La trampa de la desigualdad y su vínculo con el bajo crecimiento en

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7 de noviembre, 2006
La trampa de la
desigualdad y su
vínculo con el bajo
crecimiento en
México1
Isabel Guerrero
Banco Mundial
Luis Felipe López-Calva
PNUD México y Stanford Center for International Development
Universidad de Stanford
y
Michael Walton
Kennedy School of Government
Universidad de Harvard
Resumen
Este artículo analiza la relación entre las estructuras de desigualdad y las políticas económicas e instituciones
en México. El argumento central afirma que, desde perspectivas de eficiencia y crecimiento, existe un
conjunto de renglones en los que las políticas e instituciones subóptimas son resultado de la desigualdad en
las estructuras de riqueza e influencia. El artículo se enfoca en dos renglones donde se encuentran estructuras
de desigualdad: la riqueza concentrada en el sector empresarial y los sindicatos en sectores protegidos, que
son la herencia de acuerdos institucionales corporativistas. En este ámbito, se analizan algunas de las
dimensiones de las ventajas que gozan los grupos involucrados, presentando evidencia empírica sugerente
acerca de su influencia en el diseño de políticas. También argumenta que estas estructuras desiguales han
persistido aún luego de la apertura económica y democratización política por las que ha pasado México,
manteniendo las políticas e instituciones subóptimas que permanecen en el centro de un desempeño
decepcionante en el terreno del crecimiento. La implicación en este sentido es que el diseño de políticas
deberá tomar en cuenta las desigualdades estructurales si se pretende que las reformas relacionadas con el
crecimiento tengan éxito.Los autores desean agradecer a Eduardo Ortiz por su apto apoyo en investigación y a
Alexandra Zenzes por su apoyo con elementos de la base de datos Forbes. Asimismo, los valiosos comentarios de
Raymundo Campos-Vázquez, Santiago Levy, William Maloney, Yasuhiko Matsuda, Harry Patrinos, John Pencavel
y David Rosenblatt, así como de participantes en seminarios en la Escuela de Graduados en Administración Pública
y Política Pública del Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México, de la Universidad de Stanford y la
Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard.
Introducción
2
La desigualdad y el lento crecimiento son dos de los problemas más importantes que
enfrenta México en la actualidad. Normalmente, estos problemas se tratan por separado,
con raíces y soluciones de políticas distintas. Aquí se argumenta que existe una relación
estrecha entre ambos. El artículo analiza un vínculo mediante el cual se puede explicar la
relación entre desigualdad y crecimiento bajo. La desigualdad generalmente se considera
como producto de la falta histórica de igualdad en las oportunidades, transmitida de una
generación a otra por medio de la educación, el origen étnico, la posición social y el lugar
de nacimiento. El camino más común en México ha sido el de atenderla como un tema
relacionado con la pobreza, por medio de medidas que buscan garantizar un nivel aceptable
de educación, salud e instrumentos de administración de riesgo para todos los grupos de la
población. En este sentido pueden contarse algunos ejemplos de intervenciones muy
exitosas, como el programa Progresa-Oportunidades. El bajo crecimiento, por su parte, ha
sido considerado como consecuencia de la falta de estabilidad macroeconómica y de
problemas estructurales como la escasez de infraestructura, altos costos de la energía
eléctrica y las telecomunicaciones, altos costos para actividades comerciales, falta de
competencia, un estrecho sistema financiero y un estado de derecho débil, lo que
representa un conjunto de temas que a menudo se ubica bajo el adjetivo de falta de
“competitividad”. Debido a que la estabilidad macroeconómica en México se aprecia más
sólida, el enfoque cambiaría entonces a prestar atención a las restricciones estructurales y el
establecimiento de prioridades para las intervenciones, a fin de obtener una mejor respuesta.
Sin embargo, al analizar la desigualdad y la competitividad de manera separada se dejan de
apreciar partes importantes de la dinámica del crecimiento bajo. Una contribución
importante al debate público, que abre muchos canales nuevos de investigación futura, es la
posibilidad de comprender las formas y los mecanismos de fortalecimiento entre las
estructuras de desigualdad y la dinámica de un crecimiento bajo.
Aquí se argumentará que resulta esencial comprender la dinámica de toda la distribución en
México. El ingreso de la élite rara vez se capta en las encuestas a los hogares y la
distribución de la riqueza y el poder en la cúspide de la pirámide de distribución a menudo
es más importante que el ingreso mismo. Posteriormente se argumenta que la desigualdad
en el ámbito de la influencia, al afectar tanto a mercados como a políticas, puede resultar en
falta de competitividad. Las estructuras desiguales pueden generar ineficiencias en la forma
en que funcionan los mercados y otras instituciones, mediante la concentración del control
corporativo y las influencias sindicales sobre los mercados financieros, laborales y de
3
productos. También se observan influencias en la selección de políticas y el diseño de
instituciones que favorecen esquemas anticompetitivos y de búsqueda de rentas, que son
negativos para el crecimiento.
Con pocas excepciones, el sexenio del Presidente Fox fue un periodo en el que no se
atendieron los aspectos de las desigualdades de influencia que reducen el crecimiento. En
este artículo se argumenta que este es uno de los retos más importantes tras la débil
dinámica de crecimiento que subyace en la economía mexicana. En su World Development
Report de 2006, el Banco Mundial argumentó que la desigualdad no sólo es negativa en
términos de reducción de la pobreza, sino que también puede dañar la eficiencia y el
crecimiento. México es un ejemplo excelente de la forma en que esto está sucediendo2.
La desigualdad en las estructuras puede llevar a un crecimiento bajo
El artículo se centra en la influencia de dos tipos de estructura desigual que reducen el
crecimiento en México: la que se da por medio de la concentración de la riqueza y del poder
monopólico en el sector empresarial; y la que se presenta como resultado de la existencia de
sindicatos en sectores protegidos y organizaciones agrícolas. La influencia de las élites
interconectadas, de igual forma que la que ejercen algunos grupos corporativistas
organizados (maestros, trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
etcétera), tienen una relevancia especial para sentar la base de las trampas de desigualdad,
estructuras de desigualdad que tienden a perpetuarse en el tiempo.3
Las concentraciones de poder se pueden contrarrestar mediante instituciones sólidas. En
contraste, cuando las instituciones de un país son “débiles” unos cuantos grupos
predominantes pueden generar efectos adversos en el funcionamiento del mercado y en el
diseño de políticas, como se presenta de forma esquemática en la Gráfica 1. El concepto de
instituciones “débiles” se refiere a las que no son capaces de limitar la influencia de los
grupos de poder en el interés de la sociedad en general, incluyendo a las generaciones
futuras.
Entre las instituciones relevantes en este sentido cabe incluir a los cuerpos
reguladores, el sistema judicial, el servicio civil, los partidos políticos y el poder ejecutivo
mismo4. Por su parte, la política puede sufrir dos tipos de distorsión: cuando el diseño de las
políticas sirve directamente a intereses poderosos y cuando los diseñadores de políticas se
ven forzados a poner en marcha políticas subóptimas para alcanzar sus objetivos, dado el
veto de facto de los grupos poderosos a las reformas óptimas.
4
Gráfica 1. Las estructuras desiguales generan un desarrollo subóptimo -representación esquemática
“Weak”
institutions
Tanto las estructuras desiguales como los arreglos institucionales de cada país son, en
general, producto de un patrón histórico y de poder más amplio. En el caso de México,
nuestro interés se centró en el planteamiento acerca de si los grandes grupos empresariales o
corporativistas habían continuado distorsionando el diseño de políticas y el funcionamiento
de los mercados ante los considerables cambios asociados con la apertura económica, el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la democratización durante la
gestión del Presidente Fox.
Empleando el marco descrito en la Gráfica 1 como base del análisis, el artículo contempla los
siguientes planteamientos:
¾ ¿Cuál es la posición de las élites empresariales y los grupos corporativistas con
relación a las medidas tradicionales de distribución en México?
¾ ¿Cuál es el contexto institucional en el que operan estas estructuras?
¾ ¿Cuáles son los posibles canales de influencia de cada grupo? ¿Existe evidencia
empírica al respecto?
¾ ¿Cuál es su impacto sobre la competencia, la competitividad y el bajo crecimiento?
¾
5
En la actualidad, los grupos poderosos se benefician del statu-quo y no tienen incentivos
para cambiar su conducta. Hasta la fecha, se ha observado un equilibrio político en el que
estos grupos reciben rentas sustanciales, a costa del dinamismo en el crecimiento. El interés
de este artículo se centra en determinar si existe un equilibrio diferente en el que la
economía mexicana pudiera situarse en un terreno de menor desigualdad y mayor
crecimiento. Un equilibrio tal, aunque mejor para la economía en general, implicaría que
los grupos de poder existentes recibirían menores rentas.
2.
Los grupos ricos y corporativistas dentro de la
distribución general en México
Tanto los sindicatos como los grupos económicos ricos desempeñan un papel valioso en un
entorno dinámico, tanto en función de la economía como de la sociedad. Sin embargo, el
enfoque central de este artículo es en la influencia desigual de grupos específicos, bajo
condiciones que pueden dañar el crecimiento y la asignación de recursos. En un primer
término, resulta útil ubicar a las élites empresariales y a los grupos corporativistas dentro de
la medida tradicional de distribución del ingreso. Para ello, se tomó como referencia básica
la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).
Al evaluar la postura de la población adinerada, la ENIGH se anticipa a indicar que
México muestra gran desigualdad ––medida de acuerdo con el ingreso–– según estándares
internacionales: en 2000, el ingreso del 10 por ciento más rico de la población resultó ser 45
veces más que el del 10 por ciento más pobre, de acuerdo con esta fuente. El coeficiente de
Gini fue de 0.546, lo que resulta alto con respecto a niveles internacionales pero
ligeramente más bajo que en Brasil, Bolivia, Colombia y Chile5. Sin embargo, debido a que
la población verdaderamente adinerada no está captada en estas encuestas, en el presente
artículo se complementa la medida con la lista de la riqueza de los multimillonarios que
publica la revista Forbes. Aunque esta fuente presenta muchas debilidades, proporciona
una base independiente para analizar la riqueza extrema en México en un horizonte
temporal y desde una perspectiva internacional6. En 1996, la base de datos de Forbes
registraba a diez multimillonarios mexicanos, con una riqueza total neta de US$51 mil
millones contra US$24 mil millones en 2000. Aunque la lista es dinámica, es decir, las
personas registradas pueden entrar y salir de ella, en esencia se asienta a un total de 20
personas o familias que declararon tener un valor neto de mil millones de dólares o más
entre 1996 y 2006. La mayoría de sus integrantes heredó parte de su riqueza, y casi la
6
mitad se benefició de las privatizaciones realizadas a principios de los años noventa. La
riqueza actual se deriva de los negocios en una amplia gama de sectores, incluyendo la
minería, la banca, las telecomunicaciones, la cerveza, el cemento, la industria
faramacéutica, el comercio al menudeo, los bienes raíces, la televisión y las tortillas.
Para los últimos tres años, el valor total neto de los multimillonarios alcanzó entre 5 y 6 por
ciento del Producto Interno Bruto (PIB)7. Sin embargo, cabe destacar que, si se analiza un
periodo más largo, se observan cambios significativos. Tanto en valor absoluto como en
términos de razón del PIB, se observó un crecimiento extraordinario entre 1989 y 1993,
agudas fluctuaciones en el turbulento periodo transcurrido entre 1994 y 1996 y un
crecimiento estable a partir de 2002 (Gráfica 2).
