Sentencia 1579-12 - Poder

*110117510007CO*
Exp: 11-011751-0007-CO
Res. Nº 2012001579
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del ocho de
febrero del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por XXXX, cédula de
identidad XXX, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE
LA REPÚBLICA, contra el párrafo segundo del artículo 14 de la Ley de
Opciones y Naturalizaciones N° 1155 y contra las frases finales de los
artículos 50 y 64 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y
Registro Civil N° 3504.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve y
veintisiete horas del diecinueve de setiembre de dos mil once, la accionante
interpone acción de inconstitucionalidad contra el párrafo segundo del
artículo 14 de la Ley de Opciones y Naturalizaciones N° 1155 y contra las
frases finales de los artículo 50 y 64 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Elecciones y Registro Civil N° 3504. En cuanto a la
legitimación, manifiesta que interpone la acción en forma directa con
fundamento en la autorización del tercer párrafo del artículo 75 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, y a solicitud del Tribunal Supremo de
Elecciones según oficio N° TSE-1940-2011 de 8 de julio de 2011. Expone
que de la lectura de artículo 14, párrafo segundo impugnado se deriva que
en los procesos de naturalización en que ha dictado resolución el Registro
Civil, si la parte interesada no interpone recurso de apelación, esa
resolución será elevada a consulta ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
Lo mismo disponen las frases finales de los artículos 50 y 64 recurridos, al
establecer la obligación de consultar ante el Tribunal Supremo de
elecciones las resoluciones emitidas por el Registro Civil, aun cuando no
hubieren sido apeladas por la parte interesada. En consecuencia, la
resolución del Registro Civil, favorable o desfavorable a la solicitud de
naturalización, o relativa a la inscripción de un nacimiento de una persona
mayor de diez años o la cancelación de un registro, no queda firme sino
hasta que el Tribunal Supremo de Elecciones resuelva la consulta; el
Tribunal a través de la consulta puede confirmar, modificar o revocar lo
resuelto por el Registro Civil, que no queda firme sino una vez que el
Tribunal emite su resolución. Estima que la decisión final sobre estos actos
radica no en el Registro Civil sino en el Tribunal Supremo de Elecciones y
que dicho efecto resulta contrario al esquema constitucional de las
competencias tanto del Registro Civil como del Tribunal Supremo de
Elecciones, según se deriva de los artículos 102 y 104 de la Constitución
Política, así como de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y
de eficacia administrativa. Manifiesta que con el objeto de garantizar la
autonomía de la función electoral y la pureza del sufragio, el constituyente
tuvo especial cuidado en regular la competencia exclusiva y excluyente del
Tribunal Supremo de Elecciones, y que ese Tribunal asume la
organización, dirección y vigilancia de la función electoral, lo que implica
no solo funciones de naturaleza jurisdiccional, sino también que se le
atribuyen funciones de naturaleza legislativa y administrativa. No obstante,
este concepto no solo define ese Tribunal sino que también opera como un
límite al legislador ya que en efecto, en ejercicio de la potestad legislativa,
el legislador puede decidir atribuir al Tribunal Supremo de Elecciones
nuevas competencias, pero estas deben enmarcarse en el ámbito de lo
electoral, lo que determina también la competencia para conocer de las
resoluciones del Registro Civil y de las Juntas Electorales, ya que estos
organismos electorales están subordinados al Tribunal, y se explica que a
ese Tribunal corresponda conocer de las resoluciones que dicten estos
organismos electorales, aunque no se trata del conocimiento de cualquier
resolución. Estima que conforme al numeral 104 de la Constitución
Política, el Registro Civil es un órgano dependiente del Tribunal Supremo
de Elecciones, por lo que este es el jerarca supremo del Organismo
Electoral y en esa condición, es titular de las potestades propias del jerarca,
entre ellos la revisora de las actuaciones del Registro Civil en orden a la
adquisición, recuperación y pérdida de la nacionalidad costarricense, que
son apelables ante el Tribunal. Indica que existe una correspondencia entre
los artículos 102, inciso 4 y 104, inciso 2 de la Constitución Política de la
cual se deriva que el Tribunal solo conoce de las materias propias del
Registro a través de los recursos y conoce en el tanto en que la resolución
dictada sea apelable, según lo dispuesto por el ordenamiento, además de
que una vez emitida la resolución administrativa por parte del Registro
Civil, esta deviene en firme, salvo cuando la parte interesada interpone
recurso de apelación ante el Tribunal Supremo de Elecciones, de modo que
en la configuración constitucional de esta distribución de competencias, el
Tribunal interviene en su condición de jerarca del Registro, órgano
dependiente, a través del recurso de apelación, debiendo entenderse que si
la parte interesada no interpone el recurso es porque se aviene y se
conforma con lo resuelto por el Registro, de manera que si se otorga un
derecho, este se consolide salvo que el interesado interponga recurso de
apelación. Considera que el esquema constitucional vincula al legislador,
de forma que no es libre para decidir modificarlo, máxime si con esa
modificación se introduce un trámite que afecta el derecho del
administrado a una justicia pronta y cumplida. Explica que
constitucionalmente no se ha previsto que el Tribunal Supremo de
Elecciones deba tener una participación en todos los procesos de
adquisición y pérdida de la nacionalidad, y que pueda tenerla incluso si la
resolución dictada por el Registro no es apelada. Afirma que si esas
resoluciones del Registro no son impugnadas deberían quedar firmes una
vez transcurrido el plazo para apelar; no obstante, al imponer la consulta
obligatoria respecto de toda resolución no apelada, la participación del
Tribunal deviene un elemento de validez y eficacia de las resoluciones en
materia de naturalización, lo cual se aparta del esquema constitucional.
