente trabajo.
Podría extenderme abstractamente páginas y páginas, hablando sobre la necesidad de un
cambio en la conducta, que me llevaría a hablar de un cambio en la sociedad, que a su vez
obligaría a replantearse la educación, lo cual entonces implicaría revisar y reformar los planes de
estudio lo cual es correcto, efectivamente, pero de muy largo plazo para implementar , una
generación escolar al menos.
Los Códigos de Etica, que algunos países como Venezuela y Costa Rica han implantado, tienen
un alcance limitado. Hay un permanente doble discurso dentro de la mayoría de los líderes
políticos, especialmente en América Latina, y ese es uno de los obstáculos más graves ya que
entre la mayoría de ellos prima la retórica por sobre la acción.
Hay una gran hipocresía dentro de la clase política. Si la preocupación de líderes y clase política
por combatir la corrupción fuera genuina, los índices de la misma serían mucho menores.
No se tiene conciencia de que los costos de la corrupción no son solo éticos, o morales , sino
decididamente económicos. Existen estudios del Banco Mundial cuantificando por país en
millones y millones de dólares, la pérdida por gastos de corrupción de cada uno de ellos.
Pero, si de doble discurso se trata, no todos los errores son de Latino América. Las
multinacionales de todo tipo, tienen estudios "confidenciales" sobre las características de la
corrupción por país, personajes influyentes, medios, contactos, y nombres, que , en el caso de
grandes licitaciones estatales, son puestos en acción, recordemos aquello de "el capital no tiene
patria" . Basta recordar el sonado caso en Argentina : IBM – Banco Nación, o el de la Lockheed
y un miembro de la Casa Real de Holanda; porque la corrupción es un camino de ida y vuelta :
SI ALGUIEN RECIBE, ES PORQUE ALGUIEN ENTREGA.
Pero que hacemos con el aquí y ahora ?
El método más efectivo para combatir la corrupción sería aplicar las leyes que ya existen en
muchos casos, en cuanto al ingreso y control del sector público, con instituciones como el INAP
en Argentina y otras similares en Latino América, pero cuyas disposiciones o bien son ignoradas,
o bien se han transformado en un reducto partidario, a pesar de preconizar el pluralismo político.
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Funcionarios del BID reunidos a principio de este año (2000) en Nueva Orleans (Luisiana)
analizaron:
"los problemas de política y gobernabilidad de Latinoamérica, detectando entre ellos la
escasa efectividad de los gobiernos, el incumplimiento de las normas y la falta de
transparencia. El economista jefe del Banco, Ricardo Hausmann, destacó que, a pesar
de que hay informes que, como el de Freedom House, señalan a América Latina como
la segunda región en el mundo en materia de libertades democráticas, "los pueblos no
están satisfechos y no confían en sus instituciones gubernamentales", según otras
encuestas. Hausmann destacó que es el "poder legislativo el que menos confianza
genera entre los ciudadanos, porque los poderes judicial y ejecutivo existen también en
épocas de dictadura". El poder legislativo −subrayó− es débil, técnica e
institucionalmente, mientras que el poder judicial carece de la independencia y los
recursos. Las contralorías no tienen marcos legales adecuados y son vulnerables a las
presiones políticas". Boletín RespondAbilidad 27/3 a 1° de Abril de 2000)
Al menos, desde lo que se declama, en América Latina existe el consenso para el cambio, para
la búsqueda de la transparencia, y para implantar la accountability, maravillosa palabra de difícil
traducción en solo un vocablo !! para lo cual se suele utilizar "responsabilidad", sin reflejar
exactamente ésta el verdadero sentido del término en inglés.
Pero, insisto, elegir a los más preparados, Instaurar en la opinión pública el concepto de la
necesidad de que el partido político gobernante comprenda que no gobierna para los Orwellianos
aquellos de "… algunos más que otros", sino para todo un país; fijar prioridades y recién
después objetivos, y como base fundamental de un Estado transparente, velar por un poder
Judicial transparente a su vez, firme e independiente de la política, buscar, en el acceso al
mismo Poder Judicial , la excelencia y experiencia de quienes serán Jueces ; éstas son algunas
de las múltiples caras de lo que llamo la profesionalización de la función pública.
Libro Diecinueve
Que se refiere al buen gobierno
1. Tzu Chang preguntó a Confucio: − ¿Que debe hacer un hombre para lograr una
adecuada administración de su gobierno? El Maestro replicó: −Si honra las cinco re−glas
buenas y destierra las cuatro reglas malas ser un buen gobernante. −¿Que’ significan
las cinco reglas buenas? −preguntó Tzu Chang. −Que el gobernante −replicó el
Maestro−, sea generoso sin gastar el presupuesto público, que exija servicios sin
despertar insatisfacción, que sus deseos nunca degeneren en codicia, que sea digno
pero no desdeñoso y que tenga autoridad sin ser dominante.
2. − ¿Que significa ser generoso sin gastar? −preguntó Tzu Chang. El Maestro respondió:
−Beneficiar al pueblo por medio del desarrollo de sus recursos naturales, ¿no es acaso
generosidad para con el pueblo sin gastar el presupuesto? Si les exige trabajos
adecuados para ellos, ¿quien estará insatisfecho? Si sus deseos son lograr el bien de
los otros, y lo logra ¿¨cómo puede ser codicioso?
3. El gobernante sabio no hace diferencias, tanto si las personas afectadas son pocas o si
son muchas, si el asunto a tratar es grande o pequeño. ¨
Confucio − Analectas – Conversaciones con los discípulos.Pág. 153
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El ejemplo concreto más visible de profesionalización, es el funcionamiento de una institución de
origen estadounidense, ICMA, International City managers Association. Sumter , Carolina del
sur, fue la primera ciudad en 1912, en adoptar principios aplicados a gobierno local, bajo el
sistema Concejo−Gerente; que luego se expanden por todo el mundo, donde más de 71 millones
de ciudadanos viven bajo estas pautas. Sus objetivos son : "… fortalecer la calidad del
gobierno urbano por medio de una administración profesional, y el desarrollar y
diseminar estrategias y conceptos nuevos de la gestión, a través de una gran variedad de
servicios informativos, programas de entrenamiento y otras aplicaciones." El Plan
Concejo−Gerente – Preguntas y Respuestas – Publicación de ICMA. Desde este sistema, dicho
sucintamente, hay dos tipos de alcaldes uno político, electo democráticamente y tiene la
responsabilidad de desarrollar políticas. Preside las reuniones del Concejo, es portavoz de la
comunidad que lo ha elegido, y facilita la comunicación y entendimiento entre oficiales electos y
designados, siendo un representante clave en decisiones intergubernamentales.
El gerente (manager) es un profesional nombrado por el Concejo para ejecutar las políticas
fijadas entre alcalde político y Concejo, prepara y recomienda un presupuesto para la
consideración del Concejo . Recluta, contrata y supervisa el personal que formará parte de
las secretarías del gobierno local, sirve como asesor principal del Concejo y ejecuta las
políticas que éste último le define. En caso del que Intendente (Alcalde) y Concejo se muestren
disconformes con su accionar, puede ser reemplazado en cualquier momento. No interfiere en
absoluto con la representación política del Intendente / Alcalde, tiene un muy bajo perfil público.
Es un especialista en el arte de la Administración Pública, que se rodea de otros especialistas,
todos ellos con sólida formación especializada en todas las áreas de la administración de un
gobierno local. ICMA posee su propia universidad y entrenamiento de educación permanente,
además de un Código de Etica, que todo miembro de esta Asociación está obligado a respetar.
Como resultado, podemos decir que una de las ciudades mejor administradas del mundo, y con
mejores indicadores de calidad de vida, es la ciudad de Phoenix, Arizona; que aplica el sistema
de Concejo−Gerente.
La implantación de la profesionalización en la función pública, implica un renunciamiento a las
apetencias personales y partidarias de los políticos. No es fácil encontrar esta apertura.
El convocar a especialistas extrapartidarios, ya sea formados en Instituciones estatales del tipo
del INAP o el ENA, o también en instituciones privadas; (no quisiera ser dogmática al respecto),
disminuye notablemente los "compromisos " políticos, asegura un mayor nivel de eficiencia, y por
supuesto, disminuye los niveles de corrupción, quebrando las cadenas del clientelismo político,
parentelismo, nepotismo, y varios "ismos" más.
Pero todo este esquema debería apoyarse en :
En primerísimo lugar, la consolidación de los Gobiernos Locales y de su administración ,
como punto de partida para todo lo demás.
Construir la democracia desde la base, y por tanto contribuir a fortalecer las condiciones
institucionales para el cambio es fundamental. La acción complementaria de las
instituciones civiles con los poderes locales (o la contribución a la institucionalización de
estos poderes) constituye un dinamizador y la base de la actuación eficiente de efecto
multiplicador en el Estado..
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El fortalecimiento y la demanda de transparencia por parte de la Sociedad Civil.
El estricto cumplimiento de los llamados a concurso y oposiciones para cargos públicos.
La integración por sorteo, de quienes compondrán el jurado correspondiente.
Uno de los miembros de ese jurado, debe ser extranjero.
Veedores extranjeros deberán estar presentes en las pruebas de admisión.
Los gastos que esto ocasione a cada país, serán sufragados por el país donde el
concurso se lleve a cabo, y por instituciones que preconizan la lucha contra la corrupción
: el BID, OEA, ONU, Banco Mundial, FMI, Transparency International, etc. – No se
admitirán fondos privados.
Admitir la inscripción al concurso para determinado cargo que requiera una
especialización, solo a expertos en la misma.
Evaluación permanente del funcionario público y de las dependencias públicas−
Evaluación de cumplimiento de prioridades y objetivos prefijados.. " Es interesante
conocer la experiencia de México que cuenta con un programa interesante de
inspecciones móviles, al azar, de la prestación de los servicios públicos, conocido como
el "usuario itinerante". Mediante investigaciones no anunciadas, los inspectores
observan como son manejados los servicios. También controlan el proceso de
desregulación y la simplificación administrativa además de "coadyuvar a la prevención,
control y combate de los actos de corrupción" ] Haro Belchez, pp. 17ff. Ver también el
Libro de Información distribuído por la Secretaría de la Contraloría . Citado en Informes
del CLAD Informe Final − Robert Klitgaard −− ¿Que hemos aprendido ?, una perspectiva
práctica.
La descentralización en unidades menores, también es sumamente efectiva, porque
perfila con claridad las responsabilidades, y no permite que estas se diluyan.
No todas deben ser exigencias para el Funcionario Público. Asegurarle sus derechos a través
del respeto por los escalafones de la "Carrera en el Sector Público", aplicación de incentivos y
méritos. La retribución salarial en los niveles bajos e intermedios, debe ser tal, que no lo/a
obligue a optar entre mantener a su familia y ser honesto/a.
"Los Intocables"
Las instituciones posibles .
Imagino la concreción de una entidad supranacional, suerte de Corte Internacional
Anticorrupción, por llamarla de alguna manera. La cual, mediante un tratado al cual adhieran los
países que verdaderamente manifiesten y se comprometan en su deseo de luchar contra la
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corrupción; formará distintas unidades de evaluación internacional, integradas por miembros de
los países firmantes y veedores de otros países. Esta "Corte o Tribunal" deberá tener amplios
poderes de gestión, de acceso a la documentación pública de los países que forman parte de la
misma, de randomizar sus evaluaciones en tiempo y lugar , efectivizando las mismas además, si
es convocada especialmente, por circunstancias extraordinarias.
Dejaría a juristas la implementación procesal de esta idea. Inútil sería imponer la
profesionalización en la Función Pública, si no se controla su efectivo cumplimiento.
Las Nuevas Tecnologías y la Transparencia
Es un tema que provoca discusiones. No todos la aceptan, algunos acusan a Internet de se un
elemento alienante y globalizador, Pero la aplicación mediante tecnología, de la transparencia de
los actos públicos en esta Era de la Información, es imposible obviar. Es hacer visible a los ojos
de la sociedad, lo que antes era inalcanzable. Internet está destinada a transformarse en un
"ágora virtual" a pesar de la desconfianza que en muchos despierta; y es una valiosa
herramienta de transparencia, en el doble circuito mencionado , del gobierno hacia la sociedad
civil y viceversa.
Comparto la idea de una "Inteligencia colectiva" de Pierre Levy, cuyo libro "El Mundo Emergente
de la Humanidad en el Ciberespacio", es importante porque aboga por un futuro alternativo para
la Red de Redes. Desestimando todo fin comercial para la Red (en esto Levy no lo comprende) e
inspirado por G.Deleuze y F.Guattari, Levy describe la manera en la cual cuatro tipos de
espacios sociales han emergido desde la aparición del hombre, y que nos permiten vivir de
manera diferente. Éramos nómades en un pasado distante; con la aparición de la Agricultura,
fijamos el Territorio; en los últimos 200 años hemos vivido en un espacio de servicios
industrializados. Ahora estamos presenciando un 4º.Espacio : el Espacio del conocimiento. En
este mundo virtual y real simultáneamente, cuando llegue el momento en que todos estén
interconectados los individuos podrán pensar, y discutir entre ellos libremente, exigir , controlar y
demandar al Estado. Lograr la transparencia a través del *agora virtual".
Muchos países/gobiernos, han comenzado a utilizar y aplicar este tipo de prácticas/ beneficios,
entre ellos Puerto Rico :
"El Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico aprobado para el año fiscal 2000−2001 ya está
disponible en el Internet en "http://www.presupuesto.prstar.net"
Según lo informó hoy el CPA Jorge E. Aponte, Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto.
"La información es el poder que nos permite tomar decisiones fundamentadas. Hacer pública
esa información es de beneficio para la sociedad puertorriqueña y el acceso a la misma es un
derecho de todos", Comunicado de Prensa del la OGP, 29 de junio de 2000 .
Otra perspectiva anticorrupción : Se ha propuesto y efectivizado en muchos casos la
privatización de empresas públicas como manera de reducir la corrupción. Es una verdad a
medias. La implementación de las privatizaciones en el caso argentino, se ha hecho durante la
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gestión del Dr. Menem, sin un imprescindible contrapeso de control del Estado sobre los entes
estatales privatizados. Ha mejorado la eficiencia, pero se ha creado un mercado cautivo en
Argentina cuyos habitantes pagan servicios de los más caros del mundo, y se sienten
desprotegidos .
−−−−− ¿Y los entes reguladores ? Existen, pero no son, diría, remedando a Descartes. Desde el
momento en que no cumplen su función, y permiten la aplicación de tasas altísimas por servicios
y de aumentos indiscriminados, forman, ellos también , parte del problema. ¿Quien controla a los
controladores ? He ahí la cuestión.
Finalmente, desde mi doble experiencia como ex −funcionaria pública y comentarista política
free−lance en diversos medios, advierto la enorme y decisiva importancia de la prensa en las
conductas políticas. Un comentario crítico o adverso, una velada advertencia, puede producir ,a
veces, el efecto que no logra una ley. El periodismo en este momento, está recibiendo sobre sus
espaldas, la confianza de toda una sociedad, que desconfía de los tres poderes de la
democracia . Está preparado el 4º.Poder para asumir ese rol ? No siempre… ..pero, esa es otra
historia… ..
"Los periodistas políticos tenemos acceso a la mente de muchos de nuestros
ciudadanos notables. Es un raro privilegio, también una forma de poder." David Broder,
citado en W.Reevers y C.Methews, "La Etica en los medios de comunicación"
Reitero lo dicho en párrafos anteriores, sobre la efectiva penalización por incumplimiento al
ingreso/ y/o desempeño en la Función Pública. No creo que hagan falta leyes nuevas, solo
bastaría con implementar las que YA existe, y lograr un Poder Judicial independiente, y por
sobre todo, el sinceramiento de las clases políticas.
Fortalecer la tarea de ONGs y de redes de las mismas. Proponer a las mismas la lucha por el
logro de la profesionalización en la Función pública. Ante un Estado que no reacciona, estas
entidades surgidas en todo el mundo, desde la Sociedad Civil, tales como Transparency
International, Conciencia, Poder ciudadano, Foro Anticorrupción, Probidad, Foro de Mujeres
contra la Corrupción, y tantas otras de invalorable desempeño, están colaborando en ello, pero
queda mucho por hacer. Lo esencial en este último aspecto, a mi criterio, es no permitir jamás
ser las ONGs "conquistadas" por el Sector público, por medio de dádivas o contribuciones, que
les harían perder independencia y quedar atrapadas en un círculo comprometedor. Lejos del
Estado protector las sociedades civiles del norte y del sur deben contribuir a garantizar la
equidad de las políticas públicas. Nuevamente la ganancia de espacios de negociación será
fundamental. Y en esto la política de género tiene mucho que ver. El Banco Mundial ha dicho
recientemente que las mujeres poseen un menor nivel de corrupción y que son más confiables
para hacerse cargo de sus obligaciones económicas.
Es hora, entonces de insistir en una mayor presencia de mujeres en los cargos ejecutivos. Si
alguien debe penetrar algo al respecto, debe ser el género a través del "glass ceiling"
Para terminar este apasionante tema, sobre el cual hay tanto más hay para decir, desearía
finalizar con una frase que leí, si no me equivoco, escrita en el cementerio de Arlington, en
Washington, EUA , y que me conmovió profundamente :
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Freedom is not free
Que tal vez intentaría a traducir como :" La libertad no viene sola", o"la libertad no es gratuita
… .."
Claro que no, no lo es, hay que luchar por ella al igual que por la democracia. … … … … cada
cual en lo suyo. Este escrito es un humilde ejemplo.
Mercedes Giuffré
Mar del Plata – Agosto 2000
Email: [email protected]
Argentina
Notas:
1. En Argentina, así llamadas por el Pdo.Justicialista, quien convocaba a mujeres de
barrios periféricos,las cuales tenían a su cargo escuchar demandas de un N°
determinado de manzanas, retransmitirlas a determindadas instancias y distribuir
elementos comestibles, entre otras tareas,
Bibliografía
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Pierre Levy, : "El Mundo Emergente de la Humanidad en el Ciberespacio", Plenum. New
York, 1997
Sobre la autora:
Nombre : Mercedes Giuffré de Gemignani
Teléfono y Fax : (54 – 223 ) 451−5541 −−− Celular : 155 761 681
Domicilio Profesional : Córdoba 1882 − 8o. Oficinas 80/81
Teléfono y Fax : (54− 223) 495 −9558− MdP
Email : [email protected]
Títulos Universitarios:
Profesora en Historia . Egresada de la Universidad Católica Mar del Plata.(1974)
Profesora e Intérprete de Lengua Inglesa . Egresada Universidad Católica de Mar del
Plata. (1978)
Traductora Pública Nacional − Egresada Universidad Nacional de Mar del Plata. (1978)
Master en Filosofía y Ciencias Políticas. Universidad Nacional de Mar del Plata −
Facultad de Derecho – (Título en trámite)
Actividades en la Función Pública :
1975−78 – MGP Dirección de Turismo− Auxiliar −
1979−81 – MGP Dirección de Cultura − Asesora
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 81
Secretaría de Cultura 1991/94 – Secretaria de Cultura
Actividades conexas − Actividades posteriores:
La actividad desarrollada en este cargo, y mi inquebrantable preocupación por los temas
municipales, implicaron el manejo permanente, organización y control de gestión de grandes
grupos de personas, individuos y organismos independientes dentro de una variada gama de
actividades fundamentalmente creativas, y que mantuvo un nivel de excelencia y actividad
indiscutido, logrando obtener un rendimiento óptimo de los entes municipales, Orquesta
Sinfónica, Plástica, Museos, Quintetos de Vientos y Piano y cuerdas, Banda Municipal, y otros.
Con presentaciones Nacionales e Internacionales ( Gira Quinteto Rego por Europa.)−
Durante mi paso por la función pública mantuve permanentes contactos con instituciones
privadas y estatales, tanto a nivel nacional como internacional, a través de las cuales se
brindaron a la comunidad informaciones y actualizaciones, con la exigencia que esto representa.,
Panelista, convocada por la Embajada de los EEUU en Teleconferencias, a través del
canal C−Span. Diciembre 1993 – Junio 1994
Designada por la Cancillería Argentina en 1994 para la coordinación en Argentina de
las actividades preparatorias de la CUARTA CONFERENCIA DE LA MUJER, BEIJING
’95,
Designada por la Cancillería Argentina para la asistencia y acompañamiento durante
1995, en la Gira del Quinteto Rego a Europa, en calidad de Traductora e Intérprete y
Road Master.
Convocada por el COPAN (Coordinación Juegos Panamericanos) para la preparación
de actividades culturales complementarias de los JUEGOS PANAMERICANOS DE
MAR DEL PLATA 1995.
Antecedentes en la Docencia Universitaria:
1997−2000 Directora del Grupo de Estudios : "Democracia, Capitalismo y Globalización",
Facultad de Derecho – Universidad Nacional de Mar del Plata –
Areas a mi cargo :
Asia
Municipios : Municipio y Desarrollo −−−− Municipio y Producción : Mypes – Pymes.
Políticas de Género.
Docente de FASTA Federación de Asoc. de Santo Tomás de Aquino − Facultad de
Derecho − Seminarios sobre Federalismo y Política de los EEUU.
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Pag. 82
Becas:
1982 : Venecia – Premio di Studio – Fondazione Giorgio Cini – Especialización en
Política y Economía Europea−
1985 : Taiwan – Taipei − Cheng Chi University – Seminar on Chinese Studies and
Civilization –
1991 – Beijing – Beijing University – "Curso sobre Economía Contemporánea China"
1997 _ Beca USIS – "Summer Institute in American Politics" – Southern Illinois
University. (3 meses) −
1998 – Alemania – Leucorea Stiftung – Martin Luther Universität Halle− Wittenberg− −
"US Foreign Relations to 1920 "
Cursos y Conferencias Dictados en el Exterior (solo los recientes) :
1999 – Setiembre − Octubre : He dictado cursos, en carácter de "visiting professor"
sobre "Mercosur: Una nueva herramienta para la integración" Invitada por las
siguientes universidades:
KEBANSAAN UNIVERSITY − Unidad de Estudios Estratégicos – Kuala Lumpur –
Malasia.
NANKAI UNIVERSITY – Tianjin – República Popular China.
1998 – Marzo − Pilsen – República Checa − ZAPADOCESCÁ UNIVERZITA – Právnická
Fakulta – Seminario dictado sobre : "Transición y Consolidación de la Democracia en
América Latina"
Instituciones Académicas a las que Pertenezco:
Miembro del Instituto de Estudios Municipales – Colegio de Abogados de Mar del Plata
Miembro de FAMU : Federación Argentina de Mujeres Universitarias.
Miembro del FORO DE MUJERES DEL MERCOSUR – (Con status consultivo dentro del
MCS).
Miembro del "Istituto Istorico Italiano" Mar del Plata.
Miembro de APSA : American Political Science Association. – (USA)
Miembro del NED : National Endowment for Democracy – (USA)
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 83
Miembro del IIAS : International Institute for Asian Studies – Leiden University –
Netherlands.
Miembro de ATIBA : Asociación de Traductores de la Provincia de Buenos Aires.
Miembro de la Fundación Universitaria de Estudios Avanzados.
Artículos Periodísticos :
2000 Marzo 21 − Universitarias Pioneras de la Argentina – Diario La Capital −
2000, Febrero 21 − Entrevista Diario La Capital, de Mar del Plata , con motivo de la
pesca de Taiwan en aguas territoriales Argentinas
1998, Octubre 10 − "Pluralismo Político Español" . Diario La Capital Mar del Plata.
1994, Junio 4 − "El Doble Mensaje en los Medios de Comunicación Masiva" Diario la
Capital , MdP
1988 − "China, El Gigante dormido comienza a despertar". Diario La Capital MdP.
Publicaciones :
1998 − APSA − "The New Political Role of Municipalities in the 21st.Century"
American Political Science Association − Boston, 1998. Trabajo seleccionado para ser
expuesto en la Asamblea Annual de APSA
1997 − "Estereotipos femeninos en los medios de comunicación" − Facultad de
Derecho − Universidad Nacional de Mar del Plata − Publicación de la Maestría en
Filosofía y Ciencias Políticas .
1995−96 − Universidad Nacional de Córdoba − Anuario del Centro de Estudios
Avanzados − Relaciones Internacionales − "Modelos de Crecimiento : Dos Estudios
de Caso − El Sudeste Asiático y América Latina" –
Numerosas Ponencias en diversos Congresos y Jornadas.
Actividades como Disertante
AÑO 1999
1999 − Diciembre − "Visión actual de Municipios de Oriente : China y Malasia" − Instituto de
Derecho Municipal y Urbanístico − Colegio de Abogados de Mar del Plata
1999 −Diciembre − "Mujer y Municipio" − Foro de Mujeres del Mercosur − Capítulo Argentino –
Delegación Pcia. De Buenos Aires.−
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Fiscalización del gobierno y
financiamiento de los partidos
Luis Armando González
Filósofo y Sociólogo
El Salvador
[email protected]
En El Salvador, los partidos políticos en la Asamblea Legislativa
muestran una notable incapacidad para fiscalizar las actividades
gubernamentales, sobre todo aquellas que involucran el uso de recursos
financieros. ¿Por qué eso es así? ¿Qué tan libre es la oposición o los
partidos que no están en el gobierno para organizarse dentro de la
Asamblea Legislativa y trabajar por una fiscalización efectiva del
gobierno? ¿Qué tanto el sistema de financiamiento de los partidos
previene la subordinación de ellos a intereses personales?
Vayamos por pasos. Reflexionemos sobre dos problemas: la libertad de
los partidos que no están en el gobierno −los partidos de oposición−
para organizarse dentro de la Asamblea Legislativa; y la efectividad de
los partidos de oposición para fiscalizar al gobierno.
En El Salvador, los partidos políticos en la Asamblea Legislativa muestran una notable
incapacidad para fiscalizar las actividades gubernamentales, sobre todo aquellas que involucran
el uso de recursos financieros. ¿Por qué eso es así? ¿Qué tan libre es la oposición o los partidos
que no están en el gobierno para organizarse dentro de la Asamblea Legislativa y trabajar por
una fiscalización efectiva del gobierno? ¿Qué tanto el sistema de financiamiento de los partidos
previene la subordinación de ellos a intereses personales?
Vayamos por pasos. Reflexionemos sobre dos problemas: la libertad de los partidos que no
están en el gobierno −los partidos de oposición− para organizarse dentro de la Asamblea
Legislativa; y la efectividad de los partidos de oposición para fiscalizar al gobierno.
Sobre lo primero se tiene que decir que en la actualidad no hay restricciones legales para que los
partidos se agrupen al interior de la Asamblea Legislativa según las conveniencias o los
compromisos de cada uno ellos. Es decir, gozan de la libertad legal para negociar, pactar,
reunirse, llegar a acuerdos, etc. Pero no sólo eso, sino que también gozan de la seguridad para
hacerlo. Ni las amenazas o el temor son parte del quehacer de los partidos al interior de la
Asamblea Legislativa.
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Sin embargo, lo anterior no quiere decir que los partidos de oposición no tengan que sortear
obstáculos importantes para articular organizadamente sus posturas políticas. Uno de los
obstáculos más importantes es el chantaje que el partido de gobierno ejerce sobre algunos
miembros −muchas veces cuadros dirigentes−− de los partidos de oposición. El mecanismo es
bastante simple: el partido de gobierno ofrece cargos y prebendas a quienes se conviertan en
sus aliados, exige lealtad y apoyo a cambio de ello, y amenaza con retirar cargos y prebendas a
quienes den señales de querer retirarle su apoyo.
Obviamente, las pruebas −en estos como en otros casos− son difíciles de conseguir, puesto que
mucha de la información se filtra, a veces en el mismo recinto legislativo, "of the record". Sin
embargo −y sólo para mencionar un par de ejemplos de todos conocidos−, es claro que Ronal
Umaña no habría llegado hasta la secretaría del PDC (Partido Demócrata Cristiano) sin la ayuda
de ARENA (Alianza Republicana Nacionalista, partido en el gobierno); el acceso de Umaña a la
dirección del PDC significó una mayor división del partido. Lo mismo dígase de Ciro Cruz
Zepeda al frente del PCN (Partido de Conciliación Nacional): su arribo, previa depuración
institucional, fue apoyado por ARENA. Un premio que recibió el PDC del Ronal Umaña fue el
respaldo de ARENA para que llegara a la Procuraduría de Derechos Humanos Eduardo Peñate
Polanco, quien recién acaba de ser destituido. El premio que recibe el PCN es el apoyo de
ARENA para que un miembro de aquel partido sea presidente de la Corte de Cuentas de la
República.
La consecuencia de esta práctica oficial es que los partidos de oposición no sólo no pueden
fraguar iniciativas conjuntas de trabajo legislativo −pues existen miembros de ellos que vetan
esas iniciativas−, sino que los conflictos partidarios no se hacen esperar: entre quienes se
sienten defraudados por compañeros suyos que han recibido favores del partido de gobierno;
entre quienes aspiran a recibir igual trato y se sienten marginados de los beneficios; y entre
quienes se oponen a trabajar conjuntamente con partidos que o bien se han beneficiado del
gobierno o bien impedirían que el propio partido se beneficiara. El partido ARENA ha hecho de
esa práctica uno de sus instrumentos predilectos para ganar el apoyo de partidos como el PCN y
el PDC. Incluso, en más de una ocasión se ha filtrado a la prensa la sospecha de que políticos
como Kirio Waldo Salgado y Rubén Zamora se beneficiaron de los favores de ARENA. Como
resultado de lo anterior, los partidos de oposición no han sido capaces de aglutinarse y diseñar
posturas conjuntas y de largo plazo. Sólo esporádicamente se han agrupado, pero esas
experiencias han sido efímeras; las sospechas mutuas, la ambición y las rivalidades personales
han dado al traste con los empeños más sinceros por organizar a los partidos de oposición.
Sobre lo segundo, cabe decir que los partidos de oposición muestran una notable incapacidad
para fiscalizar las actividades del gobierno. En primer lugar, por su debilidad para ofrecer
posturas conjuntas y respaldarlas. Desde la firma de los Acuerdos de Paz, lo que más ha
caracterizado a los partidos de oposición, aparte de la dificultad insuperable para articular
posturas conjuntas, ha sido la dispersión de iniciativas. Las dos iniciativas de fiscalización
gubernamental más importantes han sido las encaminadas, por un lado, a regular y vigilar el uso
que el presidente de la República hace del "gasto secreto" −un fondo que el presidente puede
usar discrecionalmente−; y, por otro, a convertir a la Corte de Cuentas de la República en un
Organo Contralor. Ambas iniciativas han fracasado; en ese fracaso se han conjugado tanto la
propia debilidad de la oposición, como el empeño puesto por el partido de gobierno para que las
mismas no se concreten en leyes efectivas.
Por otra parte, la correlación de fuerzas políticas en el pleno −favorables al partido ARENA−
también ha socavado los esfuerzos encaminados a fiscalizar al gobierno. En efecto, ARENA ha
impedido, con el apoyo del PCN y el PDC, que los partidos de oposición puedan avanzar en sus
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iniciativas fiscalizadoras. En tercer lugar, otro obstáculo insuperable para avanzar en la debida
fiscalización del gobierno se encuentra en la inoperancia de la Corte de Cuentas de la República,
controlada por el PCN. La Corte de Cuentas, lejos de ser una institución garante del manejo de
los recursos públicos, se ha convertido en cómplice de la corrupción y del despilfarro
gubernamental. Ello explica las resistencias de ARENA a la modernización de la institución y a
su transformación en una Contraloría General. Ello explica también la capacidad de presión del
PCN sobre ARENA y la disposición de este partido a hacer concesiones al primero. Así pues, los
tres aspectos señalados han impedido a los partidos de oposición contribuir eficazmente a la
fiscalización del gobierno. Ni han podido ponerse de acuerdo para ello ni han sabido (o podido)
potenciar el papel de la institución encargada de ello.
Reflexionemos ahora sobre el financiamiento de los partidos políticos. Aquí se tiene que decir
que, en nuestro país, el financiamiento de los partidos −salvo el caso de ARENA− es
sumamente bajo. De hecho, aunque prácticamente no hay datos al respecto, es públicamente
sabido que la mayor cantidad de recursos financieros de los partidos proviene de aportes de sus
miembros, de préstamos bancarios y de donaciones eventuales. Es decir, los partidos políticos
son, en su gran mayoría, instituciones financieramente débiles. Lo anterior no quiere decir que
es por ello que son instituciones sometidas a los intereses personales de sus dirigencias y que,
en consecuencia, si se aumentará el financiamiento estatal o privado automáticamente los
partidos se transformarían en instancias con una vocación al servicio del bien común.
Precisamente, el caso de ARENA pone serios reparos a la tesis apuntada: este partido, pese a
recibir un flujo importante de recursos financieros privados, sigue siendo un partido subordinado
a determinados intereses personales, los cuales han encontrado en el mismo un lugar idóneo de
resguardo y protección.
Para nadie es un secreto que Alfredo Cristiani (N.E. ex−presidente de la República) ha
encontrado en ARENA un espacio de resguardo y protección de sus intereses económicos. Para
nadie es un secreto que el partido está siendo orientado según los intereses del ex presidente y
el grupo económico que él encabeza. Y no sólo eso: su influjo en el partido le ha permitido a
Cristiani influir en las decisiones gubernamentales de política económica; el predominio del
sector financiero −sector en el cual Cristiani tiene fuertes intereses− ha sido favorecido por los
gobiernos de ARENA: altas tasas de intereses (que favorecen la concentración del circulante en
los bancos); escasos controles en la proliferación de compañías que financias tarjetas de crédito;
fomento de las actividades terciarias (centros comerciales, comida rápida); privatización del
sistema de pensiones (lo cual he llevado un flujo importante de recursos al sector financiero). Su
puesto en el partido le ha permitido influir, por el poder político que ello supone, en las decisiones
del gobierno; también se lo ha permitido el poder económico que ha llegado a concentrar; un
poder que puede doblegar y comprar voluntades; finalmente, también se lo ha permitido su
prestigio como el "presidente de la paz", es decir, como el presidente que doblegó en una mesa
de negociación al FMLN (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional).
Es otras palabras, Cristiani ha combinado, para favorecerse a sí mismo y a los suyos, su
posición en el COENA (Consejo Ejecutivo de ARENA) −del cual fue presidente indiscutido y
ahora "asesor" del nuevo presidente (Walter Araujo)−, su poder económico (es uno de los
hombres más ricos del país, con beneficios ubicados en la bolsa de Nueva York) y un liderazgo
político reconocido, hasta hace poco casi unánimemente, por todos los miembros del partido.
Como se ve, un hombre Cristiani se convirtió en un hombre con suficientes recursos para
imponer su visión dentro del partido y para influir en las decisiones del gobierno de Armando
Calderón Sol. El fracaso electoral del año 2000 obligó a una revisión de su papel en ARENA; su
salida del COENA no se hizo esperar. Sin embargo, todavía tiene poder económico y político
(aunque sus prestigio como líder ha decaído) para incidir tanto en ARENA como en el gobierno
de Francisco Flores. ¿Qué tanto? No se sabe.
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En otros partidos menos fuertes financieramente, la subordinación de la institución a ciertos
individuos y grupos es más notoria y escandalosa. Así partidos como el PCN y el PDC son vistos
por sus dirigencias −de cinco a diez personas− como su propiedad, como algo que les pertenece
y de lo cual deben obtener los mayores beneficios. Protección, oportunidad para obtener favores
−económicos y de empleos−, palanca para movilizar influencias, espacio para ganar notoriedad.
En eso han terminado por convertirse la mayoría de partidos en El Salvador. No cabe duda de
que son instituciones con un débil respaldo financiero, pero no es eso lo que explica que se
hayan convertido en nichos de intereses personales. El partido ARENA, con una notable
capacidad financiera, no ha podido superar la pervivencia de intereses personales en su interior.
