Saneamiento Ambiental Urbano Serie Documentos de Trabajo

PNUD –Banco
Mundial
Programa de
Agua y
Saneamiento
Saneamiento Ambiental
Urbano
Serie Documentos de Trabajo
Desarrollo Institucional del Sector de
Agua y Saneamiento Urbano en Chile
julio 1997
par Raquel Alfaro
Llevando servicios ó ptimos de agua y
saneamiento a los pobres
Tres ensayos sobre las experiencias de
EMOS
(Empresa Municipal de Obras de Santiago de
Chile)
En estos cuatro ensayos, Raquel Alfaro, ingeniera civil
con una maestría en Gestió n de Producció n de la
Universidad de Strathclyde, Escocia, narra las
exitosas políticas y prá cticas que colocaron a la
Empresa Municipal de Obras de Santiago de Chile,
EMOS, en la posició n de modelo entre las empresas
de servicio público de América Latina. Al mismo
tiempo, la Alfaro comparte su visió n personal de lo
que debería ser una empresa de servicio público --una
empresa guiada tanto por principios comerciales de
eficiencia como por un espíritu de obligació n social.
Dada su historia profesional con EMOS, donde se
desempeñó como Gerente General desde 1990 hasta
su jubilació n en 1996, Alfaro conoce muy bien los
límites y posibilidades de las empresas de servicio
público. Su confianza en la capacidad que tienen
otras empresas de equiparar los logros de EMOS
debería resultar alentadora para todos los lectores
interesados en el sector de agua y saneamiento.
El primer ensayo, Vínculos entre las municipalidades
y las empresas de servicio público: Una experiencia
en la superació n de la pobreza urbana, explora la
responsabilidad que tienen las empresas de servicio
público y los gobiernos locales en llevar los servicios
a los pobres. Alfaro cita las razones a menudo
esgrimidas para explicar la falta de atenció n a los
pobres: que los países pobres carecen de capital
para invertir en la necesaria infraestructura de agua y
saneamiento y que las circunstancias bajo las cuales
viven los pobres elevan los costos a un punto tal que
exceden su ya limitada capacidad para pagar las
tarifas. No obstante, el derecho que le asiste a una
empresa de servicio público de utilizar los recursos
que son un bien público también trae consigo la
obligació n de satisfacer las necesidades de todos los
ciudadanos. Asimismo, y como una cuestió n de
buena prá ctica comercial, ésta debería tratar de
maximizar la cantidad de clientes que atiende.
Cuando las familias no pueden cubrir los costos del
servicio, quien tiene la responsabilidad de cubrir la
diferencia es el gobierno local y no la empresa de
servicio público.
El segundo ensayo, Desarrollo institucional del sector
de agua y saneamiento en Chile, revisa la historia de
las reformas legales que llevaron al actual clima
institucional. Subraya la importancia de la
reglamentació n, pero también de la liberació n de las
tarifas, y establece una relació n entre las reformas
clave y una mayor cobertura del servicio y un mejor
rendimiento de las empresas. En 1989, la Ley
General de Servicios de Saneamiento puso a las
empresas de servicio público en las mismas
condiciones que las empresas privadas, obligá ndolas
a organizarse como sociedades anó nimas y a
participar en concursos de ofertas para obtener
concesiones de los gobiernos locales. La Ley y el
Reglamento sobre Tarifas, promulgados en 1988 y
1989, respectivamente, establecen un período de
cinco años para aplicar y revisar las tarifas, las
cuales deben cubrir los costos. La Superintendencia
de Servicios de Saneamiento, creada en 1989,
establece un sistema reglamentario general.
El tercer ensayo, Llevando la estructura de agua y
saneamiento a los pobres --- Factores clave que no
deben ser olvidados, cuestiona la creencia que el
costo total de los servicios resulta muy elevado para
los pobres, argumentando que una buena gestió n,
especialmente reduciendo las fugas, aumentando el
número de conexiones y maximizando la eficacia
mediante el uso de un solo sistema operacional,
puede reducir los costos y permitir un servicio
completo.
