LA LEY 190043/2011 - Federación Canaria de Municipios (FECAM)

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 1
Oct. 2011, rec. 3512/2009
Ponente: Conde Martín de Hijas, Vicente.
Nº de Recurso: 3512/2009
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY 190043/2011
POLICÍA LOCAL. Reglamento de funcionamiento. Impugnación de Acuerdo
municipal relativo a la modificación del Reglamento del Cuerpo de la Policía
local. LEGITIMACIÓN ACTIVA. Confirmación de la sentencia de instancia
que declaró la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de los
recurrentes -representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del
Ayuntamiento- para ejercitar las acciones pretendidas en el recurso por
tratarse de un grupo o entidad sin personalidad jurídica. Incorrección técnica
sobre la invocación de los recurrentes como «representantes de los
trabajadores en la Junta de personal», pues dicha Junta es un órgano de
representación específico de los funcionarios. Examen de la doctrina
jurisprudencial relativa a la distinción entre capacidad procesal o legitimación
ad processum y la legitimación ad causam o legitimación en sentido estricto.
No acreditan los recurrentes la representación de ningún perjudicado, ni
mandato o delegación de organizaciones sindicales investidas de capacidad
negociadora, por lo que no concurre ninguno de los requisitos para reconocer
su legitimación procesal o ad processum. Respecto a la legitimación ad
causam, requiere una relación especial entre el sujeto recurrente y la situación
jurídica a debatir, y los recurrentes nada expresan sobre dicha legitimación acreditación de su condición de funcionarios, por ejemplo-, limitándose a
expresar que se encuentran legitimados, irrogándose en el procedimiento el
ejercicio de un derecho de libertad sindical que no les corresponde.
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto
contra sentencia del TSJ Aragón, confirmando la inadmisión, por falta
de
legitimación
activa,
del
recurso
contencioso-administrativo
interpuesto contra un acuerdo municipal sobre modificación de
Reglamento del Cuerpo de la Policía local.
TEXTO
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de dos mil once.
SENTENCIA
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida por los Excmos. Sres.
anotados al margen el recurso de casación número 3512/2009 que ante la misma pende de resolución,
interpuesto por don Paulino y don Roman , en su invocada condición de representantes de los trabajadores
en la Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros (Zaragoza), representados por la
Procuradora de los Tribunales doña María Jesús Gutiérrez Acebes, contra la sentencia dictada el 24 de
marzo de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón
(Sección Tercera de refuerzo), en el recurso ordinario número 295/2006 (LA LEY 350093/2009) .
Ha sido parte recurrida el M.I. Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros (Zaragoza) representado por la
Procuradora doña Matilde Marín Pérez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia dictada el 24 de marzo de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Tercera de refuerzo), en el recurso ordinario número
295/2006 , contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
PRIMERO.- Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo número
295/06-B, interpuesto por la representación procesal de la JUNTA DE PERSONAL DEL
AYUNTAMIENTO DE EJEA DE LOS CABALLEROS.
SEGUNDO.- No hacemos expresa imposición de costas"
SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de don Paulino y don Roman , en
su invocada condición de representantes de los Trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento de
Ejea de los Caballeros (Zaragoza), anunció recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por
preparado por providencia de fecha 27 de abril de 2009, ordenando la remisión de las actuaciones y el
emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
TERCERO.- La Procuradora doña María Jesús Gutiérrez Acebes, en representación de don Paulino y
don Roman , en su invocada condición de representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del
Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros (Zaragoza), interpuso el recurso de casación anunciado por
escrito de 15 de junio de 2009, en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando
a la Sala que dictara sentencia:
" (...) dando lugar al mismo, casando y anulando la mencionada Sentencia, y dictando otra en su
lugar por la que, desestimando la causa de inadmisibilidad alegada, se admita el Recurso y,
entrando en el fondo del asunto, se estime el mismo, y se declare la nulidad de pleno derecho del
acuerdo plenario de la Administración demandada de fecha 3 de Mayo de 2.006 por el que se
aprobaba definitivamente la modificación del Reglamento de la Policía Local de Ejea de los Caballeros
, condenando a la Administración demandada al pago de todas las costas causadas".
