Las relaciones de la Comunidad Foral de Navarra... Razquin

MARTIN Ma RAZQUIN LIZARRAGA
Letrado Ma yor del Parlamento de Nava rra
LAS RELACIONES DE LA
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
CON LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS:
CONVENIOS y ACUERDOS
DE COOPERACIÓN
SUMARIO
I.
LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS CONVENIOS ENTRE
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
11. EL ARTÍCULO 70 DE LA LORAFNA
1. Convenios de la Comunidad Foral con las Comunidades Autónomas.
2. Convenios de la Comunidad Foral con la Comunidad Autónoma del País
Vasco y Comunidades Autónomas limítrofes.
3. Acuerdos de cooperación.
11I. LA TRAMITACIÓ N DE LOS CONVENIOS EN EL REGLAM ENTO DEL
PARLAMENTO DE NAVARR A
IV. LA POSTERIOR TRAMITACIÓN ANT E LAS CORTES GENERALES
V. LA REALIDAD: LOS CONVENIOS CELEBRADOS
I. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS CONVENIOS ENTRE CO­
MUNIDADES AUTÓNOMAS I
El a rtícu lo 145 d e la Consti tu ción Es pa ño la se refiere a la materia de las
relaciones ent re las Comunidades Autón omas, regu la nd o el régim en de conveni os
entre las misma s. Dice lo siguiente:
!. Co n ca rácte r gene ra l me remi to a m i t rabaj o sobre este tem a « Relacio nes co n o t ras Co m un id ades
Aut ó no mas», en Primeras Jo rnadas de Estudio del Estatuto de A utonom ía de! Pais Vasco, t. IlI , Oñati
1983 y a mi libro Los convenios y acuerdos en el ES/alUlO de Autonomia del Pais Vasco. Ed. ¡VAP.
Oñati 1988. So bre los co nven ios entre Co m un ida des Autó no mas pu e de verse los siguie n tes es tudios : E .
A LVAREZ CONDE. Las Com unidades Autónomas. Mad rid 1980, págs. 253-260 ; A . M ENENDEZ R EX ACH.
Los Convenios entre Com unidades Autónomas, Mad rid 1982; P. SANl'OLAYA MACHETTI . Descentraliza­
ción y coo peración , Ma d rid 1984 , págs. 375-460; E. ALBE RTI, en la obra colecti va diri gid a po r E . AAJA.
El sistema j urid ico de las Com unidades A utonomas , Mad rid 1985, págs. 429-440; V. ESCU I N P A LO P .
« Algu nos problem a s ju rídic os de lo s convenios de co op eració n ent re Comu nida des Autónomas». en Re­
vista Española de Derecho Administrativo. n° 35/ 1982; A. P ÉR EZ MORENO y o t ros Comu nidades A uto­
nomas. Solidaridad. Estatutos. Organización. Convenios. Sev illa 1980.
LAS RELACIONES...
ID
MARTlN M' RAZQUIN L1ZARRAGA
«l. En ningún caso se ad mitirá la federación de Com unidades Autó nomas.
2. Los Estatutos pod rán prever los supuestos, requisitos y términos en que las
Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y pres­
tación de servicios prop ios de las mismas, así como el carácter y efectos de la co­
rrespondi ente comunicació n a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los
acuerdos de coope ración entre las Co munidades Autó nomas necesitar án la autori­
zación de las Cortes Generales».
Se trata de un precep to q ue fue muy discutido durante tod a la tramitación
del texto constituciona l, aunqu e ya exist ía el primer p árrafo en la Cons tituci ó n Re­
publicana de [931.
En un primer momen to, se exigía Ley de las C ortes Gen erale s para c ua lq uier
ti po de convenios entre las C om unid ades Aut ónomas, sien do e n el debat e en el Se­
nad o cuando se di feren cia entre dos tipos, es de cir, ent re co nvenios y ac uerdos de
coo perac ió n . Finalm ente, será la Co mis ió n mixt a qu ien dará la red acción act ual al
artícul o 145.
Los a rgu me ntos en favo r de la exis te ncia de este a rtíc ulo seña laban qu e la
proh ib ición d e fed er acion es y el co nt ro l de las Co rt es G enerale s sob re los co nve nios
y acu erdos de cooper ación entre Co m unidades Autóno mas impedían la fo r mació n
de blo ques de Comunidades Aut ónomas o la supre macía d e aq ue llas más po derosas
so br e la s más débiles eco nó m ica me nte, pr oduciendo también el ca rác te r púb lico de
los acu erdo s entre Comunidad es Autón omas.
Por el cont ra rio, se ar gumentab a en p ro de la supresión de este p recepto, que
sign ifica ba la negación del caráct er federal del Estad o y que, t ratá ndose de compe­
tencias exclu sivas de las Comunid ades Aut ónom as, no se dab an a ést as unas compe­
tencias que ya tenían las Entid ad es Locales.