El cuarto ensayo, ¿Có mo pueden participar las
empresas de servicio público en la lucha contra la
pobreza sin perder la perspectiva comercial? sostiene
que el papel social que deben desempeñar dichas
empresas también representa un buen negocio. En
Chile, esto significa brindar un servicio de alta
calidad a todos los residentes y cobrar precios que
cubran todos los costos. El gobierno tiene la
responsabilidad de ayudar a las familias que está n
por debajo de la línea de pobreza a cumplir con sus
pagos. De hecho, gracias a esta política, la tasa de
apoyo gubernamental a las familias pobres ha sido
sumamente baja, y ha ido disminuyendo a través de
los años, sin que el rendimiento de las empresas se
haya visto comprometido.
Tova María Solo
PNUD/Programa de Agua y Saneamiento del Banco
Mundial
Julio de 1997
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL SECTOR DE
AGUA Y SANEAMIENTO URBANO EN CHILE
El sector de agua y saneamiento urbano de Chile ha experimentado un constante
desarrollo desde mediados del siglo XIX, es decir, desde que se inició la construcció n
de las primeras obras de agua y alcantarillado en las principales ciudades del país.
Los dos últimos cambios institucionales importantes se iniciaron a fines de la década de
1970, y se prevé un tercero en el corto plazo.
1.
Situació n del sector de agua y
saneamiento urbano a fines de la década de
1970.
A fines de la década de 1970, un gran número de
servicios públicos distribuía agua potable o
recolectaba las aguas servidas en las principales
ciudades de Chile, cuya població n urbana llegaba a
unos 8.5 millones de personas. La població n urbana
en Santiago, la ciudad capital, y en los poblados
circundantes ascendía a alrededor de 4 millones de
personas. Esta població n recibía el servicio,
mayormente, de una empresa pública semi-autó noma
de agua potable, la Empresa de Agua Potable de
Santiago (EAPS). Asimismo, existía un servicio
público de alcantarillado, el Servicio de
Alcantarillado de Santiago, y otros pequeños
servicios públicos de agua potable. Una empresa
privada distribuía agua potable y recolectaba las
aguas servidas en la parte alta de la ciudad,
cubriendo una població n de aproximadamente
250,000 personas.
Asimismo, la supervisió n y control de los servicios
estaban a cargo de distintas entidades
gubernamentales, que eran responsables del control
de la calidad del agua, la supervisió n técnica de los
servicios y la fijació n de tarifas. Las normas de
calidad chilenas en lo referente al agua potable se
ajustaban a las europeas y estadounidenses, y eran
estrechamente controladas por el Ministerio de Salud.
De esta manera, la calidad del agua se consideraba
bastante buena, mientras que la cobertura urbana
(tabla 1) era bastante alta para un país en desarrollo.
La EAPS, la principal empresa de abastecimiento de
agua, contaba con buen personal calificado y un
buen nivel de desarrollo técnico y administrativo. Por
ejemplo, la cobertura de medidores de agua era de
cerca de 100%.
No obstante, en todas las ciudades, incluyendo
Santiago, la cobertura del alcantarillado era baja.
Ademá s, las aguas servidas no recibían tratamiento
alguno ni eran eliminadas en forma confiable. Esto
podría atribuirse a prá cticas de higiene deficientes
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
por la falta de un sistema de alcantarillado en muchos
vecindarios populosos. Sin embargo, también podría
atribuirse a la descarga de aguas servidas no
tratadas a los cursos de agua naturales que
atravesaban la ciudad y que, a su vez, alimentaban
los canales de irrigació n.
para cubrir los costos operacionales de algunos de
los servicios y para financiar la nueva infraestructura
de agua y desagü
e de casi todos ellos. Cada año, la
cobertura aumentaba debido a que ya existía la
infraestructura bá sica, pero el monto anual de las
inversiones disminuía y los sistemas se
sobrecargaban. Ademá s, las compañías no
contaban con los fondos para realizar el debido
mantenimiento, rehabilitació n y mejoramiento de los
sistemas que iban deteriorá ndose.
Por otro lado, el nivel de las tarifas se mantenía bajo.
En consecuencia, el gobierno apoyaba
financieramente a las empresas y servicios públicos
de agua. El nivel de las tarifas de alcantarillado era
sumamente bajo. Las empresas y servicios difícilmente
cubrían los costos operacionales de agua y
alcantarillado, y de ninguna manera cubrían los
costos de capital. Los fondos del gobierno servían
La tabla 1 muestra la cobertura y la inversió n anual
durante el período 1965-1980.
