Sistema de acogimiento familiar. Informe técnico - Año 2006. Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes Dirección de Políticas Públicas e Investigación ~1~ ~2~ Índice 1. Definición y objetivos 2. Principales lineamientos para la implementación de un sistema de acogimiento familiar - Modalidades de acceso de los niños y niñas a un sistema de acogimiento familiar - Condiciones y requisitos para las familias acogedoras - El trabajo con las familias de origen - Límite temporal del acogimiento - Finalización del acogimiento 3. Implementación de un sistema de acogimiento familiar 4. Observaciones al proyecto de ley “Sistema de Acogimiento Familiar” Anexo: Breve síntesis de experiencias internacionales y nacionales ~3~ 1. Definición y objetivos El acogimiento familiar consiste en el cuidado transitorio, no institucional, brindado a un niño por parte de una familia. El hogar en el que conviva el niño puede formar parte de su familia extensa o ampliada, o bien puede tratarse de una familia ajena a la suya, aunque se privilegia que ésta forme parte de su red de relaciones comunitarias, de sus lazos sociales y en lo posible de sus relaciones afectivas. Se trata de una alternativa de convivencia para los niños que, por diferentes razones –ya sea porque son víctimas de violencia o de algún delito y una autoridad judicial o administrativa ordenó la separación de su medio familiar, o porque sus padres expresan que no pueden hacerse cargo transitoriamente de su crianza-, no pueden continuar conviviendo con su familia biológica. En términos generales, los objetivos del acogimiento son: - Garantizar el derecho a la convivencia familiar y comunitaria. - Preservar los vínculos con las familias de origen. - Evitar la institucionalización. - Promover la desinstitucionalización. Por ello se ha planteado que “el acogimiento es provisorio, independientemente del período de duración, y no es un objetivo en sí mismo, sino una posibilidad de solucionar la situación de crisis familiar” (Cabral, 2005:7). De este modo, se diferencia claramente de la adopción, en tanto no es irreversible, no provoca un cambio de filiación del niño/a y procura mantener la vinculación con su familia y su historia. También se distingue de la internación en un hogar, ya que no es una modalidad de tipo institucional, sino que el niño/a es integrado en una familia para que viva en su casa, y se incorpore –y todos los integrantes se adapten- a una nueva rutina y dinámica familiar. Las principales características que adopta el acogimiento familiar son: - El cuidado y la convivencia de los/as niños/as por parte de y en la familia ampliada o en hogares conocidos o próximos, y cuando esto no sea ~4~ posible en una familia que acepte las particulares condiciones que reviste el acogimiento. - El carácter temporal y transitorio de ese cuidado. - La vinculación con la familia de origen, a pesar de las limitaciones circunstanciales que afectan o no hacen posible la convivencia con ella. - La diferencia con la adopción, ya que el niño aunque esté integrado en la familia acogedora, no forma parte de ella, ni pasa a ser legalmente reconocido como hijo de ésta. - La instrumentación de guardas administrativas o judiciales para dar un marco legal al acogimiento. - La remuneración no obligatoria para la familia acogedora. Aunque estos son los rasgos principales que se le han atribuido, no existe una única definición de acogimiento familiar. En algunas definiciones, se hace hincapié exclusivamente en la atención brindada al niño. Así se plantea como “un recurso social en el que el niño afecto de una concreta problemática sociofamiliar recibe, por parte de una determinada familia, el ofrecimiento de ser acogido en su hogar, dado que su propia familia biológica no puede –o no quiere- hacerse cargo de las obligaciones que conlleva ser padres” (Amorós Martí citado en Marcó, 2005). Por otro lado, por ejemplo Matilde Luna expone una definición más amplia, según la cual, el acogimiento “pretende ser una ayuda para que las familias que tienen dificultades temporales para hacerse cargo de algunos de sus miembros –los hijos, en particular-, puedan beneficiarse eficazmente de la colaboración solidaria de otras personas o familias” (Marcó, 2005). Según se adopte una u otra definición, por ejemplo, variará el trabajo que se realice con la familia de origen de los niños, un trabajo de fortalecimiento que debería orientarse a que el niño no rompa los vínculos con ella y a lograr su reinserción en un futuro mediato. Teniendo en cuenta esta última definición podemos observar que si bien en la Argentina existen diferentes experiencias que ~5~ pueden asemejarse al acogimiento familiar, tales como “hogares de tránsito”, “familias sustitutas”, “pequeños hogares”, etc., al centrarse sólo en la protección directa del niño no priorizan entre sus objetivos o dejan en un segundo plano el fortalecimiento a la familia de origen. A su vez, es necesario tener en cuenta que el acogimiento es una alternativa de carácter no institucional, que privilegia los vínculos comunitarios y sociales de los niños y de sus familias. Por lo tanto, aunque distintas experiencias se reivindiquen como formas de “acogimiento familiar”, en ocasiones sus modalidades las acercan más a estrategias de tipo institucional. Por