Sistema de acogimiento familiar. Informe técnico

Sistema de acogimiento familiar.
Informe técnico - Año 2006.
Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Dirección de Políticas Públicas e Investigación
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Índice
1. Definición y objetivos
2. Principales lineamientos para la implementación de un sistema de
acogimiento familiar
-
Modalidades de acceso de los niños y niñas a un sistema de
acogimiento familiar
-
Condiciones y requisitos para las familias acogedoras
-
El trabajo con las familias de origen
-
Límite temporal del acogimiento
-
Finalización del acogimiento
3. Implementación de un sistema de acogimiento familiar
4. Observaciones al proyecto de ley “Sistema de Acogimiento
Familiar”
Anexo: Breve síntesis de experiencias internacionales y nacionales
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1. Definición y objetivos
El acogimiento familiar consiste en el cuidado transitorio, no institucional,
brindado a un niño por parte de una familia. El hogar en el que conviva el niño
puede formar parte de su familia extensa o ampliada, o bien puede tratarse de
una familia ajena a la suya, aunque se privilegia que ésta forme parte de su red
de relaciones comunitarias, de sus lazos sociales y en lo posible de sus
relaciones afectivas.
Se trata de una alternativa de convivencia para los niños que, por diferentes
razones –ya sea porque son víctimas de violencia o de algún delito y una
autoridad judicial o administrativa ordenó la separación de su medio familiar, o
porque sus padres expresan que no pueden hacerse cargo transitoriamente de
su crianza-, no pueden continuar conviviendo con su familia biológica.
En términos generales, los objetivos del acogimiento son:
-
Garantizar el derecho a la convivencia familiar y comunitaria.
-
Preservar los vínculos con las familias de origen.
-
Evitar la institucionalización.
-
Promover la desinstitucionalización.
Por ello se ha planteado que “el acogimiento es provisorio, independientemente
del período de duración, y no es un objetivo en sí mismo, sino una posibilidad
de solucionar la situación de crisis familiar” (Cabral, 2005:7). De este modo, se
diferencia claramente de la adopción, en tanto no es irreversible, no provoca un
cambio de filiación del niño/a y procura mantener la vinculación con su familia y
su historia. También se distingue de la internación en un hogar, ya que no es
una modalidad de tipo institucional, sino que el niño/a es integrado en una
familia para que viva en su casa, y se incorpore –y todos los integrantes se
adapten- a una nueva rutina y dinámica familiar.
Las principales características que adopta el acogimiento familiar son:
-
El cuidado y la convivencia de los/as niños/as por parte de y en la familia
ampliada o en hogares conocidos o próximos, y cuando esto no sea
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posible en una familia que acepte las particulares condiciones que
reviste el acogimiento.
-
El carácter temporal y transitorio de ese cuidado.
-
La vinculación con la familia de origen, a pesar de las limitaciones
circunstanciales que afectan o no hacen posible la convivencia con ella.
-
La diferencia con la adopción, ya que el niño aunque esté integrado en
la familia acogedora, no forma parte de ella, ni pasa a ser legalmente
reconocido como hijo de ésta.
-
La instrumentación de guardas administrativas o judiciales para dar un
marco legal al acogimiento.
-
La remuneración no obligatoria para la familia acogedora.
Aunque estos son los rasgos principales que se le han atribuido, no existe una
única definición de acogimiento familiar. En algunas definiciones, se hace
hincapié exclusivamente en la atención brindada al niño. Así se plantea como
“un recurso social en el que el niño afecto de una concreta problemática sociofamiliar recibe, por parte de una determinada familia, el ofrecimiento de ser
acogido en su hogar, dado que su propia familia biológica no puede –o no
quiere- hacerse cargo de las obligaciones que conlleva ser padres” (Amorós
Martí citado en Marcó, 2005).
Por otro lado, por ejemplo Matilde Luna expone una definición más amplia,
según la cual, el acogimiento “pretende ser una ayuda para que las familias
que tienen dificultades temporales para hacerse cargo de algunos de sus
miembros –los hijos, en particular-, puedan beneficiarse eficazmente de la
colaboración solidaria de otras personas o familias” (Marcó, 2005).
Según se adopte una u otra definición, por ejemplo, variará el trabajo que se
realice con la familia de origen de los niños, un trabajo de fortalecimiento que
debería orientarse a que el niño no rompa los vínculos con ella y a lograr su
reinserción en un futuro mediato.
Teniendo en cuenta esta última definición podemos observar que si bien en la
Argentina
existen
diferentes experiencias que
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pueden
asemejarse
al
acogimiento familiar, tales como “hogares de tránsito”, “familias sustitutas”,
“pequeños hogares”, etc., al centrarse sólo en la protección directa del niño no
priorizan entre sus objetivos o dejan en un segundo plano el fortalecimiento a la
familia de origen.
A su vez, es necesario tener en cuenta que el acogimiento es una alternativa
de carácter no institucional, que privilegia los vínculos comunitarios y sociales
de los niños y de sus familias. Por lo tanto, aunque distintas experiencias se
reivindiquen como formas de “acogimiento familiar”, en ocasiones sus
modalidades las acercan más a estrategias de tipo institucional.