El artículo 145 sup o ne que las relac io nes en tre Comunidades Autó no mas de­
ben darse sólo a nivel de conven ios y ac uerdos de co op eración , qued and o prohibida
la federación ent re aquéllas.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 44 /1986, de 17 de abril, ha entra­
do a determinar el significado del art ícul o 145 CE Y afirma lo siguiente :
«El núm . 1 del art. [4 5 de la CE, que tiene su precedente casi literal en el art o
13 de la Co nstitución de 1931 , establece que «en ningún caso se admitirá la federa­
ción de Comunidades Autónom as». Y en el núm. 2 del mismo precepto, una vez
establecida claramente aqu ella prohibición, se incluyen normas o previsiones estatu­
tarias para la regulación de los acuerdos o convenios de cooperación, a fin de que
a través de éstos no puedan crearse situaciones contrarias a la prohibición. No es,
por tant o, el núm. 2 del art. 145, un precepto que habilite a las Comunidad es para
establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esta capacidad , delimita por su
contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los
Estatu tos y establece el cont rol por las Cortes Generales de los acuerdos o conve­
nios de cooperación» (EJ . 2°).
Los co nven ios van dirigidos a la gestió n y prestación de servicios y, en ca m­
bio, lo s acuerdos de co o peració n pueden tener un a importa ncia política qu e exced e
de los simples conven ios, por [o qu e qu ed an sujetos a la a uto riz ació n de las C o rtes
Generale s.
De cualq uier modo deb e tratarse de auténticos co nvenios, es decir, «no se
exti ende .a supuestos que no merezcan esa cali ficación jurídica, como pudieran ser
declaraciones conjuntas de intenci ones, o propósitos sin co nten id o vinculante, o la
mera exposició n de directrices o lín eas de actuación » ni tampoco a «meras declara­
ciones de co la boració n o enunciados de aspiraciones y propósitos recíprocos», sino
qu e deben co nte ne r «co m p romisos de actuación en se nti do det erminado» (STC
44 /1986, EJ. 3°) .
- - - - - - - - - - - -- - - - - - - lii!IIm
La Constitución Española se remite en este pu nto a la regulació n que se reali­
ce en los Estatutos de Autonomía, que son, en palabras del Tribunal Constitucional,
la proyección o desarrollo del art. 145.2 CE (STC 44/1986, EJ. 2°). Sin embargo,
la propia Constitución en su artículo 74 apartado 2° recoge el procedimiento de
tramitación referido a los acuerdos de cooperación (o a los con venio s) y qu e es el
siguiente:
Iniciación del pro cedimimento por el Senado (ma yoría simple).
Continuación por el Con greso (mayoría simple).
Si no hay acuerdo entre ambas Cámaras se constituye una Comisión
mixta.
Votación del texto preparado en la Comisión por ambas Cá maras.
Si el texto de la Comi sión mixta no es aprobado por ambas Cámaras,
decidirá el Con greso (mayoría absoluta) .
Más adel ant e se expondrá de forma detallada el procedimiento que se ha re­
cogido en el Reglam ento del Congreso y en el Reglamento del Senado. Ahora deb e
destacarse que la comunicación a las Cortes Generales o su autorización es un re­
qu isito con stitu cionalmente exigido para la valide z de los convenios, cuya falta supo­
ne direc tamente la nulidad del convenio (STC 44/1986 , E l 3°, 4° e) y Fallo, aparta­
do 2°).
La cla sificación de las relaciones entre Comunidades Autónomas puede ser
múltiple. La Constitución diferencia ún icamente do s tipo s de relaciones interregiona­
les: los convenios para la gestión y prest ación de servicios y los acuerdos de coope­
ración.
En realidad, creemos, qu e la diferencia concept ual entre ambos tipos se hall a
en que los convenios van dirigidos única y exclusivam ente a la prestación de servi­
cios en materias de competencia exclusiva o no ; en cambio, los acuerdo s de coo pera­
ción exceden el ámbito de la prestación de los servicios y, sin llegar al extremo pro­
hibido de la federación, p ueden cumplir funciones de todo tipo, inclu so de carácter
político 2 .
11.
EL ARTÍCUW 70 DE LA WRAFNA
La Ley Orgánica de la Reintegración y Amej orami ento del Régimen Foral de
Navarra regula la cuestión de los convenios y acue rdos de coop eraci ón de la Comu­
nidad Foral con las Comunidades Autón omas en su artícul o 70, dentro del título
sobre facultades y competencias . Este precepto con stitu ye el único del Capítulo V
«Convenios y Acuerdos de Cooperación con las Co munidades Autónomas) .
El artículo 70 contempla los dos supuestos antes expuesto s de relaciones entre
Comunida des Autónomas, en este caso, entre la Comunidad Foral y las Comunida­
des Autónomas, pudiendo el primero de ellos, el de los Con venios subdi vidirse a
su vez en otros dos.
1°._
Convenios de la Comunidad Foral con las Comunidades Autónomas
Se trata de la figura de los convenios para la gestió n y prestación de ser vicios
p rop ios.
