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ProyectodeLeyOrgánicade
TierrasRuralesyTerritoriosAncestrales
Texto proyecto de Ley
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Comentario
Art. 11.- De la función social.
 Las diferencias de producción y productividad que suelen existir entre predios de
La propiedad de la tierra rural deberá cumplir con la función social.
una misma zona, puede determinar una interpretación discrecional y subjetiva por
(…)
parte de la autoridad tanto al emitir como al aplicar los promedios que determinar
El predio rural con aptitud productiva, cumple la función social cuando reúne las
este literal.
siguientes condiciones:
 La falta de certeza sobre tales promedios de producción y productividad hacen
(…)
peligrar el derecho a la seguridad jurídica, el cual –de conformidad con el artículo
e) Mantenga los promedios de producción y productividad validados por la
82 de la Constitución – implica la existencia de normas jurídicas previas y claras, en
Autoridad Agraria Nacional de acuerdo a la zona en que se encuentra y al
base a las cuales los administrados puedan conocer los efectos de las mismas y
sistema de producción;
prever las consecuencias de sus acciones u omisiones.
 Si bien en el proyecto de Ley se definen parámetros, en base a los cuales la
Los criterios para establecer los promedios de producción y productividad de cada
Autoridad establecerá los promedios de producción y productividad, al ser dichos
zona agroecológica los definirá la Autoridad Agraria Nacional, a partir de los
parámetros objeto de análisis, datos e interpretaciones, debería permitir un proceso
siguientes parámetros:
de contradicción de los particulares que pudieran verse afectados por la
1. La aptitud del suelo considerando condiciones físicas, químicas y biológicas;
determinación o aplicación de tales parámetros en sus predios rurales.
climáticas, altitud; topografía; humedad del suelo y fertilidad, salinidad,
alcalinidad, entre otros elementos, tales como la capacidad de resiliencia,
Propuesta:
calidad de semillas y tipo de insumos;
2. Potencial productivo de los suelos que permite obtener beneficios  Determinar expresamente un proceso para que los propietarios o poseedores de
predios rurales que se consideren afectados por la determinación de los promedios
económicos, considerados de acuerdo al tipo de producto para cada zona,
de producción o productividad puedan reclamar ante la Autoridad Administrativa
semillas e insumos de conformidad con la metodología que se establecerá en el
por tal determinación.
reglamento a esta Ley; y,
3. Cartografía zonal de suelos de acuerdo a las características edáficas y  Establecer la obligatoriedad de la Autoridad Administrativa de publicar,
topográficas.
previamente a cualquier afectación, los promedios que haya establecido y que
aplicará para cada zona agroecológica.
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Art. 18.- Limitaciones respecto de la propiedad rural pública.
 Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes se
Las tierras rurales del Estado no serán objeto de prescripción adquisitiva de
llaman “bienes del Estado” o “bienes fiscales”. En cambio, los bienes nacionales
dominio. Son nulos y de ningún valor los derechos o gravámenes constituidos
cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la Nación se llaman “bienes
sobre las tierras del Estado, por quienes para hacerlo se han arrogado la calidad de
nacionales de uso publico” (Art. 604 CC)
propietarios o posesionarios.
 Entre los bienes del Estado se encuentran todas las tierras que carecen de otro
dueño (Art. 605 CC)
 La redacción del artículo genera una contradicción. Si bien por un lado, prohíbe
que se adquiera el derecho de dominio por prescripción adquisitiva; a renglón
seguido, se reconocería el derecho siempre que no se haga una declaración falsa de
la calidad de poseedor o propietario. La contradicción es por cuanto se admitiría el
derecho si no procede de tal declaración falsa. Por otro lado, el Código Civil (Art.
2397) si permite la prescripción adquisitiva contra los bienes del Estado.
Propuesta:
 Eliminar artículo.
 Aclarar que la prescripción opera sobre los bienes del Estado, excepto para
aquellos bienes nacionales de uso público.
3
Art. 19.- Garantía de la soberanía alimentaria.