Desde una perspectiva internacional, la proporción de la riqueza de los multimillonarios
mexicanos con respecto al PIB es más cuantiosa que en la mayor parte de los países, pero
no es la más alta. En 2004 México mostró una proporción de multimillonarios ligeramente
más alta que la de Brasil o Colombia (ambos países con una desiguldad del ingreso medida
más alta) y de la mayoría de los demás países de ingresos medios y bajos. También mostró
una proporción más alta de multimillonarios que el Reino Unido o Japón. Sin embargo, fue
más baja que en Chile y Venezuela, en América Latina, y que en Rusia, Malasia, Kuwait,
Arabia Saudita y Estados Unidos (Gráfica 3.a). Algunos de estos patrones se hicieron
evidentes hace una década, en 1996, aunque los efectos de la crisis de Asia oriental han
sido claros en la caída de las proporciones entre riqueza y PIB en los países afectados
(Gráfica 3.b).
7
Gráfica 2. Valor neto de los multimillonarios mexicanos como proporción del PIB,
1989-2005
1990
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2000
01
02
03
04
05
2006
Fuente: Para datos sobre valor neto: Forbes.com; Para PIB: World Development Indicators e Instituto Nacional de
Geografía e Informática (INEGI).
8
Gráfica 3. Valor neto de los multimillonarios locales con relación al PIB. México en
un contexto internacional, 2004 y 1996
(a) GDP per capita vs. Total billionaire wealth/GDP
2004
0.20
0.18
Kuw
0.16
S.Arab.
0.14
Rus
Sing
0.12
Ratio
0.10
Mal
Chile
0.08
Ven
0.06
0.04
U.S.
Mex
India
Bra
Thai
Indo
0.00
Phil
Peru
0
5000
U.K.
0.02
Arg
10000
Kor
15000
Isr
20000
25000
GDP per Capita
30000
Jap
35000
40000
45000
(b) GDP per capita vs. Total billionaire wealth/GDP
1996
Ratio: Total billionnaire wealth / Nominal GDP
0.30
Sing
0.25
Mal
0.20
Ratio
0.15
Indo
Thai
0.10
Chile
Mex
S.Arab.
Ecu
Col
Kor
Phil
ChinaBra Ven Arg
Peru
India
0.00
Rus
5000
10000
0
Kuw
0.05
U.S.
Isr
Jap
U.K.
15000
20000
25000
GDP per Capita
30000
35000
40000
Source: Forbes.com and World Development Indicators.
¿Cómo se clasificaría a los multimillonarios en función de la distribución del ingreso
medida? No es posible hacerlo, ya que no se cuenta con información sobre el ingreso de los
multimillonarios para compararla con la encuesta mexicana de ingresos y gastos. Sin
9
embargo, una comparación puramente indicativa llevó a calcular su ingreso implícit,
estableciendo un supuesto conservador de 5 por ciento de rendimiento sobre su riqueza y
comparándola tanto con el ingreso promedio y el ingreso del 1, del 0.1 y del 0.01 por ciento
más alto de la distribución en la encuesta. Los resultados se presentan en la Gráfica 48.
Nótese que los ingresos se muestran a escala logarítmica ya que, de otro modo, no sería
posible incluir las cifras en una sola gráfica. De acuerdo con este cálculo, sólo como
sugerencia, los multimillonarios tienen un ingreso potencial de casi 400 veces el 0.1 por
ciento más alto de la encuesta y casi 14,000 veces el del promedio de al población.
Gráfica 4. Ingreso implícito de los multimillonarios en comparación con el ingreso de
los grupos más ricos de la ENIGH, 2004
8.0
7.0
Logs of Thousand USD per Year
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
Population Average
Richest 1%
Richest 0.1%
Richest 0.01%
Billionaire Average
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH, 2004 y Forbes.com
La concentración de la riqueza familiar puede llevar a concentraciones mucho mayores de
influencia corporativa, por medio de estructuras piramidales de propiedad empresarial, en
las cuales, los patrones interconectados de propiedad corporativa implican que las familias
controlan activos que son un múltiplo de su propiedad efectiva. En el caso de México,
existe evidencia de que el control familiar es importante: a mediados de los años noventa, el
10
total de las veinte empresas de mayor tamaño y una muestra de diez medianas era de
propiedad familiar, proporción alta desde una perspectiva internacional (Cuadro 1).
Como complemento de estos indicadores, cabe destacar que los mercados de valores se
encuentran altamente concentrados y desempeñan un papel muy limitado en el
financiamiento del grueso del sector privado. De entre las empresas listadas, 15 representan
más de 80 por ciento de la muestra utilizada en el Índice de Precios y Cotizaciones de la
Bolsa Mexicana de Valores, y más de 40 por ciento de la capitalización total del mercado
bursátil. Estas cifras subestiman el grado de control de las grandes empresas pues, si se
tomaran en cuenta las estructuras piramidales se detectaría una concentración mayor. Dada
la falta de información con respecto a la tenencia minoritaria de acciones comunes, la
legislación relativa al mercado bursátil mexicano dificulta la posibilidad de evaluar la
importancia de un fenómeno tal. Castañeda (2000) analizó las implicaciones potenciales de
las estructuras piramidales en el sector corporativo mexicano empleando la información
existente para detectar la auténtica estructura de derechos de control en varias corporaciones
mexicanas. En especial, el autor muestra que existe una alta concentración de derechos de
control, tanto porque los miembros de la familia son propietarios de grandes cantidades de
acciones en estas empresas como porque es práctica común utilizar pirámides y emitir
acciones sin derecho a voto. Más importante aún para los fines de este argumento, los
derechos de control en manos de pocos accionistas pueden generar incentivos para extraer
rentas de las empresas controladas a costa de otros accionistas (el fenómeno conocido en la
literatura financiera como “tunneling” (canalización)) y que puede reducir la productividad
agregada9.
11
Cuadro 1. Medidas de control familiar en varios países
Source: Morck and Yeung, 2004
En el sector financiero se aprecia un panorama similar, pues el sistema bancario ha
demostrado un historial de alta concentración en unos cuantos bancos con el otorgamiento
de créditos canalizado a unas pocas empresas grandes, a menudo relacionadas con los
dueños de los bancos y en términos preferenciales10. Las reformas realizadas luego de la
crisis de 1994 aunque limpiaron el sistema, lo llevaron a concentrarse aún más.
La
proporción de activos en manos de los cinco principales bancos del sistema financiero
mexicano pasó de 74 por ciento en 1994 a 88 por ciento en 2001, convirtiéndolo en uno de
los sistemas bancarios más concentrados del mundo. Sin embargo, en contraste con los
niveles previos a 1994, el sistema está casi totalmente en manos extranjera y no se
encuentra evidencia de favoritismo en el otorgamiento de créditos.
A continuación, se analizará a los sindicatos y otras estructuras corporativistas organizadas.
Como ya se ha mencionado aquí, los sindicatos pueden desempeñar un papel valioso en la
protección de los intereses de sus miembros y en la ampliación del debate público en una
sociedad democrática. Sin embargo, cuando se ejerce en sectores protegidos y por medio
del proceso político, la influencia de los sindicatos puede tener costos para la sociedad en
general. En México es especialmente interesante estudiar a los sindicatos en los sectores de
12
propiedad del Estado, como el de la empresa petrolera (PEMEX), las de generación de
electricidad (CFE y LFC), el IMSS, y parte de los sectores de minería, líneas aéreas,
educación y salud. Los grupos agrícolas en el sector privado y el ejidal (el ejido como
sistema de propiedad comunitaria de la tierra en zonas rurales) también son parte de la
herencia corporativista. El influyente Consejo Nacional Agropecuario (CNA), que representa
a los grandes agricultores, podría considerarse dentro de la estructura comercial más que
sindical de las organizaciones.
Estos grupos son mucho, mucho menos ricos que los auténticos millonarios, como sucede
con todos los mexicanos. Sin embargo, están en condiciones significativamente mejores
que los ciudadanos promedio del país. Las diferencias residen tanto en las ganancias
monetarias como en toda una gama de prestaciones de las que gozan los trabajadores en los
sectores corporativistas protegidos, entre los que se incluye la vivienda, pensiones, servicios
de salud y créditos. En el terreno de los ingresos, se hace una comparación estadística
directa y, en el Cuadro 2, se comparan los ingresos mensuales promedio para trabajadores
en cuatro sectores ––petróleo, energía (como variable de aproximación para la electricidad),
telecomunicaciones y docencia–– tanto para trabajadores sindicalizados como para los que
no lo están. La medida más cercana para los grupos corporativistas es el número de
trabajadores sindicalizados en estos sectores. Como se puede observar en la generalidad del
mercado laboral, mientras que los trabajadores sindicalizados ganan, en general, más que
otros, los trabajadores sindicalizados en los sectores mencionados arriba obtienen
significativamente más, como es el caso de los 6,546 pesos al mes para los maestros
sindicalizados hasta 10,573 pesos al mes para los trabajadores petroleros sindicalizados, en
comparación con un promedio de 4,235 pesos al mes para los trabajadores mexicanos en
general. En todos los sectores, excepto el petrolero (es posible que en este sector la
encuesta esté captando a los niveles administrativos no sindicalizados) los trabajadores
sindicalizados ganan más. Algunas de las diferencias en la remuneración pueden deberse a
diferencias en las características de los trabajadores, como en el caso de los que tienen
mayor educación y experiencia. Esto se analizará en la Sección 4, cuando se estudie la
evidencia acerca de los grupos que obtienen rentas.
13
Cuadro 2. Remuneración promedio de los trabajadores sindicalizados
y no sindicalizados por sector, 2004
Remuneración promedio mensual
Trabajadores
Total de todos los trabajadores
Trabajadores sindicalizados
Trabajadores no sindicalizados
Trabajadores petroleros
Trabajadores petroleros sindicalizados
Trabajadores petroleros no sindicalizados
Trabajadores del sector energético
Trabajadores del sector energético
sindicalizados
Trabajadores del sector energético no
sindicalizados
Trabajadores del sector de las
telecomunicaciones
Trabajadores del sector de las
telecomunicaciones sindicalizados
Trabajadores del sector de las
telecomunicaciones no sindicalizados
Maestros
Maestros sindicalizados
Maestros no sindicalizados
Otros trabajadores
Resto de los trabajadores sindicalizados
Resto de los trabajadores no sindicalizados
Agosto
2004
Pesos
4,235
5,620
3,911
10,573
9,949
12,337
7,787
8,170
6,467
7,523
8,082
7,283
6,546
7,347
5,165
4,081
5,124
3,917
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH
2004
Esto implica que la mayor parte de los trabajadores sindicalizados en sectores protegidos se
ubica en el cuartil más alto de la distribución del ingreso. Así, 92 por ciento de los
trabajadores petroleros y 79 por ciento de los maestros, por ejemplo, se encuentran en esta
situación (Cuadro 3. a). Una pequeña fracción de ellos vive en situaciones de pobreza
moderada (cerca de la mitad inferior de la distribución) y una proporción incluso menor
vive en condiciones de pobreza extrema (alrededor de 20 por ciento de la distribución en
2004). Sin embargo, un número apreciable de maestros y trabajadores de las
telecomunicaciones que no está sindicalizado obtiene ingresos bajos (Cuadro 3.b). En vista
de estos resultados, destaca que las densidades sindicales sean mucho más altas en estos
sectores que en la economía en general y, el caso de los trabajadores del petróleo y la
energía, estos niveles se hayan elevado de forma significativa entre 2000 y 2004 (Cuadro
14
4). Estas comparaciones sólo se presentan para las ganancias registradas. Sin embargo, las
diferencias en las prestaciones no monetarias son sustancialmente mayores.