2. De tod os modo s esta fórm ula de colabo ració n hori zon tal ha sido mu y poco ut ilizada por a ho ra.
Tal vez se dan a~ue rdo s a nivel de Co nseje rías o Departamentos a uto nómi cos , a los q ue se excluye de
la calificación juríd ica de convenios, salvándos e co n ello el trám ite parlam ent ari o autonómico Y. claro
está , el de comunicaci ón a las Cor tes Genera les, cuya complej idad asusta un ta nto a los in tervinient es
en el acuerdo, de mod o qu e al mism o se denom ina reu nión o encue ntro de un programa o sobre uno s
pun tos, respecto de los qu e -incluso sobre un texto idénti co- recae la dec isión unilateral de cada Co­
mun id ad Autóno ma por sepa rado.
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MARTIN M' RAZQUIN L1ZARRAGA
El artículo 70 autori za a la Comun idad Foral a celebrar conveni os con las
Comun idades Aut ónomas.
Sin embargo, inmedi at amente añade qu e debe tra tar se de serV1ClOS que sean
propios, por un lad o y, por otro , que se trate de servicios correspondientes a ma te­
rias de su exclusiva competencia.
Hay que destacar la limitación qu e este precepto de la Ley Orgánica establ ece
para la Comunidad Foral al exigir, como se aca ba de señalar, que se trat e de servi­
cios propi os co rrespondientes a materi as de competencia exclusiva J . Coincide en
este punto con lo dispu esto en los Estatu tos de Autono mía del Paí s Vascso y de
Ca taluña. Sin emba rgo es más amplía la regula ción con tenida en el Esta tuto de
Autonomía de Andalucía que no exige qu e se trate de co mpetencias exclusivas.
Creemos que en este sentido el artículo 70 supone una impo rtante rest ricción
de lo dispu esto en el artícul o 145 de la Constitución, qu e habla solamente de la
gestió n y prestación de servicios pro pios, pero sin esta blecer un a limitació n a mat e­
rias de competencia exclusiva 4 .
Posteriorm ente, el com en tado precepto de la Ley Orgán ica exige la co munica­
ció n del convenio a las Cortes Generales, entrando el mismo en vigor a los 30 día s
de efectuada la com unicación , a no ser qu e las Cortes Generales acuerden su trami­
tación como acuerdo de cooperación s.
En cuan to a la comunicación a las Co rtes Generales. el a rtículo 70 especifica
que el acuerdo de las Cortes Generales deber á da rse en dicho plazo de 30 días, en­
tendiéndose por consiguiente qu e, transcurri do dicho pla zo de 30 días sin acuerdo,
el co nvenio se halla totalmente en vigor, y se ha cumplido el trá mite de comunica­
ció n. Por tant o, cualquier actu ación de las Cortes Generales posterior a este plazo
de 30 días (lógicamente días háb iles) deberá dir igirse a la impu gn ación del convenio
y, en nin gún caso, a la dene gación de la comunicación, puesto que se produ ce un
silencio positivo en favor de la Co munida d Foral, es decir, se entenderá que el con­
venio no debe ser tramitado como acuerdo de cooperación.
En el supuesto de que las Cor tes Gener ales, den tro del plazo establecido,
acuerden la tramitación del Co nvenio como acuerdo de cooperación, se esta rá a 10
dispuesto en el párrafo 3, a que nos referirem os má s adelante.
Por últ imo hay que señalar que el acuerdo de las Co rtes Generales (de ambas
Cámaras, Congreso de Diputad os y Senado) para modificar la tramitación de un
convenio como acuerdo de cooperación, se fundamenta en el contenido del conve­
nio, es decir, en que excede el mismo de la gestió n y prestac ión de servicios propios
corres po ndientes a materias de su exclusiva competencia 6 .
2°._ Convenios de la Comunidad Foral con la Comunidad Autónoma del País
Vasco y Comunidades Autónomas limítrofes
Otro tipo de convenio con las Comun idad es Autó nomas es aquél que la Ley
Orgánica de Arnejorarniento permite celebrar a Navarra con la Com unida d Aut ón o­
ma del Paí s Vasco y las dem ás Comunidad es Aut ónomas limítro fes.
3. Ca be, por o tro lad o, a p un tar la duda sobre la interp retación del car ác ter exclusi vo de las com peten­
cias . Es decir, ¿la referen cia del ar tícul o 70 a « ma te rias de su exclusiva co mpe tencia » eq uiva le a l su p uesto
co nte m plado en el a rtic ulo 40 de la LORA FNA (<< ma terias que sean co m pete ncia exclusiva de Navar ra »)?
4. Así por ejemplo SANTOLAYA , en Descentralización y cooperación, op. cit., pág . 400 q ue incl uye
en e l término pro pios ta nto las competen c ias exclusiva s co mo las co mpa r tidas.