¿Dónde se puede encontrar la explicación de ello? La respuesta a esta pregunta quizás sea la
siguiente: en la misma concepción organizativa de los partidos, la cual permite la concentración
excesiva de poder en manos de la élite que lo dirige. Siendo así las cosas así, es claro que
muchos vean el acceso a los puestos de dirección partidaria como una oportunidad para
favorecerse y favorecer a los suyos. En otras palabras, son las estructuras partidarias las que
posibilitan que los partidos se puedan subordinar a los intereses de determinadas personas, y no
tanto su fortaleza o debilidad financiera. No cabe duda de que con una mayor capacidad
financiera, mayores serían los beneficios personales que los dirigentes pueden obtener de sus
partidos. De aquí que la mejor manera de prevenir la subordinación de los partidos a intereses
personales sea la de su democratización interna, lo cual supone una redefinición de los
esquemas organizativos de los partidos en orden evitar la concentración excesiva de poder en
manos de sus dirigentes. Mientras esta lógica no se corrija, los partidos continuarán siendo
espacio para la reproducción de intereses personales.
En suma, en El Salvador el sistema de financiamiento de los partidos es muy débil. Sin embargo,
no por es por ello que los partidos se subordinan a intereses personales. Esta subordinación
obedece más a su formato organizativo, el cual de persistir −aunque se fortalezca la capacidad
financiera de los partidos−va a seguir favoreciendo la prevalencia de intereses personales en el
quehacer partidario. No hay forma de prevenir esa subordinación más que a través de la
democratización de los institutos políticos. Una vez que se haya avanzado en esa
democratización, habrá que discutir los mecanismos financieros más convenientes para
garantizar un ejercicio político continuado y al servicio del bien común y del interés general.
__________
Luis Armando González. Salvadoreño. Director del Centro de Información, Documentación y
Apoyo a la Investigación (CIDAI) y profesor del Departamento de Filosofía de la Universidad
Centroamericana José Simeón Cañas/UCA. Jefe de redacción del semanario PROCESO y
miembro del Consejo de Redacción de la Revista ECA Estudios superiores realizados:
Licenciatura en Filosofía en la UCA y Maestría en Ciencias Sociales en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 88
Corrupción y Estado de Derecho
Rafael Alfonzo Hernández
Presidente de CEDICE
[email protected]
El fenómeno de la corrupción no es extraño a nadie. Está consubstanciado con las civilizaciones,
como lo hemos conocido en los manuales de historia. Es el medio por el cual quien tenga poder
para interferir en algo que hagamos o necesitemos, lo utilizará para su enriquecimiento. No es un
fenómeno inusual, aunque menos frecuente en algunas naciones que en otras.
Venezuela está catalogada por Transparencia Internacional como uno de los países donde más
corrupción existe y nos ubica en el escalón 75 de un total de 99, es decir, tenemos el dudoso
privilegio de pertenecer al selecto club de los 24 países más corruptos del mundo. Lo lamento
por las otras 23 naciones, pero la que más me preocupa es, por supuesto, la nuestra, la que
tratamos de construir y llevar por la senda del progreso.
CEDICE no pretende seguramente adoctrinar a nadie sobre la corrupción, sus vicios, sus
trampas y sus desgraciados efectos sobre la sociedad, la economía y la política. Venezuela no
es que se diga el mejor ejemplo de lo que se deba hacer en esta materia, pero quizá sí uno de
los mejores casos para aprender lo que no se debe hacer.
Por años, los que integramos el Centro de Divulgación del Conocimiento Económico, hemos
venido tratando el tema de la corrupción y, si no nos equivocamos, creo que hemos de coincidir
en la creencia de que ella se origina en la explosiva combinación de una enorme discrecionalidad
y autoridad depositada en demasiados funcionarios, la ausencias de una justicia equitativa,
dinámica y responsable y, finalmente, una dudosa moralidad social, familiar y personal, fruto de
una progresiva degradación de los valores y de una insuficiente educación de los ciudadanos.
Nuestra inmensa preocupación se centra el ética y las relaciones entre ésta, la economía, la
sociedad y los gobiernos. La desaparición de los principios es a señal inequívoca de la
decadencia, como la indican innumerables autores. La corrupción es una de las manifestaciones
más evidentes de esa decadencia, como lo es igualmente la irresponsabilidad personal y
ciudadana. Por eso, comprenderla significa ver los caminos de acción que debemos adoptar
para revertir esas tendencias y retomar la vía del progreso en medio de un clima de libertad,
democracia y pluralismo.
En el caso venezolano, hemos visto cómo la corrupción ha sido no sólo una realidad creciente,
sino además un buen motivo para grandes desequilibrios políticos. Ella no sólo es dañina por sí
misma, sino que además conduce a radicalismo y fundamentalismos que pueden degenerar en
intolerancia y violencia. Pero la corrupción es, en sí misma, una manifestación de violencia
cuando el funcionario utiliza su poder coercitivo para impedir que el ciudadano disfrute
plenamente de su libertad para hacer o poseer, que es exactamente lo mismo que sucede
cuando se abusa de la fuerza pública y se violan los derechos humanos.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 89
Desde hace mucho tiempo se escucha decir a voceros de cada gobierno que no hay corrupto sin
un corruptor. Eso, como diría un amigo nuestro, me conmueve, pero no me convence. Todo lo
lícito, s se pudiera hacer u obtener en plena libertad, no debería dar origen a la corrupción.
Cuando alguien abusa de su poder e influencias para impedir a los ciudadanos alcanzar lo que
necesitan o desean, entonces se convierte al mismo tiempo en fuente y objeto de la corrupción.
Hay otra modalidad, cuando se trata de asuntos ilícitos. En ese caso, el corruptor es quien busca
lo ilícito, y el corrupto quien se lo permite o facilita.
Con esta clara diferencia, deberíamos responder al menos a una interrogante: quién debe pagar
a las enfermeras de un hospital público para que éstas se ocupen de un paciente, como ocurre
con frecuencia en nuestro país, ¿es un corruptor o una víctima? La misma pregunta para quien
necesita una partida de nacimiento de su hijo para inscribirlo en la escuela o del que requiere de
un pasaporte para hacer un viaje urgente. ¿Acaso no se trata de explotar de manera
inmisiricorde las necesidades de las personas? ¿No se trata acaso de un discreto ejército de
pequeños esbirros y torturadores cotidianos?
El derecho anglosajón creó la figura de la «conspiración para delinquir». Nosotros la llamamos
«connivencia». Esa es otra forma muy diferente de corrupción. En esa, funcionario y ciudadano
buscan ambos algo ilícito. Pero la que explota sin escrúpulos las necesidades de los ciudadanos,
desde las más elementales, como obtener un documento de identidad, hasta las más complejas,
como ganar en buena lid una licitación, tiene sin duda otra dimensión. Nuestra moderna ética
debería al menos establecer claramente a partir de qué momento el ciudadano, desamparado
ante el poder discrecional de los funcionarios, puede aceptar el acto de corrupción y participar en
él. Les dejare estas pocas ideas en el tapete, para que podamos reflexionar sobre ellas.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 90
Corrupción en la
administración de justicia
Helen Beatriz Mack Chang
Premio Nobel Alternativo de la Paz 1992
Presidenta de la Fundación Myrna Mack
Guatemala
[email protected]
La corrupción en la administración de justicia y su impacto muy concreto
en los procesos penales, constituye uno de los principales mecanismos
de impunidad. Junto a otros elementos de obstrucción, o "cuellos de
botella", como la intimidación a funcionarios judiciales y el uso arbitrario
del Secreto de Estado para ocultar información, la corrupción ataca de
manera sistemática a los procesos judiciales, independientemente de si
se trata de casos de violación de derechos humanos, del crimen
organizado o de la delincuencia común.
La corrupción es uno de los principales problemas que aquejan a la administración de justicia en
Guatemala y de acuerdo con las investigaciones realizadas por la Fundación Myrna Mack
(FMM)1, a partir del estudio de casos judiciales concretos, es un mecanismo fundamental en el
proceso de generación de la impunidad y de las condiciones de fragilidad, deficiencia y atrofia,
características del sistema judicial.
Un primer enunciado al respecto, es la percepción generalizada de que el fenómeno de la
corrupción se extiende a todas las instituciones de justicia. Sin embargo, resulta difícil y complejo
determinar con precisión su amplitud, manifestaciones concretas e implicaciones. No obstante,
sí es posible determinar la existencia de sistemas que producen o que facilitan la corrupción, y
de ahí la importancia de poner en marcha métodos dirigidos al diagnóstico de estos sistemas y a
la definición de políticas de prevención y combate.
Es claro que este fenómeno obstaculiza la labor de la justicia. Por eso, el soborno a funcionarios
judiciales, incluso a testigos y otros sujetos procesales, con el fin de entorpecer un trámite
tribunalicio, manipular la investigación criminal, retardar o negar justicia, constituye una de las
principales preocupaciones asentadas en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y
Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC)2, y en el informe "Una nueva justicia
para la paz" de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia (CFJ)3.
Ambos documentos realizan recomendaciones que deben ser ejecutadas con urgencia, a efecto
de asegurar el buen funcionamiento del sistema y erradicar la corrupción. Con respecto del
tema, el AFPC declara como prioridad la erradicación de la corrupción en el ámbito concreto del
sistema de justicia, siendo que tal práctica se considera obstáculo principal en el acceso a la
justicia y en la adecuada prestación de ese servicio público esencial. (Considerando III,
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 91
numerales 8, 9 y 10)
"La obsolescencia de los procedimientos legales, la lentitud de
los trámites, la ausencia de sistemas modernos para la
administración de los despachos y la falta de control sobre los
funcionarios y empleados judiciales, propician corrupción e
ineficiencia... La reforma y modernización de la administración
de justicia deben dirigirse a impedir que ésta genere y
encubra un sistema de impunidad y corrupción... Una
prioridad a este respecto es la reforma de la administración de
justicia, de manera que se revierta la ineficacia, se erradique
la corrupción, se garantice el libre acceso a la justicia, la
imparcialidad en su aplicación, la independencia judicial, la
autoridad ética, la probidad del sistema en su conjunto y su
modernización".
Pero no solamente en el AFPC se identifica a la corrupción como uno de los principales
problemas en materia de administración de justicia. Como se mencionó antes, también lo hace
en su informe la CFJ, la cual informó estar convencida de que existe una amplia difusión del
fenómeno de la corrupción, y que en todos los estratos de la sociedad se otorga escaso valor a
la ley.
Esta aseveración surge después de un proceso de consulta que la CFJ realizó entre 1997 y
1998, con diferentes sectores nacionales y en los distintos puntos de la República de Guatemala.
(Pág. 46;1998)
"Es común la actitud de aquél que justifica su propia
inmoralidad amparándose en que ése es el comportamiento
de todos los integrantes de la sociedad. Lamentablemente, es
la percepción de esta comisión de que la corrupción en
nuestro país es intensa y generalizada, por lo cual deben
encararse programas globales que eliminen este flagelo. La
corrupción puede generar graves daños en los países en
desarrollo debido a su efecto devastador sobre el imperio de
la ley...".
Además, la Comisión vincula esta práctica a otro factor que suele obstaculizar la justicia: la
intimidación y la amenaza a jueces, fiscales y otros funcionarios judiciales, así como a testigos y
querellantes. La intimidación está estrechamente vinculada a la corrupción, pues en caso que el
operador de justicia rechace el soborno o se presenten complicaciones, el procedimiento
inmediato al cual se recurre es el hostigamiento. El propósito esencial es obstruir la
administración de justicia y solidificar la impunidad.
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Aunque con menor incidencia que antes, la práctica del hostigamiento aún suele culminar con el
asesinato de la víctima. De acuerdo con un monitoreo de hechos públicos realizado por la FMM,
del 01 de enero al 31 de julio de este año ha habido 81 casos de amenazas, ocho de ellos han
tenido como consecuencia el asesinato de la víctima. La mayoría de casos afectan los procesos
judiciales de gran impacto social: el asesinato del obispo Juan Gerardi, y el secuestro y
asesinato de la estudiante Beverly Sandoval4.
Casos de intimidación, amenazas y asesinatos
PERÍODO
NÚMERO DE CASOS
PORCENTAJE
Enero
16
19%
Febrero
4
5%
Marzo
3
4%
Abril
6
7%
Mayo
16
20%
Junio
20
25%
Julio
16
20%
TOTAL
81
100%
Sujeto pasivo de las amenazas (víctimas)
VÍCTIMAS
NÚMERO DE CASOS
PORCENTAJE
Fiscales
14
17%
Jueces
5
6%
Magistrados
3
4%
Oficiales
1
1%
Abogados
3
4%
Otros
55
68%
TOTAL
81
100%
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Sujeto pasivo de las amenazas (victimarios)
VICTIMARIOS
NÚMERO DE CASOS
PORCENTAJE
Miembros de la propia
fiscalía o judicatura
2
2%
Personas que forman
parte del proceso
7
9%
Policías, militares y ex
patrulleros de autodefensa
civil
28
35%
Personas vinculadas al
crimen organizado
28
35%
No se puede precisar la
fuente responsable de la
amenaza
16
19%
TOTAL
81
100%
Fuente: Investigación realizada por el Centro de Recopilación. Análisis y
Medición del Impacto Noticioso (CREAN), a solicitud de la Fundación Myrna
Mack. Casos reportados de Enero a Julio del año 2000.
La corrupción como mecanismo de impunidad
En el documento Principales problemas que afectan a los procesos penales, con especial
énfasis en casos de violación de derechos humanos, la FMM presenta los resultados de un
estudio elaborado a partir de los obstáculos que sistemáticamente han retardado el avance del
caso judicial de Myrna Mack, y que han sido detectados en otros procesos judiciales. Estos
obstáculos pueden ser agrupados en tres grandes campos: 1) secreto de estado, 2) corrupción e
intimidación, y 3) problemas en la aplicación de la ley adjetiva y sustantiva.
Estos "cuellos de botella" en la administración de justicia son, en concreto, los mecanismos de
impunidad que atacan de manera sistemática a los diferentes procesos penales,
independientemente si se trata de casos de violación de derechos humanos, del crimen
organizado o procesos por delitos comunes.
En la medida que los ciudadanos se acercan más al sistema en busca de justicia y lo ponen a
prueba, más evidente es la existencia de los ya referidos mecanismos de obstrucción, pues
entran a funcionar con mayor frecuencia y por lo tanto quedan expuestos al escrutinio público.
Estos elementos de obstrucción suelen tener su origen en un enmarañado, tenebroso y furtivo
"mundo oculto", en el cual se tejen articulaciones para generar procesos de corrupción y
enriquecimiento ilícito, actividades del crimen organizado, tráfico de influencias y presiones para
incidir en la conducción del Estado y en el diseño de políticas públicas, etc.
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Pag. 94
En esa suerte de inframundo cohabitan agentes del Estado (militares, policías, funcionarios,
quienes usualmente actúan por cuenta propia y no necesariamente siguen una política estatal) y
personas de diversos sectores (empresarios, políticos, profesionales, etc.). En la actualidad, se
les suele identificar como "poderes ocultos" o "fuerzas extra gubernamentales", que se
configuraron a la sombra de los regímenes militares y de los organismos de inteligencia.
A la vez que desarrollaban crueles estrategias de contrainsurgencia (que incluyeron masacres,
desapariciones forzadas, torturas, ejecuciones extrajudiciales, persecución, etc.), con las cuales
afectaron a amplios sectores poblacionales y no solamente a la guerrilla, los grupos militares
hegemónicos alentaron alianzas con otros grupos nacionales (político−partidarios y económicos,
principalmente) para imponer sobre la sociedad sus intereses y criterios.
El control del poder absoluto, del cual tan sólo compartían migajas con los políticos aliados,
cuyos partidos servían de vehículo para que los militares fuesen electos con vicio y fraude5,
consolidó la senda hacia la corrupción, el crimen organizado y el enriquecimiento ilícito a costa
del Estado y sus instituciones.
El contrabando y la defraudación aduanera, la venta de pasaportes y la trata de ilegales, entre
otros delitos, convirtieron a las instituciones del ramo en una suerte de "territorio libre" en el que
prevalecían los intereses de la articulación criminal. Esta "red" diversificó sus actividades y ha
fomentado la amplia tipología delictiva que hoy afecta a la sociedad guatemalteca con
organizaciones dedicadas al secuestro de personas, asesinatos por encargo6, narcoactividad,
asaltos a entidades bancarias, robo de automotores, depredación de la flora y la fauna, etc.
Pero, hay que entender que la corrupción no se ha presentado únicamente como un conjunto de
casos aislados y separados, cometidos por funcionarios carentes de moral, ávidos de tener un
mayor ingreso y gozar de diversas granjerías. La corrupción es todo un sistema, es a la vez
medio y fin.
Como medio, la corrupción ha sido utilizada como arma y mecanismo para establecer los
cimientos de las articulaciones criminales, así como para comprar lealtades y asegurar el control
del poder, la complicidad y el encubrimiento. Como fin, la corrupción ha moldeado la conducta de
personas que se prestan a los juegos de poder, y a mantener incólume el poder oculto, a cambio
de ciertos espacios de poder, ingresos anómalos, favores, prebendas, etc.
En cuanto a la participación del Estado en este sistema de corrupción, hay que aclarar que si
bien en estas articulaciones participan agentes del Estado y funcionarios, esto no significa que
exista una política concreta, clara, definida y planificada, por parte del Estado. Es decir, se
supone que no existen lineamientos que ordenen el funcionamiento de este tipo de articulaciones
clandestinas, o que fomenten este tipo de conductas personales e institucionales. Además, es
conocido que el diseño y la planificación de actividades criminales se hace fuera del Estado y del
gobierno.
Aún así, el Estado no es inocente. Es evidente que sus estructuras son utilizadas para cometer
crímenes, y a la vez para asegurar el encubrimiento y la impunidad sobre la base de corrupción,
amenazas e intimidación. La responsabilidad del Estado radica en su tolerancia y falta de acción
frente a este tipo de actividades, que no son investigadas ni sancionadas.
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Los poderes ocultos en la justicia
La "huella" de esas fuerzas ocultas y extra gubernamentales se observa muy especialmente en
el sector justicia: Policía, Fiscalía, Organismo Judicial. Las estructuras policiales encargadas de
la investigación criminal se debaten entre la falta de capacitación y de profesionalismo, y la
acción de agentes que responden no a la institución sino a los poderes ocultos.
Por aparte, en la Fiscalía anidan también los agentes que se han infiltrado en la institución para
manipular las investigaciones y obstruir la justicia; además de eso, se baten tambores de guerra
contra la misma Policía, y se han creado entes de investigación criminal paralela para asegurar
el control de la persecución penal y hacer que los procesos sean afines a sus intereses. Y en las
judicaturas se perpetra toda clase de juegos a favor de la impunidad: presiones, amenazas,
soborno, tráfico de influencias7.
En un documento de trabajo de la FMM, por medio del cual se hace una exploración inicial del
tema de los poderes ocultos, se establece que tales fuerzas se afanan en la consolidación del
régimen de impunidad, a efecto de encubrir a cualquiera de sus miembros que quede al
descubierto o esté potencialmente expuesto al poder punitivo. Pero, a la vez que encubren sus
delitos, también corrompen y debilitan a las instituciones y a las autoridades para mantener en
resguardo sus actividades ilícitas.
En su informe "Guatemala Memoria del Silencio", la Comisión para el Esclarecimiento Histórico
(CEH), presentó una contundente conclusión de cómo el sistema de justicia ha sido afectado y
utilizado por esos poderes. (Numeral 10, Conclusiones del informe)
"La ineficacia de la justicia
10. El sistema de justicia del país, por su ineficacia provocada
o deliberada, no garantizó el cumplimiento de la ley, tolerando
y hasta propiciando la violencia. Por omisión o acción, el
poder judicial contribuyó al agravamiento de los conflictos
sociales en distintos momentos de la historia de Guatemala.
La impunidad caló hasta el punto de apoderarse de la
estructura misma del Estado, y se convirtió tanto en un medio
como en un fin. Como medio, cobijó y protegió las
actuaciones represivas del Estado así como las de
particulares afines a sus propósitos, mientras que, como fin,
fue consecuencia de los métodos aplicados para reprimir y
eliminar a los adversarios políticos y sociales".
La situación ha variado y hay muchos avances por valorar, pero aún hace falta concretar
cambios verdaderamente sustanciales e irreversibles. Por eso, a la luz de los hechos cotidianos,
no sorprende la práctica de acciones orientadas a entorpecer o desviar las investigaciones,
alterar documentos de investigación, extraviar o desaparecer pruebas o evidencias, e incluso
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 96
contaminar escenas del crimen. El objetivo es impedir la acción de la justicia, pues la caída de
uno solo de sus miembros hace vulnerable a la "organización".
En el caso de militares que han sido sometidos al escrutinio judicial, ya sea por crímenes
comunes o por violaciones de derechos humanos, el encubrimiento toma incluso características
del orden institucional, pues en defensa del o los acusados entra a funcionar el llamado "espíritu
de cuerpo" que consiste, entre otras cosas, en cerrar filas para evitar −a cualquier costo− que
algunos de sus miembros o sus estructuras sean investigados y procesados judicialmente.
Este encubrimiento va desde el uso del poder militar dentro del mismo Estado para obstruir las
investigaciones, pasando por la acción de los organismos de inteligencia en el diseño y ejecución
de "campañas negras" en contra de las víctimas y afectados, hasta la abierta destrucción de
evidencias y manipulación de las investigaciones para atajar cualquier acción judicial
independiente, la corrupción, las amenazas y la eliminación física de toda persona que implique
un potencial y certero riesgo.
Sin soluciones mágicas
Las instituciones estatales fueron, pues, puestas al servicio de esos poderes ocultos. Esto ha
significado que, tras el fin de los regímenes militares, asistimos al amanecer democrático del
país con instituciones totalmente debilitadas y aquejadas por una serie de fallas, deficiencias y
anomalías, siendo que sus estructuras fueron moldeadas para servir a la impunidad y, a la vez,
para fomentarla.
Desde la instauración de los gobiernos civiles se iniciaron gestiones para celebrar procesos de
reforma institucional profunda, a efecto de reparar los daños ocasionados por las décadas de
autoritarismo. No obstante, tal aspiración empezó a cobrar forma hasta que el tema fue sometido
a discusión en las negociaciones de paz. De ahí surge el ya mencionado AFPC y su capítulo
dedicado a la democratización y modernización del sistema de justicia, que señala a la
corrupción como un mal endémico urgente de erradicar.
El AFPC y la CFJ identifican como prioridades, en este combate y en el mejoramiento general
del sistema, diversas acciones, entre las cuales destacan:
La emisión de una Ley de Carrera Judicial, que asegure la estabilidad de los jueces,
resguarde su independencia de las presiones que puedan darse en los ámbitos interno y
externo del Poder Judicial, y que a la vez establezca mecanismos transparentes para la
selección y nombramiento de jueces y magistrados; y procedimientos de disciplina y
responsabilidad, a efecto de que el juzgador que cometa falta o delito sea sometido a un
proceso en el cual se garanticen sus derechos, pero que también garantice la adecuada
sanción de quienes incurran en violaciones a la ley. A este respecto es necesario
mencionar que, en noviembre de 1999, se emitió la referida ley y actualmente se trabaja
en su implementación.
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Pag. 97
La separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas en el ámbito de la Corte
Suprema de Justicia, para descargar a la Corte del cúmulo de trabajo administrativo que
distrae sus obligaciones en el plano de la administración de justicia propiamente dicha.
Fomento de códigos de ética a partir de las universidades del país y muy especialmente
desde las aulas de las facultades de Derecho, a efecto de que los estudiantes aprecien
la observancia de conductas éticas y comprendan el daño que ocasionan la corrupción y
la ausencia de valores.
Para completar el círculo del combate, es necesario consolidar las carreras Policial y
Fiscal, a efecto de que estas otras instituciones del sector justicia, realicen también los
esfuerzos del caso. El Ministerio Público y la Policía Nacional Civil, al igual que el
Organismo Judicial, deben impulsar comportamientos éticos, excelencia profesional y
programas sostenidos de capacitación.
Cabe mencionar que tales recomendaciones, entre otras, son coincidentes con las que presenta
la Fundación Myrna Mack en su publicación Corrupción en la Administración de Justicia, salido a
luz pública en julio de 1998.
Otras conclusiones y recomendaciones van en la dirección de realizar cambios en las políticas
institucionales, en el campo de la legislación específica, en el ámbito de la educación
universitaria, y en la capacitación y especialización de los profesionales que se dedicarán a la
administración de justicia.
Además, se hace un especial énfasis en la necesidad de establecer controles internos que
funcionen de acuerdo con modelos democráticos. Actualmente, en el Poder Judicial, en la
Policía Nacional Civil y en el Ministerio Público, existen estructuras dedicadas al control interno,
pero simplemente no funcionan o lo hacen con un sesgo autoritario.
Se ha comprobado en diversos casos que este tipo de estructuras de control interno funcionan
como una articulación más de los poderes ocultos, por lo que lejos de combatir la corrupción y
otras actitudes anómalas de los funcionarios, las fomentan. Además, se dedican a perseguir a
los funcionarios honestos que tratan de trabajar con apego a la ley y a su personal código de
ética, haciendo frente a todo tipo de presiones y amenazas.
Otro punto más es la necesidad de impulsar la adopción de códigos de ética específicos para los
jueces, magistrados, fiscales, policías, personal auxiliar y administrativo, a efecto de impulsar en
cada institución nuevos comportamientos y conductas en el orden personal, más allá de lo que
pueda trabajarse en el ámbito institucional, jurídico y estructural.
Estas recomendaciones constituyen apenas un acercamiento a las tareas por realizar en el
campo de la lucha contra la corrupción, pues, como se apuntó al principio, la corrupción es una
actividad furtiva que se nutre de las fallas estructurales, institucionales y legales, así como de los
desequilibrios sociales para consolidarse.
En ese sentido, es importante visualizar el problema de manera integral, porque su práctica
implica variables diversas y depende no sólo de la dimensión moral de cada persona, dentro o
fuera de las instituciones, sino de todo un sistema que la cobija y la propicia.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 98
La cuestión ética indispensable
En lo personal, siempre he pensado que los cambios jurídicos, políticos e institucionales son
insuficientes, si no van acompañados de un proceso de adopción de valores que impriman una
transformación significativa en la conducta de las personas. Podemos avanzar en el
perfeccionamiento de la legislación y de las instituciones, pero si no se trabaja en la recuperación
de las virtudes personales, no será posible armar una nueva convivencia.
La transformación y la adopción de códigos de transparencia en la legislación y en las
instituciones, así como la eliminación de la discrecionalidad y la reducción de los monopolios de
poder personal, dependen de la voluntad política de las autoridades para impulsar los cambios
que sea necesario concretar.
Sin embargo, la conducta de los funcionarios y empleados que deban velar por la correcta
aplicación de la ley y el adecuado funcionamiento de las instituciones, depende de un código de
ética personal y de un conjunto de valores mayores aceptados y observados por toda la
sociedad.
Por eso, a la par de la excelencia profesional, los méritos académicos y la experiencia, se
requiere que las personas que ejercerán la autoridad y los cargos públicos, en este caso
concreto que se encarguen de administrar la justicia en el país, guíen su conducta según las
virtudes de la verdad, la justicia, la moderación y la tolerancia, el honor y la honestidad, así como
el respeto a la dignidad del ser humano.
Bien se ha dicho que de nada sirve a la humanidad y al buen gobierno que las personas tengan
talento e inteligencia para ejercer los cargos, si esas ventajas serán utilizadas para hacer el mal
y observar conductas corruptas; si la inteligencia y el talento se utilizan para ejecutar las malas
prácticas, defenderlas y multiplicarlas.
La corrupción, como todos sabemos, no es un problema que esté atacando solamente al
sistema de justicia. En realidad, pareciera que en general la sociedad del mundo ha perdido
valores y principios. El sentido de la vida y de la justicia ha sido alterado, la pobreza y la miseria
ocasionan más muertos que una guerra; la exclusión y la marginación mancillan la dignidad del
ser humano; el respeto de la igualdad jurídica no se cumple; el derecho a la individualidad, el
derecho a ser diferente y a tener una identidad propia se ha convertido en causa de más
exclusión y discriminación.
La autodestrucción llega a tal extremo que la sociedad vive bajo códigos de muerte y violencia
que no incluyen solamente las violaciones de derechos humanos, la agresión, la confrontación,
la violencia contra los niños y las mujeres, sino también alcanzan otro tipo de relaciones. Por
ejemplo, la relación del ser humano con la naturaleza, y eso se refleja en la depredación letal e
irracional de los recursos naturales, con el consiguiente daño al equilibrio del planeta, que es
nuestro Hogar.
Desde esa perspectiva, me parece impostergable que las sociedades de Centroamérica, de
América Latina y del mundo entero, inicien un proceso de búsqueda de una nueva ética, y que
los gobiernos y la comunidad en general no queden al margen. Más bien, la tarea debe ser
global e integral, a efecto de que todos los sectores inicien gestiones en torno a la recuperación
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 99
de la ética y a la definición de un nuevo código de valores morales mayores.
CUADROS ANEXOS
TIPOLOGÍA DE LAS PRÁCTICAS CORRUPTAS *
1. Utilización, por parte de jueces y magistrados, de sus decisiones
respecto de diligencias y trámites, como mecanismo de presión sobre las
partes.
2. Exacciones ilegales.
3. Aceptación de dádivas e incentivos dinerarios para acelerar las
resoluciones y adoptar otras medidas procesales, inclusive para emitir
resoluciones en un determinado sentido.
4. Tarifación de medidas sustitutivas.
5. Amiguismo y tráfico de influencias.
6. Pagos para evitar procesamientos.
7. Pagos para lograr la adopción de medidas cautelares y la incautación de
bienes.
8. Recepción de pagos para notificar, o para manejar las notificaciones de
manera que se beneficie o perjudique a alguna de las partes.
9. Extravío doloso de expedientes y memoriales.
10.Elección de juez interviniente.
11.Desaparición o adulteración dolosa de pruebas y efectos incautados y
que se hallan bajo custodia judicial.
* Prácticas y conductas de corrupción atribuidas al sistema de justicia
guatemalteco, según hallazgos logrados por la CFJ tras la realización de
consultas multisectoriales.
−Las prácticas mencionadas en los numerales 9 y 11 han afectado
principalmente a los casos de violación de derechos humanos. Los procesos por
el asesinato de Myrna Mack y Jorge Carpio, así como por la masacre de Xamán,
ejemplifican con claridad esta situación.
Fuente: Informe de la CFJ.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 100
PRINCIPALES FACTORES QUE GENERAN CORRUPCIÓN EN LA JUSTICIA *
1. Falta de comunicación, coordinación e información entre los distintos
organismos del Estado.
2. Delegación indebida y/o ilegal de funciones en el ámbito interno, tanto en
el Organismo Judicial como en el Ministerio Público.
3. Concentración de funciones en la Corte Suprema de Justicia.
4. Inexistencia de mecanismos transparentes para la selección y
nombramiento de jueces, magistrados, fiscales y policías.
5. Política salarial deficiente.
6. Falta de criterios objetivos y claros en la adjudicación de casos.
7. Excesiva burocracia.
8. Falta de desarrollo de las carreras Judicial, Policial y Fiscal.
9. Deficiente funcionamiento y falta de autonomía de las instancias de
control interno.
* Informe de la CFJ. Se mencionan únicamente algunos de los factores
organizacionales detectados por la Comisión.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 101
PERCEPCIONES SOBRE LA CORRUPCIÓN EN
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
(Resultados de una encuesta realizada por la empresa Borge & Asociados a solicitud de la
Fundación Myrna Mack, en septiembre de 1997. Se consultó a una población específica de 150
personas, 100 abogados y 50 estudiantes de Derecho que realizan labores de procuraduría en
diversos bufetes de la ciudad capital de Guatemala, los que fueron seleccionados al azar.)
¿Cuáles son las principales razones o causas por las cuales usted está tan insatisfecho
con el funcionamiento de los tribunales?
FRECUENCIA PORCENTAJ
E
Desconocimiento de las
leyes por parte de los
funcionarios
7
1.8 %
Impunidad generada por
procesos irregulares
13
3.3 %
Falta de profesionalismo y de
personal capacitado
34
8.7 %
Corrupción
37
9.5 %
Abuso de autoridad
3
.8 %
Lentitud en los trámites y en
la toma de decisiones
86
22.0 %
Desorganización del sistema
11
2.8 %
Excesiva burocracia
19
4.9 %
Irresponsabilidad y
negligencia
9
2.3 %
Pésima atención del personal
de tribunales
20
5.1 %
Falta de recursos
económicos
4
1.0 %
Falta de infraestructura
5
1.3 %
Mala administración de
justicia
25
6.4 %
Procesos mediante amistad y
compadrazgo
4
1.0 %
Ausentismo y déficit de
personal
6
1.5 %
Desigualdad en la aplicación
de la ley
5
1.3 %
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 102
Falta de credibilidad
5
1.3 %
Manejado bajo influencias y
presiones
4
1.0 %
NS/NR
94
24.0 %
TOTAL
391
100 %
Quiero pedirle que me señale, con base en su experiencia o por lo que ha oído entre sus
colegas, el nivel de corrupción existente en las diferentes ramas o fueros judiciales.
Ámbito Penal
FRECUENCIA
PORCENTAJE
Mucho
88
58.7 %
Bastante
39
26.0 %
Poco
16
10.7 %
Nada
2
1.3 %
NS/NR
5
3.3 %
TOTAL
150
100 %
¿Hasta qué punto tiene influencia ofrecer alguna ventaja o beneficio a un miembro del
Poder Judicial, para obtener un dictamen favorable?
FRECUENCIA
PORCENTAJE
Mucho
52
34.7 %
Bastante
50
33.3 %
Poco
20
13.3 %
Nada
18
12.0 %
NS/NR
10
6.7 %
TOTAL
150
100 %
¿Hasta qué grado tiene influencia ofrecer soborno a un miembro del Poder Judicial, para
obtener un dictamen favorable?
FRECUENCIA
PORCENTAJE
Mucho
50
33.3 %
Bastante
47
31.3 %
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 103
Poco
19
12.7 %
Nada
20
13.3 %
NS/NR
14
9.3 %
TOTAL
150
100 %
Notas:
1. Fundación creada en 1993 con el propósito de luchar contra la impunidad en Guatemala.
Inicialmente trabajó sobre la base de la experiencia y el aprendizaje obtenidas en el
proceso de búsqueda de justicia por el asesinato de Myrna Mack, una antropóloga social
que estudiaba el tema del desarraigo provocado por el enfrentamiento armado, quien fue
asesinada por un comando del Estado Mayor Presidencial el 11 de septiembre de 1990.
2. Suscrito en septiembre de 1996, es uno de los varios acuerdos a que arribaron el
Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, en el marco
del proceso de negociaciones de paz.
3. Comisión creada en 1997 en cumplimiento de uno de los compromisos del acuerdo
referido en el numeral anterior.
4. Los casos Gerardi y Beverly Sandoval acaparan el mayor interés de la opinión pública,
tanto por el impacto social que han tenido en la medida que conmocionaron y
conmovieron a la ciudadanía, como por las características de su tratamiento en el sector
justicia. Son casos paradigmáticos que, como el de Myrna Mack, han dado aportes
sustanciales en el conocimiento del sistema judicial, sus fallas y debilidades; y han
develado algunas características del comportamiento de los poderes ocultos, así como el
encubrimiento de parte del Estado.
5. La alianza de los partidos Movimiento de Liberación Nacional (MLN) y Partido
Institucional Democrático (PID) llevó al coronel Carlos Arana a la Presidencia en 1970; y
en 1974, al general Kjell Laugerud, quien asumió el poder tras un fraude que arrebató el
triunfo electoral al general Efraín Ríos Montt, candidato del Frente Nacional de
Oposición; en 1980, el general Romeo Lucas alcanzó la presidencia postulado por la
alianza del PID con el Partido Revolucionario.
6. Las nuevas autoridades del Ministerio de Gobernación y de la Policía Nacional Civil, que
asumieron cargos en los primeros días de agosto de este año, aseguran que los
asesinatos pagados configuran una de las estadísticas más abultadas en materia de
violencia.
7. En 1999, Henry Monroy, juez del Juzgado Segundo de Primera Instancia Penal,
presentó denuncia ante la Corte Suprema de Justicia en contra de cuatro de sus
oficiales, a quienes sorprendió en actos de corrupción.