Cuadro 3. Proporción de trabajadores sindicalizados y no sindicalizados
por cuartil de la distribución del ingreso
(a) Porcentaje de trabajadores sindicalizados por cuartil de ingreso
Trabajadores
C1
C2
C3
C4
Trabajadores petroleros
2.49
4.36
1.45
91.71
Trabajadores del sector energético
1.51
1.31
16.75
80.42
Trabajadores del sector de las
n.d.
9.36
16.64
74.01
telecomunicaciones
Maestros
0.52
2.57
17.96
78.96
(b) Porcentaje de trabajadores no sindicalizados por cuartil del ingreso
Trabajadores
C1
C2
C3
C4
Trabajadores petroleros
n.d.
n.d.
12.06
87.94
Trabajadores del sector energético
18.73
1.81
20.56
58.90
Trabajadores del sector de las
10.54
23.81
14.53
51.12
telecomunicaciones
Maestros
19.17
15.07
25.61
40.15
Resto de los trabajadores
30.14
25.37
24.60
19.88
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH 2004
Cuadro 4. Proporción del total de los trabajadores en los sindicatos, 2000-2004
Sector
2000
Trabajadores petroleros 60.50
Trabajadores del sector 60.41
energético
Trabajadores del sector 39.60
de las telecomunicaciones
Maestros
67.00
Resto de los trabajadores 12.81
Todos los trabajadores
16.03
2004
73.21
77.50
30.12
62.06
13.80
16.36
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH 2000 y 2004
Los agricultores, por su parte, representan a un grupo diferente y más diverso. Las familias
agrícolas tienen una representación desproporcionadamente grande entre los pobres, y más
aún entre los pobres extremos (Banco Mundial, 2004). Sin embargo, también se observan
desigualdades significativas entre agricultores. Como se desprende de la Gráfica 5, la
distribución de ingresos de los trabajadores agrícolas se traslapa con la de los ni agrícolas.
15
Algunos de los elementos más exitosos del cabildeo agrícola organizado provienen de los
agricultores en mejor situación relativa.
Gráfica 5. Distribución de ingresos entre trabajadores agrícolas y
no agrícolas
Por último, se analiza el patrón reciente de crecimiento de ingresos o de riqueza de los
diversos grupos para el periodo 2000-2004. Como se observa en el Cuadro 5, la ENIGH
muestra cierto nivel de igualación de los ingresos individuales entre 2000 y 2004, con las
familias y los trabajadores más pobres experimentando un crecimiento relativamente más
acelerado y las partes superiores de la distribución creciendo a un ritmo relativamente más
lento. Sin embargo, aunque las ganancias de todos los trabajadores del cuartil superior de la
distribución crecieron menos de tres por ciento en términos reales entre 2000 y 2004, los
grupos corporativistas vieron crecer su ingreso en casi 50 por ciento en las
telecomunicaciones y cerca de 30 por ciento en el petróleo. Sólo los maestros
experimentaron un crecimiento más modesto, de siete por ciento. En contraste, los ingresos
de los trabajadores sindicalizados en otros sectores (que se enfrentaron a una competencia
16
mayor) crecieron sólo dos por ciento. En la cúspide de la distribución del ingreso, la
ENIGH muestra grandes incrementos para los ricos aunque, debido al reducido tamaño de
la muestra, podrían no tener significancia estadística. Al crecer alrededor de 30 por ciento,
el valor neto de los multimillonarios también creció de forma sustancialmente más
acelerada que la media.
17
Cuadro 5. Incrementos reales en ingresos o riqueza, 2000-2004
(porcentaje total)
Grupo
Ingresos promedio
Total de todos los trabajadores
Cuartil inferior
Segundo cuartil
Tercer cuartil
Cuartil superior
Grupos corporativistas
Ingresos de los trabajadores sindicalizados i
Petróleo
Energía
Telecomunicaciones
Maestros
Resto de los sectores
Ricos
10% más alto
5% más alto
1% más alto
0.10% más alto
0.01% más alto
Valor neto de los multimillonarios sin
ponderar
Valor neto de los multimillonarios
ponderado
Aumento
entre 2000 y
2004
4.13
10.95
9.01
6.60
2.55
28.37
23.48
49.67
6.87
1.91
-10.81
-10.54
4.00
66.50a
211.53a
27.3
32.3
Nota: todos los ingresos están deflactados con el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).
a/ La integración de la muestra de la ENIGH hace que estas cifras sean menos confiables, con una desviación estándar muy alta.
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la ENIGH 2000 y 2004 y Forbes.com
En esta sección, se observó que las medidas estándar para la distribución del ingreso no
logran captar a las personas verdaderamente ricas o el grado de control del sector
corporativo. También se observó que los grupos corporativistas en los sectores protegidos o
sindicalizados obtienen remuneraciones ubicadas en la cuarta parte superior de la
distribución del ingreso.
18
3.
Las instituciones existentes contrarrestan de manera imperfecta la
concentración
del poder de mercado en México
Todas las sociedades del mundo tienen estructuras desiguales de poder y riqueza. Sin
embargo, en los países desarrollados, este poder está controlado en parte por instituciones
que se encargan de hacer las veces de contrapeso.
Estas instituciones van desde las
designadas para compensar el poder del Ejecutivo, mediante la independencia de los
poderes Legislativo y Judicial hasta los organismos reguladores de sectores específicos. No
obstante, no basta con la mera existencia de una institución que se encargue de hacer esta
función. En este sentido, los reguladores débiles pueden quedar “capturados” por las
empresas a las que deben regular, de la misma manera que un sistema judicial débil se
inclinará probablemente a atender los intereses de los más ricos y poderosos. El análisis
contemporáneo en este tema se basa en una serie de interpretaciones históricas: véase,
en especial, Haber, Maurer y Razo (2002), Castañeda (1996) Tornell y Esquivel (1995).
Por otra parte, para un recuento de lo sucedido más recientemente, véase Haber et al
(2008).
En la actualidad, la legislatura es un foro genuino para la satisfacción de intereses, tanto
entre partidos como entre facciones. Sin embargo, sigue en un estado de transición en
muchos aspectos. Los grupos corporativistas están efectivamente representados, por medio
de diputados y senadores vinculados con grupos como maestros, grupos agrícola y
sindicatos específicos (como el de PEMEX). En el aspecto positivo, México tiene la
ventaja de contar con partidos relativamente programáticos y con orientaciones de política
claramente distintas. No obstante, los grupos partidistas en la legislatura tienen poca
experiencia en el diseño de políticas y el debate correspondiente, por lo que los incentivos
se inclinan hacia profundizar las perspectivas con valor electoral a corto plazo en lugar de
los procesos de reforma de largo plazo. Asimismo, el plazo para el diseño de políticas se ha
reducido de manera sustancial, con lo que los incentivos han cambiado de las interacciones
repetidas a largo plazo hacia las conductas oportunistas de corto plazo. También se observa
una débil capacidad para obtener y analizar información, tema de especial importancia en
aspectos de política como la reforma tributaria o la participación privada en el sector de
19
generación de energía, donde la opinión pública también cuenta con información deficiente
en lo relacionado con la vinculación entre las opciones de política y los resultados.
Los organismos reguladores son un conjunto de instituciones de gran importancia en el
sentido de contrarrestar el poder concentrado en sectores específicos en economías
desarrolladas. Sin embargo, los reguladores en México carecen de poder autónomo. La
única y muy importante excepción es Banco de México (Banxico), cuya autonomía le fue
otorgada luego de enfrentar los considerables costos de la inestabilidad macroeconómica de
los años setenta y ochenta. Se podría clasificar a los organismos reguladores en dos
categorías: (i) los cuerpos desconcentrados, que tienen autonomía técnica y operativa, pero
dependen de la secretaría de estado correspondiente al sector; y (ii) las áreas dentro de las
secretarías.
Debido a que sus presupuestos y personal dependen del poder ejecutivo,
ninguno de los organismos reguladores es totalmente autónomo. De este grupo, los que
menos autonomía tienen son los reguladores del transporte, que son unidades
administrativas de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Los demás reguladores
funcionan como organismos desconcentrados (OD), entre los que se encuentran:
¾ CONAGUA (Comisión Nacional del Agua), OD de la Secretaría del Medio
Ambiente, a cargo de la administración y la conservación del agua.
¾ CRE (Comisión Reguladora de Energía), OD de la Secretaría de Energía, regula el
gas natural y la electricidad.
¾ COFETEL (Comisión Federal de Telecomunicaciones), OD de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, regula las telecomunicaciones.
¾ CNBV (Comisión Nacional Bancaria y de Valores), OD de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, supervisa y regula a la banca y el sector financiero.
¾ CNSF (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas), OD de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, supervisa y regula lo relacionado con la industria de los seguros.
¾ CONSAR (Comisión Nacional de Sistemas de Ahorro para el Retiro), OD de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, supervisa y regula los fondos de
pensiones.
¾ CFC (Comisión Federal de Competencia), OD de la Secretaría de Economía,
sanciona las prácticas monopólicas y supervisa la competencia.
20
¾ COFEMER (Comisión Federal de Mejora Regulatoria), DO de la Secretaría de
Economía, garantiza la transparencia en la elaboración e implementación de
trámites.
No obstante, existen grandes diferencias entre organismos. A continuación se analizan las
diferencias entre la COFETEL y la CFC. La COFETEL ha tenido poco poder desde su
creación.
De hecho, presenta recomendaciones al Secretario de Comunicaciones y
Transportes, más que imponer sanciones directamente. En cambio, la CFC fue establecida
con mayor independencia estructural, con comisionados nombrados por periodos largos.
Tiene la facultad de tomar decisiones relacionadas con prácticas monopólicas e imponer
multas u obligar a modificar conductas empresariales. No obstante, estos fallos dependen
en última instancia del sistema judicial.
Un sistema judicial independiente y con el funcionamiento adecuado también es esencial
para la protección de los derechos de propiedad que las empresas y las instituciones
financieras requieren para apoyar sus decisiones de inversión y crédito.
También
contribuye a evitar sesgos basados en el cohecho o las influencias políticas. La debilidad
legal y judicial puede tener efectos negativos sobre las transacciones económicas e, incluso,
cuando existen mecanismos informales de compensación, las distorsiones resultantes llevan
a costos excesivos y, generalmente, distribuidos de forma desigual.
A pesar de las diversas reformas, las percepciones de la eficiencia del sistema judicial en
México se encuentran entre las más bajas en América Latina. Los tribunales carecen de la
legitimidad suficiente en su calidad de organismos de resolución de disputas: sólo 27 por
ciento de la población en general (y sólo 15 por ciento de los jóvenes) expresaron su
confianza en el poder judicial12. Una encuesta de Transparencia Internacional de 38
organismos gubernamentales encontró que el poder judicial mexicano se ubicaba en el
número 28 a nivel internacional (donde el 1 se percibe como el menos corrupto).
Cerca de 80 por ciento de todos los casos judiciales y la gran mayoría de los comerciales
comienzan en los tribunales estatales.
Los tribunales estatales, por su parte, reciben
alrededor de 800,000 casos por año, sin tener la capacidad de gestionar tales volúmenes.