otra parte, variarán la definición y el enfoque del acogimiento según la forma que adopte el ingreso de los niños en este tipo de programa; esto es, si sólo es implementado cuando hay consentimiento o voluntad del propio niño/a o adolescente y de sus padres a que conviva con una familia de acogida, o si es utilizado como un recurso de la autoridad pública –judicial o administrativapara la protección de los derechos del niño/a o adolescente cuando, por diferentes y fundados motivos, se considere necesaria la separación de su familia biológica. No obstante, aunque las modalidades por las cuales se llega al acogimiento pueden ser diferentes, en ambos tipos de situaciones se han desarrollado sistemas de acogimiento familiar, con el objetivo de que los niños no sean derivados a una institución. Asimismo se debe señalar que también son variables otras características del acogimiento, y que diferentes estados nacionales o locales han implementado distintos sistemas de acogimiento familiar (Ver Anexo “Síntesis de experiencias internacionales y nacionales”). 2. Principales lineamientos para la implementación de un sistema de acogimiento familiar En primer término, se debe tener en cuenta que el acogimiento familiar supone la separación del niño/a y/o adolescente de la convivencia con su familia biológica. Por lo tanto, aunque represente un recurso mucho más respetuoso de los derechos de los niños que una institucionalización –en tanto se puede considerar que restringe menos derechos que el alojamiento en un instituto o un hogar-, debe ser visualizado como un medio a utilizar sólo en aquellos ~6~ casos en que se hayan agotado todos los recursos tendientes a lograr que los niños permanezcan con sus familias de origen. De este modo, el acogimiento familiar no debe ser pensado ni utilizado como un recurso de aplicación automática y extensiva, sino que también debe estar rodeado de los recaudos y requisitos que tienen que acompañar a cualquier medida que implique el apartamiento de un niño/a de su familia, y además debe ser diseñado, elaborado e implementado no como una única respuesta a las diversas situaciones conflictivas que las familias de los niños/as pueden atravesar, sino como un recurso más dentro de un abanico de otras opciones. Sin embargo, también cabe tener en cuenta que el acogimiento familiar no supone una desvinculación de los niños con su familia de origen –aunque la convivencia con ella no sea posible-, sino que puede ser conceptualizado como un medio para superar una situación de crisis concreta y fortalecer a esa familia para que, pasado un tiempo determinado, pueda hacerse cargo nuevamente de la crianza de sus hijos. Por ello, uno de los objetivos centrales es el retorno del niño/a con su familia biológica. En todos los casos, el acogimiento familiar debe ser pensado como una modalidad que involucra al menos a tres partes: el niño, la familia biológica y la familia acogedora. Ello supone un trabajo articulado que permita a las familias conocerse y mantenerse vinculadas mientras dure el acogimiento familiar, o incluso después de que el niño haya vuelto a convivir con su familia biológica. Estas características –la vinculación con la familia de origen, la posibilidad de retorno a ésta, y el contacto entre las dos familias, la biológica y la acogedorason consideradas como los fundamentos que diferencian al Acogimiento familiar de otras modalidades de vida en una familia distinta a la propia1. A continuación, enumeramos distintos aspectos que, en función de la definición propuesta, debería contemplar un sistema de Acogimiento familiar. 1 Se ha señalado, por ejemplo, que el acogimiento puede distinguirse de las denominadas “Familias de tránsito o las de cuidado pre-adoptivo” ya que a diferencia de estas experiencias no es un medio por el cual niño/a o adolescente transita hasta convivir con una familia en forma definitiva; también se distingue de las “Familias sustitutas”, porque no reemplaza a la familia de origen; ni es semejante a la “Ubicación familiar” (cfr. Programa de Acogimiento Familiar, Municipio de La Matanza). ~7~ Modalidades de acceso de los niños y niñas a un sistema de acogimiento familiar Los motivos y modalidades por los cuales los niños y niñas acceden al acogimiento por parte de una familia diferente a la suya pueden ser diversos. Sin embargo, una primera distinción a tener en cuenta está dada por el hecho de que su ingreso a un sistema de acogimiento se deba a que: a) sean objeto de una medida judicial o administrativa –una medida excepcional de protección de derechos (según art. 39 de la ley 26.061)en razón de que existan causas o motivos suficientes para ordenar la separación de su medio familiar2; o b) a que sus padres y/o el mismo niño/a y/o adolescente soliciten el ingreso a un sistema de acogimiento familiar3. Esta distinción es fundamental ya que según la situación por la que hayan accedido al acogimiento, variará el trabajo que se deba desarrollar mientras dure el acogimiento orientado a conseguir el retorno del niño a su familia biológica. Tal distinción nos permite también tener en cuenta y analizar cuál será el encuadre legal utilizado en ambas situaciones. Así, por ejemplo, puede pensarse que para el segundo tipo de situaciones (b) aquellas en las que medie acuerdo de los niños/as y sus padres para que convivan en forma temporaria con otra familia, no resulte necesario la adopción de una medida excepcional de protección de derechos; sino que pueda aplicarse una medida de protección de derechos (art. 42, Ley 114, art. 33, Ley 26.061). Cabe tener en cuenta que esta distinción en el tipo de medidas –como desarrollaremos más adelante- importa distintos plazos y la intervención de autoridades públicas diferentes. 