5. En este supues to se da lo qu e ca lifica SAN TOL AYA co mo «com un icación co mo p ues ta en co noc í­
mient o q úe otorga a las Co rtes Generales, po r un períod o de tie mpo determi na do , la facultad de « reca li­
fica r» el conveni o com o ac uerdo e n e l senti do de hacer necesa ria su tra mit ación co mo acu erd o per o
es tricta men te en ra zó n de su co nte nido: (Descentralización y cooperación. op. cit., pá gs. 411·412).
6. Esto sign ifica Que los convenios de gestió n y presta ció n de se rv icios propios en materia s no ca lifi­
ca da s co mo d e co mpete ncia exclusi va deberán tra mitarse ob ligada rnente com o acuer dos de coo pe ració n,
co n la sa lveda d d el s upues to del apartado 2 de este art icu lo.
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Vale, en principio, lo dicho con carácter general en cuanto a los convenios
con las Comunidades Autónomas. Sin embargo este apartad o 2 del artículo 70 con­
tiene diversas e importantes especialidades en relación con el apartado l .
Aqu í ya no se recoge la limitaci ón relati va a servicios propios en mat erias
de su exclusiva competencia , sino que cabe la celebración de convenios par a la ges­
tión y prestación de servicios propi os corre spondientes a las materias de su co mpe­
tencia, sin que esta competencia sea preciso que se trate de una competencia exclusi­
va, sino qu e bastará que el servici o gestionado corresponda a una materia cuya
competencia bien exclusiva bien de otro tipo corresponda a la Comunidad Foral 7.
En cuanto al plazo de entrad a en vigor de los conven ios, se reduce el pla zo
anteriorment e fijado de 30 días, seña lándose que entrar án en vigo r a los 20 día s
de su comunicación 8 .
No se contempla la posibilidad de su tran sformación en Acuerdos de coope­
ración 9 . Evidenteme nte, en el ca so de qu e las Cortes Generale s acu erden qu e no
se trata de un co nvenio sino de un acuerd o de cooperación, la resolución deb erá
fundar se en el contenido del convenio y deberá producirse en el plazo de 20 días
hábiles cont ados a partir de la comunicación .
Únicamente, cab e obs ervar qu e el Estatuto de Autonomía del País Vasco con­
tiene similar regulación para el caso de los convenios entre la Co munidad Autónoma
Vasca y ot ro territorio histórico foral, con un plazo de entrada en vigor a los 20
días de la co municación. Por el contrario este subtipo de convenios sujetos a men or
plazo no se encu ent ra en el Estatuto de Autonom ía para La Rioja (art. 15) e, inclu­
so, el de Aragón no regula los convenios y acu erdos de cooperación, limitándose
a exigir su ratifi cación por las Cortes de Ara gón (art . 16 apartado 1) 10.
3°._
Acuerdos de cooperación
Poco dice la Ley Orgánica respect o a los acuerdo s de cooperac ión, umcarnen ­
te que Navarra podrá esta blecerlos con las Comunidades Autónomas, seña lándose
específicamente que podrá realizarrJos con la Comunidad Aut ónoma del País Vasco .
Para ello se requiere la previa auto rizació n de las Cortes Generales.
En el art ícul o 70 qu eda patente que la diferencia entre convenios y acuerdos
de cooperación se halla en el contenido de los mismos, es decir, qu e mientras los
primero s se limitan a la gestión y prestación de servicios propios, los segundos exce­
7. Ya no exist e la li m itaci ón d e mat erias d el a rtíc u lo 40 d e la LO RA FNA si no q ue cab e e n lo s su p u es­
to s d e m at eri a s d e lo s a rt icu la s 41 y 42 , e llo si se a cepta la interpretaci ón d e eq ui va le nci a d e co m pet e nc ias
excl us ivas con el a r tic u lo 40 ci ta do .
8. Se pro du ce un a « co m u n ica ció n com o pu est a e n co noci m ien to que provo ca excl u siva me n te la exis­
te nci a de un plazo p ara la entrada e n vigo r de lo s co nve n io s (p lazo s u sp ens o r io d e s u efic acia)» (SANTO­
LAYA. Descentralización y coope ración. op. cit.. p á g . 411) .
9. S in e mb a rg o parece qu e también en este subtipo d e conven io s la s Co rtes G en e ra les pu ed en m ani­
festar s u reparo. dado que e n ot ro c as o quedarían in er mes a nte el co nve n io, p ue s to que só lo si éste
se fo rma liza ra por ley podrían i mpu gn arl o ante el Tr ibu nal Con sti t uciona l. Po r e llo en re laci ó n co n est e
a pa rtado 2 es posibl e igualmente la « o p o sici ón » d e la s Co r tes, eso si, en el pl a zo d e 20 d ía s háb ile s
a p arti r d e la Com u n icac ió n . E n es te se nt ido se pronuncia E . AL HE RTt, en E/ sistema j urid ico de las
Com unidades Au tónomas. op. cit.• pág . 4 38 Y F. S ANTAOLALLA LOPEZ, e n Derecho Parlamentario espa­
ñol, M adrid 1984 , pá gs. 253-254 (e n es pecia l, en no ta 38) . E n co n tra, S ANTOLAYA, en Descentraliz acion
y coope ración. op. cit., pá g . 415 .
