La aplicación del derecho internacional humanitario a las fuerzas

LA APLICACIÓN DEL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO A LAS
FUERZAS DE NACIONES UNIDAS: ALGUNOS
INTERROGANTES
Pilar Pozo Serrano *
Publicado en C. RAMON (Ed.), El Derecho Internacional Humanitario ante
los nuevos conflictos armados, Tirant Lo Blanch Monografías, 2002, pp.
319-354.
1. Introducción
2. Las operaciones para el mantenimiento de la paz y la
creciente implicación de las Naciones Unidas en crisis
internas
3. La actitud de la ONU ante el Derecho Internacional
Humanitario: del “desinterés” inicial a la promoción de su
cumplimiento
4. El Boletín del Secretario General: respuestas e
interrogantes
5. Consideraciones finales
1. Introducción
El marco jurídico que rige la presencia y actividades de las fuerzas de
las Naciones Unidas en el terreno plantea numerosos problemas. Con
el tiempo y debido, sobre todo, a la insistencia del Comité
Internacional de la Cruz Roja, la ONU ha intentado ofrecer algunas
respuestas, un ejemplo de ello es el reciente Boletín del Secretario
General. Junto a estos progresos parciales, el presente trabajo
pretende analizar algunas de las carencias de este tipo de misiones.
En la Memoria del Secretario General, Kofi Annan, sobre la labor de la
Organización correspondiente al año 2000 1, una de las cuestiones
que aborda es cómo debe reaccionar la comunidad internacional ante
violaciones graves de los derechos humanos, cuestión crítica para la
Organización sobre cuya conciencia siguen pesando, en palabras del
Secretario General, la incapacidad para ayudar a prevenir el
genocidio de Rwanda en 1994 2 o la matanza de miles y hombres y
* El presente trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto PB98-1473 del
Ministerio de Educación y Cultura.
1 Presentada en el 55 periodo de sesiones de la AG (A 55/1) supl. nº 1.
2 En este caso existía una operación desplegada y, pese a la constancia de las
masacres que se estaban produciendo , el Consejo votó en favor de la reducción de
la presencia militar, y rechazó igualmente reforzar el mandato de la operación para
el mantenimiento de la paz. Sobre las acciones emprendidas por abogados
1
muchachos inermes que se habían protegido en la “zona segura” de
las Naciones Unidas. Esa cuestión que aborda la Memoria conecta
claramente con las deficiencias percibidas y subrayadas por el propio
Secretario General en su Informe sobre la caída de Srebrenica 3.
Resulta significativo que pese al mandato de las N.U de evitar
ataques a las “zonas seguras”, cerca de 20.000 personas, en su
mayoría bosnio-musulmanes, hayan muerto alrededor de las cinco
áreas de esta naturaleza creadas, y que de los 117 miembros de
UNPROFOR que han perdido la vida, la gran mayoría murieran en
esas zonas.
El caso de Srebenica constituye un episodio especialmente penoso
por haber tenido lugar en un enclave musulmán pretendidamente
situado bajo la protección de fuerzas de las Naciones Unidas, que
asistieron sin oposición a la ofensiva de las fuerzas serbias y a la
eliminación de la población, que fue deportada o asesinada. La
armada serbia comenzó el ataque a Srebrenica el 6 de julio de 1995.
Las fuerzas bosnias en Srebrenica, solicitaron a UNPROFOR la
restitución de las armas entregadas por los bosnios en virtud de los
acuerdos de desmilitarización de 1993, pero la solicitud fue
rechazada por el comandante del batallón aduciendo que su misión
era defender el enclave y no a los refugiados 4.
El inicio del proceso en el Tribunal Penal Internacional para la antigua
Yugoslavia, el 30 de octubre de 1998, contra Radislav Krsti por su
participación en esta masacre, reabrió el debate sobre la eventual
responsabilidad de quienes desempeñaban en la época algún puesto
de mando relevante 5. Ahora bien, esta exigencia de responsabilidad
debe ajustarse a las realidades, sin adoptar formas abusivas
jurídicamente. En efecto, con ocasión de la apertura del
procedimiento contra Krstic, un grupo de asociaciones, como la de las
madres de las víctimas de Srebrenica, intentó introducir ante el
Tribunal una demanda contra 14 responsables de las fuerzas de la
ONU en la época, acusándolos de genocidio y crímenes contra la
humanidad. Ahora bien, la calificación de genocidio o de crimen
contra la humanidad presupone una premeditación, una planificación:
la complicidad en tales crímenes, supondría haber compartido
semejante intencionalidad. Parece evidente que, pese a los reproches
australianos contra la Organización acusándola de complicidad en el genocidio
ruandés, cfr. “UN to Seek Immunity on Rwanda”, Mark Riley, Sydney Herald, 1401-2000.
3 Presentado en conformidad con la Resolución 53/35 de la AG), Doc. A/54/549 de
15 de noviembre de 1999.
4 Doc. A/54/549, par. 477. p. 106.
5
Se trata, entre otros del comandante francés de UNPROFOR, B. Janvier; del
entonces Secretario General de la ONU, Boutros-Ghali; de Kofi Annan, entonces
responsable de las Operaciones para el mantenimiento de la paz en la ONU; del
Presidente francés, F. Chirac, o del oficial Británico M. Rose, junto a los cascos
azules holandeses.
2
que se puedan dirigir contra los cascos azules y demás dirigentes
implicados, no se les puede acusar de haber compartido el designio
exterminador de los serbios. Frente a este tipo de acciones, el
Informe
del
Secretario
General
trata
de
establecer
las
responsabilidades, no penales, sino políticas y morales, con la
finalidad de sacar las lecciones correspondientes que permitan evitar
semejantes situaciones en el futuro.
El Informe de Kofi Annan intenta aportar respuestas sobre las
principales cuestiones, aunque deja subsistir algunas zonas oscuras.
En particular, aunque se lamenta de la actuación de las Naciones
Unidas y de los gobiernos, no perfila responsabilidades concretas. En
relación con el comportamiento de los cascos azules holandeses, se
señala que por su número y equipamiento no estaban en medida de
responder al ataque serbio. Se había señalado al comandante del
batallón Karremans “que era necesario evitar una confrontación con
los serbios y que la seguridad de las tropas era prioritaria respecto al
cumplimiento de su mandato”. Como el Informe señala, sin embargo,
“es más difícil comprender por qué el batallón holandés no informó
con mayor claridad de los hechos que se estaban desarrollando” 6.
En cuanto a la denegación de solicitar la intervención de la aviación
de la OTAN, el Informe señala que pese a las acusaciones en este
sentido, nada permite afirmar que respondiera a una promesa de las
autoridades francesas a Milosevic, sino más bien a la hostilidad de las
autoridades francesas que criticaban los ataques aéreos, por
ineficaces y porque comprometían la seguridad de la UNPROFOR 7.
Finalmente, en cuanto a la previsibilidad de los acontecimientos, Kofi
Annan se limita a exculpar a la Organización: “Las Naciones Unidas,
que dependen de los Estados para la información, no tenían
conocimiento del proyecto de ofensiva serbia” y en este sentido
deplora la grave disfunción que supone el hecho de que los Estados
no comuniquen las informaciones de que disponen8.
Probablemente, la causa última de éste y otros fracasos se deba a la
falta de voluntad política, que se traduce en la insuficiencia de los
recursos proporcionados. En cualquier caso, como reconoce la
Memoria, no se puede ignorar tampoco la responsabilidad que
incumbe a la Organización derivada de unos mandatos inadecuados
6 Cfr. A/54/549, par. 474, p. 106.
7 Las solicitudes de apoyo aéreo, por lo visto fueron ignoradas por sus superiores
jerárquicos a diferentes niveles, y parece que en algunos casos ni siquiera fueron
recibidas. El Comandante del batallón holandés solicitó una operación de apoyo
aéreo de la OTAN (close air support) que fue denegada en varias ocasiones;
cuando el 11 de julio parecía confirmada la realización de ataques aéreos por la
OTAN (Air strikes) estos no se produjeron, según el jefe de operaciones no había
llegado solicitud en ese sentido (cfr. par. 480-483 del Informe).
8 En los Países Bajos el Gobierno encargo una investigación en 1996 y en Francia,
intentos similares en relación con los acontecimientos de Rwanda fueron
rechazados en cuanto “eventualmente perjudiciales” para el trabajo del Tribunal de
Arusha.
3
del Consejo de seguridad, y de otros desaciertos e insuficiencias
doctrinales e institucionales. Es necesario garantizar que los Estados
Miembros y la Secretaría actúen de manera concertada, pero más
importante aún es determinar con claridad si en una situación
determinada debe ponerse en marcha una operación para el
mantenimiento de la paz o para su imposición que, en cualquiera de
los dos casos, cuente con los recursos suficientes y con una
capacidad de disuasión real 9.
Cualquier intervención de las Naciones Unidas puede alterar, con
intención o sin ella, el delicado equilibrio entre los beligerantes. Por
este motivo la presencia de fuerzas de la ONU puede ser percibida
con hostilidad. Mantener la neutralidad en tales circunstancias puede
poner a las fuerzas de mantenimiento de la paz en un dilema,
especialmente cuando afrontan situaciones en que los civiles se
convierten en víctimas, o cuando las propias fuerzas de las Naciones
Unidas son blanco de ataques. Existe asimismo la cuestión de la
responsabilidad por las acciones u omisiones de los soldados de las
Naciones Unidas en el terreno, y de lo que deben éstos hacer en caso
de abusos de los derechos humanos y violaciones del derecho
internacional humanitario.