Por otra parte, variarán la definición y el enfoque del acogimiento según la
forma que adopte el ingreso de los niños en este tipo de programa; esto es, si
sólo es implementado cuando hay consentimiento o voluntad del propio niño/a
o adolescente y de sus padres a que conviva con una familia de acogida, o si
es utilizado como un recurso de la autoridad pública –judicial o administrativapara la protección de los derechos del niño/a o adolescente cuando, por
diferentes y fundados motivos, se considere necesaria la separación de su
familia biológica. No obstante, aunque las modalidades por las cuales se llega
al acogimiento pueden ser diferentes, en ambos tipos de situaciones se han
desarrollado sistemas de acogimiento familiar, con el objetivo de que los niños
no sean derivados a una institución.
Asimismo se debe señalar que también son variables otras características del
acogimiento, y que diferentes estados nacionales o locales han implementado
distintos sistemas de acogimiento familiar (Ver Anexo “Síntesis de experiencias
internacionales y nacionales”).
2. Principales lineamientos para la implementación de un sistema de
acogimiento familiar
En primer término, se debe tener en cuenta que el acogimiento familiar supone
la separación del niño/a y/o adolescente de la convivencia con su familia
biológica. Por lo tanto, aunque represente un recurso mucho más respetuoso
de los derechos de los niños que una institucionalización –en tanto se puede
considerar que restringe menos derechos que el alojamiento en un instituto o
un hogar-, debe ser visualizado como un medio a utilizar sólo en aquellos
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casos en que se hayan agotado todos los recursos tendientes a lograr que los
niños permanezcan con sus familias de origen. De este modo, el acogimiento
familiar no debe ser pensado ni utilizado como un recurso de aplicación
automática y extensiva, sino que también debe estar rodeado de los recaudos y
requisitos que tienen que acompañar a cualquier medida que implique el
apartamiento de un niño/a de su familia, y además debe ser diseñado,
elaborado e implementado no como una única respuesta a las diversas
situaciones conflictivas que las familias de los niños/as pueden atravesar, sino
como un recurso más dentro de un abanico de otras opciones.
Sin embargo, también cabe tener en cuenta que el acogimiento familiar no
supone una desvinculación de los niños con su familia de origen –aunque la
convivencia con ella no sea posible-, sino que puede ser conceptualizado como
un medio para superar una situación de crisis concreta y fortalecer a esa familia
para que, pasado un tiempo determinado, pueda hacerse cargo nuevamente de
la crianza de sus hijos. Por ello, uno de los objetivos centrales es el retorno del
niño/a con su familia biológica.
En todos los casos, el acogimiento familiar debe ser pensado como una
modalidad que involucra al menos a tres partes: el niño, la familia biológica y la
familia acogedora. Ello supone un trabajo articulado que permita a las familias
conocerse y mantenerse vinculadas mientras dure el acogimiento familiar, o
incluso después de que el niño haya vuelto a convivir con su familia biológica.
Estas características –la vinculación con la familia de origen, la posibilidad de
retorno a ésta, y el contacto entre las dos familias, la biológica y la acogedorason consideradas como los fundamentos que diferencian al Acogimiento
familiar de otras modalidades de vida en una familia distinta a la propia1.
A continuación, enumeramos distintos aspectos que, en función de la definición
propuesta, debería contemplar un sistema de Acogimiento familiar.
1
Se ha señalado, por ejemplo, que el acogimiento puede distinguirse de las denominadas
“Familias de tránsito o las de cuidado pre-adoptivo” ya que a diferencia de estas experiencias
no es un medio por el cual niño/a o adolescente transita hasta convivir con una familia en forma
definitiva; también se distingue de las “Familias sustitutas”, porque no reemplaza a la familia de
origen; ni es semejante a la “Ubicación familiar” (cfr. Programa de Acogimiento Familiar,
Municipio de La Matanza).
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Modalidades de acceso de los niños y niñas a un sistema de acogimiento
familiar
Los motivos y modalidades por los cuales los niños y niñas acceden al
acogimiento por parte de una familia diferente a la suya pueden ser diversos.
Sin embargo, una primera distinción a tener en cuenta está dada por el hecho
de que su ingreso a un sistema de acogimiento se deba a que:
a) sean objeto de una medida judicial o administrativa –una medida
excepcional de protección de derechos (según art. 39 de la ley 26.061)en razón de que existan causas o motivos suficientes para ordenar la
separación de su medio familiar2; o
b) a que sus padres y/o el mismo niño/a y/o adolescente soliciten el ingreso
a un sistema de acogimiento familiar3.
Esta distinción es fundamental ya que según la situación por la que hayan
accedido al acogimiento, variará el trabajo que se deba desarrollar mientras
dure el acogimiento orientado a conseguir el retorno del niño a su familia
biológica.