Tabla 1
Cobertura urbana e inversió n anual a nivel nacional
1965-1980
Año
1965
1970
1975
1980
Agua
%
Alcantarillad
%
53.5
66.5
77.4
91.4
Inversió n
anual millones
de dó lares
25.4
31.1
43.5
67.4
80
61
58
40
Fuente: Memoria Anual de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, 1995
2.
Primera reforma institucional
La primera reforma institucional tuvo lugar en 1977.
Su principal objetivo era, por un lado, integrar las
actividades de agua y saneamiento a fin de
aprovechar las economías de escala y, por el otro,
optimizar y mejorar los sistemas. Las nuevas
entidades estaban diseñadas para trabajar a nivel
regional. Se creó dos empresas de servicios públicos
semi-autó nomas: EMOS, en la regió n metropolitana y
ESVAL, en la quinta regió n. Asimismo, se estableció
once servicios regionales, uno en cada una de las 11
regiones restantes del país. EMOS fusionó a EAPS, la
Empresa de Alcantarillado de Santiago, con los otros
servicios públicos de agua en la regió n.
Se estableció un ente regulador, SENDOS (Servicio
Nacional de Obras Sanitarias), como una divisió n
importante del Ministerio de Obras Públicas. A
SENDOS se le asignó la responsabilidad de la
planificació n central, financiamiento y administració n
de los servicios regionales, y se convirtió en el
regulador y controlador de los servicios y empresas
de servicio público. SENDOS proponía las tarifas al
Ministerio de Economía para su aprobació n.
Sin embargo, el nivel tarifario se mantuvo bajo en las
regiones, y los servicios regionales siguieron
recibiendo asistencia financiera del gobierno central.
EMOS y ESVAL se beneficiaron de la fusió n de los
servicios de agua y desagü
e, aumentaron algunas
tarifas y empezaron a invertir sus propios recursos
financieros. En 1980, EMOS recibió un préstamo de
26 millones de dó lares del Banco Mundial para
mejorar el sistema de agua, sobre la base de un plan
de inversió n de 70 millones de dó lares. Este plan
incluía el primer plan maestro para el tratamiento y
eliminació n de las aguas servidas en la regió n
metropolitana. También incluía un plan maestro para
ampliar el sistema de alcantarillado. En 1986,
EMOS recibió un segundo préstamo por 60 millones
de dó lares del Banco Mundial, para ser aplicado en
un nuevo plan de inversió n de 150 millones de
dó lares, que incluía las obras bá sicas para el
tratamiento de las aguas servidas.
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
En la misma época, SENDOS recibió un préstamo del
BID para mejorar los servicios regionales.
plan maestro para el mantenimiento, reparació n,
rehabilitació n y sustitució n del sistema de distribució n
de agua de EMOS.
Las misiones del Banco Mundial influyeron
positivamente sobre el personal calificado de EMOS,
que aplicaba las políticas y recomendaciones de los
funcionarios del Banco. Se reforzó las actividades
operacionales con nuevas tecnologías y
procedimientos. Por ejemplo, se inició el control del
agua no registrada como actividad rutinaria, y se
fortaleció las actividades de Planificació n y Finanzas
sobre la base de las evaluaciones perió dicas del
Banco. Por la misma época, EMOS empezó a
contratar no só lo los servicios de diseño y
construcció n de infraestructura sino, también, algunas
actividades de mantenimiento. Por ejemplo, se
contrataba a terceros para el mantenimiento y
sustitució n de redes, la lectura de medidores y
distribució n de facturas, así como para el
mantenimiento y sustitució n de conexiones. Los
nuevos contratistas y consultores trajeron nuevas
tecnologías y adelantos a la empresa de servicio
público. Consultores franceses y españoles,
asociados a consultores chilenos, desarrollaron un
modelo computarizado de simulació n del sistema de
agua de EMOS. El British Water Research Center
(Centro de Investigació n Hídrica de Gran Bretaña),
en sociedad con consultores chilenos, desarrolló un
La cobertura siguió aumentando en todo el país. No
obstante, el bajo nivel tarifario aún no permitía
crecer, en términos de mantenimiento de los nuevos
sistemas y de mantenimiento, rehabilitació n y
sustitució n de los sistemas antiguos, a todos los
servicios y empresas de servicio público. Esto era un
factor limitante de importancia para una eficaz
provisió n de los servicios. Tampoco se asignaba
fondos para reforzar la infraestructura de
almacenamiento y, así, superar la escasez de agua
dulce que aumentaba conforme crecían las ciudades
y la població n. Ademá s, los sistemas de agua tenían
muy poca capacidad para enfrentar sequías, grandes
emergencias o aumentos inesperados en la demanda
local. En las regiones, la responsabilidad de
SENDOS como ente regulador se mezclaba con su
responsabilidad de operador regional.