Asimismo, los tribunales estatales se encuentran subordinados a los federales mediante la
21
figura del “amparo”, pues es facultad de los jueces federales analizar la posibilidad de
violaciones a la ley a nivel estatal. En 2000, los tribunales federales recibieron cerca de
50,000 amparos, de los cuales 29,000 provenían de tribunales estatales. Su existencia lleva
a alargar la duración y aumentar el costo de los litigios, así como a limitar la legitimidad de
los tribunales locales. Debido a que la obtención de un amparo es costosa y requiere de
asesoría especializada, su utilización se reduce a quienes cuentan con más recursos13. El
resultado de ello lleva a un sistema regulatorio que representa una amenaza con poca
credibilidad e independencia para los grandes intereses comerciales.
4.
Evidencias del ejercicio desigual del poder
Podría esperarse que la gran concentración empresarial se vinculara con la falta de
competencia, resistencia a los aumentos de impuestos, favortisimos en el otorgamiento de
créditos y un sistema financiero estrecho. Por su parte, se esperaría que la influencia
corporativista se asociara con estructuras ineficientes en el campo de la seguridad social, la
electricidad, la producción de petróleo, las políticas agrícolas a favor de los grandes
agricultores y las políticas laborales restrictivas. Como se destacó en párrafos anteriores, la
influencia desigual puede presentarse en el funcionamiento de mercados e instituciones o en
el diseño de políticas.
De igual forma, la capacidad de ambos grupos para ejercer
influencias desiguales depende de la fuerza de las instituciones que los compensan. En esta
sección se presenta evidencia de estos efectos.
Evidencia de los efectos de la concentración de la riqueza y las grandes empresas
(i)
Evidencia de la política de competencia. En el ámbito de la competencia interna,
la situación institucional presenta a un organismo relativamente independiente, la CFC,
pero que funciona desde un contexto jurídico débil en general. La CFC evalúa si la
conducta de una empresa es “anticompetitiva”; de serlo, impone multas o exige cambios en
la conducta. Resulta importante destacar que la participación en el mercado relevante es
sólo una de las variables consideradas en las investigaciones que realiza la CFC. En el
espíritu de los códigos de competencia más modernos del mundo, el poder de mercado no
es ilegal, pero se considera una falta cuando ese poder se ejerce y daña a los consumidores.
22
La empresa podría entonces apelar a la CFC y, de fracasar, puede buscar que un tribunal le
otorgue un amparo.
Recurrir a un amparo es más común cuando las resoluciones
implican un cambio de las prácticas que involucra rentas monopólicas permanentes.
Antes del cambio en la legislación que tuvo lugar en junio de 2006, contar con un amparo
implicaba que la empresa podía ignorar, legalmente, el fallo de la CFC mientras se emitía
una resolución judicial, proceso que podía llevar años.
Desde entonces, la CFC es efectivamente independiente, por lo que la hipótesis a explorar
aquí se centra más bien en si las empresas de propiedad o bajo el control de las élites
empresariales tienen mayor probabilidad de que la CFC las encuentre cometiendo
conductas anticompetitivas. Debido a que en general se considera que el sistema judicial es
débil, se esperaría lo contrario, es decir, observar un sesgo a favor de estas empresas en lo
relacionado con el otorgamiento de amparos. Esto es precisamente lo que se encontró.
Con la información publicada por la CFC se construyó una base de datos de todas las
resoluciones emitidas entre 1998 y 2006 en lo relacionado con fusiones y adquisiciones y
prácticas monopólicas. En este periodo, la CFC registró 381 resoluciones que involucraron
612 decisiones específicas relacionadas con prácticas monopólicas (Gráfica 6).14
23
Gráfica 6. Resoluciones de la CFC sobre prácticas monopólicas
(total)
210
180
150
120
90
60
30
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: CFC
En 39 casos, las resoluciones que declaran que existió abuso del poder de mercado fueron
evitadas mediante el uso de amparos. En 12 de ellas, el amparo resultó en un fallo judicial
favorable a las empresas (Cuadro 6).
Cuadro 6. Distribución de las resoluciones por parte de la CFC
Resoluciones
Culpable
Inocente
Amparos
TOTAL
Casos
206
367
39
612
Fuente: CFC.
Se encontró que algunas de las compañías que habían sido declaradas culpables de prácticas
monopólicas habían obtenido amparos, como Teléfonos de México, Radiomóvil Dipsa o
Telcel, Ferrocarriles del Sur, Fomento Económico Méxicano, S.A. (FEMSA), Grupo
Modelo y Grupo Televisa, entre otros. Por ejemplo, la empresa Avantel demandó nueve
veces a Teléfonos de México (TELMEX)
por abuso de su poder de mercado.
Las
resoluciones de la CFC, favorables a Avantel, han implicado multas por cerca de 11
millones de dólares (lo que no significa que estas multas hayan sido pagadas). Otros casos
importantes incluyen compañías de TV por cable (Grupo Televisa y subsidiarias) y de
24
producción y distribución de cerveza (Grupo Modelo y Cervecería Cuauhtémoc
Moctezuma).
A fin de analizar el tamaño del sesgo empresarial se clasificó a las compañías con respecto
al control, directo o indirecto, de las mismas por parte de multimillonarios que aparecen en
la lista de Forbes. Cerca de 24 por ciento de los casos de abuso del poder monopólico se
relacionan con empresas controladas por multimillonarios que aparecen en la lista de
Forbes. Para determinar estadísticamente si las compañías controladas por multimillonarios
tienen más probabilidad de que la CFC las encuentre culpables por ejercer prácticas
monopólicas, se aplicó un modelo logit utilizando una variable dummy para el control de los
multimillonarios y una serie de variables de control para otros factores que influyen en la
decisión15. También se exploró la posibilidad de que un juez ratificara el amparo. Se
encontró que las compañías controladas por multimillonarios tienen mayor probabilidad de
que se les encuentre realizando prácticas monopólicas y con mayor probabilidad de buscar
un ampar. Ambos resultados fueron significativos estadísticamente (Cuadro 7) con un
notable cambio en probabilidad con respecto a otras empresas (Gráfica 7).
Cuadro 7. Resultados estadísticos para las probabilidades de encontrar
prácticas monopólicas y de obtener un amparo.
(a) Probabilidad de encontrar evidencias del ejercicio de poder monopólico
Resoluciones. Culpable
Coeficiente
Compañías de multimillonarios
1.368
Observaciones
569
Estadísticas t Robustas
(4.65)***
(b) Probabilidad de obtener un amparo para evitar la medida temporalmente
Resoluciones. Amparo
Coeficiente
Compañías de multimillonarios
1.360
Observaciones
477
Estadísticas t Robustas
* significativo a 10 por ciento; ** significativo a 5 por ciento; *** significativo a 1 por ciento
Nota:Controlando para año y sector de la resolución
Los sectores se agrupan con base en la Clasificación Mexicana de Actividades y Productos (CMAP).
Fuente: Cálculos de los autores a partir de información de la CFC.
(3.28) ***
25
Gráfica 7. Efecto de ser una compañía relacionada con un multimillonario sobre la
probabilidad de que la CFC encuentre el ejercicio de prácticas monopólicas y de
obtener un amparo
Fuente: Cálculos de los autores a partir de información de la CFC.
Con base en su impacto sobre la competencia, la CFC también analiza y autoriza fusiones y
adquisiciones. Entre 1998 y 2006 se presentaron 1,297 casos para su análisis, de los cuales
sólo 14 fueron impedidos por la CFC. Del total presentado, 106 casos se relacionaron con
empresas controladas por multimillonarios y sólo uno fue rechazado. Ante tan pocos fallos
negativos no tiene sentido hacer un análisis estadístico.
Mediante la base de datos de la CFC se encontró que las empresas controladas por
multimillonarios tienen mayor probabilidad de realizar prácticas monopólicas que otras
compañías y, en caso de hacerlo, de obtener un amparo. No corresponde a este artículo
juzgar lo correcto o incorrecto de cada caso, pero sí destacar que la evidencia estadística es
congruente con las hipótesis acerca de la interacción entre la concentración de influencia
empresarial y el contexto institucional16.
26
(ii)
Evidencia de la regulación en el sector de las telecomunicaciones En esta sección
se estudiará la evidencia del sector de las telecomunicaciones, lo que resulta de interés por
dos razones: primero, en la privatización que se llevó a cabo durante el sexenio del
Presidente Salinas, se concedió un monopolio temporal a una de las principales compañías
del sector, TELMEX, que le permitió alcanzar una posición de dominio en el mercado
cuando se autorizara la entrada de competidores; segundo, como se destacó en la sección
anterior, existe cierto nivel de presunción de que el organismo regulador, la COFETEL, es
relativamente débil, pues fue establecido con menos independencia que la CFC.
En
contraste con el caso de la CFC, se esperaría que las decisiones de regulación presentaran
sesgos a favor de las empresas poderosas dueñas de la concesión principal.
Esto es
precisamente lo que se encontró.
Para este análisis se construyó una base de datos con las resoluciones de la COFETEL para
los años para los que se dispone de información pública (1996-1998, 2003-2006). En esta
instancia tienen relevancia dos tipos de casos:
(a) el otorgamiento de concesioens (telefonía, incluyendo la celular, TV por cable,
radio, TV y telefonía pública).
(b) las decisiones o sanciones, en forma de recomendaciones a la Secretaría del
ramo sobre prácticas que dañan a los consumidores.
Desde este punto se parte para realizar el análisis estadístico, mediante un modelo logit,
para estudiar el impacto de que una empresa sea controlada por un multimillonario (en el
sentido que se determinó en párrafos anteriores). Del modelo se desprendió que estas
compañías tenían una probabilidad significativamente menor de enfrentar una solicitud de
concesión rechazada (Cuadro 8.a) y una recomendación de sanción debido a prácticas
dañinas para los consumidores (Cuadro 8.b). El último resultado contrasta con el número
relativamente extenso de casos de fallo en términos del ejercicio de prácticas monopólicas
por parte de la CFC para las mismas compañías. Como se muestra en la Gráfica 8, el
impacto de ser una compañía controlada por un multimillonario no es trivial.
27
Cuadro 8. Resultados estadísticos de la probabilidad de que COFETEL rechace una
concesión o recomiende sanciones en el sector de telecomunicaciones
(a) Probabilidad de que se rechace una solicitud de concesión
Compañías de multimillonarios
-0.678
(2.06)**
Observaciones
53 8
(a) Probabilidad de que se recomiende la imposición de una sanción
Compañías de multimillonarios
Observaciones
-1.399
446
(2.82)***
* Significativo a 10 por ciento; ** significativo a 5 por ciento; *** significativo a 1 por ciento
Nota: Controlando para el año de la resolución.
Fuente: Cálculos de los autores a partir de información de la COFETEL
Gráfica 8. Impacto de ser una empresa vinculada con un multimillonario en
la posibilidad de que COFETEL rexhace una solicitud de concesión
y de que recomiende una sanción
28
Como sucedió en el caso del análisis de los datos de la CFC, no corresponde a este artículo
juzgar los méritos de cada caso, pero sí destacar de nuevo que la evidencia estadística es
congruente con las expectativas acerca de la interacción entre la concentración de la
influencia empresarial y una estructura reguladora menos independiente.
(iii)
En trabajos previos se ha documentado ampliamente el caso del sistema
financiero mexicano (véase, por ejemplo, Haber, 2004, 2005, Haber, Razo y Mauro, 2003).
