La experiencia de Israel. - Contraloría General de la República

1 Micha Lindenstrauss
Contralor del Estado de Israel y Ombudsman
La experiencia de Israel: Auditoría en casos de emergencia
La experiencia de Israel: Auditoría en tiempos de emergencia
El Sr. Ramiro Mendoza Zúñiga, Contralor General de la República de Chile, el
ministro del Interior de Chile, la Contralora General de Colombia, ministro de la
Corte de Cuentas de la Unión de Brasil, Contralor General del Perú,
representantes de las Naciones Unidas, de la OCDE y la USAID, Honorables
Colegas e Invitados.
Permítanme darle las gracias por la oportunidad de participar en este importante
simposio y permitirme compartir con ustedes algunas de la experiencia de Israel
con la auditoría y control en materia de desastres y otras situaciones de
emergencia.
Como ustedes saben, ayer comenzó este Foro Anticorrupción, en una fecha muy
importante en la historia del Estado de Israel y su relación con el tema en cuestión.
En primer lugar, el 29 de noviembre de 1947, las Naciones Unidas votaron a favor
de la creación del Estado de Israel. Además, hace seis años el 29 de noviembre,
el Estado de Israel se convirtió en signatario de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, que ha estado en el punto focal de este mismo foro y,
como se ha explicado, de hecho nos puede servir también en las auditorías en
relación con situaciones de emergencia.
En su prólogo en la Convención contra la Corrupción, el ex Secretario General de
las Naciones Unidas, Kofi Annan, escribió que "la corrupción perjudica
desproporcionadamente a los pobres al desviar fondos destinados para el
desarrollo, socavando la capacidad del Gobierno para proporcionar servicios
básicos, alimentando la desigualdad y la injusticia ..." El Secretario General se
refería a la corrupción en el mundo en desarrollo pero me gustaría sugerir que, es
cierto en todos los países, los que están en peor situación siempre deben pagar el
precio más alto en donde exista corrupción. En situaciones de emergencia,
especialmente, la corrupción puede desviar fondos destinados a ayudar a las
personas que de repente se encuentran sin un techo sobre sus cabezas o sin
forma de alimentar a sus hijos hambrientos.
Recientemente, hace apenas un mes, fuimos testigos de una situación de
emergencia en Turquía a causa del terremoto, dejando cientos de muertos y
muchos más sin hogar y otras necesidades básicas. Mi país, por supuesto, tiene
experiencia por desgracia mucho más para hacer frente a situaciones de
emergencia y muchas veces ha ayudado a otros países que sufren después de un
desastre, incluso países alejados de las costas de Israel. Por ejemplo, la Fuerza
de Defensa de Israel estableció un hospital de campaña en Haití después del
desastre en ese país hace menos de 2 años. Uno de los bebés que se atendían
allí por los médicos israelíes, su madre le puso el nombre de "Israel" en
agradecimiento.
2 Ahora también, después del terremoto en Turquía, el gobierno de Israel se
comunicó inmediatamente con Ankara para ofrecer toda la ayuda que se
necesitaba. En pocos días, en una misión complicada, Israel hizo llegar casas
prefabricadas a cientos de kilómetros a la remota región de Turquía que se vio
afectada por el terremoto. De esta manera, es de esperar, algunas familias
sobrevivientes podrán comenzar a reorganizar lo que quedo de sus vidas, al
abrigo del frío y la lluvia imperante en el exterior.
Pero ¿qué hay del tema de la corrupción en lo que respecta a las situaciones de
emergencia? Artículo Quinto de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción habla de la necesidad de basar la lucha contra la corrupción en los
principios de integridad y el cumplimiento de la ley. En Israel, estos principios
fueron incluidos en el diseño mismo de la Oficina del Contralor del Estado. De
acuerdo con el documento constitucional conocido como la Ley Básica: Contralor
del Estado, la auditoría del Contralor del Estado debe revisar no sólo la legalidad
de las acciones de un organismo gubernamental, sino también los problemas de
integridad y probidad moral. Se trata de un mandato más amplio que el original,
minimalista, en gran parte del mundo, de la Auditoría del Estado al centrarse sólo
en las finanzas y la contabilidad pero como he dicho, fue adoptado como la base
del funcionamiento de la Contraloría del Estado de Israel de los primeros años del
Estado.