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Pag. 104
__________
Helen Beatriz Mack Chang es administradora de empresas y labora como gerente general de
una empresa de bienes raíces. En forma ad honorem, desempeña el cargo de presidenta de la
Fundación Myrna Mack, y es querellante adhesiva en el proceso judicial que se sigue para
esclarecer y sancionar el asesinato de su hermana, la antropóloga social Myrna Elizabeth Mack
Chang. En diciembre de 1992 recibió, en Suecia, el Right Livelihood Award (Premio Nobel
Alternativo de la Paz) y entre diversos premios y reconocimientos nacionales e internacionales,
recibió en España el Premio León Felipe por la Concordia 1999, y fue designada "Líder de los
90´s" por el Consejo Empresarial de Guatemala.
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Los Neologismos de la Corrupción
Gubernamental y la Salvaguardia
de los Fondos Públicos para el Desarrollo:
de la Utopía al Pragmatismo en el seguimiento
del Financiamiento Multilateral
Angel González−Malaxechevarria
Consultor Internacional
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría
[email protected]
Se trata de presentar a debate el problema de la corrupción y el uso
fraudulento de los recursos públicos provenientes del financiamiento
internacional otorgado por las organizaciones multilaterales a países en
desarrollo. Se mencionan casos históricos de corrupción rampante por
los déspotas que han dirigido tales países en más de un Continente y
que, incluso, han motivado la introducción de nuevos términos en el
idioma. Se pone en discusión las políticas de concesión y seguimiento
de los préstamos por tales organismos, se comenta sobre algunas
soluciones adelantadas a nivel internacional para combatir los crímenes
financieros y se sugieren otras que, les guste o no a los organismos
internacionales de crédito, tendrán que ser consideradas por ellos y
otros interesados. El debate esta servido.
Hace tres años, con mayor precisión, en junio de 1997, el ilustre Colegio de Contadores Públicos
de Costa Rica celebraba el cincuentenario de su fundación. Y con motivo de ese fausto
aniversario organizó un Congreso Interamericano de Contaduría Pública bajo el lema:
"Reingeniería de la Contaduría Pública ante los Retos del Nuevo Milenio". Uno más de los
innumerables "eventos" que los Contadores de todos los países −− y, ciertamente, también otros
profesionales −− han venido celebrando con pretexto del manoseado Nuevo Milenio, sin
preocuparse de dilucidar la cuestión −− bizantina, o de técnica cronológica −− de si ya
alcanzamos el nuevo siglo o si todavía está pendiente el finiquito del actual. El hecho es que los
organizadores del Congreso me encomendaron la presentación de la "Conferencia Magistral
Inaugural".
La que preparé a estos efectos −− aún poseo copias disponibles para el lector que le interese el
tema −− llevó por título: "La Auditoría que Viene: La Auditoría ha Dejado de Ser Propiedad
de los Auditores". No voy a referirme en esta oportunidad a cómo fue recibida mi exposición en
ciertos sectores del "establishment" profesional y cómo, en mis escasos momentos de ocio,
recuerdo con fruición las expresiones encontradas de los colegas auditores en torno a un tema
que lo expuse, deliberadamente, para que causara conmoción. El hecho es que desde aquellos
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Pag. 106
tiempos no me han llegado directamente noticias de los admirados y excelentes colegas de la
bella Costa Rica, aún cuando no tenga duda de que no existe −− no podría existir −− relación
alguna de causalidad entre el episodio mencionado y la falta de comunicación tica advertida por
este colega universal, como universal es también nuestra profesión.
Sirvan las palabras anteriores −− excesivamente impregnadas de tintes personales −− a guisa
de introducción al tema que quisiera abordar hoy.
En una sección de la mencionada conferencia en Costa Rica, hice referencia al problema eterno
de la corrupción y a los gobernantes corruptos en ciertos países en proceso de desarrollo o en
tránsito hacia una economía de mercado. Sin mayores glosas, reproduzco a continuación la
sección de la conferencia que denominé "El Nuevo Verbo Infamante en el Mundo de
Desarrollo Económico y Social".
La Herencia de Mobutu
He venido comentando sobre la ética en la administración y en la cúpula del poder político e
institucional y qué se espera del nuevo auditor −− interno y externo −− confrontado a esas
situaciones. Y me he referido a la responsabilidad pública de los gobernantes.
Al llegar a este punto, colegas, y ya para terminar este monólogo, no aguanto, no resisto, el
morboso deseo de aludir a un acontecimiento histórico que ha ocurrido precisamente mientras
finalizaba la preparación de estas notas. Me refiero a la espectacular caída −− ’Crónica de una
huida anunciada’ desde hace meses, diría García Márquez −− del déspota, corrupto y corruptor,
auto−designado Presidente del antiguo Congo, convertido en Zaire. Ya habéis adivinado que me
refiero a ’Monsieur Mobutu’. El acucioso trabajo de investigación financiera llevado a cabo
hace sólo unas semanas por el prestigioso ’Financial Times’ de Londres −− y sorprendentemente
aún no contestado por las instituciones en él mencionadas −− revela el espectacular,
desvergonzado e impune saqueo de las riquezas de ese país (y créanme que me tiembla el
pulso al escribir lo que sigue, por haber sido miembro de más de un organismo de financiamiento
internacional) la apropiación de hasta un 80% de los créditos internacionales y manipulación
fraudulenta de las ’cuentas especiales’, creadas supuestamente a los efectos de un mejor control
de la utilización de los recursos de los préstamos.
− ¿Cómo se evaluaban y justificaban ante el respectivo Directorio las nuevas
operaciones de crédito para ese país durante las tres últimas décadas?
− ¿Cómo se cercioró de que los fondos de los préstamos se utilizarían solo a los fines
para los que se había concedido el crédito?
− ¿Cómo se efectuaron y se prepararon los informes de las misiones de supervisión (si
es que se llevaron a cabo)?
− ¿Cómo se aprobaba la designación de auditores independientes externos: firmas
privadas u organismos de control del Estado, para que informaran independientemente
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sobre el uso y aplicación de los fondos de los créditos?
¿Dónde estaban los auditores?
− ¿O es que, tal vez, no se exigieron auditorías externas?
− ¿O es que los auditores tuvieron temor a revelar sus "hallazgos de auditoría"?
− ¿O es que, simplemente, las auditorías fueron técnicamente deficientes en cuanto a
planificación y ejecución?
− ¿O es que los stakeholders de los informes de auditoría −− administradores públicos,
bancos privados, la gran banca internacional de desarrollo −− no inquirió sobre el control
de calidad de tales informes?
− ¿O es que no se puede responder a estas preguntas porque los informes de auditoría,
si alguna vez se recibían, eran enviados, sin revisarlos, al sueño eterno de los archivos
de los organismos financiadores?
− ¿Qué experiencias se han extraído del Affair MOBUTU, para tenerlas en cuenta en
otros países?
Quiero aprovechar la ocasión del Cincuentenario que estamos celebrando para introducir, en la
fauna y flora del financiamiento internacional un nuevo e infamante verbo:
Mobutar (que en francés podría ser ’mobuter’ y en inglés ’to mobute’) y que
pasaría al léxico de los verbos egregios del bandidaje internacional para significar
los casos de Presidentes de Gobierno o Jefes de Estado −− de facto o elegidos por
votación democrática −− que en el transcurso de su gestión robaron y saquearon −−
con el silencio y la impunidad de la comunidad internacional y de sus financiadores
−− en provecho propio, de sus familiares y amiguetes, las arcas del escuálido tesoro
nacional, los ingresos limitados −− en algunos casos ingentes −− del país (con
particular atención a los créditos y préstamos de los inefables organismos
multilaterales y los fondos de ayuda exterior de las Agencias de Cooperación
Internacional de países desarrollados), para esconderlos en paraísos y cuentas
reservadas mantenidas por banqueros irresponsables, e invertirlos en propiedades
lujosas y monumentos a su posteridad, mientras su pueblo, sus ciudadanos,
consumían sus vidas en la más absoluta pobreza, analfabetismo, desnutrición e
insalubridad.
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Ya lo saben pues, colegas auditores del Estado y también de las firmas privadas. Desde este
San José de Costa Rica me dirijo a todos los auditores de los países africanos, y de los países
americanos, y de los países europeos, y de los países del Lejano Oriente: ¿cuántos MOBUTOS
continúan en el poder? Denuncien sin miedo los casos comprobados de MOBUTEO ante los
stakeholders o interesados en el impacto social y económico del financiamiento internacional.
MOBUTAR y hacer desarrollo económico y social, son económica y éticamente incompatibles.
Comencemos por des−MOBUTAR nuestra América."
Hasta aquí, paciente lector, las referencias al encuentro de Costa Rica, en 1997.
Pero continuemos con África. En Nigeria, país rico en petróleo y minerales, suficientes para
proporcionar a sus ciudadanos un estándar de vida decente; pero donde el robo y asalto a los
fondos públicos se ha generalizado e institucionalizado a todos los niveles, hasta los más
mínimos de la vida cotidiana. La caída de este país después de la independencia se ha
producido en picada. Se estima en la colosal cantidad de 40.000 millones de dólares el monto
robado y saqueado; es decir "mobutado". Esto incluye, por supuesto, parte incuantificable de los
fondos prestados por la ayuda internacional y créditos concedidos por lo organismos
financiadores. Sin contar la práctica generalizada del soborno a la hora de efectuar compras
para el Estado, "arreglos" especiales en las transacciones de conversión de monedas, etc. etc.
El caso de Nigeria evidencia −− ver referencia en la Nota 6 −− que la corrupción es contagiosa.
En el país surgió y se desarrolló una "cultura de corrupción" según la cual "si roban los de arriba
también pueden hacerlo los de abajo." Hubo un época, epitomizada por la "guerra fría" entre las
grandes potencias en que nadie, incluidas éstas, osaban hablar de corrupción. Y los gobiernos
cómplices en varias naciones rehusaban acusarse mutuamente de corruptos. Sin contar con la
"cobertura" que, en calidad de "socios", les proporcionaban tales potencias, más interesadas en
defender el acceso al petróleo y a los ricos minerales que "contaminar" a la administración de los
asuntos del Estado con principios de "accountability", de responsabilidad financiera e integridad
moral, "a la occidental".
El Caso Suharto
Y aquí, con estos personajes y en este continente hubiéramos dejado el tema temporalmente, si
no es porque leyendo la prensa internacional estos días, ya instalándonos en el nuevo Milenio,
nos encontramos con otra gema. Cambiamos de Continente: del "Africa profunda" nos
trasladamos a la parte del Planeta que cuando éramos niños nos enseñaron a llamarla Oceanía.
O por ahí, por ahí. Estamos en Indonesia: dos millones de kilómetros cuadrados; doscientos
millones de habitantes; cuarta en población en el mundo. Entidad social y económica manejada
durante treinta años (desde fines de la década de los 60 hasta mayo de 1998) por un déspota
dictador y presumible ladrón a nivel de salteador de caminos financieros: el General Suharto.
Cliente destacado, él y su país −− en la dictadura ambos son la misma esencia y substancia −−
de los conocidos organismos multilaterales de financiamiento. Estos −− no los vamos a
mencionar ahora, por su nombre, pues son de sobra conocidos −− se constituyen una vez más
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en el blanco directo de los medios internacionales.
Ya hemos indicado en el "caso Mobutu", la probable conexión "financiamiento internacional −−
cuentas privadas", del bárbaro opresor. En el "caso Suharto", un popular semanario
norteamericano1 publicó en mayo pasado que Suharto y su familia habían acumulado la friolera
de 15.000 millones de dólares. La cifra resulta pequeña para algunos sectores enterados de las
finanzas internas del país oceánico: la riqueza amasada por el dictador, según estas fuentes, se
acerca a los 73.000 millones de dólares. Esta cifra casi iguala el 2% del PIB indonesio de la
época.
Al llegar aquí sentimos la necesidad filológica de encontrar un sinónimo que rime con el
neologismo "mobutar". Helo aquí: "suhartar". Y −− como en el caso precedente −− con un
equivalente inglés, ’to suharte’, y en lengua gálica, ’suharter’.
También en esta oportunidad, los medios, como se apunta anteriormente, son implacables con
los organismos internacionales. Vemos un ejemplo. El caso Suharto
"inevitablemente conduce a preguntarse sobre el papel de las
grandes instituciones financieras supranacionales, el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial".2
Y más adelante, el mismo periódico indicado en la nota, se refiere al derrocamiento de Suharto,
provocado por las revueltas sociales derivadas de la crisis económica asiática en las postrimeras
de la década de los noventa, con los epicentros en Malasia y Corea. Para el articulista en
cuestión:
’En el caso de Indonesia el plan de austeridad obligado
por el FMI, provocó revueltas de tal calibre que Suharto
no tuvo más remedio que dejar de ser Presidente. Pero
podría no haber sido así; bien por la represión militar,
que por supuesto la hubo pero fue incapaz de contener
la revuelta, bien por una resignada aceptación social del
empeoramiento de las condiciones de vida, Suharto y su
régimen podrían haber continuado practicando el
despotismo y el robo por tiempo indefinido, ante la
indiferencia del FMI, sólo preocupado por el buen
funcionamiento del sistema de pagos’.
Cabe mencionar que gran parte de los caudales "suhartados" durante los treinta años de su
régimen se perdieron por una combinación de pésimo manejo financiero por parte del dictador y
sus parientes y allegados, y la vorágine social que precedió a la caída.
Aspecto ligado a la utilización corrupta de los fondos públicos en el caso que comentamos y
refiriéndonos, específicamente, a los derivados del financiamiento inter−nacional −− es la
arbitraria utilización del sistema judicial del país por el déspota−corruptor de turno.3
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El dictador se personifica con el sistema legal del país y lo maneja a su antojo, llegando a decidir
qué es y qué no es legal, según le convenga. Para Suharto, la denuncia de "Time" "constituye un
acto ilegal. Es, además, un insulto y una difamación e incluso puede ser calificada de injuria". El
cinismo de este tipo de homínidos no tiene límites: "Por tanto no tengo otra posibilidad que
seguir los caminos de la ley". Y con ese talante, interpuso su denuncia en el cuartel general de la
policía de Jakarta el pasado 2 de junio acompañado de su hija mayor −− cuyo nombre resulta a
la vez bello y exótico para oídos occidentales: Hardiyanti Tutut Rukmana −− y de una batería de
seis abogados, mientras dejaba en reserva a dos jurisconsultos más. Pero esta vez Suharto no
pudo manipular la justicia. El 6 de junio, cuatro días después de presentar su denuncia, un
Tribunal de Jakarta desestimó la querella. La decisión negativa fué de especial importancia, y
más desde una perspectiva política que legal; reveladora, en efecto, de la pérdida de poder del
derrocado dictador.
Cuando se Devuelva el Dinero
What´s next? se preguntaría un anglosajón. ¿Y ahora, qué? El actual Presidente de Indonesia,
Abdurraman Wahid, ha asegurado hace unos días4 que si se devolviera el 95% de la fortuna
"suhartada", que él estima en la escandalosa cifra de 45.000 millones, sería suficiente para
pagar la deuda externa de ese país asiático:
"Cuando se devuelva ese dinero, seremos capaces de pagar
nuestra deuda al Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial. Seremos libres para regular nuestro propio país. No
como ahora, que debemos trabajar hasta la muerte para pagar
los intereses de los acreedores extranjeros",
señaló en Egipto el Presidente indonesio a la comunidad de compatriotas allí residentes.
"Cuando se devuelva el dinero ..." se pagaría, entre otros acreedores a los principales
prestatarios: las organizaciones multilaterales, que ya habrán recaudado sus intereses y diversos
tipos de comisiones adeudados por el país para esa fecha.
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"Cuando se devuelva el dinero ..." Pero ... ¿es que puede
pensarse, con realismo y sensatez, que llegará algún día la
fausta nueva de que retornen a sus legítimos dueños −− los
ciudadanos de los países "mobutados" y "suhartados" −− las
sumas ingentes sustraídas por los gobernantes corruptos y
corruptores, prestatarios −− ya apuntamos anteriormente que, en
estos casos, países y gobernantes, están simbióticamente5
entrelazados −− de los organismos internacionales de crédito?
El Busca de Soluciones
Existen intentos a nivel internacional de alcanzar estos objetivos. El pasado mes de abril se llevó
a cabo en la capital austriaca, Viena, la "Tenth United Congress on the Prevention of Crime and
the Treatment of Offenders". Un participante de los Estados Unidos6 se refirió a lo que denominó
"crímenes financieros", cinco categorías de corrupción y fraude que, señaló, se ejecutan de
manera organizada, y que con frecuencia sirven de apoyo a otros crímenes:
Bancos, instituciones financieras y valores negociables
Esquemas basados en fideicomisos, incluyendo cobros por préstamos e instrumentos
primarios bancarios
Esquemas "piramidales"
Manipulación de los mercados
Lavado del dinero "producto" de otros crímenes: tráfico de drogas, corrupción, robo de
propiedades del Estado (en el que debe incluirse la propiedad intelectual y de
información).
E indicó como escenarios de los crímenes financieros anteriores a Albania, Japón (casos Daiwa,
Sumitomo y Yamaichi), Ecuador y Venezuela, la Federación Rusa y Nigeria, respectivamente. Al
menos la primera y la última categoría mencionada y, probablemente, también la cuarta, se sabe
que fueron utilizadas por los Mobutus y Suhartos africanos, asiáticos y latinoamericanos durante
y después del saqueo y utilización fraudulenta de los recursos de los respectivos países.
Para el experto de los Estados Unidos, cualquier solución en la lucha contra el crimen financiero
se enfrenta con un problema central: la jurisdicción nacional. Dentro de ella, la jurisdicción penal
se basa, históricamente, en el territorio y la nacionalidad. Sin embargo, la explosión de las
comunicaciones y las técnicas informáticas han convertido en "virtuales" las cuestiones de
dinero, propiedad intelectual y financiera: hoy en día tenemos bancos virtuales; agentes de bolsa
virtuales; dinero virtual; valores negociables virtuales; libros virtuales; y música virtual. La
utilización financiera de los fondos "mobutados" o "suhartados" son también virtuales. De donde
se deduce que el "virtualismo" informático hace del cumplimiento con las leyes y reglamentos
nacionales una burla grotesca. Y, esto, cuando se pretende cumplir con las leyes, lo que no es el
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caso más común en buen número de los países del tercer mundo. Y llegamos así a la "situación
de impunidad", denunciada por un distinguido Contralor General iberoamericano,7 cuando se
pretende combatir la corrupción: el corrupto casi nunca es aprehendido; cuando lo es, rara vez
es castigado de acuerdo a la ley; la corrupción queda impune; y la sociedad civil rumia,
impotente, su frustración de siempre.
No debemos ignorar la circunstancia, probada en los casos que han dado pié a estas notas, que
en el uso corrupto de los fondos asaltados en las arcas nacionales perpetrado por los
gobernantes corrompidos, más de un gobierno nacional pueda tener también un interés. En
efecto, pueden existir "países interesados" en la operación. Entre ellos se cuentan:
el propio país, y gobierno, de los ciudadanos robados
el país al que pertenece la institución o instituciones implicadas
el país e institución en el que se "lava" el dinero
el o los países desde los que operan los personajes corruptos envueltos
De donde se infiere que la idea, que a veces se ha tenido, de identificar sólo a un gobierno como
único agente primario del hecho corrupto, no pueda sostenerse hoy en día.
El especialista norteamericano señalado anteriormente sugirió en Viena que los métodos
actuales y las instituciones utilizadas para encargarse del crimen financiero y la corrupción no
cuentan con los recursos financieros ni humanos para mantener esta lucha; sin mencionar las
trabas que, a nivel transnacional, vienen impuestas por las leyes y el concepto universal de
"soberanía dentro de las fronteras", que puede ser exhibido por los gobiernos y países que se
verían afectados un una investigación criminal. Y todo ello sin mencionar el costo implicado en
cualquier investigación de este tipo.8 Y llegó a la conclusión de que tanto los gobiernos, como las
víctimas, necesitan de nuevos instrumentos. Tal vez las agrupaciones regionales, tales como la
Unión Europea, el Consejo de Europa, CARICOM, pudieran contribuir a perseguir a los corruptos
y a forzarlos a devolver el dinero desfalcado. Para montar todo el esquema se necesita dinero; y
nadie más apropiado que las organizaciones multilaterales, como el Banco Mundial, para
afrontar, mediante la creación de un fondo "ad hoc", los costos transnacionales de investigación
y prevención. Es decir, apuntamos nosotros, el Banco Mundial como ente justiciero, que
financiaría, entre otras cosas, los mecanismos para la recuperación de los caudales derivados
de aquella porción de sus préstamos dilapidados, "mobutados" o "suhartados".
Entre la Utopia y el Pragmatismo
Que el lector juzgue, por sí mismo, la validez y aceptabilidad de las soluciones aportadas por los
expertos, como el representante norteamericano en la conferencia de Viena. Entre tanto,
consideremos si están preparados los gobiernos y las organizaciones multilaterales, para
responder conscientemente a las siguientes interrogantes:
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¿Dónde −− en qué países −− se ha "mobutado" en
nuestra América?
¿A cuánto ascienden los fondos "suhartados" a través de
los publicitados "préstamos para el desarrollo económico
y social" y vía el inefable "financiamiento para el ajuste
estructural?9
¿Existe −− o puede diseñarse −− un plan efectivo de
restitución al pueblo, a la sociedad civil, de los fondos
sustraídos?
¿A cuántos organismos oficiales de control −−
"Entidades Superiores de Fiscalización" se denominan
pomposamente tales órganos −− han dotado sus
respectivos gobiernos de suficientes −− casi
podríamos hablar de dignos −− recursos financieros y
humanos para contribuir a la prevención de los
crímenes financieros contra el Tesoro nacional y, en su
caso, denunciar ante la justicia a los culpables?
¿Cuántos de tales gobiernos demuestran, con hechos
−− contribuir al fortalecimiento de los órganos de control
oficial del país es unos de ellos −− su voluntad política y
promesa al pueblo, de "luchar contra el fraude y la
corrupción"?
Pero −− podríamos preguntar con un "quantum" de
cínico pragmatismo −− es que existe algún gobierno
que, de verdad, esté dispuesto a dejarse controlar, y a
pagar para que lo controlen?
Interrogantes son éstas que constituyen la "asignatura pendiente" en el "examen de democracia"
de la América hispana y de las entidades internacionales empeñadas en su financiamiento. Y
están todas ellas ligadas, al igual que el tema central de estas notas, al concepto y aplicación de
ese término egregio al que los anglosajones se refieren con frecuencia y elitista fruición:
"accountability".10
Podríamos sugerir modestamente, por nuestra parte un
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Intento de Soluciones
Comenzamos a decepcionarnos con el tratamiento del tema del "fraude y corrupción". Cualquier
publicación "nueva" −− de "expertos" o instituciones, la mayoría Bancos de desarrollo −− no
hace más que repetir −− o copiar −− los mismos comentarios (más o menos enjundiosos, más o
menos banales, más o menos basados en las realidades del manejo de los créditos
internacionales, que no acaba de aflorar a la superficie) de la misma docena de personajes y los
mismos libros u opúsculos. Se repite, pero no se innova, en materia de soluciones. (Ver
referencia en la Nota 12).
No faltará quien asevere que las ideas que siguen "están implícitas" o "son parecidas" a las
dichas por zutano o mengano, o que no hay que "reinventar" porque ya forman parte de las
políticas operativas de ésta o aquella institución de desarrollo. No nos consta, sin embargo, que
así sea. Y además, "ser parecido", no es "ser igual".
1. Las propuestas adelantadas por los expertos internacionales deberían complementase
con una reforma de las políticas de evaluación, aprobación, y supervisión del
crédito por parte de las organizaciones multilaterales:
a. Que la aprobación de los préstamos y créditos sea estrictamente apolítica, es
decir, aceptando el Proyecto o Programa por sus propios méritos, debidamente evaluado
por los técnicos de la organización, e ignorando las motivaciones que pudieran presentar
los miembros o socios prominentes del organismo financiero −− más atentos algunas
veces, a sus intereses económicos o políticos que a los fines de un auténtico desarrollo
−− a favor o en contra del proyecto o programa analizado a nivel técnico.11
b. Que se considere aspecto importante de política crediticia, que a la hora de
confeccionar el presupuesto de las diversas divisiones o direcciones operativas del
organismo financiador, se prevea un "quantum" de tiempo −− días −− razonable,
digno y suficiente, durante el estudio de la nueva operación, para efectuar los análisis
y evaluaciones de la gestión financiera del futuro ejecutor o ejecutores; y,
particularmente, durante el período de ejecución sujeto a supervisión.
Hay que considerar seriamente un problema que parece generalizado entre todas las
organizaciones multilaterales y entidades donantes de financiamiento internacional: no
existe proporción entre los días dedicados y el esfuerzo en recursos financieros, técnicos
y humanos destinados a la evaluación inicial del proyecto y el que se reconoce a la
labor de seguimiento y supervisión de la operación una vez financiada y en marcha
con excepción del tiempo dedicado, por razones obvias, al "procurement" o proceso de
adquisiciones y contratos por parte del ejecutor del proyecto. (Esta excepción se explica
por elementales consideraciones de tipo "crematístico". Detrás del "procurement" −−
compras y contrataciones −− que subyace en buena parte del financiamiento
internacional se movilizan, literalmente, billones de dólares, colosal piñata en la que
compiten −− con mayor o menor lealtad −− el gran empresariado industrial y comercial
de los países poderosos e influyentes. No sería objetivo dejar de señalar que la
competencia está abierta, también, a todos los países miembros de esos organismos
internacionales).
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Como amargo contraste, en el campo impopular
de las condiciones financieras, los costos de las
auditorías son infinitamente inferiores y el
movimiento de dinero desproporcionadamente
más reducido. Y, además, es un secreto a voces
−− que no resulta políticamente correcto destapar
−− que la auditoría no interesa a nadie.
A cualquier expectador objetivo le costará asimilar que las declaraciones de "estrategia
institucional para prevenir el fraude y corrupción" promocionada por algunas
multilaterales12 no "rimen" con las lamentaciones constantes de los encargados de
proyectos en tales organismos internacionales en el sentido de que cada año se reducen
más las asignaciones presupuestarias para la supervisión de los proyectos. Parece que
se olvidan, a pesar del clamor de sus propios técnicos, de que una supervisión adecuada
de la gestión financiera del ente ejecutor y de la relativa al programa o proyecto, puede
contribuir a que se detecte a tiempo esquemas fraudulentos. Ante esta situación, suenan
un tanto huecas las manifestaciones de tales organismos de estar empeñados en
prevenir y perseguir situaciones de fraude, abuso y despilfarro en la ejecución de las
operaciones financiadas. La comparación entre "la nueva institución" y "como se
operaba antaño" es, pues, inevitable.
"Ahorrar reduciendo el tiempo para la supervisión" no es ciertamente, política
saludable de desarrollo, ni ayuda a combatir la corrupción.
Es por tanto inaceptable, y deja en entredicho a la
organización prestamista ante los ojos de
terceros, el descuido crónico que en esta materia
acusan la mayor parte de los organismos
internacionales, que a la hora de establecer
planes internos de austeridad de gastos, no dudan
en efectuar "ahorros" precisamente en una
actividad tan sensible como lo es la supervisión y
monitoreo de los proyectos y programas
financiados.
c. Que se requiera una "Declaración Gubernamental de Responsabilidad
Financiera" −− en inglés podríamos denominarla "Government Accountability
Representation (GAR)" −− firmada por la máxima autoridad financiera del país
beneficiario del crédito. La GAR se exigiría, como documento separado e independiente
del Convenio de Préstamo o Crédito, antes de la presentación de la operación
(proyecto de inversión, u operación de ajuste estructural con las modificaciones
del caso) al Directorio de la organización multilateral; y también una vez finalizado el
proyecto. En la GAR inicial el Ministerio o Secretaría responsable de las finanzas
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públicas haría constar los siguientes siete compromisos u obligaciones por parte del
gobierno prestatario con relación al crédito o préstamo que se piensa llevar a la
consideración del Directorio:
i. el compromiso de observar, y hacer observar, fácticamente, las
salvaguardias y condicionalidades financieras del futuro Convenio de
Préstamo o Crédito, en particular las referidas a la utilización de los fondos,
prestados únicamente a los objetivos convenidos en el respectivo contrato. 13
ii. la obligación del Organo u Organos de Control Interno del Ejecutivo14
de seguir la utilización apropiada de tales fondos, y de informar al respecto
a la Oficina del Presidente del país o del Gobierno, a la repartición
gubernamental implicada y a la Entidad Fiscalizadora Suprema del país.
iii. El compromiso, por parte del ente ejecutor o ejecutores, de emitir cada seis
meses −− y, cuando se justifique, cada tres o cuatro −− un Informe de
Gestión − (Performance Report − PR), dirigido a las respectivas
autoridades nacionales y al organismo financiador. Informe que deberá
incluirse en el examen o auditoría anual del Proyecto o Programa y que
debería quedar a la disposición de los Organismos No Gubernamentales
(ONGs) interesados y de la sociedad civil en general. El PR expondrá de
manera objetiva y transparente, la ejecución del proyecto o programa, los
comentarios basados en los indicadores de gestión pre−establecidos, y los
resultados obtenidos, o que se estuviesen obteniendo a la fecha
En efecto, no basta predicar como "estrategia anticorrupción" (ver, por
ejemplo, Nota 12) que los fondos se utilicen apropiadamente o que no se
desvíen fraudulentamente y se conviertan en motivo de corrupción. Es
necesario conocer además, si se están alcanzando −− o se alcanzaron −− los
resultados previstos en la triple dimensión que hemos señalado al cierre de la
Nota 13.
Se impone, por tanto, que los financiadores internacionales modernicen sus
Requisitos de Auditoría para exigir que los auditores independientes se
manifiesten no sólo sobre la "correcta utilización" de los fondos del
financiamiento, complementados −− y no siempre −− con comentarios
basados en la "evaluación" del control interno del ente auditado. (Se reconoce
que tales "observaciones" son, en su mayor parte, inocuas, no incitan a ser
leídas por los profesionales ajenos a la contaduría tradicional, y no
contribuyen a seguir y evaluar la gestión de los administradores del
proyecto sujeto a examen). Necesitamos, pues, auditores modernos, en
función de "auditoría de resultados", que es la que reclama la sociedad civil y
que satisfaga también, una preocupación sentida vivamente en los propios
organismos internacionales por los responsables de sus Proyectos.
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iv. la responsabilidad del Gobierno de comunicar de inmediato al Poder
Judicial, la Entidad Fiscalizadora Superior del País y la Comisión Parlamentaria
a cargo del Control o Cuentas Públicas, las circunstancias o hechos
detectados, indicativos de perjuicio notable para el Estado.
Nota: Como puede apreciarse, esta recomendación implica el reconocimiento
de que la práctica de la "responsabilidad financiera pública" compete e interesa
−− o debe interesar −− no sólo a uno, sino a los Tres Poderes del Estado
democrático.
v. el compromiso de financiar con aportes "ad hoc" los gastos adicionales de
cualquier investigación especial ordenada por el Congreso o el Ejecutivo a
cargo de la Entidad Superior de Fiscalización, de las circunstancias indicativas
de perjuicio o fraude en la utilización de los fondos públicos respectivos.
vi. la exigencia formal, como condición "sine qua non" durante el estudio de la
nueva operación (y no relegarla a las cláusulas futuras del Convenio de
Préstamo o Crédito como frecuentemente ocurre, alegando que no se justifica
ni conviene atrasar el proceso de la operación por "nimiedades contables") y
antes de dar por terminada la evaluación de la misma (aún cuando se trate
de "programas sociales" −− y precisamente en estos programas −− bajo
responsabilidad de los respectivos Ministerios o Secretarías), de un Informe
de Evaluación Contable−Administrativa − IECA, (Accounting−Administrative
Evaluation Report − AIER) glorificado a veces, como de "Gestión Financiera"
de las entidades ejecutoras. (Y, si como frecuentemente ocurre, los gobiernos
−− centrales o regionales −− insisten en que participen 6−10−15 o más, debe
requerirse de todas ellas) elaborado por técnicos independientes. (Se trata de
que el organismo financiador se satisfaga de que los futuros entes ejecutores
posean capacidad administrativa y dispongan de los controles internos
mínimos para asegurar una ejecución razonable del proyecto. (Parte "sine qua
non" del IECA sería una declaración expresa de que la entidad −− o
entidades −− ejecutoras, posean un sistema contable apropiado y en
funcionamiento). Y no se diga que éstas políticas ya existen (ver Nota 12). Lo
que se necesita es que se hagan cumplir y que se tenga el valor de
posponer la aprobación de una operación en estudio hasta que se
satisfaga esta condición contable. Esta proposición −− "políticamente
incorrecta" si se quiere −− se enmarca en una filosofía operativa impregnada
de un "quantum" de "pedagogía del desarrollo". ¿No estamos repitiendo que la
ausencia de requisitos y procedimientos de contabilidad financiera y de costos
puede abrir la puerta al fraude y corrupción?
En la mayoría de los casos, un estudio concienzudo de este tipo, realizado por
un profesional competente, lleva cierto tiempo aún en condiciones
administrativas regulares del órgano u órganos a cargo de la ejecución. En
otras circunstancias, generalmente cuando se trata de opinar sobre entidades
y programas del sector social de la economía, el IECA requerirá de más
tiempo; desde luego, superior a la "semana mágica" que con suerte −− y
disponibilidad presupuestaria disponible para atender estos aspectos pedestres
de carácter contable−financiero −− el Jefe del Proyecto estaría dispuesto a
conceder a su respectivo técnico financiero.
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El IECA tiene, pues, que ser "vendido" a los
jefes de evaluación de los proyectos en las
multilaterales y otros organismos financiadores;
particularmente a aquéllos que parecen ignorar
que "detrás de cada proyecto hay un
ejecutor". Y si éste adolece de estructuras
administrativas, contables y de un "ambiente
de control" aceptable, con dificultad podrá
transmitir esas ideas y práctica a la más
reducida Unidad Ejecutora del Projecto − UEP.
Y estaremos abriendo un resquicio a la
posibilidad de que ocurra fraude y corrupción.
vii.la aceptación por parte del Gobierno y administración del Programa o Proyecto
financiado, de ordenar cada año, y como complemento de la auditoría
financiera convencional contemplada en el Convenio de Préstamos −− que, tal
como ya hemos indicado, debería efectuarse desde la perspectiva de "logro de
resultados" −− la realización de una AUDITORIA ETICA. Esta podrá realizarse
concurrentemente con la anterior, aunque con diferentes especialistas.
Mediante este tipo de auditoría se informará sobre si durante la gestión del
ejercicio económico correspondiente al Proyecto o Programa financiado, la
cúpula directiva, los administradores y funcionarios del Prestatario y del
ente ejecutor −− aquéllos, en las acciones relacionadas con la administración
del Proyecto −− han observado los principios éticos y morales aceptados
por la comunidad y la sociedad civil.15
d. Que se endurezcan las condiciones financieras y de auditoría previstas en los
Convenios de Préstamo o Crédito:
» la suspensión efectiva de los desembolsos
i. mientras no se hubiesen finalizado satisfactoriamente los trámites para
asegurar auditores aceptables para la auditoría del ejercicio corriente;16 y
ii. cuando el Informe Anual de Auditoría no se hubiese recibido dentro de los 90
días siguientes a la fecha prevista en el Convenio
» la no aceptación de Organos de Control Oficial que, con base en una evaluación
administrativo−técnica previa efectuada por especialistas en la materia −− si el
organismo financiador no cuenta con este tipo de experto, debe buscarlo afuera −− no
hubiese demostrado contar con la capacidad administrativa, financiera, técnica y de
capital humano capacitado para efectuar la auditoría prevista (cuando el prestatario
insista en que se acepte al órgano oficial de control del país o, más aún, a un órgano de
control regional, como auditor independiente para la operación financiada.
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(Se anticipa, desde ahora, una coordenada oposición a estas tres recomendaciones, por
parte de los cuadros operativos de los organismos financiadores).