2 A modo de ejemplo, casos en que los/as niños/as se vean expuestos a situaciones de violencia familiar, o sean víctimas de malos tratos, abuso, etc. 3 Por ejemplo, casos en que los padres soliciten un albergue para sus hijos porque transitoriamente no pueden continuar conviviendo con ellos ya sea en razón de una situación de enfermedad que requiera internación de los progenitores, de la realización de un viaje prolongado, por motivos de trabajo, o de una situación de extrema pobreza, para la cual no sean suficientes los recursos de otro tipo que se le puedan ofrecer y que conduzca a una separación temporal. También podemos pensar en casos de niños y/o adolescentes que debido a alguna situación conflictiva soliciten no convivir más con su familia y de común acuerdo –entre los niños, las familias de origen y la de acogida- transiten una experiencia de acogimiento, o incluso casos de niños/as en situación de calle que, en lugar de vivir en la calle o con su familia biológica, acepten realizar la experiencia de convivir con una familia acogedora. ~8~ Por otro lado, los niños, niñas y adolescentes que actualmente se encuentran institucionalizados por situaciones de ambos tipos, pueden acceder a un sistema de acogimiento familiar. Para ello será necesario trabajar caso por caso, y evaluar y acordar tanto con los niños/as y/o adolescentes como con sus familias de origen el ingreso a una modalidad de cuidado de este tipo. A su vez, es importante destacar que previamente al acceso a un sistema de acogimiento se deberían haber agotado concretamente todos los recursos que posibiliten la permanencia de los niños/as y/o adolescentes con su familia de origen. Por lo tanto, la insuficiencia o inexistencia de otros programas para lograr este objetivo no debería ser motivo para el ingreso de los niños a este sistema. También es necesario señalar –como ya se ha dicho- que el niño, niña o adolescente que participa en este tipo de convivencia no pierde por ello su filiación, su historia, o sus vínculos con sus referentes familiares o afectivos. Tampoco, en la medida de lo posible, deberá ser expuesto a situaciones de “desarraigo” por las cuales la convivencia en una familia diferente implique el cambio de barrio, escuela o medio social de pertenencia –o, según los términos del art. 3 de la ley 26.061, de su “centro de vida”-. Una de las cuestiones que entendemos adquiere centralidad en el desarrollo de este tipo de experiencia es la voluntad de todos los actores que participan en la misma. Por lo tanto, previamente al inicio del acogimiento deberá existir un acuerdo entre las tres partes involucradas, esto es, el niño/a, la familia de origen y la familia acogedora. Y para ello fundamentalmente se deberá garantizar al niño su derecho “a ser oído”, respetando la totalidad de las garantías previstas para cualquier procedimiento judicial o administrativo que lo afecte (art. 27, ley 26.061). Si esto resulta imprescindible cuando los motivos de ingreso a un sistema de este tipo sean los definidos como de tipo a, consideramos que en las otras situaciones su cumplimiento también resulta fundamental. Además, en todos los casos (motivos de ingreso a y b) deberá trabajarse en un acuerdo previo entre las partes involucradas, en el que se expliciten los alcances y finalidades de un sistema de acogimiento. Para la formalización del acogimiento del niño/a en un hogar de su familia ampliada o extensa o de una familia diferente, se podrá efectuar una guarda provisoria, como medida de urgencia, (art. 42, Ley 114 de la Ciudad de Buenos ~9~ Aires) que luego deberá convalidarse judicialmente4. Para la realización de este trámite, como desarrollaremos más adelante, tendrán que intervenir las Defensorías Zonales dependientes del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. Condiciones y requisitos para las familias acogedoras Los tres actores fundamentales de esta forma alternativa de convivencia –como ya hemos dicho- son el niño/a y/o adolescente, la familia de origen y la familia acogedora. Por lo tanto, una de las cuestiones centrales a trabajar con quien se postule como “familia acogedora” debe ser que ésta comprenda las particulares características del acogimiento; entre otras cosas, que comprenda y acepte que no sólo se vinculará con un niño/a –que no se encuentra desprovisto de lazos sociales- sino también con su familia biológica, que tenga en cuenta el carácter temporal del acogimiento, y sus diferencias con una adopción, y que se comprometa a cuidar al niño y a garantizarle el goce de sus derechos. En relación con las familias acogedoras, también existirán diferencias en el abordaje que se implemente según éstas formen parte: a) de la familia extensa o ampliada del niño, y/o sean amigos o conocidos de la familia de origen de los/as niños/as; o b) de una familia diferente y sin vinculaciones previas con el