A continuación se describe brevemente la evidencia. La historia se centra en la evolución
de un sistema financiero altamente concentrado y protegido, que sostiene los intereses
privados de la combinación entre las élites bancaria e industrial de la sociedad. Los
banqueros ejercieron su influencia para el diseño de leyes que los protegieran de la
competencia y que, a su vez, proporcionaran financiamiento del gobierno, así como
inversiones en los sectores económicos. A pesar de la debilidad regulatoria, antes de la
“nacionalización”17 de 1982, el grupo de banqueros privados operaba como un grupo
autosupervisado, con interés mutuo en el sostenimiento de su viabilidad financiera.
Luego de la crisis de 1994, se observaron dos ámbitos de resolución en el sistema
financiero.
Primero, se dio un rescate que es probable que haya resultado altamente
regresivo (Halac y Schmukler, 2004), manteniendo la convicción de que las reformas de
mercado apoyaban o rescataban a los ricos a costa de otros. Segundo, un conjunto de
reformas del sector financiero que fortalecieron el marco regulatorio de manera sustancial,
acompañado de la apertura del sector a la propiedad extranjera. El resultado fue que más de
80 por ciento del sistema bancario quedó en manos extranjeras hacia principios de los años
2000, y el sistema en su totalidad goza de salud financiera. Esto representa un rompimiento
institucional para el sector a partir del antiguo patrón de dependencia de la élite empresarial
nacional.
Sin embargo, el sector financiero sigue mostrando una gran concentración,
además de un nivel de otorgamiento de crédito al sector privado inusitadamente bajo desde
una perspectiva internacional. Buena parte del sector privado, en especial las empresas
pequeñas y medianas resultan expulsadas del sistema. La pregunta que aún no se ha
respondido es si se requiere un mayor nivel de competencia en el sector financiero para
lograr un crecimiento más alto.
29
(iv)
Evidencia de la valuación de mercado. Una fuente adicional de evidencia,
aunque de carácter indirecto, es la de la valuación de mercado de los beneficios que genera
el control en el sector corporativo. Se cuenta con evidencia específica de que los derechos
de control llevan a observar beneficios privados que exceden el valor que perciben los
accionistas sin derechos de control proviene de la prima que se genera a partir de las
compras en bloque y de acciones con derechos de voto (las que confieren control) a valor de
mercado (que refleja el valor para los accionistas que no tienen derechos de control). Los
datos obtenidos a partir de dos estudios para varios países realizados por Morck, Wolfenzon
y Yeung, encuentran primas de entre 34 y 36 por ciento para México (Cuadro 9), lo que se
relaciona con un punto más amplio: los grupos que son propiedad de las familias más
poderosas podrían tener el mejor desempeño en una economía deficiente si la influencia
desigual lleva a diseño de políticas o al ejercicio de influencias sobre el funcionamiento
institucional para generar rentas para estos grupos.
30
Cuadro 9. Beneficios privados estimados del control en diferentes
países medidos como primas sobre bloques de acciones y acciones con derechos de
voto
(prima porcentual sobre valor de mercado)
País
Argentina
Australia
Austria
Brasil
Canadá
Chile
Colombia
República Checa
Dinamarca
Egipto
Finlandia
Francia
Alemania
Hong Kong
Indonesia
Israel
Italia
Japón
Malasia
México
Prima por
bloques
de
accionesa
27
2
38
65
1
15
27
58
8
4
2
2
10
1
7
27
37
-4
7
34
Prima
por
acciones
con
derecho a
votob
23
23
3
23
1
-5
28
10
-3
29
País
Países Bajos
Nueva Zelanda
Noruega
Perú
Filipinas
Polonia
Portugal
Singapur
Sudáfrica
Corea del Sur
España
Suecia
Suiza
Taiwan
Tailandia
Turquía
Reino Unido
Estados Unidos
Venezuela
Prima
por
bloques
de
acciones
2
3
1
14
13
11
20
3
2
16
4
6
6
0
12
30
2
2
27
Prima
por
acciones
con
derecho a
votob
6
7
29
1
5
10
2
36
a. La prima por compras en bloque es el promedio entre las transacciones de control de la diferencia entre el precio por acción pagado por el
bloque que otorga control y el precio de intercambio dos días después del anuncio de la transacción de control, dividido entre el precio de
intercambio dos días después del anuncio y multiplicando esta razón por la proporción de derechos de flujo de efectivo representados en el bloque
de control y expresados como prima porcentual. Para mayor detalle, véase Dyck y Zingales (2003), Cuadro 2.
b. La prima por acciones con derecho a voto es el promedio del valor total estimado del voto como porcentaje del valor de una empresa. Para
mayores detalles, véase Nenova (2003), Cuadro 5.
Fuente: Morck, Wolfenzon y Yeung, 2004.
Evidencia del impacto sobre grupos corporativistas
(i)
Evidencia de los efectos de los trabajadores sindicalizados sobre los sectores
protegidos. Los sindicatos pueden ejercer su influencia sobre los resultados en los sectores
en los que trabajan de dos maneras: mediante una negociación efectiva por mejores
condiciones laborales; y ejerciendo su influencia en la política general del sector. En este
sentido, cabe enfocar el análisis en los sindicatos que eran, originalmente, parte de
estructuras corporativas en los principales sectores protegidos o públicos, como el petróleo,
la electricidad, el de los trabajadores del IMSS o los maestros. Los trabajadores en el sector
31
de las telecomunicaciones también son importantes en vista de la posición de mercado
dominante de las empresas controladas por multimillonarios18.
Como se destacó en la Sección 2, en promedio, los ingresos en los sectores petrolero, de
energía, de telecomunicaciones y en la docencia son superiores a los de otros sectores y, en
especial, para los trabajadores sindicalizados. Sin embargo, a fin de determinar si existe
evidencia de que los trabajadores obtienen rentas se plantea si estas primas aún persisten
luego de controlar para otras influencias sobre los ingresos. Utilizando la ENIGH se puede
controlar para la educación y la experiencia de los trabajadores, que son las principales
características individuales que afectan los ingresos en el mercado laboral. Los datos
utilizados para todos los trabajadores se combinan con una función de ingresos corregida
empleando el método de Heckman, mostrando los resultados en el Cuadro 10. El hecho de
pertenecer a un sindicato y trabajar en el sector petrolero, de telecomunicaciones o de la
docencia otorga primas significativas luego de controlar para las característica
mencionadas. Así, los trabajadores petroleros ganan 71 por ciento más, los del sector de
telecomunicaciones 30 por ciento más y los maestros 48 por ciento más de lo que se
esperaría dada su educación y experiencia, mientras que la prima para los trabajadores del
sector energético no es significativa. Estas primas contrastan con una de sólo 7 por ciento
para los trabajadores del sector manufacturero, que generalmente se desempeñan en
sectores enfrentados a la competencia internacional.
Además, los rendimientos de la
educación son de cerca de 9 por ciento anual por año de estudio y se observa una prima de
13 por ciento por ser hombre, luego de controlar para otras características. La interacción
entre el hecho de pertenecer a un sindicato y trabajar en los sectores estudiados es
insignificante, lo que sugiere que la principal fuente de los flujos de rentas surge de las
características sectoriales y no del impacto diferencial de pertenecer a un sindicato en los
sectores protegidos. Esta fuente de información no permite utilizar variables de control
para las características de las empresas, aunque en este punto sólo interesa la influencia
conjunta de pertenecer a un sindicato y trabajar para una empresa protegida (o para el
gobierno)19.
32
Cuadro 10. Impacto de sindicato y sector en el ingreso de los trabajadores
Ln del salario por hora
Coefic
Estadísticas t robustas
Escolaridad (a)
Edad
Edad al cuadrado
Género
Otras (omitidas)
Petróleo
Energía
Telecomunicaciones
Trabajadores en manufacturas
Maestros
Sindicato
Sindicato petrolero*
Sindicato de telecomunicaciones*
Sindicato de trabajadores de la manufactura*
Sindicato de maestros*
Resto de los sindicatos de trabajadores*
Constante
0.087
0.054
-0.001
0.127
.
0.71
0.187
0.297
0.074
0.481
0.401
-0.27
-0.086
-0.300
-0.120
-0.093
0.63
(39.44)***
(18.10)***
(13.80)***
(4.86)***
.
(3.75)***
(0.84)
(3.05)***
(3.58)***
(8.89)***
(1.73)*
-0.88
-0.32
-1.28
-0.50
-0.39
(8.93)***
* significativo a 10 por ciento; ** significativo a 5 por ciento; *** significativo a 1 por ciento
a) En años
Nota: la ecuación de ingresos se estimó con una corrección de Heckman para la participación en la fuerza laboral.
Fuente: Estimaciones de los autores a partir de la ENIGH 2004
Como se destacó en párrafos anteriores, las diferencias no muestran en su totalidad la
ventaja relativa de los grupos en sectores corporativistas, que reciben beneficios no
pecuniarios mucho mayores. Esto implicaría que los resultados anteriores están sesgados a
la baja en términos de las primas considerando los beneficios. En efecto, en un mercado
laboral competitivo se esperaría que los salarios monetarios que reciben mayores
prestaciones fueran más bajos que en otros empleos, debido a que los trabajadores
cambiarían de un sector a otro para igualar la remuneración total, incluyendo las
prestaciones. Levy (2006) presenta evidencia de grandes movimientos de trabajadores
tomando y dejando empleos relacionados con el IMSS.
La evidencia adicional de la apropiación de rentas por parte de los sindicatos proviene de la
relación entre los pasivos corrientes y los contingentes implícitos en los contratos laborales
y el valor de los activos. El Cuadro 11 muestra que las obligaciones laborales futuras de las
dos compañías de suministro de energía son del mismo orden de magnitud que los activos,
lo que implica que los propietarios públicos no perciben retorno para el capital20. El valor
neto del IMSS al cierre de 2005 fue de -81.662 billones de pesos luego de considerar los
pasivos por pensiones de los propios trabajadores del IMSS, pero de 58.702 billones antes
33
de estos pasivos. Su ingreso fue de -68.047 billones después de considerar los costos del
sistema de pensiones, pero de 200 millones antes de tomar en cuenta estos costos21. No se
dispone de datos comparables para PEMEX, pero en cálculos de fuentes públicas se
encuentra que PEMEX ha sufrido una caída aguda en su capital neto durante los últimos 15
años, luego de considerar los adeudos y pasivos laborales (Gráfica 9).
Cuadro 11. Pasivos en acuerdos colectivos con relación al valor
empresarial para las compañías de electricidad
Valor presente de los pasivos en los contratos laborales colectivos/activos netos
LFC
1.2
CFE
0.8
Umbral
0.20<x<0.30
LFC: Luz y Fuerza del Centro, CFE: Comisión Federal de Electricidad, IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social
Fuente: Estimaciones de los autores con base en información de las empresas.
