Reflexiones sobre la reforma del Impuesto sobre Sociedades en

CRONICA TRIBUTARIA
NUM. 142/2012 (95-111)
REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA
DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES EN
TIEMPOS DE CRISIS
Raquel Paredes Gómez
Universidad Complutense de Madrid
RESUMEN
En el contexto actual de crisis económica internacional con elevados déficits públicos,
este trabajo se plantea cuál es el papel que podría tener el Impuesto sobre Sociedades en
el restablecimiento del equilibrio de las cuentas públicas, teniendo en cuenta además el
proceso de competencia fiscal internacional al que está sometido este impuesto.
En el marco de la Unión Europea se considera que no es el momento de emprender re­
formas radicales del Impuesto de Sociedades sino que, con la estructura actual, para
que el impuesto contribuya con el aumento de su recaudación a la reducción del déficit
público, sería útil aplicar dos tipos de políticas: las que ayuden a lograr una mayor pro­
ductividad y un mayor crecimiento económico; y las que permitan luchar contra el frau­
de fiscal internacional.
Palabras clave: Impuesto sobre Sociedades; Reforma fiscal; Crisis económica y déficit
público.
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. TENDENCIAS BÁSICAS DE LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES
DESDE LA DÉCADA DE LOS OCHENTA. 2.1. Las tendencias de reforma y sus causas. Evolución
de la recaudación en este contexto. 2.2. La paradoja tipo impositivo-recaudación en el Im­
puesto sobre Sociedades. 3. INCIDENCIA DE LA CRISIS EN EL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES EN
EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA. 3.1. La recaudación del Impuesto sobre Sociedades en la
Unión Europea. 3.2. Medidas adoptadas por los gobiernos de la Unión Europea en la re­
gulación del Impuesto sobre Sociedades en el contexto de crisis económica. 4. PLANTEA­
MIENTO DE REFORMA FUTURA DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES EN LA UNIÓN EUROPEA. 4.1.
Reformas en la estructura del Impuesto sobre Sociedades. 4.2. Otras reformas del Im­
puesto sobre Sociedades en el contexto económico actual. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
En la actualidad estamos asistiendo a una profunda crisis económica internacional
con elevados déficits públicos. Dada la magnitud de estos desequilibrios presupuesta­
rios, para su corrección no sólo será preciso aplicar medidas de contención del gasto pú­
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
blico, sino que deberán adoptarse medidas que supongan un aumento de los ingresos
impositivos. En este contexto nos planteamos el papel que podría tener el Impuesto so­
bre Sociedades (1) en el restablecimiento del equilibrio de las cuentas públicas, teniendo
en cuenta además el proceso de competencia fiscal internacional al que está sometido
este impuesto.
En el apartado segundo comenzaremos destacando las tendencias básicas de la refor­
ma del IS desde la década de los ochenta hasta los años previos al comienzo de la crisis
económica en el ámbito de la OCDE. Apuntaremos cuáles son las causas que han justi­
ficado esas tendencias reformadoras y cómo evolucionó la recaudación en ese periodo.
Expondremos además las razones que pueden explicar la coincidencia de dos fenómenos
aparentemente contradictorios: la reducción del tipo nominal del IS y el aumento de la
recaudación.
El apartado tercero analiza la incidencia de la crisis económica en el IS centrándose
en el marco de la Unión Europea (UE en adelante), en que se distinguen dos grupos de
países: los quince países integrantes de la UE en abril de 2004 y los otros doce países
que se han ido incorporando posteriormente. Se ofrecen datos de la recaudación del IS
desde el comienzo de la crisis, y se muestran las medidas adoptadas por los gobiernos de
la UE en la regulación del IS en este contexto.
Por último, el apartado cuarto incluye unas reflexiones sobre la reforma futura del IS
en el marco de la UE. Se inicia con una referencia a las reformas del IS que suponen
cambios radicales en la estructura del impuesto, y después considera los cambios que
podrían plantearse manteniendo el diseño actual del impuesto en el contexto de crisis
económica con elevados déficits públicos y fuerte integración de los mercados a nivel in­
ternacional.
2. TENDENCIAS BÁSICAS DE LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE
SOCIEDADES DESDE LA DÉCADA DE LOS OCHENTA
2.1. Las tendencias de reforma y sus causas. Evolución de la recaudación
en este contexto
Existen dos tendencias básicas que han caracterizado la reforma del IS en los países
de la OCDE desde la década de los ochenta: la ampliación de bases imponibles y la re­
ducción de los tipos nominales de gravamen.
La ampliación de bases se ha producido a través de la aproximación de la base impo­
nible al resultado contable, eliminando exenciones y beneficios fiscales. En particular,
se ha reducido la generosidad de las reglas de amortización, de modo que el cálculo de la
amortización se aproxima a la depreciación real de los activos, reduciéndose el valor ac­
tual de las amortizaciones fiscales. Además, no sólo se han eliminado incentivos aplica­
dos en la base imponible, sino también medidas de estímulo a ciertos comportamientos
empresariales establecidas a través de créditos fiscales o deducciones en cuota.
