EL ACTO ADMINISTRATIVO Motivación STS de 27/01

EL ACTO ADMINISTRATIVO
Motivación
STS de 27/01/2003
Ponente: Xiol
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al
margen anotados, el recurso de casación que con el número 2661/1998, ante la misma pende de
resolución, interpuesto por el Sr.Abogado del Estado en nombre y representación de la
Administración General del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 14 de
diciembre de 1993, en recurso 1241/91.
Antecedentes de Hecho
PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña dictó sentencia el 14 de diciembre de 1993, cuyo fallo dice:
«FALLAMOS. Primero. Estimar el recurso y declarar la nulidad de la resolución administrativa
impugnada, por no hallarse ajustada a Derecho. Segundo. No procede hacer una expresa
imposición en cuanto a costas procesales».
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
El demandante, natural del Líbano, entró legalmente en España en el año 1984 y ha llevado a
cabo diversos trabajos.
Solicitó permiso de trabajo para ocupar puesto de mozo de almacén de una empresa de
exportación e importación debido a su conocimiento de las lenguas árabe, inglés, francés y
castellano, el cual le fue denegado.
Argumenta en el recurso jurisdiccional que la resolución administrativa denegatoria carece de
motivación para comprender la causa de denegación, pues la Administración utilizó un modelo
normalizado donde no se contemplan las circunstancias personales, sociales y laborales, sino
que simplemente se remite a la causa denegatoria consistente en que la concesión del permiso no
es conveniente para la situación del mercado laboral español, sin concretar los motivos y sin
expresar cuántos españoles en situación de desempleo se encuentran solicitando un puesto de
trabajo similar.
Una sola resolución normalizada no puede servir de fundamento para exteriorizar los actos
administrativos en una misma materia con abstracción de los motivos o razonamientos ofrecidos
por el interesado, con lo que se origina indefensión. Por otra parte, tal tipo de resolución impide
la fiscalización jurisdiccional a la que se refiere el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo ello es procedente la estimación de la pretensión.
SEGUNDO. - En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el abogado
del Estado se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 18.1 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1º de
julio; artículo 51.1 a), último inciso, del Reglamento para la aplicación de aquella Ley, aprobado
por Real Decreto 119/1986, de 26 de mayo; y artículo 37.4 a) del mismo Reglamento.
La resolución impugnada, en contra de lo que manifiesta la sentencia, tenía una suficiente, si
bien escueta, motivación, que daba razón de ciencia o fundamentación de la resolución
denegatoria que se adopta.
La petición hacía referencia a un permiso inicial y la Administración lo denegó basándose en
que no era necesario ni conveniente para el empleo y la economía nacional, lo que debe ponerse
en relación con algo tan obvio, conocido y notorio como es la situación de abundante
desempleo, esto es el elevado número de trabajadores españoles aptos para el mercado de
trabajo, que, sin embargo, no son absorbidos por el mismo.
La resolución cita el artículo 18 de la Ley Orgánica, el cual hace referencia a las consideraciones
en que habrá de basarse la autoridad laboral expresando circunstancias que tienen un acentuado
carácter socio-económico, las cuales tienen el grado de notoriedad a que se ha hecho referencia.
Igualmente, la resolución denegatoria hace mención expresa de los artículos 51.1 a), último
inciso, y 37.4 a) del Reglamento, los que ilustran suficientemente en relación con el tema
tratado.
Aunque la Administración maneje modelos iguales o semejantes, no por ello la respuesta tiene
que ser no acorde con la petición, puesto que precisamente se producen numerosas peticiones de
permiso de trabajo por parte de ciudadanos extranjeros que merecen y son susceptibles de una
respuesta igualitaria, habida cuenta de los comunes patrones socio-económicos que deben
manejarse.
Todo ello responde a una exigencia de eficacia, celeridad y agilidad por parte de la
Administración.
El recurrente no ostentaba ninguna característica especial que le hiciera merecer un estudio
individualizado.
No puede admitirse como dato relevante que conociera algunos idiomas extranjeros.
El artículo 51.1 a), inciso último, del Reglamento excusa incluso en los casos de notoriedad de
solicitar un informe en el Instituto Nacional de Empleo.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia.
La sentencia de 18 de octubre de 1994 confirma los actos impugnados que se habían basado para
denegar el permiso en la existencia de trabajadores españoles en paro en el sector de la actividad
de que se trataba. Esta jurisprudencia es perfectamente aplicable al caso, que guarda gran
semejanza.
Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 52.3 del Reglamento ya citado y artículo
54.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
Este motivo se articula subsidiariamente con respecto a los anteriores.
La sentencia, si entendió que la resolución no estaba motivada, no debió estimar el recurso
anulando la resolución sin efectuar ninguna otra declaración. Si el acto no estaba motivado lo
procedente hubiera sido que se retrotrajeran las actuaciones para que se dictase un nuevo acto
administrativo con suficiente motivación.
No puede ampararse la sentencia en el principio de tutela judicial efectiva, pues si falta la
motivación y simplemente se anula el acto, se impide un debate concreto sobre todo el objeto
litigioso.
Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia.
Este motivo se articula igualmente de manera subsidiaria.
La jurisprudencia infringida es, por una parte, la que señala que la motivación de los actos
administrativos es suficiente aun siendo escueta (sentencias de 20 de enero de 1997, 12 de
diciembre de 1995 y 25 de febrero de 1991, esta última en relación con la denegación de un
permiso de trabajo a un extranjero); y, por otra parte, la que sanciona que ante una situación de
acto administrativo sin la debida y necesaria motivación han de retrotraerse las actuaciones para
que, dictándose un nuevo acto administrativo, se complete el mismo con la motivación que
requiera (sentencias de 21 de septiembre 1990 y 22 de noviembre de 1990, ambas relativas a
permisos de trabajo de ciudadanos extranjeros).
Termina solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se confirmen íntegramente los
actos impugnados o, subsidiariamente, se ordene la retroacción de actuaciones para que se dicte
un nuevo acto administrativo motivado.
TERCERO. - No ha comparecido la parte recurrida.
CUARTO. - Por necesidades del servicio se suspendió el señalamiento previsto para el día 9 de
octubre de 2002, y se señaló nuevamente para el 21 de enero de 2003, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN ANTONIO XIOL RÍOS, quien expresa el parecer de la
Sala.
Fundamentos de Derecho
PRIMERO. - El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el abogado del Estado
contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña el 14 de diciembre de 1993, por la que se estima el recurso interpuesto
contra la resolución de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social del Ministerio de
Trabajo de 11 de mayo de 1990, confirmada en reposición por otra de 28 de mayo de 1990,
sobre denegación de solicitud de concesión de permiso de trabajo presentada por D. N.M.F. y se
declara la nulidad de la resolución administrativa impugnada, por no hallarse ajustada a
Derecho.
SEGUNDO. - En el motivo primero, se razona, en síntesis, que la resolución impugnada, en
contra de lo que manifiesta la sentencia, tenía una suficiente, si bien escueta, motivación, que
daba razón de ciencia o fundamentación de la resolución denegatoria que se adopta, pues la
Administración denegó el permiso basándose en que no era necesario ni conveniente para el
empleo y la economía nacional y citando los preceptos reglamentarios pertinentes.
El motivo debe ser desestimado.
TERCERO. - Es reiterada la jurisprudencia (v. gr., sentencias de 5 de diciembre de 1997 y 12 de
enero de 1998), que declara que la Administración Pública, mediante la motivación de sus actos,
ha de permitir comprobar que su actuación merece la conceptuación de objetiva, por adecuarse
al cumplimiento de sus fines.
El requisito de la motivación, añade esta jurisprudencia, no se cumple con fórmulas
convencionales, sino que ha de darse razón del proceso lógico y jurídico que determina la
decisión. A propósito del artículo 43 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, este
Tribunal, recordando la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, ha precisado en
sentencia de 16 de junio de 1982 que la motivación es necesaria para el debido conocimiento de
las razones de la decisión administrativa por los interesados en términos que haga posible la
defensa de sus derechos e intereses, y que debe darse la misma en cada caso con la amplitud
necesaria para tal fin, pues sólo así puede el interesado alegar después cuanto convenga para su
defensa, sin verse sumido en la indefensión que prohíbe el artículo 24 de la Constitución
Española.
CUARTO. - En la materia que constituye el objeto de este proceso, la jurisprudencia mayoritaria
no considera suficiente para motivar la denegación de un permiso de trabajo solicitado por un
extranjero una referencia genérica a las causas determinantes de la denegación del permiso
según las disposiciones generales aplicables.
Es necesario, por el contrario, que directamente o por referencia a los informes obrantes en el
expediente administrativo se argumente sobre las circunstancias concretas de índole
socioeconómica en el sector afectado que determinan la improcedencia de la denegación,
teniendo en cuenta las alegaciones del interesado.
Los actos administrativos que no cumplan con este requisito incurren en causa de anulabilidad
por insuficiente motivación. Así se desprende, entre otras, de las sentencias de esta Sala de 21 de
septiembre de 1990, 12 de enero de 1998, 14 de enero de 1998, 3 de febrero de 1998, 11 de
mayo de 1998 y 13 de julio de 1998.
QUINTO. - No se oponen a la conclusión citada las sentencias invocadas por la Abogacía del
Estado sobre la materia objeto de este proceso en defensa de su tesis.