Con los años, éste ha proporcionado a la Oficina del Contralor del Estado de
Israel, con una base sólida para mirar en los temas de la actividad corrupta. Dicho
esto, cuando asumí el cargo de Contralor del Estado, me decidí por una serie de
cambios, tales como hacer auditorías en "tiempo real", la publicación de los
nombres de los funcionarios públicos cuyas acciones se encuentran sobre todo
inexistentes o perjudiciales y la imposición de la responsabilidad personal.
También decidí que para hacer frente de manera más directa y eficaz a los
problemas de corrupción es importante dedicar un grupo de elite de auditores
específicamente a estos temas. Por lo tanto, un departamento dentro de mi
Oficina, conocido como la Sección Especial de las funciones se creó con el fin de
liderar, de frente y en tiempo real, con asuntos de corrupción.
Y ha sido un gran éxito, lo que permite a nuestra oficina indagar en estos temas
más a fondo que nunca y la publicación de una serie de informes especiales en
relación con estas materias, incluida una auditoría especial sobre la gestión del
dinero y los bienes de las personas que fueron asesinados durante el Holocausto.
La cobertura de prensa de los informes especiales ha ocasionado un gran impacto
en los organismos gubernamentales y el público en general.
Con el fin de tener siempre los “ojos abiertos” mirando hacia donde exista
corrupción y hacer las auditorías, decidí que era importante empezar con las"
rotaciones" entre mis auditores. Después de muchos años la auditoría de las
entidades fiscalizadas, los auditores se acostumbren a la forma de hacer las cosas
y no son capaces de advertir cuando existen problemas reales. Pueden llegar a
tener una excesiva familiaridad con las personas que tienen el propósito de la
3 auditoría y tal vez les resulta difícil informar los resultados negativos sobre ellas en
sus informes. Así que decidí rotar a los auditores para que se ocuparan de
diferentes temas y variadas entidades fiscalizadas, y así dar nuevos impulsos para
las auditorías, en general y la lucha contra la corrupción.
Ahora, el artículo seis de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción deja en claro que los órganos del Estado encargados de la lucha
contra la corrupción debe ser concedida la independencia necesaria para que
puedan funcionar libre de cualquier influencia indebida. Esto también se articula
con los principios básicos de la Declaración de Lima de 1977 y 2007, Declaración
de México sobre la auditoría independiente del gobierno.
También en esta cuestión, el Parlamento de Israel, la Knesset, ha desarrollado un
marco que encaja con las ideas encontradas en la Convención y con los valores
fundamentales de Israel como una democracia fuerte y vital. El principio de
funcionamiento se puede encontrar en la sección 6 de la Ley Fundamental, que
establece lo siguiente:
"En el desempeño de sus funciones, el Contralor del Estado sólo será responsable
de la Knesset y no debe depender del Gobierno."
De esta manera, el Contralor del Estado y las funciones del Ombudsman en
nombre del Parlamento, como supervisor del funcionamiento de la Autoridad
Administrativa. Además, según el artículo 10 de la Ley Fundamental, el
presupuesto de la Contraloría del Estado no está dispuesto por las personas
sujetas a su supervisión en el Gobierno, ni siquiera por la Knesset, sino más bien
por la Contraloría del Estado mismo. Sólo después de que se prepara, se presenta
al Comité de Finanzas de la Knesset para su aprobación final. La preparación
independiente del presupuesto dificulta que los representantes de los gobiernos u
organismos para influir en la auditoría de la Contraloría del Estado, a través de la
manipulación del presupuesto, que, por supuesto, es el alma de la Oficina del
Contralor del Estado.