La tendencia a la reducción de los tipos nominales de gravamen, que se inició en Rei­
no Unido y Estados Unidos en la década de los ochenta, se ha replicado en el conjunto de
países de la OCDE. Desde tipos por encima del 45 por 100, se ha descendido a un tipo
medio en la OCDE por debajo del 26 por 100. El gráfico 1 muestra la evolución del tipo
impositivo del IS en tres áreas de países: el conjunto de la OCDE; el subgrupo de países
(1) IS en adelante.
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RAQUEL PAREDES GÓMEZ / «Reflexiones sobre la reforma del Impuesto sobre Sociedades en tiempos de crisis»
europeos de la OCDE y el grupo de la Unión Europea de los quince (2). Se observa muy
claramente esta tendencia a la reducción de los tipos legales desde los ochenta en las
tres áreas consideradas. El cuadro 1 ilustra mejor sobre la magnitud de la reducción de
los tipos de gravamen en las tres últimas décadas. En el conjunto de países de la OCDE
el tipo del 47,5 por 100 en 1981 se reduce hasta el 25,5 por 100 en 2011, un descenso de
22 puntos porcentuales, idéntico al observado en el grupo de los quince países de la
Unión Europea en que desciende del 48,6 por 100 en 1981 al 26,5 por 100 en 2011. La re­
ducción es aún mayor (24 puntos) en los países europeos de la OCDE (desde 47,8% has­
ta 24,1%).
GRÁFICO 1.
Tipos impositivos del Impuesto de Sociedades (%)
(2) Se trata de los quince países que integraban la Unión Europea en abril de 2004, con carác­
ter previo a futuras ampliaciones. Los países integrantes de la UE-15 son: Alemania, Austria, Bél­
gica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Por­
tugal, Reino Unido y Suecia.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
CUADRO 1
Tipos impositivos del IS (%) (*)
(*) Medias no ponderadas. Se considera tanto el IS del gobierno central como el de los gobiernos
subcentrales.
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2011).
El cuadro 1 y el gráfico 1 muestran también la situación de Estados Unidos y Japón,
dos países económicamente fuertes en el marco de la OCDE. En estos dos países, que
partían de tipos relativamente muy altos, en torno al 50 por 100, también se observa
una clara tendencia a la reducción de tipos en el periodo, aunque en una magnitud de
unos 10 puntos, muy inferior a la observada en las áreas analizadas. Estos países ejem­
plifican a la perfección el resultado obtenido en OCDE (2007) en el sentido de que existe
una fuerte correlación positiva entre el tamaño del país (en términos de PIB), y el nivel
de su tipo nominal de IS. Además la reducción del tipo nominal es mayor en los países
pequeños. Ello parece indicar que las grandes economías como Japón y Estados Unidos
tienen, en términos efectivos, una mayor soberanía en el diseño de sus políticas de IS.
Estas tendencias reformadoras de reducción de tipos y ampliación de bases están jus­
tificadas en pro del cumplimiento de tres principios básicos a que debe atender la refor­
ma del IS en un contexto de economías globalizadas (3): competitividad, coordinación in­
ternacional y neutralidad. Se puede considerar que en el contexto de internacionaliza­
ción económica de los últimos años, la competitividad ha sido la piedra angular de la re­
forma del IS. Incluso puede considerarse que los otros dos principios (coordinación in­
ternacional y neutralidad), deben estar al servicio de la competitividad, tal y como se
justifica a continuación.
La competitividad se puede definir como la capacidad de las empresas de mantener y
ampliar su participación en los mercados interiores y exteriores de forma sostenida en
el tiempo. Su logro garantiza el crecimiento sostenido de la producción y del empleo. Pa­
ra algunos autores, la mejor contribución del IS a la competitividad es aumentar su neu­
tralidad, de modo que el criterio rector de las inversiones sea la productividad y no la
fiscalidad. En este sentido, la neutralidad sería un instrumento de competitividad. Son
fundamentalmente argumentos de neutralidad los que han justificado la eliminación de
los incentivos generales a la inversión, ya que estos incentivos generan una falta de neu­
tralidad, sometiendo a tipos efectivos distintos a los distintos proyectos de inversión, sin
que esas diferencias respondan siempre a objetivos predeterminados por las autorida­
des fiscales. Pero es que además, diversos estudios han demostrado que estos incentivos
tienen un elevado coste recaudatorio, pueden ser poco eficaces y complican la liquida­
ción de impuesto para el contribuyente y la gestión para la Administración.
(3) Para un mayor detalle de los principios a que debe atender la reforma del Impuesto de So­
ciedades en una economía abierta y su aplicación al IS español desde 1995 puede consultarse PA­
REDES GÓMEZ, R. (2010).