2. Debe señalarse sin ambages al gobierno solicitante que la consideración de nuevas
solicitudes de préstamo se basará, como factor importante, en las conclusiones de
una rigurosa evaluación de la GAR a ser preparada a la finalización del Proyecto,
incluyendo, en esta oportunidad, hasta qué grado se alcanzaron los resultados
previstos dentro de los parámetros de calidad, costo y tiempo estimado durante
la evaluación del Proyecto por el Gobierno Nacional y el organismo financiador.
3. Deben organizarse seminarios y debates dentro de las propias organizaciones
multilaterales −− para su clase directiva, gerencial y técnica −− y, "a fortiori", en los
países "beneficiarios", para los solicitantes de los créditos y los directivos y
funcionarios a cargo de la ejecución de los Proyectos, sobre la teoría y praxis de los
principios éticos y de valores morales en los que se fundan todas las civilizaciones.
Se incluirían en tales seminarios las aplicaciones pragmáticas de tales principios
dirigidas a dos niveles: del propio organismo que otorgue los créditos, y del país y
entidad que utilizará los fondos del mismo.17
¿No sería ésta una solución que requeriría de buenos fondos de financiamiento y, desde
luego, más eficiente y justa que el mero mantenimiento de publicitadas "estrategias
integradas contra la corrupción" que, según se percibe "extramuros" no responden a las
expectativas de la comunidad de organismos multilaterales? ¿Llegará el día en que se
decidan éstos a financiar realísticamente campañas éticas y morales?
Reacciones y Contra−reacciones
Ya comenzamos a escuchar las quejas y lamentos −− forma discreta de oposición −− de más de
un "experto en desarrollo", dentro (de las conocidas organizaciones multilaterales) y fuera de
ellas (en los países −− ciertamente no todos −− que durante medio siglo se han acostumbrado a
malgastar impúnemente parte −− mayor o menor −− de la ayuda internacional defraudando o, en
el mejor de los casos, despilfarrando los fondos de los financiamientos "blandos" o
"semiblandos"):
que las exigencias de estas "condiciones de seguridad financiera y fundamento ético"
son contrarias a una "actitud positiva" hacia el desarrollo.
que no es función de las organizaciones multilaterales financiar o dictar cursos sobre
ética pública aplicada
que en esas condiciones sería imposible el otorgamiento de los "créditos para el
desarrollo" que desesperadamente se necesitan en los países sumidos en la depresión y
la miseria.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 120
que tales exigencias colocarían a los organismos de financiamiento internacional a nivel
de vulgares prestamistas del sector privado
que esa actitud representaría un freno al desarrollo económico y social y a la proclamada
política institucional de "luchar contra la pobreza".
que ya se prevén actualmente suficiente número de condiciones en los Convenios, y no
se justifica la incorporación de más condicionalidades
que tal cambio de actitud en política crediticia atentaría contra la existencia misma de los
organismos de financiamiento internacional
que enfatizar el control y supervisión afecta psicológicamente a los prestatarios, que
acuden a los organismos internacionales precisamente porque creen ver en ellos una
actitud "más positiva" y "menos intransigente" que en la banca privada
que ...
Por nuestra parte creemos −− y sabemos que nos somos los
únicos −− que ha llegado la hora −− en realidad llevamos
retraso de años −− de que las organizaciones multilaterales
y las agencias de desarrollo y ayuda internacional comiencen
a pensar que deben decidirse entre cantidad y diversidad
indiscriminada frente a calidad y concreción del
financiamiento.
Es preferible reducir en, por ejemplo, un 30% los préstamos a conceder a determinado país, y
determinados sectores de su economía, que seguir embarcándose −− competitivamente entre
ellas −− en planes de financiamiento que adolecen de graves y negativas incidencias en la
calidad de la evaluación y posterior seguimiento de la operación. Ambas actividades −− de
evaluación y de supervisión y seguimiento −− que, es necesario hacer notar, son ejercidas de
una u otra manera (pero cuestionablemente, si nos atenemos al principio de control basado en la
separación de responsabilidades) por el mimo equipo de técnicos, debe ser encomendada a
consultores externos competentes y especializados: profesionales individuales o firmas,
procurando que sean distintos los individuos o firmas que intervengan en la evaluación y
posterior seguimiento. En el caso de que estos expertos no posean, en un principio, suficiente
conocimiento de las políticas operativas de la institución crediticia, deberían someterse a
seminarios de información intensivos o talleres de capacitación, precisamente, en materia de las
políticas, exigencias y expectativas del organismo financiador.
No debería sorprender a nadie que la adopción de esta recomendación supondría un notable
incremento en la calidad del trabajo de supervisión y, por tanto, una contribución a la prevención
o descubrimiento de instancias de fraude y corrupción; sin desconocer que no menos de un 20%
de los funcionarios que constituyen la actual nutrida burocracia internacional resultaría disponible
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 121
para otros menesteres y ubicación fuera de la institución. Sería responsabilidad de un reducido
pero altamente calificado personal operativo del organismo financiador: (i) elaborar los "Términos
de Referencia", expresión legendaria utilizada en tales organismos para denotar el alcance del
trabajo que se espera ejecutar en cada caso sujeto a evaluación, supervisión o contratación; (ii)
dirigir, (iii) coordinar y (iv) aprobar la labor de los consultores en cuestión.
Conclusión
Si la exigencia de las condicionalidades sugeridas para mejorar la imagen de los organismos
financieros internacionales, y promover su eficiencia operativa, retrasa o impide que se otorgue
el financiamiento
los únicos perjudicados serían los corruptos
el país y la sociedad civil resultarían, a la postre, los ganadores
se contribuirá a no seguir incrementando la deuda tercermundista que es, financiera y
éticamente, simplemente impagable
los principios de ética pública comenzarían a aceptarse donde
con anterioridad se daba por descontado, con cínico
pragmatismo, que la corrupción de los administradores
públicos era parte del precio a pagar para alcanzar unas
migajas de desarrollo.
Y nos iremos aproximando a la idea utópica, pero realizable, de comenzar la instalación, en el
ámbito nacional, del Poder Moral: el Cuarto Poder del Estado democrático moderno, en
permanente vigilia de espera por parte de la sociedad civil de los países prestamistas y
prestatarios.
El tema está servido. Que comience ahora el debate.
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Nota
El autor hubiese aportado esta modesta contribución a la próxima "XV Conferencia
Internacional sobre Gerencia Financiera −− Cumbre Anti−Corrupción 2000", a celebrarse
en Washington, D.C. en septiembre de 2000. Al no presentarse esa oportunidad, sirva este
medio de comunicación como un adelanto introductorio a la Conferencia en cuestión.
Nota Póstuma
Hay temas que se resisten a dejar la pluma y la mente del investigador.
En el mismo momento en que despachábamos este ensayo para la imprenta, los medios de
comunicación −− excelente vehículo para descubrir y airear los escándalos de fraude y
corrupción gubernamental, cuando se presentan los hechos de manera objetiva y profesional −−
nos traen la noticia de que el derrocado y enfermo Suharto ha sido acusado formalmente de
corrupción por el Fiscal General de Indonesia (Washington Post Foreign Service, 27 de julio de
2000).
Pero no lancemos las campanas al vuelo. Se trata solamente de una minucia del total de fondos
asaltados (ver página 6): 157 millones de dólares. La circunstancia agravante en este caso es,
sin embargo, que tales fondos correspondían a siete organizaciones caritativas, bajo control del
dictador. Pero con fecha 3 de agosto de 2000, los medios nos aclararon que aquel monto era
sólo preliminar. Los fondos desfalcados o apropiados ilegalmente de las infelices organizaciones
de caridad ¡ascendieron, en segunda revisión, a $570 millones dólares! Suma y sigue.
Uno de los abogados de Suharto ha tenido el cínico valor de atacar al Fiscal General bajo la
acusación de que "ha violado los derechos de Suharto. Prefiere anteponer sus necesidades
políticas a la supremacía de la ley". El Fiscal General expresó la confianza de que los
documentos probatorios de esta fechoría podrían presentarse a un Juzgado de Jakarta a
principios de agosto.
Y mientras centenares de estudiantes y otros manifestantes rodean la casa de Suharto pidiendo
a gritos que el antiguo dictador sea encarcelado o, simplemente, ahorcado, el pusilánime
Presidente del país, Abdurrahman Wahid, ha prometido que aún cuando Suharto sea ahora
juzgado y convicto, otorgará el perdón al viejo tirano ... siempre que éste pida excusas y
devuelva los 45.000 millones "mobutados". ¿Perdonará algún día el Presidente de Indonesia al
egregio ladrón?
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Notas:
1. "Time" Magazine − Asian Edition, May 24, 2000.
2. Diario "ABC", Madrid, 8 de junio de 2000, artículo "El FMI financia a los Dictadores".
3. Debemos señalar con toda objetividad que la utilización corrupta de la justicia no es
achacable únicamente a los países tercermundistas, en muchos de los cuales existe, es
cierto, un número ingente de leyes, gran parte de las cuales no se cumple; o se ejecuta
únicamente cuándo conviene al gobernante de turno. Un ejemplo de lujo−− en verdad no
es único, pues también en la civilizada y adelantada Europa se podría identificar más de
un caso −− lo tenemos en nuestra época nada menos que en los Estados Unidos de
América. Un destacado miembro de su Cámara de Representantes −− el Diputado
Robert Barr −− señalaba así, en Septiembre de 1999, en el Seminario "The Rule of Law
and the Permanent Campaign", celebrado en el "Hillsdale Center for Constructive
Alternatives":
"Lo que está en juego en nuestro sistema judicial son las propiedades, las
reputaciones, las vidas y hasta la supervivencia misma de nuestra república. La
corrupción no es un crimen que no venga acompañado de víctimas ...
La corrupción no es un crimen que no venga acompañado de víctimas ...
Y como resulta imposible hacer cumplir todas las leyes, los hombres y las mujeres
que deciden qué leyes deben cumplirse y cuáles ignorarse, según los casos, actúan
de jueces sobre qué código moral o leyes criminales deben o no respetarse. Son
ellos en verdad los árbitros de la sociedad, y su actuación señala y da a entender a
cada ciudadano de la sociedad civil si estamos viviendo en una nación gobernada por
leyes o por personalidades individuales".
4. Periódico "El Excelsior", México (EFE), 22 de junio de 2000.
5. "Simbiosis", del griego ´sum´− con − y ´biosis´−− medios de subsistencia. El hecho de
vivir juntos. "Asociación de individuos animales o vegetales de diferentes especies, en la
que ambos asociados o simbiontes sacan provecho de la vida en común". (D.R.A.E.)
6. Jack A. Blum, Esq., de la firma Label, Novis & Lemont, Washington, D.C. Véase el
extracto de su intervención en Viena, "Beating the Global Financial Crime
Pandemic". Basado en dicho resumen, el señor Blum presentó sus puntos de vista el 21
de junio de 2000, en la reunión mensual del International Anticorruption Forum
llevada a cabo en el Brookings Institute de Washington, D.C.
7. Dr. Alfredo Corral Borrero, Contralor General de la República del Ecuador, con ocasión
de reunirse con representantes del Congreso Nacional el 8 de abril de 2000, a fin de
impulsar la tramitación del proyecto de Ley de Control, Fiscalización y Auditoría,
introducido en el Parlamento de ese país el 10 de febrero pasado.
8. El señor Jack A. Blum menciona algunos casos: el condado de Nueva York gastó $20
millones en la pequeña parte que le correspondió investigar en el tristemente célebre
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"caso del BCCI" (al que en alguna conferencia me referí hace unos años, como "la
madre de todos los fraudes"); el perjudicado en cierto fraude privado debió pagar $2.5
millones para investigar una pérdida de $10 millones, etc.
9. El diario mencionado en la nota 2/ es particularmente virulento al referirse a este tipo de
financiación. Y especialmente, a la "asepsia financiera y tecnocrática" utilizada por las
multilaterales que otorgan estos financiamientos, centrados "exclusivamente (casi) en el
equilibrio de cuentas". Y refiriéndose, en concreto, a una de tales entidades, añade:
"... cuando el FMI concede préstamos a naciones crucificadas por la corrupción y
sometidas a una dictadura inhumana, ¿está ayudando al país o al dictador?"
Se reconoce que resultaría imperdonable despreciar los requerimientos de equilibrio
económico y financiero del país en aprietos y, añadimos nosotros, la necesidad de
fortalecer con perentoria urgencia el equilibrio de la balanza de pagos de los países en
aguda crisis financiera. Pero éstas, como en el caso de la asiática, fueron tratadas
"por el FMI con un método implacable y tradicional: préstamos para garantizar la
solvencia bancaria y el equilibrio financiero del país, a cambio de drásticos ajustes en
el gasto público y en la subvención a los productos de gran consumo. Es decir, que el
FMI presta dinero si el país prestatario se aprieta el cinturón. Es receta aceptable en
países desarrollados (de hecho, más de una vez Italia recibió créditos "stand by"),
donde la riqueza está razonablemente distribuída. Pero difícil de comprender en
sociedades −− Indonesia no es, ni mucho menos el único ejemplo −− donde cientos
de millones de personas ya viven con el cinturón apretado y a las que el anuncio de
que se lo deben de apretar aún más les resulta, lógicamente, un sarcasmo cruel".
Aprovechamos de paso para señalar que resulta difícil de comprender desde un punto
de vista técnico, que las organizaciones multilaterales que conceden los "préstamos de
ajuste estructural" rehúsen auditar, de alguna manera, tales operaciones destinadas
teóricamente a fortalecer la Balanza de Pagos del país solicitante del crédito. No
podemos ignorar que, a la hora de montar esquemas de fraude y corrupción, no existen
diferencias respecto del origen o finalidad de los fondos prestados.
10.Durante varias décadas de actividad profesional, y en diversos escenarios, hemos
divulgado la siguiente definición de "accountability":
"Es la obligación, moral y legal, que dentro de un sistema democrático, tiene un
gobernante de informar al pueblo sobre qué ha hecho, o está haciendo, con los
fondos y recursos públicos que los ciudadanos entregaron al gobierno para que éste
los administrara a favor del pueblo y no para provecho de los gobernantes".
Y hemos repetido hasta la saciedad la cita histórica del Libertador Simón Bolívar (de
1814).
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"La hacienda pública no es de quien os gobierna; todos aquéllos a quienes habéis
hecho depositarios de vuestros intereses tienen la obligación de demostrar el uso que
han hecho de ellos".
Formidable evidencia de que nuestros pueblos sí conocen el significado e implicaciones
del concepto de "responsabilidad financiera pública" anglosajón. Aunque conocerlo es
una cosa y aceptarlo y aplicarlo es otra.
11.Sin embargo, debe reconocerse que la "realpolitick" del desarrollo a veces hace
necesario combinar una saludable decisión económica y social con cierto interés político.
Justo al terminar estas notas, se ha producido un "escenario de decisión" enormemente
complejo y controvertido, precisamente con una operación del Banco Mundial, de esas
que los anglosajones califican de "sensitive"; es decir, muy delicada, y expuesta a herir
sensibilidades contrapuestas: uno de los Proyectos "anti−pobreza" en la China, por un
monto de US$160 millones, parte de los cuales se destinarían al asentamiento de 58.000
agricultores chinos −− la mayoría, de la etnia Han, dominante en ese país −− y algunos,
musulmanes Hui, en una área desértica de la Provincia de Quinghai. El problema se
presentó al no tener en cuenta el organismo financiador que esa área es reclamada por
el Tibet como parte de su patria, sin contar con el ingrediente religión de que es,
además, lugar de nacimiento del líder espiritual tibetano, el Dalai Lama. La evaluación
técnica de los funcionarios, que se manifestaron a favor del Proyecto, fué empañada por
acusaciones de que el representante chino en el Directorio, y el propio gobierno, les
habían empujado a emitir opinión favorable sobre la operación. El Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos sin embargo, hizo prevalecer el criterio de su gobierno,
que resultó opuesto a la opinión técnica de los funcionarios y contrario a la aprobación
de la operación. Un panel de inspección comisionado por el Directorio, informó de
transgresiones, por parte del organismo internacional, de su propias políticas operativas
en relación al proyecto en cuestión. Ante la frustración de la alta administración del
Banco Mundial el proyecto fue rechazado a pesar del análisis técnico favorable. El
Gobierno chino, denunció estentóreamente "las enormes presiones políticas" que se
ejercieron contra la aprobación por el Directorio, y ratificó que el asentamiento de los
agricultores en la Provincia de Quinghai se llevaría a cabo de todas maneras sin recurrir
a los fondos del Banco Mundial.
(Y uno se pregunta, ingenuamente, por supuesto: ¿pues si China ya tenía fondos
para cubrir el costo de estos asentamientos, por qué acudió a buscarlos al organismo
multilateral? ¿Y por qué éste, conocedor presumiblemente de la situación de caja y
endeudamiento de su principal prestatario, no sugirió desde el primer momento
utilizar esos fondos con otros propósitos?) (Se remite al lector a la nota periodística
sobre este caso publicada en "The New York Times", el 8 de julio de 2000, bajo el
título "The World Bank Rejects China´s Proposal to Resettle Farmers").
12.Véase, como botón de muestra que justifica las críticas presentadas en estas notas, la
reciente publicación, más apologética que fáctica, "Preventing Fraud and Corruption
in World Bank Projects: A Guide for Staff", the World Bank, Washington, D.C., May
2000.
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El autor cubrirá con mayor extensión estos aspectos en su próximo artículo "La Saga
de la Supervisión y Auditoría de los Programas con Financiamiento
Internacional. ¿Contribuyen Estas Actividades a la Disuacion del Fraude y a
Prevenir la Corrupción de los Administradores de los Países en Proceso de
Desarrollo?
13.No resultaría razonable argüir que este componente de la GAR implicaría una
redundancia jurídica, por cuanto la esencia de su contenido ya se encuentra incluída en
las cláusulas contractuales que se refieren al compromiso del prestatario de ejecutar el
proyecto de acuerdo con sanas prácticas administrativas, financieras y técnicas −− y, de
acuerdo con la última moda, ambientales −− y de utilizar correctamente los fondos del
crédito. No obstante, medio siglo de experiencia en financiamiento del desarrollo
demuestra contundentemente que estas condiciones contractuales no han impedido, en
cantidad de casos, el derroche y uso corrupto de parte de los fondos de la ayuda
internacional; y que, a pesar de protestas en contrario, con frecuencia no son "seguidas"
u observadas eficientemente por parte de la propia organización multilateral. No en vano
algunas de ellas han comenzado recientemente una ofensiva dirigida a convencer a los
"stakeholders" (individuos o entidades interesadas) más sobre su preocupación y
estrategia institucional para evitar y descubrir situaciones de fraude y corrupción en la
utilización de los fondos destinados al financiamiento internacional (ver Nota 12), que a si
con sus créditos y préstamos los países de verdad alcanzan los resultados previstos por
los gobiernos y los financiadores internacionales. Como si gastar "honradamente" el
dinero, pero no obtener los resultados que se debieron alcanzar, dentro del tiempo en
que se debieron conseguir y con sujeción a los parámetros de calidad y costos pre−
establecidos, no contribuyese, también, a la ineficiencia administrativa, antesala de la
corrupción y despilfarro.
14.Al referirnos al "órgano u órganos de control interno del Ejecutivo" queremos enfatizar la
necesidad de que "la estructura de control" del Estado se fundamente en dos
organizaciones de fiscalización y auditoría: la tradicional, dentro del ámbito parlamentario
y otra, dentro del Ejecutivo nacional y en función de dependencia del Presidente del
Estado o Gobierno. Este organismo, entre otras funciones, coordinaría la observación
del "ambiente de control" y del "tono en la cúpula" gobernante; y de la eficiencia y
eficacia de la Auditoría Interna de Gestión en todos los Ministerios o Secretarías del
Gobierno y las entidades del sector público descentralizado. (Véase a este respecto la
monografía del autor, "A Model of an Integrated Financial Control Network in a
Modern State", Washington, D.C., 1996. Distribución privada).
15.Una autoridad mundial en el campo de la ética pública y corrupción gubernamental,
el distinguido profesor O.P. Dwivedi, de la Universidad del Guelph, Canadá −− poco o
nada conocido por la nueva ola de "expertos" en esta materia −− mantiene, en sus
numerosos ensayos y artículos, que los valores personales y sociales y las actitudes
hacia la vida, tal como son vistas por la comunidad, condicionan tanto los conceptos
como la práctica del comportamiento ético individual. Y que el comportamiento ético en
el servicio público se considera como una mezcla de cualidades morales y actitudes
mentales.
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Se remite también al lector a la Monografía del autor "Building the Foundation for
Ethical Audits − A Moral Framework for Corporate Behaviour: Governance, the
Control System and the Role of Directors", Washington, D.C., March 1999
(distribución privada).
Podemos señalar que al menos en un país, el Estado de Israel, el Contralor del Estado
"deberá examinar ... la integridad moral ... de las entidades inspeccionadas ..." (Basic
Law: The State Comptroller, February 15, 1988). Este aspecto es tratado con mayor
amplitud por el autor en su artículo, de próxima distribución: "¿Pero es Posible
Realizar ´Auditorías Eticas´ de la Gestión Gubernamental? Experiencia del
Estado de Israel". Ver también el ensayo del autor "The Dwivedi Matrix of
Unethical Behaviour", donde se desarrolla una matriz del comportamiento del
funcionario público, construiía con base al trabajo del mencionado profesor
canadiense, identificando cuatro variables ambientales en el quehacer del Estado: de
tipo administrativo, psíquico, socio−económico y político−constitucional.
16.Esta circunstancia es una de las que más contribuye a que probablemente el 70% o más
de los informes de auditoría sobre las entidades ejecutoras, y la ejecución misma de los
proyectos financiados por los organismos internacionales, se reciban con atrasos de
cuatro, ocho, doce, dieciocho y hasta dos años, sobre las fechas acordadas de
recepción de esa información. En términos de coadyuvar a la adopción de decisiones por
parte del Gobierno y el ente financiador respecto a la marcha del Proyecto, estos
"cadáveres informativos" poseen, evidentemente, un interés limitado y residual. Sin
contar el elevado porcentaje de informes incompletos e insatisfactorios y la gran
incidencia que tiene sobre el total de informes recibidos (i) aquéllos que evidencian una
"opinión negativa" por parte de los auditores dictaminantes, y (ii) aquellos en los que los
auditores "se abstienen de emitir opinión" alguna, dado el desorden administrativo y la
ausencia de controles internos observados en el examen respectivo. (Véase la
ampliación de este tema en el próximo articulo del autor "La Saga de la Auditoría en el
Financiamiento Internacional: ¿Para Qué Sirven los Auditores Independientes?
Agosto de 2000.
17.El experto Jack A. Blum (op. cit.) diferiría de esta recomendación. Desde su punto de
vista, la
"solución necesitaría de algo más que seminarios sobre los deberes de la sociedad civil
y conferencias sobre cómo conseguir que la gente sea más honesta. Lo que se
requiere es poner en juego los principios básicos del Derecho Penal. Deben existir
procedimientos de procesamiento judicial y enjuiciamiento penal para lograr la
devolución de los bienes robados y un sistema de disuasión contra el crimen que
merezca crédito y sea convincente. Para alcanzar estos objetivos resulta esencial que
se introduzcan reformas a nivel internacional."
Podría argumentarse que la divulgación de los principios éticos y de valores morales
entre los diferentes estratos de la sociedad y los individuos implicados en el manejo de
las ayudas monetarias a países del tercer mundo −− y los beneficiarios de tales países
−− no estorba, sino que contribuye a la aceptación, entendimiento y ejercicio de la
práctica de las medidas judiciales a adoptar internacionalmente en protección de la
misma sociedad.
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El ya citado profesor canadiense − ver Nota 15 − propone un curso de comportamiento
ético y principios morales, dirigido a los administradores y gestores públicos de los
diferentes gobiernos, teniendo en cuenta las diversas diferencias culturales de las
principales civilizaciones.
El autor se encuentra trabajando actualmente sobre estos temas, como continuación de
su ensayo sobre "fundamentos de auditoría ética" referido en la Nota 15.
ANGEL GONZALEZ−MALAXECHEVARRIA
Consultor Internacional
Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría
Banco Mundial y Otros Organismos Multilaterales
Tel. (301) 340−7825
Fax. (301) 340−8754
C−e: [email protected]
Extracto del Curriculum Vitae
Contador Público Licenciado (Venezuela) (1972)
Auditor Interno Titulado (Estados Unidos) (1973)
Examinador de Fraudes Titulado (Estados Unidos) (1990)
Auditor de Servicios Financieros Titulado (Estados Unidos) (1997)
Auditor Interno Diplomado (España) (1997)
Gerente Financiero Gubernamental Titulado (Estados Unidos) (1998)
Egresado del Programa Doctoral (ITP) para Profesores Universitarios en Finanzas y Control, de
la Escuela de Postgrado en Administración de Empresas de la Universidad de Harvard, Estados
Unidos (1962)
Filosofía y Filología Clásica en el País Vasco (1951)
Relaciones Internacionales, Ciencias Políticas y Derecho Internacional en la Universidad de
Georgetown, Estados Unidos (1972)
Programa de Gestión y Auditoría Ambiental en la Universidad de Aberdeen, Escocia (1998)
***
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Puestos Ocupados
Gerente de Auditoría y Desarrollo Profesional de Price Waterhouse & Co. (1951−1961)
Cargos de Director General en las Areas de Control y Administración en los Ministerios de
Agricultura y Hacienda de Venezuela (1974−1979)
Gerente de Auditoría Financiera y Sistemas del Holding Nacional Petrolero de Venezuela
(PEDEVESA) (1981−1983)
Jefe de Auditoría de Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington,
D.C. (1963−1974). Durante este periódo
introduce y difunde entre los países de la Región los criterios que fundamentan los
Requisitos de Auditoría de Proyectos
Control de Calidad de los Informes de Auditoría y
Condiciones de Aceptabilidad de Auditores Externos:
Firmas Privadas y Organos Oficiales de Control del Estado
(con especial atención a la aceptación de firmas nacionales);
establece las basas técnicas para
los exámenes y evaluaciones de los futuros prestatarios y entidades ejecutoras de
proyectos de desarrollo y
la supervisión de la ejecución de los proyectos; y
desarrolla un amplio programa de evaluación y capacitación de los Organos Oficiales de
Control de la Región.
Especialista Principal en Gestión Financiera y Auditoría del Banco Mundial, Washington, D.C.
(1983−1992). Durante este periodo
profundiza en los criterios y bases técnicas iniciadas en el BID;
establece las bases para
la auditoría de operaciones de ajuste estructural
la auditoría de Bancos e Instituciones Financieras
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la auditoría de las operaciones de la deuda internacional en el marco del Plan Brady
la auditoría y evaluación de los aspectos ambientales en los entes prestatarios y
ejecutores de los programas y proyectos financiados;
asesora a los gerentes de proyectos y participa en la supervisión y evaluación contínua y
final de las operaciones financiadas;
desarrolla programas de evaluación integral del «Perfil de Responsabilidad Financiera» y
Estudios de la Gestión Financiera para los países de la Región; e
intensifica los programas de evaluación técnica−adminstrativa y formación y capacitación
de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la Región.
Experiencia Sectorial
Especialista en Programas de Reforma y Modernización del Estado en sus componentes de
Gobernabilidad, Gestión Financiera, Sistemas y Organos de Control Gubernamental y
Lesgislativo, y Auditoría del Sector Público, incluyendo Programas de Ajuste Estructural, de
Políticas y de Privatizaciones de Empresas Públicas (Banco Mundial y en la actualidad).
Analista de aspectos financiero−ambientales con el Banco Mundial para préstamos del
Sector Transporte: Caminos Rurales, Mantenimiento de Carreteras, Administración de
Autopistas; GEF − Facilidad Global Medio−Ambiental. Elaboración de ATérminos de
Referencia@ para la creación de Unidades Ambientales, e informes de auditoría ambiental y
técnica (Banco Mundial).
Analista financiero−administrativo del sector social de la economía: subsectores de salud,
sanidad, y nutrición; educación básica; vivienda social; participación de la sociedad civil y
organizaciones no gubernamentales (ONGs) (Banco Mundial y en la actualidad).
Analista financiero−administrativo de programas y proyectos de infraestructura y producción
(BID, Banco Mundial y en la actualidad).
Especialista en diseño y organización de sistemas de Control Estatal, incluyendo la estructura
o institucionalización y la capacitación integral de Organos de Control Interno y Externo a nivel
nacional, regional y municipal (BID, Banco Mundial y en la actualidad).
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Experiencia Geográfica
Diseñador de la auditoría especial de la deuda exterior mexicana en 1991 bajo el "Plan Brady"
(con el Banco Mundial)
Diseñador del programa múltiple del Banco Mundial para crear en los Territorios Ocupados de
Gaza y Cisjordania una base de responsabilidad financiera pública, fortalecer el Ministerio de
Hacienda, diseñar la Oficina Nacional de Auditoría, actualizar los programas de estudio
universitario en Ciencias Empresariales y Administrativas, y sentar e institucionalizar las bases
de la profesión contable a nivel privado y público (1993 y 1994).
Asesor en la restructuración del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente,
incluyendo enfoques de Evaluación del Impacto Ambiental y Auditoría Ecológica en Bolivia
(1995).
Autor Principal de la Nueva ALey de Administración Financiera y Control@ de 1992
(Contabilidad Central, Control e Institucionalización del Control Interno dentro del Ejecutivo y del
Control Externo Parlamentario), en la República Argentina (con el Banco Mundial).
Consultor para la Gobernación de Salta, República Argentina, con el fin de asesorar sobre la
naturaleza, modalidades y estructura de control interno y externo y su incorporación a una nueva
Constitución de la Provincia (1998).
Diseñador e instructor del Programa de Capacitación en Adminitración Financera Privada y
Gestión Financiera Pública, para Ingenieros, Abogados, Economistas, Especialistas Ambientales
y Expertos Sociales del Gobierno de la República Dominicana (1999−2000)
Diseño de sistemas de control, transparencia y responsabilidad financiera en la utilización de los
fondos de préstamos, créditos y donaciones recibidas en los países afectados por el Huracán
Mitch, 1999 (con el Banco Mundial).
Autor principal de la Nueva «Ley de Control, Fiscalización y Auditoría de la Contraloría General
del Estado de Ecuador» (con el Banco Mundial) y la Nueva ALey de Gestión Financiera de
Ecuador@ (con el Banco Mundial) (1999−2000)
Consultor para el Fortalecimiento Institucional y Técnico de la Contraloría General del Estado,
Ecuador (2000)
Reestructuración, Fortalecimiento Institucional y Técnico (incluyendo capacitación, con el Banco
Mundial) de la Contraloría General de la República de Honduras, 2000
Consultor Internacional − Gobernabilidad, Gestión Financiera y Auditoría (actualmente)
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 132
Docencia e Investigación
Profesor de Auditoría en la Facultad de Economía de la Universidad Central de Venezuela
Profesor Visitante y Asociado a la Facultad de Graduados en Administración de la Universidad
de Harvard, Estados Unidos (1961−1962)
Diseñador, conferenciante y Profesor de Programas de Maestría en Auditoría en diversas
Universidades de Europa y América (Perú, Bolivia, Chile, etc.) y a través del Harvard Institute
for International Development (HIID); y Profesor de Administración y Gestión Pública y
Auditoría y Fiscalización en tales Programas.
Diploma de Honor de la Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos de Lima (Perú)
Profesor Honorario de la Universidad Católica Santa María (Arequipa, Perú)
Capacitación y formación de más de 3,000 Auditores del Estado (Contadores, Economistas,
Abogados, Ingenieros, Especialistas Medio−Ambientales y Sociales, y Politólogos), a través de
más de 50 Seminarios sobre Tecnologías y Requisitos de Auditoría Moderna Internacional,
Gobernabilidad y Gestión Pública de los Recursos de Estado en los países
Iberoamericanos (con el BID, el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales, 1962−
2000).
Diseñador e instructor del Programa Avanzado en Auditoría Gubernamental − PAAG,
programa de doce materias a nivel de Master en Auditoría Gubernamental dirigido a los técnicos
de los Tribunales de Cuentas de Brasil (1992−1993)
Diseñador de programas y cursos sobre la moderna Auditoría Interna de Gestión y su
instalación a nivel gubernamental y de sector público.
Diseñador y ejecutor del «Programa Avanzado en Gobernabilidad, Gestión Financiera Pública,
Control, Fiscalización y Auditoría» para Organos de Control Oficial
Seleccionado por el Instituto de Auditores Internos de España (área gubernamental y sector
público) para participar en el «Estudio Delphi», dirigido a la investigación, a nivel internacional,
del futuro de la profesión de Auditoría Interna. (Promovido por el (International) Institute of
Internal Auditors (EEUU), y coordinado por la University of New South Wales, Sidney,
Australia), 1996−1999.
Autor de la obra "Auditoría Ambiental − Su Evolución Histórica y Entorno Político−
Institucional", publicada por el Instituto de Auditores Internos de España en 1997.
Autor de los Requisitos de Auditoría para Proyectos con Financiamiento Internacional por
Organizaciones Multilaterales (BID y Banco Mundial)
Investigador en los sectores de evaluación de programas e indicadores de ejecución y
resultados; capital intelectual y gestión del conocimiento; la «nueva administración y gestión
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 133
pública»; «auditoría de la equidad», «auditoría ética»; nuevas orientaciones de la «auditoría
interna de gestión»; gestión ambiental y desarrollo sostenible; ambiente y actores en
escenarios de fraude y corrupción; etc.
Promoción Profesional y Relaciones Internacionales
Conferenciante y autor de varias monografías sobre gestión financiera en el sector público;
programas de Reforma y Modernización de la estructura administrativa del Estado; modelos de
Organos de Control Oficial interno y externo, en el Ejecutivo y en el Legislativo; contabilidad,
auditoría y gestión ambiental, y otros temas relacionados con la protección y defensa ecológica;
propulsor de la Auditoría Interna de AGestión@ en el sector público y el privado; estrategias de
combate contra el fraude y la corrupción; aplicación de los principios de ética y equidad como
componentes de la nueva AAuditoría Social@; diseño de estudios de postgrado para la auditoría
moderna; etc.; y la preparación y dictado de Seminarios y Cursos especializados sobre todos
estos temas.
Promotor de programas e iniciativas privadas y públicas para la prevención y combate contra
la corrupción y el fraude a nivel gubernamental y privado; y en conjunto con los grupos e
instituciones a nivel mundial interesados en esta materia.
Propulsor, a nivel internacional, de la Auditoría Ambiental en la práctica profesional de los
auditores del Estado y de los Auditores Independientes privados.
Promotor, a nivel mundial, del concepto y práctica de la responsabilidad financiera
(Aaccountability@), ética y valores morales en la gobernabilidad de las empresas y la
estructura de los Estados.
Introductor y propulsor del concepto de "Auditoría Global" (por Ingenieros, Economistas,
Abogados y Expertos Ambientalistas y Sociales, y Politólgos), y cómo ejercerlo en un Estado
Moderno; y de los términos "Auditoría Etica", "Auditoría Interna de Gestión" y
"Gobernabilidad Social".
En contacto con los Institutos Internacionales de coordinación y armonización contable, de
auditoría privada y pública (IASC, IFAC, INTOSAI) y los organismos de auditoría gubernamental
de, entre otros países, Australia, Canadá, Estados Unidos, Gran Bretaña, Israel, Japón, y
Suecia.
Miembro o en contacto con los principales grupos e institutos de Auditores, Economistas,
Ambientalistas, Especialistas en Anticorrupción y Expertos en Administración Publica de Europa
y América (incluyendo el Institute of Internal Auditors, Association of Government Accountants,
National Association of Financial Services Auditors, American Society for Public Administration,
la Canadian Comprehensive Auditing Foundation − CCAF, el International Anticorruption Forum
(Washington, D.C.), el Government Results Information Center y el Government Performance
and Results Center−GPRC (Washington, D.C.), y la National Partnership for Reinventing
Government (patrocinada por la Vice−Presidencia de los Estados Unidos, Wasington, D.C.), etc.
Washington, D.C.
