Sen. Luis Fernando Salazar PAN 29 nov 2012

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN
CINCO PÁRRAFOS A LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 117 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CC. Secretarios de la Mesa Directiva
Senado de la República
P r e s e n t e.
LUIS FERNANDO SALAZAR FERNANDEZ, AISPURO TORRES JOSE ROSAS,
AVILA
RUIZ
DANIEL
GABRIEL,
CORRAL
JURADO
JAVIER,
DAVILA
FERNANDEZ ADRIANA, DIAZ LIZAMA ROSA ADRIANA, DOMINGUEZ SERVIEN
FRANCISCO, GARCIA CABEZA DE VACA FRANCISCO JAVIER, GARCIA
GOMEZ MARTHA ELENA, GARZA GALVAN SILVIA GUADALUPE, GIL ZUARTH
ROBERTO, GOMEZ DEL CAMPO GURZA MARIANA, GRACIA GUZMAN RAUL,
HERMOSILLO Y CELADA VICTOR, HERRERA AVILA FERNANDO, LARIOS
CORDOVA HECTOR, LAVALLE MAURY JORGE LUIS, LOPEZ BRITO
FRANCISCO SALVADOR, LOZANO ALARCON JAVIER, PILAR ORTEGA
MARTINEZ, MARTINEZ MARTINEZ JOSE MARIA, MENDOZA DAVIS CARLOS,
MENDOZA DIAZ SONIA, ORTIZ DOMINGUEZ MAKI ESTHER, PEDROZA
GAITAN CESAR OCTAVIO, PRECIADO RODRIGUEZ JORGE LUIS, ROJAS
HERNANDEZ LAURA ANGELICA, RUFFO APPEL ERNESTO, TORRES
GRACIANO FERNANDO, TORRES PEIMBERT MARIA MARCELA, VEGA
CASILLAS SALVADOR, YUNES MARQUEZ FERNANDO, Senadores de la
República del Congreso General de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario
del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos:71
fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como
por los artículos 8° fracción I, 164 numeral 1, 169, 171 y 172 del Reglamento del
Senado de la República, someto a consideración de esta soberanía, la siguiente
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN
CINCO PÁRRAFOS A LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 117 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, al tenor
de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Contratar créditos para financiar necesidades relativas al gasto público, es un
derecho de los tres órdenes de gobierno y de sus respectivos organismos; pero no
es una prerrogativa sujeta a caprichos de los gobernantes en turno, o de las
legislaturas de los estados, para que estas puedan, en complicidad con los jefes
del ejecutivo, endeudar de forma irresponsable, sin límites y con total opacidad a
las entidades federativas que representan.
El constituyente plasmó en nuestra Constitución General, en el artículo 117, lo
siguiente:
“
VIII.....
Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que
contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las
bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por
los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los
ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.”
El objetivo de esta disposición es contundente: impedir que los recursos de las
deudas públicas se destinen a fines distintos a lo que se entiende por “inversiones
públicas productivas”. Por otra parte, y, debemos decirlo, “lamentablemente” el
legislador (constituyente) creyó en su momento que se podía “confiar” en todas las
legislaturas locales, que estas actuarían con prudencia y con atención a lo que
disponen otras normas constitucionales en relación al manejo de los recursos, en
concreto, el artículo 134, que refiere:
“Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén
destinados....
.....
El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes
reglamentarias....
En los hechos, y, en casos concretos de entidades como el Estado de México,
Nuevo León, Veracruz y Coahuila, la eficiencia, la eficacia, la economía, la
transparencia y la honradez dejaron de existir y permitieron que la deuda de
dichos Estados creciera de forma desorbitante; solo en el Estado de Coahuila
dicho endeudamiento creció de 350 millones de pesos a 36 mil millones, en solo
tres años. Un incremento de un 16 mil por ciento. Cifra que no se justifica bajo
ningún argumento, sea cual sea este. El Distrito Federal, Puebla y Michoacán, son
otros ejemplos de entidades que aumentaron su deuda de forma colosal en los
últimos cuatro años, en un incremento sin precedentes.