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RAQUEL PAREDES GÓMEZ / «Reflexiones sobre la reforma del Impuesto sobre Sociedades en tiempos de crisis»
No obstante, en la medida en que existan fallos de mercado (de tipo asignativo o de
estabilización), podría justificarse la aplicación de medidas incentivadoras que constitu­
yan una excepción al principio de neutralidad. Así se han aplicado incentivos a activida­
des generadoras de externalidades, como las inversiones en I+D+i, las de carácter me­
dioambiental o en formación de capital humano; en áreas con un nivel subóptimo de in­
versión; a ciertas empresas (PYMEs) con restricciones financieras; o incentivos coyun­
turales de carácter anticíclico.
Por otro lado, la propia cuota a pagar por IS es un elemento de coste de la empresa y
como tal podría ser considerada como factor de competencia. Si esto es así, el diseño de
los elementos básicos del IS en un país y la tributación efectiva que representa debería
tener en cuenta la tributación societaria en otros países por razones de competitividad,
es decir, la coordinación con otros países sería un instrumento de competitividad. Según
ello en el diseño del IS deben tenerse en cuenta las tendencias reformadoras en otros
países, así como considerar las propuestas de Informes de fiscalidad empresarial que
pueden indicar por donde avanzará la evolución futura del IS. Así, si otros países dismi­
nuyen los tipos nominales, reducen los incentivos generales a la inversión o aplican in­
centivos a ciertas actividades, el principio de coordinación internacional induciría al
efecto emulación imitando la conducta de los demás países, particularmente en un con­
texto de movilidad internacional del capital.
La evolución de la recaudación del IS desde la década de los ochenta hasta los años
previos al comienzo de la crisis se desprende de los cuadros 2 y 3. Se observa un impor­
tante incremento de la recaudación tanto en porcentaje del PIB como en porcentaje del
total de impuestos. En concreto, en el conjunto de la OCDE la recaudación aumenta des­
de el 2,4 por 100 del PIB en 1980 hasta el 3,7 por 100 en 2005, un incremento de 1,3
puntos porcentuales, similar al que presentan tanto los países europeos de la OCDE co­
mo la Unión Europea de los quince. En relación al total de impuestos, el IS aumenta su
recaudación en 2,7 puntos en la OCDE (de 7,6% en 1980 a 10,3 % en 2005), siendo ma­
yor el crecimiento en la UE-15 (2,9 puntos) y en la OCDE – Europa (3,2 puntos).
CUADRO 2
Recaudación del IS en % del PIB (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: OCDE (2007)
CUADRO 3
Recaudación del IS en % del total de impuestos (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: OCDE (2007)
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
2.2. La paradoja tipo impositivo-recaudación en el Impuesto sobre Sociedades
Esta coincidencia entre dos fenómenos: Reducción del tipo nominal del IS e incre­
mento de su recaudación ha sido calificada como la «paradoja tipo impositivo-recauda­
ción». En nuestra opinión, sin embargo, no existe tal paradoja, es decir, es perfectamen­
te compatible la reducción del tipo impositivo y el aumento de la recaudación por IS. La
justificación de la aparente paradoja es que el tipo nominal del IS es sólo uno de los múl­
tiples factores que inciden en la variación de la recaudación.
En primer lugar, las medidas de ampliación de la base imponible que, tal como hemos
mostrado, es una de las tendencias de la reforma del IS a nivel internacional, pueden
explicar el aumento de la recaudación a pesar del descenso en los tipos de gravamen.
Sin embargo, según OCDE (2007) durante ese periodo se observa una reducción de los
tipos medios y marginales efectivos del IS, lo que implica que la reducción en los tipos
nominales ha tenido un impacto superior sobre los tipos efectivos, que la ampliación de
la base; y que deben existir otros factores que explican el incremento de la recaudación
distintos a la evolución de los tipos nominales de gravamen.
Diversos trabajos han estudiado estos otros factores explicativos del aumento de la re­
caudación del IS (4). Cada uno de estos factores será más o menos relevante para explicar
las tendencias de la recaudación de cada país concreto. Entre ellos se han destacado:
a) El aumento de la rentabilidad de la inversión. La evidencia empírica parece con­
firmar que la rentabilidad media de las inversiones ha crecido en las últimas dé­
cadas debido a la innovación tecnológica y al desarrollo de los mercados interna­
cionales. Por otra parte, la reducción del tipo nominal, en la medida en que reduce
el coste de uso del capital, aumenta el número de proyectos de inversión económi­
camente viables en el margen, con lo que se acometen más proyectos de inversión
y aumenta la base imponible efectivamente gravada por IS.
b) El incremento en la recaudación en los países con tipos bajos puede ser debido a
una entrada de inversión o un trasvase de beneficios desde los países con tipos al­
tos para reducir los impuestos societarios. Este argumento puede explicar, al me­
nos parcialmente, porqué la recaudación por IS se ha incrementado más en los
países pequeños que en los países grandes.