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Pag. 134
Julio de 2000
La Corrupción como Fenómeno
Psicosociopolítico: el caso argentino
Leticia Marín
Psicóloga
Argentina
[email protected]
Se realiza un análisis de la corrupción en el contexto socio−político
argentino.
En el marco de una sociedad caracterizada como anómica, se analiza la
relación entre las estructuras institucionales, el modelo neoliberal y una
cultura transgresora, como facilitadora de la extensión de las prácticas
corruptas.
Se analizan los efectos subjetivos del fenómeno y su importancia para
cualquier intento de recomponer las fuerzas éticas de la sociedad.
Hace pocos días, casi una semana antes de finalizar el mes de julio del corriente año, el suicidio
del Dr. René Favaloro1 conmocionó a la sociedad argentina. No sólo por lo que esta persona
representa para la ciencia médica, sino también por la humildad con que ejerció una profesión
donde antepuso los valores humanitarios y la rectitud de sus acciones. Por qué una persona
cuya trayectoria fue brindar ejemplos de vida, de lucha honesta, de perseverancia en el logro de
objetivos, pudo en un acto absolutamente irreversible contradecir todos sus principios?. La
respuesta a este interrogante es lo que nos golpeó, espero que profundamente, como sociedad y
tuvimos conciencia de ello casi inmediatamente de ocurrido el hecho y entonces al dolor
añadimos la culpa.
El suicidio del Dr. Favaloro fue un masazo sobre todo a las estructuras perversas frente a las
que luchó sin lograr vencerlas, pero también a la sociedad que fue incapaz de interpretar su
llamado a la cordura. Fue un suicidio altruista, en términos durkheimnianos, pues refleja un alto
grado de integración y compromiso con la sociedad lo que cultivó laboriosamente a lo largo de su
vida y con su muerte pretendió sellar. No desconocía los mecanismos de corrupción que
atraviesan las estructuras de los organismos públicos y privados y condicionan las relaciones
personales e institucionales en el país. Por el contrario los denunció y pidió un restablecimiento
de los valores éticos, cada vez que le fue posible. Su muerte puede ser un símbolo de la
irracionalidad, del absurdo que suele acompañar a la tragedia, pero sobre todo es un emergente
de una sociedad anómica y en decadencia ética y moral, que se encamina hacia su propio
suicidio, sino interpreta el mensaje de este ilustre ciudadano de la humanidad.
La corrupción en Argentina tiene ahora un mártir, la inmolación del Dr. Favaloro dejó
descubierto la indefensión de una sociedad frente a un fenómeno que prospera en
desequilibrio del sistema sociocultural. Un desequilibrio que en parte es producto de
imposición de políticas conservadoras que, entre otras cosas, polarizaron claramente a
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al
el
la
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sociedad argentina en ricos y pobres (estos últimos los llamados estructurales históricos a los
que se suman ahora la extensa clase media en su mayoría empobrecida), modificando
bruscamente las expectativas que regulaban las relaciones sociales. Pero también como
consecuencia de una decadencia moral que sintetiza una historia de tolerancia frente a las
transgresiones, cuando no una adhesión abierta o encubierta.
Pretendo dar un marco contextual a estas ideas y por ello voy a indagar algunos aspectos de la
realidad argentina y de su historia, que aporten a la comprensión de un fenómeno con graves
consecuencias no sólo en el plano económico sino fundamentalmente en el sociocultural y
psicosocial. Para ello voy a retomar algunos análisis que realizara el año pasado sobre la
corrupción desde una perspectiva psicosociopolítica (Marin,1999), para vincularlos con la
problemática actual.
Un primer aspecto, que deseo tomar en este análisis, se relaciona con los cambios estructurales
bruscos −de tipo político, económico y social− a los que se ha visto sometida la población de mi
país, con la instrumentación de políticas de ajuste económico, producto de la globalización de un
modelo neoliberal, de la que los poderes económicos internacionales hacen participar casi
compulsivamente a cualquier Estado que sea deudor de la deuda externa.
Al respecto resultan relevantes las reflexiones de Pierre Bourdieu (1998) cuando objeta el
discurso neoliberal, como teoría, a la que define como desocializada y deshistorizada y, también,
como práctica, ya que le adjudica la destrucción sistemática de los vínculos humanos y de los
lazos colectivos, que puedan obstaculizar la lógica del mercado sistematizada en un programa
político. La nación, los grupos de trabajo y los grupos de defensa de los derechos de los
trabajadores, la familia misma, sometida a las presiones cotidianas que la impulsan al consumo
conspicuo. “El programa neoliberal (...) tiende globalmente a favorecer la ruptura entre la
economía y las realidades sociales”2 En estas palabras, pienso que Bourdieu sintetiza la esencia
de su crítica al sistema. El sociólogo francés centra su esperanza en los sujetos colectivos,
expectativa que comparto, pero justamente son los sujetos colectivos, al igual que los individuos,
los que se encuentran desesperanzados y desmovilizados, frente a todo lo que esté más allá de
lo próximo o inmediato. También le otorga un lugar especial a los Estados, tanto nacional como
supra nacional, para contrarrestar la acción destructiva de los globalizados mercados
financieros.
Sin embargo, actualmente resulta difícil diferenciar, al menos en los países sometidos a las
directivas de los centros financieros internacionales, al Estado del propio gobierno. Mal puede
actuar como contralor y antídoto de esa acción destructiva de las estructuras y redes sociales,
un Estado mimetizado en su organización y fundamentación política y jurídica, con “... la
destructiva utopía de un mercado perfecto”, en palabras de Bourdieu. Un Estado que se ha
“alejado” de su función, que además, es permeable a dejarse penetrar por acciones corruptas
que corroen las estructuras y las relaciones funcionales entre las mismas.
El Estado argentino, en los últimos diez años, perdió su capacidad regulatoria y su función de
garante en el cumplimiento de las leyes, dejando a la población en una posición de indefensión
frente a las agresiones permanentes, que derivan de la aplicación de políticas deshumanizadas.
A pesar que el cambio reciente de gobierno en Argentina modificó las expectativas en relación a
las políticas públicas, no es posible aún percibir cambios importantes que contradigan la
impresión que todavía “ es más de lo mismo”. La creciente presión de los centros financieros
internacionales ante la renegociación de la deuda externa del país, no permiten la reconstrucción
del control político y social de la economía. En ese sentido poco importa el resultado de las
elecciones, la realidad de nuestros países se construye afuera.
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Lo que agrava el presente cuadro de situación tiene que ver con la fragmentación social
−contraparte dialéctica de la globalización imperante− que caracteriza a la Argentina, como una
expresión más de la debilidad con que hemos internalizado el concepto de Nación.
En este punto voy a tomar algunas ideas de Aldo Isuani (1996), en su análisis de la anomia
social, que me permiten complementar y enriquecer las observaciones del fenómeno que me
ocupa.
Nuestra representación de la Nación Argentina ha sido construida sobre la base de una historia
de desencuentros, de enfrentamientos de intereses sectoriales, de instituciones atomizadas, de
desprecio por las diferencias y de lo autóctono, de soberbias que nos aislaron de nuestros
vecinos latinoamericanos y distorsionaron nuestra identidad mirando hacia Europa. Ello no nos
ha permitido desarrollar un sentimiento de pertenencia nacional ni una posición clara hacia
adentro ni hacia fuera del país. También los partidos políticos tienen su cuota de responsabilidad
en esta fragmentación de la sociedad, ya que los mismos, no supieron generar colectivos fuertes
de presión y de poder, capaces de articular intereses comunes en proyectos hegemónicos
duraderos (Isuani, op. cit.).
Esta fragmentación social que debilita nuestra identidad nacional, se acentúa aún mas en la
actualidad, cuando se produce a nivel mundial el desdibujamiento de dos ejes fundamentales de
las sociedades occidentales modernas, que dan sustento a la construcción de nuestra identidad
social y nacional, en tanto el Estado−Nación y el trabajo asalariado nos identifican como
ciudadanos y como trabajadores respectivamente.
En la Argentina actual, hasta la justicia como institución ha caído en el descrédito y, amplios
sectores de la población, manifiestan su desconfianza en los procedimientos y decisiones
judiciales. No sólo hay jueces corruptos, algunos de los cuales han terminado presos luego que
la prensa los expusiera y presionara públicamente, sino que la vida institucional del país estuvo
durante muchos años teñida por los llamados “jueces del poder”, cuya complacencia con la
voluntad del gobierno, generó un clima de absoluta impunidad, que no cabe dudas es el terreno
fértil de la corrupción. El nuevo gobierno debió explicitar su independencia con el poder judicial y
también con el legislativo, como una forma de marcar diferencias con el pasado inmediato.
También dio señales positivas con la detención de algunos ex− funcionarios comprometidos en
hechos ilícitos. Sin embargo la justicia no recobra aún la confianza pública y el gobierno sigue
pegado a un Estado cuyos ajustes estructurales lo alejan más de las necesidades de la gente.
Un Estado que abandona su función reguladora y de protección de los derechos esenciales de
las personas, que modifica sus estructuras para adecuarlas a las demandas de un proyecto
económico−político que estimula el individualismo y el descompromiso; con instituciones
atomizadas y permeables a todo tipo de transgresiones; una justicia dependiente que facilita la
impunidad, una sociedad fragmentada socialmente, sin fuertes vínculos que reúna a sus
miembros en torno a objetivos comunes, son factores más que propicios para que prospere la
corrupción.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
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Una cultura transgresora en una sociedad anómica.
Una observación atenta de la vida cotidiana permite concluir que la sociedad argentina vive
enfrentándose con transgresiones de diversa gravedad”, dice Isuani (op. cit), quien ilustra con el
fenómeno de la corrupción vinculada a los funcionarios públicos, lo que parece tener una antigua
presencia en la historia política y económica del país. Sin embargo, lo que resulta interesante en
el análisis de Isuani, es el desarrollo de las ideas acerca de la disposición transgresora de los
argentinos, como telón de fondo para comprender la expansión de la corrupción en los más
diversos niveles de relaciones sociales. Transgresiones éstas que se reflejan en la violación u
omisión en el cumplimiento de las leyes por parte de particulares que se mueven en el mundo de
los negocios o en el de prestación de servicios, en el rubro alimentario, de salud, de transporte,
etc. De modo que, en diversos sectores de la actividad social, se aumentan las ganancias de
una minoría privilegiada a costa del bienestar y hasta de la vida de los otros que no gozan de
privilegio alguno y solamente tienen obligaciones. Algunas adulteraciones de alimentos han
llevado a la muerte a varias personas y, sin embargo sus responsables no han merecido una
severa sanción penal, como así tampoco social, pues estos hechos, luego de pasado un tiempo,
caen en el olvido.
En el plano de las costumbres cotidianas, también es posible observar comportamientos
transgresores, que, por lo menos, reflejan una falta de consideración hacia el prójimo, aunque
−en el fondo− trasmiten la falta de solidaridad, de integración social, de cultura comunitaria, de
desprecio por lo público y lo privado que no sea lo propio. Así la mayor parte de las veces el
perjuicio recae sobre el público consumidor de bienes y servicios, pero también este público
suele ser parte activa de las mismas transgresiones cuando benefician su interés. Una de ellas,
ligada a nuestro quehacer intelectual, es la práctica habitualizada de fotocopiar libros, violando
abiertamente disposiciones legales y perjudicando a las editoriales que ven peligrar su
existencia, lo cual conlleva que los autores no cobren sus regalías y se pone en juego la
estabilidad y continuidad de una industria argentina que fue pionera en Hispanoamérica hasta
mediados del Siglo XX. Otro ejemplo es forzar un teléfono público para que funcione sin el
correspondiente cospel o moneda, lo cual facilita una llamada gratuita; o bien cambiar la etiqueta
a un producto en una tienda para que nos cueste más barata. Como se puede deducir, la lista de
transgresiones es interminable3 .
La escasa sensibilidad de la cultura argentina a sancionar la transgresión de las normas legales
y de las costumbres de solidaridad inspirada en valores básicos, es lo que le permite a Isuani
diagnosticar una situación de anomia en la sociedad argentina, con efectos desvastadores sobre
las relaciones sociales, enmarcando su análisis en las ideas del célebre sociólogo E. Durkheim,
cuyo pensamiento no puede obviarse cuando se trata este tema. Para Durkheim, la anomia, se
produce cuando los individuos no encuentran expectativas de comportamiento adecuadas a los
cambios bruscos y rápidos, por lo tanto pierden el límite de lo expectable (Durkheim, 1893:1973).
En aquella época, como en la actual, los cambios súbitos son fundamentalmente de orden
económico financiero y los individuos son expuestos crudamente a un nuevo orden para el cual
no tienen un repertorio de respuestas adecuado con el cual reaccionar. La falta de regulación por
parte del Estado de las relaciones laborales y del mercado; la indefención del individuo ante las
exageradas y no siempre posibles de satisfacer demandas de la sociedad de consumo; la
progresiva exclusión de amplios sectores de la población del mercado laboral y de la
participación social y política, son hoy, importantes fuentes de anomia. Frente a ello, la
corrupción es una forma de acceder rápidamente a los objetivos, al estilo del innovador en la
tipología descripta por Merton, para aquéllos que se encuentran ubicados en lugares ventajosos
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de posibilidad y oportunidad, ya que son las mismas estructuras del sistema las que proveen
inmunidad e impunidad.
Recordemos que para Merton la innovación es aquella conducta divergente que se refiere “ ... al
rechazo de las prácticas institucionales pero conservando las metas culturales” y que permite
describir funcionalmente el delito de cuello blanco que −obviamente− es el que más influencia
tiene que ver en el tema de la corrupción. En tal sentido “ ... así como es importante identificar
las fuentes de diferentes grados de anomia en diferentes sectores de la sociedad, así es
oportuno examinar diferentes adaptaciones a la anomia y las fuerzas que actúan a favor de un
tipo de adaptación y no de otro” (Merton, 1938:64). Cuando esta conducta desviada, actos
corruptos en este caso, aumenta su frecuencia y “tiene buen éxito”, tiende a disminuir y.
potencialmente, a eliminar la legitimidad de las normas institucionales para los demás individuos
del sistema (ibid).
El éxito monetario, como un valor fundamental de aquélla sociedad norteamericana en que
prosperó la teoría de la anomia descripta por Merton, es también un valor fundamental en esta
sociedad argentina que ingresa al siglo XXI colgada al carro del “capitalismo salvaje”, para
utilizar una expresión cargada de significado.
Al respecto, Merton rescata como oportuna la observación de Max Weber en el sentido que el
impulso hacia la adquisición existe y existió siempre, que no tiene en sí mismo que ver con el
capitalismo, “ ... fue común a toda clase de hombres en todos los tiempos y en todos los países
de la tierra, dondequiera que existió su posibilidad objetiva” (op. cit. p. 175). En la sociedad
norteamericana, la expectativa de éxito económico está socialmente definida y es promovida
culturalmente, como lo observa el mismo Merton. El capitalismo no es sólo una forma de
organización económica y de reglas de mercado, sino también una ideología que exalta valores−
metas, aspirables para todos pero sólo alcanzados por unos pocos. Pero parece ser que las
aspiraciones de algunos no tienen límites y es aquí donde prosperan las motivaciones
desviadas. Para poder ser partícipe de los grandes hechos de corrupción es condición necesaria
encontrarse vinculados a las estructuras de poder político y ocupar una posición estratégica en
los niveles de decisión en el momento adecuado. De esa forma las habilidades y conocimientos
que se recibieron en una formación profesional, por ejemplo, economistas, administradores,
contadores, abogados, etc., son puestos al servicio de hechos ilícitos, en una clara transferencia
de aprendizajes lícitos a la comisión de hechos desviados o claramente delictivos.
Es más probable que la oportunidad de realizar actos de corrupción la tengan quiénes se
encuentran cobijados bajo las alas del poder o gozan de la inmunidad que brindan las
estructuras públicas, cuando se han debilitado los controles de una sociedad desesperanzada y
fragmentada. Una sociedad que asiste, por momentos, insensible al enriquecimiento desmedido
de algunos con un fuerte exhibicionismo de sus riquezas, mientras que la mayoría se debate en
la lucha cotidiana por la supervivencia o por encontrar la forma de “acomodarse a los nuevos
tiempos”, en un “sálvese quien pueda” es, sin dudas, una sociedad condenada. Quizá, como
dice Isuani, todo ello prospera en un trasfondo cultural que es tolerante a la transgresión, pero
difícilmente pueda avanzarse hacia la recuperación de los espacios de solidaridad y cooperación
en la defensa del interés común, si la dirigencia política no abandona sus ambiciones
desmedidas que legitiman aún más el modelo de sociedad que se pretende presentar como la
única alternativa posible desde los grandes centros de poder económico−financiero del Nuevo
Orden Internacional.
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La realidad objetiva y subjetiva de la corrupción
Una sociedad es una red de expectativas recíprocas y compartidas, al menos en aquéllas
cuestiones esenciales que nos permiten mantener nuestra identidad y pertenencia. Toda
sociedad alimenta su integración en la fe pública, en esa confianza de que cada uno de sus
miembros hará, desde la función que le haya tocado desempeñar, aquello que los demás
esperan que realice.
Cuando ésto no es así, cuando durante largos períodos de tiempo, que van más allá de las
condiciones histórico políticas y de las particularidades de los gobiernos, el manejo de la cosa
pública se ve teñida por la discrecionalidad, arbitrariedad y ambiciones personales, sobreviene
una crisis de confianza, de credibilidad hacia los políticos, los legisladores, los sindicalistas, los
magistrados y los dirigentes de niveles intermedios en general.
Un sentimiento de incontrolabilidad, como base de la impotencia política, se ha instalado en la
sociedad argentina, frente a esta práctica oscura que prospera en el secretismo de acciones que
deberían ser públicas por que involucran el interés general, pero que, sin embargo, forman parte
del proceder idiosincrásico, privado, de quienes se amparan en los distintos ámbitos en que se
distribuye el poder.
La corrupción tiene un efecto devastador en todos los niveles del ámbito social. En el nivel
objetivo se liga al imperio de la pobreza, a la agudización de las desigualdades, a la polarización
socio−económica y la disminución general de la calidad de vida de la mayoría de los habitantes,
por cuanto se desvían ilegalmente importantes sumas de recursos que deberían cubrir políticas
sociales, para las cuales siempre se dice −desde el hipócrita discurso oficial− que no existen
fuentes genuinas para el financiamiento de las mismas.
En el nivel subjetivo, se generaliza un sentimiento de impotencia, indiferencia y descreimiento
hacia los líderes de la comunidad, así como la convicción interna que las condiciones imperantes
favorecen al deshonesto y no al que trabaja. Todo ello son expresiones del síndrome fatalista
que tan bien investigara en la sociedad salvadoreña, nuestro apreciado amigo Ignacio Martín
Baró (1987) que fuera víctima de la intolerancia y la prepotencia de uno de los tantos regímenes
ilegítimos de América Latina. También estas manifestaciones fueron estudiadas por Seeman
(1959) en térrminos de dimensiones de anomia psicológica como correlato subjetivo del estado
de anomia de un sistema social incapaz de contener a sus miembros. Estas dimensiones
representan sentimientos que experimentan las personas cuando se encuentran ubicadas en
posiciones desventajosas para ejercer control sobre poderes reificados en el imaginario social.
Esos sentimientos también refuerzan la convicción que sólo a través de comportamientos
desviados es posible lograr los objetivos promovidos socialmente. Se produce una ruptura de la
cohesión social y de la moral, que las personas experimentan como una falta de adhesión a las
normas y una carencia de sentido a todo intento personal o colectivo por modificar las
situaciones (Marin, y otros, 1993).
Por ello, todo intento de combatir las prácticas corruptas debería contemplar una transformación
sociocultural en la que la sociedad modifique esta actitud fatalista que impregna la
representación del fenómeno, “naturalizado” bajo la creencia rectora de su inevitabilidad. Es
necesaria la recuperación del protagonismo, de los espacios de libre expresión pero,
fundamentalmente, de nuestra conciencia histórica que nos devuelva el compromiso con el país,
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Pag. 140
con la región, mas allá de los gobiernos que no siempre facilitan que la ciudadanía pueda ejercer
control sobre los organismos y funcionarios públicos.
En tal sentido, resulta significativo el papel que ha asumido actualmente la prensa libre como
fuerza movilizadora de la investigación de hechos de corrupción que han permitido el accionar de
la justicia, siendo en este momento uno de los pocos espacios públicos creíbles
Cuando expreso mi interés por las consecuencias psicosociales de la corrupción, no lo planteo
en el sentido lineal de causa efecto. Por el contrario sostengo que existe una relación dialéctica
entre lo que se viene analizando como consecuencias, en términos de la resonancia subjetiva, y
la acción facilitadora que estas dimensiones anómicas en los individuos ejercen en la extensión
de las prácticas corruptas. Si predomina en la sociedad un sentimiento de incontrolavilidad, si se
trivializa la ilegalidad y la inmoralidad, si la corrupción es inevitable porque siempre existió, se da
en todos lados y por lo tanto se lo asimila casi a los fenómenos naturales; si no desarrollamos
una mayor sensibilidad frente a la transgresión y al delito y rompemos con la ideología que nos
lleva al quietismo como sociedad fatalmente entregada a su destino, entonces no tenemos futuro
y el Dr. Favaloro sacrificó su vida en vano.
Notas:
1. El Dr. René Favaloro desarrolló a partir del año 1967 uno de los mayores avances en el
campo de la cardiología y la cirugía cardiovascular creando la técnica de bypass aorto−
coronario, que actualmente se realiza en todo el mundo. En la la Fundación creada por
él, se da atención médica y se realizan cirugías de alta complejidad, incluyendo
trasplantes, a toda persona que lo necesite sin discriminaciones de ningún tipo. Tuvo
importantes reconocimientos internacionales pero por sobre todas las cosas era una
autoridad moral y una persona que gozaba del respeto y la estima de sus
conciudadanos. Sin embargo cuando planteó la grave situación económica por la que
pasaba la Fundación, producto en gran parte de la deuda de varios millones de dólares
que tenían con ella las obras sociales, entre las más importantes PAMI de los jubilados
del Estado (varias veces saqueada por los funcionarios de turno), no recibió respuesta.
Las obras sociales en Argentina son el monumento a la corrupción.
2. Bourdieu, Pierre (1998) Texto que originó su libro Contrefeux. De. Liber−Raisons d’agir,
París, 1998.
3. González Fraga en el Capítulo V del libro de Grondona (1993), también analiza el curro y
la corrupción cotidiana entre los argentinos. “Carecemos de una cultura anticorrupción
en lo cotidiano. La “viveza criolla” nos lleva a buscar siempre la ventaja sobre el vecino y
a atropellar sus derechos”
Bibliografía
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 141
BOURDIEU, P.: “La esencia del neoliberalismo”. Revista Trespuntos, Buenos Aires, 2 de
setiembre de 1998.
DURKHEIM, E.: El Suicidio. Editorial Schapire, Buenos Aires, 1966.
DURKHEIM, E.: De la división del trabajo social, Editorial Schapire, Buenos Aires, 1973.
GRONDONA, M.: La corrupción. Editorial Planeta, Buenos Aires, 1993.
ISUANI, E.: “Anomia social y anemia estatal. Sobre integración social en Argentina”. Revista
Sociedad de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Nº
10, 1996.
MARIN, L. Y Otros: “Aporte metodológico al conocimiento de la alienación psicosocial”. Acta
Psiquiátrica y Psicológica de América Latina, Vol. 39, Nº 3, 1993.
MARIN, L. : Una mirada psicosociopolítica de la corrupción. Revista de Psicología Política,
Nº 19, Noviembre 1999, 7−21. Valencia.
MARTÍN− BARÓ, I. : El latino indolente. En Montero, M. (Coord.) Psicología Política
Latinoamericana. De. Canapo, Caracas,1987.
MERTON, R.: Teoría y Estructura sociales. Fondo de Cultura Económica, México, 1964.
RODRIGUEZ KAUTH, A. y otros, “Psicosociología de la corrupción desde la Psicología Política”.
Cap. XI en Psicología social, Psicología política y Derechos Humanos. Editorial Universitaria San
Luis y Editorial Topía, Argentina, 1992.
SEEMAN, M.: “On the Meaning of Alienation”. American Sociological Review, Nº 24, 1959.
__________
Leticia Marin es Profesora Asociada de Psicologia Social. Integrante del Proyecto de
Investigación “Psicología Política”. Departamento de Psicología. Facultad de Ciencias Humanas.
Universidad Nacional de San Luis.
Email: [email protected]
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Pag. 142
La Corrupción Político Administrativa
en el Ecuador y en el IESS
Dr. Manuel Posso Zumárraga
Asesor Jurídico en el IESS y en la Tercera Edad del Ecuador
Articulista
Consultor: Cambio, Calidad y Competitividad
Autor ( 8 publicaciones de contenido Jurídico Social empresarial)
Ecuador
[email protected]
¿ La corrupción es un asunto de falta de normas represivas? ¿Es un
asunto ético y moral, solo está en el ámbito del sector público, o
también en el privado? ¿Cuál es su conceptualización, sus orígenes?
Existen formas de extirparla? ¿O, este monstruo de mil cabezas es una
cultura generalizada y aceptada por los ecuatorianos que proviene del
sistema capitalista globalizado ajeno a la solidaridad? Este y otros
factores, analizaremos en este tema de la corrupción.
El poder de la corrupción
La corrupción político administrativa en el Ecuador, es un fantasma de verdad, que recorre el
mundo y que ha sentado raíces en el Ecuador, que es capaz de romper con el orden constituido,
cambiar el curso de la historia, destruir sociedades, quebrantar conciencias, sustituir la escala de
valores y aún instalar y derribar Gobiernos.
Cuando la corrupción llega al grado de globalización, opera como una red de vasos
comunicantes que penetran tanto en el sector público, como en el privado y aún en la
Institucionalidad informal, conduciendo a los Estados al caos total, antesala de las guerrillas y del
narcotráfico internacional.
En el caso ecuatoriano los medios de comunicación acríticos a diario publicitan sin ningún reparo
,innumerables escándalos o denuncias fundadas o infundadas que casi siempre quedan en la
impunidad jurídica, de actos de corrupción que van desde simples acciones no culposas o leves
hasta verdaderos ilícitos de transnacionales
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Sistemas de corrupción en el Ecuador
El amplio espectro de mecanismos de corrupción político administrativa ha desarrollado 600
formas de corrupción que podemos resumirla en dos sistemas :
1. En el primer sistema están todos aquellos actos u omisiones que en la Constitución , y
en las leyes de la República están descritos y tipificados como inhabilidades,
incompatibilidades, delitos e infracciones disciplinarias, que por falta de control de la
legalidad siguen en la impunidad jurídica
2. En el segundo sistema de corrupción , están todas aquellas acciones que frente al
derecho positivo, tienen una apariencia de legalidad , pero con consecuencias nefastas
para el Estado y para los particulares, tales los casos de los Gastos Reservados, la
Administración de Partidas presupuestarias infladas, el Hombre del maletín, los cambios
de camisetas, las coimas etc.
Corrupción protegida por un cinismo
Ambos sistemas de corrupción antes enunciados, por desgracia , están protegidos por un
cinismo extremo de los Gobernantes de turno , administradores de la cosa pública, estamentos
de control jurídico y tortugismo de la Administración de Justicia politizada y principalmente por la
vocación suicida de los politiqueros, motivados por su ambición desmedida de poseer bienes y
riqueza sin trabajar.
De igual forma, resulta contradictorio e irónico, que casi todos los países en sus Constituciones,
en forma expresa reconocen el principio de que " el interés general debe prevalecer sobre el
interés personal " y que hábilmente trastocado , llega a tal grado de hipocresía y cinismo que un
mismo Gobernante, político, servidor público, privado dirigente sindical o gremial, Iglesia, milicia
etc. con excepciones , en un mismo momento y ante unas mismas circunstancias pueda abrigar
en la intimidad de su ser o en su espíritu, tres actitudes diferentes :
Una cosa es lo que piensa, otra es lo que dice demagógicamente , y otra diametralmente
opuesta es lo que hace o ejecuta, es decir, siempre opera la escuela del doble discurso y de la
doble moral
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Conceptualizaciones jurídico doctrinales sobre corrupción
1. Acto ilegal, ilícito e ilegítimo por medio del cual una persona al servicio o no del Estado,
obtiene resultados o decisiones que le satisfaga ambiciones económicas o políticas y de
poder.
2. Utilización ilegítima del poder político, administrativo, público, y privado
3. Manejo incorrecto de recursos públicos por parte de empresas estatales y / o
particulares
La corrupción, vista desde la perspectiva de gran parte de la opinión publica y de la prensa
acritica, lo conceptúen como un flagelo importado , que viene del sistema capitalista globalizado
o como un asunto meramente religioso, moral y de falta de leyes represivas. Esta es una
concepción errada, la corrupción del Estado en el manejo de la cosa pública, no es una simple
aberración o perversión espiritual del individuo o del gobernante, político o mal empresario, nadie
se corrompe porque sí, o porque en un momento dado nace en su alma o en su corazón un
deseo malévolo de mancillar su sentimiento puro, transparente o incontaminado, el asunto es
mas de fondo, en este tema mas que en otros, tiene que analizarse a profundidad sus orígenes y
su causalidad., la corrupción es mas de fondo, es en esencia un problema educativo, político,
sociológico y naturalmente económico, ha dejado de ser una simple desviación de la conducta
personal, para convertirse en un sistema de oprobio que en el Ecuador a tocado fondo, que se
hace presente en la falta de credibilidad y en la desmedida ambición de poder de los
Gobernantes de turno, abortados de partidos políticos en decadencia moral, que nos están
llevando al caos total de no mediar la imposición de una serie de medidas correctivas que van
desde la "GRAN CRUZADA DE HABLAR SIEMPRE CON LA VERDAD, HASTA LA
FORMACION DE UN NUEVO HOMBRE DE ESTADO", lideres proactivos) pasando por adoptar
sistemas de control horizontal que rinda cuentas de todos nuestros actos públicos y privados,
tomando conciencia que la corrupción existe y que no es solo privativo del Ejecutivo de un
Gobierno, también esta asentada en el sector privado y aún en la endeble institucionalidad
informal de los ecuatorianos.
Causas que dan origen a la corrupción
Politización de la justicia, de sus organismos de control interno y externo , de la vindicta pública,
y falta de colaboración de las Instancias burocráticas publicas en el manejo y entrega de
información oportuna que en varios casos producen excitativas dirigidas, inoportunas , injustas e
injurídicas.
1. Existencia de monopolios del poder público y privado en las mismas clases dominantes
de siempre ( Cámaras, Sindicatos, Gremios, Comunicadores acríticos, Partidocracia,
Bancocracia corrupta, Iglesia.
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2. Abuso en el sector publico o de la autoridad pública del principio administrativo de la
discrecionalidad y del silencio administrativo
3. Iniquidad en la aplicación del principio de igualdad jurídica para todos los ecuatorianos
(civiles y militares)
4. Inexistencia de mecanismos que permitan la rendición de cuentas del sector publico en
forma horizontal
5. Proliferación de la Institucionalidad informal no legalizada (fundaciones , cooperativas y
hasta instituciones de voluntariado fantasmas) que ha pretexto de un servicio social
comunitario desarrollan un estatus de vida, falso y corrupto, que trafican el servicio
(tramitadores) a cambio de favores , subsidios, coimas o contratos públicos.
6. El clientelismo electoral que instala y tumba gobiernos, caso del bucaranismo y de la era
Mahuad y de sus íntimos de la corrupción.
Delitos más notorios sin sanción
Allí están los ilícitos sin sanción como los famosos feriados y congelamientos bancarios, las
violaciones a la Carta Fundamental del Estado, porque en casi todas las leyes aprobadas por el
Congreso existe manipulación e intereses creados, el experimento o camisa de fuerza de la
dolarización sin un plan económico definido, el juego de las tasas de interés dirigida, los
sobornos de las transnacionales para ganar licitaciones públicas, la evasión tributaria de mas de
10.000 empresas que mantienen doble contabilidad, defraudación tributaria, manipulación de la
educación laica y particular, las extradiciones ficticias de los corruptos, la financiación de
campañas electorales para posteriori pagar favores políticos, las huelgas y paros ilegales, las
concesiones y privatizaciones sin transparencia de las empresas consideradas estratégicas a
favor de la elites de poder político económico, derogando toda clase de controles, las sentencias
politizadas, las defraudaciones de las aduanas, las concesiones petroleras, los delitos contra el
medio ambiente y sistema ecológico, la manipulación de la prensa, los contratos leoninos de
adhesión, la reprogramación de pasivos, los tenedores de deuda pública interna y externa, lo
saqueos de los dineros de los asegurados al IESS, bajo el eslogan de la Modernización y el
cambio.
Allí están los sectores dominantes, tradicionales, que manejan la economía, la inversión, la
banca, los negocios públicos, están afilando sus garras para conseguir reformas inconsultas e
inconstitucionales sobre las áreas estratégicas como petróleo, electricidad, comunicaciones,
IESS, etc., y entre bastidores y con mil artimañas negocian libre y licenciosamente el atraco de
los recursos sustentables de este Ecuador que a este paso, va en busca de su nueva década
perdida , en lugar del cambio con visión de futuro y transparencia de gestión.
Con este espectro de la corrupción institucionalizada en nuestro país, los delitos mas comunes
de carácter económico y político administrativo contra el Estado y los particulares que deben ser
redefinidos y revisados el sistema de penalización son :
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El peculado por apropiación, el peculado por extensión, la concusión, el cohecho, el tráfico de
influencias, el enriquecimiento ilícito, la utilización indebida de información reservada el
prevaricato por acción y omisión malversación de fondos públicos, delitos de imprenta, etc.
Las reformas a la legislación penal y civil que deben reformarse, son un mínimo de lo que
constituiría " la gran cruzada contra la corrupción "que se complementaría con un nuevo sistema
de control público mas rígido, con la capacitación del servidor público y privado y lo que a mi
juicio resulta lo más importante, si queremos extirpar la corrupción político administrativa y
empezar a formar un nuevo Hombre de Estado, es empezar hablando con la verdad en todos
nuestros actos públicos y privados, porque si los gobernantes o quienes pretenden liderar el
país, sienten vergüenza de decir la verdad y no lo predican con su ejemplo a sus administrados,
cualquier intento de erradicar la corrupción será "nula de nulidad absoluta."
__________
Dr. Manuel Posso Zumárraga
− Categorización escalafonaria Novena 1.998
−Curso de Gestión de valor de la empresa, en la Universidad Getulio Vargas en Sao Paulo −
Brasil 1.998
− 40 diplomas de cursos o seminarios sobre Calidad Total, proyectos, investigación jurídica,
seguridad social, tercera edad, etc.
− Ex− Procurador General del Anciano del Ministerio de Bienestar Social 1.992 − 1.993
−Asesor Jurídico en el IESS y en la Tercera Edad del Ecuador 1.990 a la fecha
−Egresado de la Maestría en Ciencias Administrativas MBA; con énfasis en la calidad y
productividad de la PUCE Quito 1.999
− Articulista de varios diarios del país: Del Norte, Al Día, y la Verdad de Ibarra, La Hora Judicial y
Diario el Hoy sección Internet, Quito; Mercurio de Manta; Los Andes de Riobamba, La Crónica
de Loja, El Correo de Machala, Ecuaprensa, etc.
− Consultor individual Nacional Registro No: 1−4075 CIN
− Representante de la Corporación de la Calidad Tres C: Cambio, Calidad y Competitividad
−Autor de 8 publicaciones de contenido Jurídico Social empresarial entre 1995 al 2000.