En efecto:
a) La sentencia de 18 de octubre de 1994 se refiere a un caso en el que la sentencia entiende
completada la motivación del acto con el informe del INEM sobre la existencia de trabajadores
españoles en paro inscritos en el sector de actividad a que se contrae la profesión del actor. Este
informe obraba, a diferencia de lo que ocurre en este proceso, en el expediente administrativo.
b) La sentencia de 25 de febrero de 1991 parte, ciertamente, de unas afirmaciones doctrinales
generales que apoyan la postura de la parte recurrente. Debe notarse, sin embargo, que
constituye una resolución que carece de continuidad en la jurisprudencia y que su decisión se
funda, en último término, en entender que no ha existido indefensión por parte del interesado, el
cual pudo argumentar suficientemente acerca del motivo de la denegación, del cual, en opinión
de la sentencia, tuvo «perfecto conocimiento».
c) La sentencia de 21 de septiembre de 1990 citada por el abogado del Estado a los efectos que
luego se dirá sigue la jurisprudencia mayoritaria, en contra de la tesis de la parte recurrente, pues
considera insuficiente la motivación genérica del acto y del informe del INEM en el sentido de
que «... en el sector ocupacional de profesionales, técnicos y licenciados 0/1 existen
demandantes inscritos como desempleados» y por ello anula el acto administrativo impugnado y
ordena retrotraer las actuaciones.
d) La sentencia de 22 de noviembre de 1990 citada también a los efectos que luego se dirá
resulta igualmente contraria a la tesis de la Abogacía del Estado, pues en ella se declara que «a
pesar de las razones que expuso el solicitante en su solicitud y la documentación aportada, las
resoluciones recurridas se limitan a denegar el permiso de trabajo con la fórmula genérica de "no
quedar justificada la necesidad o conveniencia para el empleo y la economía nacional al cubrir
por un extranjero la actividad solicitada"», por lo que ordena la anulación y la reposición de
actuaciones.
SEXTO. - No se advierte, en suma, que la sentencia impugnada incurra en infracción de los
preceptos aplicables, tal como han sido interpretados por la jurisprudencia mayoritaria citada,
cuando argumenta, en síntesis, que una sola resolución normalizada no puede servir de
fundamento para exteriorizar los actos administrativos en una misma materia con abstracción de
los motivos o razonamientos ofrecidos por el interesado, con lo que se origina indefensión, y
que, por otra parte, tal tipo de resolución impide la fiscalización jurisdiccional a la que se refiere
el artículo 1 de la Ley que la Jurisdicción.
SÉPTIMO. - El motivo segundo debe ser desestimado por las razones ya expuestas al desestimar
el motivo anterior, pues en él se cita la doctrina jurisprudencial dimanante de la sentencia de 18
de octubre de 1994, que ya ha sido considerada.
OCTAVO. - En el motivo tercero, articulado como subsidiario, se razona que, si la sentencia
entendió que la resolución no estaba motivada, debió ordenar no meramente la anulación de
acto, sino la retroacción de las actuaciones para que se dictase un nuevo acto administrativo con
suficiente motivación.
El motivo debe ser desestimado.
NOVENO. - Tiene la Abogacía del Estado razón en cuanto al fundamento de su pretensión, pues
la anulación por motivos formales de un acto finalizador del procedimiento no impide que, salvo
que concurra alguna causa de terminación del procedimiento o se vulnere el derecho de los
interesados como ocurre con el principio de garantía en los expedientes sancionadores o de
terceros, la Administración pueda y deba dictar un nuevo acto administrativo que no incurra en
aquellos defectos, siempre que ello resulte compatible con la naturaleza de los vicios
observados. Por ello, como observa la Abogacía del Estado citando las sentencias de 21 de
septiembre de 1990 y 22 de noviembre de 1990 a las que se ha hecho referencia a otros efectos,
la jurisprudencia, con carácter mayoritario, suele entender procedente ordenar, en los casos de
anulación del acto por deficiente motivación, la retroacción del procedimiento para que se dicte
un nuevo acto administrativo con la debida justificación.
Sin embargo, la sentencia recurrida no infringe esta interpretación, pues se limita a pronunciar
un fallo anulatorio del acto administrativo impugnado, pero no declara situación jurídica
individualizada alguna a favor del recurrente. Por ello, poniendo en combinación dicho
pronunciamiento con el carácter del vicio apreciado (insuficiente motivación del acto), nada
impide que, si otras causas ajenas a la cuestión no se oponen a ello, la Administración dicte un
nuevo acto en el sentido que estime procedente, cumpliendo debidamente el requisito de la
motivación, y lo haga, en virtud del principio de conservación de los actos administrativos,
manteniendo los ya producidos en el procedimiento que no han sido objeto de anulación.
DÉCIMO. - En el motivo cuarto, articulado también de modo subsidiario, se citan en apoyo de
las tesis de la parte recurrente sentencias de esta Sala cuya doctrina ya ha sido considerada con
ocasión de examinar el primer y el tercer motivo de casación, por lo que la resolución ha de ser
igualmente desestimatoria.
UNDÉCIMO. - En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso
de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo
102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy
derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria
novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere
la Constitución,
Fallo
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el
abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 14 de diciembre de 1993, cuyo fallo dice:
«FALLAMOS. Primero. Estimar el recurso y declarar la nulidad de la resolución administrativa
impugnada, por no hallarse ajustada a Derecho. Segundo. No procede hacer una expresa
imposición en cuanto a costas procesales».
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr.Don Juan Antonio Xiol Ríos,
estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretaria
certifico.