La tabla 2 muestra la cobertura urbana e inversió n
anual a nivel nacional durante el período 19801990.
Tabla 2
Cobertura urbana de agua y alcantarillado e inversió n anual a nivel nacional
1980-1990
Año
Agua
%
1980
1985
1990
91.4
95.2
97.4
Alcantarillado
%
Inversió n anual
millones de dó lares
67.4
75.1
81.8
40
79
65
Fuente: Memoria Anual de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, 1995.
3.
Segunda reforma
A fines de la década de 1980 (1988-1989), tuvo
lugar una segunda reforma institucional importante en
el sector de agua y saneamiento en Chile. Su
principal objetivo era estabilizar financieramente las
actividades de agua y saneamiento, reforzando, a la
vez, la capacidad reguladora del gobierno. Se
aprobó una ley y reglamentos, y se creó un ente
regulador, totalmente independiente de las
actividades operacionales. La reforma también
incluyó leyes que permitían la venta de EMOS y
ESVAL al sector privado. A continuació n, aparece un
resumen de las nuevas leyes:
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
Ley General de Servicios Sanitarios, 1989
"modelo de eficiencia". El regulador toma en
cuenta las distintas condiciones de producció n y
provisió n de los servicios, y el plan de desarrollo
de cada compañía.
Sus principales características eran:
• La ley establece el sistema de concesiones, es
decir, un derecho que el gobierno otorga a empresas
públicas o privadas a realizar actividades de
abastecimiento de agua y saneamiento por un
período de tiempo indefinido. No obstante, el
derecho de concesió n puede cesar si el concesionario
incurre en las faltas contempladas por la ley. Se
estableció cuatro tipos de concesiones: producció n
de agua, distribució n de agua en una zona
geográ fica, recolecció n de aguas servidas en la
misma zona geográ fica (aún cuando esta concesió n
puede ser otorgada a otro concesionario), y
tratamiento y eliminació n de las aguas servidas. Las
concesiones tienen que ser solicitadas, y son
otorgadas luego de un procedimiento de licitació n.
Un artículo transitorio de la ley otorgaba concesiones
a las compañías y servicios que realizaban o que
tenían proyectos en marcha para realizar actividades
de agua y saneamiento. Los derechos de concesió n
pueden ser vendidos y transferidos.
•
Los concesionarios deben estar organizados
como sociedades anó nimas. Deben tener y
aplicar un plan de desarrollo aprobado, deben
cobrar tarifas aprobadas y cumplir con normas
de calidad. La concesió n para la distribució n de
agua y recolecció n de aguas servidas implica un
servicio obligatorio dentro de la zona
geográ fica.
Ley de Tarifas, 1988, y Reglamento, 1989
•
Las tarifas son fijadas para un período de cinco
años, con ajustes por inflació n y otras
variaciones de los indicadores macro-econó micos
durante dicho período. Los cargos se calculan
según fó rmulas basadas en la "metodología de
costo marginal a largo plazo". Se ajusta las
tarifas sobre la base de la viabilidad financiera
para cubrir el costo de operació n y de capital de
las empresas durante un mínimo de 15 años,
tomando en cuenta un costo de capital de, por lo
menos, 7% (2 puntos má s que la tasa de interés
normal para inversiones en instrumentos de
crédito). El regulador define los valores, tanto
variables como de los pará metros, considerados
en el cá lculo para una empresa teó rica que es
•
La estructura tarifaria consta de un cargo fijo y un
cargo variable por el agua, y lo mismo por el
alcantarillado. Los cargos por el agua tienen un
sobreprecio por consumo excesivo durante el
período de má s alta demanda (verano). Los
cargos fijos tienen por objeto cubrir los costos de
conexió n, los costos secundarios de
mantenimiento de la red y los costos de
facturació n y cobranza. Se considera que estos
cargos son independientes del consumo a corto y
largo plazo. Los cargos variables cubren todos
los costos corrientes y de capital considerados
variables en el corto y largo plazo (los cargos
fijos representan aproximadamente el 20% de la
factura mensual).