CUARTO.- Admitido el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas
de reparto de asuntos, por providencia de fecha 1 de febrero de 2010 se concedió traslado del escrito de
interposición del recurso a la recurrida a fin de que en el plazo de treinta días formalizara escrito de
oposición, trámite evacuado por la Procuradora Sra. Marín Pérez mediante escrito de 16 de marzo de
2010, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala:
" (...) dicte Sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la Sentencia recurrida,
con expresa condena en costas procesales a la parte recurrente"
QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 21 de
septiembre de 2011, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El recurso de casación interpuesto por don Paulino y don Roman , en su invocada condición
de representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros
(Zaragoza), contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2009, por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Tercera de refuerzo), en el recurso
ordinario número 295/2006 , contiene tres motivos, todos ellos formulados por el artículo 88.1.d) de la
LJCA por "infracción de normas de Derecho estatal y Jurisprudencia aplicables y que resultan
relevantes y determinantes del Fallo recurrido ".
El primer motivo denuncia la infracción de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución (LA LEY
2500/1978) en relación con el artículo 19.1 a y b de la LJCA, en relación con el artículo 7 del Texto
Constitucional y artículo 10 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY 1381/1987) , y la jurisprudencia
aplicable respecto del reconocimiento de la legitimación activa a los demandantes, en su invocada
condición de representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado,
para iniciar, como interesados, procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía
administrativa y judicial.
En el segundo se denuncia la infracción de los artículos 30 (LA LEY 1381/1987), 31 (LA LEY
1381/1987), 32 (LA LEY 1381/1987), 34 (LA LEY 1381/1987) y 37 de la Ley 9/1987, de 12 de junio
(LA LEY 1381/1987) y lesión del contenido esencial del derecho de libertad sindical, que acoge como
parte esencial de la acción representativa el derecho al proceso de negociación colectiva como derecho
recogido en el artículo 37 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), artículos 2.2 (LA LEY 2063/1985) y
6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical (LA LEY 2063/1985) y Convenios números 151 y 154 de la
Organización Internacional del Trabajo.
Y el tercero denuncia la infracción del artículo 54.1.c) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre (LA LEY
3279/1992), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común, en relación a la ausencia de motivación suficiente en el acto impugnado, complementada con la
infracción a la doctrina jurisprudencial de los actos propios, recogida en multitud de sentencias y que es
predicable de aquellos actos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho,
definiendo inalterablemente una situación jurídica, y con eficacia en sí mismos, para producir igualmente
un efecto jurídico.
SEGUNDO.- La recurrida se opone al recurso deducido de contrario con base en motivos formales y
sustantivos, indicando respecto de los primeros que el recurso de casación carece de crítica razonada de la
sentencia impugnada constituyendo una simple reiteración -en ocasiones reproducción literal- de los
argumentos invocados en el proceso de instancia. Y entendiendo respecto de los segundos que la
sentencia impugnada no incurre en ninguna de las infracciones que de contrario se denuncian.
TERCERO.- La Sentencia impugnada, dictada el 24 de marzo de 2009 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Tercera de refuerzo), declaró,
conforme a lo establecido en el artículo 69.b) de la LJCA , la inadmisibilidad del recurso interpuesto por
don Paulino y don Roman contra el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de 3 de mayo de 2006,
que aprobó definitivamente la modificación del Reglamento del Cuerpo de la Policía Local del municipio
de Ejea de los Caballeros, publicado en el BOP de Zaragoza de 15 de mayo de 2006 por falta de
legitimación de los recurrentes.
Y ello en base a los siguientes razonamientos contenidos en su fundamento de derecho tercero:
"TERCERO.- Con carácter previo al estudio de los motivos de fondo de la impugnación de los
recurrentes, es preciso examinar la falta de legitimación activa opuesta por la representación del
Ayuntamiento demandado en su escrito de contestación a la demanda, que constituiría motivo de
inadmisibilidad al amparo del artículo 69.b) LJCA , por haber sido interpuesto el recurso por un
grupo o entidad sin personalidad jurídica (La Junta de Personal) no legitimada (artículo 10.1
LORAP en relación con el artículo 18 párrafo segundo y con el artículo 19.1.b ) LJCA), por exceder
de sus funciones (artículo 9 LORAP ).
