La Agenda del Presidente y la oposición legislativa en México y

La Agenda del Presidente y la oposición legislativa en México y Chile: una aproximación
al factor ideológico
Por Carlos Javier Vázquez Ferrel1
La exposición está basada en un avance preliminar de mi proyecto de investigación
doctoral. El tema de la ponencia está centrado en brindar una aproximación de la influencia
que ejerce la oposición legislativa respecto la agenda legislativa del Presidente. Se hace
énfasis en la amplitud del bloque de la oposición y el factor ideológico como elementos que
intervienen en la presentación de iniciativa por parte del Presidente, y prefiguran la
cooperación de la oposición para lograr la aprobación de las iniciativas del Presidente. La
investigación compara dos casos: Chile (1994-2010) y México (1997-2012).
El Jefe del Ejecutivo es el actor político con la mayor capacidad para impulsar una agenda
política y legislativa, la cual modela el debate político nacional. Además, como responsable
central del gobierno y personalización del poder gubernamental, el Presidente es
identificado por los ciudadanos como el principal responsable de los niveles de bienestar
social, económico y seguridad, que alcanza un país en específico. Sin embargo, esta
centralidad se encuentra lejos de otorgarle el monopolio de la conducción del gobierno. Ya
que en los sistemas presidenciales, como los de América latina, el Presidente requiere
construir el apoyo suficiente en el Congreso para lograr la aprobación de las iniciativas que
mantengan en funcionamiento su gobierno.
En mi proyecto de investigación se exploran los factores que intervienen para que el
Presidente logre conseguir el apoyo suficiente en el Congreso, específicamente para que la
oposición legislativa coopere apoyando las iniciativas del Ejecutivo. El estudio está
centrado en las iniciativas vinculadas al ámbito nacional que son presentadas por el Poder
Ejecutivo en el Congreso. Se excluyen las iniciativas relacionadas al ámbito internacional,
1
Estudiante de doctorado del programa en Estado de Derecho y Buen Gobierno, de la Universidad de
Salamanca, España. Becario CONACyT
propuestas de designación y acuerdos parlamentarios. Esto se hace con el objetivo de
distinguir las iniciativas relacionadas con la administración del día a día, de las que
requieren mayor participación del Congreso y potencian la influencia de la oposición
legislativa en la aprobación de las mismas.
Las razones para seleccionar como casos de estudio a Chile y México son múltiples. La
primera de ellas es que la literatura especializada en la relación Ejecutivo-Legislativo
coincide en clasificar a Chile y México como casos disimiles donde el Poder Ejecutivo de
Chile es uno de los más poderosos en atribuciones legislativas de la región, mientras que el
Ejecutivo mexicano es uno de los más débiles (PNUD, 2004)2. Una de las implicaciones
que conlleva configurar un Ejecutivo poderoso, es que éste tenderá a revelar un rol
preponderante en la actividad legislativa. Esta teoría ha sido validada para ambos casos
confirmándose sus postulados (García Montero, 2009).
Por otra parte, si se profundiza un poco más en el análisis cualitativo del las iniciativas
propuestas podremos verificar con mayor precisión la capacidad real de impulsar iniciativas
específicas por parte de los Presidentes. En este sentido, el estudio se centra en las
iniciativas legislativas que requieren mayorías especiales para su aprobación, las cuales
implican cambios sustanciales, muchas veces considerados prioritarios por los miembros
del gobierno, así como para su aprobación es necesaria la cooperación de la oposición
legislativa. De tal manera que un Jefe del Ejecutivo que se muestre poco capaz de
emprender exitosamente las negociaciones respecto su agenda legislativa corre el riesgo de
caer en una parálisis que detenga la puesta en marcha de políticas públicas clave por su
gobierno.
2
La literatura utiliza diferentes criterios, aunque la más utilizados es la clasificación de las atribución
legislativos del Poder Ejecutivo en poderes proactivos y reactivos del Poder Ejecutivo. Los poderes proactivos
son: establecer decretos sin la necesidad del pronunciamiento del Parlamento, tratamiento de urgencia a
iniciativas concretas enviadas por el Ejecutivo, forzar al Parlamento para aprobar o rechazar iniciativas
específicas, y poderes presupuestales. Los poderes reactivos son: iniciativa exclusiva, veto y plebiscito
(Shugart y Carey, 1992).
La base de datos que estamos construyendo se integra por las iniciativas presentadas por los
Ejecutivos de Chile (1995-2010) y México (1997-2012), a las cuales se les clasifica en
función de la mayoría necesaria para su aprobación. Aquí se presentan las iniciativas que
requieren mayorías ordinarias (mayorías simples) o calificadas (2/3) para su aprobación. El
Ejecutivo mexicano presentó 26 iniciativas de rango constitucional de las cuales logró la
aprobación de 13. Por su parte, el Ejecutivo chileno presentó, también, 26 iniciativas de
rango constitucional de las cuales se aprobaron 10. Para este segmento de iniciativas, las
que requieren mayorías calificadas, los factores hasta ahora identificados por la literatura
tienen un débil poder explicativo, ya que pese a que el Poder Ejecutivo chileno es más
poderoso que el Ejecutivo mexicano en atribuciones legales, en la arena legislativa ambos
obtienen resultados similares.