 ¿Cuál es la utilidad de esta autorización? Se generará más burocracia y tramitología,
(…)
habida cuenta de que la autorización por sí sola no significará una garantía de que
Para garantizar la soberanía alimentaria, la compraventa, arrendamiento o
se destine el predio a la soberanía alimentaria.
usufructo de tierras rurales por parte de una o varias personas naturales o  ¿Cuál es la justificación de las extensiones mínimas utilizadas como parámetro para
jurídicas deberá ser autorizada por la Autoridad Agraria Nacional cuando
requerir autorización?
supere las doscientas hectáreas en la sierra y estribaciones, quinientas hectáreas en  En tal caso, se deberá efectuar controles del uso de los predios grandes, pero sin
la costa y mil hectáreas en la amazonía.
generar pasos adicionales; salvo el caso de ecosistemas o áreas protegidas, en cuyo
También deberá ser autorizada la integración de la propiedad de varios predios bajo
caso tampoco se debería determinar por extensión del predio sino por el
cualquier modalidad, que en su conjunto supere las mil hectáreas.
compromiso de cumplir con el plan de manejo ambiental que haya sido
En tierras ubicadas en páramos para destinarlas a conservación, las personas
determinado.
naturales o jurídicas requerirán autorización de la autoridad ambiental nacional,
únicamente cuando el predio supere las mil hectáreas.
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Art. 42.- Del Registro.
 El concepto de mantener un Registro de Tierras es sistematizar y unificar el
Constituye componente del Sistema de Información Pública Agropecuaria, bajo
catastro rural nacional. En tal caso, ese registro debe incluir específicamente los
responsabilidad de la Autoridad Agraria Nacional, el Registro de Tierra Rural,
datos específicos sobre los predios rurales, su ubicación exacta geo-referenciada y
instrumento que garantizará la seguridad jurídica en el ejercicio de las políticas
su extensión.
públicas en materia de tierras rurales derivadas de la aplicación de esta Ley.
 La función del Registro de Tierras no debe ampliarse a la de un “registro
En el Registro de Tierra Rural deberán constar las tierras rurales, privadas,
contractual” ni aún a pretexto de controlarse el destino de las tierras rurales. Este
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comunitarias y estatales; y de propiedad mixta, asociativa, cooperativa; las tierras
seudo registro no cabe en materias privadas en que la Ley no requiere solemnidad
transferidas o adjudicadas por el Estado, las tierras que, a cualquier título, pasen a
alguna (arrendamiento o inclusive los “contratos agrícolas”) o que su registro para
ser parte del patrimonio de tierras estatales rurales; e información sobre propiedad
efectos de perfeccionar el negocio jurídico está encomendado a otra autoridad
o posesión, arrendamiento, usufructo o cualquier otra modalidad contractual
como en el caso de la compraventa de inmuebles.
ubicación y extensión de la tierra rural.
 El control de la Autoridad Agraria Nacional no puede generar tramitología o
Forman parte del Registro de Tierra Rural, la información contenida en los
requisitos innecesarios. Además, la función de dicha autoridad es efectuar un
registros de tierras que estuvieron a cargo del ex Instituto Ecuatoriano de Reforma
control sobre la correcta utilización de la tierra (función social y ambiental) y no un
Agraria y Colonización; el ex Instituto de Desarrollo Agrario y toda otra
control ex ante de los términos de un contrato privado.
información de tierra rural del Estado. En el reglamento a esta Ley se establecerá la  Una de las mayores demandas del sector productivo nacional es la depuración
información que deberá contener el Registro de Tierra Rural.
normativa para evitar o eliminar tramitología y la adopción de regulaciones que
Para los efectos de esta Ley, las autoridades estatales y los Gobiernos Autónomos
simplifiquen los procesos o requisitos solicitados por las entidades públicas.
Descentralizados municipales, así como los Registradores de la Propiedad, deberán  En el plano histórico se ha comprobado que las entidades que abarcan gran
proporcionar al Sistema de Información Pública Agropecuaria, la información
cantidad de información, trámites y autorizaciones (Ej. IERAC, INDA) son focos
estadística, documental, técnica, catastral y de planificación que éste requiera. Al
de corrupción e ineficiencia que generan un fuerte desgaste para los administrados.
efecto, remitirán al Registro del Sistema Público de Información Agropecuaria
obligatoriamente y en forma semestral la información catastral a su cargo sobre
predios rurales. También se registrarán los contratos de arrendamiento, usufructo u
Propuesta:
otros de uso de tierras rurales.