Indica que podría alegarse que el legislador está facultado para atribuir al
Tribunal Supremo de Elecciones otras competencias; sin embargo, es
preciso tomar en cuenta que la nueva atribución debe enmarcarse en el
texto constitucional y sobretodo no puede modificar el diseño
constitucional establecido, de forma que obligue al Tribunal a intervenir en
todos los actos que deben emitirse en materia de naturalización, o en su
caso en determinadas inscripciones de nacimiento, además de que la
consulta obliga al Tribunal Supremo de Elecciones a asumir una
responsabilidad que no es la propia y que por el contrario, es del Registro
Civil, y sólo excepcionalmente cuando media recurso de apelación, el
poder de decisión se traslada al Tribunal. Considera que el mecanismo de
consulta obligatoria establecido en el párrafo segundo del artículo 14 de le
Ley de Opciones y Naturalizaciones y en las frases finales de los artículos
50 y 64 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremos de Elecciones y
Registro Civil, contraviene los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, por cuanto explica que los artículos recurridos son de
vieja data, y el momento histórico, cultural, social y económico en que
fueron concebidas estas leyes, y por ende la consulta, es diferente al que
impera hoy día. Podría decirse que a pesar de que el Tribunal no ha sufrido
modificaciones en su integración, la forma en que opera hoy en día dista
mucho de cómo lo hacía cuando se promulgó la normativa impugnada, ya
que incluso como órgano electoral su función es más amplia que aquélla
con la cual fue creado. Además, en general el volumen y complejidad de
las diferentes funciones que desarrolla actualmente es mucho mayor que las
que le correspondían no solo durante los años sesentas cuando entraron a
regir la totalidad de las normas impugnadas, sino incluso en la década de
los años noventa. Expone que entonces la labor del Tribunal Supremo de
Elecciones estaba limitada fundamentalmente a los procesos electorales
que tenían lugar cada 4 años; hoy día, tanto la Constitución como la ley han
sido modificadas para introducir nuevas competencias a ese Tribunal, por
lo que basta recordar que dicho órgano no sólo es garante de la pureza de
los procesos electorales, sino que contribuye a organizar y fomentar la
democracia participativa del país. La reforma constitucional aprobada por
la Ley 8281, determina que la democracia costarricense no es solo una
democracia representativa, sino que ante todo es una democracia
participativa, en la que el pueblo se manifiesta no sólo a través del sufragio
sino a través de la iniciativa popular y el referéndum. La organización,
dirección y fiscalización de esos procesos, corresponde al Tribunal
Supremo de Elecciones así como de las elecciones de alcaldes municipales.