Por lo tanto, en Israel, el Contralor del Estado es lo suficientemente independiente
como para llevar a cabo auditorías a fondo, incluso con respecto a las acciones
tomadas en momentos de desastre o emergencia. Y eso es lo que hemos hecho.
El Contralor del Estado ha llevado a cabo auditorías relativas a los tiempos de la
guerra, tales como la auditoría muy completa sobre la Segunda Guerra del Líbano
en el verano de 2006. En la actualidad estamos finalizando nuestro informe en
relación con el terrible incendio de diciembre de 2010 en el bosque Carmel, en las
afueras de Haifa, la ciudad que yo he llamado hogar por muchos años. Esta
tragedia cobró la vida de 44 personas.
Ahora, antes de seguir adelante, creo que es importante resaltar otro punto. Nos
hemos reunido aquí en este simposio que se centran, entre otras cosas, la acción
del gobierno en tiempos de emergencia y desastre. Pero es precisamente este tipo
de situaciones en que las sociedades -y sus gobiernos- por lo general no conocen
4 de antemano. Por ejemplo, a pesar de nuestras investigaciones científicas, que no
podemos precisar cuándo y dónde habrá un terremoto de gran magnitud o cuando
un volcán podría entrar en erupción. No sabemos cuándo una mina se derrumba,
si lo hiciéramos, nos tomaría mucho tiempo evacuarlos a todos. No sabemos
cuándo la enfermedad barrerá nuestras ciudades o pueblos, dejando a nuestros
hospitales desbordados y abandonadas nuestras escuelas. Incluso en los asuntos
militares, rara vez los Estados saben cuándo, dónde y cómo van a ser atacados y
exactamente qué tipo de asistencia necesitaran los ciudadanos. Esto es, por
supuesto, especialmente en nuestros tiempos modernos, cuando los ataques
puede provenir no sólo de otros Estados, sino de pequeños grupos o incluso
militantes individuales o terroristas.
Es por eso que una parte importante de cualquier auditoría en las acciones del
gobierno respecto de las situaciones de emergencia, tiene que centrarse en la
preparación de los órganos competentes para este tipo de situaciones, por
adelantado, antes que llegue la EMERGENCIA. Esto significa que las auditorías
en curso de un Contralor del Estado deben estar preparadas para las
emergencias, son igualmente importantes en relación con cómo estos organismos,
de hecho, funcionan durante las propias emergencias.
Por lo tanto, en Israel, una y otra vez, llevamos a cabo auditorías y el seguimiento
de las auditorías de los organismos que están destinados a ser nuestra primera
línea de defensa en casos de emergencia. Por ejemplo, el destino quiso que el
mismo mes que el fuego hizo estragos en el bosque Carmel -en diciembre del año
pasado- mi oficina publicó una auditoría de seguimiento sobre el estado de
preparación, en ese caso, la falta de preparación, del sistema del Departamento
de Bomberos de Israel, para situaciones de emergencia graves. Fue con gran
tristeza que presenté este informe en la Knesset, a sabiendas de que algunas de
las conclusiones de la auditoría habían estado a disposición de todos, durante la
cobertura de las noticias del trágico incendio sólo unos días antes. Era casi como
si una profecía terrible había sucedido.
Pero las Contralorías del Estado y los Auditores Generales no son profetas y eso
ustedes lo saben. Y los órganos de gobierno y las agencias no están llamados a
ser profetas tampoco. Deben, sin embargo, hacer uso de toda la información
relevante disponible y planificar y actuar de una manera diseñada para proteger la
seguridad pública en esta materia.
Hace medio año más o menos, detallé lo que esto significa, en un informe especial
publicado por mi Oficina de Auditoría sobre la estabilidad estructural de los
edificios de Israel y de infraestructura en el caso de un fuerte terremoto. Como
ustedes saben, Israel se encuentra en una gran falla, que ha dado lugar a los
terremotos desastrosos en el pasado y según los expertos, se cree que muy
posiblemente ocurrirá un fuerte terremoto en un futuro no muy lejano. Se dice que
un terremoto de 7,5 grados en la escala de Richter en el norte de Israel podría
dejar 16.000 muertos, 90.000 heridos, casi 400.000 personas evacuadas y más de
130.000 edificios destruidos en todo o en parte.