c) El aumento del tamaño del sector societario, en general y del financiero en particu­
lar. Parece que la reducción de los tipos nominales del IS puede haber inducido un
trasvase de actividades económicas del sector no societario al sector societario. Ade­
más, la creciente importancia del sector societario puede ser consecuencia del des­
censo de ciertos sectores, como el agrícola, donde domina la forma no societaria; y
del desarrollo de otros, como el sector financiero. En un estudio realizado por DEVE­
REUX y otros (2004) para Reino Unido, se concluye que el aumento relativo del sector
financiero, sector con una rentabilidad mayor a la media de la inversión societaria,
puede explicar el aumento de la base imponible efectivamente gravada por IS.
d) Reducción de los beneficios de la planificación fiscal. La reducción de los tipos de
gravamen puede reducir el incentivo a trasladar beneficios hacia otras jurisdiccio­
nes a través de técnicas como el uso de los precios de transferencia o la subcapita­
lización, aumentando la base imponible efectivamente gravada.
(4) Entre estos trabajos podemos citar AUERBACH, A. (2006); CLAUSING, K. A. (2007); DEVEREUX,
M. P. (2006); DEVEREUX, M. P., GRIFFITH, R. y KLEMM, A. (2002); MOOIJ, R. y NICODEME, G. (2008) y
SORENSEN, P. B. (2007). Además entre los trabajos que resumen los principales argumentos expli­
cativos de la paradoja tipos-recaudación se encuentran: OCDE (2007), ALBI, E. (2010) y SANZ, J. F.
(2010).
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e) Mejora en la calidad institucional de las Administraciones Tributarias. Según este ar­
gumento, la mejora en la gestión, administración e inspección tributarias han su­
puesto una mejora del cumplimiento tributario reduciendo la elusión y evasión fiscal.
Más allá de los factores indicados, y aunque pueda parecer una contradicción, la pro­
pia evolución a la baja del tipo impositivo puede ser una explicación del aumento de la
recaudación, debido a la relación parabólica detectada entre tipo impositivo y recauda­
ción del IS. Según esta relación, para tipos altos del IS, una reducción del tipo puede in­
ducir un aumento de la recaudación. Ello se desprende de un estudio de CLAUSING (2007)
referido a 29 países de la OCDE para el periodo 1979-2002. Teniendo en cuenta los ele­
vados tipos nominales del IS en el año inicial del periodo, la relación parabólica entre ti­
pos impositivos y recaudación puede explicar que en este periodo la reducción de tipos se
haya traducido en un aumento de la recaudación. El mecanismo por el que se puede lo­
grar este resultado es que una reducción de tipos puede inducir un efecto incentivo que
aumente el nivel de actividad económica; reduzca la evasión fiscal; y de lugar a una
atracción de la inversión exterior, tanto en términos reales, como en términos contables
mediante técnicas empresariales como los precios de transferencia. Por otra parte,
CLAUSING cifra en un 33 por 100 el tipo impositivo que maximiza la recaudación para el
conjunto de la OCDE, si bien este tipo variará por países dependiendo de su tamaño y de
su grado de apertura. En particular, será más bajo para países más pequeños y con eco­
nomías más abiertas.
3. INCIDENCIA DE LA CRISIS EN EL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES EN
EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA
3.1. La recaudación del Impuesto sobre Sociedades en la Unión Europea
El cuadro 4 muestra la evolución de la recaudación del IS en porcentaje del PIB en el con­
junto de los 27 países de la Unión Europea y en dos subgrupos de países en que hemos divi­
dido este área: los quince países integrantes de la UE en abril de 2004; y los doce países que
se han ido incorporando posteriormente (5). Asimismo se ofrecen datos para España.
CUADRO 4
Recaudación del IS en la Unión Europea (% del PIB) (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: Elaboración propiaa partir de European Commission (2011).
(5) Los países integrantes de la UE-12 son: Bulgaria, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta Polonia, República checa y Rumania. En enero de 2007 se in­
corporaron Rumanía y Bulgaria; los otros diez países se incorporaron en mayo 2004.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
Se observa como la crisis económica, fechada en torno a 2007, supone una reducción
de la relación recaudación IS/PIB en todas las áreas analizadas. En particular, para el
conjunto de países de la UE-27 se pasa de un 3,5 por 100 en 2007, a un 2,7 por 100 en
2009. El hecho de que la recaudación se reduzca resulta lógico teniendo en cuenta el ca­
rácter cíclico de este impuesto.
Los datos del cuadro 4, ilustrados con el gráfico 2, muestran muy claramente cómo en
la década previa a la crisis, la participación relativa del IS en el PIB es mayor en la UE­
15 que en la UE-12. Sin embargo, esta situación se invierte con la crisis, y los países de
la UE-12 pasan a tener una recaudación del IS en proporción al PIB por encima de la
media de la UE-27.