La Procuraduría General de la República estima que lo electoral se ha
ampliado, pues no se circunscribe a las elecciones nacionales, sino que
abarca también los procesos internos de los partidos políticos. El Tribunal
esta llamado a ejercer la vigilancia sobre el funcionamiento interno de los
partidos políticos, así como el tema del financiamiento, aspectos que deben
regirse por el principio democrático. Todo ello plantea nuevas
intervenciones del Tribunal, que no eran previsibles al momento de
promulgación de la normativa impugnada; eso es distinto a lo que sucede
actualmente, en cuanto al funcionamiento continuo, permanente y eficiente
del Tribunal. Agrega que el Tribunal Supremos de Elecciones también es
garante de que en los procesos democráticos se cumpla el principio de
equidad de género y las funciones de la jurisdicción electoral que han
venido en aumento. Señala que durante el año 2010, el Tribunal Supremo
de Elecciones emitió 8079 resoluciones, de las cuales 219 corresponden a
asuntos contenciosos-electorales, 70 a asuntos electorales no contenciosos,
152 de procesos de cancelación de credenciales municipales y 7208 a
asuntos relacionados con el Registro Civil. Este dato demuestra que dicho
Tribunal debe dedicar una parte importante de su tiempo a la atención de
los asuntos relacionados con el Registro Civil, siendo lo más grave que una
gran cantidad de resoluciones son emitidas al conocer de la consulta
obligatoria, es decir, a través de la revisión oficiosa de lo actuado por el
Registro. Esto no solo afecta el desenvolvimiento de las otras funciones
constitucionalmente atribuidas, sino que retarda la solución de las gestiones
presentadas por los particulares. Indica que el número de resoluciones que
se revierte a través de la consulta obligatoria es ínfimo, lo que demuestra
que los recursos públicos destinados para conocer y resolver de esas
consultas no inciden en forma significativa en el resultado de esos
procesos. Cabe afirmar entonces, que la consulta no es un medio idóneo,
adecuado y proporcional para alcanzar el objetivo de corregir errores
cometidos por el Registro Civil, y no solo no satisface el interés público
sino que atenta contra él. Manifiesta que la eliminación de la consulta
obligatoria no conllevaría un desmejoramiento de la situación de las
administrados, por cuanto no solo existe el recurso de apelación ante el
Tribunal Supremo de Elecciones, sino también otras vías procesales, y si de
tutelar el interés público se trata, se debe recordar que los actos dictado por
el Tribunal y el Registro Civil en materia de naturalización e inscripción de
nacimiento, en tanto declaratorios de derechos, se sujetan a los dispuesto en
el artículo 173 de la Constitución Política, por lo que de no conformarse
con el ordenamiento jurídico puede ser declarada su nulidad absoluta.
Además, el artículo 18 de la Ley de Opciones y Naturalizaciones establece
un procedimiento para declarar la nulidad de la naturalización obtenida
fraudulentamente, de forma tal que considera que la consulta obligatoria no
guarda la proporción con las exigencias que en la actualidad se dan tanto en
el seno del Tribunal Supremo de Elecciones, como en la propia ciudadanía.
Estima que dicha consulta lesiona la eficacia y eficiencia administrativa,
pues el Tribunal debe ocuparse de atender asuntos que son del resorte del
Registro Civil y al hacerlo retarda el conocimiento y resolución de otros
asuntos de competencia constitucional del Tribunal. En virtud del principio
de eficacia, el Tribunal debe actuar de manera que satisfaga el interés
general y cumpla los fines determinados por la Constitución y la ley que
define competencias, funciones que debe cumplir tomando en
consideración los derechos e intereses de los particulares; entre estos está el
derecho a una prestación de servicios de calidad, lo que exige
procedimientos ágiles y al menor costo. La situación actual atenta contra la
eficiencia administrativa, pues el Tribunal está obligado a destinar parte de
sus recursos humanos, financieros y técnicos para conocer y resolver las
consultas obligatorias. Resultan así violados los principios de eficacia y
eficiencia porque el resultado no asegura la realización del interés general,
y por el contrario, genera un uso irracional de recursos. Considera que en
atención al uso racional de los recursos públicos, y al respeto de los
principios de economicidad y eficiencia, podría sostenerse que si el
Registro presentare problemas de funcionamiento, lo procedente es dotarlo
de los recursos de todo tipo para poder hacer frente a sus responsabilidad,
de manera tal que sea en el propio seno del Registro que se solucionen los
problemas, sin que se desplacen al Tribunal como órgano electoral, pues
ello incide en el derecho fundamental del administrado a una justicia
administrativa pronta y cumplida, al establecerse el mecanismo gravoso de
consulta obligatoria, que genera una demora en el otorgamiento de la
naturalización. Solicita se declare con lugar la acción planteada.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para
promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se fundamenta en
el artículo 75 párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
que otorga a la Procuraduría General de la República legitimación directa
para interponer la acción de inconstitucionalidad. En este caso, actúa a
solicitud del Tribunal Suprema de Elecciones según oficio N° TSE-19402011 de 8 de julio de 2011.