2. Las operaciones para el mantenimiento de la paz y la
creciente implicación de las Naciones Unidas en crisis
internas.
Las fuerzas de mantenimiento de la paz son órganos subsidiarios de
las Naciones Unidas, creados habitualmente por el Consejo de
Seguridad, o por la Asamblea General, en virtud de los artículos 22 o
29 de la Carta. En principio, el despliegue de una Operación sobre el
territorio de un Estados está subordinado al consentimiento del
mismo, y sus funciones y el alcance de su mandato son determinados
ad hoc, por las resoluciones que las crean. Tradicionalmente, el
mandato de las fuerzas no ha incluido el uso de la fuerza, salvo en
caso de legítima defensa, ni ha implicado la participación en el
conflicto armado, interno o internacional, con ocasión del cual eran
creadas 10. Aunque estos principios generales conocieron tempranas
excepciones, como la ONUC, en la práctica se consolidaron como las
directrices a las que debían ajustarse estas operaciones, y así
aparecían recogidos por el entonces Secretario General Boutros Ghali,
en el Suplemento a un programa de paz : el consentimiento de las
9 Cfr. Doc. AG (A 55/1) supl. Nº 1.par. 6 y 7, y en particular el par. 35.
10 Seguimos en gran parte, la definición de E. David en Principes de Droit des
conflits armés, Bruylant, Bruselas, 2 ed. 1999, p.141.
4
partes concernidas, la imparcialidad, y no recurso a la fuerza salvo en
caso de legítima defensa 11.
Finalizada la guerra fría, hemos asistido a una transformación en la
naturaleza y tipología de los conflictos armados, que ha afectado
también a las operaciones para el mantenimiento de la paz, cuyo
número ha aumentado significativamente.
Desde 1945 hasta 1987, en un periodo de cuarenta y dos años, las
Naciones Unidas emprendieron trece operaciones de mantenimiento
de la paz. El número de misiones establecidas desde ese año hasta la
actualidad, es decir en menos de catorce años, se ha triplicado.
Paralelamente al número de misiones, también los mandatos se han
diversificado y se ha puesto de relieve las cargas de distinta índole
que este tipo de mecanismos están comportando para la
Organización. A menudo se alude a ellas como operaciones de
mantenimiento de la paz de "segunda generación".
Durante el primer periodo, las misiones se caracterizaron por no
recurrir al uso de la fuerza, salvo en el caso de la ONUC en el Congo.
En el periodo posterior, las fuerzas de la ONU han sido llamadas a
intervenir en contextos en los que su mandato ha incluido el recurso
a la fuerza, y en los que la noción de “legítima defensa” ha sido
interpretada de manera amplia, para comprender no sólo la
seguridad personal de los miembros del contingente.
Con relativa frecuencia las misiones actuales intervienen en el
contexto de conflictos internos, intentando facilitar su solución o la
instauración de gobiernos democráticos, e incluso la consolidación del
Estado en cuanto tal, como en el caso de Somalia12. Son conflictos
que se desarrollan en el interior de los denominados “estados
fallidos”, caracterizados por un proceso de descomposición de las
estructuras de gobierno, y en los que se enfrentan facciones no
sometidas a disciplina militar y con cadenas de mando mal definidas.
En estas circunstancias, las crisis humanitarias son frecuentes y las
autoridades gubernamentales carecen de la capacidad necesaria para
remediarlas. La función de la ONU en el mantenimiento de la paz se
expande entonces considerablemente, no sólo por el número de
misiones puestas en práctica sino también por el tipo de mandatos
acometidos, como ya se ha apuntado. Así se refleja en el Suplemento
de “Un Programa de Paz”:
“En los acuerdos negociados no sólo se abordaban temas militares, sino
que además se resolvía una amplia gama de cuestiones civiles. Así pues,
las Naciones Unidas se encontraron en una situación en la que se les pedía
que se hicieran cargo de una serie de funciones sin precedente: la
supervisión de la cesación de fuego, el reagrupamiento y desmovilización
11 Suplemento a un programa de paz: Informe presentado por el Secretario
General con ocasión del cincuentenario de la Organización de las Naciones Unidas
(A/50/60, S/1995/1), 1995, par. 33.
12
The United Nations in Somalia, 1992-1996, Naciones Unidas, Nueva York,
1996.
5
de las tropas, la reintegración de éstas a la vida civil, y la destrucción de
sus armas; la elaboración y aplicación de programas de remoción de
minas; el retorno de refugiados y de personas desplazadas; la prestación
de asistencia humanitaria; la supervisión de las estructuras administrativas
existentes; el establecimiento de nuevas fuerzas policiales; la verificación
del respeto de los derechos humanos; la formulación y supervisión de
reformas constitucionales, judiciales y electorales; la observación,
supervisión e incluso la organización y celebración de elecciones y la
coordinación del apoyo para la rehabilitación y reconstrucción económicas.”
13
Las misiones de esta índole guardan mayor similitud con la
acción coercitiva desplegada en Corea, o con la enérgica operación
de mantenimiento de la paz establecida en el Congo, en los años
sesenta, que con las fuerzas de mantenimiento de la paz más
tradicionales de las décadas de los setenta y de los ochenta. El
recurso a la fuerza se ha vuelto más frecuente: en varias ocasiones
se llegado a modificar el mandato de operaciones en curso para
incluirlo. En efecto, el caso de Somalia 14 y el de BosniaHerzegovina15 presentan la particularidad de que en ellas se autoriza
el uso de la fuerza a partir de un determinado momento, en apoyo de
las acciones humanitarias desplegadas. En otras ocasiones se ha
autorizado a un grupo de Estados para usar la fuerza para permitir la
llegada de ayuda humanitaria, como en el caso de Rwanda 16, o para
13 Boutros Boutros Ghali, Suplemento de “Un programa de paz”, Naciones Unidas,
Nueva York, 1995, par. 21.
14 Resolución 794 (1992), de 3 de diciembre de 1992, par. 10, por la que se
autoriza el despliegue de una fuerza multinacional para establecer un entorno
seguro en Somalia y para facilitar la detención de los responsables de los ataques
contra los cascos azules. El caso de Somalia es especialmente complejo porque hay
una sucesión de fuerzas de paz de mandato tradicional (ONUSOM), una fuerza
internacional bajo mandato unificado (UNITAF) y, de nuevo, una operación de
mantenimiento de la paz (ONUSOM II) cuyo mandato fue ampliado en varias
ocasiones hasta incluir el uso de la fuerza.
15 Cfr., entre otras, las Resoluciones 776 (1992) de 14 de noviembre, par. 1; 894
(1993) de mayo de 1993, par. 3; 836 (1993) de 3 de junio, par. 9.
16 La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Rwanda (UNAMIR) había sido
creada mediante la Resolución 872(1993), de 5 de octubre. El despliegue de una
“operación temporal bajo mando y control nacionales, encaminada a contribuir, de
manera imparcial, a la seguridad y la protección de personas desplazadas, los
refugiados y los civiles en peligro en Rwanda”, “usando todos los medios
necesarios para alcanzar los objetivos humanitarios” señalados, fue autorizado
mediante la resolución 929 (1994), de 22 de junio, en la que también se establece
que tendrá una duración máxima de dos meses. En ese periodo, el mandato de la
UNAMIR fue objeto de sucesivas prórrogas y ampliaciones, que reforzaban su
mandato, no sólo mediante un aumento de los contingentes sino también de su
competencia para usar la fuerza con la finalidad de contribuir a la seguridad y
protección de desplazados y refugiados (en este sentido, por ejemplo, la
Resolución 965 (1994), de 30 de noviembre.
6
facilitar el restablecimiento de la democracia, en el caso de Haití 17.
Como algunos autores afirman los elementos de “imposición” y de
“mantenimiento” de la paz se entremezclan , en este desarrollo
paralelo o sucesivo de coaliciones internacionales y de operaciones de
mantenimiento de la paz, lo que no deja de comportar ciertos
riesgos, como la práctica puso en evidencia18.