Vista la falta de legitimación opuesta, conforme a lo dispuesto en el artículo 45.3 LJCA (LA LEY
2689/1998), en relación con los apartados 2.a y 2 .d del mismo precepto, mediante providencia de 12 de
enero de 2009 se requirió a los recurrentes para que aportaran copia del poder y, al mismo tiempo,
manifestaran si el recurso fue interpuesto a título personal o en nombre de la Junta de Personal y,
en este último caso, aportaran el documento que acreditara el cumplimiento del requisito del
acuerdo adoptado para ello.
Cumpliendo dicho requerimiento aportaron los recurrentes copia del poder de 28 de junio de 2006
que sólo parcialmente habían acompañado al escrito de interposición del recurso, junto con
escritura de sustitución de poder para pleitos de 8 de junio de 2007 ante el Notario D. Juan Bautista
Gómez Opic. Expresamente indicaron también que, como desde el inicio de las actuaciones habían
venido manifestando, ambos formularon el recurso en su propio nombre y en su condición de
representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento, pero no en
representación de tal órgano.
Quedó subsanado lo relativo a la acreditación del poder otorgado para el otorgamiento de la
representación procesal dado que en el de 28 de junio de 2006 ante la Notaria Dª Mª Elvira Lacruz
Mantecón consta que se apoderó a la Procuradora Sra. Ayerra, que había interpuesto el recurso, y
también al Letrado Sr. Deza que posteriormente sustituyó el poder no sólo en escritura de 8 de
junio de 2007 ahora aportada, sino también en la de 11 de junio de 2007 ante el Notario Sr. Gómez
Opic, aportada cuando se acompañó el escrito de representación a favor del Procurador Sr. Cueva,
que es quien continuó su representación tras haber renunciado la Sra. Ayerra.
En cuanto a la falta de legitimación de los recurrentes, confirmado que actuaron en propio nombre
y, según dicen, como representantes de los trabajadores en la Junta de Personal, es preciso
examinar si, conforme a la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY 1381/1987) , reguladora de los
órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación (LORAP)
tenían legitimación para interponer el recurso.
Conforme al artículo 1.1 de la ley , su ámbito de aplicación es el de los órganos de representación y
participación del personal que presta sus servicios en las Administraciones Públicas, siempre que
esté vinculado por una relación de carácter administrativo o estatutario, y aclara en el apartado 3
que cuando se hace referencia a los funcionarios públicos debe entenderse comprendido el personal
de los apartados 1 y 2. Por lo tanto, no se comprende a los representantes de los trabajadores
vinculados por una relación laboral, cuya representación será otra y que quedan expresamente
excluidos de su ámbito en el apartado d) del artículo 2 . Por ello los recurrentes no podían interponer
el recurso como representantes de los trabajadores, sin perjuicio de su condición de miembros de la
Junta de Personal, a la que nos referimos a continuación.
Conforme al artículo 4 , los órganos de representación de los funcionarios son los Delegados de
Personal y las Juntas de Personal. En los artículos 6, 7 y 8 se regula la constitución y composición de
las Juntas de Personal y en el artículo 9 las facultades de la Junta, entre ellas (apartado 4 ) tener
conocimiento y ser oídos en materias de establecimiento de jornada y horarios, régimen de
permisos, vacaciones y licencias y cantidades que se perciban por complemento de productividad.
En el artículo 10 se reconoce a las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de
sus miembros legitimación para iniciar procedimientos administrativos y ejercitar acciones en vía
administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones.
Así pues, de la lectura de los preceptos citados se desprende sin lugar a dudas que la representación
de los funcionarios (con relación de carácter administrativo o estatutario) se concede a las Juntas
de Personal como órgano que deberá actuar colegiadamente, precisando decisión mayoritaria de
sus miembros para ejercitar acciones en vía administrativa o judicial. Los recurrentes
expresamente reconocen que no actúan en nombre de la Junta de Personal, como órgano colegiado,
por lo que manifiestamente carecen de la legitimación que la LORAP otorga solamente a dicho
órgano de representación, sin que sus miembros puedan hacerlo a título personal.