Tal distinción nos permite también tener en cuenta y analizar cuál será el
encuadre legal utilizado en ambas situaciones. Así, por ejemplo, puede
pensarse que para el segundo tipo de situaciones (b) aquellas en las que
medie acuerdo de los niños/as y sus padres para que convivan en forma
temporaria con otra familia, no resulte necesario la adopción de una medida
excepcional de protección de derechos; sino que pueda aplicarse una medida
de protección de derechos (art. 42, Ley 114, art. 33, Ley 26.061). Cabe tener
en cuenta que esta distinción en el tipo de medidas –como desarrollaremos
más adelante-
importa distintos plazos y la intervención de autoridades
públicas diferentes.
2
A modo de ejemplo, casos en que los/as niños/as se vean expuestos a situaciones de
violencia familiar, o sean víctimas de malos tratos, abuso, etc.
3
Por ejemplo, casos en que los padres soliciten un albergue para sus hijos porque
transitoriamente no pueden continuar conviviendo con ellos ya sea en razón de una situación
de enfermedad que requiera internación de los progenitores, de la realización de un viaje
prolongado, por motivos de trabajo, o de una situación de extrema pobreza, para la cual no
sean suficientes los recursos de otro tipo que se le puedan ofrecer y que conduzca a una
separación temporal. También podemos pensar en casos de niños y/o adolescentes que
debido a alguna situación conflictiva soliciten no convivir más con su familia y de común
acuerdo –entre los niños, las familias de origen y la de acogida- transiten una experiencia de
acogimiento, o incluso casos de niños/as en situación de calle que, en lugar de vivir en la calle
o con su familia biológica, acepten realizar la experiencia de convivir con una familia
acogedora.
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Por otro lado, los niños, niñas y adolescentes que actualmente se encuentran
institucionalizados por situaciones de ambos tipos, pueden acceder a un
sistema de acogimiento familiar. Para ello será necesario trabajar caso por
caso, y evaluar y acordar tanto con los niños/as y/o adolescentes como con sus
familias de origen el ingreso a una modalidad de cuidado de este tipo.
A su vez, es importante destacar que previamente al acceso a un sistema de
acogimiento se deberían haber agotado concretamente todos los recursos que
posibiliten la permanencia de los niños/as y/o adolescentes con su familia de
origen. Por lo tanto, la insuficiencia o inexistencia de otros programas para
lograr este objetivo no debería ser motivo para el ingreso de los niños a este
sistema.
También es necesario señalar –como ya se ha dicho- que el niño, niña o
adolescente que participa en este tipo de convivencia no pierde por ello su
filiación, su historia, o sus vínculos con sus referentes familiares o afectivos.
Tampoco, en la medida de lo posible, deberá ser expuesto a situaciones de
“desarraigo” por las cuales la convivencia en una familia diferente implique el
cambio de barrio, escuela o medio social de pertenencia –o, según los términos
del art. 3 de la ley 26.061, de su “centro de vida”-.
Una de las cuestiones que entendemos adquiere centralidad en el desarrollo de
este tipo de experiencia es la voluntad de todos los actores que participan en la
misma. Por lo tanto, previamente al inicio del acogimiento deberá existir un
acuerdo entre las tres partes involucradas, esto es, el niño/a, la familia de
origen y la familia acogedora. Y para ello fundamentalmente se deberá
garantizar al niño su derecho “a ser oído”, respetando la totalidad de las
garantías previstas para cualquier procedimiento judicial o administrativo que lo
afecte (art. 27, ley 26.061). Si esto resulta imprescindible cuando los motivos
de ingreso a un sistema de este tipo sean los definidos como de tipo a,
consideramos que en las otras situaciones su cumplimiento también resulta
fundamental. Además, en todos los casos (motivos de ingreso a y b) deberá
trabajarse en un acuerdo previo entre las partes involucradas, en el que se
expliciten los alcances y finalidades de un sistema de acogimiento.
Para la formalización del acogimiento del niño/a en un hogar de su familia
ampliada o extensa o de una familia diferente, se podrá efectuar una guarda
provisoria, como medida de urgencia, (art. 42, Ley 114 de la Ciudad de Buenos
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Aires) que luego deberá convalidarse judicialmente4. Para la realización de este
trámite, como desarrollaremos más adelante, tendrán que intervenir las
Defensorías Zonales dependientes del Consejo de los Derechos de Niños,
Niñas y Adolescentes.
Condiciones y requisitos para las familias acogedoras
Los tres actores fundamentales de esta forma alternativa de convivencia –como
ya hemos dicho- son el niño/a y/o adolescente, la familia de origen y la familia
acogedora.
Por lo tanto, una de las cuestiones centrales a trabajar con quien se postule
como “familia acogedora” debe ser que ésta comprenda las particulares
características del acogimiento; entre otras cosas, que comprenda y acepte
que no sólo se vinculará con un niño/a –que no se encuentra desprovisto de
lazos sociales- sino también con su familia biológica, que tenga en cuenta el
carácter temporal del acogimiento, y sus diferencias con una adopción, y que
se comprometa a cuidar al niño y a garantizarle el goce de sus derechos.