niño/a y/o adolescente. Respecto de esta distinción, puede pensarse que en tanto los niños pasan a residir en un hogar que forma parte de su familia extensa o ampliada (a) no hay necesidad de que este tipo de convivencia sea considerada como acogimiento familiar. Sin embargo, en la medida en que el acogimiento supone un trabajo de acompañamiento y fortalecimiento familiar puede ser beneficioso considerar 4 En los casos en que existiera una situación de previa de “acogimiento”, esto es que el niño/a ya se encontrara viviendo con otra familia, o en aquellos en que la familia biológica y/o el propio niño/a o adolescente proponga una familia acogedora (definidos como de tipo b), la situación podría ser formalizada mediante un “convenio de guarda” suscripto entre las dos familias. ~ 10 ~ a esas situaciones como tales, a fin de que los miembros de su familia ampliada puedan sostener la convivencia temporaria con el niño5. Si bien en todos los casos debe privilegiarse la inclusión del niño en una familia del primer tipo (a), también es cierto que pueden existir situaciones en las que esto no sea posible, debido a la inexistencia de una red familiar o comunitaria que se comprometa a sostener el acogimiento de ese niño o niña. En el caso de que la familia acogedora no forme parte de la familia extensa del niño y sea desconocida para él, se deberá priorizar la elección de una familia de la misma comunidad. Esto requiere –como desarrollaremos más adelanteel desarrollo de un trabajo territorial que, en lo posible, permita contar con familias dispuestas a acoger en cada uno de los barrios de la Ciudad. Las familias acogedoras deberán cumplir con determinados requisitos básicos, que tendrán que ser fijados por el programa de Acogimiento familiar o por la ley que instituya tal sistema6. En algunas experiencias, se ha propuesto como requisito para ser familia acogedora que ésta ya tenga hijos, en tanto se considera que así existen menos posibilidades de que esa familia quiera adoptar al niño que se encuentra acogiendo. Si bien consideramos que éste puede no ser un criterio excluyente –y que de tenerse en cuenta sólo tendría que ser aplicable a las familias que no forman parte de la familia extensa o ampliada del niño-, en todas las situaciones se debería trabajar previamente con la posible familia acogedora las diferencias de este sistema con la adopción7. 5 Algunas de las personas que entrevistamos para la realización de este informe, especializadas en este tipo de experiencia, han planteado que es conveniente considerar este tipo de convivencia como “acogimiento”, y brindar a la familia extensa que está acogiendo en su hogar a un niño acompañamiento, capacitación, y realizar un seguimiento de la convivencia a fin de que ésta no fracase o no pueda sostenerse, y constituya un medio para que el niño pueda retornar a convivir con sus progenitores. 6 Respecto de los requisitos cabe evaluar si estos serán los mismos para los dos tipos de familias que describiéramos (a y b). Ya que, por ejemplo, el proyecto de ley presentado en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, fija como uno de los requisitos para las familias de acogida una residencia en la Ciudad de Buenos Aires no menor a dos años, y entendemos que el mismo podría no ser aplicable en los casos en que la familia de acogida forme parte de la familia ampliada del niño. 7 Si este es uno de los fundamentos centrales de una experiencia de este tipo, también se debe reconocer que pueden existir situaciones en las que el retorno de los niños a su familia biológica no sea posible (por ausencia, fallecimiento o desinterés de sus progenitores), y que debido a la creación de lazos afectivos entre el niño/a y la familia acogedora, ésta quiera adoptarlo. Si bien consideramos que por definición el acogimiento no puede ser entendido como un medio para llegar a la adopción de un niño, entendemos que esas situaciones deberán ser evaluadas en su singularidad para llegar a una resolución que sea beneficiosa para el niño/a. ~ 11 ~ Asimismo es conveniente estipular un límite para el acogimiento de niños, que consideramos no debería superar un niño por familia, salvo en los casos en que existan grupos de hermanos. Este límite se propone como una manera de distinguir esta modalidad de cuidado de otras de tipo institucional. Para la selección y capacitación de las familias acogedoras –que no formen parte de la familia extensa del niño- se deberán implementar acciones cuyo diseño sea centralizado y su ejecución descentralizada. En tal sentido, como desarrollaremos en el punto Implementación de un sistema de acogimiento familiar, se deberá contar con un equipo profesional centralizado –que entendemos deberá depender de la Dirección General de Niñez- que capacite, forme y seleccione a las posibles familias acogedoras, instrumente y actualice un listado de familias en los distintos barrios de la Ciudad, y sea responsable de realizar un seguimiento del acogimiento. Sin embargo, este equipo deberá articular sus acciones con las Defensorías Zonales quienes también deberán participar en la convocatoria a las posibles familias acogedoras, en el seguimiento y acompañamiento de las experiencias de acogimiento, y en la supervisión de éstas8. De este modo, se privilegiará un abordaje de tipo territorial