•
No hay servicios gratuitos ni diferencias en el
precio para distintos grupos de usuarios. Se
eliminó el subsidio cruzado existente para los
primeros 10 m 3 de consumo mensual,
sustituyéndolo por un subsidio gubernamental
dirigido a las familias de bajos ingresos. Las
empresas otorgan un descuento a clientes
elegibles, a ser reembolsado por las
municipalidades con los fondos proporcionados
por el gobierno central. La municipalidad
califica la situació n de los ingresos según la ley.
Ley que crea la Superintendencia de
Servicios Sanitarios (SISS), 1989
Las principales responsabilidades que otorga esta ley
al ente regulador son:
• La implementació n y supervisió n del sistema de
concesiones, incluyendo la transferencia, licitació n y
prescripció n de las concesiones.
• La implementació n y supervisió n del sistema
tarifario, incluyendo la fijació n y control de las tarifas.
• La fijació n de las normas técnicas para el diseño,
construcció n y explotació n de las obras de agua y
desagü
e y el control de su cumplimiento.
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
LEYES QUE CREAN LAS SOCIEDADES
ANONIMAS (S.A.) EMOS, ESVAL Y 11
EMPRESAS REGIONALES
En virtud de estas leyes, se creó empresas públicas
organizadas como sociedades anó nimas. Las leyes
que crearon EMOS y ESVAL no fijaron un límite a la
venta de sus acciones. Por otro lado, las leyes que
crearon las otras empresas públicas regionales
establecieron que el gobierno debía retener, por lo
menos, 51% de las acciones.
El gobierno democrá tico que estaba en el poder en
1990 no vendió las empresas públicas de agua y
saneamiento. En cambio fueron transformadas en
corporaciones públicas con orientació n comercial,
afiliadas a CORFO (entidad gubernamental), a quien
se le encargó la mayoría de las acciones. Estas
corporaciones se rigen por los reglamentos aplicados
a las empresas privadas, aunque su presupuesto
anual tiene que ser aprobado por el Ministerio de
Finanzas.
Con la nueva orientació n y los fondos provenientes de
tarifas equitativas, las empresas públicas iniciaron un
período de mejoras y grandes inversiones. El primer
período tarifario de cinco años se inició en 1990 y
contemplaba un aumento anual progresivo hasta
alcanzar el límite legal. Esto significaba, en
promedio, un incremento total de 70% en términos
reales, es decir, sin considerar los ajustes por
inflació n. El segundo período tarifario de cinco años
se inició en 1995. El incremento promedio llegaba
ahora a un 6%, y debía mantenerse hasta 1999. Se
hizo una reducció n de aproximadamente 2% en las
tarifas del sistema principal de EMOS. En 1992, se
revisó el sistema de subsidios tarifarios a fin de
facilitar el acceso y tomar en cuenta las diferencias
regionales en cuanto a tarifas e ingreso familiar
promedio. En 1995, el gobierno central pagó 23
millones de dó lares por este subsidio, pero sin la
necesidad de brindar asistencia financiera a ninguna
empresa pública. Por el contrario, algunas empresas,
como EMOS, pagaban dividendos accionarios al
gobierno.
El crecimiento de la infraestructura de las empresas
de servicio público fue notable. En cada regió n, se
construyó nuevos tanques, tuberías matrices,
colectores, plantas de tratamiento de agua, etc. La
cobertura urbana de agua y alcantarillado alcanzó
los má s altos niveles de América Latina. EMOS, la
principal empresa de servicio público, puso especial
énfasis en la conservació n de agua y en el manejo de
los recursos hídricos para satisfacer el aumento de la
demanda. La demanda de agua y saneamiento
aumentaba como resultado del desarrollo urbanos en
el á rea metropolitana y debido a la ampliació n de los
sistemas de agua y saneamiento hacia los sectores
pobres. Se reforzó las actividades de EMOS en lo
referente al agua no registrada a través de la
macromedició n, telemedició n y telecontrol en puntos
estratégicos del sistema de producció n y distribució n
del agua. La rehabilitació n y sustitució n de las
instalaciones deterioradas contribuyeron a reducir el
volumen de agua no registrada.