La autorización del recurso a la fuerza para cumplir la misión pone de
manifiesto que alguna de las facciones beligerantes se muestra
renuente a aceptar las medidas adoptadas por el Consejo de
Seguridad. En estos casos, para que la operación se perciba como un
éxito es necesario no sólo que las fuerzas desplegadas tengan la
capacidad necesaria para hacer un uso adecuado de la fuerza, sino
también para evitar bajas entre los miembros de los contingentes. La
experiencia muestra que es muy complicado conseguir ambos
objetivos 19. No está de más recordar que ya en Un programa de paz,
se pone de relieve el riesgo que puede correr el personal que integra
estas misiones y que el Secretario General, considerando primordial
la protección del mismo, recomendaba al Consejo de Seguridad la
adopción de medidas para garantizar la seguridad de ese personal,
incluidas las acciones coercitivas del Capítulo VII, cuando no optara
por su retirada inmediata. Parecía claro ya entonces, por lo tanto,
que el valor prioritario era el de garantizar la seguridad de la fuerza
20. Se suscita así, por un lado, el problema de la seguridad del
17 Cfr. la resolución 940 (1994), de 31 de julio, par. 4 por la que se autoriza “a los
Estados Miembros a integrar una fuerza multinacional bajo mando y control
unificados y, dentro de ese marco, a recurrir a todos los medios necesarios para
facilitar la partida de Haití de los dirigentes militares, de conformidad con el
acuerdo de Governors Island, el pronto regreso del Presidente legítimamente electo
y el restablecimiento de las autoridades legítimas del Gobierno de Haití”, previendo
que “la fuerza multinacional dará por terminada su misión y que las Misión de las
Naciones Unidas en Haití (UNMIH) asumirá la totalidad de sus diversas funciones
[…] cuando se haya creado un entorno estable y seguro y la UNMIH posea la
capacidad de fuerzas y estructura suficientes para asumir la totalidad de sus
funciones” (cfr. par. 8). Tanto esta resolución como otras posteriores remarcan la
necesidad de una estrecha coordinación entre los comandantes de ambas fuerzas
(cfr. Resolución 964 (1994), de 29 de noviembre. En el caso de Haití, aunque el
establecimiento de la UNMIH había sido aprobado mediante la Resolución 867
(1993), es decir, con anterioridad al despliegue de la fuerza multinacional, su
efectivo despliegue sobre el terreno fue posterior a ésta última, dirigida a preparar
el entorno adecuado.
18 No nos proponemos analizar aquí el alcance ni los problemas que cada uno de
estos problemas plantean en la práctica. La postura de Boutros Ghali queda
expuesta en Un programa de paz, par. 42, y en el Suplemento a un programa de
paz, par. 77-80.
19 Sobre la acción en Somalia, J.D. Donovan/r.P. McLaughlin, “United Nations
Peacekeepers and International Humanitarian Law: can there be an affirmative
duty to prevent war crimes against humanity?, New England International &
Comparative Law Annual, 1998.
20 Cfr. parr. 68. Estas consideraciones son fundamentales para comprender el
desarrollo posterior de algunos acontecimientos.
7
personal de la Organización desplegado en la zona de conflicto, por
otro lado, la cuestión del respeto del derecho internacional
humanitario por dichos contingentes. Aunque parece evidente que
quienes están autorizados a usar la fuerza para lograr el respeto del
derecho internacional humanitario, están también obligados a
respetar sus disposiciones 21.
Es indiscutible que la pasividad frente a infracciones graves del
derecho internacional humanitario, ante violaciones sistemáticas y
masivas de los derechos humanos o ante prácticas de genocidio, de
“limpieza étnica”, etc., mina indefectiblemente la autoridad del
derecho internacional humanitario y la del sistema internacional de
protección de los derechos humanos 22. De hecho la mayoría de la
doctrina coincide en que en estas situaciones no cabe invocar el
principio de no intervención como excusa que justifique esa pasividad
23. En particular, cuando se trata de proporcionar asistencia
humanitaria, la Corte Internacional de Justicia ha señalado que una
característica esencial de la ayuda humanitaria es que se brinda sin
discriminación de ninguna especie y se limita a los propósitos
previstos en la práctica de la Cruz Roja, es decir, prevenir y aliviar el
sufrimiento humano y proteger la vida y la salud y garantizar el
respeto del ser humano. De lo contrario constituiría una intervención
en los asuntos internos de un Estado24. Algunas de las misiones han
suscitado agudas polémicas y han planteado problemas jurídicos cuya
respuesta constituye un reto. Pasamos a exponer brevemente
algunas de las acciones más significativas.
La primera de ellas fue la misión desplegada en el Congo en los años
sesenta. La ONUC fue creada por el Consejo de Seguridad mediante
la resolución 143 (1960), de 14 de julio, que autorizaba al Secretario
General a tomar “en consulta con el Gobierno de la República del
Congo, […] las medidas necesarias para proporcionar a ese Gobierno
la ayuda militar que se requiera hasta que, por los esfuerzos del
Gobierno congolés y la asistencia técnica de las Naciones Unidas,
21 R. Bermejo García, en “Cuestiones actuales referentes al uso de la fuerza en
Derecho Internacional”, Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 9-14;
22 En este sentido, F. Bugnion, “El derecho internacional humanitario puesto a
prueba por los conflictos de nuestro tiempo”, Revista Internacional de la Cruz
Roja, nº 835, 1999, pp 487 – 497.
23 A propósito del derecho/deber de injerencia humanitaria se ha suscitado un
intenso debate en el que no pretende entrar este trabajo. La bibliografía es muy
abundante por lo que me limitaré a citar, a título de ejemplo a M. Bettati, Le Droit
d’ingérence. Mutation de l’ordre international, Ed. Odile-Jacob, París, 1996; C.
Ramón Chornet, ¿Violencia necesaria?. La intervención humanitaria en el Derecho
Internacional, Madrid, Ed. Trotta, 1995.
24 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c.
États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1986, pár. 243.
8
dicho Gobierno considere que las fuerzas nacionales de seguridad
pueden desempeñar debidamente sus funciones.”25
La sangrienta evolución de los acontecimientos desembocó en lo que
el informe del Representante Especial del Secretario General calificó
como una “seria situación de guerra civil”26, y determinó al Consejo
de Seguridad a ampliar el mandato de la ONUC mediante la
Resolución 161 (1961), de 21 de febrero de 1961, por la cual:
“Insta a las Naciones Unidas a que adopten inmediatamente todas las
medidas apropiadas para impedir que se produzca una guerra civil en el
Congo, inclusive acuerdos para la cesación del fuego, la suspensión de
todas las actividades militares, la prevención de los choques y el uso de la
fuerza, en caso necesario, como último recurso” 27.
Posteriormente, con la resolución 169, de 24 de noviembre del
mismo año, el Consejo autorizó al Secretario General a “emprender
una acción vigorosa, con inclusión, en su caso, del uso de la fuerza
en la medida necesaria, para la inmediata para la aprehensión […] de
todo el personal militar y paramilitar y los asesores políticos
extranjeros no dependientes del Mando de las Naciones Unidas, así
como los mercenarios…”28. Hay que tener presente que esta
autorización se inscribía dentro de una política de apoyo al Gobierno
central del Congo, que se tradujo en la ayuda para mantener el
orden público y la integridad nacional 29, y en la condena enérgica de
la actividad del líder secesionista de Katanga30. La ONUC sufrió bajas,
25 Vide S/4387. Conviene recordar que el Consejo de Seguridad se había reunido a
solicitud del Secretario General, y en respuesta a la reclamación del Presidente y
primer ministro de la reciente República del Congo, por la que se denunciaba la
intervención de tropas belgas y se solicitaba el despliegue inmediato de una fuerza
de Naciones Unidas, en un momento de enormes problemas internos derivados del
intento de secesión de Katanga. A esta primera resolución siguieron otras dos: la
resolución 145(1960) de 22 de julio, S/4405, que reitera su anterior petición de
que se proceda a la retirada de las tropas belgas, y la resolución 146(1960), de 9
de agosto, S/4426, por la que se afirma que la entrada de las fuerzas de la ONU en
Katanga es indispensable para asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones
anteriores. Quedaban sentadas de esta manera las bases para la acción de la ONU,
que se verían completadas con otra serie de resoluciones del año siguiente.
26 Actas Oficiales del Consejo de Seguridad, Decimosexto Año, Suplemento de
enero, febrero y marzo de 1961, documento S/ 4691.
27 S/RES 161 de 21 de febrero de 1961, apartado A, par. 1.
28 S/RES. 169 de 24 de noviembre de 1961, par. 4.
29 Ibidem, par. 9.
30 Ibidem, par. 1, 2 y 8. Sobre O.N.U.C., vide P. A. Fernández Sánchez,
Operaciones de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz. La presencia
de la ONU en los conflictos internacionales e internacionalizados, vol. II, Servicio
de Publicaciones de la Universidad de Huelva-Ministerio de Educación y Cultura,
1998, pp. 199-215; G.I.A.D. Draper, “The Legal Limitations upon Employement of
Weapons by the United Nations Force in the Congo”, 12 I.C.L.Q., 1963, p.389; M.
Virally, “Les Nations Unies et l’affaire du Congo en 1960- Aperçus sur le
fonctionnement des instituttions”, A.F.D.I. 1960, P. 563; J. Ballaloud, L’ONU et les
opérations de maintien de la paix, Ed. A. Pédone, Paris, 1971, pp. 37-46; J.
9
pero también provocó daños injustificados a civiles que
comprometerían la responsabilidad, aunque sólo civil, de la
organización.