GRÁFICO 2
Recaudación del IS en la Unión Europea (% del PIB)
El cuadro 5 y el gráfico 3 muestran también información de la recaudación del IS en
las distintas áreas de la UE y en España, en esta ocasión en proporción al total de im­
puestos, observándose la reducción de la importancia relativa del IS en el conjunto de
impuestos recaudados con la llegada de la crisis.
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CUADRO 5
Recaudación del IS en la Unión Europea (% del total de impuestos) (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: Elaboración propia a partir de European Commission (2011).
GRÁFICO 3
Recaudación del IS en la Unión Europea (% del total de impuestos)
El caso de España es particularmente peculiar. En 1995, la recaudación del IS en pro­
porción al PIB se situaba en un 1,9 por 100, por debajo no sólo de la media UE-27 (2,8%),
sino también por debajo de la media en UE-15 (2,6%) y en UE-12 (3,1%) (véase cuadro 4
y gráfico 2). Desde entonces y hasta la crisis (fechada en torno a 2007), ha habido una
tendencia creciente en la participación del IS. Han de destacarse los años inmediatos a
la crisis (entre 2003 y 2007). Si bien en todas las áreas se observa un incremento de la
participación relativa del IS, ese incremento es particularmente notable en España en
que se llega a alcanzar el 4,8 por 100 del PIB en 2007, valor muy por encima de los va­
lores medios en todas las áreas analizadas. No obstante, con la crisis la reducción de la
recaudación del IS es mucho más acusada en España, llegando a un 2,3 por 100 en 2009,
valor muy por debajo de los valores medios en todas las áreas.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
Ese incremento espectacular del IS en España en los años previos a la crisis se obser­
va también en la relación con otros impuestos. Hasta la crisis económica, la recaudación
del IS ha crecido a tasas superiores a la de los otros impuestos básicos como el IRPF y el
IVA. Sin embargo, la crisis ha generado un descenso de la recaudación del IS significa­
tivamente mayor que el de otros impuestos. En ocasiones se ha culpado a las debilidades
en la configuración legal del IS del extraordinario descenso de la recaudación. Sin em­
bargo, como indica SANZ GADEA (2011), estas debilidades, que existen, no han impedido
un crecimiento espectacular de la recaudación durante los años de bonanza económica,
por lo que no hay que sobrevalorar su impacto.
3.2. Medidas adoptadas por los gobiernos de la Unión Europea en la
regulación del Impuesto sobre Sociedades en el contexto de crisis
económica
Para analizar qué medidas han adoptado los gobiernos en la regulación del IS en es­
te contexto de crisis económica, vamos a valorar la evolución con la crisis de las dos ten­
dencias básicas de la reforma del IS en las últimas décadas que han sido comentadas en
el segundo apartado: la ampliación de la base imponible y la reducción del tipo nominal.
En el marco de la Unión Europea, la tendencia a la ampliación de la base imponible
se apoyó en el Código de conducta de la imposición empresarial (6), que jugó un papel li­
mitador de los regímenes fiscales preferenciales y en las exigencias de reducción de ayu­
das de Estado. No obstante, con la crisis algunos países han aplicado incentivos en el
cálculo de la base imponible, como política coyuntural incentivadora de la inversión y el
crecimiento económico, que han podido suponer una cierta quiebra en la tendencia a la
ampliación de bases. A modo de ejemplo, podemos citar el caso de España que en 2009
estableció la libertad de amortización condicionada al mantenimiento de empleo para
inversiones realizadas entre 2009 y 2012. Posteriormente, dada la gravedad de la crisis,
se eliminó el requisito de mantenimiento de empleo y se extendió hasta 2015 la posibili­
dad de aplicar la libre amortización. En cuanto al régimen especial de Empresas de Re­
ducida Dimensión, en 2011 se ha ampliado su ámbito de aplicación (de 8 a 10 millones
de euros de cifra de negocios en el periodo impositivo inmediato anterior), así como el
tramo de base imponible al que se aplica el tipo reducido del 25 por 100 (de 120.202,41 a
300.000 euros).
La evolución del tipo nominal de gravamen del IS tras el estallido de la crisis econó­
mica se desprende del cuadro 6 y del gráfico 4. Se observa que entre 2007 y 2011 conti­
núa, aunque atenuada, la tendencia decreciente de los tipos nominales en los países de
la Unión Europea. La reducción media en la UE-27 es de 1,4 puntos porcentuales, sien­
do superior a la media (1,8 puntos) en la UE-15 e inferior a la media (1,1 puntos) en la
UE-12. En España se mantiene el tipo legal de gravamen.
(6) D.O. 98/C2/01 de 6 de enero de 1998.
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CUADRO 6
Tipos impositivos del IS en la Unión Europea (%) (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: Elaboración propia a partir de European Commission (2011).