 Eliminar de la obligación de registrar contratos ante el Registro de Tierra Rural.
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Art. 54.- Definición.
 El proyecto de ley omite la posibilidad de que personas naturales o jurídicas que no
La regularización de la posesión agraria es el conjunto de acciones determinadas
se encuentren entre las características previstas en el literal a) puedan también ser
por esta Ley, para legalizar, titular, redistribuir o reconocer el derecho a la
beneficiarias de la regularización de las tierras que estén en su posesión por el lapso
propiedad sobre la tierra rural estatal.
de tiempo previsto en la Ley.
La regularización es competencia exclusiva de la Autoridad Agraria Nacional.
 En tal sentido, la Ley de Desarrollo Agrario (arts. 37, 42, 50) permiten
Para los efectos de esta Ley, la regularización comprende:
expresamente que cualquier persona pueda ser beneficiaria de la adjudicación de
a) Los actos administrativos de titulación de tierras rurales estatales en favor de
tierras rústicas del Estado al comprobar una tenencia ininterrumpida de 5 años.
personas naturales de la agricultura familiara campesina o de la economía
popular y solidaria; y de organizaciones campesinas legalmente reconocidas
Propuestas:
que se encuentren en legítima posesión agraria ininterrumpida por un lapso  Ampliar el literal a) para que se reconozca como beneficiarios de la titulación de
mínimo de cinco años;
tierras rurales estatales a cualquier persona, natural o jurídica, aún cuando no sean
b) Los actos administrativos de redistribución de tierras públicas a organizaciones
de organizaciones campesinas, ni de la agricultura familiar campesina ni tampoco
campesinas legalmente reconocidas que carecen de ella o que tienen una
de la economía popular y solidaria.
extensión menor a la Unidad Productiva Familiar; y que corresponden a los
sectores de atención prioritaria;
c) Los actos administrativos de legalización de territorios ancestrales en favor de
las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades que se encuentren en
posesión ancestral; y,
3
d)
El saneamiento y resolución de conflictos en tierras tituladas mediante la
aplicación del procedimiento de mediación o en vía administrativa común,
sobre las controversias que se susciten en los trámites de titulación o
redistribución.
(...)
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Art. 55.- Posesión agraria.
 La redacción del artículo podrá dar la interpretación de que la adjudicación de una
Posesión agraria es la ocupación material de una extensión de tierra rural del Estado
tierra en que se haya dado posesión agraria no puede otorgarse a una persona
y de sus frutos, con el ánimo de que éste reconozca la posesión agraria y adjudique
jurídica, lo cual sería injustificado.
su propiedad. Solamente se reconocerá la posesión si ha sido adquirida de buena fe,  Excluir la posibilidad de adjudicar a una persona jurídica tierra rural significaría
sin violencia y sin clandestinidad; y deberá ser actual e ininterrumpida por un
violentar el derecho a la seguridad jurídica (Art. 82 Constitución) el cual se
tiempo no menor de cinco años. La posesión agraria puede darse a título individual
fundamenta en el respeto a las normas jurídicas previas y aplicadas por las
o familiar de conformidad con la ley.
autoridades competentes. En tal caso, la actual Ley de Desarrollo Agrario si
reconoce el derecho de adjudicación a una persona jurídica que ha venido
poseyendo un predio rural en forma pública, de buena fe y sin violencia; derecho
éste que se podría ver conculcado con la aprobación del artículo en la forma que
actualmente está redactado.
 El Código Civil permite que la posesión de una cosa puede también empezar a
nombre ajeno (Art. 734); que puede tomársela por mandatario o representante legal
(Arts. 735 y 736), lo cual sustenta que una persona jurídica pueda también ser
poseedora.
Propuesta:
 Aclarar que la posesión agraria a título individual, considera tanto a personas
naturales como a jurídicas.
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Art. 57.- Instrumentos sin valor.