La acción de la ONUC presenta elementos que se repetirían con el
paso del tiempo. En particular en aquellas situaciones de colapso de
las estructuras estatales, aunque también en otros contextos. El
desmoronamiento de la estructura de un Estado concierne a la
comunidad internacional, porque la estabilidad del sistema
internacional en su conjunto puede verse amenazada. Frente a este
tipo de situaciones el Consejo de Seguridad ha recurrido
regularmente al Capítulo VII de la Carta. En el caso emblemático de
Somalia, la resolución 794 de 3 de diciembre de 1992 afirmó que “la
magnitud de la tragedia humana causada por el conflicto” constituía
por sí misma una amenaza para la paz y la seguridad internacionales
y, acogiendo con beneplácito el ofrecimiento hecho por un Estado
Miembro (par. 8) “a los fines de establecer un ambiente seguro”
para las operaciones de socorro humanitario:
“10. Autoriza, actuando de conformidad con el capítulo VII de la Carta, al
Secretario General y a los Estados Miembros que cooperen en la puesta en
práctica del ofrecimiento mencionado en el párrafo 8 […] para que, en
consulta con el secretario General, empleen todos los medios necesarios a
fin de establecer cuanto antes un ambiente seguro para las operaciones de
socorro humanitario en Somalia.”.
Se autorizaba así a los Estados a recurrir al uso de la fuerza, la
ampliación de esta autorización a la ONUSOM II tendría lugar en
virtud de Resoluciones posteriores, como la Resolución 814 (1993),
de 26 de marzo y, con mayor claridad y contundencia, la resolución
837 (1993) de 6 de junio de 1993, por la que el Consejo de
Seguridad:
“5. Reafirma que el secretario general, en virtud de la resolución 814
(1993), está autorizado para tomar todas las medidas necesarias contra
todos los responsables de los ataques armados mencionados […], incluidos
los responsables de haber incitado públicamente a esos ataques, a fin de
establecer la autoridad efectiva de la ONUSOM II en toda Somalia, incluso
para investigar esas acciones y arrestar, detener y encarcelar a esas
personas a los efectos de su inculpación, enjuiciamiento y castigo”31
ONUSOM II sufrió más de 160 bajas, lo que provocó fuertes críticas
hacia la Organización y hacia la operación en sí por haber corrido
riesgos excesivos y previsibles y por haber sufrido un número de
bajas inaceptable para la Comunidad Internacional. Los gobiernos,
responsables políticamente de la seguridad de sus soldados, siempre
han mostrado reticencias frente a operaciones de riesgo. Después de
Castañeda, Valor jurídico de las resoluciones de las Naciones Unidas, El Colegio de
México, 1967, pp. 98-101).
31 La Resolución 837 (1993) fue adoptada tras los ataques efectuados el día
anterior por una de las facciones (el Congreso de la Unidad somalí) contra personal
de la Operación.
10
Somalia, estas reticencias se han hecho, si cabe, mayores 32. No fue
ese el único motivo de reproche, ya que se demostró que miembros
de las fuerzas de las Naciones Unidas en Somalia cometieron
violaciones de derecho internacional humanitario contra la población
civil 33. Precisamente, esta polémica intervención en Somalia fue uno
de los elementos que haría que el problema del respeto del Derecho
Internacional Humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas
participantes en una operación de mantenimiento de la paz, cobrase
renovada actualidad en la doctrina 34.
El caso de Haití presenta perfiles diferentes. El Consejo de Seguridad
afirmó que una forma de gobierno irreconciliable con los principios
democráticos también representaba una amenaza para la paz, en
virtud del artículo 39 de la Carta 35.
32 Así lo destacan, entre otros, R. Bermejo García, en “Cuestiones actuales
referentes al uso de la fuerza en Derecho Internacional”, Anuario de Derecho
Internacional, 1999, pp. 9-14; S. Thardoor, “The Changing Face of Peace-Keeping
and Peace-Enforcemenr”, 19 Fordham Law Journal, 1995, p. 413.
33 V. Dishonoured Legacy, Report of the Commission of Enquiry into the
Deployment of Canadian Forces to Somalia, Canadian Government Publishing,
Ottawa, 1997, disponible en htpp://www.dnd.ca.somaliae.htm; "Somalia: Human
rights abuses by the UN Forces", Africa Rights Report, Londres, 1993. Italia y
Bélgica iniciaron investigaciones sobre la conducta de sus respectivas fuerzas
armadas en Somalia. Cfr. los Informes de Amnistía Internacional, "AI concerns in
Europe: January-June 1997", AI Index EUR 01/06/97, p. 1, e "Italy: A briefing for
the UN Committee Against Torture", AI Index EUR 30/02/99, p. 10.
34 Vide a título de ejemplo, Simposio sobre Acción Humanitaria y Operaciones de
Mantenimiento de la Paz, Informe del CICR, Ginebra, 1995; y la obra colectiva Les
Nations Unies et le Droit international humanitaire. Actes du colloque international
a l’occasion du cinquintième anniversaire de l’ONU, Genève, 19, 20 et 21 octobre
1995, Pedone, Paris, 1996, en particular, las contribuciones de Shraga, D., “The
United Nations as an actor bound by international humanitarian law”, pp. 317-338;
De Courten, J., “Le Comité International de la Croix Rouge et l’action des Nations
Unies dans les conflits armés”, pp. 339-344; Emanuelli, C., “Les forces des Nations
Unies et le droit international humanitaire”, pp. 345-370; Hampson, F., “States
military operations authorized by the United Nations and the international
humanitarian law”, pp. 371-426. No obstante, la cuestión ya había sido abordada
por eminentes autores tiempo atrás, cfr. J. Pictet, Le droit humanitaire et la
protection des victimes de guerre, Leyden, 1973; D. Schindler, “United Nations
forces and international humaniotarian law”, Études et essais sur le droit
international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de
Jean Pictet, C. Swinarski (red.), CICR-Martinus Nijhoff Publishers, Genève, 1984,
pp. 521-530.
35 D. Thürer, destaca que no se desencadena el mecanismo sancionador previsto
en la Carta, sino medidas coercitivas para restablecer la paz. El autor apunta que,
en el caso de los Estados desestructurados, no se requiere la prestación del
consentimiento del Estado en cuyo territorio se despliega la operación, porque es
imposible obtenerlo cuando el Estado que carece de un Gobierno eficaz y
representativo; como mucho, el consentimiento podría deducirse del interés del
pueblo (“El “Estado desestructurado” y el derecho internacional”, Revista
Internacional de la Cruz Roja, Nº 836, diciembre 1999, pp 731 – 760).
11
El Consejo de Seguridad, mediante la Resolución 940 (1994), de 31
de julio, autorizó a los Estados Miembros a constituir una fuerza
multinacional bajo mando y control unificados, y a usar todos los
medios necesarios para facilitar la salida del régimen militar de Haití,
el rápido retorno del presidente legítimamente elegido y establecer y
para mantener un ambiente estable y seguro. Diseñada inicialmente
como una invasión militar dirigida a eliminar el régimen militar
instaurado, la fuerza pudo desplegarse finalmente con el
consentimiento de la Junta Militar para cumplir el mandato asignado.
Aunque la percepción generalizada es que la operación en Haití fuera
en términos globales un éxito, un incidente protagonizado por uno de
los oficiales americanos permite poner de relieve algunas de las
sombras de la operación, presentes también en operaciones
posteriores y que tal vez representen una limitación inevitable. El
capitán Rockwood, oficial en el servicio de contra-inteligencia, en el
destacamento de Puerto-Príncipe, puso en conocimiento de sus
superiores informes que revelaban tratos inhumanos y graves
violaciones de los derechos humanos en las prisiones de Haití y
solicitó autorización para inspeccionar una de las cárceles. La
autorización fue denegada, aduciendo que la protección de los
derechos humanos no constituía el principal objetivo de la misión. No
obstante, el oficial realizó la inspección por su cuenta, descubriendo,
efectivamente, un cuadro de graves violaciones de los derechos
humanos de los prisioneros. Por desobedecer las órdenes el oficial fue
sometido a juicio, y acusado de otros cargos adicionales. Lo que
resulta interesante es que en el juicio ante el Tribunal Militar, el
capitán Rockwood invocó en su defensa que tenía la obligación de
desobedecer una orden que permitía, por inacción, la comisión de
graves violaciones de derecho humanitario, aduciendo que el derecho
internacional humanitario exige un esfuerzo positivo para prevenir
semejantes violaciones. El tribunal, sin embargo, rechazó esa línea
argumental, afirmando que, de acuerdo con la doctrina de
Nuremberg (y el precedente Calley, referente a la guerra de
Vietnam), un soldado sólo puede incumplir una orden directa de un
superior que exija de él la comisión de un acto ilegal y estimó que,
pese a la situación descubierta en la prisión, la orden impuesta de no
inspeccionar era legal 36.
Llegados a este punto, la paradoja es que el orden internacional
legitime la creación de operaciones en virtud del Capítulo VII para
reaccionar frente a graves violaciones de los derechos humanos y de
derecho internacional humanitario cometidas en el interior de un
Estado, recurriendo a la fuerza si es necesario, y que, sin embargo,
una vez desplegadas sobre el terreno, los imperativos humanitarios
que justificaron su creación se desvanezcan y se produzcan
36 United States v. Rockwood, 1998 WL 47532, 2 (Army Ct Criminal App.), cit,
por J. B. Donovan/ R. P. McLaughlin, op. cit., n. 9.
12
situaciones como las descritas en Haití, Rwanda y Srebenica. En
palabras de Donovan y McLaughlin:
“The legal obligations established in the Geneva Conventions, at
Nuremberg […] indicate that there is a duty to prevent acts of inhumanity
that violate international humanitarian law. But ultimately there is no clear
guideline one can follow so as to determine when or under what
circumstances is a peacekeeper required to prevent their commission.”