5 Como expliqué en la introducción al informe de auditoría sobre los terremotos en
marzo de este año, frente a situaciones de emergencia, los organismos
gubernamentales pertinentes deben tomar medidas en dos niveles diferentes: En
primer lugar, todo lo razonable que se puede hacer para prevenir tal calamidad
DEBE HACERSE. En el contexto del terrorismo, por ejemplo, el gobierno debe
hacer todo lo posible para prevenir ataques terroristas. En el contexto de los
terremotos, sin embargo, el terremoto en sí mismo no puede ser prevenido. Dicho
esto, el gobierno y sus agencias sigue siendo responsable de prevenir y limitar las
consecuencias de un desastre. Esto significa, entre otras cosas, haciendo cumplir
las normas adecuadas de construcción, evitando que los apartamentos de la gente
se derrumben a su alrededor y encima de ellos. Esto es parte de lo que significa
estar preparado para situaciones de emergencia.
Sin embargo, como he escrito en el informe de auditoría sobre los terremotos, no
hay una segunda parte de preparación para emergencias. Esto se refiere al nivel
de preparación de los ministerios y organismos gubernamentales para hacer frente
a las secuelas de la catástrofe una vez que llegue. ¿Están preparados para hacer
frente con 16.000 muertos y 400.000 personas en busca de casas?
Ahí es donde nuestras instituciones y nuestras auditorías, toman forma.
Contamos con la confianza de los ciudadanos para verificar y asegurar que los
organismos públicos se preparen, tanto como sea posible, para estar preparados
para situaciones de emergencia, dejando de lado aspectos irrelevantes o dar pie
a influencias corruptas.
Por ejemplo, cuando mi oficina llevó a cabo una auditoría de la Estrella Roja de
David organización -que es el equivalente a la Cruz Roja o la Media Luna Roja en
otros países- se hizo hincapié en las cuestiones que podrían tener un impacto
importante en tiempos de desastre o emergencia. Entre estos temas, estaban las
relacionadas con posibles prácticas de corrupción.
Por ejemplo, cuando nos enteramos de muchas conexiones familiares entre los
diferentes empleados de esta organización de primeros auxilios, hemos hecho
estos hallazgos en un componente central de nuestra auditoría. Hemos dejado
claro que es inaceptable utilizar la práctica de contratar parientes u otro tipo de
conexiones, en términos de equidad y probidad moral, ya que también puede
constituir un peligro muy real cuando se trata de organizaciones tan importantes
como estas.
Imagínese, si se tiene, una situación en la que se da a un familiar o amigo de una
posición en una organización, e incluso promovido, en lugar de otra persona con
mejores calificaciones o habilidades en el área de ayuda de emergencia. ¿Qué va
a pasar cuando ocurra un desastre? ¿A caso ese trabajador de primeros auxilios o
supervisor responderá adecuadamente? ¿Él o ella tomará las decisiones
adecuadas?
6 Una de las razones por las cuales nuestras instituciones existen es para que
nuestras sociedades no tengan que correr riesgos tales o exponer a peligros
innecesarios. Mi oficina de auditoría dejó en claro: Sólo las personas más
calificadas han de ser elegidos para estar en el frente de batalla en tiempos de
emergencia. FUERA las prácticas de contratación corrupta; REQUISITO PARA
ENTRAR Profesionalismo y Responsabilidad. Algunos de estos mismos temas se
incluirán en nuestro próximo Informe sobre el sistema del Departamento de
Bomberos y sus acciones durante la crisis del fuego en Carmel.
La corrupción, sin embargo, no se limita a la preparación de los órganos de
gobierno y las agencias antes de las emergencias, la corrupción también puede
ocurrir, por desgracia, en situaciones de emergencia de ellos mismos,
especialmente cuando las personas, incluidos los trabajadores del gobierno, se
encuentran ellos y sus familias en dificultades. Por eso es importante que llevemos
a cabo auditorías también en lo que respecta a cómo los organismos
gubernamentales responden en tiempo real, durante las emergencias.