 Se abre una carga amplia de discrecionalidad al momento en que se deja que el
Las transferencias de derechos fundados en “posesiones, derechos y acciones de
funcionario administrativo “interprete” la Ley y asigne a cualquier figura jurídica
sitio”, “derechos y acciones de montaña” y los originados en tales instrumentos y
una carga de similitud de un negocio jurídico con aquellos vedados en la Ley. Por
otros similares, como hijuelas, compraventa de derechos y acciones, herencias,
ello se debe eliminar formas de expresión como “otros similares” pues generan
donaciones, prescripción adquisitiva de dominio, sobre tierras estatales, no
inseguridad jurídica el momento en que los particulares no pueden prever o
constituye título de propiedad por el hecho de haberse inscrito ante el Registrador
conocer el alcance de la norma jurídica.
de la Propiedad y haberse catastrado en el Municipio, ni aún si hubieren pagado  El proyecto genera un contrasentido y contradicciones en su aplicación. Por
tributos por el predio.
ejemplo, en este artículo 57 se proscribe heredar “derechos fundados en
(…)
posesiones”; mientras que, en el artículo 56 se reconoce que “por causa de muerte
se transmite la posesión agraria de tierra rural estatal”.
 Las tierras de propiedad estatal si pueden ser objeto de prescripción adquisitiva de
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dominio por aplicación del artículo 2397 del Código Civil. Si en estos momentos,
se intenta desconocer la posibilidad de adquirir la propiedad por prescripción,
deberá mantenerse que no aplica para aquellos casos en que se pueda justificar la
posesión agraria en los términos previstos en la Ley anterior para que se pueda
ganar por prescripción, de tal forma de no afectar a la seguridad jurídica por
desconocer una norma de Ley que está en plena vigencia.
Propuestas:
 Eliminar la expresión “otros similares” por subjetiva y discrecional.
 Reconocer a herederos la acumulación de tiempo de posesión de su antecesor para
alegar posesión agraria.
 Considerando que es necesario eliminar el artículo 18 de este proyecto de Ley, se
debe aclarar que el tiempo de prescripción iniciado y justificado antes de esta nueva
Ley, si opera para la prescripción adquisitiva de dominio o para la legalización de
tierras estatales.
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Art. 59.- Adjudicación.
 No hay justificación técnica para excluir a las personas jurídicas, ni aún a pretexto
La adjudicación es el acto administrativo público de disposición o enajenación de
de “garantizar la soberanía alimentaria”.
tierras rurales, a través del cual el Estado transfiere y titula el dominio de un predio  Este artículo es contradictorio con el artículo 63.c) que si permite la adjudicación a
de su patrimonio, en favor de la persona natural que ha estado en posesión agraria
personas jurídicas, siempre que tengan como objeto social las actividades previstas
de tierra rural estatal y que ha cumplido los requisitos determinados en esta Ley y su
en esa misma regulación.
Reglamento.
(…)
Propuesta:
 Aclarar en el artículo 59 del proyecto de Ley que la adjudicación si puede beneficiar
a “personas jurídicas”.
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Art. 71.- De la redistribución.
La redistribución implica la transferencia de dominio de las tierras que han llegado a
formar parte de las tierras rurales estatales a cualquier título. No incluye a las tierras
rurales públicas que se encuentren en posesión agraria de conformidad con esta ley.
La redistribución es una política de Estado que garantiza el acceso a la tierra
productiva de las organizaciones de la agricultura campesina legalmente constituida
cuyos miembros carecen de ella o poseen una sin condiciones para la producción o
en una extensión menor a la Unidad Productiva Familiar. Con este fin la Autoridad
Agraria Nacional establecerá las medidas financieras, legales y administrativas para
hacer efectivo el derecho a la propiedad de la tierra rural.
(…)
 En el proceso de adjudicación por efecto de redistribución, será necesario que se
organice un procedimiento de oposición por parte de aquellas personas que
puedan acreditar posesión agraria; a efectos de hacer posible la exclusión prevista
en el párrafo primero.
 ¿Cómo el Estado garantiza que la tierra que entrega en adjudicación es
“productiva”?
 Las organizaciones de la agricultura campesina pueden ser familiares. En tal caso,
no necesitan de un reconocimiento legal, ni debería ser requisito el asociarse para
poder beneficiarse de la adjudicación.