Además, los recurrentes alegan, como fundamento de su impugnación que pretende la nulidad del
acto impugnado, la vulneración de los artículos 30 y siguientes de la LORAP y la lesión del contenido
esencial del derecho de libertad sindical, pero el artículo 30 citado establece la participación en la
determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos mediante la capacidad
representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales, y para ello prevé la constitución de las
Mesas de negociación en las que están presentes solamente las Organizaciones Sindicales más
representativas y las que hayan obtenido al menos el 10 por 100 de los representantes en las
elecciones para las Juntas de Personal, sin perjuicio de las funciones que a éstas corresponden,
según hemos visto, pero en otro ámbito distinto del de la Mesa de negociación.
En definitiva, carecen de legitimación los recurrentes para ejercitar las acciones como las que
pretenden en este recurso por lo que se da el presupuesto para declarar la inadmisibilidad del
recurso interpuesto conforme a lo establecido en el artículo 69.b) LJCA "
La sentencia contiene en su fundamento de derecho segundo un relato de los hechos extraídos del
expediente administrativo y de las demás actuaciones que estima relevantes para la resolución del recurso,
y no obstante el pronunciamiento de inadmisibilidad, en el fundamento de derecho cuarto a mayor
abundamiento se pronuncia sobre la, en cualquier caso, improsperabilidad de la cuestión de fondo
suscitada, al haberse ejercitado idéntica pretensión por la Federación de Servicios y Administraciones
Públicas de Comisiones Obreras- Aragón en el recurso 503/06-B, seguido ante la misma Sección y
resuelto en sentido desestimatorio en sentencia de 26 de enero de 2009 al entender en definitiva que:
" (...) aun partiendo de un proyecto inicialmente aprobado, que fue presentado por el
Ayuntamiento como un documento de partida de la negociación, se debía entender que se
produjeron manifestaciones claras y abundantes de un proceso negociador, ya en el ámbito
específico de la Mesa prevista al efecto, por lo que se concluye que no hubo vulneración del derecho
a la negociación. (...) "
CUARTO.- Planteado el debate en los términos que resultan de los precedentes fundamentos procede
abordar el análisis del primero de los motivos de casación, en el que como ya se adelantó, se denuncia la
recurrente la infracción por la sentencia impugnada del artículo 24 de la Constitución (LA LEY
2500/1978), en relación con los artículos 19.1, apartados a) y b), de la LJCA y 7 de la Constitución y
artículo 10 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY 1381/1987) , así como de la jurisprudencia
aplicable respecto del reconocimiento de la legitimación activa a los demandantes, en su invocada
condición de representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado,
para iniciar, como interesados, procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía
administrativa y judicial.
Expone en el desarrollo argumental de motivo que la demandada en el proceso de instancia alegó como
causa de inadmisibilidad del recurso la falta de legitimación de la recurrente, entendiendo como tal a la
Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, al tratarse de un grupo o entidad sin
personalidad jurídica.
Sin embargo la sentencia recurrida estimó tal cuestión, declarando la inadmisibilidad del recurso,
excediéndose del contenido y carácter de la causa alegada de contrario, al entender que los recurrentes no
gozaban de legitimación para actuar con arreglo a lo dispuesto en la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY
1381/1987), y en concreto en su artículo 1 que "no (...) comprende a los trabajadores vinculados por una
relación laboral" y en consecuencia los actores no podían interponer el recurso ni como representantes de
los trabajadores, ni tampoco como miembros de la Junta de Personal a la que pertenecen en su condición
de funcionarios y representantes, cada uno de ellos de los trabajadores como integrantes de
Organizaciones Sindicales diferenciadas.
Concluye que, a su juicio, la sentencia impugnada incurre en infracción de la legislación y Jurisprudencia
aplicables mediante una interpretación restrictiva y rigorista, con vulneración del principio pro actione,
que conduce a una desproporción evidente entre la causa de inadmisión apreciada y los intereses en juego
que se pretenden preservar por los actores en su condición de funcionarios, representantes sindicales y de
los trabajadores de la Corporación demandada, ignorándose la más sustentada jurisprudencia sobre la
interpretación del concepto de "interés legítimo", a cuyo efecto cita entre las sentencias de esta Sala de 15
de diciembre de 1993; 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 entre otras muchas.
Y todo ello sin ignorar que, como consta acreditado en el expediente administrativo, y así resultó
admitido por la parte demandada, ésta vino a admitir en todo momento en vía administrativa la
legitimación de los actores ahora combatida, por lo que entendemos que un tal actuar vendría a impedir su
apreciación en sede jurisdiccional, y en consecuencia no cabría la estimación de la causa de
inadmisibilidad apreciada.