En relación con las familias acogedoras, también existirán diferencias en el
abordaje que se implemente según éstas formen parte:
a) de la familia extensa o ampliada del niño, y/o sean amigos o conocidos
de la familia de origen de los/as niños/as; o
b) de una familia diferente y sin vinculaciones previas con el niño/a y/o
adolescente.
Respecto de esta distinción, puede pensarse que en tanto los niños pasan a
residir en un hogar que forma parte de su familia extensa o ampliada (a) no hay
necesidad de que este tipo de convivencia sea considerada como acogimiento
familiar. Sin embargo, en la medida en que el acogimiento supone un trabajo
de acompañamiento y fortalecimiento familiar puede ser beneficioso considerar
4
En los casos en que existiera una situación de previa de “acogimiento”, esto es que el niño/a
ya se encontrara viviendo con otra familia, o en aquellos en que la familia biológica y/o el propio
niño/a o adolescente proponga una familia acogedora (definidos como de tipo b), la situación
podría ser formalizada mediante un “convenio de guarda” suscripto entre las dos familias.
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a esas situaciones como tales, a fin de que los miembros de su familia
ampliada puedan sostener la convivencia temporaria con el niño5.
Si bien en todos los casos debe privilegiarse la inclusión del niño en una familia
del primer tipo (a), también es cierto que pueden existir situaciones en las que
esto no sea posible, debido a la inexistencia de una red familiar o comunitaria
que se comprometa a sostener el acogimiento de ese niño o niña.
En el caso de que la familia acogedora no forme parte de la familia extensa del
niño y sea desconocida para él, se deberá priorizar la elección de una familia
de la misma comunidad. Esto requiere –como desarrollaremos más adelanteel desarrollo de un trabajo territorial que, en lo posible, permita contar con
familias dispuestas a acoger en cada uno de los barrios de la Ciudad.
Las familias acogedoras deberán cumplir con determinados requisitos básicos,
que tendrán que ser fijados por el programa de Acogimiento familiar o por la ley
que instituya tal sistema6.
En algunas experiencias, se ha propuesto como requisito para ser familia
acogedora que ésta ya tenga hijos, en tanto se considera que así existen
menos posibilidades de que esa familia quiera adoptar al niño que se encuentra
acogiendo. Si bien consideramos que éste puede no ser un criterio excluyente
–y que de tenerse en cuenta sólo tendría que ser aplicable a las familias que no
forman parte de la familia extensa o ampliada del niño-, en todas las
situaciones se debería trabajar previamente con la posible familia acogedora
las diferencias de este sistema con la adopción7.
5
Algunas de las personas que entrevistamos para la realización de este informe,
especializadas en este tipo de experiencia, han planteado que es conveniente considerar este
tipo de convivencia como “acogimiento”, y brindar a la familia extensa que está acogiendo en
su hogar a un niño acompañamiento, capacitación, y realizar un seguimiento de la convivencia
a fin de que ésta no fracase o no pueda sostenerse, y constituya un medio para que el niño
pueda retornar a convivir con sus progenitores.
6
Respecto de los requisitos cabe evaluar si estos serán los mismos para los dos tipos de
familias que describiéramos (a y b). Ya que, por ejemplo, el proyecto de ley presentado en la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, fija como uno de los requisitos para las familias de
acogida una residencia en la Ciudad de Buenos Aires no menor a dos años, y entendemos que
el mismo podría no ser aplicable en los casos en que la familia de acogida forme parte de la
familia ampliada del niño.
7
Si este es uno de los fundamentos centrales de una experiencia de este tipo, también se debe
reconocer que pueden existir situaciones en las que el retorno de los niños a su familia
biológica no sea posible (por ausencia, fallecimiento o desinterés de sus progenitores), y que
debido a la creación de lazos afectivos entre el niño/a y la familia acogedora, ésta quiera
adoptarlo. Si bien consideramos que por definición el acogimiento no puede ser entendido
como un medio para llegar a la adopción de un niño, entendemos que esas situaciones
deberán ser evaluadas en su singularidad para llegar a una resolución que sea beneficiosa
para el niño/a.
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Asimismo es conveniente estipular un límite para el acogimiento de niños, que
consideramos no debería superar un niño por familia, salvo en los casos en
que existan grupos de hermanos. Este límite se propone como una manera de
distinguir esta modalidad de cuidado de otras de tipo institucional.
Para la selección y capacitación de las familias acogedoras –que no formen
parte de la familia extensa del niño- se deberán implementar acciones cuyo
diseño sea centralizado y su ejecución descentralizada. En tal sentido, como
desarrollaremos en el punto Implementación de un sistema de acogimiento
familiar, se deberá contar con un equipo profesional centralizado –que
entendemos deberá depender de la Dirección General de Niñez- que capacite,
forme y seleccione a las posibles familias acogedoras, instrumente y actualice
un listado de familias en los distintos barrios de la Ciudad, y sea responsable
de realizar un seguimiento del acogimiento. Sin embargo, este equipo deberá
articular sus acciones con las Defensorías Zonales quienes también deberán
participar en la convocatoria a las posibles familias acogedoras, en el
seguimiento y acompañamiento de las experiencias de acogimiento, y en la
supervisión de éstas8. De este modo, se privilegiará un abordaje de tipo
territorial orientado a que las familias acogedoras de una misma comunidad, los
niños/as y/o adolescentes que transiten por esta experiencia y sus familias de
origen tengan un espacio de encuentro y de referencia próximo a su lugar de
residencia.