3.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la
Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso
desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento
que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que
existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la
simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar
rechazada.
Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de la acción.- La acción cumple los
requisitos de admisibilidad según lo dispuesto por los artículos 73 a 75 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues su objeto es de los indicados
en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada. La
Procuraduría General de la República cuenta con legitimación procesal
fundamentada en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley dicha que le
otorga legitimación directa. La P.G.R. aduce que actúa a solicitud del
Tribunal Suprema de Elecciones según oficio N° TSE-1940-2011 de 8 de
julio de 2011. La solicitud del T.S.E. y la interposición de la acción por
parte de la P.G.R. tienen como sustento el voto 4635-1999 del 16 de junio
de 1999 según el cual los cuestionamientos constitucionales de una norma
realizados por el T.S.E. deben canalizarse a través de la acción directa
interpuesta por medio de la P.G.R., criterio que se mantiene a la fecha.
II.- Sobre el fondo.- Alega la Procuraduría General de la República
que las normas se impugnan en el tanto establecen el trámite de consulta
obligatoria al Tribunal Supremo de Elecciones. Estima que ese trámite
resulta contrario al diseño constitucional de las competencias, tanto del
Registro Civil como del Tribunal Supremo de Elecciones, tal y como se
derivan de los artículos 102 y 104 de la Constitución Política. Asimismo,
desconocen los principios de razonabilidad y proporcionalidad y eficacia
administrativa, con desmedro de los derechos de los administrados. En
relación con el primer alegato -el trámite de consulta resulta contrario al
diseño constitucional de las competencias tanto del Registro Civil como del
T.S.E. según disponen los artículos 102 y 104 de la Constitución Política-,
basta indicar que el artículo 102 inciso 10) expresamente indica que el
legislador podrá asignar otras funciones al Tribunal Supremo de
Elecciones. Dispone la norma: “Art. 102.- El Tribunal Supremo de
Elecciones tiene las siguientes funciones: …10) Las otras funciones que le
encomiende esta Constitución o las leyes.” Señala la P.G.R. que si bien el
legislador puede atribuir al Tribunal nuevas competencias, estás deben
estar enmarcadas en el ámbito de lo electoral. Esta idea, sin embargo,
constituye solamente un punto de vista. Revisadas las actas en que se
discutió el artículo 102 en estudio, no se encontró ninguna manifestación
por parte de los constituyentes que permita aseverar que lo que indica la
Procuraduría General de la República es cierto. Por otra parte, una
interpretación extensiva de “lo electoral”, nos permitiría estimar que el
trámite de consulta obligatoria está referido a hechos que se inscriben en el
Registro Civil, como son los nacimientos, las defunciones, las
naturalizaciones, los matrimonios y los divorcios, así como a su
cancelación. La mayoría de estos hechos a la postre inciden en que una
persona pueda o no ejercer sus derechos políticos; es decir, están
impregnados de la naturaleza electoral que enmarca las funciones del
T.S.E.
III.- El segundo alegato que presenta la P.G.R. alude a la violación a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Estima este órgano que
la consulta obligatoria no guarda proporción con las exigencias que en la
actualidad tiene el Tribunal Supremo de Elecciones, ni con las necesidades
de la ciudadanía. En relación con este último aspecto, aduce la
Procuraduría General de la República que la consulta obligatoria lesiona la
eficacia y eficiencia administrativa, pues el ocuparse de asuntos que le
corresponden al Registro Civil, retarda el conocimiento y resolución de
asuntos que la Constitución le atribuye en exclusiva al Tribunal. Esta Sala
comprende que la atención de las consultas distraiga la atención del
Tribunal; tampoco pone en duda los números que ilustran la cantidad y
naturaleza de los asuntos que conoce el Tribunal. Sin embargo, ninguno de
los dos argumentos tiene la fuerza necesaria que motive a este Tribunal a
considerar que en efecto, tales consultas resultan inconstitucionales. El
hecho de que se trate de un procedimiento aparentemente innecesario, que
consume tiempo y recursos del Tribunal, no lo hace inconstitucional.
IV.- Conclusión.- En virtud de lo expuesto, la acción debe ser
rechazada por el fondo.
Por tanto:
Se rechaza por el fondo la accion.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Rodolfo E. Piza R.
Luis Humberto Barahona D.
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