La recurrida, como hemos referido en el precedente fundamento segundo, se opone al recurso con
carácter preliminar, al carecer el escrito de interposición de crítica de la sentencia impugnada.
Respecto al concreto motivo que examinamos afirma que los recurrentes Sres. Paulino y Roman
reconocieron que no actúan en representación de la Junta de Personal del municipio de Ejea de los
Caballeros como órgano colegiado, sino en su propio nombre y en su condición de representantes de los
trabajadores en la citada Junta de Personal, razón por la que, tal como sostiene la sentencia impugnada,
"manifiestamente carecen de la legitimación que la LORAP otorga solamente a dicho órgano de
representación, sin que sus miembros puedan hacerlo a título personal".
Reproduce a continuación los argumentos vertidos sobre la cuestión en su escrito de contestación a la
demanda. Así, que la Junta de Personal es conforme el artículo 4 de la Ley 9/1987 el órgano de
representación de los funcionarios y no de los trabajadores; y que está legitimada ex art. 10 para ejercer
acciones en vía judicial "en todo lo relativo al ámbito de sus funciones" -que no comprenden (art. 9) la
negociación colectiva de los funcionarios que corresponde a la Mesa de Negociación en el ámbito
respectivo, razón por la que la hipotética impugnación por la Junta de un Reglamento alegando como
único motivo la falta de negociación previa excede de sus funciones, careciendo de la capacidad procesal,
especial y limitada que la Ley (art. 10 de la Ley 9/1987 en relación con el artículo 18 párrafo segundo y
19.1 .b) LJCA) le otorga- y cuyo ejercicio requiere la decisión mayoritaria de sus miembros, que en este
caso no consta.
Niega que la sentencia impugnada vulnere el artículo 19.1.a) de la LJCA , pues los actores no han
acreditado un derecho subjetivo e interés legítimo; así, que sean funcionarios del Cuerpo de la Policía
Local de Ejea de los Caballeros, circunstancia que les legitimaría para ser recurrentes en su propio
nombre. Ni tampoco infringe el artículo 19.1.b) de la LJCA , ni el principio pro actione (art. 24 CE (LA
LEY 2500/1978)), puesto que no son un sindicato, ni grupo o entidad a los que se refiere el artículo 18
LJCA (LA LEY 2689/1998) , pues no actúan por la Junta de Personal.
En definitiva concluye que los recurrentes, como miembros de la Junta de Personal, no están legitimados
para interponer el recurso. Como personas físicas -que es en la condición en que intervienen- no están
legitimados por no tener la condición de interesados. En el procedimiento administrativo de elaboración
del Reglamento no se encuentran en ninguno de los supuestos del artículo 31 de la LRJPAC (LA LEY
3279/1992) . Incluso si se hubiese producido su comparecencia en el trámite de información pública cuestión que no afirman en los hechos de su demanda-, este hecho no les otorgaría sin más la condición
de interesados (art. 86.3 LRJPAC (LA LEY 3279/1992)).
Niega por último que admitiera la legitimación de los actores en vía administrativa por cuanto aquélla no
existió.
QUINTO.- La adecuada resolución del motivo que nos ocupa exige tener en cuenta los siguientes
antecedentes:
1) Don Paulino y don Roman interpusieron mediante escrito fechado el 3 de julio de 2006 recurso
contencioso- administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros de
fecha 3 de mayo de 2006, por el que se aprobó definitivamente la modificación del Reglamento del
Cuerpo de la Policía Local de Ejea de los Caballeros (folios 1 y 2 de las actuaciones de instancia).
En el referido escrito se identifican como "representantes de los trabajadores en la Junta de Personal
del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros ", acompañando fotocopia incompleta de poder de
representación (folios 3 a 12) donde no consta su intervención en el referido acto.
2) Por providencia de fecha 17 de julio de 2006 (folio 26) se entiende interpuesto el recurso " (...) por la
Procuradora Dª NURIA AYERRA DUESCA en nombre y representación de la JUNTA DE
PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE EJEA DE LOS CABALLEROS (...) ".