Estas preocupaciones conservan su vigencia, aunque en esta parcela
de la escena internacional los acontecimientos se suceden
vertiginosamente planteando continuamente nuevos dilemas. En
efecto, no se habían apagado aún los debates doctrinales sobre la
reactivación del Consejo de Seguridad y la proliferación de
operaciones de “segunda generación” cuando la práctica de “delegar”
el uso de la fuerza en coaliciones internacionales o en organizaciones
regionales reavivó el debate, aunque situándolo ya en otro plano. La
intervención de una organización regional, la OTAN, en Kosovo, sin
autorización explícita del Consejo, alteró de nuevo los términos del
debate 37. Finalmente, la acción en Afganistán trastoca de nuevo el
esquema, al quedar encuadrada la acción en el ámbito del “derecho
inmanente a la legítima defensa individual o colectiva de conformidad
con la Carta de las Naciones Unidas”, en palabras de la Resolución
1368 (2001), de 12 de septiembre de 2001, con independencia de
que la Organización esté llamada a desarrollar actividades de otra
naturaleza en conexión con este último conflicto 38.
3. La actitud de la ONU ante el Derecho Internacional
Humanitario: del “desinterés” inicial a la promoción de su
cumplimiento
Como es bien sabido, la ONU se desentendió inicialmente del derecho
internacional humanitario, por considerarlo incompatible, o al menos
como una señal de desconfianza en su capacidad para garantizar el
efectivo respeto de la prohibición del uso de la fuerza. La crueldad de
los conflictos desarrollados en los años 50 y 60 vino a cambiar la
situación, y este cambio es perceptible ya en los Protocolos
37 Sobre la intervención en Kosovo, cfr. A. Remiro Brotóns, “¿De la asistencia a la
agresión humanitaria? OTAN versus Consejo de Seguridad”, Política Exterior, nº
69, 1999, p. 19; R. Bermejo García, “Cuestiones actuales …”, cit., pp. 48-69; C.
Ramón, “La OTAN, vicaria de la ONU: Reflexiones sobre el sistema de seguridad
colectiva, a la luz del “nuevo concepto estratégico” acordado en Washington, XV
Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 363-383.
38 En particular, vide las Resoluciones 1378 (2001), de 14 de noviembre de 2001
y 1383 (2001), 6 de diciembre de 2001, y las Funciones previstas para las
Naciones Unidas durante el período de transición, en el Anexo II del Documento
S/2001/1154, de 5 de diciembre de 2001, que recoge la carta de 5 de diciembre de
2001 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General y
“Acuerdo de Bonn” (Acuerdo sobre las disposiciones provisionales en el Afganistán
en espera de que se restablezcan las instituciones permanentes de gobierno).
13
Adicionales a los Convenios de Ginebra. En particular, habría que
destacar el artículo 89 del Protocolo Adicional I, que dispone:
"En situaciones de violaciones graves de los Convenios o del presente
Protocolo, las Altas Partes Contratantes se comprometen a actuar, conjunta o
separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y en conformidad
con las Carta de las Naciones Unidas."
Se crea así, en situaciones de violaciones graves, una obligación de
los Estados Parte de garantizar el respeto de los principios del
derecho internacional humanitario que comporta, explícitamente, la
cooperación con las Naciones Unidas.
Esta fórmula cobraría pleno sentido en la práctica una década
después, con el fin de la guerra fría y la activación del Consejo de
Seguridad, que daría lugar, como ya se ha señalado, al
establecimiento
de
numerosas
operaciones
dedicadas
al
mantenimiento de la paz, al restablecimiento de la paz mediante
medidas coercitivas o a la consolidación de la paz, operaciones cuyo
mandato incluía entre otros elementos la promoción del respeto de
los principios humanitarios.
Ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolos contemplan las
operaciones de mantenimiento de la paz. En realidad, tampoco la
Carta las prevé explícitamente, pero como ya se ha comentado,
aporta las bases jurídicas para su creación. Tradicionalmente, la
función de las fuerzas de mantenimiento de la paz ha sido la de
interponerse entre los beligerantes o vigilar la observación de un alto
el fuego o un acuerdo de armisticio. Por eso, uno de los principales
escollos para la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a
las tropas de mantenimiento de la paz era que el derecho pertinente
estaba consagrado en los instrumentos internacionales que rigen la
conducta de los combatientes que participan en conflictos armados
de carácter internacional o no internacional. Es decir, en reglas cuyo
destinatario era el combatiente o participante, pero no el miembro de
una misión de mantenimiento de la paz. No obstante, desde el
momento en que los miembros de estas misiones recurren a la
fuerza, parece lógico considerar aplicables estas normas que, por lo
demás, serían también pertinentes en las clásicas misiones de
observación dirigidas, entre otras cosas, a identificar infracciones
cometidas por los contendientes.
La acción coercitiva llevada a cabo en Corea ha sido citada como
único ejemplo, en el que el Mando de Naciones Unidas haya accedido,
a petición del CICR, a conformarse a las normas de Derecho
Internacional Humanitario. En realidad, el CICR y los Estados que
habían enviado contingentes actuaron de una manera pragmática
que permitía suponer que las Fuerzas sobre el terreno habían
quedado vinculadas bien por la declaración de Estados Unidos, que
14
detentaba el mando unificado de las fuerzas, bien por las
declaraciones de los países de procedencia 39.
En cuanto a las operaciones de mantenimiento de la paz, la primera
fue la Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas, establecida en
1956, tras la crisis de Suez, para garantizar y supervisar el alto fuego
entre las Partes en conflicto. En esta ocasión, como en todas la
operaciones que se establecerían posteriormente, el CICR llamó la
atención del Secretario general de las Naciones Unidas sobre la
necesidad de garantizar la aplicación de los Convenios de Ginebra por
las fuerzas puestas a su disposición.
Para atender a los requerimientos del CICR, la práctica ha sido incluir
referencias al Derecho Internacional Humanitario en los Reglamentos
elaborados para cada una de las fuerzas. En efecto, los reglamentos
de las primeras operaciones de mantenimiento de la paz, contienen
una cláusula sobre la observancia y el respeto de los “principios y el
espíritu” de los convenios, que se aplican al personal militar. Una
disposición similar se contiene en un modelo del acuerdo entre la
ONU y los Estados miembros que suministran contingentes, personal
y material, para las operaciones de mantenimiento de la paz, según
el cual la Fuerza observará los principios y el espíritu de los
Convenios internacionales generales aplicables a la conducta del
personal militar”40. Por otro lado, este mismo modelo de Acuerdo
también precisa que los Convenios a los que se alude son los cuatro
Convenios de Ginebra de 1949, sus dos Protocolos Adicionales de
1977, así como la Convención de la UNESCO sobre la protección de
bienes culturales en situación de conflicto armado, de 14 de mayo de
1954. Siendo un avance, la referencia a los “principios y espíritu” de
los Convenios, y no a las normas en sí no dejaba de suponer una
vaguedad poco deseable 41. Por otro lado, a partir de 1992 es
práctica usual que, tanto los acuerdos concluidos por la Organización
con los Estados que aportan contingentes, como los concluidos con
el estado de sede, en cuyo territorio se va a desplegar la operación,
39
F. Seyersted, United Nations Forces in the Law of Peace and War, Leyden,
1966, pp. 32-41, 184-186; D. Schindler, “United Nations Forces …”, cit., pp. 522523.
40 Véase, A/46/185 del 23 de mayo de 1991. A partir de la adopción de este
modelo, se observa la mayoría de los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas de
la ONU, firmados con los Estados en cuyo territorio se despliegan dichas fuerzas
incorporan una cláusula similar. Cabe destacar que algunos acuerdos recientes con
determinados países ya no se refieren sólo al respeto de los “principios y el
espíritu”, sino también de los “principios y normas” de los convenios
internacionales.
41 Para despejar cualquier duda, el CICR dirigió un informe a los Estados Partes
en los Convenios de Ginebra y a los miembros de la ONU donde se recordaba la
responsabilidad individual y colectiva que corresponde a los Estados de respetar y
hacer respetar el derecho internacional humanitario por los contingentes que
suministran a las Naciones Unidas, en virtud del artículo 1 común a los Convenios
de Ginebra.
15
contengan una cláusula, en función de la cual , sin perjuicio de los
mandatos concretos atribuidos a cada Operación, la ONU se
compromete a velar para que las fuerzas desplegadas desarrollen su
actuación respetando el espíritu de los Convenios generales
aplicables al personal militar 42.
En definitiva, aunque las Fuerzas de mantenimiento de la paz
constituyan órganos subsidiarios de la ONU, las Naciones Unidas
nunca habían asumido como obligación propia la de hacer respetar el
derecho internacional humanitario. Quedaba así abierto el debate
sobre la vinculación de la Organización en cuanto tal por el Derecho
Internacional Humanitario, en el que la ONU alegaba razones de
orden jurídico, político y práctico para rechazar su aplicación per se a
la organización 43.