GRÁFICO 4
Tipos impositivos del IS en la UE (%)
En cuanto al nivel medio del tipo nominal en las distintas áreas, en 2011 la media en
los países de la UE-27 es del 23,1 por 100, existiendo una diferencia muy notable entre
el grupo de los quince, por encima de la media con un tipo medio del 26,9 por 100; y el
grupo de los doce, que con un tipo del 18,3 por 100 se sitúa por debajo de la media de la
Unión. El tipo nominal español del 30 por 100 es más alto que el tipo medio en cual­
quiera de las áreas consideradas.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
Más allá de la evolución de los0 tipos nominales con la crisis, una cuestión interesan­
te es qué ha ocurrido con la carga tributaria efectiva soportada por las sociedades. Esta
carga efectiva recogería no sólo el efecto de los tipos nominales de gravamen, sino tam­
bién el de los elementos de la base imponible, así como cargas adicionales sobre las so­
ciedades. El cuadro 7 y el gráfico 5, elaborados a partir de los cálculos de la Comisión
Europea (2011), muestran los tipos efectivos del IS para el sector no financiero entre
1998 y 2010, en las distintas áreas de la UE analizadas. Se observa muy claramente la
tendencia general decreciente en el periodo, particularmente acusada en el área EU-12,
en que el tipo efectivo desciende desde el 27,4 por 100 en 1998 hasta el 16,4 por 100 en
2010. Tras la crisis, se detecta un cierto repunte del tipo medio efectivo, que es debido al
repunte experimentado particularmente en el área UE-15. No obstante, si observamos
los datos por países, vemos que en este periodo hay un mantenimiento o ligera reducción
del tipo medio efectivo y que el responsable del aumento es un solo país: Grecia que, en­
tre 2008 y 2010, experimenta un incremento en el tipo medio efectivo en torno a 20 pun­
tos porcentuales.
CUADRO 7
Tipo medio efectivo del IS en la Unión Europea (sector no financiero) (%) (*)
(*) Medias no ponderadas.
Fuente: Elaboración propia a partir de European Commission (2011).
Respecto del nivel del tipo medio efectivo, en 2010 se sitúa en el 21,8 por 100, si bien
existe una considerable dispersión entre países. En media el tipo es mayor en el área
UE-15 (26,2%), que en el área UE-12 (16,4%). Destaca el elevado nivel del tipo medio
efectivo en España en todos los años del periodo en relación a todas las demás áreas
analizadas.
4. PLANTEAMIENTO DE REFORMA FUTURA DEL IMPUESTO SOBRE
SOCIEDADES EN LA UNIÓN EUROPEA
Un planteamiento de reforma futura del IS en la UE ha de considerar el contexto eco­
nómico en el que nos situamos, caracterizado, por una parte, por una crisis económica
internacional con elevados déficits públicos. Probablemente, dada la elevada dimensión
de tales déficits, para su corrección no sean suficientes las imprescindibles medidas de
racionalización del gasto público, sino que también habrán de adoptarse medidas que
permitan un aumento de los ingresos impositivos. Por otra parte, el fenómeno de la glo­
balización económica, en el sentido de una liberalización y ampliación de los mercados,
ha aumentado significativamente la movilidad internacional del capital y ha desarrolla­
do la competencia fiscal, es decir, el intento de los países de hacer más atractivos sus sis­
temas fiscales a través de la reducción de los tipos nominales del IS. En este contexto,
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cualquier reforma del IS ha de considerar la situación de este impuesto en otras áreas
por razones de competencia.
A continuación vamos a hacer una breve referencia a las reformas del IS que suponen
cambios radicales en la estructura del impuesto, para después pasar a considerar los
cambios que podrían plantearse manteniendo el diseño actual del impuesto en el con­
texto de economías globalizadas con importantes desequilibrios presupuestarios.
4.1. Reformas en la estructura del Impuesto sobre Sociedades
En la actualidad se están reactivando los estudios que analizan estructuras alterna­
tivas del IS. El objetivo principal de estas propuestas es minimizar los efectos negativos
del IS tradicional sobre la neutralidad, particularmente en la elección de la forma de fi­
nanciación empresarial. Entre estos sistemas podemos destacar (7):
– Cash flow tax, en el que se grava la diferencia entre las entradas y salidas de fon­
dos. Se puede aplicar según distintas modalidades, entre ellas, la base R, que in­
cluye sólo los flujos reales; la base R+F, que incluye además los flujos financieros; y
la base S, en que se incluyen todo tipo de flujos reales y financieros, incluidos divi­
dendos y variaciones de capital. Hay otras opciones de impuesto societario sobre los
flujos de fondos utilizando un impuesto tipo IVA, aplicado según origen o destino.
– Allowance for Corporate Equity (ACE), en el que se permite la deducción del coste
de oportunidad de los fondos propios, otorgando a éstos un tratamiento similar a la
deuda.
– Comprehensive Business Income Tax (CBIT), en el que también la deuda y la fi­
nanciación propia reciben el mismo trato, pero por la vía de no permitir la deduc­
ción del coste de la financiación ajena del IS tradicional.