3) Los recurrentes formularon la demanda por escrito fechado el 17 de octubre de 2006 (folios 52 a 56 de
las actuaciones de instancia). En su encabezamiento reproducían su ya referida condición de
"representantes de los trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los
Caballeros", y suplicaban la declaración de nulidad de pleno derecho del Acuerdo impugnado, porque,
afectando a las condiciones de trabajo de los funcionarios integrantes del Cuerpo de la Policía Local de
Ejea de los Caballeros, se había omitido la preceptiva y previa negociación en la Mesa constituida al
efecto.
Sobre su legitimación se limitaban a afirmar (fundamento de derecho primero): " (...) encontrándose
legitimados mis mandantes para su formulación".
4) El Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros contestó la demanda por escrito fechado el 22 de
noviembre de 2006 (folios 67 a 77), en cuyo fundamento de derecho procesal I, entendiendo que "la
parte demandante es la Junta de Personal del Municipio de Ejea de los Caballeros representada
por sus miembros don Paulino y don Roman ", alegaba defectuosa representación, al no permitir la
fotocopia incompleta del poder de representación procesal, acompañado al escrito de interposición,
conocer si las personas físicas citadas otorgan poderes en nombre propio y/o como Junta de Personal ,y
solicitaba la declaración de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente,
con cita de los artículos 69.b) en relación con el 18 párrafo segundo y 19.1 .b) de la LJCA y 9 y 10.1 de la
Ley 9/1987 , por entender sustancialmente que la legitimación reconocida a la Junta de Personal
(integrada en el caso concreto por cinco miembros) para ejercer acciones en vía judicial exige la decisión
mayoritaria de sus miembros -que no consta-, y viene referida a "todo lo relativo al ámbito de sus
funciones" entre las que no se encuentra la negociación colectiva de los funcionarios.
5) Por providencia de 12 de enero de 2009 (folio 166 de las actuaciones de instancia), de conformidad con
lo previsto en el artículo 45.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) en relación con el apartado 2.a) y 2 .d)
del mismo precepto, se requirió a los recurrentes la subsanación del defecto de representación referido, y
en concreto para que manifestaran "si el recurso fue interpuesto a título personal o en nombre de la
Junta de Personal, y para que aporte copia fehaciente del poder acompañado al escrito inicial de
interposición del recurso y, en caso de actuar en nombre de la Junta de Personal, el documento que
acredite el cumplimiento del requisito para la interposición del recurso en su nombre " .
6) Los recurrentes evacuaron el traslado conferido mediante escrito de 30 de enero de 2009 (folio 169) del
siguiente tenor literal: " (...) mediante el presente escrito se está en manifestar a la Sala que, como
desde el inicio de las actuaciones se ha venido manifestando, los recurrentes D. Paulino y D. Roman
, formularon el presente Recurso en su propio nombre y en su condición de Representantes de los
Trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, pero no en representación de
tal Órgano (...)".
En el poder de representación acompañado al citado escrito (folio 170 vuelto) consta que su intervención
en el mismo es "en su propio nombre y derecho"
7) Concedido traslado del referido escrito a la parte recurrida, el Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros
mediante escrito de 26 de febrero de 2009 (folios 187 a 190) reiteraba su petición de inadmisibilidad del
recurso, en base a la defectuosa representación, al no constar en autos el poder sustituido en cuya virtud
actuaba el Procurador de los recurrentes y la falta de legitimación de los recurrentes [69.b) en relación
con el 19.1.a) LJCA], al ser la Junta de Personal un órgano de representación de los funcionarios y no de
los trabajadores (en cuya representación afirmaban actuar los recurrentes) y no estar legitimados para
interponer el recurso como miembros de la Junta de Personal, ni como personas físicas, al no tener la
condición de interesados.
SEXTO.- Con carácter previo a la resolución de este primer motivo de casación conviene precisar, según
se desprende con toda claridad de los antecedentes expuestos, que la cualidad de parte recurrente, tanto en
el presente recurso de casación, como en el proceso de instancia (a pesar de las confusiones padecidas
sobre el particular en la providencia de esta misma Sala de 1 de febrero de 2010; en la dictada por la sala
de Zaragoza en fecha 17 de julio de 2006 o en el fallo de la sentencia aquí impugnada) la ostentan don
Paulino y don Roman , en ningún caso la Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros.