10 . La d iferente regul a ci ón de la m at eria d e conve n io s e n la LORA FN A y e n lo s E statu tos de Au to n o ­
mi a d e las CO ~ lI n¡d a des Au tó nom as limítrofe s (a excep c ión d el Pa ís Vasc o) plantea pr oblemas . Por un
lad o, c uando se t ra ta d e Co m u ni da des limítrofes ¿q ué p la zo jue ga ? ¿e l d e la LOR AF N A (20 día s) o
e l del Esta tu to rioj a n o (30 días)? Po r o tro , ¿s o b re qu é tipo d e co mpete n cias? As í. p or ejemplo u n co nve ­
nio con Anda l u c ía so b re se rv ic ios e n m at e ria s de com pe tencia n o excl usi va d e A n da lucía y d e Navarra,
p a ra A n dalucía se rá co nve n io d e co labo ra ción (a rt. 70 E .A.) y p ara Nava rra ac uerdo d e cooperació n
(a rt. 7 0. 3 LOR A F NA) .
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El
MARTIN M' RAZQUIN L1ZARRAGA
den de dicho contenido, pudiendo llegar a contenidos de carácter político, sin admi­
tirse la federación de Comunidades Autónomas, ni tampoco la incorporación de Na­
varra a otra Comunidad, que tiene una regulación específica en relación con la Co­
munidad Autónoma del País Vasco, en la disposición transitoria 4 a de la
Constitución Española y en la disposición adicional 2 a de la LORAFNA 11.
III . LA TRAMITACiÓN DE LOS CONVENIOS EN EL REGLAMENTO DEL
PARI.AMENTO DE NAVARRA
Como señala el artículo 26 de la Ley Orgánica de Arnejoramiento la Diputa­
ción Fo ral precisa de la autorización, con carácter previo, del Parlamento de Nava ­
rra para formalizar convenios con las Comunidades Autónomas 12,
El Reglamento del Parlamento de Navarra, de 12 de junio de 1985, regula
en el capítulo II de su título VII , las autorizaciones qu e el Parlamento de Navarra
debe otorgar al Gobierno de Navarra para formal izar con venios y acuerdos de coo­
peración con el Estado y las Comunidades Autónomas .
En los artículos 160 a 163 se establece el procedimiento para el otorgamiento
de autorizaciones a la Diputación Foral para formali zar convenios co n las Comuni­
dades Autónomas. Es el siguiente:
1°._ Acuerdo previo de la Diputación Foral con las Comunidades Autó­
nomas.
2°._ Solicitud por parte de la Diputación For al de autorización al Parla­
mento, al objeto de prestar su consentimiento en el convenio,
El momento en que deberá presentarse la solicitud de autorización será una
vez que el convenio esté ult imado, es decir, únicamente -como señala el párrafo
1° del artículo 160- para prestar el consentimiento (para la formalización), lo que
lógicamente deberá ser antes de la comunicación del convenio a las Cortes Gen e­
rales.
A la solicitud de autorización , deberá acompañarse el acuerdo del Gobi erno
de Navarra, el texto del convenio y la memoria explicativa y justificativa del mismo.
3°._ Inmediatamente de recibida la solicitud , se publicará en el Boletín
Oficial del Parlamento de Navarra la documentación remitida por el Gobierno.
4°,_ Convocatoria, conforme al Reglamento, del Pleno de (a Cámara, con
debate y votación sobre la co ncesió n de autori zación, qu e se realizará conform e los
debates de totalidad, es decir, con aceptación o rechazo global del convenio.
5°._ Comunicación al Pre sidente del Gobierno de Navarra del acuerdo
adoptado por el Parlamento.
6°._ En el caso de que el Parlamento de Navarra conceda al Gobiern o la
autorización para formalizar el convenio, procederá la co municación del convenio
autorizado y formali zad o a las Cortes Generales, a los efectos de lo dispuesto en
el artículo 70 del Amejoramiento.
11 . Sól o cabe plantearse la duda de los sup ues tos de transfo rmaci ón de los con veni o s en Acue rdos
de coo pe ración (p árra fo 2° del a pa rta do 1), Que la LDRAFN A lim ita a los ca so s dc co nvenios co n Co­
munidades no lim ítrofes. ¿E n Qué casos el co ntenido p ue de p rodu cir la tran sformaci ón? ¿C ua ndo se
trate de ser vicios sob re mat eri as cuya competencia no se a exclusiva d ebe se r transformado obli gad amente
un conveni o en acuerd o de cooperación ?