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Imágenes de Probidad y Corrupción
Patricio Orellana
Profesor de Ética de la Universidad Central de Chile
[email protected]
Reseña: Una primera aproximación al problema de la corrupción es
tener algunas imágenes del fenómeno en Chile y quizás en América
Latina. En cada imagen hay una descripción y una propuesta. El cero
absoluto se refiere a la percepción generalizada de que la divisoria entre
probidad y corrupción es ambigua, se propone una frontera precisa para
separarlas: el considerar que la corrupción debe ser cero para que haya
probidad, no con el objeto de transformarla en un dogma, sino que para
poder construir un concepto preciso. La segunda imagen es la de los
círculos concéntricos, que proviene de la dificultad de establecer la
dimensión de la corrupción por su carácter elusivo, indicando que hay
que diferenciar entre casos denunciados, judiciales, investigados y
sentenciados. La imagen de la corrupción como iceberg destaca que
que su apariencia es siempre insignificante con respecto de su real
dimensión, gran parte de la cual está oculta por imperativos culturales y
administrativos, destacando que los directivos de las instituciones
públicas están siempre interesados en ocultar el fenómeno de la
corrupción, aunque no sean partícipes de este delito. Otra imagen,
aplicable a Chile es enfrentar la falacia de que la corrupción es un
resultado mecánico de los bajos sueldos del sector público, señalando
que no hay pruebas de tal diferencia y a continuación se señala, que
hay una reacción casi mecánica por parte de los funcionarios de creer
que si se duplican los sueldos se acabaría la corrupción, resultando
absurda e imposible esta solución. Finalmente se analiza el triángulo de
hierro de la corrupción, que es la relación entre el directivo, el
funcionario y el usuario para que se configure la corrupción−probidad.
Se rechaza este triángulo sosteniendo que las combinaciones son
mucho más complejas que este modelo. El análisis se hace desde un
punto de vista pragmático, fundado en la experiencia personal del autor
en cursos de capacitación que ha dictado a funcionarios públicos y con
apoyo de bibliografía sobre los temas tratados.
Los antiguos griegos utilizaban el concepto de imagen como una primera aproximación a un
fenómeno y que se presentaba verbalmente. Estas imágenes se fundan esencialmente en la
experiencia del autor como docente universitario y como capacitador de funcionarios públicos en
el tema de la Ética Pública.
En la práctica docente del tema de la Ética Pública existe una difícil relación entre la vivencia de
los participantes de los cursos de capacitación funcionaria −habitualmente funcionarios públicos−
y los planteamientos conceptuales del profesor. Algunos conceptos que se presentan chocan
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con un rechazo casi absoluto de parte de los funcionarios. Este rechazo se debe a dos factores
esenciales: en primer lugar a la ausencia de estudios previos sobre el tema (la Ética Pública es
un tema nuevo en el sector público) y en segundo lugar, a la preeminencia del relativismo
conceptual, el que se fortalece con un relativismo ético, propio de la eticidad o "ética de bolsillo"
reinante en nuestra cultura. Sin embargo, los conceptos presentados, poco a poco van siendo
internalizados por los participantes, superando el rechazo inicial.
La utilización de estas imágenes tiene un fin esencialmente pedagógico, delimita con precisión
los conceptos y le atribuye un nombre que los identifica plenamente, de manera que son
conocimientos que impactan y que quedan fácilmente grabados en la memoria de los
participantes, porque provocan un rechazo y choque inicial que a través de un proceso dialéctico
pasan a ser aceptados e internalizados por la mayoría de los alumnos.
Se presenta a continuación cinco de estas imágenes que provocan un abierto rechazo inicial:
− La teoría del cero absoluto.
− La dimensión de la corrupción.
− El iceberg de la corrupción y el ejecutivo público.
− El precio de la probidad.
− El triángulo de hierro de la corrupción.
Este rechazo no es igual en todos los casos y es más cerrado en lo relativo al cero absoluto y al
precio de la probidad.
El cero absoluto
Una vez llegado a cierto nivel de confianza entre alumnos y profesor la discusión comienza con
la consulta dirigida a los participantes si ellos consideran que deben recibir regalos de parte de
los usuarios. Hay varios participantes que ven en esta consulta una trampa y se niegan a opinar,
pero no faltan los osados que declaran que consideran lícito recibir regalos de los usuarios,
siempre que se cumplan algunas condiciones como:
− Que el regalo no sea solicitado por el funcionario público.
− Que el regalo sea dado por iniciativa del usuario.
− Que el funcionario no ofrezca nada a cambio del regalo.
− Que el regalo no sea dinero.
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− Que el regalo sea de poco valor.
− Que no haya mala intención.
− Que la propina no es delito.
Estas condiciones son presentadas por diferentes personas y no necesariamente se exige que
sean copulativas.
Otros argumentos que se agregan son:
− Que un regalo es lícito como reconocimiento por la atención eficiente y cordial brindada por el
funcionario.
− Que el rechazar un regalo puede significar la ofensa o molestia del usuario.
− Que dentro de ciertos sectores sociales es habitual y lícito hacer regalos. Como ejemplo
siempre se señala que en el campo es costumbre regalar cajas de frutas a los funcionarios
públicos y que su rechazo sería considerado un insulto. Con esto se le da una fundamentación
antropológica y cultural.
En el fondo lo que se pretende es relativizar el concepto de probidad pública.
El paso siguiente en la clase consiste en intentar cuantificar los límites de lo que es probidad y
de lo que es corrupción. ¿Cuándo estos regalos pasarían a ser un acto de corrupción? Se
intenta que los participantes hagan un esfuerzo que establezcan una cuantificación y esto se
ilustra con el siguiente caso:
Un profesor estuvo un tiempo haciendo una consultoría en materia de centralización en el
usuario y le correspondió estudiar como era la atención al público en un servicio público. En una
oportunidad, observó que un usuario le regalaba un paquete de chocolates a la funcionaria que
lo atendía. Posteriormente conversó con las funcionarias de atención al público y les mencionó el
caso, sosteniendo que los funcionarios públicos no deben aceptar regalos de parte de los
usuarios. Las funcionarias, masivamente rechazaron esta idea sosteniendo que era absurdo
creer que unos chocolates que costaban mil pesos (un par de dólares) iban a ser una "coima"
Chilenismo que significa soborno), que la funcionaria recibía este regalo porque era atenta y
eficiente, porque no se podía provocar al usuario rechazando un pequeño regalo y repitieron casi
todos los argumentos resumidos antes.
El profesor les argumentó que así como se recibían $1000 en chocolates se podrían recibir
$2.000, $3,000, $5.000, $50.000, $100.000 o un camión cargado de chocolates y les pidió a las
funcionarias que señalaran cuando se convertía en corrupción el regalo. Al comienzo todas
rechazaron establecer una suma, pero se les insistió hasta que una dijo que se podría aceptar
hasta $3.000, otra se atrevió y dijo que hasta $5.000, otra que hasta $10.000 y así,
sucesivamente, dieron cantidades relativamente bajas. A continuación se les preguntó si esas
cantidades eran diarias, semanales, mensuales o anuales y hubo un abanico de respuestas. Con
esta información se elaboró el siguiente gráfico:
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Gráfico Nº 1
CHOCOLATES
EN $ MENSUALES
Para hacer una descripción más sencilla se presentó en forma de una curva, señalando, que de
acuerdo con los valores dados por las funcionarias A hasta la funcionaria I, bajo esa curva
estaba la probidad y por sobre ella estaba la corrupción y la curva era la frontera entre probidad
y corrupción:
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Gráfico N° 2
CHOCOLATES
EN $ MENSUALES
Esto significaba que la probidad y la corrupción eran totalmente subjetivas, ya que para A tenía
una frontera y para B otra y así sucesivamente, sin perjuicio de que hubiera algunos límites
iguales en algunos casos. De tal manera que los conceptos de probidad y corrupción eran
relativos, por lo cual su definición conceptual era imposible, ya que estaba en relación a cada
persona.
Se argumentó que se podía ordenarlos de menor a mayor o de mayor a menor, lo que
conduciría a mostrar conjuntos que indicarían fronteras más cerca o más lejos del nivel cero,
pero ello sólo conduciría a agrupar los relativismos sin poder eliminarlos. Otro argumento fue el
de calcular la media de todas las subjetividades, para construir una media subjetiva. Pero esta
construcción era contraria a toda lógica, ya que podía ocurrir que esa media no correspondiera a
ninguna (o a unas pocas) subjetividades individuales.
El paso siguiente fue presentar la tesis del cero absoluto, que se puede plantear así:
Hay corrupción cuando se supera el límite cero, es decir cuando se acepta cualquier regalo,
dádiva, coima, soborno, cohecho, etc., que es apropiado por el funcionario público, por la
prestación de un servicio público.
−Hay probidad cuando el funcionario rechaza cualquier regalo, dádiva, coima, soborno, cohecho
por la entrega de un servicio público o información lícita, propios del servicio público.
Es decir hay probidad cuando el funcionario no acepta ningún tipo de regalos ilícitos por darle al
usuario lo que le corresponde.
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Naturalmente que la teoría del cero absoluto es rechazada con fiereza por parte de los
funcionarios, porque:
− Es fundamentalista.
− Absolutista.
− Radical.
− Carece de flexibilidad.
− No atiende a la intención.
− Es exagerada.
− Choca con la cultura global vigente.
− Choca con la cultura organizacional.
Hasta puede aparecer un profesor de física entre los participantes sosteniendo que el cero
absoluto no existe porque es el estado de absoluto reposo, que no existe en el universo.
También podrá surgir un post modernista que anunciará el fin de las certidumbres o el derrumbe
del racionalismo cartesiano con la imposibilidad de establecer conceptos dentro de la lógica
formal.
A través de esta discusión se van descubriendo los valores que subyacen en la cultura
organizacional de la Administración Pública y es terrible comprender la vigencia de estos
relativismos éticos y el predominio de la Ética de bolsillo o eticidad. Esta cultura permisiva tiene
justificación, según Aedo porque, "al final, la corrupción es un acto de discernimiento personal,
en el cual la división entre lo corrupto y lo que no lo es, es difícil de establecer con certeza"
(Aedo, 1996)
El paso siguiente consiste en argumentar que lo que se intenta construir es un concepto y que
para que un concepto sea útil, como instrumento racional, debe ser preciso, unívoco y con
fronteras claramente delimitadas. Se trata de construir un concepto en el campo de la lógica
formal, algo que sea distinto del resto y que establezca claramente a un tercero excluido. No se
trata de la construcción de un concepto de lógica dialéctica, que sea y no sea al mismo tiempo.
Se trata de un concepto que pueda ser usado en moral, Ética y Derecho y no sólo en
discusiones esotéricas. En estos territorios los conceptos deben ser rigurosos.
La virtud de la teoría del cero absoluto es que es operativa, es decir, dado cierto indicador (un
monto expresado en $) el observador puede clasificar el hecho en una u otra categoría. Permite
a su vez que cada persona tenga un instrumento sencillo para medir la probidad−corrupción y
saber el límite exacto entre ellos.
En el gráfico siguiente se ilustra esta situación, donde la recta en el nivel cero muestra la
situación de probidad y todo valor por sobre cero muestra la situación de corrupción (los valores
negativos no tiene sentido y sólo se colocan para que la recta cero no se confunda con el eje de
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las abcisas. De esta manera todas las funcionarias del ejemplo citado, de la A a la U tienen la
misma obligación de probidad y ya no es un concepto relativo, medido por cada una de ellas.
Gráfico Nº 3
EN $ MENSUALES
Para cualquier funcionario y en cualquier circunstancia rige la probidad y ésta es cero corrupción.
"La discusión siguiente y axiomática es sostener el principio:
−en la vida social todo es medible con la unidad general de medida: el dinero".
Esta aseveración levanta revuelo y se empieza a argumentar que los sentimientos no tienen
precio, que la vida no tiene precio o que las ideas no tienen precio.
Evidentemente que los argumentos son relevantes, pero conviene preguntarse ¿Tiene valor la
vida?, ¿tienen valor los sentimientos? Si uno necesariamente le otorga valor a estos hechos, ya
estamos a un paso del precio, ya que el precio es la medida del valor en una circunstancia
específica (en Derecho hay procedimientos para calcular el valor de la vida y hasta el precio de
partes del cuerpo: por ejemplo, en indemnizaciones). Las ideas, evidentemente tienen precio y
es para proteger la propiedad del valor de las ideas es que existe el registro de propiedad
intelectual y el copyright.
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La conclusión a la que se pretende llegar es que socialmente todo tiene precio. Esto parece una
expresión de cinismo, pero otra cosa sería negar de que vivimos en una sociedad de mercado y
que éste es el centro de ella. Por lo tanto, acciones que aparentemente no significan una
transacción monetaria, como es la conocida institución de ayudar a un amigo en los trámites
públicos, siempre implican un agradecimiento, un compromiso, una obligación futura para con
quien logró, mediante sus influencias, apresurar los trámites o reducir p suprimir el pago de una
multa por una transgresión a las leyes del tránsito.
Fundamentos legales de la teoría del cero absoluto
En Chile la teoría del cero absoluto estaba aceptada implícitamente en el derecho administrativo
y lo mismo ocurre en otros países latinoamericanos. El estatuto administrativo chileno
sostenía:"Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una
conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de
su cargo, con preeminencia del interés público sobre el privado".
Al destacar con negrita algunos conceptos, se está señalando que la probidad se establece en
términos absolutos, para empezar, al sostener que debe observarse estrictamente, es decir no
se puede observar liberalmente o relativamente. Se exige una observancia estricta y completa.
En segundo lugar se establece que el funcionario debe tener, en el desempeño de su cargo, una
conducta moralmente intachable. Hay que recalcar el concepto de intachable, ya que quiere
decir que no se admite ninguna tacha (falta o defecto), ni por pequeña que sea, es decir, se
insiste en el carácter absoluto de la probidad. Exigiendo una entrega honesta y leal al
desempeño del cargo. Es decir, la entrega al cargo debe ser absoluta, sin dobleces,
parcialidades o deshonestidades. De esta forma se muestra que la ley está insistiendo en el
carácter absoluto de la probidad pública.
Además, en relación directa con el tema tratado, en lo relativo a la corrupción como recepción de
dádivas, regalos, coimas, sobornos o cohechos, el mismo Estatuto Administrativo establece, en
la letra f) del artículo 78, en el párrafo 5º De las prohibiciones, que una prohibición que afecta a
los funcionarios públicos es la de solicitar, hacerse prometer, o aceptar donativos, ventajas o
privilegios de cualquier naturaleza para sí o para terceros.
Esta disposición reitera doblemente el carácter absoluto de la probidad, por una parte prohibe
tanto solicitar, hacerse prometer, y especialmente, aceptar donativos y ventajas. De manera que
no se trata, como muchos funcionarios creen, de que la corrupción comienza cuando ellos
solicitan, exigen o piden algo a cambio del servicio público, no sólo comienza allí, sino cuando
aceptan. En segundo lugar, reitera el carácter absoluto al establecer la prohibición de aceptar
donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza. Al indicar que se rechaza
donativos de cualquier naturaleza, quiere decir que no se acepta ningún tipo de donativo, ni
dinero, regalos, invitaciones, etc. (ni de un valor de $1 o de $1.000.000 ni 100 gramos o 1.000
kilogramos de chocolate, como en el ejemplo inicial).
En conclusión, la teoría del cero absoluto no se trata solamente de un argumento ético y
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conceptual, se trata de una exigencia legal. La ley ha incluido el principio ético del cero absoluto
y lo ha transformado en una norma heteronómica, es decir impuesto al funcionario por la
autoridad. Por lo tanto la teoría del cero absoluto rige aunque el funcionario no comparta el
principio del cero absoluto.
Moralistas y revisionistas
Hay concepciones revisionistas y relativistas que rechazan la teoría del cero absoluto y
argumentan que lo que corresponde hacer frente a la corrupción es limitarla y no eliminarla,
porque, como la delincuencia, todas las sociedades tienen como normalidad estas situaciones
(en el fondo es el concepto de Emile Durkheim de normalidad). Esto es aceptable en lo que dice
relación con la delincuencia o con el suicidio (tema desarrollado por Durkheim), pero no
necesariamente aplicable a la corrupción. Los revisionistas y relativistas argumentan que en la
naturaleza humana está el mal y que él no es erradicable y que los moralistas o
fundamentalistas desconocen esa naturaleza. La normalidad de Durkheim es útil para estudiar el
fenómeno de la corrupción, pero en Administración tienen cada vez más importancia las
orientaciones más radicales como la "excelencia" preconizada por Peters y Waterman y la
"calidad total" o "cero defectos" sostenida por Ishikawa y otros autores de la TQM (Gerencia de
calidad total).
Esta aseveración es presuntuosa pues supone que se tiene un conocimiento cabal de la
naturaleza humana.
La otra justificación para aceptar una corrupción limitada es la concepción economicista, que
argumenta, que conforme a los principios de la teoría económica, sólo se justifican gastos en
controlar la corrupción cuando la utilidad marginal de detener la corrupción supera el costo
marginal de la acción anticorruptiva. (Muñoz Gerhard, 1994; Aedo, 1996; Velasco, 1996). Otro
autor sostiene que la corrupción sólo puede controlarse y no eliminarse (Klitgaard, 1990).
Estas dos argumentaciones son rebatibles con un enfrentamiento con la realidad: hay
sociedades donde la corrupción pública no existe o es insignificante y hay instituciones
específicas donde la corrupción ha sido erradicada, a pesar de estar dentro de sociedades con
altos niveles de corrupción.
Hay experiencias concretas de lucha en contra de la corrupción realizada en países, que como
en el servicio de Aduanas de Singapur se persiguió casos de coimas de miles de dólares, así
como una coima de un dólar y este caso fue paradigmático pues demostró con claridad que la
política era eliminar toda la corrupción: los casos cuantiosos y los insignificantes. Y en Singapur
esto se logró y algo parecido se hizo en Hong Kong (Klitgaard, 1990). Ambos países están entre
los cuatro países menos corruptos del mundo, según el Word Economic Forum 1997 y según
Transparency International, Singapur está en el lugar 7 (en 1999).
En otros casos la estrategia fue distinta, en las Filipinas, otro caso paradigmático de corrupción y
de lucha en contra de la corrupción, cuando se le encomendó al juez Efrén Planas el
saneamiento del servicio de Impuestos se llegó a la conclusión de que el grado óptimo de
corrupción no es cero sino aquel que considera el costo de las actividades corruptas y el costo
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de los esfuerzos para reducir la corrupción. (Klitgaard, 1990)
Una definición conceptual y operativa
La teoría del cero absoluto no pretende ser una estrategia para combatir la corrupción −aunque
puede serlo− sino que es un intento de precisar un concepto que siempre se ha presentado para
ambigüedades. Si se logra hacer un concepto redondo y sin grietas hay un avance en la
definición, que es el primer paso para enfrentar un problema: su definición.
Esta teoría del cero absoluto no pretende ser una definición procesal, ya que allí es necesario
establecer grados para establecer diversas sanciones y poder aplicar eximentes, agravantes y
atenuantes.
Sin embargo, tiene una evidente utilidad hasta en el campo procesal, ya que si hay que
establecer grados o niveles de corrupción, debe partirse de un nivel dado y el nivel cero tiene la
virtud de la precisión, de manera que a partir de cero se pueden establecer grados de
corrupción, según el monto monetario objeto del acto de corrupción.
La dimensión de la corrupción
¿Cómo medir la corrupción? Esta pregunta tiene una respuesta absoluta: la corrupción no se
puede medir por su naturaleza elusiva. Gran parte de los actos corruptos son secretos, se
esconden tras el manto del poder y de los intereses múltiples de corruptores, corrompidos y
testigos. En los servicios públicos hay una doble protección a los corruptos, por una parte
muchos de los funcionarios honestos que son testigos de casos de corrupción adoptan una
actitud de cerrar los ojos. Esta actitud se fundamenta en razones de seguridad, enfrentar estos
hechos significa enfrentar enemigos poderosos y dentro de la cultura organizacional,
habitualmente, la denuncia es considerada una traición o falta a la solidaridad laboral, algo
parecido a lo que ocurre en la cultura delictual, donde el denunciante es denominado "chivo",
"soplón", etc., y en algunas mafias la denuncia se castiga con la muerte (omerta y beso de la
muerte). El concepto de lealtad activa, consistente en compartir los fines del servicio y actuar en
consecuencia, no está difundido en nuestra administración.
Aedo señala que "cuando se detectan actos corruptos o deshonestos por diversas razones se
tiende a dejarlos pasar u ocultarlos". Entre estas razones señala que es difícil distinguir entre
"falta de integridad, ineptitud o simplemente mala suerte". Otras veces se aceptan los actos
dudosos con tal de seguir realizando negocios en el futuro; en otros casos "es muy costoso, en
recursos y tiempo, perseguir o efectuar represalias en contra del corruptor."; otras veces hay
relaciones de poder que favorecen las ganancias y los que las obtienen dejan pasar por alto la
corrupción. Finalmente, agrega "siempre existe una actitud cristiana de perdón que hace que los
abusados confíen en la rehabilitación de las personas" (Aedo, 1996).
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En estas condiciones reiteramos que la corrupción es imposible de medir. Sin embargo,
simultánea y contradictoriamente sostenemos que en la Administración todo es medible y
cuantificable. Con esto queremos sostener que los fenómenos administrativos son medibles
aunque no se logre una exactitud como en otras ciencias. Sin embargo, la aplicación de técnicas
de medición tienden a ser cada vez más perfectas, de manera que el carácter elusivo de la
corrupción no elimina totalmente la posibilidad de cuantificar.
Los ejemplos de cuantificación de la corrupción existen y tienen, en algunos casos, alto prestigio
social. Por ejemplo Transparency International, institución establecida en Alemania Federal
calcula un ranking de probidad en muchos países del mundo. Este ranking, que en 1995 ubicó a
Chile en segundo lugar dentro del continente americano, sólo superado por Canadá, en 1996
nos ubicó en tercer lugar, después de Canadá y Estados Unidos. Esta caída no significó una
manifiesta preocupación por parte del gobierno chileno aunque ha reiterado que el tema de la
probidad pasa a ser un objetivo cada vez más importante.
Transparency International utiliza una metodología, ya mencionada, que consiste en calificar con
10 puntos el país que no tiene corrupción y con 0 puntos a aquel país donde la corrupción es
total. Los puntajes se colocan en virtud de encuestas que se realizan a empresarios y personas
que mantienen y realizan actividades en el país medido y además se realizan varios estudios al
año en cada país (ver punto 3.11 y 3.21)). La labor de Transparency International ha despertado
tal apoyo que en tres años se han creado 50 filiales nacionales.
Otra metodología es la de realizar encuestas de opinión, de tal manera que la opinión de los
encuestados es la medida utilizada, así por ejemplo, la agencia BBDO realizó un estudio de este
tipo en Chile y el 64% opinó que la corrupción había aumentado, un 53% opinó que el nivel de
corrupción de Chile era mucho menor o menor que el resto de América Latina.
La autoimagen que los funcionarios tienen es otro dato ilustrativo, en el estudio de Clima
Organizacional realizado en Chile, los funcionarios encuestados creen que los chilenos ven al
funcionario público como "ni corrupto ni muy honesto (en la cuerda floja)" y en la escala de 1 a 7,
en promedio, le asignan un 3,3. La única apreciación más negativa que ésta es la de eficiencia,
donde alcanza a 2,495.
Estudios de carácter más académico se han intentado, pero no en forma sistemática, así por
ejemplo Alfredo Rehren hace un estudio de las denuncias de corrupción a nivel local (Rehren,
1994).
La Contraloría General de la República de Chile, que es la institución especializada en el
combate de la corrupción administrativa, es totalmente opaca y no entrega ninguna información,
excepto declaraciones de carácter general de algunos de sus directivos.
Un centro de investigaciones, el Instituto Libertad, vinculado a un partido político de derecha,
está llevando a cabo encuestas y mediciones con el objeto de producir información periódica
sobre la corrupción, para lo cual realiza una encuesta focalizada a 221 instituciones y personas
"que pertenecen a áreas relevantes del quehacer nacional". Esta labor le permitió producir un
Indice Nacional de Corrupción (Instituto Libertad, 1997). Sin embargo, este índice, por su
carácter partidario, no es considerado objetivo. Algunas proyecciones en función de este índice
señalaban que Chile se aproximaba al nivel de corrupción existente en Italia, lo que es absurdo.
Luis Moreno Ocampo, presidente de la filial argentina de Transparency International ha librado
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una lucha en contra de la corrupción en uno de los países de América Latina, donde ha
proliferado esta lacra social (Moreno, 1994).
Reconociendo que la corrupción es elusiva ha sostenido que de estos casos, sólo unos pocos se
conocen, de esos casos conocidos, un porcentaje mínimo es denunciado a la opinión pública y
de ellos un porcentaje ínfimo es denunciado ante la justicia, la justicia investiga algunos y
finalmente llega a conclusiones o sentencias en un número muy reducido de casos de
corrupción.o a ninguno.
Gráficamente podemos representar el fenómeno de la elusión con círculos concéntricos
.
Gráfico Nº 4
Los círculos concéntricos de la corrupción.
Los casos sentenciados o corrupción oficial (C), ya sean juicios en los tribunales o sumarios
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administrativos, constituyen los casos en los cuales se llegó a una conclusión y en los que se
reconoce la existencia de la corrupción (no consideraremos los casos en que ha habido
sentencia absolutoria o cierre definitivo del proceso).
Uno de los problemas esenciales es que los casos que son objeto de proceso tienden a no tener
final. Como en muchas partes, en Chile la justicia tarda y específicamente como rasgo propio de
Chile, tarda, pero no llega terminar (la mayoría de los procesos no terminan nunca porque hay
desestimiento o sobreseimiento temporal o definitivo).
El iceberg de la corrupción y el directivo público
Si la corrupción es tan elusiva, difícilmente podemos dimensionarla, sin embargo, una forma
adecuada de representarla es la de un iceberg, figura útil para mostrar los dos componentes del
fenómeno: una parte pequeñísima que es conocida, de una u otra manera, por la comunidad y la
otra parte −inmensa− que se oculta a la vista de la opinión pública, pero no por eso deja de
existir:
Gráficamente el iceberg de la corrupción puede representarse así:
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Gráfico Nº 5
De esta manera la corrupción se presenta como un fenómeno habitualmente insignificante,
porque lo que puede observarse es siempre algo sin importancia. Sin embargo, nuestra tesis es
que esta pequeña parte hay que multiplicarla por varias veces para aproximarnos a su real
dimensión.
Esta situación se hace más compleja si reconocemos que los directivos están interesados en
ocultar las corrupciones de sus respectivos servicios.
En efecto, los directivos, que según el modelo de Klitgaard son los encargados de velar por la
probidad, muchas veces adoptan una actitud pragmática según el siguiente razonamiento: si hay
corrupción en mi servicio, ella va a manchar a su directivo, aunque él no haya tenido ninguna
relación con el delito. En estas circunstancias prefieren buscar una solución silenciosa a los
casos de corrupción. En mi experiencia profesional he conocido varios procedimientos de esta
naturaleza: el Director pide la renuncia al funcionario descubierto en un acto de corrupción, el
funcionario renuncia, a cambio de lo cual, el Director no ordena sumario administrativo ni
denuncia a la justicia. El funcionario desaparece y con él desaparece la corrupción, según cree el
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directivo. Otro procedimiento consiste en hacer el sumario administrativo pero no terminarlo,
dejando pasar los plazos legales, con lo cual no hay sanción, pero el funcionario ha sufrido,
presume el Director, un gran susto que lo obligará a enmendar su conducta. (Klitgaard,1990).
Esta actitud del Director va en contra del principio de la legalidad (nadie está excluido del imperio
de la ley) y corroe los fundamentos de la probidad. Pero el Director, habitualmente un político
ducho en cuestión de tácticas y movimientos, prefiere estas soluciones antes que aparezca en la
prensa el nombre de su servicio en relación a actos corruptos. Algunas soluciones de este tipo
son casi increíbles: se sanciona al corrupto con una suspensión de su trabajo por algunos
meses, durante los cuales no acude al trabajo, pero sigue recibiendo su remuneración, lo que en
la práctica es otorgarle vacaciones pagadas, lo que difícilmente puede entenderse como
sanción, pero permite ocultar el caso, ya que el funcionario corrupto queda desvinculado del
servicio durante el período crítico.
De esta manera, el directivo público usa todo su poder para lograr que el iceberg se hunda más
aún y el fenómeno pueda apreciarse menos: Las excepciones a este comportamiento son
escasas y en Chile los únicos que reconocen oficialmente los casos internos de corrupción son
Investigaciones, Carabineros (Policía uniformadas) y Gendarmería (guardias de prisiones),
quizás por su nivel militarizado y disciplinado. También debe influir el hecho de que ellos son
guardianes en contra de la corrupción en muchos niveles (como el narcotráfico) y la erosión total
de los valores éticos en estos servicios, significan su fin.
Gráficamente podemos ilustrar la función del directivo público con la siguiente imagen:
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Gráfico Nº 6
De esta manera, los directivos van a presionar y usar sus influencias para que la corrupción no
se conozca, pues podría afectarlos, aunque ellos no sean corruptos. Esta misma presión podrá
existir de parte de muchos funcionarios que predicarán que "la ropa sucia se lava en casa" y
tratarán de ocultar los hechos de corrupción o al menos que éstos no se divulguen en la
sociedad.
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El precio de la probidad
Mitos y falacias en remuneraciones
Otra ocurrencia habitual que se presenta en los cursos de Etica Pública dictados a funcionarios
públicos es la tendencia a justificar la corrupción en función de las bajas remuneraciones del
sector público. En más de una ocasión ha ocurrido que alguno de los participantes hace un
combativo discurso rechazando las prédicas sobre probidad porque hay que enfrentar el
problema seriamente. La causa de que algunos funcionarios deban recurrir a algunos
procedimientos "no santos" para mejorar sus magras remuneraciones es la imperiosa exigencia
de sus necesidades y las de sus familias. La solución no está en la persecución y el castigo por
la corrupción, sino en mejorar las remuneraciones de hambre que perciben muchos funcionarios
públicos.
A menudo sellan estos discursos, comparando los salarios en el sector privado con los del sector
público y argumentando que estos últimos son la mitad o menos de los del sector privado.
También se argumenta de que hay una fuga de profesionales del sector público al privado que
prueba esta disparidad en los niveles salariales y, finalmente, se sostiene que los sueldos del
sector público no han aumentado en los últimos años y que ganan lo mismo que hace 10 ó 15
años.
Estos discursos son en su esencia un conjunto de mitos y falacias que están fuertemente
enraizados en la cultura organizacional de nuestra administración pública. Intentar destruirlos en
una clase es una tarea improba y hay que enfrentar muchas maniobras dramáticas, tal como la
de comparar la situación de los auxiliares y administrativos con los de las jefaturas o exhibir la
liquidación de sueldo que muestra un exiguo saldo líquido o comparar su situación con la de
algún conocido del sector privado.
La primera falacia es la de justificar la corrupción con la pobreza. ¿La corrupción es fruto de la
necesidad?, ¿Los pobres tienen derecho a ser corruptos? Si es así, el corolario lógico es que
superado los niveles mínimos no habría justificación ni necesidad de la corrupción. Todos
sabemos que la corrupción puede existir en todos los niveles y en ninguna parte se excluyen los
que tienen sueldos más altos. Más aún en Chile, la inmensa mayoría de los casos de corrupción
han sido realizados por profesionales que no pueden ser catalogados como pobres (los
profesionales ganan en promedio $300.000 (mil dólares) mensuales y fácilmente superan los $
500.000. (Santa María, 1997). En segundo lugar, la corrupción existe tanto en países ricos como
pobres así como no existe en alto grado en algunos países ricos y en algunos países pobres. De
manera que estas generalizaciones no tienen ningún fundamento.
La relación mecánica, bajo ingreso−corrupción, es una falacia porque no tiene verificación en la
realidad. Hay investigaciones realizadas en Estados Unidos que demuestran que la corrupción
puede darse en servicios con buenas remuneraciones como en servicios con bajas
remuneraciones.
En Chile, los fiscalizadores tienen remuneraciones que en promedio alcanzan a los $ 600.000
(unos dos mil dólares) (Santa María, 1997) (más del triple del sueldo promedio de los
funcionarios públicos) y los de las grandes empresas del Estado, como CODELCO perciben
ingresos, a lo menos el doble de esos montos. Sin embargo, algunos de los escándalos más
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grandes de corrupción se han dado en servicios fiscalizadores como la Dirección del Trabajo, el
Servicio de Impuestos Internos, Aduanas, así como en las empresas del Estado (CODELCO,
ENAP, ESVAL, EMPREMAR, etc.). También los sueldos de Carabineros (Policía uniformada) e
Investigaciones (Policía de detectives) están muy por arriba del sueldo promedio mencionado y
hay decenas de casos de funcionarios dados de baja por corrupción y vinculación con el
narcotráfico.
La segunda falacia es la de considerar que los sueldos del sector público no han mejorado. A
pesar de que los estudios demuestran que entre 1990 y 1997 los sueldos han experimentado un
mejoramiento del 80% en términos reales, los funcionarios rechazan estos hechos y las
encuestas señalan que sólo el 8,3% de ellos están de acuerdo con que ha habido un
mejoramiento, mientras que el 73% no lo considera así, (además, hay un 18,3 que se muestra
indiferente frente a esta consulta), (DESUC, 1997).
El mito de considerar que los sueldos del sector público son inferiores a los del sector privado no
tiene fundamento y habitualmente son simples comparaciones de casos personales de un
funcionario con respecto de un empleado de una gran empresa del sector privado y forma parte
de la reivindicación sindical. Pero el sector privado, visto como conjunto, incluye la pequeña y la
micro empresa donde los sueldos son muy bajos y es donde trabaja la mayoría de las personas
del sector privado.
El otro mito es el de considerar que hay una fuga de los profesionales hacia el sector privado.
Los servicios que llevan índices de rotación del personal muestran que esto no ocurre y que no
hay vacantes en cargos calificados (excepto de médicos en algunos lugares específicos). La
oferta de profesionales es tan grande que en una oportunidad, un servicio público colocó un
aviso en la prensa solicitando profesionales de diversas formaciones, la cantidad de oferentes
fue tan grande que se requirió de grandes cajas para guardar la avalancha de solicitudes. Esta
situación de la fuga de profesionales se ilustra con el caso del Ministerio de Obras Públicas,
donde se dice que los ingenieros no duran más de 5 años (Santa María, 1997). Sin embargo no
hay estudios conocidos sobre este fenómeno y en otros servicios que tienen un gran número de
ingenieros la rotación es muy pequeña. Por otra parte hay estudios que demuestran que los
médicos, a pesar de que ganan menos en el sector público, obtienen una serie de ventajas que
compensan esas diferencias. (Congreso de Administración Hospitalaria, 1997).
Finalmente, toda la argumentación respecto de los bajos sueldos se hace en función de saldos
netos, olvidando que los descuentos son ingresos, ya sea previsionales, de salud o de pagos de
otra naturaleza. También no incorporan como parte de los sueldos una serie de derechos como
el de colación, jardín infantil, uniformes, salud, bienestar, días administrativos, permisos, etc. El
extremo melodramático de que los sueldos del sector público son bajos lo asume el Presidente
de la Corte Suprema, quien recuerda que "en el Poder Judicial se vive muy mal, con sueldos
muy bajos, propios de asesoras del hogar (sirvientes)." ( Carvallo, 1997).
Esta discusión se plantea, no en términos de creer que los sueldos del sector público son
buenos, sino para desarticular las posiciones exageradas de presentar un nivel de apremio
económico tal que justificaría la corrupción como una salida desesperada. Este enfoque
economicista hace abstracción absoluta del tema de los valores y lo reduce a una filosofía
hedonista de acrecentar el placer y plantear la solución como un aumento de sueldos y en el
fondo son justificatorios de la corrupción. En Chile ha fracasado la política de reducir la
corrupción mediante el aumento de sueldos, ya que esa fue la justificación de aumento de
sueldos de los servicios fiscalizadores y la corrupción sigue existiendo en ellos, según los casos
denunciados.
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El sueldo ideal
A continuación hagamos un ejercicio de realidad virtual con un poco de humor.
Aceptando la idea de que el sueldo es el determinante, según los funcionarios, de la corrupción−
probidad, podemos llegar a la conclusión de que el sueldo actual o sueldo real (SR) debe ser
cambiado por otro mayor que asegure la probidad, este sueldo lo podemos denominar sueldo
deseado (SD), aunque ellos hablan de "sueldo digno".