orientado a que las familias acogedoras de una misma comunidad, los niños/as y/o adolescentes que transiten por esta experiencia y sus familias de origen tengan un espacio de encuentro y de referencia próximo a su lugar de residencia. La familia acogedora también deberá comprometerse a no desvincular al niño de su familia biológica, y para ello deberá acceder a que ésta última realice visitas y/o salidas con el niño/a. Esto implica el desarrollo de un trabajo progresivo en el que ambas familias –en el caso de que no se conozcan previamente- se vinculen y se comprometan a desarrollar un trabajo conjunto. Un trabajo orientado a reducir los posibles conflictos que puedan surgir en este tipo de relación. Para ello también será necesario –al menos inicialmente- el acompañamiento del equipo profesional que pueda orientar y brindar sugerencias para resolver las situaciones conflictivas derivadas de este tipo de convivencia. 8 Una modalidad similar –de articulación entre la Dirección General de Niñez (DGNyA) y las Defensorías Zonales- actualmente se implementa en relación con lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley 114 de la Ciudad de Buenos Aires. ~ 12 ~ Uno de los aspectos más discutidos en los sistemas de acogimiento es si debe existir o no una remuneración a la familia acogedora. En primer término, debe quedar claro que la familia acogedora no recibe una remuneración por un trabajo, esto es que sus miembros no se transforman en empleados de un organismo público, cuya función es la de cuidar a los/as niños/as que convivan con ellos. Tampoco a la familia acogedora –como es usual, por ejemplo, en el sistema de “pequeños hogares”- se le provee una casa para que aloje allí a una gran cantidad de niños y se aboque exclusivamente a esa tarea. Para resaltar esta distinción, distintos autores han planteado que el concepto que debe primar en este tipo de experiencia es el de “solidaridad”. Sin embargo, aun teniendo en cuenta esta distinción fundamental entre una tarea remunerada y el acogimiento, consideramos que se debe instrumentar la prestación de distintos tipos de recursos para que el acogimiento pueda sostenerse. En primer término, nos parece imprescindible que al niño/a se le garantice el acceso a determinados bienes sociales, instrumentando para ello distintos programas sociales vigentes –por ejemplo, para garantizar medicamentos, vacunación, tratamientos médicos y/o psicológicos, leche, pañales, vacantes en jardines o escuelas, la inclusión en actividades recreativas y culturales, etc.-. Por otro lado, es posible pensar en subsidios, de carácter no obligatorio y limitados en el tiempo, para la familia de acogida a fin de que pueda costear algunos de los gastos derivados de la inclusión de un nuevo integrante en su familia9. Ello porque si bien rescatamos el carácter solidario de este sistema, también consideramos que el Estado debe acompañar el sostenimiento de estas experiencias y garantizarle al niño/a el goce de sus derechos. En relación con este tema, también debe mencionarse –como desarrollaremos en el siguiente punto- que también se debe acompañar y fortalecer a la familia de origen de los niños para que pueda resolver la situación que la condujo a no poder convivir con su hijo/a. Por último, entendemos que también deben estar previstas causales de revocación para las familias acogedoras y/o de revisión de la estrategia de convivencia adoptada, cuando se sucedan conflictos con el niño/a que afecten su integridad y calidad de vida. Sin embargo, estos últimos casos deben 9 Por ejemplo, estamos pensando en la compra de camas, colchones, y distintos elementos indispensables para que el niño/a conviva en ese hogar. ~ 13 ~ analizarse en su singularidad, antes que promover soluciones estandarizadas que no tengan en cuenta las opiniones, deseos o expectativas de los/as niños/as y de las familias que participan en la experiencia. El trabajo con las familias de origen Las familias de origen de los niños deberán ser informadas acerca de los alcances y condiciones del sistema de acogimiento; esto implica que en el caso de que sus hijos sean objeto de una “medida excepcional de protección de derechos” que ordene la separación de su medio familiar, los progenitores deberán contar con las garantías previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (entre otras, notificación expresa, posibilidad de apelación de la medida, derecho a contar con un abogado). En términos generales, la instrumentación de este sistema debe proceder de la existencia de un acuerdo previo entre las tres partes implicadas, en el cual se pueda llegar a un consenso sobre determinados aspectos relativos a la convivencia y crianza del niño o niña. Nos parece de fundamental importancia señalar que en este tipo de sistema no debería primar una lógica de “incapacitación” o bien de “culpabilización” hacia la familia de origen de los niños/as y /o adolescentes. Antes bien, se debería entender y trabajar con los distintos sujetos intervinientes en esta experiencia que la situación por la que atraviesa la familia de origen de los niños puede ser reversible y que, en principio, se trata de una circunstancia transitoria. Esta definición conceptual también debería estar presente en los casos en que los niños/as sean objeto de una medida