12 . No se refiere a los Ac ue rd os de coopera ción Que, sin e mb a rgo c reo se hall an inclu ido s e n el a rtic u­
Jo 26 bajo' la denomin aci ón genérica de co nvenios, tratánd ose e n tod o caso d e un a nue va imperfección
técnica, hoy so lventa da po r el Reglamento de la Cá ma ra. Téng a se en cue nta en favor de es ta interpreta­
ción que el art icu lo 26 de la LORA FNA t iene como a n tece dente directo el art, 3 del Real Decreto 121/79,
d e 26 de en ero. Véase , e n cua lq uie r ca so , la interpret a ción de S A NTOL A YA , en Descentraliza ción y coope­
ración , M adrid 1984, pá gs. 437·439 . qu e ca lifica co m o «s up ues to an óm al o» el pre cepto del Arnej ora­
miento a caus a de la referencia única a los con veni o s.
------------------------~- _ m
En relación con los acuerdos de cooperación, el Reglamento dispone que el
régimen de las autorizaciones del Parlamento a la Diputación Foral será el mismo
que para los convenios, con la advertencia de que los acuerdos de cooperación debe­
rán ser autorizados, con ca rácter previo a su entrada en vigor, por las Cortes Gene­
rales . En este caso, producida la comunicación del Presidente del Parlamento al Pre­
sidente del Gobierno de Na varra en el sentid o de que el Plen o ha co nced ido la
autorización solicitada, el Gobierno de Navarra deberá dirigirse a las Cortes Genera­
les a los efectos de obtener la autorización de las mismas. Sólo en el supuesto de
que se haya obten ido dicha autorización de las Cortes Generales podrá el Gob ierno
de Navarra formalizar el acuerdo de cooperación co n las Comunidades Autónomas.
La diferencia de procedimiento consiste en que los convenios, una vez autori­
zados por el Parlamento Foral, pueden ser formalizados por el Gobierno de Navarra
y sólo resta la comunicación a la s Cortes Generales, mientras qu e para los acuerdos
de co operació n, producida la autorización del Parlamento de Navarra, es preciso
obtener la autorización de las Cortes Generales , antes de su formalización con la
Comunidad Autónoma de que se trate 13.
No podemos dejar de reseñar los di verso s defectos que contiene la regulación
del vigente Reglamento de la Cámara, e n relación con las autorizaciones para la
formalización de convenios y acuerdos de cooperación de la Comunidad Foral de
Navarra con (as Co mu nidades Autónomas.
En primer lugar, el propio título de la sección segunda debiera completarse
dado que la misma se refiere no só lo a los convenios sino también a los acuerdos
de cooperación y debiera decir: «De las autorizaciones a la Diputación Foral para
formalizar convenios y acuerdos de cooperación con las Comun idades Autónomas».
En segundo lugar, el artículo 160 del Reglamento no diferenci a entre los di­
versos supuestos del artículo 70 de la Ley Orgánica de Amejorarniento, es decir, en­
tre los convenios con las Comunidades Autónomas del País Vasco y limítrofes y
con las restantes Co mu nidades Autónom as, no siendo por tanto correcta la dicción
del precepto relati va a materias de su exclusiva competencia (apartado l del artículo
160 del Reglamento), puesto que la Diputación Foral podrá cel ebrar convenios con
la Comunidad Autónoma del Pa ís Vasco y con las demás Comunidades limítrofes
pa ra la gestión y prestación de servicios propios correspondientes a materias de su
competen cia, aunque ésta no sea exclusiva .
Asimismo el apartado 2 del artículo 160 del Reglamento debiera incluir tam­
bién la cita del apartado 2 del artículo 70 de la Ley Orgánica de Arnejoramiento,
donde se fija la co m u nicació n a las Cortes Genera les de los co nven ios de gestión
y pre stación de servicios co n las Comunidades Autónomas del País Vasco y limítro­
fes. A pesar de lo dispuesto en el artículo 163 reglamentario (que se refiere a los
ap artados I y 2 del artículo 70), 10 cierto es que el Reglamento olvida la regulación
específica del segundo subtipo de convenios.
IV.
LA POSTERIOR TRAMITACIÓN ANTE LAS CORTES GENERALES
Como señalan la Ley Orgánica de Amejoramiento y el Reglamento del Parla­
mento de Navarra , una vez autorizada por el Parlamento la formalización de conve­
nio s y acuerdos de coope ración, se pre cisa, en el caso de los convenios, la comunica­
ción a las Cortes Generales para su entrada en vigor y, para los acuerdos de
co operación, la previa autorización de las Cor tes Generales para su formalización .
El Reglamento del Congreso regula en su artículo 166 los actos del Congreso
en relación con las Comunidades Autónomas y, en especial, la materia de con venios
13. Así, mientras la com u nicació n a la s Cortes Generales opera co mo co ndici ó n pa ra la efic acia del
co nve nio. la a uto r ización es un presupu esto par a la validez del ac uerdo de cooperación .
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y acuerdos de cooperación , dentro del Capítulo IV del Título VII, «Del otorgamien­
to de autorizaciones y otros actos del Co ngreso con eficacia jurídica directa » 14.