La familia acogedora también deberá comprometerse a no desvincular al niño
de su familia biológica, y para ello deberá acceder a que ésta última realice
visitas y/o salidas con el niño/a. Esto implica el desarrollo de un trabajo
progresivo en el que ambas familias –en el caso de que no se conozcan
previamente- se vinculen y se comprometan a desarrollar un trabajo conjunto.
Un trabajo orientado a reducir los posibles conflictos que puedan surgir en este
tipo de relación. Para ello también será necesario –al menos inicialmente- el
acompañamiento del equipo profesional que pueda orientar y brindar
sugerencias para resolver las situaciones conflictivas derivadas de este tipo de
convivencia.
8
Una modalidad similar –de articulación entre la Dirección General de Niñez (DGNyA) y las
Defensorías Zonales- actualmente se implementa en relación con lo dispuesto por el artículo 73
de la Ley 114 de la Ciudad de Buenos Aires.
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Uno de los aspectos más discutidos en los sistemas de acogimiento es si debe
existir o no una remuneración a la familia acogedora. En primer término, debe
quedar claro que la familia acogedora no recibe una remuneración por un
trabajo, esto es que sus miembros no se transforman en empleados de un
organismo público, cuya función es la de cuidar a los/as niños/as que convivan
con ellos. Tampoco a la familia acogedora –como es usual, por ejemplo, en el
sistema de “pequeños hogares”- se le provee una casa para que aloje allí a una
gran cantidad de niños y se aboque exclusivamente a esa tarea. Para resaltar
esta distinción, distintos autores han planteado que el concepto que debe
primar en este tipo de experiencia es el de “solidaridad”. Sin embargo, aun
teniendo en cuenta esta distinción fundamental entre una tarea remunerada y
el acogimiento, consideramos que se debe instrumentar la prestación de
distintos tipos de recursos para que el acogimiento pueda sostenerse. En
primer término, nos parece imprescindible que al niño/a se le garantice el
acceso a determinados bienes sociales, instrumentando para ello distintos
programas sociales vigentes –por ejemplo, para garantizar medicamentos,
vacunación, tratamientos médicos y/o psicológicos, leche, pañales, vacantes en
jardines o escuelas, la inclusión en actividades recreativas y culturales, etc.-.
Por otro lado, es posible pensar en subsidios, de carácter no obligatorio y
limitados en el tiempo, para la familia de acogida a fin de que pueda costear
algunos de los gastos derivados de la inclusión de un nuevo integrante en su
familia9. Ello porque si bien rescatamos el carácter solidario de este sistema,
también consideramos que el Estado debe acompañar el sostenimiento de
estas experiencias y garantizarle al niño/a el goce de sus derechos.
En relación con este tema, también debe mencionarse –como desarrollaremos
en el siguiente punto- que también se debe acompañar y fortalecer a la familia
de origen de los niños para que pueda resolver la situación que la condujo a no
poder convivir con su hijo/a.
Por último, entendemos que también deben estar previstas causales de
revocación para las familias acogedoras y/o de revisión de la estrategia de
convivencia adoptada, cuando se sucedan conflictos con el niño/a que afecten
su integridad y calidad de vida. Sin embargo, estos últimos casos deben
9
Por ejemplo, estamos pensando en la compra de camas, colchones, y distintos elementos
indispensables para que el niño/a conviva en ese hogar.
~ 13 ~
analizarse en su singularidad, antes que promover soluciones estandarizadas
que no tengan en cuenta las opiniones, deseos o expectativas de los/as
niños/as y de las familias que participan en la experiencia.
El trabajo con las familias de origen
Las familias de origen de los niños deberán ser informadas acerca de los
alcances y condiciones del sistema de acogimiento; esto implica que en el caso
de que sus hijos sean objeto de una “medida excepcional de protección de
derechos” que ordene la separación de su medio familiar, los progenitores
deberán contar con las garantías previstas en el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación (entre otras, notificación expresa, posibilidad de
apelación de la medida, derecho a contar con un abogado).
En términos generales, la instrumentación de este sistema debe proceder de la
existencia de un acuerdo previo entre las tres partes implicadas, en el cual se
pueda llegar a un consenso sobre determinados aspectos relativos a la
convivencia y crianza del niño o niña.
Nos parece de fundamental importancia señalar que en este tipo de sistema no
debería primar una lógica de “incapacitación” o bien de “culpabilización” hacia
la familia de origen de los niños/as y /o adolescentes. Antes bien, se debería
entender y trabajar con los distintos sujetos intervinientes en esta experiencia
que la situación por la que atraviesa la familia de origen de los niños puede ser
reversible y que, en principio, se trata de una circunstancia transitoria.