En todas las entidades mencionadas hay un factor común: los gobernadores en
turno y sus grupos dominantes en las legislaturas, descubrieron las “delicias”, y las
ilimitadas ventajas de no tener topes o techos a la posibilidad de endeudarse vía
reformas locales que, en unos casos, de forma meticulosa, planeada y dolosa,
fueron quitando de a poco los límites, topes y candados a las leyes de Deuda
locales, mientras las entidades se endeudaban en silencio, esto para que al final,
las “bondades” arbitrarias e inconstitucionales de las Leyes de Deuda coincidieran
“casualmente” con el mega pasivo contraído.
Estamos ante un escenario donde varios estados de la República han aumentado
de forma desproporcionada y colosal sus deudas públicas. En cifras globales,
diversos medios de comunicación revelaron (meses atrás) que la deuda de los
estados había crecido un 623.5% en los últimos dieciocho años, siendo la
realidad, que la mayor parte de este desbordado aumento se ha verificado en el
periodo comprendido entre 2007 y 2011.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido de forma clara el
alcance del segundo párrafo de la Fracción VIII del Artículo 117 de la Ley
Suprema, por medio de diversos criterios, como las que a continuación citamos:
Registro No. 163477
Localización:
Novena
Época
Instancia:
Fuente:
Semanario
Judicial
de
la
XXXII,
Noviembre
Página:
Tesis:
P./J.
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional.
Federación
de
y
Pleno
su
Gaceta
2010
1208
100/2010
“DEUDA PÚBLICA LOCAL. CONDICIONES CONSTITUCIONALES QUE DEBEN
RESPETAR LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA ADQUIRIRLA,
TRATÁNDOSE DEL FINANCIAMIENTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO
117, FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS.”
Los contenidos normativos de dicho precepto constitucional pueden desdoblarse
en los siguientes segmentos: 1. La prohibición de obtener endeudamiento externo,
que imposibilita a los Estados y Municipios a recibir financiamiento de entidades o
personas extranjeras (acreedor o acreditante); en moneda extranjera
(independientemente de quién funja como acreditante); o cuyo lugar de pago sea
el extranjero (con independencia de la nacionalidad de las partes o la moneda en
que se pacte la operación); 2. La exigencia de destino necesario del
financiamiento exclusivamente para inversiones públicas productivas; 3. El
principio de unidad o concentración de las finanzas estatales, conforme al cual el
régimen atinente a la deuda adquirida por el Estado comprende también a la
administración descentralizada; y, 4. Un esquema de coparticipación
legislativoejecutivo en materia de endeudamiento, conforme al cual se definen
facultades, tanto de ejercicio potestativo como obligatorio para ambos, y procesos
de necesaria colaboración y corresponsabilidad, como manifestación de los pesos
y contrapesos que exige el principio de división de poderes...”
Registro No. 163478
Localización:
Novena
Instancia:
Fuente:
Semanario
Judicial
XXXII,
Noviembre
de
la
Federación
de
y
su
Época
Pleno
Gaceta
2010
Página:
Tesis:
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional.
1207
101/2010
P./J.
“DEUDA PÚBLICA LOCAL. A PARTIR DE LAS REFORMAS AL ARTÍCULO
117, FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PUEDEN OBTENER
CRÉDITOS DESTINADOS A OBRAS QUE LES GENEREN DIRECTA O
INDIRECTAMENTE INGRESOS.
De la interpretación histórica y del análisis de las reformas a dicho precepto
constitucional de 1942, 1946 y 1981, se advierte que su objeto fue fortalecer las
haciendas públicas locales y promover el desarrollo regional, despojando al crédito
público local de las limitaciones que hasta ese momento imperaban, por estar
delimitada dicha operación a obras que "directamente" generaran rentas,
ampliándose la posibilidad de acceder al crédito cuando fuera para el más amplio
concepto de "inversiones públicas productivas", permitiendo así que los créditos
pudieran destinarse no sólo a obras que generaran directamente ingresos, sino
también a otras que en forma indirecta lograran dicho objetivo. Además, a la par
de este mayor margen de poder de ejercicio del crédito que la reforma dio a los
gobiernos locales, y con el objeto de hacer más razonado el ejercicio de esta
facultad a fin de disminuir la posibilidad de actuaciones arbitrarias por parte de los
Ejecutivos Locales, se incluyó la previsión de una necesaria intervención y
colaboración del Poder Legislativo Local en el tema del crédito público; y, se
fijaron los deberes expresos sobre los Ejecutivos Estatales y los Municipios....