Gráfica 9. Capital contable neto de PEMEX
(millones de pesos de 2006)
Fuente: PEMEX, citado en el periódico Reforma, agosto de 2006
Con respecto a las políticas y el diseño institucional, los sindicatos en sectores protegidos
han sido activos en su resistencia al cambio de políticas, por ejemplo con respecto a la
inversión privada en petróleo y energía. En el caso de PEMEX, Le Houcq (2006) analiza la
evidencia sobre las reformas. El autor argumenta que “existe un amplio consenso de que
34
PEMEX no es una empresa bien administrada…De acuerdo con estándares internacionales,
PEMEX tiene demasiados empleados (aproximadamente 138,000)…80 por ciento de los
cuales pertenecen a un sindicato alineado con el PRI…Un sindicato corrupto que vende
puestos y deja que sus miembros…hereden sus puestos a sus descendientes”, (p. 22). Pero
los intentos de reforma para aumentar la autonomía operativa e incrementar la eficiencia
han sido limitados. El Presidente Salinas logró dividir a PEMEX en cuatro compañías
distintas. Por su parte, el Presidente Zedillo buscó privatizar una de ellas, pero nunca envió
el proyecto al Congreso. El Presidente Fox envió varios proyectos al Congreso, pero sólo
uno logró pasar con cambios relativamente menores en lo relacionado con el etiquetamiento
de ingresos petroleros y la creación de un fondo de estabilización para ingresos
extraordinarios. Sin embargo, no se logró llegar a un acuerdo sobre las medidas para
mejorar el gobierno corporativo, incluyendo una propuesta con tintes moderados para
incluir a “expertos independientes” en el Consejo Directivo. Aunque Le Houcq argumenta
la existencia de una serie de influencias detrás de la falta de reforma, entre las que destaca
el creciente número de vetantes con intereses en los ingresos petroleros y la resistencia
pública a cualquier dilución del control del Estado, es claro que la conducta del sindicato
también tiene participación en parte de la historia.
(ii)
Evidencia del impacto de los sindicatos de maestros en la calidad de la
educación. La relación entre el sidnicato de maestros y la calidad de la educación es un
canal más de influencia indirecta sobre el funcionamiento institucional.
Existe una
inquietud generalizada acerca del bajo nivel de calidad de la enseñanza en México. Al
analizar pruebas estandarizadas aplicadas a los estudiantes (como PISA), se encuentra a
México en el extremo inferior de la clasificación de los países miembros de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y entre los tres países más bajos
de América Latina. Al mismo tiempo, se observa una varianza relativamente baja en los
resultados de las pruebas entre las diferentes escuelas. Muchos observadores atribuyen este
patrón a la debilidad de los vínculos entre el desempeño de los maestros y los resultados del
aprendizaje, asoicados con sistemas de negociación centralizada acerca de toda una serie de
aspectos de las condiciones de trabajo (Banco Mundial, 2006). Este arreglo fue asegurado
por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en el convenio de
descentralización de 1992, quedando como ejemplo de la forma en la que el diseño de
políticas se distorsiona con respecto al diseño óptimo.
35
Sin embargo, el convenio de 1992 contempló la posibilidad de entablar negociaciones
adicionales con los gobiernos de los estados, lo que permite una mayor exploración de la
relación entre los sindicatos y los resultados. Álvarez et al. (2006) analizan el impacto de
dos variables sobre el aprendizaje estudiantil, el nivel de conflicto entre el sindicato de
maestros y el gobierno estatal (con base en una simple clasificación de niveles de conflicto
bajos, medios y altos) y los salarios de los maestros. Con relación a niveles de conflicto
altos, los medios o bajos incrementan los puntajes obtenidos en las pruebas en 4.6 y 9.5
puntos, respectivamente (Cuadro 12).
Cuadro 12. Características de los estados, nivel de conflicto del estado con el sindicato
y aprovechamiento estudiantil
Factor explicativo
Significancia Coeficiente
Sistema estatal de rendición de cuentas
Completar procesos y diseñar estrategias de intervención
Sí
13.1
Conflicto entre estado y sindicato (con relación a niveles de conflicto altos)
Medio
Bajo
Controlando para: Participación de los padres
Descentralización en el estado
Influencia del sindicato en el nombramiento de maestros
Características de los estudiantes
Entorno familiar
Incentivos e insumos en el hogar
Observaciones
Sí
Sí
incl.
incl.
incl.
incl.
incl.
incl.
12,311
4.6
9.5
Fuente:Álvarez et al., 2006
El nivel de conflicto también afecta la asociación entre los salarios y el aprovechamiento
estudiantil. Un nivel de salarios alto no tiene relación con el aprendizaje en estados con
niveles de conflicto medios y altos, pero sí muestra un vínculo positivo y significativo en
los estados con bajo nivel de conflicto (Gráfica 10). Por ejemplo, en Colima, se observa la
relación entre un bajo nivel de conflicto y salarios altos. Estos resultados no permiten
obtener conclusiones sobre la causalidad, pero son indicativos de una relación más rica
entre la conducta sindical y los resultados de aprovechamiento de lo que sigieren los
resultados a nivel nacional.
36
Gráfica 10. Interacción entre niveles de conflicto estatal e impacto de los incentivos a
los maestros
Score 420
410
400
391
383
382
385
377
380
360
351
346
340
320
300
Low-Low
Low-Medium
Low-High
Medium-Low
MediumMedium
Medium-High
High-Medium
High-High
Conflict-Wage status
Notas: (a) el primer adjetivo se refiere al nivel de conflicto entre el estado y el sindicato y el segundo a los salarios de los maestros. Por
ejemplo, Bajo-Alto indica un estado con nivel de conflicto bajo con salarios relativamente altos para sus maestros. (b) la escala de puntajes
en las pruebas no parte del origen.
Fuente: Álvarez et al. (2006).
(iii)
El diseño de la política social. Las influencias desiguales también moldean la
política social de diversas maneras. Aquí se destacan dos procesos: el papel del sindicato
del IMSS y la expansión del gasto en protección social durante los últimos diez años22.
Los trabajadores del IMSS gozan de prestaciones de seguridad social que son mejores que
las que reciben los trabajadores del sector privado afiliados a esta institución. Así, los
primeros reciben un subsidio cruzado de los segundos. Luego de largas y conflictivas
negociaciones acerca de la reducción de estos privilegios, se logró acordar una reforma en
el Congreso, que involucraba la protección de las prestaciones de los trabajadores del IMSS
hasta ese momento, mientras que los nuevos empleados ingresarían con el mismo
tratamiento que los trabajadores del sector privado. De aquí se desprende que la pérdida la
asumió el sindicato, y no los trabajadores existentes, pues la reforma retiró al sindicato el
poder de controlar la asignación de empleos en el IMSS. Cabe apuntar que el sindicato del
IMSS logró presionar al poder ejecutivo para retirar la reforma. Esto no sólo representó un
obstáculo para el avance del funcionamiento del IMSS y sus trabajadores, sino también para
el diseño en general de la seguridad y la protección social en México.
La posición de los trabajadores del IMSS sólo es parte de la serie de distorsiones que sufre
la estructura de prestación de servicios sociales. Todos los trabajadores del sector privado
afiliados al IMSS tienen acceso a un paquete determinado de prestaciones, incluyendo
37
servicios de salud, pensiones, cuidados infantiles y una gama de otros servicios. Como
Levy (2006) argumenta, no es probable que estas prestaciones hayan sido valoradas por
todos los trabajadores, debido a la heterogeneidad de necesidades y preferencias, los
problemas de acceso y la calidad de los servicios, además de las características del diseño
mismo de las prestaciones (por ejemplo el número de años de servicio que se requiere para
cumplir los requisitos para obtener una pensión mínima). Lo anterior genera incentivos
para que los trabajadores y las empresas elijan pasar al sector informal. Al mismo tiempo,
se ha observado una considerable expansión de la prestación de servicios sociales para
trabajadores fuera del sistema del IMSS, impulsada por el interés social y la popularidad
política de esta categoría de gasto. Esto ha incluido un mayor apoyo para las transferencias
de efectivo condicionadas para los pobres extremos (desde el programa Oportunidades) y
un mayor gasto en salud para los pobres (desde el Seguro Popular). Incluso en la medida en
la que se generan mayores incentivos para la informalización, lleva a cambios de
trabajadores hacia actividades de menor productividad. Esta inquietud es menos relevante
en términos del gasto orientado hacia la población en pobreza extrema que, de cualquier
forma, probablemente no quedaría en el sector informal.
Sin embargo, en todas las
categorías del gasto social, no se observan vínculos con mayores impuestos, de manera que
se ha financiado efectivamente mediante un menor gasto en infraestructura, llevando a
generar pérdidas en el potencial de crecimiento23. Este es un ejemplo más de cómo las
estructuras desiguales convierten las políticas óptimas inviables --como en el caso de la
integración de la prestación de servicios sociales y la desvinculación del contrato laboral—
y la creación de una combinación distorsionada de políticas que no son ni equitativas ni
defensoras del crecimiento.
(iv)
Cabildeo agrícola y diseño de políticas. En el caso de los grupos sin poder de
mercado directo, la influencia concentrada aún tiene la capacidad de permear el proceso
político. Los grupos campesinos en México son un buen ejemplo de un periodo extenso de
protección suministrado por el TLCAN. Aunque esta protección se utilizó en parte como
medio de ayuda para los pobres, Tornell y Esquivel (1995) argumentan que también fue
resultado de una decisión política. El cabildeo del sector campesino también puede operar
mediante políticas relacionadas con el subsidio a insumos y la prestación de servicios.
Existe amplia evidencia de subsidios regresivos para el agua, la electricidad y otros insumos
agrícolas (Banco Mundial, 2004; 2005). Asimismo, la productividad laboral agrícola es una
38
de las más bajas de América Latina, a pesar del hecho de que México presenta uno de los
niveles más altos de gasto público en agricultura (Gráfica 10). Aunque algunos programas
(como PROCAMPO) llegan a una gran variedad de campesinos, muchos subsidios se
dirigen a los agricultores más ricos y su impacto agregado no ha resuelto el problema de la
baja productividad en México.
39
Gráfica 11. Los grandes esfuerzos públicos en el sector agrícola no han llevado a
incrementar la productividad en el sector
40
5.
El impacto de la influencia desigual en el crecimiento
El impacto de la influencia desigual y la riqueza en el crecimiento depende de si es
resultado de individuos dinámicos, creadores de riqueza o de empresarios buscadores de
rentas con grandes niveles de influencia. La evidencia internacional apunta a que la riqueza
de los multimillonarios no herederos de la misma se asocia con un mayor crecimiento. Por
su parte, la riqueza de multimillonarios herederos se asocia con menor crecimiento24. Como
se destacó en la Sección 2, la mayor parte de los multimillonarios contemporáneos heredó
su riqueza inicial, mientras que otros se beneficiaron de las privatizaciones. Muy pocos de
ellos generaron su propia riqueza.
Cabe aquí plantearse por qué la concentración de la riqueza daña al crecimiento. Una
interpretación es que algunas formas de concentración de la riqueza se asocian con un
control extenso que distorsiona el funcionamiento de los mercados y el diseño de
políticas.Como argumentan Morck, Wolfenzon y Yeung:
“Confiar el gobierno de grandes secciones del sector corporativo de un país a una mínima
élite puede sesgar la asignación del capital para favorecer a esas élites, además de reducir el
ritmo de la innovación…Además, a fin de conservar sus posiciones de privilegio dentro del
statu quo, las élites controladoras utilizan sus contactos políticos para obstruir el desarrollo
institucional de los mercados de capital y erigir toda una serie de barreras a la entrada”.25
En la sección precedente se documentaron áreas en las que se observaba evidencia empírica
específica sobre la influencia de las élites empresariales ricas o de los grupos corporativistas
sobre las instituciones económicas, de manera que tiendan a conservar su posición
económica. La cuestión que se plantearía entonces es cómo interactúan con el proceso de
crecimiento.
A manera de contexto, se observa evidencia de diversos países sobre la presencia de una
asociación negativa entre el control familiar oligárquico y el desarrollo (véase el Cuadro 13,
tomado de Morck y Yeung, 2004, utilizando los indicadores de control familiar mostrados
en el Cuadro 1). Entre los resultados significativos destaca un crecimiento más bajo,
41
empeoramiento de la salud, reducción en la calidad del gobierno y una mayor desigualdad
del ingreso con un mayor control familiar. Estos resultados deberán ser tomados como
meras sugerencias, pues enfrentan la problemática normal de posible omisión de variables y
la endogeneidad que surge en las regresiones que contemplan varios países.