Teorías explicativas
Uno aspecto dejado de lado por parte de la Ciencia Política de nuestros días, salvo notables
excepciones (Morgenstern, Javier Negri, y Pérez-Liñán, 2008) (Pasquino, 1997) (Jiménez
Badillo, 2006) (García Díez y Barahona Martínez, 2002), es el estudio de la organización
de la oposición política y su influencia en el perfil que adquiere el sistema político. Por otra
parte, México y Chile cuentan, comparativamente, con los partidos de oposición con mayor
raigambre en la sociedad, cohesión y estabilidad en el tiempo, en América latina. Mi tesis
considera la fortaleza y el comportamiento de la oposición legislativa como factores clave
para explicar la fluidez de la relación entre Poderes para ambos países.
La fortaleza está vinculada a la oposición como bloque y se encuentra influida por variables
algo más estables en el tiempo, y son: el porcentaje de espacios ocupados por el bloque de
la oposición en el Parlamento y la polarización ideológica de los principales partidos con
representación parlamentaria, entendida ésta como la distancia ideológica en el continuum
izquierda-derecha entre el gobierno y el bloque de partidos políticos de oposición. Por otra
parte, se considera como factor que disminuye la capacidad de influencia de la oposición e
incrementa la del Ejecutivo, el margen electoral por el que resultó electo el Presidente, ya
que un amplio margen electoral implicaría un mandato más claro respecto al programa de
gobierno del Presidente.
Contraste de factores
El Recuadro 1 está integrado por los datos de los factores mencionados:
Recuadro 1: Distribución de iniciativas por Presidentes en México y Chile
Presidentes/
País
Chile
Eduardo Frei I
(1994-1998)
Eduardo Frei II
(1998-2000)
Ricardo Lagos I
(2000-2002)
Ricardo Lagos II
(2002-2006)
Michelle
Bachelet
(2006-2010)
México
Ernesto Zedillo
(1997-2000)
3
% en el
Parlamento Margen
de
electoral
oposición
46,15
Iniciativas
presentadas
33,57
47,02
47,02
2,6
51,19
Iniciativas
Iniciativas
constitucionales
3
Polarización constitucionales aprobadas,
presentadas
sobre total
presentadas
210
0.26
13
76
0.36
1
98
0.36
2
257
0.50
4
2/6
5/14
46,2
7
296
0.48
6
3/6
49,68
22,77
56
0.3
4
2/4
La polarización se obtiene a través de restar las medias más alejadas de la autocolocación de los legisladores
de los grupos parlamentarios considerados, dividida por el máximo ideológico, que es 9. El índice adquiere
valores de 0 a 1, siendo los valores más cercanos a 1 los más polarizados (Sartori, 1999). Para integrar este
índice se utilizaron los datos provenientes del Proyecto Élites Parlamentarias, de la Universidad de
Salamanca, España.
Vicente Fox I
(2000-2003)
Vicente Fox II
(2003-2006)
69,27
Felipe Calderón
I (2006-2009)
58,62
Felipe Calderón
II (2009-2012)
69
57
6,41
0,67
86
0.25
6
77
0.44
8
71
0.47
6
55
-
2
Un primer dato que resalta del Recuadro 1 es que el número de iniciativas presentadas por
los Presidentes de ambos países difiere considerablemente en cantidad. Como era de
esperarse, en comparación con sus pares mexicanos, los Presidentes chilenos presentan un
mayor número de iniciativas legislativas, lo cual podría explicarse por sus amplias
atribuciones legislativas y por la menor amplitud de la oposición legislativa que hay en ese
país. Por otra parte, otro dato a resaltar es que los Presidentes de ambos países tienden a
concentrar la presentación de iniciativas en la primera mitad de su gobierno. Un Jefe del
Ejecutivo que, aparentemente, sale de este patrón es el Presidente chileno Ricardo Lagos,
aunque más bien esto se explica por el hecho de que la renovación del Congreso no
coincidió con su elección como Presidente, sino dicha renovación fue dos años después, y
es a partir de esta nueva composición cuando el Presidente Ricardo Lagos intensifica su
actividad legislativa.
Asimismo, factores como el margen electoral y la polarización ideológica, pueden explicar
hasta cierto punto la relación entre Poderes de ambos países. Un dato a subrayar es que la
polarización es más pronunciada en el caso chileno, que en el caso mexicano, y eso puedo
explicar que, a pesar de lo reducido del contingente legislativo-partidista del Presidente y
de la mayor fortaleza en términos de la amplitud del bloque opositor, los Presidentes
mexicanos presenten y alcancen niveles considerables de cooperación para aprobar sus
iniciativas de reformas constitucional.