– Businesss Value Tax (BVT), en el que se grava el valor añadido de la empresa, cal­
culando la base como las ventas menos las compras y las deducciones por deprecia­
ción, no siendo deducibles ni los gastos financieros ni los salarios.
Las experiencias de aplicación práctica de estos sistemas han sido muy limitadas y
han puesto de manifiesto importantes problemas de transición. Además, se producirían
pérdidas recaudatorias en aquéllos impuestos que sólo gravan las rentas económicas
que excedan del rendimiento normal de la inversión (Cash flow y ACE). Para compensar
esta pérdida de ingresos habría que aumentar el tipo nominal del IS. Sin embargo, como
se indica en OCDE (2007), este incremento de tipo podría tener un impacto negativo so­
bre: el volumen de inversión societaria doméstica; las decisiones de localización interna­
cional de las empresas o el volumen de inversión directa extranjera. Además de inducir
a las sociedades a trasladar sus beneficios fuera del país, podría también inducir a me­
nores salarios, en la medida en que la carga sea trasladada al factor trabajo. En resu­
men, una reforma fiscal que tenga unas implicaciones deseables en términos de neutra­
lidad, pero que requiera un elevado tipo nominal para obtener un volumen suficiente de
recaudación, podría tener más efectos negativos que positivos.
(7) Para un mayor detalle sobre estos y otros sistemas alternativos al IS tradicional, sus carac­
terísticas, ventajas e inconvenientes y su aplicación práctica, pueden consultarse OCDE (2007),
ALBI, E. (2010) y SANZ, J. F. ROMERO, D. y BARRUSO, B. (2011).
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
La incertidumbre ligada a estas reformas estructurales del IS, junto con los problemas
de recaudación de algunas de las propuestas, particularmente difíciles de asumir en el ac­
tual contexto de crisis económica y elevados déficits públicos, nos permiten concluir que
no parece ser éste el momento adecuado de emprender reformas radicales del IS.
4.2. Otras reformas del Impuesto sobre Sociedades en el contexto económico
actual
Si se mantiene la estructura actual del impuesto, nos planteamos qué reformas sería
conveniente aplicar en el IS en el contexto de crisis económica con elevados déficits pú­
blicos y fuerte integración de los mercados a nivel internacional. Nos centramos en un
elemento esencial del impuesto como es el tipo nominal de gravamen.
Como medio para incrementar la recaudación algunos países han aumentado los ti­
pos de gravamen de determinados impuestos, particularmente impuestos sobre el con­
sumo. La cuestión es si, en el mismo sentido, el aumento de los tipos nominales del IS
sería una buena medida para aumentar la recaudación y reducir el déficit público. La
opinión más general es que no resulta adecuado aumentar los tipos del IS con el objeti­
vo de aumentar la recaudación debido a los efectos desincentivo que esto podría tener
poniendo en peligro las posibilidades de crecimiento económico (8).
En sentido inverso, nos planteamos si debería continuarse la tendencia a la baja de
los tipos nominales del IS. La respuesta a esta pregunta debería tener en cuenta estos
factores:
a) La naturaleza de la crisis económica, caracterizada por la debilidad de la deman­
da agregada. Según EUROPEAN COMMISSION (2011), el hecho de que tras la crisis no
se hayan anunciado recortes significativos de los tipos de IS, sugiere la idea de que
existe la creencia de que, dada la debilidad de la demanda agregada, los recortes
de tipos habrían sido ineficaces para animar la inversión.
b) El nivel absoluto actual de los tipos nominales del IS. En las tres últimas décadas el
tipo nominal del IS se ha reducido en la Unión Europea en más de 20 puntos. El ni­
vel del tipo medio en 2011 en el conjunto de la UE-27 se sitúa en torno a un 23 por
100, nivel lo suficientemente bajo como para pensar que, como ocurrió en el pasado,
una reducción de tipos vaya a ir acompañada de un incremento de la recaudación.
En otros términos, en el marco de la relación parabólica detectada por CLAUSING en­
tre el tipo impositivo y la recaudación del IS, en el pasado ha sido posible la coinci­
dencia de una reducción de tipos y un aumento de la recaudación porque se partía
de tipos elevados. CLAUSING cifró en un 33 por 100 el tipo impositivo que maximiza
la recaudación para el conjunto de la OCDE. Pese a que este tipo óptimo puede va­
riar por países en función de su tamaño y su grado de apertura, parece que los nive­
les en la Unión Europea nos situarían en un tramo creciente de la curva con lo que
una reducción del tipo podría inducir una reducción de recaudación, lo que sería di­
fícilmente asumible en la situación actual de elevados déficits públicos.
c) El nivel del tipo nominal del IS en la Unión Europea en relación a otras áreas geo­
gráficas. El gráfico 6, elaborado a partir de datos de la Comisión Europea, muestra el
tipo nominal del IS en las distintas áreas de la UE y en terceros países. En particu­
lar, se ha realizado una selección de cinco países de la OCDE: Australia, Canadá, Ja­
pón, Noruega y Estados Unidos; y los países del grupo BRIC: Brasil, Rusia, India y
(8) Véase por ejemplo, BRYS, B., MATTHEWS, S. y OWENS, J. (2011).