Por otra parte, el concepto de “Gasto Público” forma parte inherente de esta
andamiaje legislativo, y por tal motivo es vital conocer lo que la Corte ha definido
al respecto, como lo podemos apreciar en los criterios que se enlistan:
Novena
Registro:
Instancia:
Tesis
Fuente:
Semanario
Judicial
XXI,
Enero
Segunda
de
la
Federación
de
y
su
Época
179575
Sala
Aislada
Gaceta
2005
Materia(s):
Tesis:
Página: 605
Administrativa
IX/2005
2a.
GASTO PÚBLICO.
Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que establece la obligación de los mexicanos de "contribuir para los
gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y
Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyes", en relación con los artículos 25 y 28 de la propia Constitución, así como
de las opiniones doctrinarias, se infiere que el concepto de "gasto público", tiene
un sentido social y un alcance de interés colectivo, por cuanto el importe de las
contribuciones recaudadas se destina a la satisfacción de las necesidades
colectivas o sociales, o a los servicios públicos; así, el concepto material de "gasto
público" estriba en el destino de la recaudación que el Estado debe garantizar en
beneficio de la colectividad....
Novena
Registro:
Instancia:
Tesis
Fuente:
Semanario
XXX,
Materia(s):
Tesis:
Página: 2712
Primera
Judicial
de
Septiembre
1a.
la
Federación
de
y
Época
166422
Sala
Aislada
su
Gaceta
2009
Constitucional
CXLV/2009
GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL
LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA,
TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA.
Del citado precepto constitucional se advierte que el correcto ejercicio del gasto
público se salvaguarda por los siguientes principios: 1. Legalidad, en tanto que
debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley
expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las
autoridades a un modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues
implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso
al programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que las autoridades deben
disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto
público logre el fin para el cual se programó y destinó. 4. Eficacia, ya que es
indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas.
5. Economía, en el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y
prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar
las mejores condiciones de contratación para el Estado; y, 6. Transparencia, para
permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto estatal....
En los hechos tenemos lo siguiente, a manera de conclusiones finales a la
exposición de motivos de la presente:
I.- La fracción VIII del Artículo 117 Constitucional, presenta las fallas o vacíos
siguientes:
a) No plantea un límite para lo que se entiende por inversiones públicas
productivas. Ello ha permitido que las legislaturas locales y los jefes del ejecutivo
por conducto de estas, plasmen lo que a su criterio debe entenderse en este
rubro, incluyendo de forma indebida y, en algunos casos, los refinanciamientos y
las reestructuras de las deudas.
b) No establece un tope o límite a la capacidad de endeudamiento de los estados,
el Distrito Federal y los municipios, dejando estos límites al “criterio” de las
legislaturas locales, y esto, como ya quedó demostrado, genera deudas que
pueden crecer de forma exponencial. Lamentablemente, dejar los topes de
endeudamiento a la voluntad de las legislaturas locales, nos llevará a potenciales
riesgos como los ya mencionados; veremos un país con estados súper
endeudados por un lado, y otras entidades federativas con niveles de pasivo muy
bajos o “sanos” financieramente hablando. Pero, lo cierto es que siempre se
dependerá de la honestidad, responsabilidad y capacidad administrativa del jefe
del ejecutivo en turno y de su grupo dominante en cada legislatura, sean estos del
partido político que sea: PRI, PAN PRD, coaliciones, etc. Las finanzas de un
estado y sus municipios no pueden pender de un hilo, no pueden ser como una
moneda arrojada al aire; no pueden depender de la buena voluntad de los
gobernantes, al menos no en el aspecto de poner límites a los niveles de
endeudamiento.