Debe cumplirse la condición de que
SD>SR
y podemos concluir que la diferencia entre el sueldo deseado (SD) y el sueldo real (SR) es lo
que evitaría la corrupción, o en otros términos es la cantidad de dinero adicional que hay que
pagarles a los funcionarios para asegurar la probidad, esquemáticamente podemos calcular la
probidad (P):
SD−SR=P
¡De esta manera hemos encontrado la fórmula de la probidad en términos economicistas y en
ausencia de cualquier análisis de valores!
Pero aún podemos dar un paso adelante en dirección a este precipicio anti−ético.
Aceptemos temporalmente la argumentación de los funcionarios que alegan que la corrupción
deviene de los bajos sueldos. En muchas oportunidades les he preguntado a los participantes de
cursos, cuánto creen ellos que deberían ganar para alejar el fantasma y la tentación de la
corrupción. Las cantidades mencionadas las he comparado con los sueldos reales y se ha
presentado la situación de que casi matemáticamente, todos creen que el sueldo ideal es el
doble de lo que ganan (aunque la ANEF
(organización sindical de los trabajadores públicos), según declaraciones de su Presidente Raúl
de la Puente, exige un reajuste del 25% para compensar la deuda histórica) (Santa María, 1997).
Evidentemente que podemos considerar una u otra estimación, pero la solicitud de la ANEF no
se presenta en relación al tema de la corrupción sino en relación a la deuda histórica, por lo cual
nuestro ejercicio seguirá con el supuesto de que se requiere un reajuste del 100%.
De esta manera podemos precisar mucho más la fórmula de la probidad:
P=SD−SR
donde el sueldo deseado es el doble del sueldo real
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SD=2SR.
Dado que el sueldo real promedio de los funcionarios públicos en 1997 es de $180.000
aproximadamente (DESUC, 1997) podemos reemplazar:
SD=2($180.000)
SD=$ 360.000
De esta manera calculamos el sueldo deseado.
Con esta misma información podemos calcular el precio de la probidad:
P=SD−SR
donde reemplazamos con los datos conocidos y tenemos:
P=360.000−180.000
P=$180.000
De manera que para 1997 el precio de la probidad promedio por funcionario público es de
$180.000. El precio de la probidad global será entonces $180.000 multiplicado por el número de
funcionarios o lo que es lo mismo el doble del presupuesto anual de sueldos del sector público.
Este ejercicio virtual es para destrozar la argumentación de que el bajo sueldo es la causa de la
corrupción, pues transformaría a la corrupción en una mera operación financiera y
presupuestaria y desde el punto de vista economicista se podría argumentar que probablemente
es más barata la corrupción que la probidad pues difícilmente la corrupción alcance el total de
sueldos del sector público.
Con esta reducción al absurdo se pretende llevar la discusión por el camino valórico y abandonar
la senda economicista que conduce al precipicio mencionado.
El triángulo de hierro de la corrupción
Robert Klitgaard elabora una "metáfora económica" que reemplaza al concepto de modelo. En
esta metáfora la corrupción es una relación que se da entre una agente pública (Klitgaard usa el
femenino) que se balancea entre la corrupción y la probidad, un director no corrupto y un cliente
que está dispuesto a usar el soborno. Aquí se configura la cadena director−agente−cliente que
Klitgaard denomina el modelo que es su preocupación central. El director es quien pretende
inducir al agente para que produzca el óptimo de conducta productiva y el cliente presiona para
que el agente tenga un óptimo corrupto. En este modelo, el director representa la probidad, el
cliente, la corrupción o agente corruptor, y el agente calcula las ventajas de seguir uno u otro
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comportamiento sopesando los riesgos (Klitgaard. 1990).
Gráfico Nº 7
Este modelo muestra un triángulo que puede conducir a la corrupción o a la probidad. El agente
corruptor es el cliente, lo que supone que la corrupción es externa y transferida a la
administración por el cliente que desea ventajas a cambio de un soborno.
En este modelo la corrupción puede atacarse en los dos frentes: el cliente y la agente pública.
Este modelo triangular es generalmente aceptado, pero a nuestro juicio configura una situación
relativamente excepcional y en el fondo intenta centrar la acción en el cliente corruptor y el
directivo que controla, quedando la agente como un títere entre esas dos fuerzas.
Este modelo está acorde a la definición de la corrupción como "venta, por parte de funcionarios
públicos, de bienes del gobierno con el objeto de obtener ganancias" (Aedo, 1996).
Sin embargo, este modelo tiene algunas falencias pues ocurre que una expresión voluminosa de
la corrupción es el robo hormiga, es decir, el hurto de bienes públicos que el funcionario
incorpora indebidamente a su patrimonio privado. Otra corrupción importante es la que realiza el
directivo aisladamente, ya que tiene acceso al poder y a las decisiones que generan fuertes
intereses y puede cobrar coinmas, fraudes y hurtos de magnitud. En este tipo de corrupción hay
un solo sujeto y no existe ningún triángulo de hierro que ate a los agentes del mencionado
fenómeno de la corrupción.
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En segundo lugar, en el triángulo de Klitgaard figura el directivo público, el que evidentemente
puede no tener participación ni positiva ni negativa en el fenómeno. Simplemente puede estar
ausente (Klitgaard, 1990).
De manera que el fenómeno de la corrupción puede adoptar tres modalidades:
− Agente público actuando autonómicamente.
− Agente público−cliente.
− Agente público−cliente−directivo público.
Estas diferenciaciones son importantes porque existe la tendencia generalizada de formular
estrategias de combate a la corrupción, atacando al cliente, que es el agente corruptor. Esta
estrategia tiene dos falencias: no es aplicable al primer tipo de fenómeno enumerado y en
segundo lugar, traslada la acción en contra de la corrupción al campo privado (que es de donde
proviene el cliente). Este es un afán poco operativo, porque normalmente no existen poderes
para actuar sobre el cliente, en cambio, claramente, existen instrumentos para combatir la
corrupción que realizan los funcionarios públicos.
En general las estrategias en contra del agente corruptor presentan al corrupto (el agente
público) como un ente pasivo, lo que implica un cierto grado de disculpa y polarización en el
agente corruptor. La manida frase o proverbio de "que la culpa no es del cerdo, sino del que le
da el afrecho" es simplemente una maniobra para disculpar al agente.
En conclusión esta cadena o triángulo de acero de la corrupción no es un modelo útil para
combatir la corrupción. Nos parece que la única estrategia válida y operativa es la que se centra
en el agente público, ya sea previniendo o atacando y sanando el mal. Aunque hay varias
estrategias para combatir la corrupción: cultural, legal, política, institucional o administrativa; o
bien preventiva o represiva; de control parcial o de erradicación total, etc.
La intención del autor, de construir "conceptos limpios" y que "puedan viajar"(como el timeo
griego), son necesarios y hay que usarlos., quizás también sean útiles en otros países de
América Latina
Referencias Bibliograficas
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Pag. 169
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Klitgaard, Robert (1990), Controlando la corrupción, La Paz, Editorial Quipus, 1990.
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Moreno Ocampo, Luis (1994), En defensa propia, cómo salir de la corrupción. Buenos Aires,
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CHILENA DE ADMINISTRACION PUBLICA, Nº2, Santiago.
Muñoz Gerhard,, Carlos (1995), Deber ser, realidad, costo/beneficio, eficiencia y probidad,
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Rehren, Alfredo (1994) Corrupción y política local en Chile, Universidad Católica de Chile,
Instituto de Ciencia Política. Trabajo presentado en el II Seminario sobre "Estado y la prevención
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Santa María, Constanza (1997) El mito de Hermosilla y Quintanilla, en EL MERCURIO del 20
de julio de 1997 teniendo como fuente las declaraciones de Claudio Orrego, Secretario del
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Sociedad Nacional de Mineria y SOFOFA (1995), Estudio relativo al gasto público realizado
conjuntamente por la Sociedad Nacional de Mineria y la Sociedad de Fomento Fabril,
Santiago, Sociedad Nacional de Mineria y SOFOFA.
Velasco, Demetrio (1996) , La matriz economicista como determinante de la lógica
sociopolítica y moral, en Cristián Aedo, Reflexiones sobre la corrupción, en Aula de Etica,
Eficiencia, corrupción y crecimiento con equidad, Bilbao, Universidad de Deusto, 1996 y en
en el mismo
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Victor Patricio Orellana Vargas: Es profesor de Ética de la Universidad Central de Chile y
Director del Instituto Probidad. Es Administrador Público de la Universidad de Chile y realizó
estudios de post grado en Inglaterra, Holanda y España. Fue Director de la Escuela Nacional de
Adiestramiento para Funcionarios Públicos, ENA. También fue funcionario de las Naciones
Unidas (ILPES) y consultor del Banco Mundial. Se desempeñó como profesor de la Universidad
de Chile, Universidad Católica de Chile y de otras universidades. Durante el período de la
dictadura de Pinochet trabajó en la Comisión Chilena de Derechos Humanos y en la Vicaría de la
Solidaridad. Fue miembro del Consejo Consultor de HURIDOCS (Sistema Internacional de
Información y Documentación sobre Derechos Humanos). Es autor de cinco libros y un centenar
de artículos sobre Administración, Política, Derechos Humanos y Ética.
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Acciones en la lucha contra la corrupción
Roxana Salazar
Transparencia Costa Rica
[email protected]
[email protected]
[email protected]
El día 31 de julio de 2000 se celebró en la Asamblea Legislativa de
Costa Rica el Foro "Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción", contando con el auspicio de la organización
TRANSPARENCIA COSTA RICA, la Fundación KONRAD ADENAUER
y la Asamblea Legislativa. Este documento contiene la ponencia de
Roxana Salazar de Transparencia Costa Rica y las recomendaciones de
los tres grupos de trabajo: Marco de la ética política, Marco del control
administrativo y jurisdiccional y Marco de la ética administrativo−
financiera.
Con motivo de la celebración de este importante evento en que se ha planteado el tema de la
transparencia en la función pública, quisiera presentar algunas ideas que la Transparencia
Costa Rica ha planteado sobre el fortalecimiento de la democracia y el combate a la corrupción.
El tema de la corrupción siempre ha estado presente en la historia de la humanidad, aunque
circunscrito tal vez a ciertas esferas; sin embargo, hoy día ha adquirido una dimensión y una
preocupación que traspasa fronteras, ocupando en algunos ámbitos un lugar muy destacado,
como son principalmente en el ámbito político, los tribunales de justicia, en los controles
administrativos, en el sector financiero, en los medios comunicación, en la democracia y,
principalmente, en el sentir ciudadano.
En nuestro país existe ya una percepción de que la corrupción es uno de los mayores flagelos
que nos afectan, lo que se pone en evidencia al manifestarse una actitud de indiferencia y hasta
desprecio hacia las instituciones públicas, los políticos, los funcionarios públicos y las estructuras
de representación. Se ha venido fomentando una irresponsabilidad colectiva, muy peligrosa,
también producto de la creciente impunidad, también se ha venido haciendo costumbre, entre los
administrados, creer necesario integrarse a las acciones corruptas, lo que al pasar los años y no
condenarse a los culpables, al prevalecer la impunidad, genera antivalores, principalmente el
odio, la envidia y la inseguridad.
Se ha tratado de crear la percepción que la corrupción existe únicamente en el sector público.
Quienes esto afirman olvidan que existe corrupción en el tanto que dos partes se ponen de
acuerdo. Se ha detectado un incremento mayor de la corrupción en el ámbito público por ser
objeto de mayor difusión por medio de la prensa. Pero ello no debe llevarnos a quitar el dedo en
la llaga que más duele, la que se representa por los actos en que incurren día con día los
ciudadanos en su vida privada, y que afectan peligrosamente las estructuras básicas de la
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sociedad.
La corrupción es un fenómeno que afecta a todos por igual. No importa el ámbito de acción
donde nos ubiquemos. Todos estamos expuestos a ser partícipes de actos corruptos en
nuestras actividades diarias. Lo que nos lleva a recordar aquella frase bíblica que nos dice
"mirad que os envío como ovejas entre lobos, por lo tanto, sed cándidos como palomas y astutos
como serpientes", pero como bien afirma Adela Cortina, la práctica contradice lamentablemente
semejante afirmación porque no son los candorosos quienes triunfan.1
En la mayoría de las sociedades occidentales incluyendo América Latina, donde las prácticas de
esta naturaleza han sido frecuentes, con independencia de su régimen político−económico, la
corrupción pública aparece como un problema socio−político que precisa de soluciones urgentes
y eficaces. A tal punto es la preocupación, que los economistas que analizan el crecimiento
económico, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han comenzado a
argumentar que la corrupción puede disuadir la inversión y retardar el crecimiento.
Una de las primeras preocupaciones que surgen respecto a este tema es precisamente definir su
ámbito, que es lo qué vamos a entender por corrupción. Muy a menudo se ha venido a
circunscribir únicamente a la corrupción pública, o referida a las transacciones internacionales.
Es necesario tener claro que la corrupción, no solo se debe enfatizar respecto al ámbito público,
menos únicamente referido a las transacciones internacionales.
Varias definiciones existen sobre este término, incluimos algunas siguiendo a Ernesto Garzón2:
La corrupción consiste en la violación de una obligación por parte de un decisor con el objeto de
obtener un beneficio personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona,
a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o del pago o servicio extorsionado.
Otra definición indica que la corrupción consiste en la violación limitada de una obligación por
parte de uno o más decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del
agente que lo soborna o a quien extorsionan, a cambio del otorgamiento de beneficios para el
sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno del pago o servicio
extorsionado.
Corrupción no es solo lo tipificado como delito, sino un concepto más amplio que afecta
directamente las actitudes sociales y la credibilidad en la democracia. Diariamente en la prensa
nacional se denuncian actos relacionados con malos manejos con los fondos públicos, tenemos
presente las denuncias sobre los malos manejos de los CATs (certificados de abono tributario)
en que se resalta de manera evidente la "técnica" que se utiliza para eludir la responsabilidad,
como un juego de ping pong se lanza de un lado a otro, sin aparecer persona alguna que
responda en forma directa por los hechos denunciados.
Tenemos muy presente también las serias denuncias de malos manejos de recursos alrededor
del Fondo de Asignaciones Familiares. Sobre todo la forma en que las personas a cargo de la
administración del fondo sortean la responsabilidad.
La prensa también nos informa sobre las partidas específicas, informando que bajo la figura de
"transferencias", algunos diputados manejan sumas millonarias de dineros públicos para repartir.
Al mismo tiempo aparecen algunas denuncias en relación a la tendencia a crear entes con un
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grado máximo de desconcentración, que son administrados por representantes del sector
privado −como si fuera una empresa comercial− pero manejando fondos públicos. Tenemos en
mente algunos de estos entes, que los expertos denominan "híbridos", además de existir
"fondos" creados por leyes especiales, que manejan fondos públicos, con sumas millonarias, sin
una clara rendición y fiscalización de cuentas. En algunas de las noticias llama la atención la
falta de claridad que existe sobre el manejo de fondos públicos.
De estos hechos denunciados en forma cada vez más reiterada, llama poderosamente la
atención de que siempre se habla de muchos millones. Además de que queda siempre presente
que la fijación de las responsabilidades nunca queda dilucidada en forma adecuada, y que pocos
individuos resultan sancionados por esos hechos. Ni que decir del dinero que se esfuma, como
si fuera un gas noble, no se manifiesta nunca más.
Al otro lado de estas denuncias, encontramos al ciudadano común y corriente que se enfrenta a
una distorsión de lo que es su realidad. Frente a ese irregular e impune manejo de fondos
públicos los ciudadanos sentimos como golpes bajos el esfuerzo que realizamos día a día para
generar nuestros recursos para sobrevivir y mantener nuestras familias o para cubrir
necesidades fundamentales.
Se afirma que la falta de control y la falta de exigir rendición de cuentas ha facilitado ver la
función pública como una plataforma para beneficiarse los políticos, contando con una
complacencia general, que en ningún momento se ha orientado a exigir responsabilidades por
hechos incorrectos. A esto debemos unir que hasta ahora los ciudadanos no contamos con
mecanismos efectivos que nos permitan exigir una rendición de cuentas por la función pública,
entendida no solo como la labor de los funcionarios públicos a los cuales accedemos alguna vez,
o un informe semanal de lo que la presidencia ha hecho, sino como una fiscalización directa
sobre los políticos del momento, incluyendo una rendición sobre lo que no se ha hecho.
Si bien es cierto los temas relacionados la corrupción afectan a todos los sectores de la
sociedad, una de las áreas de mayor interés es aquella que corresponde al efecto de esta
actividad en la sociedad. Estos aspectos llaman la atención por su extensión e intensidad, sobre
todo que al aumentar su visibilidad se ha puesto en evidencia la necesidad de proponer líneas de
acción concretas e inmediatas ante las graves repercusiones.
Aparte de los costos económicos, financieros y sociales que implica la corrupción, existe un
elemento más perturbador, que es precisamente la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos,
sobre todo cuando es evidente la impunidad en que quedan los autores de los hechos corruptos.
¿SIMILITUDES EN ACTOS CORRUPTOS?
En el Primer Foro de Estudios Sectoriales sobre Corrupción celebrado en Bogotá el año pasado,
se presentaron los resultados de una serie de estudios realizados sobre la corrupción en
Colombia. Algunos de los resultados presentados muestran una gran similitud de las acciones
corruptas realizadas en país con las que son denunciadas en Costa Rica, y en la región
centroamericana.
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Algunos de los resultados indican que Colombia cuenta con legislación excesiva. Allá, al igual
que en Costa Rica, se continua con el paradigma de que la ley resuelve todo, que aunque se
haya demostrado que en muchas ocasiones la ley no cumple con su cometido, sigue viva la idea
de que ley tiene vida propia y, se aprueban nuevas leyes, cada vez que se descubre un
problema o un fallo en el manejo de los fondos públicos. Igualmente se presentan problemas con
la contratación administración, viciada de deficiencias que se orientan a facilitar la corrupción.
Uno de los temas más interesantes fue conocer sobre las estafas serias al erario público por
medio de lo que denominan los colombianos delito de exportación ficticia. La información
presentada era como estar escuchando las denuncias costarricenses sobre los CATS.
Al referirse a la corrupción en esta área algunos expositores coincidieron en que se cuenta con
una criminalidad generalizada, al punto de afirmar que debería hablarse no de cleptocracia, sino
de democlepcia, en que demos refiere a pueblo y clepton a hurtar, indicando que se va
permeando poco a poco a niveles insospechados por todo lado.
El sistema de salud fue analizado en forma específica encontrando que muchas de las
deficiencias del sistema califican como actos corruptos. Nuevamente similitudes con nuestro
país: ausencia de profesionales en sus horas de trabajo, largas e injustificadas filas, compras de
equipo y medicinas con grandes variaciones entre los suplidores, utilización indebida de los
servicios hospitalarios, falta de conciencia ciudadana en defensa de sus derechos como
paciente.
Un tema presentado, que llama la atención, es la consideración de que en ocasiones la
información que se ofrece tiene una acción "perversa". Esto es que se brinda información que
tiende a exacerbar la negatividad, fomentando descontento y promoviendo acciones negativas
en vez cumplir con su mensaje meramente informativo.
El evento nos deja muchas enseñanzas. Una de ellas es encontrar que la corrupción es como
una enfermedad genérica, que se puede encontrar en cualquier sitio, con diferencias en las
manifestaciones específicas. Queda en nosotros la seria preocupación de descubrir la analogía
existente en las acciones corruptas que se han venido generalizando en nuestros países. Es
interesante conocer de las facetas de la corrupción, que en forma semejante se desarrolla en
nuestros países.
Se evidencio que frente a estos serios problemas, aun no se cuenta con la participación
ciudadana adecuada que permita ejercer un mejor control externo de los manejos de los bienes
públicos y una exigencia apropiada de rendición de cuentas.
Sin embargo, no todo es negativo, por ejemplo es sumamente alentador encontrar una
participación activa del sector académico con el sector público en investigar sobre la corrupción.
Esta relación y la creciente participación de la sociedad civil, abren esperanzas en la lucha
contra la corrupción, ya que también se afirmó en el evento que cuando la lucha contra
corrupción es desde el Estado, los resultados nunca han sido son los esperados. En fin, que son
otros los sectores los que deben promover la lucha y la vigilancia.
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¿En qué estamos?
Con visión positiva, podemos indicar que este tipo de intercambios nos dan esperanza de que
existe interés en conocer la enfermedad y buscar soluciones para curarla o eliminarla.
Otro punto positivo, que merecería una reflexión mayor, es que la corrupción pareciera tiene una
relación directa con la crisis del actual modelo de Estado que tenemos, al menos en América
Latina, en que se repiten una serie de puntos: burocracias excesivas, montones de legislación,
(única función que realizan los congresos), cantidad exagerada de ineficientes controles, débil
participación ciudadana. Esto nos debería llevar a analizar el actual esquema de Estado como
una forma de enfrentar los retos que tenemos y de fortalecer nuestro compromiso con el sistema
democrático.
Se nos ha venido insistiendo en que la democracia representativa debe dar paso a la
participativa, y que por ello se abren espacios para que la sociedad civil participe en la toma de
decisiones. Se habla de fortalecer los mecanismos de traslado de competencias hacia otros
sectores. Al mismo tiempo se ha venido fomentando una mayor desregulación sobre el sector
privado para que pueda actuar de mejor manera, cuando al sector público −que se le califica de
ineficiente y corrupto− deben establecérsele más y mejores controles. A esto debe sumarse que
los teóricos de la corrupción han dictaminado que "la corrupción se incrementa allí donde existen
más monopolios públicos, más reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia
de las actuaciones ante los ciudadanos."3 Por supuesto que este tipo de afirmaciones se utilizan
para promover desregulaciones en los procesos administrativos, que no garantizan que se
erradique la corrupción, ya que se actúa meramente eliminando requisitos, sin entrar a reformar
en forma integral los procesos administrativos.
Incluso últimamente hemos visto una transformación, al menos en lenguaje del esquema
tradicional del Derecho Administrativo. El Estado ahora se ve como empresa, que debe ser
administrada en el mejor beneficio de los clientes. En el Estado se brindan cursos sobre atención
al cliente, mejoramiento de la relación con el cliente, e incluso se han creado oficinas y
departamentos sobre clientes. Aquella división entre administrador −Estado− y los administrados
−ahora clientes− ha ido desapareciendo del lenguaje político.
La experiencia de nuestro país es realmente reveladora de lo que nos ofrecer estos nuevos
modelos que están permeando el lenguaje "oficial". Se habla por parte de los cultores del
Derecho Administrativo de una "huida del Derecho Administrativo", aduciendo que se están
utilizando, cada vez más, mecanismos del derecho privado para administrar y manejar
actividades públicas, entre ellas manejo de recursos. "Debemos tener presente que este proceso
de huida del Derecho Administrativo, en nuestro medio se debe a ideas foráneas, sobre todo de
los organismos financieros internacionales (OFI) y del GATT que pretende la supuesta
transparencia y la eliminación de las trabas al comercio internacional −pero a favor de los
nacionales de los países ricos, en detrimento de los nacionales de los países pobres− y uno de
los principales escollos en nuestro ordenamiento jurídico −desde su punto de vista− es la
normativa referente al régimen de contratación administrativa."4
Estos elementos debemos tenerlos presente, para reflexionar sobre el alcance de estos modelos
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y su incidencia en la reducción o fomento de la corrupción.
Compromisos internacionales
Durante la década pasada, el lugar que ocupa la corrupción a nivel internacional, ha motivado su
inclusión en las agendas internacionales, uno de cuyos antecedentes es la Cumbre de las
Américas, celebrada en 1994, donde en la Declaración de Principios y en el Plan de Acción
adoptados, los Estados se comprometen a desarrollar en el seno de la Organización de los
Estados Americanos, un enfoque hemisférico sobre actos de corrupción. De este compromiso
surge en marzo de 1996, una Conferencia Especializada en la que se firmó la Convención
Interamericana contra la Corrupción, orientada a sentar pautas de control, prevención y
eliminación de la corrupción en nuestros países. Esta Convención es precisamente la que da
origen a este taller buscando definir mecanismos para su difusión e implementación.
En la Unión Europea, se ha planteado por la Organización Europea de Cooperación Económica
y Desarrollo −OECD− la urgencia de controlar los sobornos extraterritoriales que se han venido
convirtiendo en una práctica muy preocupante. Para esto han promovido la Convención para el
Combate de los Sobornos a Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones
Comerciales Internacionales. La orientación de esta convención es en que la mayor parte de la
atención en los casos de corrupción se concentra en los funcionarios públicos alrededor del
mundo que se enriquecen aceptando sobornos, mientras que aquellos que los ofrecen reciben
menos atención. Pero ambas partes, con sus prácticas de corrupción, conspiran en efecto, para
provocar un inmenso daño al desarrollo y al comercio internacional. Es necesario contar con
acciones para reducir la corrupción, y la propuesta de la Convención de la OCDE es una
iniciativa para eliminar estas prácticas corruptas. Presentemente, existen pocos desincentivos
para la inmensa cantidad de corruptores en las transacciones internacionales. Solo los Estados
Unidos, por ejemplo, tiene una Ley Contra las Prácticas de Corrupción en el Exterior, que
contempla como un delito los sobornos pagados en el extranjero.
También en las Naciones Unidas se han tomado una serie de disposiciones y acuerdos para el
combate de la corrupción. El 28 de junio de 1997, la Asamblea General de las Naciones Unidas,
consciente de la gravedad de los problemas relacionados con la corrupción, adoptó una
resolución en la cual los Estados se comprometen a diseñar estrategias para prevenir y controlar
la corrupción, enfatizando en el mejoramiento de los gobiernos, como una condición para lograr
un desarrollo humano sostenible.
Un elemento adicional que contemplan muchos de estos acuerdos internacionales es el
fortalecimiento de la democracia y de las instituciones del Estado de Derecho, además de
fomentar la participación activa de la sociedad civil.
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Declaración de Santiago
En abril de 1998, nuestro país suscribe la Declaración de Santiago y su Plan de Acción. En esta
ocasión, Costa Rica se compromete a luchar contra la corrupción, el lavado de dinero, el
terrorismo, el tráfico de armas y el problema de las drogas.
Dentro del Plan de Acción se incluye campañas a favor de la Sociedad Civil, otorgando a los
gobiernos obligaciones específicas como las siguientes:
− Promover, con la participación de la sociedad civil, el desarrollo de principios y
recomendaciones para que dentro de los marcos institucionales se estimule la formación de
organizaciones responsables, transparentes y sin fines de lucro y otras organizaciones de la
sociedad civil, incluidos, cuando proceda, los programas de voluntarios, y fomenten, de acuerdo
con las prioridades nacionales, diálogos y alianzas sector público−sociedad civil en las áreas que
se consideren relevantes.
− Recoger las iniciativas existentes que promuevan una mayor participación de la sociedad civil
en los asuntos públicos, tales como las experiencias pertinentes y exitosas de los Consejos
Nacionales para el Desarrollo Sostenible y la Estrategia Interamericana de Participación
Pública, entre otras. Tan pronto como sea posible, los Gobiernos adoptarán planes de trabajo
para implementar marcos jurídicos e institucionales basados en los principios y recomendaciones
en sus respectivos países.
− Encargar a la OEA que fomente el apoyo entre los Gobiernos y las organizaciones de la
sociedad civil, y promueva los programas para lograra fortalecer la participación, y solicitar al BID
que desarrolle e implemente junto con los Estados interesados y otras instituciones
interamericanas, mecanismos financieros hemisféricos dedicados especialmente a la
implementación de programas orientados hacia el fortalecimiento de la sociedad civil y los
mecanismos de participación pública.
Respecto al tema de la corrupción, el Plan de Acción de la Declaración de Santiago compromete
a nuestro país a:
− Respaldar el "Programa Interamericano para Combatir la Corrupción" e implementar las
acciones que allí se establecen, particularmente la adopción de una estrategia para lograr la
pronta ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada en 1996,
(compromiso ya cumplido) a elaborar códigos de conducta para los funcionarios públicos, de
conformidad con los respectivos marcos legales, el estudio del problema del lavado de los bienes
o productos provenientes de la corrupción y la promoción de campañas de difusión sobre los
valores éticos que sustentan el sistema democrático. En este sentido este compromiso está
parcialmente cumplido, ya que existe un proyecto de ley que cubre algunos de estos temas, pero
no ha sido aprobado por el plenario legislativo.
Respaldar la realización de talleres auspiciados por la Organización de los Estados
Americanos (OEA) para difundir la normativa contemplada en la Convención Interamericana
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contra la Corrupción. Este taller refleja este compromiso.
− Propiciar en el marco de la OEA, y de conformidad con el mandato contenido en el Programa
Interamericano para Combatir la Corrupción, un adecuado seguimiento de los avances de la
Convención Interamericana contra la Corrupción.
− Promover en las legislaciones internas la obligación de los titulares de altos cargos públicos y
de otros niveles, cuando la ley así lo establezca, de declarar o revelar los activos y pasivos
personales ante los órganos competentes.
Propuestas de nuestra organización
Lograr la mayor participación de la ciudadanía requiere que esta cuente con instrumentos que le
ofrezcan acceso a la información, para que esta manera se logre una mayor participación. No
olvidemos que el Principio 10 de la Declaración de Río Sobre Ambiente y Desarrollo suscrita
por los Estados en Río de Janeiro en 1992, establece que la participación debe lograrse
permitiendo a toda persona al acceso adecuado de la información. Agrega, los Estados deberán
facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
la disposición de todos. Asimismo, deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
Lo anterior nos ha impulsado a proponer una discusión conceptual sobre el tema, sus ámbitos y
sus causas y se proponga, en conjunto, con otros sectores de la sociedad, acciones específicas
dentro de una propuesta de proyecto con esfuerzos concentrados en la lucha contra la
corrupción y fortalecimiento de la ciudadanía.
Es necesario poner en práctica estrategias eficaces para erradicar la corrupción así como
aquellas que se derivan de la actividad; se necesita desarrollar y fortalecer los esfuerzos
nacionales relacionados con la lucha pública y ciudadana contra la corrupción, con el fin de
educar para una cultura ética tanto en las instituciones públicas como de la ciudadanía y
modernizar la legislación y su aplicación incorporando la normativa necesaria para prevenir,
controlar y sancionar eficazmente las conductas consideradas como corruptas y los actos que de
ellas se desprenden.
Si bien es cierto estas propuestas no abarcan todos los requerimientos de la lucha contra la
corrupción, consideramos que la puesta en práctica de medidas de este tipo contribuyen a
proporcionar transparencia en los asuntos públicos y privados, consolidando reglas mínimas e
introduciendo nuevas normas para el respeto pleno de los derechos de los ciudadanos. Por otro
lado, aparte de los costos económicos, financieros y sociales que implica la corrupción, existe un
elemento más perturbador, que es precisamente la pérdida de legitimidad de los gobiernos.
Sobre todo cuando es evidente la impunidad en que quedan los autores de los hechos corruptos.
Ese hecho, se evidencia con la actitud de indiferencia y hasta desprecio hacia las instituciones
públicas, los políticos, los funcionarios públicos y las estructuras de representación. Estas
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actitudes menoscaban a la democracia.
El remozamiento de la democracia plantea la incorporación de instrumentos orientados a facilitar
la participación ciudadana, utilizando mecanismos como la consulta, la rendición de cuentas, el
acceso a la información, todo rodeado de transparencia, para garantizar la credibilidad
necesaria.
Basado en esta premisa, y aunado a la reforma del artículo 11 de la Constitución, que garantiza
la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, consideramos que el proyecto viene en gran
medida a delinear este camino hacia el fortalecimiento de la participación ciudadana. Este tema
ya con respaldo constitucional, requiere tener claro que la rendición de cuentas se hace basado
en criterios o elementos de comparación. Esto es informar basado en metas propuestas,
compromisos adquiridos, impactos producidos, beneficios logrados, actividades realizadas, y
otros elementos, que permitan comparar y analizar el grado de cumplimiento de los
compromisos adquiridos con las acciones realizadas y las no realizadas. De otra manera, se
convertirá en un simple informe de labores, que nunca es una rendición de cuentas, como
sucede actualmente con informes de acciones realizadas por parte del Ejecutivo.
Consideramos que es fundamental, que en relación a las políticas de nuestro país, exista una
obligación de difundir la información para alcanzar transparencia en las acciones públicas,
asimismo es necesario lograr la ampliación de la participación ciudadana, la búsqueda de
mecanismos efectivos de control y monitoreo, donde los políticos y funcionarios públicos tengan
que dar respuesta a los compromisos adquiridos y las metas acordadas.
Dentro de esta visión, no debemos olvidar que todo se debe mover dentro de las siguientes
pautas:
1. La responsabilidad pública de la sociedad civil, que ya en una democracia es parte
fundamental de sus obligaciones, actuar como coadyuvante del poder público para
atender el interés general.
2. La obligación del funcionario público de rendir cuentas, y actuar en forma transparente.
3. Los políticas no deben forjarse ni responder a intereses casuísticos, sino que deben
basarse en una política general, consensuada entre los diferentes actores sociales, la
empresa privada y la sociedad civil, enmarcada en el camino que el país haya
establecido al respecto.
4. Los funcionarios públicos no deben actuar ni responder a las demandas casuísticas de
gremios o sectores, deben actuar con parámetros de interés general.
Un camino ineludible, que pueda representar estos nuevos marcos de acción, debe contener al
menos lo siguiente:
La defensa del derecho a la participación de la sociedad civil, en sentido amplio, no solo
los grupos o cámaras empresariales.
Definición clara de las obligaciones de los funcionarios públicos.
Aprobación de normas claras contra el enriquecimiento ilícito y la lucha contra la
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corrupción, como herramientas adicionales, en la búsqueda de la transparencia.
La promoción de sistemas eficientes de control y rendición de cuentas, y patrones
mínimos de seguimiento y control sobre las políticas y compromisos políticos.
Fomentar el rescate de los valores cívicos y el acceso a la información, como
instrumentos para fortalecer la democracia y la participación ciudadana.
Fortalecer la legislación vigente por medio de nuevas reformas legales y promover la
modernización de las instancias de control administrativo y judicial.
Establecer mejores controles y sanciones para lograr que la impunidad se reduzca, en
forma evidente.
Establecer un sistema de indicadores que permita evaluar la corrupción y evaluar la
rendición de cuentas por parte de los gobernantes y funcionarios públicos.
Generar información y consulta sobre la transparencia en las negociaciones públicas.
Otras acciones que hemos promovido se orientan a establecer algunas pautas sobre
mecanismos de responsabilidad para el Sector Público y para el Sector Privado.
Para el Sector Público hemos considerado los siguientes mecanismos:
Rendición de cuentas, esto se basa en una evaluación periódica de políticas, programas
y proyectos para integrar la adopción, la aplicación y evaluación de las políticas y
cumplimiento efectivo.
Fortalecer la Contraloría General de la República para que pueda realizar de mejor
manera sus obligaciones legales.
Claridad administrativa esto facilitar la información al administrado para que exista
transparencia en las relaciones entre ambas partas.
Fortalecimiento de los gobiernos locales, incluyendo la creación de Contralorías de
Servicios en los municipios para que los ciudadanos puedan hacer uso de este
mecanismos.
Fortalecimiento de los controles internos en las instituciones, ya que muchas veces lo
que existe es un trato diferenciado entre los usuarios de los servicios públicos.
Transparencia y publicidad sobre contrataciones de servicios.
Obligatoriedad de mecanismos de evaluación, verificación, rendimiento de cuentas,
medición de la calidad, información ciudadana dentro de las instituciones públicas, para
garantizar la transparencia del quehacer público.
Programas preventivos y educativos en todos los niveles de la administración pública
para fomentar el compromiso de transparencia y responsabilidad en todos los
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funcionarios públicos y los usuarios o administrados.
Promover sistemas integrados de gestión financiera.
Reformas legales que incluyan la sanción de conductas delictivas no tipificadas
actualmente.
Mecanismos para el Sector Privado
Garantizar el acceso a la información, facilitar acceso a solicitar información en forma
gratuita.
Promover reformas electorales para facilitar la participación ciudadana en los gobiernos
locales, sin necesidad de pertenecer a un partido político.
Integrar en los reformas al Código Electoral la elección de diputados por listas.