Sin embargo, el trabajo sobre las restricciones específicas de crecimiento que enfrenta
México es de una relevancia más directa. El Banco Mundial ha llevado a cabo un extenso
trabajo analítico sobre la competitividad, tanto en una serie de informes programáticos
(Banco Mundial, 2006) como mediante la elaboración de los Créditos para Políticas de
Desarrollo en el ámbito de la Competitividad y del Sector Financiero y el Crecimiento.
Estos trabajos subrayaron la importancia de la competencia para el crecimiento de México,
al igual que la falta de autonomía de los organismos reguladores. La sección siguiente se
basa, principalmente, en estos trabajos.
En este sentido, se encuentra una serie de
instituciones y políticas económicas que son moldeadas o afectadas por estructuras
desiguales y que, en efecto, restringen el proceso de crecimiento en México.
Cuadro 13. La asociación entre el control familiar oligárquico y
los resultados económicos y sociales
42
Nota: Los números entre paréntesis representan niveles de probabilidad para la hipótesis nula de encontrar un
coeficiente de cero para el control familiar oligárquico en regresiones de características económicas de esta
variable y el logaritmo del PIB per cápita de 1995. Los números entre paréntesis cuadrados son estadísticas para
R2.
Fuente: Morck y Yeung, 2004
El primer elemento que vale la pena destacar es que, durante más de una década, el
crecimiento en México ha sido mucho menor que en India, China y Chile. Esto no mejoró
durante el sexenio pasado, en el que el crecimiento en México alcanzó un promedio de 1.6
por ciento entre 2001 y 2004, mientras que China crecía a 8.6 por ciento (Gráfica 12.a). En
relación con la propia historia de México (al igual que con los elementos de comparación),
el débil crecimiento desde 1980 y luego de la crisis de 1994, se asocia con una menor
inversión en capital y, en especial, con la reducción en la productividad total de los factores
(Gráfica 11.b). En este punto se argumenta que una de las principales razones detrás de la
baja productividad es la falta de competencia tanto en el mercado laboral como en los
mercados clave de productos no comerciables o protegidos.
43
Gráfica 12. Crecimiento en México: perspectiva internacional y fuentes de crecimiento
(b) Crecimiento del PIB en México y sus componentes,
1960-2003
7
6
10.0%
8.0%
6.0%
México
Chile
China
2.0%
2001
2002
2003
2004
GDP
Capital
Labor
TFP
5
4
3
2
1
0
-1
1965-1979
1980-2003
1996-2003
Contribuciones al crecimiento real del PIB en porcentaje.
Fuente: Faal (2005).
Muchos estudios confirman que la falta de competencia es un problema crucial que detiene
la posibilidad de que México registre un crecimiento sólido. El Instituto Mexicano para la
Competitividad (IMCO) elaboró un modelo para evaluar los principales factores detrás de la
baja y descendente competitividad en México. Tomando información de diversos países,
estimaron las elasticiades punto del impacto de la inversión por trabajador de un incremento
de 10 por ciento en las diferentes variables dependientes.
Las cuatro principales
intervenciones que generarían una mejoría de la competitividad en México son: (i) Las
mejoras en el entorno competitivo; (ii) Cambios en impuestos y en la regulación tributaria;
(iii) mejoras en los trámites y el ambiente de inversión; y (iv) educación (Cuadro 14). Cabe
apuntar aquí que los problemas de logística, corrupción, finanzas y energía también dañan
la inversión26. Asimismo, una encuesta del Centro de Estudios Económicos del Sector
Privado (CEESP) encontró que los dos principales obstáculos para el desarrollo empresarial
que identificaron las empresas en México son los monopolios públicos y privados27. Por su
parte, la publicación Global Competition Review ubicó a México en el nivel cercano al más
bajo, con un puntaje de 2.25 (de 5), sólo superior a Grecia y Argentina28. Nótese que estos
resultados se basan en general en las condiciones que enfrentan las empresas formales. Por
otro lado, se esperaría que las empresas informales enfrentaran problemas mayores debido a
la falta de acceso a financiamiento y las regulaciones en los renglones de la electricidad y el
mercado laboral, aunque analizar este tema específico requeriría trabajo empírico adicional.
44
Cuadro 14. Restricciones a la competitividad
Temas
Impacto de la inversión por
trabajador de una mejoría de
10 por ciento en las variables
correspondientes a cada tema
1)
Ambiente competitivo
7.5 %
2)
Impuestos y regulación tributaria
7.1 %
3)
Ambiente regulatorio y de inversión
6.8 %
4)
Educación
6.0 %
5)
Facilitamiento del comercio y
5.8 %
transporte / logística
6)
Corrupción
4.7 %
7)
Innovación
3.8 %
8)
Finanzas
3.6 %
9)
Energía
2.7 %
10)
Mercado laboral
1.9 %
11)
Entorno macroeconómico
1.0 %
Nota: Los porcentajes son elasticidades punto, que reflejan el impacto sobre la inversión por trabajador de una mejoría aislada de 10 por
ciento en cada variable. En caso de darse intervenciones simultáneas, éstas tendrían efectos multiplicadores.
ente: Extrapolación del Banco Mundial de elasticidades de subcomponentes del IMCO.
Lo anterior apunta a que las reformas orientadas a incrementar la competencia podrían tener
un impacto significativo en México. La evidencia proporcionada por otros países así como
la investigación reciente muestran que las mejorías en competencia pueden aumentar la
productividad, fomentar la innovación, impulsar la inversión e incrementar el empleo de
largo plazo29. Los aumentos en competencia tienen la capacidad de incrementar la
innovación empresarial en más de 50 por ciento30. En Estados Unidos, asimismo, las
reformas regulatorias para mejorar la competencia en varias industrias resultaron en
ganancias anuales de 7 por ciento en las ramas correspondientes del PIB.
Esto es
precisamente lo que necesita México en este momento.
Del Cuadro 14 se desprende que las estructuras desiguales también afectan otros temas de
intervención en México. Como se destacó en párrafos anteriores, la educación es un
ejemplo de captura por parte de los sindicatos de maestros; resulta difícil para muchas
empresas acceder a financiamientos debido al historial de gran cocnentración en el sistema
bancario y los mercados de capitales; el sector de energía requiere de un nivel de
45
competencia mucho mayor y de un cambio estratégico para garantizar su sostenibilidad a
largo plazo; y el mercado laboral y los impuestos asociados a la seguridad social generan
desincentivos a ingresar al sector formal.
La falta de competencia genera una pesada carga para los productores mexicanos que
desean competir en mercados internacionales por medio de mayores costos de producción y
una oferta poco confiable. Por ejemplo, tanto la calidad como el precio de los servicios
públicos afectan la competitividad en México. Las encuestas de opnión empresarial dan a
México la categoría más baja de entre los países de la OCDE en términos de eficiencia y
adecuación en el uso de la energía31. Además, los precios del gas natural, la electricidad y el
combustóleo se ubican entre los más altos del mundo. Al ajustar los altos costos de la
electricidad por las fluctuaciones en frecuencia y voltaje, se enfrentan costos efectivos entre
10 y 60 por ciento más altos que en Estados Unidos.
Si se analiza con mayor detalle el sector energético, se encuentran inversiones inadecuadas
en infraestructura con un impacto negativo significativo en los costos de los insumos (y, por
ende, en los incentivos de inversión) en el sector manufacturero mexicano. El desempeño
de la CFE, por ejemplo, ha sido muy deficiente si se le compara con el de otras empresas de
América Latina (Gráfica 13). Los costos de la electricidad en México están creciendo y se
ubican, hoy, entre los más altos de América Latina.
Además, en nivel anual de
interrupciones del suministro es sustancialmente más frecuente que en Argentina, Brasil y
Perú. Esto representa una postura difícil para cualquier empresa que desee competir en los
mercados internacionales con productos que requieren de la electricidad como insumo. Las
interrupciones en el servicio y las fluctuaciones de voltaje afectan los niveles generales de
productividad de las industrias e impiden la instalación de equipo moderno.
46
Gráfica 13. Altos costos y baja calidad del servicio eléctrico
Fuente: Banco Mundial (2006)
A esto último habría que sumarle los grandes subsidios que recibe, que resultan regresivos
en términos distributivos. Una curva cuasi-Lorenz de la incidencia de los subsidios al
consumo de electricidad muestra que menos de 20 por ciento del subsidio llega al 50 por
ciento inferior de la distribución del ingreso (Gráfica 14). Asimismo, el servicio con el
mayor subsidio es el prestado a la tierra de riego en el sector agrícola, que reciben los
agricultores más ricos, mientras que los más pobres son propietarios de tierras de temporal.
47
Gráfica 14. La distribución de los subsidios al consumo de electricidad
tiene un sesgo que favorece a los más ricos
En el caso de las telecomunicaciones se presenta una situación similar, pues las principales
empresas gozan de un poder de mercado sustancial, como se mostró en la Sección 4. A
pesar del impresionante crecimiento en las tecnologías de información y comunicación
(TIC) durante los años noventa, México sigue rezagado con respecto a otros países de
América Latina y la OCDE en términos de inversión (Gráfica 15). El nivel de gasto en TIC
como proporción de la economía en general en México (3.1 por ciento) es
significativamente menor al de otros países de la OCDE como Japón (7.4 por ciento),
Estados Unidos (8.8 por ciento) y Nueva Zelanda (10 por ciento). También es casi la mitad
del de Chile y Brasil (6.7 y 6.9 por ciento, respectivamente).
48
Gráfica 15. México muestra niveles inusitadamente bajos de inversión en
telecomunicaciones
Fuente:Banco Mundial 2006
Como se ha encontrado en un número creciente de estudios33, los países con mayores
niveles de inversión en TIC experimentan mayor crecimiento económico y en desarrollo
social. La baja inversión en TIC ha significado que el crecimiento de líneas fijas no se ha
mantenido a un ritmo comparable con otros países y la separación digital entre las zonas
rurales y urbanas se ha incrementado. En el terreno de las TIC, los estados del sur quedan
rezagados. Los costos también son altos si se les compara con otros países. Telmex
domina el mercado de larga distancia y el mercado celular y de telefonía local. Sus
márgenes de utilidad netos son de más del doble que los de su rival más cercano.
Asimismo, las tarifas telefónicas son altas en México si se les compara con América Latina,
en especial en los precios locales para la telefonía comercial (Cuadro 15). Las tarifas
comerciales de telefonía (incluyendo costos de instalación, cuotas mensuales y tarifas por
minuto) son más de tres veces mayores en México que en Argentina y cuatro veces mayores
que en Brasil.
49
Cuadro 15. Altas tarifas telefónicas en México
Tarifa
Cost
Costo
mensual
mensual
o por
por
Comerc
Residencia
cone
llama
l (US$)
xiónr
dade
eside
tres
ncial
minut
(US$
os
Tarifa
ial
País
(US$)
(US$)
)
México
18.35
14.51
104.7
0.14
Argenti
12.94
4.56
51.72
0.02
3
na
Chile
9.20
9.20
43.95
0.10
Brasil
13.71
7.72
13.81
0.05
Corea
4.36
4.36
50.35
0.03
Fuente: Banco Mundial, 2006.