6/14
5/8
Otra dato a resaltar es que un mayor margen electoral con el que resulta electo un
Presidente puede ser interpretado como un mandato más claro sobre su programa de
gobierno. Es en este sentido que podemos explicar el alto número de iniciativas reformas
constitucionales presentadas por los Presidentes chileno Eduardo Frei y mexicano Vicente
Fox. Sumado a esto habrá que considerar que ambos periodos de gobierno coincidieron con
una polarización menor, en comparación con sus propios pares de sus respectivos países, lo
que en su conjunto debió facilitar el entendimiento entre Poderes. Adicionalmente, en el
caso del Presidente mexicano Vicente Fox el mandato electoral se combinó con una
legitimidad democrática dado el proceso electoral de mayor competencia y equidad, del
cual resultó electo (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2007) .
Otros casos que también sustentan esta línea argumentativa sobre la polarización son los
Presidentes chilenos Michelle Bachelet y Ricardo Lagos. A pesar de que la presidenta
Michelle Bachelet encontró una oposición legislativa más reducida, ésta no pudo
desarrollar un rol legislativo más activo en el segmento de iniciativas que requieren de la
participación de la oposición legislativa para su aprobación, lo que puede explicarse por la
polarización que encontró respecto la oposición, a las altas probabilidad de que un
candidato de la misma oposición se haga por primera vez con el gobierno de Chile, como
de hecho ocurrió, y a un mandato reducido a 4 años, ya que sus dos antecesores inmediatos
contaron con un periodo de 6 años de gobierno. Por otra parte, el caso del presidente
chileno Ricardo Lagos es paradigmático,
ya que emprende una actividad legislativa
relativamente intensa a pesar de que se enfrenta a una oposición legislativa fuerte y de
polarización considerable. Una explicación alternativa a este comportamiento legislativo
del Presiente es que su alto nivel de popularidad entre la ciudadanía, fruto de un amplio
plan de obras públicas (Funk, 2010; Navia, 2005), es un factor que pudo influir para
emprender una actividad legislativa más intensa por parte del Presidente.
Comentarios finales
La información preliminar presentada tiene el objetivo de brindar un breve bosquejo del
performance de los Presidentes de Chile y México en la presentación de iniciativas
ordinarias y de rango constitucional, y la influencia que ejerce la oposición legislativa,
específicamente el factor ideológico y su fortaleza, sobre dicha presentación de iniciativas.
La mayoría de las teorías sobre relación entre Poderes están centradas en la influencia de
las atribuciones legales del Poder Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Sin embargo, el
factor ideológico, es decir cómo se (auto)perciben los actores políticos, modela la relación
entre Poderes, ejerce una influencia importante en el performance del Presidente,
específicamente en el segmento de iniciativas que requieren la participación y apoyo de la
oposición legislativa, para lograr su aprobación.
Un aspecto adicional que estoy incorporando a mi proyecto de investigación doctoral es la
dimensión del trabajo parlamentario en las comisiones. La literatura especializada
considera a las comisiones legislativas el núcleo de la organización parlamentaria, ya que
ahí se lleva cabo el desahogo del trabajo y se perfila la producción legislativa, y por
consiguiente es en este espacio donde se despliega la influencia legislativa de la oposición
con mayor soltura e incidencia en el detalle. En este sentido, también en las comisiones
legislativas se manifiestan con mayor nitidez los componentes flexibles así como los
elementos sustanciales de las iniciativas presentadas por el Ejecutivo.
Sobre estas dos dimensiones, las votaciones de la oposición legislativa a nivel del Pleno, así
como su rol en las Comisiones legislativas, en torno a la agenda legislativa del Presidente,
es que versa mi investigación de proyecto doctoral. Un factor que cuenta con un peso
explicativo importante sobre estas dos dimensiones es el ideológico. Debido a ello se está
trabajando en la metodología y tratamiento de estos datos, con el objetivo de verificar sobre
cuáles temáticas la oposición enfrenta una división interna, hay un alejamiento más
pronunciado con el gobierno o bien un acercamiento, y explicar así la cooperación de la
oposición para aprobar las iniciativas presentadas por los Presidentes de México y Chile.
Bibliografía utilizada
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México. Elecciones, partidos y reformas. (Primera re.). México D.F.: Cal y Arena.
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Navia, P. (2005, Agosto). Monsieur Président. Qué Pasa.
Pasquino, G. (1997). Oposición, gobierno sombra, alternativa. Por qué y cómo estudiar a la
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(Primera ed., p. 226). Buenos Aires: Editorial Universidad de Buenos Aires.
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http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUD-seminario.pdf
Sartori, G. (1999). Partidos y Sistemas de Partidos (Primera ed.). Madrid: Alianza
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Shugart, M., & Carey, J. (1992). President and Assemblies. Constitutional Design and
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