No obstante, la somera descripción realizada permite comprobar que
se habían realizado pequeños avances. A ellos hay que añadir el que
supone la adopción, en 1994 de la Convención sobre la Seguridad del
Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado 44. Aunque
adoptada precisamente para reforzar la protección del personal de la
ONU, el artículo 20 de la Convención reconoce explícitamente la
aplicación del derecho internacional humanitario a las fuerzas de
Naciones Unidas:
“Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a:
a) La aplicabilidad del derecho internacional humanitario ni de las
normas universalmente reconocidas de derechos humanos según figuran
en instrumentos internacionales en relación con la protección de las
operaciones de las Naciones Unidas y del personal de las Naciones Unidas
y el personal asociado, ni a la responsabilidad de ese personal de respetar
ese derecho y esas normas “
42 Un estudio más detallado de varios de estos acuerdos puede verse en Les
Nations Unies et le Droit International Humanitaire, op. cit. en las contribuciones
de
R. Zacklin, “The United nations and the elaboration of international
humanitarian law. General Report”, pp. 39-53 y D. Shraga “The United Nations as
an actor bound by international humanitarian law”, pp. 317-338.
43 Los argumentos principales aducidos son que la ONU no es Parte en los
Convenios de Ginebra y que éstos no prevén la ratificación por organizaciones
internacionales; por otro lado, la ONU ha señalado que no podría ser equiparada a
una parte en conflicto o a una potencia en los sentidos de los Convenios de
Ginebra; finalmente, la aplicación de algunas disposiciones de los Convenios, en
particular las referentes a la represión penal de las infracciones, tampoco sería
posible para la Organización.
44 Según la Convención de Naciones Unidas sobre la seguridad del personal de
Naciones Unidas y del personal asociado, de 9 de diciembre de 1994 (A/ Res.
49/59, de 17 de febrero de 1995, Anexo), todo ataque al personal de las N.U.
adscrito a operaciones de mantenimiento de la paz constituye un ilícito
internacional cuando dichas fuerzas no emprenden acciones sobre la base del
Capítulo VII (art. 2 y 9). La Convención precisa que esta disposición no excluye la
aplicación de las normas de derecho internacional humanitario (art. 8 y 20). De
modo que, en caso de ataque a dichas fuerzas, la aplicación de uno no excluye la
aplicación de la otra (cfr. A. Bouvier, “Convention sur la sécurité du personnel des
N.U. et du personnel associé: présentation et analyse”, R.I.C.R., 1995, p. 723)
16
Es una disposición que concuerda con lo previsto en el artículo 1
común a los cuatro Convenios de Ginebra, según el cual: "Las Altas
Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el
presente Convenio en todas las circunstancias". El Protocolo Adicional
I contiene la misma disposición en su artículo 1. 4. Aunque el
Protocolo Adicional II no haga referencia a ella, se entiende, no
obstante, que en virtud del artículo 3 común la obligación de respetar
y hacer respetar 45 se aplica tanto a los conflictos internacionales
como a los conflictos no internacionales 46.
La obligación de “respetar", aunque su interpretación no haya dejado
de suscitar debates, parece clara en cuanto a su contenido: los
Estados deben adoptar todas las medidas a su alcance para
garantizar el respeto de las normas de derecho internacional
humanitario por parte de sus órganos y de cuantos estén bajo su
jurisdicción 47. Por lo tanto las fuerzas armadas de un Estado deben
respetar las normas del derecho internacional humanitario en su
propio territorio, y en territorio extranjero 48. Las dudas que pudieran
subsistir en cuanto al alcance de esta obligación deberían diluirse con
el claro pronunciamiento realizado a este respecto por Tribunal Penal
Internacional para ex Yugoslavia (TPIY) en el caso Tadic.
La
sentencia afirma que el Estado viola sus obligaciones impuestas por
el derecho internacional humanitario no sólo cuando sus fuerzas
armadas en el extranjero violan las normas humanitarias, sino
también cuando los responsables, independientemente de su
nacionalidad, son personas que actúan bajo el mando y control del
Estado aunque no pertenezcan a sus fuerzas armadas. Precisamente,
45 Como se recordará, la Corte Internacional de Justicia afirmó que los principios
estipulados en el artículo 3, tienen un carácter consuetudinario y obligatorio, y
reflejan “las exigencias elementales de humanidad” que han de respetarse en
todas las circunstancias. Cfr. Asunto Nicaragua, C.I.J. Recueil 1986, arrêt du 27
juin 1986,pp. 112-115, par. 215-220.
46 Sobre este particular, subraya Condorelli, que si bien la definición que ofrece el
Protocolo adicional II de los conflictos sin carácter internacional, no los acoge
explícitamente bajo la obligación de respetar y hacer respetar, entran en su ámbito
en la medida en que el Protocolo II es simplemente una elaboración del artículo 3
común de los cuatro Convenios de Ginebra, tal y como afirma el artículo 1.1. de
dicho Protocolo (Cfr. L. Boisson de Chazournes/ L. Condorelli, “Nueva
interpretación del artículo 1 común a los Convenio de Ginebra: protección de los
intereses colectivos”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 837, pp.67-87)
47 Cfr. en este sentido, Liceité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires,
avis consulktatif, 8 juillet 1996, pár. 79; Activités militaires et paramilitaires au
Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt,
C.I.J. Recueil 1986, pár. 220.
48 El fiscal c. Duscko Tadic, TPIY, Sala de apelaciones, sentencia, La Haya, 15 de
julio de 1999, asunto no IT-94-1. Basta un control efectivo de carácter general: no
es necesario comprobar que cada violación haya sido cometida bajo el control
específico de un órgano del Estado o en cumplimiento de una orden concreta
proveniente del mismo.
17
las operaciones de mantenimiento de la paz emprendidas directa o
indirectamente por las Naciones Unidas constituyen uno de los
ejemplos más frecuentes en los que las fuerzas armadas de un
Estado pueden verse implicadas en acciones militares en territorio
extranjero.
En el caso de las acciones llevadas a cabo por una coalición
internacional “autorizadas" por el Consejo de Seguridad, las tropas
siguen bajo el mando y control del Estado al que pertenecen, por lo
que la obligación de respetar el derecho internacional humanitario
corresponde a ese Estado. Las Naciones Unidas, sin embargo, no
están exentas de toda responsabilidad en esos casos y deberían velar
para que tales operaciones, emprendidas bajo su autorización y que
responden a los propósitos de la Organización, se lleven a cabo de
acuerdo con las normas de Derecho Internacional, y en particular
respetando plenamente el Derecho Internacional Humanitario. Existe,
en palabras de Condorelli, una “responsabilidad especial de las
Naciones Unidas garantizar el respeto del derecho internacional
humanitario”. En el caso de operaciones llevadas a cabo directamente
por fuerzas de las Naciones Unidas, las tropas actúan como órganos
de la ONU colocados bajo el "mando operacional" del Secretario
General o de su representante: su actuaciones comprometen
directamente la responsabilidad de la Organización, también en lo
referente a la observancia de las normas humanitarias 49. Cabe
recordar que las fuerzas de mantenimiento de la paz que llevan a
cabo operaciones bajo el mando y control de la ONU son
consideradas organismos subsidiarios. En la medida en que
generalmente se reconoce que la ONU posee personalidad jurídica, la
organización puede ser considerada responsable de violaciones
cometidas por el personal bajo su control y obligada a reparar, como
en el caso daños producidos por la ONUC 50. No obstante, la relación
de los contingentes nacionales que integran la operación con su
propio Estado no desaparece por completo. El Estado conserva cierto
control y "mando disciplinario" sobre su personal. Existe por lo tanto
un vínculo doble, y también una doble responsabilidad que, lejos de
representar un obstáculo, debería constituir una garantía reforzada,
en cuanto al cumplimiento del derecho internacional humanitario.
Como se verá más adelante, esta interpretación está respaldada en
la actualidad por el Boletín del Secretario General 51.
49 Sobre este punto, v. Shraga, ibid., así como C. Emmanuelli, "Les forces des
Nations Unies et le droit international humanitaire", ibíd., pp. 345-370.
50 En el caso del Congo, las Naciones Unidas asumieron la responsabilidad por los
daños no justificados por las necesidades militares que fueron causados a civiles
por los miembros del contingente de cascos azules, daños, si bien se trataba sólo
de una responsabilidad civil.
51 Vide en particular las disposiciones referentes a la aplicación de la legislación
nacional (artículo 2) y a las sanción de las infracciones (art. 4).
18
Por su parte la obligación de “hacer respetar” alcanza a todos, estén
o no envueltos en un conflicto armado, e implica el deber de adoptar
todas las medidas posibles para garantizar el respeto de las normas
por parte de los demás. La obligación de “hacer respetar” es, en este
sentido más difusa, pero su alcance ha ido perfilándose
progresivamente, en la medida en que ha servido de fundamento
para legitimar intervenciones humanitarias 52.