 Es un contrasentido que se entregue “tierras productivas” a organizaciones
agrícolas para que éstas las destinen, junto con autoridades seccionales, a
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El ente rector en materia de vivienda y desarrollo urbano y los gobiernos
autónomos descentralizados, dentro de los programas de vivienda social, podrán
realizar programas de vivienda rural en tales predios, de conformidad con la
normativa vigente.
programas de vivienda social. Este propósito destruye la soberanía alimentaria que
se trataría de proteger con esta Ley.
Art. 75.- Constitución de la Unidad Productiva Familiar.
Se constituye la Unidad Productiva Familiar, como una unidad básica de
producción agraria, cuya extensión la definirá la Autoridad Agraria Nacional en
cada zona agroecológica, conforme a las condiciones biofísicas, acceso a servicios e
infraestructura productiva existente. La productividad de esta unidad deberá
generar ingresos suficientes para la reproducción familiar, pago de la tierra y
utilidad para mejorar su sistema de producción y la calidad de vida familiar.
(…)
 ¿Qué pasa si la unidad productiva familiar no genera ingresos suficientes?
 La Unidad Productiva Familiar debe estar condicionada a resultados.
 La falta de generación de recursos jamás podría implicar ampliar la extensión de las
unidad productiva familiar.
Propuesta:
 Establecer que la falta de obtención de rendimientos, es casual para la revertir la
adjudicación
Art. 89.- Definición.
 Este artículo –al igual que se aprecia en todo el cuerpo legal- genera ambigüedad y
Para los efectos de esta ley se denomina contrato agrario a todo acuerdo de
amplia discrecionalidad en su aplicación. Por ejemplo, ¿cómo se ha de determinar
naturaleza civil que por la condición económica de las partes del mismo o una de
las condiciones económicas de las partes o, de una de ellas, para que se justifique la
ellas, requiere del amparo y tutela administrativa de la Autoridad Agraria Nacional
intervención estatal?
para la regulación y control de su celebración, ejecución y terminación.
 Estamos frente a acuerdos privados en los que prima la autonomía de la voluntad
Podrá realizarse por instrumento privado, escritura pública o por acuerdo verbal.
de las partes. Por ende, son negocios jurídicos cuyos efectos en caso de
Este último deberá formalizarse mediante declaración juramentada de la parte del
controversias deberán ser conocidos o dirimidos por las autoridades judiciales
mismo que requiere la tutela administrativa del contrato.
respectivas.
(…)
 Establecer una tutela anticipada y registro de los contratos agrarios solamente
generará tramitología innecesaria y focos de corrupción e ineficiencia.
 Se contradice uno de los principios de la “garantía de la propiedad” redactados en
le artículo 86 del mismo proyecto de Ley, que señala la “simplificación de
procedimientos administrativos”. En este caso, no solo se trata de un control ex
ante sino que además incrementa el costo pues junto al contrato se exige una
declaración juramentada.
Propuesta:
 Eliminar la tutela administrativa sobre contratos agrarios.
 En tal sentido, no será necesaria ni la aprobación previa ni el registro de los
contratos agrarios.
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Art. 90.- Garantía de uso sustentable.
(…)
 La Autoridad Agraria Nacional siendo un ente administrativo, tendrá facultad
discrecional y subjetiva de exigir cláusulas específicas (solemnidades) en los
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La Autoridad Agraria Nacional adoptará las medidas para establecer el equilibrio de
contratos y hasta de dirimir controversias. Estas cláusulas además son anteriores a
las prestaciones mutuas, la garantía de los derechos vulnerados para la terminación
cualquier problema y solamente generarán retrasos en la ejecución de los contratos
y un ambiente de inseguridad sobre el papel interventor que jugará la autoridad.
del contrato de arrendamiento de tierras o de agricultura por contrato que
conlleven la degradación de la fertilidad de suelo o la destrucción de sus funciones  La gestión administrativa además genera costos adicionales como los informes
bióticas de acuerdo con el informe técnico que emita la misma Autoridad.
técnicos.
(…)
Propuesta:
 Eliminar la tutela administrativa sobre contratos agrarios.
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