La construcció n y operació n de las primeras obras
para el tratamiento y eliminació n de aguas servidas
se iniciaron a principios de 1990. EMOS y ESVAL
empezaron la construcció n de interceptores de
descarga de aguas servidas (grandes colectores). En
1992, se construyó en Santiago la primera planta de
tratamiento de aguas servidas, una planta piloto no
convencional. El plan definitivo para el tratamiento
de las aguas servidas en el á rea metropolitana
concluyó en 1994. En 1995, se decidió construir tres
grandes plantas para alcanzar una cobertura de
aproximadamente 70% en el tratamiento de aguas
servidas en un período de 15 años. En otras á reas,
se diseñó e inició la construcció n y operació n de
colectores de aguas servidas, plantas no
convencionales para su tratamiento y vertederos
marinos para su eliminació n. Como resultado de las
medidas de emergencia adoptadas por el Ministerio
de Salud, se logró controlar el có lera en Chile. Sin
embargo, es importante notar el aumento de la
cobertura de alcantarillado y el inicio de las obras
bá sicas para el tratamiento y eliminació n de las
aguas servidas tanto en el á rea metropolitana como
en otras. La incidencia de las enfermedades
propagadas por el agua, como la tifoidea, se redujo
de 6,700 casos en 1989 a 1,400 en 1995. La
disminució n de los casos de tifoidea fue, inclusive,
má s significativa en el á rea metropolitana, donde
bajó de 4,100 casos en 1989 a 390 casos en 1995.
Asimismo, las empresas públicas empezaron a
aplicar un nuevo estilo de trabajo. El nuevo estilo
empresarial aplicado por EMOS y otras compañías
se caracterizaba por una planificació n regular a
largo plazo para el desarrollo de infraestructura y el
trabajo coordinado con las municipalidades,
comunidades y entes gubernamentales. Este nuevo
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
estilo también incluía un enfoque global de gestió n y
un trabajo participatorio y multi-disciplinario. La
conservació n del agua era un concepto que debía ser
entendido no só lo por el personal de la compañía
sino, también, por los usuarios, especialmente cuando
las tarifas aumentaban. Bajo el liderazgo de EMOS,
las empresas públicas iniciaron una campaña total de
educació n de los usuarios en el á mbito de la
conservació n de agua y la debida utilizació n de la
infraestructura de agua y desagü
e. Las empresas
públicas también orientaban a las familias de escasos
ingresos hacia el subsidio gubernamental y ayudaban
a las municipalidades en las tareas administrativas
para su implementació n. La negociació n colectiva
era ahora una obligació n impuesta por la nueva
condició n legal de las empresas. El desarrollo de
nuevos sistemas para la gestió n, motivació n y
compensació n de los recursos humanos constituía un
requisito que las nuevas compañías debían cumplir.
Las nuevas tarifas y el incremento en la eficiencia
permiten a muchas de las empresas elevar su tasa
interna de retorno, a la vez que realizan nuevas
actividades, intensifican otras, asumen nuevas
responsabilidades y elevan los sueldos y salarios al
nivel de los precios del mercado. La utilidad
promedio de estas empresas, después de impuestos,
en relació n a los activos fijos, aumentó de un valor
negativo de -0.76% en 1989 a un valor positivo de
6.3% en 1995 (datos del SISS). EMOS elevó su tasa
de retorno de 5.7% en 1989 a 11.0% en 1995.
Cabe señalar que, de acuerdo con las normas
internacionales, el nivel tarifario de EMOS es
bastante bajo (US $0.40/m3, agua y desagü
e).
Debido a su só lida situació n financiera, EMOS pudo
triplicar su inversió n anual, pagar dividendos
accionarios al gobierno, su principal accionista, y
pagar por adelantado el primer préstamo al Banco
Mundial. Asimismo, EMOS decidió no solicitar el
desembolso total del segundo préstamo al Banco
Mundial.
Se contempló el otorgamiento de contratos BOOT
(Build, Own, Operate and Transfer, por sus siglas en
Inglés –Construcció n, Propiedad, Operació n y
Transferencia) al sector privado para la construcció n
y operació n de futuras plantas de tratamiento de
aguas servidas.
La tabla 3 muestra la cobertura e inversió n anual
durante el período 1990-1995. En esta tabla, se
incluye la cobertura de aguas servidas en 1989 y
1995.