Esta definición conceptual también debería estar presente en los casos en que
los niños/as sean objeto de una medida excepcional de protección de derechos
debido, por ejemplo, a situaciones de violencia protagonizadas por algún
miembro de su familia. En estos casos, el trabajo con la familia de origen
debería estar orientado a que modifique ese tipo de relación, y el seguimiento y
acompañamiento que se realice, junto al establecimiento de compromisos a
cumplir, debería ser más exhaustivo. Este tipo de situaciones requerirán de un
abordaje diferenciado, en el cual se articulen acciones, a fin de no superponer
intervenciones, entre los distintos operadores –por ejemplo, profesionales del
ámbito judicial o administrativo- que tendrán que intervenir en las mismas.
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A su vez, si el acogimiento es pensado como un medio para las familias que
transitoriamente no pueden hacerse cargo de sus hijos consigan superar esas
dificultades, entendemos que en la implementación de este sistema se debe
prever no sólo un trabajo de fortalecimiento y apoyo sino que éste debe ser
acompañado de la instrumentación de prestaciones concretas para que la
familia pueda volver a convivir con su o sus hijos/as (por ejemplo, vivienda,
trabajo, ingresos, etc.).
Por regla general, las familias de origen conservarán todos los derechos y
obligaciones para con su o sus hijos, ya que el acogimiento familiar no importa
la pérdida ni la suspensión de la patria potestad.
Las familias de los niños/as tendrán derecho, salvo una orden judicial o
administrativa
contraria,
a
efectuar visitas o
salidas con sus hijos,
comprometiéndose también a respetar acuerdos de convivencia y de relación
con la familia acogedora.
Por otro lado, si partimos de la definición de que no se trata de familias que
sean “incapaces” de criar a sus hijos o que los hayan “abandonado”, el
acompañamiento y seguimiento que se realice a éstas no deberá adquirir
características de un examen y/o vigilancia, sino que esta tarea debería estar
informada por otro tipo de principios que permitan desarrollar un trabajo
tendiente a superar las situaciones que las propias familias consideran como
problemáticas.
Dicho esto, también debemos señalar que toda intervención –ya provenga de
un organismo judicial, administrativo o del ámbito de las políticas públicascomporta un tipo de control y/o de evaluación a quienes son destinatarios de la
misma; por eso, consideramos que resulta indispensable establecer claramente
los lineamientos de un sistema de acogimiento y las funciones del equipo
profesional y de todos los profesionales que participen en su instrumentación,
así como la necesidad de la formación y capacitación de estos últimos. Ello
para no reiterar –bajo otro nombre- modalidades que han sido usuales en las
intervenciones dirigidas a determinados niños/as y a sus familias de origen.
~ 15 ~
Límite temporal del acogimiento
En primer término, entendemos que la estipulación de un plazo para el
acogimiento es necesaria para no otorgarle, previamente, un carácter
permanente, ni para que el tiempo de permanencia del niño/a con la familia
acogedora sólo dependa de la evaluación externa que el equipo profesional o
las autoridades administrativas realicen de la situación familiar de ese niño.
Además, cabe tener en cuenta que las medidas excepcionales de protección
de derechos imponen como requisito legal un plazo de 90 días. Por lo tanto,
consideramos que el plazo para el acogimiento se debe fijar en 90 días tal
como establece, para las medidas excepcionales de protección de derechos, el
Decreto 415/06 que reglamenta el art. 39 de la ley 26.061; y la estipulación de
este plazo no implica que no se puedan desarrollar experiencias de
acogimiento de menor tiempo de duración.
No obstante, también entendemos que el plazo que se estipule debería ser
prorrogable, siempre que, en los casos que hemos definido como parte de una
“medida de protección de derechos”, medie acuerdo entre las tres partes
intervinientes en este tipo de experiencia, esto es, del niño/a y/o adolescente,
de la familia de origen y de la familia acogedora.
Para el caso de las “medidas excepcionales de protección de derechos”,
deberá ser la autoridad administrativa y/o judicial10 interviniente quien evalúe si
éstas pueden ser prolongadas en el tiempo debido a que persisten las causas
que les dieron origen, tal como estipula la ley 26.061 en su art... 39 y su
Decreto reglamentario (415/06).
Si bien la transitoriedad es una de las características fundamentales del
acogimiento familiar, entendemos que ello no debe conducir y/o habilitar
cambios bruscos y repentinos en la situación del niño, niña o adolescente, ni
implicar una ruptura con sus vínculos afectivos. En todos los casos, los
cambios que afecten al niño/a –tanto la no convivencia con su familia de origen,
su ingreso a una familia acogedora como su egreso- deberán ser entendidos y
10
Cabe aclarar que si nos referimos a medidas que adopte el ámbito judicial, lo hacemos
porque en esta etapa de transición los juzgados civiles –y el ministerio público- aun se
encuentran adoptando medidas de protección. Por otro lado, también cabe tener en cuenta que
en los casos en que se instruyan causas sobre violencia familiar, o incluso en causas penales
en donde los niños/as sean víctimas de un delito por parte de sus progenitores o familiares, la
justicia está habilitada a tomar medidas que impliquen la separación de los niños de su medio
familiar.