Un aspecto más es la falta de acceso a financiamientos, en especial para las empresas
pequeñas y medianas y las de nuevo ingreso. Como se comentó ya, aunque el sistema
financiero mexicano parece haberse librado de un largo historial de control concentrado por
la élite económica del país, el crédito privado sigue siendo extremadamente bajo desde una
perspectiva internacional. Sin duda alguna, el control extranjero ha contribuido a resolver
el problema de la baja calidad de los activos y el crédito relacionado, pero ha dejado a
México con un sistema bancario inusitadamente adverso al riesgo (Haber, 2005).
Con relación a las estructuras desiguales descritas antes, se podría hacer referencia también
a casos específicos a algunos sectores. La baja productividad y la débil dinámica de
crecimiento tanto en el petróleo como en la agricultura dañan el crecimiento general de
manera directa, por medio de su relación con otros sectores (que, en el caso del petróleo son
importantes vínculos relacionados con los ingresos).
Por último, cabe destacar los bajos niveles de gasto en infraestructura en México. La
economía política de la relación entre este tema y las estructuras desiguales es menos
directo que en otros ámbitos, pero no deja de ser crucial.
En esencia, el gasto en
infraestructura sufrió los efectos de tres fuerzas: la incapacidad para recaudar impuestos a
niveles superiores a la tasa decepcionantemente baja para un país de ingresos medios; el
50
crecimiento en el gasto social; y el objetivo de mantener la prudencia fiscal. De todas ellas,
sólo la última ––la prudencia fiscal–– carece de relación con los planteamientos de
economía política que se tratan aquí. Los fracasos en el terreno de la reforma tributaria
reflejan una combinación de falta de voluntad de pago de impuestos adicionales por parte
de la clase media y las élites y de una administración tributaria débil.
Aunque en este artículo no se analizarán las implicaciones de política de este caso, se
sugiere estudiar un enfoque general, que busque definir una secuencia de políticas que:
(a) sean políticamente factibles, en el sentido de ser congruentes con el equilibrio
político inicial;
(b) estén diseñadas para ser resistentes a la captura y para incrementar la
competencia; y
(c) que contribuyan a llevar al sistema hacia un equilibrio político que sea más
equitativo y que respalde el diseño eficiente de políticas y menores
desigualdades en el terreno de las influencias (alejando a la sociedad de la actual
trampa de desigualdad que enfrenta).
Esto implica no sólo diseñar políticas que sean socialmente deseables, sobre la base de
consideraciones de eficiencia y equidad. Sin embargo, debe hacerse de manera que atraiga
apoyo político para el cambio como parte del diseño de las políticas. La variedad de
experiencias entre instituciones y sectores ya ofrece ejemplos del potencial de cambio. En
la Sección 3 se comentó que la CFC era una institución de compensación mucho más eficaz
que la COFETEL, como resultado, en parte, de la forma en la que fue establecida. La CFC
ganará aún más fuerza con la modificación a la Ley de Competencia, que hará que sus
resoluciones sean vinculantes de inmediato y hasta que se resuelva la apelación
correspondiente. Con respecto a la educación, a pesar del poder centralizado del sindicato
de maestros, en algunos estados se ha establecido una relación de mayor cooperación entre
el sindicato y el gobierno del estado, lo que ha llevado a que otras reformas ganen eficacia.
Por otro lado, aunque el sector financiero requirió de una crisis masiva para generar
reformas que lo alejaran de ser un sistema capturado, se ha logrado transitar por la primera
etapa de un cambio institucional. Será necesario un diseño de políticas que vaya más allá
que los ejemplos aquí presentados en términos de desarrollar el apoyo político para
establecer regulaciones más sólidas, medidas que respalden la entrada de empresas a
51
sectores empresariales protegidos y concentrados y que contrarresten el poder de la
influencia corporativista.
52
6.
Conclusiones
En este artículo se presentó un argumento en dos partes. En primer término, las estructuras de
poder desiguales siguen influyendo sobre el diseño de políticas y el funcionamiento de las
instituciones económicas en México de formas que tienden a reproducir la estructura de
desigualdad. El argumento se centró en dos categorías de desigualdad: la riqueza extrema y
el control corporativo en el sector empresarial y los grupos “corporativistas”. Los análisis
tradicionales de desigualdad no logran captar la naturaleza y alcance de las desigualdades
asociadas con estos grupos. En términos de ingreso y riqueza, las personas verdaderamente
ricas nunca son captadas por las encuestas de ingreso y gasto, presentando niveles de
ingreso muy superiores a los de las familias más ricas registradas en estas encuestas. En las
encuestas se incluye a los grupos corporativistas, encontrando que los trabajadores
sindicalizados perciben ingresos que los sitúan en la parte superior de la distribución. La
forma de ejercer la influencia desigual llega a ser tan importante como los niveles de
ingreso, pues es producto de la interacicón entre estas estructuras desiguales y las
instituciones. En este sentido, se argumenta que la democratización no llevó a cambio
fundamental alguno y, en algunos aspectos, el equilibrio político resultante fue peor con
respecto al ejercicio de la influencia desigual y de la eficiencia. Para mostrar este punto se
presentó una serie de ejemplos del ejercicio de la influencia desigual con fundamento
empírico.
Segundo, en muchos ámbitos, las instituciones económicas moldeadas por la influencia
desigual se ubican en el centro del problema de crecimiento y competitividad que sufre
México.
Esta problemática abarca desde las condiciones anticompetitivas con
concentración del poder de mercado, hasta la baja calidad de la educación. A menos que se
atienda el vínculo entre desigualdad y competitividad, es poco probable que México logre
resolver su problema de crecimiento.
53
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56
Notas
1.
Los autores desean agradecer a Eduardo Ortiz por su apto apoyo en investigación y a
Alexandra Zenzes por su apoyo con elementos de la base de datos de Forbes. Asimismo,
agradecen los valiosos comentarios de Raymundo Campos-Vázquez, Santiago Levy, William
Maloney, Yasuhiko Matsuda, Harry Patrinos, John Pencavel y David Rosenblatt, así como de
participantes en seminarios en la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política
Pública del Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México.
2.
Véase también Bourguignon y Walton (2006) para una discusión general de estos temas en
América Latina.
3.
Para descripciones informales sobre el concepto de la trampa de la desigualdad, véase Banco
Mundial (2005) y Rao (2006); en Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) se presenta una
descripción formal.
4.
Véase Glaeser, Sheinkman y Scleifer (2003) para una discusión de cómo los sistemas de
justicia débiles tienden a beneficiar a los ricos y los poderosos.
5.
De Ferranti et al., (2004).
6.
La lista se basa en la riqueza declarada por las personas mismas, por lo que podría contener
errores de información (declaración menor o, posiblemente, también en exceso). Véase
también de la Torre (2006) para una descrición y utilización de esta fuente en el análisis de la
riqueza en México.
7.
Esta no es una “proporción” del PIB, pues el PIB mide un flujo de ingreso, por lo que el valor
neto es un acervo de riqueza. La finalidad de utilizar esta razón es obtener una escala
comparable entre países con niveles de ingreso muy distintos.
8.
Por congruencia se utilizó el mismo tamaño de familia de los tres registrados para el uno por
ciento superior de la ENIGH.
9.
Por ejemplo, Castañeda (2000) argumenta que, de acuerdo con los datos proporcionados por el
informe 20-F de la Securities Exchange Commission (Comisión de Bolsas de Valores, SEC)
presentado por 25 empresas mexicanas listadas en la Bolsa de Valores de Nueva York (New
York Stock Exchange, NYSE) en 1996, el presidente de la junta directiva, normalmente el
accionista principal y el director general prácticamente no enfrentan oposición alguna de los
miembros independientes de la junta. En promedio, sólo 20 por ciento de las empresas
presenta una mayoría de miembros externos en su junta, lo que no necesariamente implica
independencia, pues podrían estar relacionados con otras compañías del mismo grupo.
Además, en promedio, 35.2 por ciento pertenece a la familia del presidente y 38.7 por ciento
son funcionarios ejecutivos. En general, cerca de 57 por ciento de los miembros de la junta
directiva son o empleados o parientes del presidente. De aquí que la estructura esté
caracterizada por los siguientes elementos: (i) grandes accionistas con puestos ejecutivos; (ii)
las empresas siguen centradas en un núcleo familiar; y (iii) el consejo directivo representa los
intereses de un bloque de grandes accionistas en lugar de estar formado por auditores externos
autónomos que den seguimiento a los intereses de los pequeños accionistas.
57
10.
Véase Haber, Mauro y Razo (2003) para detalles de historia, Haber (2005) sobre la crisis y la
resolución posterior y La Porta et al., (2003) para evidencia sobre el crédito relacionado.
11.
La literatura en torno a la captura regulatoria es amplia, comenzando por Stigler (1971) y
Glaeser, Sheinkman y Schleifer (2003) en lo correspondiente al sistema judicial.
12.
Documento de evaluación de proyecto del Banco Mundial sobre Reforma Judicial, citando al
Secretario de Gobernación en 2001.
13.
El Libro Blanco de Justicia que será publicado en un futuro por el Tribunal Federal, confirma
estos problemas y añade que los jueves enfrentan dificultades para la ejecución de sus
sentencias y el cumplimiento de mandatos judiciales.
14.
Algunos casos involucran a más de una empresa, aunque la resolución debe sancionar o
exonerar cada acción. Así, en la actualidad las resoluciones involucran 612 decisiones
específicas.
15.
En las variables dummy se incluyen controles para tiempo y sector. No se dispone de
información sobre el tamaño de las empresas.
16.
Debido a que los datos no respaldan una estrtegia limpia de identificación de la influencia de
las empresas controladas por multimillonarios, se le trata como sugerencia de resultado, más
que como recuento causal definitivo.
17.
Aunque se le ha llamado “nacionalización” en efecto se trató de una expropiación por parte
del Estado de los intereses bancarios privados del país.
18.
Los sindicatos pueden extraer rentas, como se muestra más adelante, pero también pueden
impedir la implementación de reformas que mejoren la productividad o reducir la
productividad agregada mediante el impacto en la calidad de los servicios de salud o la
educación. De aquí que la introducción de instituciones sindicales más eficientes y competitivas
también tenga efectos que permean a la economía en general.
19.
En su análisis de la Encuesta Nacional de Empleo, Salarios, Tecnología y Capacitación
(ENESTYC), Maloney y Ribeiro (2001) encuentran que las primas salariales desaparecen una
vez que se controla para las características empresariales, lo que implica que los trabajadores
tienen mayor probabilidad de estar sindicalizados en ciertos tipos de compañías.
20.
En todos los casos, el denominador es un estimado del valor de sustitución de los activos de
las empresas. Dado que estas empresas y el instituto de seguridad social no son compañías
que cotizan en la bolsa de valores, no es posible obtener su valor de mercado.
21.
Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los
Riesgos del IMSS, 2005-2006.
22.
Este argumento se basa en un trabajo en proceso de Santiago Levy; véase Levy (2006)
23.
Este argumento está desarrollado en su totalidad en Levy (2006)
24.
Morck, Wolfenzon y Yeung (2004)
58
25.
(ibid. p. 3)
26.
La metodología no permite identificar las interacciones entre las dimensiones de la
competitividad.
27.
CEESP (2005)
28.
Global Competition Review, Vol. 6, Núm. 6, junio de 2003
29.
Nicoletti y Scarpetta (2003, 2004)
30.
Banco Mundial (2004 a).
31.
IMD World Competitiveness Yearbook (2004)
32.
World Bank IPER, 2005d; IMCO (2005).
33.
Véase OCDE (2004).