excepcional de protección de derechos debido, por ejemplo, a situaciones de violencia protagonizadas por algún miembro de su familia. En estos casos, el trabajo con la familia de origen debería estar orientado a que modifique ese tipo de relación, y el seguimiento y acompañamiento que se realice, junto al establecimiento de compromisos a cumplir, debería ser más exhaustivo. Este tipo de situaciones requerirán de un abordaje diferenciado, en el cual se articulen acciones, a fin de no superponer intervenciones, entre los distintos operadores –por ejemplo, profesionales del ámbito judicial o administrativo- que tendrán que intervenir en las mismas. ~ 14 ~ A su vez, si el acogimiento es pensado como un medio para las familias que transitoriamente no pueden hacerse cargo de sus hijos consigan superar esas dificultades, entendemos que en la implementación de este sistema se debe prever no sólo un trabajo de fortalecimiento y apoyo sino que éste debe ser acompañado de la instrumentación de prestaciones concretas para que la familia pueda volver a convivir con su o sus hijos/as (por ejemplo, vivienda, trabajo, ingresos, etc.). Por regla general, las familias de origen conservarán todos los derechos y obligaciones para con su o sus hijos, ya que el acogimiento familiar no importa la pérdida ni la suspensión de la patria potestad. Las familias de los niños/as tendrán derecho, salvo una orden judicial o administrativa contraria, a efectuar visitas o salidas con sus hijos, comprometiéndose también a respetar acuerdos de convivencia y de relación con la familia acogedora. Por otro lado, si partimos de la definición de que no se trata de familias que sean “incapaces” de criar a sus hijos o que los hayan “abandonado”, el acompañamiento y seguimiento que se realice a éstas no deberá adquirir características de un examen y/o vigilancia, sino que esta tarea debería estar informada por otro tipo de principios que permitan desarrollar un trabajo tendiente a superar las situaciones que las propias familias consideran como problemáticas. Dicho esto, también debemos señalar que toda intervención –ya provenga de un organismo judicial, administrativo o del ámbito de las políticas públicascomporta un tipo de control y/o de evaluación a quienes son destinatarios de la misma; por eso, consideramos que resulta indispensable establecer claramente los lineamientos de un sistema de acogimiento y las funciones del equipo profesional y de todos los profesionales que participen en su instrumentación, así como la necesidad de la formación y capacitación de estos últimos. Ello para no reiterar –bajo otro nombre- modalidades que han sido usuales en las intervenciones dirigidas a determinados niños/as y a sus familias de origen. ~ 15 ~ Límite temporal del acogimiento En primer término, entendemos que la estipulación de un plazo para el acogimiento es necesaria para no otorgarle, previamente, un carácter permanente, ni para que el tiempo de permanencia del niño/a con la familia acogedora sólo dependa de la evaluación externa que el equipo profesional o las autoridades administrativas realicen de la situación familiar de ese niño. Además, cabe tener en cuenta que las medidas excepcionales de protección de derechos imponen como requisito legal un plazo de 90 días. Por lo tanto, consideramos que el plazo para el acogimiento se debe fijar en 90 días tal como establece, para las medidas excepcionales de protección de derechos, el Decreto 415/06 que reglamenta el art. 39 de la ley 26.061; y la estipulación de este plazo no implica que no se puedan desarrollar experiencias de acogimiento de menor tiempo de duración. No obstante, también entendemos que el plazo que se estipule debería ser prorrogable, siempre que, en los casos que hemos definido como parte de una “medida de protección de derechos”, medie acuerdo entre las tres partes intervinientes en este tipo de experiencia, esto es, del niño/a y/o adolescente, de la familia de origen y de la familia acogedora. Para el caso de las “medidas excepcionales de protección de derechos”, deberá ser la autoridad administrativa y/o judicial10 interviniente quien evalúe si éstas pueden ser prolongadas en el tiempo debido a que persisten las causas que les dieron origen, tal como estipula la ley 26.061 en su art... 39 y su Decreto reglamentario (415/06). Si bien la transitoriedad es una de las características fundamentales del acogimiento familiar, entendemos que ello no debe conducir y/o habilitar cambios bruscos y repentinos en la situación del niño, niña o adolescente, ni implicar una ruptura con sus vínculos afectivos. En todos los casos, los cambios que afecten al niño/a –tanto la no convivencia con su familia de origen, su ingreso a una familia acogedora como su egreso- deberán ser entendidos y 10 Cabe aclarar que si nos referimos a medidas que adopte el ámbito judicial, lo hacemos porque en esta etapa de transición los juzgados civiles –y el ministerio público- aun se encuentran adoptando medidas de protección. Por otro lado, también cabe tener en cuenta que en los casos en que se instruyan causas sobre violencia familiar, o incluso en causas penales en donde los niños/as sean víctimas de un delito por parte de sus progenitores o familiares, la justicia está habilitada a tomar medidas que impliquen la separación