El cita do precepto reglamentario señala que una vez qu e se reciba en el Con­
greso el acuerdo relativ o al convenio entre Comunidades Aut ónomas, se remitirá el
mismo a la Comisión Constitucional de la Cámara a los efectos previstos en los
correspondi entes Estatutos de Autonomía.
En ca mbio, en el caso de los acuerdos de cooperación, la comunicación no
proviene directam ente de las Comunidades Aut ónomas sino del Senado, que habrá
concedido o denegado la autorización par a celebrar el acuerdo de coop era ción . Se
trata com o indica el ap art ado 2 del artí culo 166 de aquellos supuestos en que no
se trate de convenios entre Comunidades Autónomas para la gestión y prestación
de los serv icios públi cos 15 de las mismas. La Mesa del Congreso remitirá la comu­
nicación de l Senado a la Com isión Constitucional. El Dictam en que elabo re esta
Comisió n será debatido en el Pleno del Co ngreso, conform e al pro cedim ient o esta­
blecido en el Reglament o para los debates de totalid ad .
Si el acuerdo del Pleno del Congreso coincide con el Pleno del Senado, el
Presidente del Congreso co municará dicho acuerdo a los Presidentes de las Comuni­
dades afectadas.
En el supuesto de discrepanccia ent re el Congreso y el Senado, se pro cederá
al cumplimi ento de lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Con st ituci ón , es decir, se
constituirá una Comisión Mixta y, en caso de nueva discrepa ncia , el Congreso deci­
dirá po r mayoría absolut a.
El Reglam ento del Senado regula la intervención del mismo en los convenios
y acu erdos entre las Comunidade s Autó nomas en sus ar tículos 137 a 139, como un
procedimiento legislativ o especial 16 .
En relación con los convenios establece la tramitación siguiente:
Obligación de comunicación de [os mismos a las Cortes Generales.
Publicación del texto del con venio y de la comun icación corre spondiente.
Presentación de propuestas, dentro de los 5 día s siguientes a la publica­
ción, por un Grupo parlamentario o 25 Senadores para que se decid a si el conven io
necesita o no autorizaci ón de las Cortes Generales.
Traslado de las propuestas a la Co misión de Autonomías y Organización
y Admini str ación Territorial o a una Comisión conjunta .
Debate de las propu estas en las Comi siones, en las que podrán parti cipar
co n voz y sin voto los representantes de los gru pos terri tori ales de las Comunidade s
Autóno mas afectadas por el convenio.
Dictamen de la Comisión qu e deb erá ser elevad o en el plazo de 5 días
al Ple no de la Cámara.
Decisión del Pleno de la Cámara .
Co municación de la decisión del Sena do al Congreso de los Dipu tad os
y a las Comunidades Autó no mas intere sad as.
En relación con los acuerdos de coop eración entre Comunidades Autónom as,
la tramitación que fija el Reglamento del Senado es la siguiente:
Presentación ante el Senado del proyecto de acu erdo de cooperación .
Tramitación por el proced imiento legislati vo ordinario con las especiali­
dade s qu e se esta blecen.
14. Vid . S ANTAO L A L L A , Derecho parlame ntario..., op. cit., pá gs. 252-255.
15. El Reglam ento d el C ongreso habla , c reemo s que co n incorrecció n técn ica , de serv icios p úbli cos
e n lugar de ser vicio s p rop ios.
1.6. Vid. S ANTAO L A L LA, Derecho parlamentario.... op. cit.. pá gs. 252-255 .
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Debate de la Comisión de Autonomías y de Organización y Administra­
ción Territorial o de una conjunta, que realizará un Dictamen, que deberá ser razo­
nado y que deberá cont ener algun a de las tres pro puestas siguientes:
1".Co ncesió n de la autorización .
2"._ Dene gación de la misma.
3 a. _
Otorgamiento de la autorizació n con los condicio na mientos que se es­
timen pertinentes.
Pleno del Senado para a pro bació n del dictamen .
Traslado del dictamen al Co ngreso de los Diputados.
En caso de discrepancia entre ambas Cá ma ras se produce el trámite del
artícul o 74.2 de [a Co nstitució n Es pa ñola.
Con carácter general, el artículo 139 del Reglamento del Sen ado señala qu e
la Co misión podrá solicitar de las Comunidades Autónomas, por medio del Presi­
dente del Senado, la remisión de antecedentes, datos y alegaciones en relación con
el convenio o acuerdo de cooperació n. También pod rá so licita r qu e las Co m unida­
des Aut ón omas designen , si lo estima n pertinen te, a quienes hayan de asumir t u
represent ación , pud iend o recaer la misma en un miembro del Senado .
A diferencia de los conveni os, en los acu erd os de cooperación la autorización
de las Cortes Gen erales reviste la forma de ley ordinaria. De ah í el procedimiento
fij ado para su tram itación en el Con greso y en el Senado 17.
V. LA REALIDAD: LOS CONVENIOS CELEBRADOS
El núm ero de convenios celebrados por la Comunidad Foral ha sido mu y re­
du cido. En con creto , solamente se han formali zad o dos .