Una situación de emergencia, que ocurrió en Israel en el verano de 2006. Israel
fue atacado en el sur de Hamas y en el norte por Hezbollah. Todo el país pronto
se encontró en guerra. En lo que se conoce como la Segunda Guerra del Líbano,
cientos de cohetes y misiles llovían sobre las ciudades israelíes, en su mayoría
desde el Líbano, y cientos de miles de ciudadanos se vieron obligados a pasar
días y semanas en refugios antibombas.
Afortunadamente, muchos miles de otros israelíes estaban dispuestos a echar una
mano. Cerca de 330 grupos de voluntarios privados y semiprivadas, de todo el
país, donaron dinero, alimentos, medicinas e incluso aparatos eléctricos -como
aparatos de aire acondicionado y televisión para los refugios- para tratar de ayudar
al pueblo forzado a la clandestinidad, sobre todo en el norte. Miles de niños de esa
zona fueron alojados en hoteles y campamentos en el centro del país. Muchos
grupos, incluyendo una asociación de Derechos de la Mujer Árabe de Nazaret,
viajaron hasta el norte y realizo actividades para niños y familias en los refugios
antiaéreos. Incluso las empresas privadas y bancos ayudó a salir, dando millones
para acoger a familias y ejecutar programas y hacer importantes donaciones a
hospitales en el norte, tratando de tratar a los pacientes y salvar vidas, mientras
que misiles caían por todas partes.
Pero resulta que con toda la buena voluntad, algunas de las donaciones no llegan
a las personas que lo necesitan. Mi Oficina ha recibido decenas de quejas de los
ciudadanos respecto a la distribución injusta o desigual de las donaciones,
incluyendo el robo descarado de los bienes. Como parte de un informe completo,
casi 600 páginas, en la preparación y el desempeño de las entidades
gubernamentales durante la Segunda Guerra del Líbano, mi Oficina examino estas
quejas.
Nuestra auditoría reveló que la masiva ayuda a los ciudadanos israelíes favoreció
a los grupos que se suponía estaban encargados de asegurar que las donaciones
7 se distribuyeran de manera justa y eficiente. Estamos hablando de donaciones de
dinero y bienes por valor de unos mil millones de shekels -que es más de 250
millones de dólares.
Los municipios y los ministerios del gobierno no estaban bien organizados lo
suficiente para hacer frente a tales masas de dinero y bienes, sobre todo en el
medio de una guerra. Esto abrió la puerta a perder gran parte, e incluso, tal vez, a
los actos de corrupción.
Por ejemplo, en la ciudad de Tzfat, durante los primeros 15 días de la guerra no
hay un registro de los detalles de las personas que recibieron los bienes que
habían sido donados. Nuestra auditoría reveló que en algunos casos, los
productos fueron distribuidos basados en no más de notas escritas por los
trabajadores municipales y miembros del Concejo Municipal, así como los criterios
para estas distribuciones siguen sin estar claros.
Los bienes que fueron donados a Tzfat terminaron siendo almacenados en el
escenario en el Centro Cultural de la ciudad. Con el tiempo, el peso de todos los
bienes termino causando serios daños al escenario mismo; más importante aún,
el área no conto con una rigurosa supervisión, por lo que muchos bienes
desaparecieron.
Otras ciudades y pueblos tampoco monitorearon correctamente las donaciones
que recibieron. Los auditores de mi oficina fueron informados, una y otra vez, por
grupos de voluntarios que a menudo se decidió distribuir sus donaciones
directamente, para asegurarse de que no fueran tomadas por los trabajadores
municipales o sus familiares o amigos.
La ciudad de Tzfat también recibió una donación monetaria de 262.000 shekels,
con el fin de ayudar con los costos de la prestación de ayuda y programas para
sus habitantes durante la guerra. Nuestra auditoría descubrió que el dinero no fue
depositado en la cuenta bancaria de la ciudad, sino más bien en la cuenta
bancaria del sindicato de trabajadores de la ciudad. Aunque la mayor parte del
dinero que finalmente terminó en la cuenta bancaria de la ciudad, cerca de 40.000
shekels se gastaron en estadías en hoteles para las familias seleccionadas por el
representante sindical.