Por ello, interviniendo los recurrentes, según ellos expresaron a requerimiento de la Sala de instancia, "
en su propio nombre y en su condición de Representantes de los Trabajadores en la Junta de
Personal del Ayuntamiento demandado, pero no en representación de tal Órgano ", la resolución del
motivo que nos ocupa exige examinar la adecuación a derecho de la falta de legitimación activa apreciada
por la sentencia impugnada, a partir de esa condición.
Y a tal fin conviene destacar en primer lugar la incorrección técnica que encierra la invocada condición de
los actuales recurrentes como "representantes de los trabajadores en la Junta de Personal" pues la
Junta de Personal es un órgano de representación específico de los funcionarios como resulta con
completa claridad de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (LA LEY 1381/1987) ,
en vigor a la fecha en que se dictó el Acuerdo impugnado en el proceso de instancia, y actualmente en el
artículo 39 de la Ley 7/2007, de 12 de abril (LA LEY 3631/2007) , del Estatuto Básico del Empleado
Público.
El artículo 69.b) de la LJCA -aplicado por la Sala de instancia- establece que la sentencia declarará la
inadmisibilidad del recurso cuando " (...) se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente
representada o no legitimada ", resultando susceptibles de distinguir en relación con las partes los
siguientes conceptos: capacidad para ser parte, que equivale a la capacidad jurídica o personalidad;
capacidad procesal (legitimatio ad processum) o aptitud para actuar válidamente en juicio, sinónimo de
capacidad de obrar, que se suple por los legítimos representantes de las personas que carezcan de esa
capacidad -regulada en el artículo 18 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) -; legitimación propiamente dicha
("legitimatio ad causam") que implica una relación especial entre la persona y la situación jurídica en
litigio, por virtud de la cual es esa persona la que, según la Ley, debe actuar como actor o demandado en
el pleito (artículos 19 (LA LEY 2689/1998) a 22 LJCA (LA LEY 2689/1998)); y postulación o necesidad
de actuar por medio de procurador, representante en juicio, y de Letrado, director técnico del proceso, a la
que se refieren los artículos 23 (LA LEY 2689/1998) y 24 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) .
La adecuada resolución del motivo exige distinguir entre esa capacidad procesal -o legitimación "ad
processum"- y la legitimación "ad causam" o legitimación en sentido estricto, y ello porque los
recurrentes en el primer motivo del recurso, sin una depurada técnica casacional, mezclando infracciones
-como es la referida a la incongruencia extra petita de la sentencia- para las que carece de aptitud el
motivo del artículo 88.1.d) de la LJCA utilizado, centran su crítica de la sentencia impugnada (escueta y
algo imprecisa, pero que no puede dar lugar a la desestimación pretendida por la recurrida por esta causa)
en la infracción de los preceptos reguladores de la segunda de las citadas (legitimación "ad causam"), no
reparando adecuadamente en que el motivo de la falta de legitimación apreciada por aquélla obedece
también a la que hemos denominado capacidad procesal o legitimación "ad processum", que viene a
operar en este concreto caso como presupuesto de la segunda.
Establece en este sentido el segundo párrafo del artículo 18 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) , en
consonancia con la legitimación reconocida a las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten
afectados o que estén legalmente habilitados para la defensa y promoción de los intereses colectivos en el
artículo 7.3 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) , que los grupos de afectados, uniones sin personalidad o
patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y
obligaciones, al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también
tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo
declare expresamente (el subrayado es nuestro).
Ciertamente según dijimos en nuestra sentencia de 2 de febrero de 2006 (R.C. nº 2929/2000 -F.D. 1º-), las
Juntas de Personal a tenor de los artículos 3, 4 y 11 de la Ley 9/1987, de 12 de mayo , de Órganos de
Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de
las Administraciones Públicas, representan los intereses de los funcionarios públicos. Sin embargo la
misma Ley que le otorga dicha representación, dispone en su artículo 10 que "Se reconoce a las Juntas
de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros (...) legitimación para
iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las
acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones ". Es decir, no
nos encontramos ante una representación genérica de los funcionarios para cualquier tipo de actos que les
afecten, sino limitada exclusivamente al ámbito de las funciones de la Junta de Personal, entre las que no
se encuentra la posibilidad de negociar con la Administración que atribuye directamente a los Sindicatos
en los artículos 30 y 31 .