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RAQUEL PAREDES GÓMEZ / «Reflexiones sobre la reforma del Impuesto sobre Sociedades en tiempos de crisis»
China. Se observa que el tipo en la Unión Europea (incluso en el área de la UE-15 en
que el tipo es más alto que en la UE-27), es mas bajo que en OCDE-5 y en BRIC. Por
países, sólo Rusia tiene un tipo inferior a la media del grupo de los 27. Se deduce que
la Unión Europea es una zona de bajo tipo nominal del IS en el contexto internacio­
nal, por lo que no parece necesario, desde el punto de vista de la competencia inter­
nacional, seguir reduciendo el tipo nominal en este área.
GRÁFICO 6
Tipo impositivos del IS 2011: Unión Europea-Terceros países
El caso de España merece una consideración especial. El gráfico 6 muestra el elevado
tipo nominal español que, aunque es similar al área OCDE-5, se sitúa por encima de to­
das las áreas de la UE, y también es algo superior al grupo BRIC. No parece que tenga
sentido que el tipo español se sitúe en torno a tres puntos por encima del tipo en la UE­
15, por lo que sería recomendable reducir el tipo nominal del IS español. Ello permiti­
ría reducir el tipo efectivo en nuestro país, que como se mostró en el gráfico 6 se sitúa
también por encima de la media de todas las áreas de la Unión Europea.
Llegados a este punto nos planteamos cómo podría el IS contribuir al aumento de la
recaudación y a la reducción del déficit público. Dos tipos de políticas serían útiles a es­
te respecto. En primer lugar habría que aplicar medidas que ayuden a lograr una mayor
productividad y un mayor crecimiento económico. Esta recuperación económica genera­
rá de manera natural un aumento de la recaudación del IS en relación al PIB dado el ca­
rácter cíclico de este impuesto. Para ello es necesario crear un ambiente fiscal que ani­
me la inversión, la innovación, la asunción de riesgos y el espíritu empresarial, con im­
puestos que minimicen las distorsiones sobre las decisiones empresariales. En este sen­
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 142-2012
tido, las políticas de ampliación de bases y si no reducción, al menos mantenimiento de
tipos nominales, serían la mejor manera de recaudar, asegurándose que los impuestos
distorsionan lo menos posible el comportamiento de las empresas.
En segundo lugar, habría que aplicar políticas para luchar contra el fraude fiscal a ni­
vel internacional. El proceso de globalización económica ha hecho surgir nuevas formas
de evasión y elusión en el plano internacional, que requieren soluciones que van más
allá de la mejora de la Administración tributaria de un país, y que requieren una mayor
coordinación entre países en el diseño de las políticas fiscales y una mayor cooperación
entre administraciones tributarias a nivel internacional. Medidas como el efectivo in­
tercambio de información de trascendencia tributaria o la firma de convenios de doble
imposición internacional, permitirán luchar contra técnicas de elusión/evasión fiscal in­
ternacional como los paraísos fiscales, la subcapitalización y el uso fraudulento de los
precios de transferencia. Todo ello permitirá un incremento de la recaudación por IS,
que no sólo ayudará en el objetivo de restablecer el equilibrio de las cuentas públicas, si­
no que contribuirá al logro de la equidad del sistema fiscal.
En el caso de España los datos parecen apuntar que la crisis económica ha podido in­
ducir una reducción del cumplimiento fiscal de las sociedades. Según un estudio del Ob­
servatorio de Responsabilidad Social Corporativa, la recaudación del IS ha sufrido un
desplome extraordinario (55% entre 2007 y 2009), que no se justifica sólo por la caída de
los beneficios empresariales (14% para las grandes empresas). Teniendo en cuenta que
simultáneamente las inversiones de las grandes empresas en paraísos fiscales han ex­
perimentado un crecimiento muy significativo, parece que el fenómeno de la evasión fis­
cal podría explicar una parte de la drástica caída de la recaudación. Una estrategia pa­
ra ayudar al cumplimiento fiscal en época de crisis debería centrarse según BRONDOLO,
J. (2009), entre otras medidas, en el control más estrecho de los grandes contribuyentes,
que son los que aportan la mayor parte de la recaudación; y en un mayor control de las
transacciones transfronterizas. Como ya hemos señalado, la dimensión internacional
del fraude hace imprescindible la coordinación con las administraciones tributarias de
otros países. Por ello las autoridades españolas deberían promover los acuerdos inter­
nacionales para la lucha contra la evasión fiscal internacional, y en particular apoyar el
avance en el proceso de coordinación de la imposición societaria en la Unión Europea.
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