En cuanto al hecho de que la obligación referida esté vigente “en
todas las circunstancias”, implica que de ella se desprenden algunas
consecuencias para los Estados en tiempo de paz, fundamentalmente
la obligación de difundir el derecho internacional humanitario y la de
incorporarlo en su ordenamiento jurídico interno. La práctica
contemporánea evidencia, como varios autores han puesto de
relieve, que el efectivo cumplimiento de estas obligaciones en tiempo
de paz es un factor crucial para que el derecho internacional
humanitario sea respetado durante las situaciones de conflicto
armado 53. Aunque, desde cierta perspectiva, el Derecho
Internacional Humanitario sea complejo también debe ser
comprensible y aplicable durante el combate mismo y no sólo
después. La aplicación de los principios de humanidad más
elementales, como ha recalcado E. David no requiere una formación
de jurista, y hay que subrayar, además, que existen disposiciones en
los Convenios de Ginebra y en sus Protocolos adicionales relativas a
la obligación de los Estados de proceder a su difusión y a la
formación de la población civil y , muy en particular, a los miembros
de las fuerzas armadas, a quienes incumbe una mayor
responsabilidad en su aplicación 54.
Después de los excesos cometidos por miembros de algunos
contingentes en Somalia y de situaciones como la de Srebenica ,
pese a las reticencias por parte de Naciones Unidas de aceptar algo
52 Aunque el discurso del Consejo de Seguridad se suela situar en otro nivel, esta
obligación aparece implícitamente en algunas de sus resoluciones. En efecto, el
Consejo de Seguridad, en varias ocasiones ha recordado la necesidad de hacer
respetar el derecho internacional humanitario, en particular, refiriéndose a
situaciones de conflicto en estados “fallidos” A título de ejemplo, cfr. 788 (1992) de
19 de noviembre de 1992; 813 (1993) de 26 de marzo de 1993; 911 (1994) de 21
de abril de 1994 sobre Liberia y 1181 (1998) de 13 de junio de 1998 y 1231
(1999) de 11 de marzo de 1999, 1260 (2000) de 20 de agosto y 1315(2000) de 14
de agosto de 2000, relativas a Sierra Leona.
53 Sobre este particular, vide L. Condorelli/L. Boisson de Chazournes, “Quelques
remarques à propos de l’obligation de ‘respecter et faire respecter’ le droit
international humanitaire ‘en tooutes circonstances’”, Études et essais sur le droit
international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de
Jean Pictet, C. Swinarski (red.), CICR-Martinus Nijhoff Publishers, Genève, 1984, p.
18
54 R. Murphy, “La formación en derecho internacional humanitario para las
operaciones multinacionales de apoyo a la paz. Lecciones aprendidas de la
experiencia”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 840, pp 953 - 966
19
más que el compromiso de actuar “conforme al espíritu y principios”
de los Convenios de Ginebra, el CICR inició en 1995 una serie de
reuniones de expertos con la finalidad de analizar el tema de la
aplicación del Derecho internacional Humanitario a las fuerzas de
Naciones Unidas. La iniciativa tenía por objeto identificar un conjunto
de normas esenciales que fueran aplicables a las operaciones para
el mantenimiento de la paz y a las acciones coercitivas. El texto
resultante fue sometido por el CICR a la Secretaría de Naciones
Unidas y constituiría la base del Boletín del Secretario General,
promulgado el 6 de agosto de 1999 y que entró en vigor seis días
después, el 12 de agosto de 1999, coincidiendo por lo tanto con el
cincuentenario de la adopción de los cuatro Convenios de Ginebra 55.
4. El Boletín
interrogantes
del
Secretario
General:
respuestas
e
Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, el Boletín es un
texto administrativo promulgado por el Secretario General en su
calidad de funcionario de mayor rango de la Organización, que actúa
como “comandante en jefe” de las operaciones de Naciones Unidas
(por decisión, normalmente, del Consejo de Seguridad) 56. Hay que
recordar que los reglamentos de algunas operaciones de
mantenimiento de la paz –por ejemplo, la Fuerza de Emergencia de
Naciones Unidas, o la Fuerza de Naciones Unidas en el Congo–
también fueron promulgados bajo esta forma de Boletín del
secretario General.
Según dispone su breve preámbulo,
las instrucciones y
recomendaciones del Boletín van dirigidas a las tropas que participan
en una operación bajo el mando y control de la ONU 57. Por lo tanto,
no a las acciones emprendidas por un Estado o coalición de Estados,
o por una organización, bajo autorización del Consejo de Seguridad
de acuerdo con el Capítulo VII. En ese caso, la responsabilidad de
55
Shraga, D. “United Nations Peacekeeping Operations: Applicability of
International Humanitarian Law and Responsibility for Operations-Related Dam
age”, 94 A.J.I.L. 2000, pp. 406-412.
56 Para mayor detalle sobre este particular, vide L. Condorelli, “Le azioni dell’ONU
e l’applicazione del diritto internazionale umanitario: il “bolletino” del Segretario
generale del 6 agosto 1999”, Rivista di diritto internazionale, 1999, p. 1070.
57 Boletín del Secretario General, 6 de agosto de 1999, ST/SGB/1999/13. Los
recientes acontecimientos han demostrado que la ONU tiene la tendencia a delegar,
autorizando la creación de una fuerza multinacional bajo mando de un Estado o de
una organización regional de seguridad. Condorelli ha sostenido que incluso en este
supuesto la organización conserva una parte de la responsabilidad, en virtud del
mandato conferido por la Carta de las Naciones Unidas y del carácter
consuetudinario del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra. La ONU debería
actuar como garante y velar para que las fuerzas participantes respeten las normas
del derecho internacional humanitario (Cfr., “Nueva interpretación del artículo 1
común a los Convenio de Ginebra, cit. pp.67-87).
20
aplicar y hacer respetar las normas del derecho internacional
humanitario incumbe a los Estados que participan 58.
Al circunscribir su ámbito de aplicación, la sección 1 del Boletín
establece:
“1.1. Los principios y normas fundamentales del derecho internacional
humanitario establecidos en el presente boletín serán aplicables a las fuerzas
de las Naciones Unidas cuando participen activamente en éstas como
combatientes en situaciones de conflicto armado, en la medida de su
participación y mientras dure ésta. Serán también aplicables en acciones
coercitivas o en operaciones de mantenimiento de la paz cuando esté
permitido el uso de la fuerza en legítima defensa.
1.2 La promulgación del presente boletín no afecta al estatuto de protección
de que gozan los miembros de las operaciones de mantenimiento de la paz en
virtud de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones
Unidas y el personal asociado, de 1994, o a su estatuto de no combatientes,
siempre que tengan derecho a la protección otorgada a los civiles con arreglo
al derecho internacional de los conflictos armados.”
Con esta disposición intenta cerrarse el debate acerca del estatuto de
los miembros de las fuerzas: el tipo de intervención determinará su
equiparación o no a un combatiente o su consideración como civil59.
La sección 5, en su párrafo 4, añade, que las instalaciones y equipos
militares de las operaciones de mantenimiento de la paz, como tales,
no se considerarán objetivos militares. Por otro lado, hay que resaltar
que el Boletín no entra a distinguir entre conflictos internos e
internacionales, se aplica por, consiguiente, con independencia de la
calificación jurídica que el conflicto merezca 60.
En cuanto a su contenido, el elenco de principios y normas enunciado
por el Boletín no tiene un carácter exhaustivo ni es excluyente de
otra normativa aplicable, según la sección 2:
“Las presentes disposiciones no constituyen una lista exhaustiva de principios
y normas del derecho internacional humanitario por las que debe regirse el
personal militar, y no menoscaban su aplicación, ni sustituyen a la legislación
nacional a la que está sujeto el personal militar durante la operación.”
No podía ser de otro modo ya que se trata de un documento breve
cuya finalidad es establecer “los principios y normas fundamentales
de derecho internacional humanitario aplicables” a las fuerzas de
Naciones Unidas.
58 Sobre este tipo de acciones, autorizadas por las Naciones Unidas pero llevadas a
cabo bajo mando y control estatal o de una organización internacionale, cfr. P.
Benvenuti, “Forze multinazionali e diritto internazionali umanitario”, en Comando e
controllo delle Forze di pace e nelle coalizioni militari , N. Ronzitti (dir.), Ed. Franco
Angeli, Milán, 1999, pp. 222 y ss.
59 Cfr. E. David, Principes de Droit des conflits armés, 2 ed., Bruylant, Bruselas,
1999, p. 223.
60 Así lo subraya L. Condorelli, “Le azioni dell’ONU …”, cit. p.1071.
21
Por otro lado, en la sección 3 se asume expresamente la
responsabilidad de la Organización respecto al cumplimiento del
derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones
Unidas, tanto si se concierta un acuerdo sobre el estatuto de las
fuerzas como en ausencia del mismo. Se zanja así otra cuestión
ampliamente controvertida.
No obstante su brevedad, aborda una amplia gama de cuestiones,
fundamentales todas ellas. En contra de lo que podía esperarse no se
limita a recoger normas consuetudinarias, como límite mínimo a
respetar necesariamente, en algunos puntos refleja disposiciones
meramente convencionales 61.
En caso de violaciones del derecho internacional humanitario, la
sección 4 establece:
“ los miembros del personal militar de una fuerza de las Naciones Unidas
serán enjuiciados ante los tribunales de sus países de origen.”