Tabla 3
Cobertura urbana e inversió n anual en agua y saneamiento a nivel nacional
1990-1995
Año
Agua
%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
97.4
97.6
97.5
98.0
98.5
98.6
AlcantaTratamiento de
rillado aguas servidas
%
%
81.8
83.6
84.7
86.4
87.9
89.2
Fuente: Memoria anu al SISS, 1995
* Incluye vertederos marinos.
8.0 (1989)
14.0*
Inversió n en
millones de US$
65
107
151
182
195
204
PNUD –Banco Mundial Programa de Agua y Saneamiento
Tercera reforma institucional
Aunque la mayoría de estas empresas públicas está n
bien manejadas, algunas carecen de capacidad
administrativa comercial y desarrollo tecnoló gico. Por
otro lado, se requiere grandes inversiones en
infraestructura, que cada año van en aumento. Las
principales inversiones está n dirigidas a proveer
servicio a la nueva població n urbana, mejorar los
sistemas deteriorados, construir plantas de tratamiento
de aguas servidas, desarrollar nuevas fuentes de
agua sin tratar, etc. Asimismo, se requiere nuevos
procedimientos y métodos, y nuevas políticas y
desarrollos organizacionales. Normalmente, la
competencia impulsa a las empresas privadas a un
constante crecimiento a fin de sobrevivir en un
ambiente comercial en permanente cambio. Las
empresas públicas no tienen la suficiente flexibilidad
como para enfrentar una constante renovació n y
desarrollo. La interferencia política también podría
ser una amenaza a la gestió n moderna de las
empresas públicas de agua y saneamiento. Por lo
tanto, su venta al sector privado podría ser una
política gubernamental aconsejable.
A mediados de 1995, el gobierno presentó al
Congreso una propuesta de modificació n de la ley
vigente. El gobierno condicionó la venta de las
empresas públicas a la aprobació n de la nueva ley.
La propuesta tenía como principales fines agrupar
en un solo documento legal las diversas leyes
vigentes; evitar la concentració n de poder (una
mayoría de acciones de muchas empresas del sector
bajo una misma administració n); asegurar un apoyo
de infraestructura de agua y saneamiento para el
desarrollo urbano; y proteger e introducir algunas
formas de competitividad. La propuesta ha sufrido
muchos cambios a raíz del debate entre el gobierno y
el Congreso quienes han introducido muchos artículos
nuevos. Las principales características de la nueva
ley, luego de las enmiendas hechas por el Senado,
son:
• Se otorga facultades al SISS para ampliar las
zonas de concesió n, a fin de que haya concordancia
con los planes de desarrollo urbano del gobierno.
(Se modificaría el plan de desarrollo y, de ser
necesario, las tarifas.)
• Se introduce la licitació n pública como
obligació n para contratar la adquisició n de bienes y
servicios por encima de un valor de 150,000 dó lares.
• Se restringe la concentració n de poder al
limitarse la cantidad de acciones bajo una misma
administració n, de acuerdo con la cantidad y tamaño
de las empresas.
• Se otorga a los concesionarios de producció n el
derecho a usar, con las debidas compensaciones, el
sistema de transporte de agua de otro concesionario
de distribució n. Asimismo, se les otorga el derecho a
construir su propio sistema de transporte de agua
hacia los grandes consumidores finales (es decir,
introduciendo el concepto de transportistas múltiples
en el sector del agua).
Las principales reformas presentadas por el gobierno
y rechazadas por el Senado son:
•
Mantener en manos del gobierno, por lo menos,
35% de las acciones de las empresas.
• Transferir los derechos de agua de las empresas
públicas a CORFO, para su administració n.
El proyecto de ley debe cumplir los procedimientos
constitucionales, los cuales contemplan un nuevo
debate en la Cá mara de Diputados y de Senadores.
El gobierno también puede apelar a sus propuestas
rechazadas.
En resumen, la tercera reforma institucional tiene
como objetivo asegurar la sostenibilidad de un
modelo comercial que ha tenido éxito en el sector de
saneamiento en Chile. En cuanto a las empresas
públicas corporativas y comerciales, el gobierno está
considerando su privatizació n. No obstante, antes de
eso, el gobierno quiere tomar todas las medidas
necesarias para garantizar que esta nueva reforma
permitirá a toda la població n urbana del país recibir
el servicio de empresas de agua y saneamiento
só lidas y eficientes.
Raquel Alfaro (ex-Gerente General de EMOS,
1990-mayo de 1996)
Profesional visitante
TWURD
Banco Mundial
Diciembre de 1996