Estos resultados y otros se destacaron en forma explícita en nuestro informe, que
hace hincapié en la necesidad de desarrollar procedimientos adecuados para el
registro y la distribución de las donaciones, a fin de eliminar, o al menos limitar, las
posibilidades de corrupción en tiempos de emergencia.
A veces los problemas de la corrupción pueden llegar a presentarse en relación
con los desastres que tienen lugar lejos de nuestro país e incluso años después
del hecho. Por ejemplo, nuestra oficina ha comenzado a examinar los alegatos de
que una organización que ha estado recibiendo el apoyo del gobierno desde hace
años con el fin de ayudar a los niños que sobrevivieron a un determinado desastre
8 o en un país extranjero, de hecho, ha tomado parte de este dinero de manera
fraudulenta y tal vez incluso de manera criminal. Así que vemos que el vínculo
entre la corrupción y operaciones de socorro a veces puede durar años y años y
Contralores de Estado deben mantener los ojos abiertos a fin de garantizar que el
financiamiento pública no haga otras cosas que ir en beneficio de los fines
previstos.
Y después de reunir nuestros resultados en este tipo de auditoría -como en
cualquier auditoría- tenemos que dar a las entidades fiscalizadas la oportunidad de
responder. Esto no sólo es un principio básico de justicia administrativa, sino que
también puede ayudar a que todos los temas importantes se aclaren antes de ser
publicados en el informe final de auditoría. En Israel, enviamos un primer borrador
de nuestros informes a las entidades fiscalizadas. En la preparación de sus
respuestas, muchas entidades fiscalizadas o personas que hacen uso de
asesoramiento jurídico o servicios, a menudo por los abogados privados y el gasto
público, todo esto con el fin de garantizar la imparcialidad y la exactitud.
En resumen, la corrupción debe seguir siendo un foco principal de las auditorías
realizadas por la Contraloría del Estado. En Israel, mientras que la mayoría de los
informes tienen que ver principalmente con deficiencias administrativas, una
cantidad significativa de los resultados de mi Oficina se refiere a temas de
probidad moral y ética. Y aunque algunos actos de corrupción han sido
descubiertos en los últimos años, a veces incluso por aquéllos en los principales
puestos administrativos o de elección, después de más de seis años como
Contralor del Estado, me complace decir que Israel ciertamente NO es un país
corrupto.
Si bien puede haber actos de corrupción cometidos en cualquier momento y en
cualquier país es importante recordar lo brutalmente dañada que puede resultar la
gente cuando la corrupción se produce en momentos de desastre o emergencia.
Es por eso que es tan importante que las instituciones del Estado de Auditoría
aprendan unos de otros sobre la manera de limitar esta actividad y por eso este
simposio en sí es tan importante.
Como comentario al margen, me gustaría informarle de que justo después de la
tragedia en Chile y en Haití a principios de 2010, propuse el envío de equipos
internacionales de expertos en el área de administración de entidades como la
nuestra, a los lugares afectados por los desastres, para ayudar a garantizar la
correcta organización de los esfuerzos de ayuda y el acceso justo y equitativo de
los ciudadanos a la ayuda de emergencia y apoyo. Esta sugerencia fue parte de
una carta que envió al Secretario General de la Asociación Internacional de
Defensores del Pueblo, ya que como algunos de ustedes saben, en Israel, el
Contralor del Estado es también el Defensor del Pueblo. Esta idea también puede
ser relevante para la Contraloría del Estado a considerar, ya que de esta manera
se podría ayudar tanto a los propios ciudadanos y reducir al mínimo la corrupción
que podría tener sobre el proceso de ayuda de emergencia.
9 Le doy las gracias nuevamente por haberme invitado aquí hoy para ser parte de
ella.