II.- El tope de endeudamiento no es el único problema al que nos enfrentamos
actualmente en las entidades federativas y sus municipios, la transparencia en el
manejo de los recursos de los pasivos es otro gran tema que debemos abordar.
En la mayoría de las entidades en las que se adquirió una deuda excesiva, han
pasado meses desde que se destaparon los escándalos de los endeudamientos y
aun no saben los ciudadanos: en qué se gastó cada centavo de la misma, ¿quién
o quienes contrataron todos los créditos?, ¿cómo es que el pasivo pudo crecer
tanto, y en etapas, sin que las autoridades locales se percatarán e hicieran algo?
Esto es, total opacidad, opacidad que por cierto, sigue permeando el tema de la
deuda en dichos estados.
III.- Finalmente, señalar que otro problema serio, es el hecho de que en muchos
casos, se permite (en las leyes de deuda) la contratación de créditos de forma
directa por parte de las entidades (estados, municipios y sus respectivos
organismos); empréstitos que son solicitados sin permiso o autorización de las
legislaturas, y que llevan de forma arbitraria a incrementar aún más los niveles de
endeudamiento de estas. Una situación que dista mucho de ser fácilmente
“controlada” o regulada.
Ante el eminente riesgo de que gobiernos locales corruptos repitan el ejemplo de
los Estados que se han endeudado últimamente de forma desorbitada, debemos
actuar ya; no debemos olvidar que son los contribuyentes los que pagarán esas
deudas, esos actos de corrupción.
En mérito de lo antes expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la
presente iniciativa con el siguiente proyecto de:
PROYECTO DE DECRETO
ÚNICO.- Se adicionan: los párrafos tercero a séptimo de la fracción VIII del
artículo 117, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
quedar como sigue:
Artículo 117. ...
I. a VII. ...
VIII. ...
...
Las obligaciones y empréstitos señalados en el párrafo anterior no podrán
exceder del quince por ciento del total del presupuesto de egresos del año
fiscal que corresponda correspondiente al estado, municipio u organismo
solicitante.
De manera excepcional, se podrán contraer obligaciones y empréstitos por
hasta el cinco por ciento del presupuesto correspondiente de los estados y
municipios, para hacer frente a desastres naturales, contingencias
sanitarias, problemas graves relacionados con la seguridad pública y otras
emergencias legalmente declaradas por la Secretaría de Gobernación.
También se podrán contratar créditos para substituir deuda siempre y
cuando mejoren las condiciones del crédito existente a favor de la entidad,
municipio u organismo descentralizado acreditado, previa autorización de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
El servicio del total de las deudas contraídas no deberá exceder en ningún
ejercicio la cuarta parte de los recursos que los estados, municipios,
organismos descentralizados y empresas públicas tengan asignados para
inversión en sus presupuestos. Las inversiones públicas productivas en
infraestructura física deberán tener una vida útil mayor o igual al plazo de la
deuda contraída para su realización.
Los estados y los municipios, así como sus organismos descentralizados y
empresas públicas, deberán publicar oportuna y claramente las solicitudes
de obligaciones y empréstitos contratados, así como las justificaciones
correspondientes, las autorizaciones recaídas en cada etapa del proceso
hasta su conclusión, los contratos celebrados con las instituciones
financieras, con excepción de los datos que de acuerdo a la legislación en
vigor se consideren personales, confidenciales o reservados, y el destino y
aplicación de los recursos obtenidos con los recursos solicitados.
Todo endeudamiento deberá cumplir con los requisitos y condiciones que se
estipulen en las leyes locales en la materia y, en ningún caso se podrá
contratar obligaciones y empréstitos sin contar previamente con la
autorización de las dos terceras partes de las legislaturas de la entidad que
corresponda.
IX.....
TRANSITORIOS
ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Los empréstitos adquiridos por los estados, los
municipios y los organismos de estos con anterioridad a la publicación de la
presente, se sujetarán a las disposiciones legales vigentes.
Dado en el salón de sesiones del Senado de la República, en la ciudad de México
Distrito Federal, a los _____________ del año dos mil doce.
ATENTAMENTE
SENADOR LUIS FERNANDO SALAZAR FERNÁNDEZ.