de los niños de su medio familiar. ~ 16 ~ trabajados como parte de un proceso, en el que el niño sea escuchado y también informado acerca de los alcances de estas medidas y pueda comprender los cambios –que deberán ser graduales- que se irán sucediendo en su convivencia familiar. Finalización del acogimiento El retorno del niño/a y/o adolescente a la convivencia con su familia biológica deberá ser el objetivo de toda experiencia de acogimiento, y constituye el hecho que marca el fin de este sistema y de la intervención del equipo profesional que lo implemente, aunque las prestaciones a la familia de origen del niño/a puedan continuar brindándose. Asimismo, en cada caso se podrá trabajar y acordar en la no ruptura de las relaciones entre el niño/a y la que fue su familia acogedora. En los casos en que el retorno del niño/a a su familia de origen, a pesar de haber agotado todos los recursos tendientes a lograrlo –junto con una prórroga en los plazos del acogimiento-, no pueda efectivizarse debido a la ausencia, desinterés o fallecimiento de los progenitores, se deberá evaluar cada caso en particular a fin de determinar la resolución más conveniente para el niño/a, que puede ser el mantenimiento de la situación de acogimiento o su derivación a un sistema de adopción. Esto último importará la intervención del ámbito judicial para dictaminar el estado de preadoptabilidad del niño/a. Sin embargo, también en estos casos se deberá procurar que el cambio en el lugar de convivencia del niño/a y/o adolescente sea gradual y progresivo, y no afecte los vínculos afectivos que haya podido construir durante la experiencia del acogimiento. Si bien este tipo de situaciones deben contemplarse tanto en el diseño e implementación de un sistema de acogimiento puesto que es posible que ocurran, deberán constituir en lo posible la excepción antes que la norma en la instrumentación de dicho sistema. 3. Implementación de un sistema de acogimiento familiar ~ 17 ~ Para la implementación de un sistema de acogimiento familiar proponemos la creación de un equipo centralizado y especializado dependiente de la Dirección General de Niñez del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, que articule sus acciones con las Defensorías Zonales del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, y con los distintos programas y organismos públicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Deberán ser responsabilidades y funciones del equipo: - la difusión del sistema de acogimiento familiar, de sus lineamientos y objetivos; - la formación, capacitación y selección de las posibles familias acogedoras; - la confección y actualización de un listado de familias en condiciones de acoger a un niño en cada uno de los barrios de la ciudad; - la identificación y búsqueda de los miembros de la familia ampliada o extensa del niño/a y/o de las personas que constituyan referentes afectivos significativos; - el establecimiento de acuerdos entre los participantes en las experiencias de acogimiento; - la notificación a las Defensorías Zonales del CDNNyA para proceder a formalizar tanto los “convenios de guarda”, como para solicitar una guarda legal; - el fortalecimiento y acompañamiento de la familia de origen de los/as niños/as con el objetivo de que pueda volver a convivir con ellos/as; - el acompañamiento y seguimiento de las familias acogedoras; A su vez, las Defensorías Zonales tendrán como función efectivizar la guarda provisoria de los niños/as con la familia acogedora y solicitar una guarda legal, así como formalizar los acuerdos previos al acogimiento entre los niños, las familias de origen y las familias encargadas de su cuidado transitorio, mediante la firma de “convenios de guarda”. Asimismo, consideramos que las Defensorías pueden constituirse en un espacio de referencia para que los niños/as, y las familias involucradas en esta experiencia puedan acudir ante cualquier eventualidad que pudiera surgir de la convivencia. Y que deberán supervisar las experiencias de acogimiento ~ 18 ~ instrumentadas por el equipo centralizado responsable del programa de Acogimiento Familiar, tal como actualmente lo hacen en los casos contemplados en el artículo 73 de la Ley 114 (“Internación en casos de emergencia”). Por ello consideramos que si bien el equipo centralizado que lleve adelante esta experiencia debe tener la responsabilidad en la implementación y desarrollo del sistema de acogimiento familiar, también deberá trabajar articuladamente con los profesionales de las Defensorías Zonales. Además será necesario un trabajo orientado a fortalecer las redes comunitarias, así como una articulación sostenida con organizaciones sociales y comunitarias para llegar a cumplir los objetivos del acogimiento. Para el desarrollo del sistema de acogimiento familiar se deberán estipular distintas etapas de trabajo, por ejemplo, se puede pensar en una primera etapa de “diagnóstico”, en la que se evalúen las posibilidades de ingreso del niño/a al sistema de acogimiento y se trabaje tanto con la familia de origen como con la acogedora la posibilidad del acogimiento; una segunda de “preparación del acogimiento”, en la cual el niño/a, su familia de origen y la futura familia acogedora en caso de no conocerse previamente lo hagan, y puedan comenzar a construir una