Por ello una vez advertido por la Sala sentenciadora, tras el requerimiento de subsanación efectuado a tal
fin, que la intervención de los recurrentes era en su propio nombre y en su invocada condición de
Representantes de los Trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, y dado que no
acreditan la representación de ningún perjudicado, ni el mandato o delegación que hubieran podido recibir
de las organizaciones sindicales legalmente investidas de capacidad negociadora, cuya omisión constituye
el motivo de la nulidad que solicitan del Acuerdo impugnado y que no concurren ninguno de los
requisitos exigidos para el reconocimiento de legitimación procesal a las Juntas de Personal (decisión
mayoritaria, actuación colegiada y en el ámbito de las funciones que el artículo 9 de esa misma Ley le
atribuye), ésta no podía sino como hizo declarar la falta de capacidad procesal de los recurrentes.
Sentada la anterior premisa, excluida la legitimación ad processum de los Sres. Paulino y Roman como
representantes de los trabajadores en la Junta de Personal, hemos de concluir también con la sentencia
impugnada que carecen asimismo de legitimación "ad causam" para impugnar en su propio nombre el
Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros de 3 de mayo de 2006 que aprobó
definitivamente la modificación del Reglamento del Cuerpo de la Policía Local de dicho municipio,
fundada como ya hemos dicho en la omisión de la preceptiva -por afectar a las condiciones de trabajo de
los citados funcionarios- y previa negociación colectiva en la Mesa correspondiente.
La legitimación "ad causam" como resulta de las propias sentencias de esta Sala de 15 de diciembre de
1993 (rec. 2793/1992); 9 de junio de 1997 (LA LEY 8145/1997) (rec. 1230/1991) y 8 de febrero de 1999
(LA LEY 2422/1999) (rec. 449/1996) que los recurrentes invocan como infringidas requiere una relación
especial entre el sujeto que interpone el recurso concreto y la situación jurídica a debatir en ese litigio.
Sorprende por ello ciertamente que la demanda según se desprende de los antecedentes expuestos en el
precedente fundamento quinto ignore la obligación que le atañe de acreditar esa legitimación sobre la que
nada dice (por ejemplo acreditando la condición de funcionarios de la Policía Local de Ejea de los
Caballeros) y en relación con la cual se limita a expresar en el fundamento de derecho primero " (...)
encontrándose legitimados mis mandantes para su formulación" , sin que la sola mención por
primera vez en el escrito de interposición del recurso de casación y carente de justificación alguna a la
condición de representantes sindicales suponga obstáculo a la conclusión expuesta pues, como ya hemos
referido, los recurrentes, en su invocada condición de representantes de los trabajadores en la Junta de
Personal pretenden irrogarse en el procedimiento el ejercicio de un derecho de libertad sindical que no les
corresponde.
Procede, conforme a todo lo expuesto, desestimar el primer motivo del recurso de casación y con ello el
recurso, al devenir innecesario el análisis de los motivos segundo y tercero por carecer de alcance
casacional. Así la estimación de los citados motivos en ningún caso alteraría la parte dispositiva de la
sentencia, pues se dirigen respectivamente contra los razonamientos contenidos -a mayor abundamientoen el fundamento de derecho cuarto de la sentencia, que no constituyen en ningún caso su ratio decidendi
y contra la motivación del Acuerdo impugnado complementada con la infracción de la doctrina
jurisprudencial de los actos propios, a cuyo efecto se cita una sola sentencia, que en nada incide en la
carencia de legitimación para interponer el recurso ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo apreciada por la sentencia impugnada.
SÉPTIMO.- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de
casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente por aplicación de lo establecido en
el artículo 139.2 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) , y por aplicación de la habilitación de dicho precepto,
se fija la cantidad máxima por el concepto de honorarios de Abogado de la parte contraria en la cantidad
de 1.500 euros.
En atención a cuanto se ha expuesto en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la
Constitución Española,
FALLAMOS
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 3512/2009 interpuesto por la
Procuradora de los Tribunales doña María Jesús Gutiérrez Acebes en nombre y representación de don
Paulino y don Roman , contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2009 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Tercera de refuerzo), en el recurso
ordinario número 295/2006 (LA LEY 350093/2009) , con imposición de costas a la parte recurrente en
casación en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y
publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que
como Secretario certifico.