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trabajados como parte de un proceso, en el que el niño sea escuchado y
también informado acerca de los alcances de estas medidas y pueda
comprender los cambios –que deberán ser graduales- que se irán sucediendo
en su convivencia familiar.
Finalización del acogimiento
El retorno del niño/a y/o adolescente a la convivencia con su familia biológica
deberá ser el objetivo de toda experiencia de acogimiento, y constituye el
hecho que marca el fin de este sistema y de la intervención del equipo
profesional que lo implemente, aunque las prestaciones a la familia de origen
del niño/a puedan continuar brindándose. Asimismo, en cada caso se podrá
trabajar y acordar en la no ruptura de las relaciones entre el niño/a y la que fue
su familia acogedora.
En los casos en que el retorno del niño/a a su familia de origen, a pesar de
haber agotado todos los recursos tendientes a lograrlo –junto con una prórroga
en los plazos del acogimiento-, no pueda efectivizarse debido a la ausencia,
desinterés o fallecimiento de los progenitores, se deberá evaluar cada caso en
particular a fin de determinar la resolución más conveniente para el niño/a, que
puede ser el mantenimiento de la situación de acogimiento o su derivación a un
sistema de adopción. Esto último importará la intervención del ámbito judicial
para dictaminar el estado de preadoptabilidad del niño/a. Sin embargo, también
en estos casos se deberá procurar que el cambio en el lugar de convivencia del
niño/a y/o adolescente sea gradual y progresivo, y no afecte los vínculos
afectivos que haya podido construir durante la experiencia del acogimiento. Si
bien este tipo de situaciones deben contemplarse tanto en el diseño e
implementación de un sistema de acogimiento puesto que es posible que
ocurran, deberán constituir en lo posible la excepción antes que la norma en la
instrumentación de dicho sistema.
3. Implementación de un sistema de acogimiento familiar
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Para la implementación de un sistema de acogimiento familiar proponemos la
creación de un equipo centralizado y especializado dependiente de la Dirección
General de Niñez del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, que articule
sus acciones con las Defensorías Zonales del Consejo de los Derechos de
Niños, Niñas y Adolescentes, y con los distintos programas y organismos
públicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Deberán ser responsabilidades y funciones del equipo:
-
la difusión del sistema de acogimiento familiar, de sus lineamientos y
objetivos;
-
la formación, capacitación y selección de las posibles familias
acogedoras;
-
la confección y actualización de un listado de familias en condiciones de
acoger a un niño en cada uno de los barrios de la ciudad;
-
la identificación y búsqueda de los miembros de la familia ampliada o
extensa del niño/a y/o de las personas que constituyan referentes
afectivos significativos;
-
el establecimiento de acuerdos entre los participantes en las
experiencias de acogimiento;
-
la notificación a las Defensorías Zonales del CDNNyA para proceder a
formalizar tanto los “convenios de guarda”, como para solicitar una
guarda legal;
-
el fortalecimiento y acompañamiento de la familia de origen de los/as
niños/as con el objetivo de que pueda volver a convivir con ellos/as;
-
el acompañamiento y seguimiento de las familias acogedoras;
A su vez, las Defensorías Zonales tendrán como función efectivizar la guarda
provisoria de los niños/as con la familia acogedora y solicitar una guarda legal,
así como formalizar los acuerdos previos al acogimiento entre los niños, las
familias de origen y las familias encargadas de su cuidado transitorio, mediante
la firma de “convenios de guarda”.
Asimismo, consideramos que las Defensorías pueden constituirse en un
espacio de referencia para que los niños/as, y las familias involucradas en esta
experiencia puedan acudir ante cualquier eventualidad que pudiera surgir de la
convivencia. Y que deberán supervisar las experiencias de acogimiento
~ 18 ~
instrumentadas por el equipo centralizado responsable del programa de
Acogimiento Familiar, tal como actualmente lo hacen en los casos
contemplados en el artículo 73 de la Ley 114 (“Internación en casos de
emergencia”).
Por ello consideramos que si bien el equipo centralizado que lleve adelante
esta experiencia debe tener la responsabilidad en la implementación y
desarrollo del sistema de acogimiento familiar, también deberá trabajar
articuladamente con los profesionales de las Defensorías Zonales. Además
será necesario un trabajo orientado a fortalecer las redes comunitarias, así
como una articulación sostenida con organizaciones sociales y comunitarias
para llegar a cumplir los objetivos del acogimiento.