nueva configuración vincular; y una última de “acompañamiento a la convivencia”, que apunta a elaborar y superar las dificultades que puedan surgir en el proceso de acogimiento11. Esta distinción de etapas permite visualizar y trabajar el acogimiento como un proceso a construir, antes que como una medida intempestiva tomada sin una preparación previa. Por eso, consideramos que los tiempos dedicados al diagnóstico y preparación de la convivencia son esenciales para garantizar el sostenimiento de ésta. También consideramos conveniente que, en un primer momento, su utilización no sea extensiva sino acotada a un número reducido de niños/as, lo que permitirá identificar obstáculos y facilitadores para el desarrollo del sistema. Para ello, sería necesario fijar también etapas diferenciadas de trabajo, con su 11 La distinción propuesta ha sido tomada de la experiencia que desde el año 2005 se encuentra desarrollando la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de La Matanza, cuyos antecedentes se remontan al trabajo desarrollado por la Asociación Civil “Camino del Sol” desde el año 1994. Consideramos que el conocimiento y análisis de tal experiencia constituye un insumo de importancia para el diseño y planificación de un programa de este tipo en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. ~ 19 ~ correspondiente monitoreo y evaluación a fin de reformular o ratificar cursos de acción y de definir prácticas institucionales. Inicialmente, además de la formación y capacitación del equipo profesional que lleve a cabo este sistema, se deberán desarrollar acciones tendientes a articular y consensuar líneas de acción con los otros organismos y agentes que, de una forma u otra, participarán en la experiencia (por ejemplo, en primer término con las Defensorías Zonales del CDNNyA, con los distintos servicios y programas de políticas públicas, así como con el Poder Judicial y con el Ministerio Público nacional y local. A su vez, para diseñar y planificar el programa es importante tener en cuenta el trabajo ya efectuado por las Defensorías Zonales relativo a los “convenios de guardas” y la adopción de las medidas dispuestas en el artículo 42 de la Ley 114 (guardas provisorias en tanto medidas de urgencia). Consideramos que esta experiencia es sumamente valiosa, en tanto puede ser entendida como un antecedente en el desarrollo de este tipo de convivencia alternativa no institucional, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires12. 4. Observaciones al proyecto de ley “Sistema de Acogimiento Familiar” La implementación de un sistema de acogimiento familiar como un programa de políticas públicas tendiente a evitar la institucionalización de los niños/as y adolescentes que, por las razones expuestas, no puedan convivir de forma transitoria con sus familias biológicas, entendemos que constituye un paso fundamental para ampliar la oferta institucional destinada al fortalecimiento de las familias de origen de los niños. También consideramos que un programa de estas características –como lo estipula el proyecto de ley “Sistema de acogimiento familiar”-deberá ser implementado por la Dirección General de Niñez con la intervención del Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, también consideramos que, al menos inicialmente, no resultaría necesaria la sanción de una ley para la creación de un sistema de acogimiento 12 Para ello puede consultarse el trabajo de sistematización realizado por Matilde Luna en el año 2004, “La experiencia en la Ciudad de Buenos Aires”, en: Luna, Matilde (2005) Vínculos en la infancia, Ed. Lumen. Así también a los diferentes coordinadores de Defensorías y profesionales que han trabajado en este tipo de experiencias. ~ 20 ~ familiar. Esto es, en la medida en que –como hemos señalado-, el desarrollo de un sistema de este tipo debe estar sujeto a una etapa de prueba, en la que puedan ser identificadas las dificultades, los obstáculos y los facilitadores para su implementación, y que para tal fin deberá conformarse un equipo profesional especializado en este tipo de sistema, consideramos que la formulación de un programa que dependa de la Dirección General de Niñez y que articule sus acciones con los otros organismos de políticas públicas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y con los organismos de protección de derechos existentes, constituye un paso previo a la sanción de una ley. Ello no significa que la sanción de una normativa específica no pueda resultar necesaria en un futuro, una vez que se haya adquirido experiencia en el desarrollo de esta alternativa de convivencia, y que a partir de ella se hayan identificado las trabas u obstáculos que ameriten legislar específicamente sobre este tema. De este modo, y en virtud de los lineamientos propuestos, consideramos que la formulación, planificación y puesta en marcha de un programa de política pública para la implementación del acogimiento familiar sería más conveniente en esta etapa, ya que otorgará más posibilidades para reformular, redireccionar y revisar la experiencia. Por lo tanto, también entendemos que la formulación de tal programa debe estar acompañada de un proceso de monitoreo y evaluación, en el que los distintos organismos que participen en ésta, puedan consensuar y corregir líneas de acción. ~ 21 ~