El primero de ellos es el co nvenio de colabo ración entre la Comunidad Foral ,
el Estado, la Co mun idad Aut ónoma de Andalucía y el Ayuntamient o de Sa n Ad rián
so bre la migra ción temporera de And alucía a Navarra durante la campa ña del espá­
rrago, aproba do po r Acuerdo del Gobierno de Navarra de 4 de ab ril de 1986 y auto­
rizado por el Parl am ento de Navarra en sesión plenar ia de 6 de mayo de 1986. Des­
tac a del mismo su carácter mixto pu esto que recoge un Convenio con el Est ad o
(art. 65 LORAFN A), otro con la Co munidad Autónoma (art. 145 CE y 70 LORA F­
NA) y un tercero con un Municipio (art. 57 LBRL).
El segundo es el Convenio suscrito con la Co munidad Autó noma del País
Vasco para la co labo ración en el desarrollo y ejecució n de programas de Salud ,
a proba do por Acue rdo del Gobi ern o de Navarra de 12 de mayo 1988 y autori zad o
por el Parlamento de Navarra en sesión plenaria de 16 de junio de 1988. El Conve­
nio fue formalizad o el 7 de octubre de 1988 y, dad o qu e el mismo se insc ribía de n­
tro del segundo subtipo de conveni os a que ante s se ha hecho refencia, fue comun i­
cad o a las Co rtes Ge nera les conforme a los artículos 70.2 LORA FNA y 22.2 EAPV,
siendo publicad o en el B.O.c.G., Congreso de los Diputados, lII Legislatura, Serie
E núm. 143, de 7 de noviembre de 1988 y, Sen ado, III Legislatu ra, Serie 1 núm .
246, de 15 de noviembre de 1988.
El trámite de este convenio en las Cortes Generales fue el siguiente. En el
Congreso de los Diputados, tra s su publicació n, fue remitido a la Comisión Con sti­
tuc ion al quien dictaminó que era un convenio de gestió n y no un acuerdo de coo pe­
ración por lo qu e no precisaba de a uto rización 18. En el Senado, el co nvenio fue
17. Asi lo afirm a tam bién S ANTOL ALL A. pa ra quien la util ización de la fo rma legislati va para la
a utor izació n constituye una gara ntía adic io na l pa ra las Comu nidades Autónomas . so bre tod o en caso
de qu e las Co rtes Ge nera les imp on gan co ndicionam ient os. pu esto Que la ley de a uto riza ción pod rá im­
pugnarse ante el Tribun al Co nstitucio na l (en Derecho Parlam entario.... op. cit.• págs. 278).
18. El Dictam en d e la Co misió n Co nstirucioi na l del Co ngr eso de los Dip utad os aparece publicad o
en cl B.O.C.G ., Cong reso. lIT Legislatura , Ser ie E núm . 147. y es del siguiente tenor literal:
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publicado, abriéndose un plazo de 6 días para la presentación de propuestas respec­
to a su tramitación, es decir, a la necesidad o no de autorización.
Dada su naturalez a ju rídica de convenio de gestión , el convenio de co la bora­
ción , transcurrido ampliamente el plazo de entrada en vigor, fue publicado en el
Bolet ín Oficial de Navarra n" 16, de 6 de febrero de 1989 t9.
Como se puede obs er var, el instrumento de colaboración de los convenios
ha sido dotado de una gran complejidad pro cedimental, que ha llevado en la prácti­
ca a un uso muy redu cido de esta técni ca de cooperación.
« El citado Convenio debe co nside rar se co m pre ndido en el primer inciso del a partado 2
del a rtíc ulo 145 de la Cons titu ción , por re ferirse a gest ión y pre stación de serv icio s propio s
de las Co munidades Aut ón om as, co n forme a sus Estatutos respecti vos, por lo que no estaría
suje to a la nece sidad de a uto riza ció n de las Ca n es General es que , en relación co n los co nve­
nios de co o pe ració n, se co ntem pla en el seg undo inciso del cita do precept o ».
19. La publ icaci ón del convenio en el B.O.N . se o rdena po r O rd en Foral (de 21 de noviem bre de
1988) del Co nsejero de Salud, qu e dice as í:
« Ha biendo transcurrid o el pla zo fijad o en el artícul o 70.2 de la ley O rgá nica de Reint e­
grac ión y Am ejoramiento del Régimen Fo ra l de Na varra , par a la ent rada en vigo r de los Co n­
• venias de gestión y presta ción de servicios propios suscritos co n la Co munida d Autónoma
del Paí s Vasco, y procediendo su publicación en el Bolet ín O ficial de Nava rra a los efecto s
o po rt unos ,
DI SPONGO:
Se ord ena la publi cación en el Boletín Oficial de Nava rra del Co nvenio susc rito el 7 de
oc tub re de 1988 con la Co munida d Aut ón oma del País Vasco so bre co la bo rac ión en el desa ­
rro llo y ejecució n de prog ra ma s de Sa lud».