Para el desarrollo del sistema de acogimiento familiar se deberán estipular
distintas etapas de trabajo, por ejemplo, se puede pensar en una primera etapa
de “diagnóstico”, en la que se evalúen las posibilidades de ingreso del niño/a al
sistema de acogimiento y se trabaje tanto con la familia de origen como con la
acogedora la posibilidad del acogimiento; una segunda de “preparación del
acogimiento”, en la cual el niño/a, su familia de origen y la futura familia
acogedora en caso de no conocerse previamente lo hagan, y puedan comenzar
a construir una nueva configuración vincular; y una última de “acompañamiento
a la convivencia”, que apunta a elaborar y superar las dificultades que puedan
surgir en el proceso de acogimiento11.
Esta distinción de etapas permite visualizar y trabajar el acogimiento como un
proceso a construir, antes que como una medida intempestiva tomada sin una
preparación previa. Por eso, consideramos que los tiempos dedicados al
diagnóstico y preparación de la convivencia son esenciales para garantizar el
sostenimiento de ésta.
También consideramos conveniente que, en un primer momento, su utilización
no sea extensiva sino acotada a un número reducido de niños/as, lo que
permitirá identificar obstáculos y facilitadores para el desarrollo del sistema.
Para ello, sería necesario fijar también etapas diferenciadas de trabajo, con su
11
La distinción propuesta ha sido tomada de la experiencia que desde el año 2005 se
encuentra desarrollando la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de La Matanza, cuyos
antecedentes se remontan al trabajo desarrollado por la Asociación Civil “Camino del Sol”
desde el año 1994. Consideramos que el conocimiento y análisis de tal experiencia constituye
un insumo de importancia para el diseño y planificación de un programa de este tipo en el
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.
~ 19 ~
correspondiente monitoreo y evaluación a fin de reformular o ratificar cursos de
acción y de definir prácticas institucionales.
Inicialmente, además de la formación y capacitación del equipo profesional que
lleve a cabo este sistema, se deberán desarrollar acciones tendientes a
articular y consensuar líneas de acción con los otros organismos y agentes
que, de una forma u otra, participarán en la experiencia (por ejemplo, en primer
término con las Defensorías Zonales del CDNNyA, con los distintos servicios y
programas de políticas públicas, así como con el Poder Judicial y con el
Ministerio Público nacional y local.
A su vez, para diseñar y planificar el programa es importante tener en cuenta el
trabajo ya efectuado por las Defensorías Zonales relativo a los “convenios de
guardas” y la adopción de las medidas dispuestas en el artículo 42 de la Ley
114 (guardas provisorias en tanto medidas de urgencia). Consideramos que
esta experiencia es sumamente valiosa, en tanto puede ser entendida como un
antecedente en el desarrollo de este tipo de convivencia alternativa no
institucional, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires12.
4. Observaciones al proyecto de ley “Sistema de Acogimiento Familiar”
La implementación de un sistema de acogimiento familiar como un programa
de políticas públicas tendiente a evitar la institucionalización de los niños/as y
adolescentes que, por las razones expuestas, no puedan convivir de forma
transitoria con sus familias biológicas, entendemos que constituye un paso
fundamental para ampliar la oferta institucional destinada al fortalecimiento de
las familias de origen de los niños. También consideramos que un programa de
estas características –como lo estipula el proyecto de ley “Sistema de
acogimiento familiar”-deberá ser implementado por la Dirección General de
Niñez con la intervención del Consejo de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Sin embargo, también consideramos que, al menos inicialmente, no resultaría
necesaria la sanción de una ley para la creación de un sistema de acogimiento
12
Para ello puede consultarse el trabajo de sistematización realizado por Matilde Luna en el
año 2004, “La experiencia en la Ciudad de Buenos Aires”, en: Luna, Matilde (2005) Vínculos en
la infancia, Ed. Lumen. Así también a los diferentes coordinadores de Defensorías y
profesionales que han trabajado en este tipo de experiencias.
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familiar. Esto es, en la medida en que –como hemos señalado-, el desarrollo de
un sistema de este tipo debe estar sujeto a una etapa de prueba, en la que
puedan ser identificadas las dificultades, los obstáculos y los facilitadores para
su implementación, y que para tal fin deberá conformarse un equipo profesional
especializado en este tipo de sistema, consideramos que la formulación de un
programa que dependa de la Dirección General de Niñez y que articule sus
acciones con los otros organismos de políticas públicas del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires y con los organismos de protección de derechos
existentes, constituye un paso previo a la sanción de una ley.
Ello no significa que la sanción de una normativa específica no pueda resultar
necesaria en un futuro, una vez que se haya adquirido experiencia en el
desarrollo de esta alternativa de convivencia, y que a partir de ella se hayan
identificado las trabas u obstáculos que ameriten legislar específicamente
sobre este tema.
De este modo, y en virtud de los lineamientos propuestos, consideramos que la
formulación, planificación y puesta en marcha de un programa de política
pública para la implementación del acogimiento familiar sería más conveniente
en esta etapa, ya que otorgará más posibilidades para reformular, redireccionar
y revisar la experiencia. Por lo tanto, también entendemos que la formulación
de tal programa debe estar acompañada de un proceso de monitoreo y
evaluación, en el que los distintos organismos que participen en ésta, puedan
consensuar y corregir líneas de acción.
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