Contar con información sobre fondos públicos, su manejo y administración, establecer
mecanismos, podría ser vía internet para que el administrado pueda conocer sobre la
administración de los fondos públicos, sobre todo en las instituciones autónomas o entes
desconcentrados.
Facilitar la denuncia de casos de corrupción, este mecanismo deberá establecerse de
forma que se pueda presentar denuncias por parte de la ciudadanía, utilizando los
medios que existen o creando nuevos, de modo que exista un vigilancia general sobre el
uso y disposición de los bienes públicos.
Códigos de ética empresariales y profesional, esto orientado a fortalecer las
responsabilidades del sector privado, que cada día adquiere más obligaciones del
Estado en sus manos.
Participación en definición y aprobación de presupuestos, especialmente gobiernos
locales.
Transparencia en los procesos de contratación pública.
Garantías sobre la fiscalización en los fondos públicos y sobre las obras públicas
contratadas.
Garantías de fiscalización sobre las obras concesionadas.
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RESULTADOS DEL FORO IMPLEMENTACION DE LA
CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION
El día 31 de julio se celebro en la Asamblea Legislativa el Foro Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción, contando con el auspicio de la organización
TRANSPARENCIA COSTA RICA, la Fundación KONRAD ADENAUER y la Asamblea
Legislativa. Después de la sesión inaugural se conformaron tres grupos de trabajo, que
plantearon las siguientes recomendaciones.
GRUPO: Marco de la ética política
1. Solicitar a la señora Presidenta de la Asamblea Legislativa hacer una reunión con la
jefaturas de Fracción para encontrar − a corto plazo− una fórmula viable que permita
establecer una Comisión Especial Mixta que en un plazo de tres meses produzca un
texto sustitutivo que incorpore todos los proyectos de ley en el campo de la lucha contra
la corrupción y fomento de la probidad, y se someta a un trámite expedito, pero que
cuente con amplia divulgación, una amplia consulta a la ciudadanía y a los grupos
sociales organizados.
2. Solicitar a la señora Presidenta de la Asamblea Legislativa proponer por medio de la
Comisión Interparlamentaria Centroamericana contra Corrupción y Narcoactividad
(CICONA) se formule en todos los países de la región un mecanismo similar.
3. Solicitar a Transparencia Costa Rica llevar a cabo, de común acuerdo la Defensoría de
los Habitantes, la Contraloría General, la Procuradoría, el Ministerio Público, y con los
grupos organizados (COMISIÓN NACIONAL DE RESCATE DE VALORES, CONAMAJ,
CIVITAS, COORDINADORA CIVICA NACIONAL, FORO PERMANENTE CONTRA LA
CORRUPCION Y OTROS), un taller de trabajo dirigido a preparar un plan de acción que
contemple, entre otros: la difusión de los proyectos de ley, la incorporación de nuevos
planteamientos, y se formulen mecanismos de participación organizada que ayuden a
enriquecer los proyectos de la corriente legislativa.
4. Proponer a la Defensoría de los Habitantes que adelante un Plan de Acción y una
Propuesta de Ejecución de cumplimiento de la obligación constitucional del artículo 11 de
nuestra Constitución: sobre rendición de cuentas.
5. Elevar a rango constitucional la Defensoría de los Habitantes, de conformidad a lo
establecido en el artículo 9 de la Convención, que busca fortalecer los entes de control
existentes.
GRUPO: Marco del control administrativo y jurisdiccional
El grupo llegó a las siguientes recomendaciones:
1. No se recomienda la creación de nuevas instancias o creación de entes jurisdiccionales
pues existen. Se formula un llamado a que en su lugar se fortalezcan los existentes.
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2. Revisar los proyectos de ley para evitar duplicidades o formulaciones innecesarias.
3. Hacer un inventario de las leyes vigentes y promover un debate nacional para evitar la
impunidad.
4. Articular todos los esfuerzos con la participación de todos los sectores (sociedad civil,
clase política, prensa).
5. Dotar de recursos financieros a los órganos existentes y darles un mayor rango
administrativo.
6. Analizar con mayor profundidad los siguientes proyectos −que han sido considerados los
más importantes−: Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito y Ley
Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, con el fin de darles un trámite
ágil.
GRUPO: Marco de la ética administrativo−financiera
El grupo considera:
1. Incorporar una unicidad en el lenguaje de la ley, que procure la convergencia y unicidad
de criterios, y así evitar confusiones y errores de interpretación.
2. Fomentar la transparencia en la función presupuestaria mediante la integración de los
controles internos, y el establecimiento de reglas claras de cumplimiento obligatorio en
relación con la rendición de cuentas.
3. Establecer normas los valores de la responsabilidad, transparencia en el manejo de los
fondos públicos.
4. Fomentar el valor del control político presupuestario, por medio de la Comisión del
Control del Ingreso y el Gasto Público de la Asamblea Legislativa, de modo que
complemente el control administrativo contable de la Contraloría General.
5. Hacer un llamado contra el inmovilismo de la Asamblea Legislativa en relación con la
aprobación de leyes efectivas que atiendan los compromisos adquiridos al ratificar la
Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción.
Durante las presentaciones y participación en los grupos de trabajo, prevalecieron una serie de
pautas que merecen destacarse:
1. La ley es un instrumento más pero no es la panacea, se requiere fomentar valores
ciudadanos de responsabilidad.
2. Fomentar en los ciudadanos el derecho a exigir la rendición de cuentas de los
funcionarios públicos.
3. Promover una discusión para clarificar el concepto de corrupción, ya en muchas
ocasiones se asocian como iguales, la ineficiencia o lentitud administrativa o judicial,
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como actos de corrupción. Corrupción no es sinónimo de lentitud, falta de celeridad,
ineficiencia.
4. Los delitos relacionados con actos corruptos son delitos de carácter social, ya que
afectan a la colectividad, por lo que deben contar con interpretaciones y principios
distintos a los conceptos jurídicos tradicionales (fortalecer mecanismos como reversión
de la carga de la prueba, etc.).
5. Integrar a otros grupos sociales en las discusiones, especialmente el sector privado
organizado en cámara y a la prensa o medios de comunicación.
6. Establecer una estrategia nacional que cubra todos los ámbitos, sobre todo en el sector
de la educación.
7. Fomentar el "volver a creer" tanto en las instituciones como en las personas, en la clase
política.
8. Establecer mecanismos de prevención como una forma apropiada de lucha contra la
corrupción.
9. Formular normas de derecho positivo que ejerzan una función preventiva.
Conclusiones
Muy importante ha sido compartir con ustedes algunas de las acciones que nosotros como
grupos a la sociedad civil ha venido realizando en aras de fortalecer nuestra democracia.
Para concluir quisiera enfatizar en que el Estado de Derecho actual ha sufrido una modificación
importante. La sociedad civil desde hace varios años ha cambiado su actitud pasiva y está
actuando, en forma organizada, en diferentes ámbitos de la sociedad.
La experiencia en Costa Rica en el campo ambiental constituye un ejemplo muy importante, que
nos permite prever que ahora esta participación en el ámbito de la corrupción, rendición de
cuentas y fortalecimiento de democracia tiene un gran potencial.
Notas:
1. Cortina, Adela. Etica de la sociedad civil. ¿Un antídoto contra la corrupción?
Contribuciones para el entendimiento número 25.
2. Garzón Valdés, Ernesto. Acerca del concepto de la corrupción. Contribuciones para el
entendimiento número 7.
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3. INCEP. Por una cultura de la integridad y la transparencia. Octubre de 1999, página 26.
4. Cervantes, Rosa Iris. La huida del Derecho Administrativo. Revista Judicial. Costa Rica,
2000.
__________
Roxana Salazar es Abogada costarricense de la Universidad de Costa Rica. Con una maestría
en políticas y legislación ambiental de Cornell University. Actualmente directora ejecutiva de la
FUNDACION AMBIO y Presidenta de la Junta Directiva de la organización TRANSPARENCIA
COSTA RICA. Cuenta con gran experiencia en el análisis y búsqueda de soluciones sobre
diferentes temas ambientales, de desarrollo sostenible y de participación ciudadana. Ha
publicado alrededor de quince libros de legislación y políticas ambientales, además de varios
ensayos sobre diferentes temas ciudadanía, participación ciudadana, responsabilidad,
corrupción. Ha ejecutado varios consultorías sobre políticas y legislación ambiental, para el BID,
OEA, gobierno de Costa Rica y otros sectores. Ha participado en la formulación de varios
proyectos de legislación ambiental, como el proyecto de ley para el sector hídrico, dentro del
proyecto BID−MIDEPLAN−SINADES.
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Ética Civil
http://www.geocities.com/eticacivil
Hernán Saldarriaga A.
Sociólogo y periodista
Colombia
[email protected]
http://www.geocities.com/eticacivil/hojavid.htm
Tenemos la alegría y el honor de presentarles a ética civil empresarial,
una empresa familiar de profundo contenido humanístico y social, sin
ánimo de lucro y en proceso de consolidación para su desarrollo y
crecimiento.
Misión
La misión que se propone ética civil empresarial es la de dotar a las empresas nacionales e
internacionales y a la universidad misma, de una herramienta educativa que les permita
mantener o recuperar los valores propios de una organización, capaz de influir desde su esfera
en la transformación del medio ciudadano, a partir de la ética civil.
Inspiración
Este trabajo nace bajo la inspiración de las palabras de CONSTANTINO KAVAFIS, quien
escribía: "Frecuentemente observo la poca importancia que atribuyen los hombres a las
palabras. Me explicaré. Un hombre sencillo tiene una idea, condena una ley o una opinión
generalmente aceptada. Sabe que la mayoría piensa lo contrario y calla por eso, creyendo que
no es conveniente que hable y argumenta que con sus palabras nada cambiará. Es un error. Yo
actúo de otro modo. Condeno, por ejemplo, la pena de muerte. En cuanto tengo ocasión lo
proclamo, no porque crea que porque yo lo diga los gobiernos la abolirán mañana, sinó porque al
decirlo contribuyo al triunfo de mi opinión. No importa que nadie esté de acuerdo conmigo. Mi
palabra no se perderá".
Historia
Cumplíamos los 24 años de edad, cuando fuimos invitados por el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA, en Antioquia, Colombia, para integrar un grupo de jóvenes profesores que
orientáramos y dictáramos la ética en este centro educativo empresarial de importantísima
proyección en el mundo de los negocios. Fue así como nos vinculamos a este agradabilísimo
trabajo, que complementaba la vocación que veníamos desarrollando de maestro de escuela.
Permanecimos varios años al frente de esta cátedra, pero la necesidad de continuar nuestros
estudios profesionales nos impidieron seguir asistiéndola.
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Transcurrieron muchos años y cuando ya frisábamos en los 55, empezamos a compartir
nuestras inquietudes sobre la necesidad de la ética en las empresas con profesores y amigos de
la Universidad Nacional de Colombia, en la sede de Medellín, y a incluirla como parte de nuestra
cátedra de administración. Así se gestó el formativo semanal, el libro de ética civil empresarial y
la página Web.
En enero de 1997 se inicia el formativo semanal que empieza a enviarse vía fax a 40 empresas,
hoy se distribuye vía fax y e−mail a cerca de mil empresas y ya he sobrepasado las 175
publicaciones ininterrumpidas.
El libro, agotada la primera edición hecha de 1997, requirió una primera reimpresión que se hizo
a finales de 1998.
La página en Internet, empieza a aparecer, tímidamente, en 1999 gracias al servidor gratuito
"Geocities", y su construcción recibe la orientación de Unisalud, de la Universidad Nacional de
Colombia y el apoyo y colaboración de la señora Blanca Nury Restrepo de Saldarriaga. En el
proceso de actualización de esta página, desarrolla una sección orientada hacia la ética pública
aplicable a empresas y organizaciones estatales. Todo este trabajo tiene como respaldo una
experiencia de cerca de 20 años en una importante empresa textil colombiana, en sus áreas de
Relaciones Industriales. Más de 10 años en la dirección ejecutiva de los programas de una ONG
generadora de empresas en los niveles poblacionales más pobres. Más de 25 años como
profesor en la Facultad de Minas de la Universidad Nacional de Colombia, sede de Medellín, y
más de 6 años en asesorías empresariales relacionadas con el desarrollo del talento humano, la
administración y la planeación estratégica.
Visión
Para el año 2005, nos proponemos ser el primer centro latinoamericano de estudios y
enseñanza de la ética civil empresarial, con un excelente talento humano, dotado de las más
modernas tecnologías en la difusión del saber prudencial, que contribuya con el mundo
empresarial latinoamericano, a la revitalización de actitudes y valores éticos civiles empresariales
en su Talento Humano, a través de la docencia, la investigación, la información, la asesoría y la
auditoria social, para responder a los desafíos de la competitividad entre economías
globalizadas.
Objetivos
Dentro de nuestros principales objetivos para estos cinco años se encuentran: La publicación de
dos nuevas ediciones de nuestro libro ética civil empresarial. La edición de 250 formativos de
ética, semanales, distribuidos por fax y por correo electrónico a 3000 empresas
latinoamericanas. La edición semanal de la página web. La realización de 25 seminarios y
talleres virtuales de la ética. La edición de una historieta infantil. La realización de 50 talleres
presenciales sobre ética civil empresarial para latinoamerica. La edición de un periódico mensual
destinado a trabajadores operarios y sus familias. La edición de un programa de radio y
televisión.
Apoyos y justificación
En este proceso, hemos contado con el apoyo económico y laboral familiar y la pauta publicitaria
de algunas empresas en nuestro libro y en nuestros formativos. Para la consolidación de
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nuestros propósitos quinquenales, estaremos buscando el apoyo de organismos nacionales e
internacionales que nos permitan continuar con este obra, porque estamos convencidos de que
nuestros países latinoamericanos tienen, definitivamente, que revitalizar sus actitudes y valores
si pretenden mantener su competitividad humana en los mercados globalizados.
La competitividad se define como "la capacidad de un país para generar valor agregado e
incrementar la riqueza nacional, a partir del manejo de sus fortalezas, todo ello en función de la
forma como se relaciona con las demás naciones", según el IMD suizo.
Dentro de los ocho indicadores que este instituto utiliza para la medición de la competitividad
está el rubro de "capital humano", en donde se tiene en cuenta las características de población,
de fuerza laboral, de empleo, de desempleo, de estructura educativa, de calidad de vida, de
actitudes y valores.
Las empresas de los países de nuestra región tienen que acelerar, aún en su situación actual,
los procesos de desarrollo de su Talento Humano, no solo en lo científico, en lo tecnológico, en
lo administrativo, sino también en sus actitudes y valores. Aquí en este campo, en su
revitalización, hemos especializado nuestra contribución. Porque por ahí están radicadas causas
de nuestro bajísimo posicionamiento regional en la escala internacional de la competitividad.
HERNAN SALDARRIAGA A.
Medellín. Colombia
__________
Hernán Saldarriaga A. es sociólogo y periodista, diplomado por la NTC de Nueva York en
Desarrollo de la Organización. Ha sido profesor universitario durante más de 30 años en
cátedras relacionadas con la administración. Profesor invitado de las universidades de Harvard y
MIT. Director de Relaciones Humanas y de Desarrollo social de Fabricato, la segunda empresa
textil de Colombia. Director ejecutivo de Actuar Famiempresas, organización sin ánimo de lucro
orientada a generar empleo en los sectores más pobres de la población colombiana.
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Los códigos de conducta en la
Función Publica : fortalezas y debilidades
José Luis Tesoro
Investigador del Instituto Nacional de la Administración Pública
Argentina
[email protected]
Introducción
Dentro de las estrategias de combate a la corrupción, los códigos de conducta tienden a
difundirse, en países de diversas latitudes, como instrumentos para inducir actitudes más
responsables, transparentes y honestas, así como para prevenir, disuadir y detectar conductas
indeseables por parte de los servidores públicos. Algunos ejemplos en nuestra región
latinoamericana son los códigos de conducta vigentes en la Argentina, Brasil, Colombia,
Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela, cuyos instrumentos normativos se indican en la
bibliografía1 .
Entre los factores que contribuyeron a la referida difusión de los códigos de conducta, cabe
mencionar los siguientes: a) los procesos de reforma y modernización del Estado y de la
Administracion Pública, b) las reformas constitucionales (por ejemplo: Brasil en 1988, Colombia
en 1991, Argentina en 1994), c) los encuentros hemisféricos como la "Convención
Interamericana Contra la Corrupción" (CICC, 1996), y d) la presión de diversos sectores de la
sociedad civil y de los medios de comunicación
Aun cuando no se coincida con la frecuente calificación de dichos códigos como de "ética
pública", ya que ésta supondría implícitamente que algún individuo o conjunto de individuos
reúnen la autoridad, las competencias o la calidad moral necesarias para imponer a otros ciertos
principios de ética, no pueden aquí eludirse las acepciones −ya prácticamente generalizadas− de
la "ética" como la "aplicación fáctica" de la moral, y de la "ética pública" como el conjunto de
modalidades tendientes a regular la conducta de los representantes, funcionarios y agentes de
los poderes públicos.
Esta nota tiene los siguientes objetivos: a) delinear una aproximación conceptual a la cuestión de
la ética en la función pública, b) reseñar las funciones de los códigos de conducta, c) delinear las
fortalezas y debilidades de dichos códigos con relación a sus funciones, y d) sugerir algunas
medidas para consolidar fortalezas y atenuar debilidades.
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1.− Una aproximación conceptual
1.1.− La antinomia de la "ética decretada"
Como disciplina filosófica, también denominada "filosofía moral", la ética es básicamente una
actividad intelectual abierta, indagatoria, reflexiva y crítica. De acuerdo con Ladd (1980), la ética
se refiere a cuestiones que deben ser examinadas, exploradas, discutidas y argumentadas, y no
a aquellas susceptibles de ser resueltas por decreto de autoridad.
Aun cuando un "código de ética" fuera el resultado consensuado de una deliberación entre
conspicuos representantes de instituciones no gubernamentales, empresarias, sindicales,
universitarias, académicas y de otras organizaciones sociales, y fuera posteriormente
promulgado por autoridad, la pretensión de fijar principios éticos a otras personas implicaría
contradecir la misma noción de la ética, que presupone que las personas son agentes morales
autónomos, confundiéndola con alguna forma de imposición heterónoma de reglas.
Esto no significa que la ética sea irrelevante para formalizar y valorar reglas de conducta para
miembros de ciertos grupos, por ejemplo, los integrantes de la Administración Pública; pero el rol
de los principios éticos es el de evaluar, sustentar o cuestionar tales reglas, no debiendo
identificarse con éstas.
Al calificar como atinentes a la ética cuestiones vinculadas a la prevención y el control de la
corrupción, se corre el riesgo de sumirlas en un ámbito de voluntarismo que podría atentar
contra la eficacia y la propia razón de ser de las eventuales medidas, dado que −en términos
algo pueblerinos− los factores determinantes de la ética individual provienen fundamentalmente
del ombligo, de la cuna y de la casa. Los individuos portan, trasladan e incorporan su propia
ética a la función pública, y −de acuerdo con indicios empíricos− no parecería ser ésta
justamente la institución más idónea para forjar una ética común.
1.2.− La macro−ética y la micro−ética de la función pública
Al tratar cuestiones éticas relevantes con relación a la función pública, podría distinguirse entre
las cuestiones de macro−ética y las de micro−ética.
Las primeras se refieren a aquellos problemas trascendentes en los cuales se ven involucrados
los servidores públicos en su relación con la Sociedad; por ejemplo: ¿Cuáles son nuestras
responsabilidades sociales como servidores públicos?, ¿Qué deberíamos hacer para tornar más
relevantes, eficaces y efectivas nuestras acciones en función de las demandas, necesidades y
expectativas de la Sociedad?, ¿Cómo podríamos garantizar una base de legitimidad y de
transparencia en la gestión pública?, ¿Cómo deberíamos contribuir a una mayor equidad social
sin desalentar la iniciativa individual?, ¿Cómo deberíamos encarar nuestras intervenciones para
que los recursos lleguen esencialmente a los legítimos destinatarios?. Dada su complejidad, ese
tipo de cuestiones se presta a la controversia, al debate y la reflexión.
Las cuestiones de micro−ética, en cambio, se relacionan con la responsabilidad por decisiones y
conductas en torno de la función pública; por ejemplo: ¿Para la cobertura de este cargo, es más
importante la lealtad o la idoneidad?, ¿Cómo me siento cubriendo un determinado cargo por
mera afinidad partidaria o familiar?, ¿Cómo me siento aceptando un cargo en una empresa a la
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que beneficié durante mi gestión pública, aun cuando el ofrecimiento se sustente en mi
competencia profesional?, ¿Cómo me siento como beneficiario de un privilegio legalmemente
inobjetable pero moralmente intolerable?. La respuesta a ese tipo de cuestiones deriva
generalmente de la aplicación de nociones ordinarias de honestidad, dignidad, decencia,
idoneidad, responsabilidad, civilidad, consideración y respeto, que deberían ser inmanentes al rol
del servidor público.
Uno de los paradigmas más difundidos en el ámbito de la micro ética pública es el de los siete
principios básicos sugeridos por la Comisión Nolan (U.K. 1995), cuyos antecedentes se reseñan,
de manera sinóptica, en Martínez Bargueño (1996):
Vocación de servicio (selflessness): Los funcionarios públicos deben adoptar sus
decisiones basándose exclusivamente en el interés público, y no para obtener beneficios
financieros o materiales para sí mismos o para sus familiares o amigos.
Integridad (integrity): Los funcionarios públicos deben evitar contraer obligaciones
financieras o de otro tipo con individuos u organizaciones externas que puedan ejercer
alguna influencia sobre ellos en el desempeño de sus funciones oficiales.
Objetividad (objectivity): En el desarrollo de las gestiones públicas, incluyendo
nombramientos, selección de contratistas o recomendación de individuos para
promociones o beneficios, los funcionarios públicos deben sustentar sus selecciones
exclusivamente en el mérito.
Respondabilidad (accountability): Los funcionarios públicos deben rendir cuentas ante
la sociedad de sus decisiones y acciones, y deben someterse a las modalidades de
escrutinio apropiadas para su nivel.
Apertura (openness): Los funcionarios públicos deben ejercer la mayor apertura posible
con relación a sus decisiones y acciones, y explicar sus fundamentos. Sólo pueden
restringir información en los casos en que claramente lo demande el interés público.
Honestidad (honesty): Los funcionarios públicos deben declarar cualquier interés
privado relacionado con sus funciones públicas y adoptar las medidas para resolver todo
eventual conflicto de interés, protegiendo el interés público.
Liderazgo (leadership): Los funcionarios públicos deben promover y sustentar los
referidos principios a través del liderazgo y del ejemplo.
Aun cuando la mayor parte de los códigos de conducta contemplan principios como el respeto
por la cosa publica, la eficiencia, la eficacia y el compromiso con la Sociedad, en general puede
inferirse que lo que en nuestros países se denomina "ética pública" no pretende contribuir
mayormente a dilucidar cuestiones de macro−ética ni de micro−ética, sino a otra categoría de
cuestiones de escaso interés para la ética, dado que normalmente no se prestan a reflexión ni a
debate relevante. Por ejemplo: ¿Es aceptable que un servidor público reciba obsequios o
atenciones especiales que puedan generarle un conflicto de interés o comprometer su decisión?,
¿Cuál es el valor monetario del obsequio o atención especial cuya aceptación se supone que
podría comprometer la decisión de los servidores públicos de distintos niveles?, ¿Es permisible
que cualquier ciudadano tenga acceso a la declaración del patrimonio personal de los servidores
públicos?, ¿Es aceptable que un servidor público se beneficie personalmente con el patrimonio
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de la Sociedad?, ¿Es aceptable que un dirigente político reciba, para su partido, donaciones
ocultas que eventualmente podrían condicionar o comprometer la gestión de gobierno?.
Hasta tal punto ha llegado la trivialización del concepto de ética, que hasta se ofrecen hoy −con
candoroso desparpajo y al mejor estilo "light"− servicios de reingeniería ética.
Desde luego, nada impide a la Administración Pública adoptar un código de conducta para sus
integrantes y quizás establecer procedimientos disciplinarios y sanciones que contribuyan a que
las conductas se adecuen a estas reglas. Pero calificar a tal código disciplinario como un "código
de ética" es −además de pretencioso− netamente ritualista, con destinatarios y propósitos no
siempre claros.
En las condiciones normales del servicio civil democrático, no debería ser necesario dictar una
ética especial para comunicar a los servidores públicos que deben tratar a los ciudadanos con
respeto, que deben evitar mentir, ocultar información, dejarse tentar por intereses ajenos a los
del servicio, malversar fondos estatales o enriquecerse a costa del patrimonio público.
Como consecuencia, tal como se verá seguidamente, parece conveniente preservar el concepto
de "ética pública" para cuestiones más trascendentes que la mera −aunque imprescindible y
prioritaria− prevención, disuasión, detección, ponderación y sanción de las conductas corruptas
entre los servidores del Estado.
1.3.− Las vertientes de la ética en la función pública
La corrupción en la función pública suele estar determinada o condicionada por un entorno de
sistemas institucionales perversos. Por ejemplo, en una organización pública que discrimina,
margina y excluye a legítimos destinatarios de sus prestaciones, a través de alianzas con
"gestores" y "facilitadores", resulta esperable que sus agentes se sientan habilitados a participar
en la red de "negocios" (por ejemplo, lo que la jerga burocrática denomina "kioscos" o "puestos
de peaje") en torno de diversos procesos prestacionales, logísticos y administrativos de la
organización.
En general, quienes ejercen tales prácticas se perciben, de manera resignada o complaciente,
como componentes de un sistema instituido y no modificable que determina la conveniencia de
"ocupar su lugar" de acuerdo a las reglas de juego imperantes.
Para modificar esta realidad es fundamental mostrar la posibilidad de organismos confiables y
transparentes, que logren identidad, cohesión, compromiso, participación y movilización a partir
de una genuina preocupación por las necesidades, intereses y problemas de los destinatarios de
sus prestaciones.
Así como la ética tiene una vertiente "declarativa", que refiere a la reflexión y discusión sobre
valores y principios, tiene también una vertiente "sustantiva", que se preocupa por la calidad
ética de los fines, los valores, y las prácticas en cada organización (Etkin, 2000).
Para pasar del plano "declarativo" al "sustantivo" no basta con redactar códigos de conducta,
promover acciones de inducción o constituir espacios de discusión, sino que es imprescindible:
a) revisar las bases políticas y estratégicas que sustentan la organización, b) formular un
proyecto de cambio en el plano de los principios y prioridades, y c) emprender y transitar
decididamente el proyecto de cambio.
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La confrontación entre el discurso "declarativo" y el "sustantivo" indica hasta dónde están
dispuestos a avanzar realmente los dirigentes en sus campañas para promover la "ética" en las
esferas política y administrativa..
2.− Funciones, Fortalezas y Debilidades de los Códigos de Conducta
De acuerdo con las enunciaciones habituales, los códigos de conducta para la función pública
cumplirían un conjunto de funciones tendientes a promover conductas acordes a las expectativas
de la Sociedad.
En esta sección se reseñan las principales funciones usualmente enunciadas, junto con las
fortalezas y debilidades de dichos códigos con relación a las referidas funciones.
2.1.− Tipificar situaciones
Los códigos de conducta permiten tipificar determinadas situaciones a fin de facilitar la adopción
de una conducta moral frente a ellas. Delinean así ciertos límites dentro del amplio espectro de
grisados que se manifiesta en la cultura burocrática, operando como mojones o parámetros para
orientar a quienes genuinamente pueden experimentar estados de confusión, perplejidad o
depresión moral en su medio cotidiano.
Se trataría entonces de una función orientadora para quienes "frente a una situación compleja−
pueden ver vulnerada su capacidad de discernimiento para distinguir qué conducta es más
ajustada al deber, ya sea por la propia subjetividad, por la incidencia de factores contextuales,
por un conflicto de intereses, o por una tendencia a razonar apuntando exclusivamente a la
"bondad" del fin perseguido (por ejemplo, contribuir al financiamiento de una campaña electoral),
con relativa prescindencia de la calidad de los medios.
El código eliminaría o debilitaría la excusa para la auto−justificación, una tendencia que
caracteriza al ser humano desde sus mismos albores, aun cuando el varón y la mujer "desde
Adán y Eva− siempre seguirán auto−justificándose por violar reglas.
La mayor debilidad de los códigos con relación a esta función reside en que: a) cuando se
presentan perplejidades genuinas, su resolución no debería quedar sólo sujeta a ciertas normas
de conducta, y b) si las perplejidades no fueran genuinas, las normas no serían necesarias.
2.2.− Prevenir circunstancias condicionantes de desvíos
A través de los códigos de conducta se pretende prevenir no sólo la conducta inmoral, sino las
circunstancias que pueden promover o condicionar esa conducta o su apariencia.
Las normas deberían situarse un paso antes de la conducta indebida, para advertir a sus
destinatarios: "no se coloquen en esta situación, porque incurrirán en el riesgo de cometer una
falta". Equivale a la consigna religiosa: "no se coloquen en ocasión de pecado", "eviten la
concupiscencia".
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También buscan evitar que el servidor público proyecte la apariencia de estar en una situación
de vulnerabilidad moral. Por ejemplo, si la encargada de una oficina de contrataciones permitiera
que la empresa constructora de su marido resulte normalmente adjudicataria de las tareas de
refacción y mantenimiento edilicio de su repartición −ya sea por contratación directa, por
licitación pública o privada− ella podrá tener la firme convicción de ser la agente más objetiva y
eficiente del mundo, y seguramente obtendrá buenos precios para la Administración. Pero el
código le dirá: "no lo permitas, porque arriesgas tu objetividad y, aunque así no fuera, estás
dando la apariencia de falta de objetividad, y esto no es bueno para la confianza del público".
Aun cuando este ejemplo resulte algo burdo, puede darse una gama de situaciones más sutiles y
complejas que, con mayor razón, pueden requerir reglas precisas de conducta.
Esta función parte de la premisa de que algunos integrantes de la función pública pueden
experimentar cierta tendencia a actuar de manera indebida, y que es necesario exhortarlos a
actuar, por ejemplo, con mayor objetividad, cautela, veracidad, honestidad, o austeridad. En este
caso, cabe plantear alguna duda sobre si las normas son realmente necesarias y si serán de
alguna utilidad para el fin buscado. Es probable que no sean aplicadas, de todos modos, por
aquellos a quienes están dirigidas y que más las necesitan, mientras que el resto de las
personas no las necesiten porque conocen la conducta apropiada.
2.3.− Comprometer pautas de conducta ante la ciudadanía
Por último, el código de conducta puede constituirse en una guía o en un compromiso de pautas
de conducta esperables de los servidores públicos, de manera que los ciudadanos conozcan: a)
cuáles son las conductas exigibles a los agentes, b) cómo proceder y dónde recurrir en caso de
incumplimiento.
Es frecuente que esta función se vaya desvirtuando, y que se convierta en difundir los valores
que propugna la organización, como herramienta de "marketing", de proyección de imagen
institucional, o bien, de relaciones públicas. En este caso, si la organización debe recurrir a la
difusión de sus códigos de conducta para exhibir sus valores, significa que los mismos no
resultan visibles a través del propio comportamiento de sus integrantes. Como consecuencia, las
normas tampoco resultarán útiles para la finalidad propuesta.
3.− Conclusiones
Esta nota sugirió la conveniencia de preservar el concepto de "ética pública" para cuestiones de
macro−ética y de micro−ética atinentes a la función pública.
Las actitudes de los organismos y agentes públicos con relación a los valores y prinicipios éticos
podrían hoy agruparse en tres grandes categorías: a) "íntegras", cuando practican los valores y
principios que predican, b) "hipócritas", cuando predican valores y principios que no practican, y
c) "cínicas", cuando burlan valores y principios, aduciendo que nadie los practica.
Para instaurar una auténtica "ética pública", será necesario inducir en las organizaciones y en
sus agentes, a través de claros estímulos y sanciones, una transición desde las actitudes
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"hipócritas" y "cínicas" hacia las "íntegras".
Con relación a los "códigos de conducta" para la función pública, puede concluirse que éstos se
constituyen en meros rituales cuando sus reglas no están: a) sustentadas en un "entorno ético"
que promueva una auténtica integridad, b) consolidadas culturalmente a través del ejemplo
cotidiano, y c) respaldadas por mecanismos eficaces para detectar, ponderar y sancionar los
desvíos.
Cuando no se presentan dichas condiciones, se incurre inevitablemente en el ridículo; que hoy
representa −en nuestros países− una seria amenaza a la gobernabilidad democrática.
4.− Bibliografía
4.1.− Instrumentos Normativos
Argentina. Decreto No. 41/99 del 27−01−99 : Código de Etica de la Función Pública. − pp. 5−7 //
EN: Boletín Oficial. − Buenos Aires. − Año 107 No. 29077, (Feb. 1999). − 22 p.
Argentina. Ley No. 25188 del 29−09−99: Etica en el Ejercicio de la Función Pública. − pp. 1−4 //
EN: Boletín Oficial. − Buenos Aires. − Año 107 No. 29.262, (Nov. 1999)
Brasil. Decreto No. 1171 del 22−06−94 : aprova o Código de Etica Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal. − Brasília : Fundacao Escola Nacional de
Administracao Pública; Secretaría da Administracao Pública, 1994. − 23 p.
Colombia. Ley No. 190 del 06−06−95 : por la cual se dictan normas tendientes a preservar la
moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la
corrupción administrativa; legislación complementaria. − Santafé de Bogotá, 1995. − 26 p.
Ecuador. Ley de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, del 05−08−99. − pp. 1−10 //
EN: Registro Oficial. − Quito. − No. 253, (Ago. 1999)
Perú. Resolución de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público No. 614−97−MP−FN−CEMP
del 11−07−97 : Código de Etica del Ministerio Público // En: Código de Etica del Ministerio
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Pública / Uruguay. Oficina Nacional del Servicio Civil. − pp. 139−145 // EN: Revista de
Administración Pública Uruguaya. − Montevideo. − No. 24, (Set. 1998).
Venezuela. Código de ética para el funcionario público, del 12−05−97. − Caracas : Contraloría
General de la República, 1997. − 3 p.
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 196
Venezuela. Instructivo No. 1 del 17−06−98 : Código de Conducta de los Servidores Públicos. −
pp. 1−7 // EN: Gaceta Oficial. − Caracas. − Año 125 No. 36496, (Jul. 1998)
4.2.− Referencias Documentales
Etkin, Jorge (2000): "Bases ideológicas del vacío ético en las organizaciones: 2ª. parte",
Enfoques, La Ley, Mar., pp. 36−43.
Ladd, John (1980): "The quest for a code of professional ethics : an intellectual and moral
confusion", en Rosemary Chalk, Mark S. Frankel and Sally Chafer (eds.): "Professional Ethics
Project: Professional Ethics Activities in the Scientific an Engineering Societies", Washington,
American Association for the Advancement of Science, pp. 154−159.
Martínez Bargueño (1996): "Informe NOLAN: normas de conducta de la vida pública", Gestión y
Análisis de Políticas Públicas, N° 5−6, Ene. − Ago. 1996, pp. 209−214.
Tesoro, José Luis (1999): "Transparencia pública y tecnologías de gestión: la viabilidad de
sistemas con transparencia inmanente en la Administración Pública", Dirección de Estudios e
Investigaciones (Serie Estado y Sociedad, 33), Instituto Nacional de la Administración Pública,
Buenos Aires, 1999.
Notas
Los referidos instrumentos normativos resultan accesibles a través del Centro de Documentación
y Análisis de Información (CEDAI) del Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD). (www.clad.org.ve)
___________
JOSE LUIS TESORO es Licenciado en Administración (UBA). Investigador del Instituto Nacional
de la Administración Pública (Argentina). Miembro del Centro de Estudios en Administración y
Economía (CEAE) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Centro
de la Provincia de Buenos Aires. Investigador del Area Sector Público del Centro de Estudios
Científicos y Técnicos de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias
Económicas, 1998−2000. Profesor de Posgrado de la Pontificia Universidad Católica Argentina
"Santa María de los Buenos Aires".
Revista Probidad No. 10 * septiembre−octubre/2000
Pag. 197