Como ha apuntado A. Ryniker, esta disposición no debe entenderse
como una restricción del principio de la jurisdicción penal universal en
caso de infracciones graves del derecho internacional humanitario
que, lógicamente, sigue siendo válido 62. Pero el hecho de que esta
disposición confíe la sanción de las infracciones cometidas por el
personal militar a los estados de procedencia, suscita también otra
reflexión. Como ya se ha apuntado en otro momento, el personal que
integra los contingentes nacionales puestos a disposición de Naciones
Unidas continúa siendo un personal militar sometido a las normas
disciplinarias y a las órdenes de su Estado de origen. Por lo tanto, en
virtud del Derecho Internacional Humanitario incumbe al Estado
sancionar al personal bajo su mando, aunque haya sido puesto a
disposición de Naciones Unidas. Lo que hay que destacar es que con
esta disposición, el Boletín probablemente pretenda subrayar que los
Estados tienen la obligación de ejercer esa función sancionadora no
sólo en su propio nombre, sino también actuando por cuenta de las
Naciones Unidas porque la Organización no puede hacer frente a esa
disposición directamente. En este sentido, en palabras de Benvenuti,
la ONU tiene que asegurarse de que los Estados actúan en su lugar 63
Cuando se aborda la protección de la población civil (sección 5) el
Boletín recuerda el principio fundamental de la distinción entre
objetivos militares, y personas y bienes civiles. Reproduciendo las
normas generalmente aceptadas sobre la prohibición de ataques
61
Un análisis más detallado de las disposiciones de uno y otro carácter puede
verse en Shraga, D. “United Nations …” cit., p. 408, nn. 13-15 y P. Benvenuti, “Le
respect du droit international humanitaire par les forces des Nationes Unies: la
circulaire du secretaire General”, en 105 Revue Générale de Droit International
Public, 2001, pp. 351-371.
62 Cfr. “Respeto del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las
Naciones Unidas”, Revista Internacional de la Cruz Roja Nº836, 1999, pp. 795 –
805.
63 P. Benvenuti, “Le respect du droit international…”, cit., pp. 369-370; L.
Condorelli, “Le azioni dell’ONU …”, cit. p. 1071-1072.
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indiscriminados y represalias, y la necesidad de adoptar las
precauciones necesarias para evitar o reducir al máximo la pérdida
de vidas y los daños a civiles.
En cuanto a los medios y métodos de combate, la sección 6 recoge
también otra norma consuetudinaria y esencial, según el cual el
derecho de elección de las Partes no es ilimitado. Tras estipular, con
carácter general que las fuerzas de Naciones Unidas “respetarán las
normas que prohiben o restringen el uso de ciertas armas y métodos
de combate en virtud de los instrumentos pertinentes del derecho
internacional humanitario”, se hace referencia a medios concretos
(gases asfixiantes, venenosos o de otro tipo y los métodos de guerra
biológica, las minas antipersonal de fragmentos indetectables, las
trampas explosivas, las armas incendiarias, etc) y a otras normas de
carácter general como la prohibición de usar medios y métodos que
causen daños superfluos .
Se prohibe la orden de que no haya sobrevivientes, atacar
bienes indispensables para la supervivencia de la población civil,
causar daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente
natural, y las operaciones dirigidas contra instalaciones que
contengan fuerzas peligrosas. Existe también una disposición dirigida
a garantizar la protección de los bienes culturales, prohibiendo todo
ataque contra los mismos y también que se utilicen los bienes
culturales y sus alrededores inmediatos para fines que pudieran
exponerlos a sufrir daños o destrucción 64.
La sección 7 contempla el tratamiento debido a los civiles y personas
fuera de combate, disponiendo que deben ser tratados con pleno
respeto y sin discriminación, y haciendo referencia especial al caso de
las mujeres y los niños. En cuanto a las personas detenidas, el
artículo 8 les concede mutatis mutandis un tratamiento conforme a
las disposiciones del III Convenio de Ginebra.
Finalmente, la sección 9 regula lo referente al respeto de los heridos,
los enfermos y el personal médico y de socorro.
Con posterioridad a la promulgación del Boletín del Secretario
General, también el Consejo de Seguridad ha mostrado su
preocupación e implicación en la obligación de “hacer respetar el
derecho internacional humanitario”, aunque ciñéndose a un problema
específico: el de la protección de los civiles durante los conflictos
armados 65. La resolución finalmente adoptada por el Consejo
64
No se contempla excepciones basadas en la necesidad militar como hace el
artículo 4 de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales
en caso de conflicto armado.
65
El proceso se inició con una declaración del Presidente del Consejo de
Seguridad (Doc. ONU S/PRST/1999/6, de 12 de febrero de 1999) en el que
solicitaba al Secretario General recomendaciones dirigidas a mejorar la protección
de los civiles en los conflictos armados. El Secretario General, en respuesta,
presentó un informe en el que se proponía un amplio elenco de posibles medidas,
tanto de carácter preventivo como represivo, que constituían manifestaciones de
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expresa en este sentido "su profunda preocupación por la
disminución del respeto de los principios y el derecho internacional
humanitario (...), y "declara que está dispuesto a afrontar las
situaciones de conflicto armado en que la población civil es objeto de
ataques o la asistencia humanitaria destinada a ella es obstaculizada
deliberadamente, en particular considerando la adopción de medidas
apropiadas a disposición del Consejo" 66. Esta preocupación se
mantiene en resoluciones posteriores, como las resoluciones 1318
(2000), de 7 de septiembre de 2000, y 1327 (2000), de 13 de
noviembre de 2000, y también en las declaraciones de su Presidente,
como la de 31 de enero de 2001 (S/PRST/2001/3). Cabe destacar, en
particular, algunas de las afirmaciones contenidas en el Anexo de la
Resolución 1327 (2000), de 13 de noviembre de 2000, en la que el
Consejo de Seguridad:
“Resuelve conferir a las operaciones de mantenimiento de la paz unos
mandatos claros, convincentes y viables;
Reconoce la importancia crítica de que las operaciones de
mantenimiento de la paz tengan, según sea apropiado y dentro de sus
mandatos, una capacidad de disuasión convincente;
Exhorta a las partes en futuros acuerdos de paz, incluidas las
organizaciones y los convenios regionales y subregionales, a que se
coordinen y cooperen plenamente con las Naciones Unidas desde la
etapa inicial de las negociaciones, teniendo presente la necesidad de
que todas las disposiciones para las operaciones de mantenimiento de la
paz satisfagan condiciones mínimas, incluid[o] … el cumplimiento de las
normas y principios del derecho internacional, en particular el derecho
internacional humanitario y la legislación sobre derechos humanos y
refugiados.”67
En esta ocasión es una resolución del Consejo de Seguridad la que
subraya la necesidad de que, entre las condiciones mínimas que
deben satisfacer las regulaciones de las operaciones para el
mantenimiento de la paz figure, en particular, el cumplimiento del
derecho internacional humanitario.
No cabe duda de que este texto constituye un evidente refuerzo,
genérico ciertamente, de la iniciativa acometida por el Secretario
General en el Boletín de 1999.
5. Consideraciones finales
Situaciones como las de Haití, Rwanda, y, de modo más llamativo
aún, Srebenica, plantean la cuestión de en qué medida la obligación
esta obligación "hacer respetar" el derecho internacional humanitario (.Doc. ONU
S/1999/957, de 8 de septiembre de 1999).
66 Resolución del Consejo de Seguridad 1265 (1999), de 17 de septiembre de
1999.
67 Resolución del Consejo de Seguridad 1327 (2000), de 13 de noviembre de
2000, Anexo, Apartado I.
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de “respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario”
pesa sobre las operaciones de mantenimiento de la paz. Algunos
autores han propuesto que las Naciones Unidas debieran enunciar
una medida de carácter operativo que proporcionara una guía clara
sobre la obligación positiva de los soldados de las operaciones para
prevenir
violaciones
de
derecho
internacional
humanitario,
especialmente, aquellas violaciones dirigidas contra la población civil
y los no combatientes. El problema es determinar el umbral a partir
del cual las consideraciones relativas a la protección del personal del
contingente deben prevalecer sobre ese deber de hacer respetar el
derecho internacional humanitario, y la práctica de la Organización,
así como la de los Estados que aportan contingentes, parece apuntar
Rwanda y la
que ese umbral es muy bajo 68. Somalia, Haití,
actuación en Srebenica, demuestran que para la organización el valor
esencial es garantizar la seguridad de sus fuerzas. De ahí que se
ponga en entredicho la capacidad de la Organización para
operaciones de “imposición de la paz”, porque ni los mandatos ni la
dotación de los contingentes permiten llevarlas a cabo. Tras la
eclosión de los años noventa algunos autores apuntan que asistimos
a un cierto “cansancio” del peacekeeping: las operaciones de
mantenimiento de la paz están recibiendo de nuevo mandatos más
“tradicionales” y se percibe una separación más neta respecto de las
acciones de coerción.
En este sentido, hay felicitarse por los buenos propósitos formulados
por el Consejo de Seguridad, con carácter general, para futuras
operaciones de mantenimiento de la paz 69. Habrá que esperar para
ver cómo se ponen en práctica y cómo se afrontan algunas de las
graves paradojas apuntadas .
Centro de Estudios y Análisis de Seguridad
Universidad de Granada
http://www.ugr.es/~ceas
68 J. B. Donovan/ R. P. McLaughlin, op. cit., notas 264-266.
69 Cfr. Resolución del Consejo de Seguridad 1327 (2000), de 13 de noviembre de
2000, Anexo, Apartado I.
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