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ACTUALIDAD – POLÍTICAS PÚBLICAS
San Salvador, Abril 2013
Hay que aprovechar la oportunidad para contribuir a sanear la
función pública del país.
La función pública puede entenderse como el conjunto de la administración pública; la actividad de los
funcionarios públicos; o bien toda la actividad que realiza el Estado. En El Salvador, nadie en su sano
juicio y salvo quienes se han beneficiado y/o benefician de ello, estarán en desacuerdo con que la
función pública salvadoreña urge de un cambio radical que permita a los y las ciudadanas recibir
servicios públicos oportunos y de calidad.
Desde que se conoció en 2012, que el Órgano Ejecutivo a través de la Subsecretaría de
Gobernabilidad y Modernización del Estado, inició la promoción del borrador de Ley de la Función
Pública, los representantes de diversas organizaciones sindicales han expresado su posición de
rechazo; otros, han manifestado que prefieren la aprobación de reformas a la actual Ley de Servicio
Civil, y otros, sugieren iniciar un verdadero debate de la normativa para que su contenido no vaya en
detrimento de la situación actual de los empleadas y empleados públicos.
La postura de quienes se oponen se basa en argumentos que sostienen que de llegarse a aprobar la
ley, se afectarían los derechos de mujeres y hombres trabajadores, su estabilidad laboral y la libertad
sindical.
Según la Subsecretaria de Gobernabilidad y Modernización del Estado, el propósito de la propuesta
es “profesionalizar” el servicio civil para hacer más “eficientes los servicios públicos” y poner fin al
“clientelismo político” que determina el ingreso a la carrera administrativa. Además, han asegurado
insistentemente en que no se afectarán los derechos de los trabajadores.
Para algunos sectores de trabajadores, de parte de la entidad gubernamental no han existido los
mecanismos inclusivos, amplios, claros, oportunos y con verdadera participación en la toma de
decisiones. A su juicio, el primer proceso de “consulta” del borrador de Ley que desarrolló la
Subsecretaría en 2012, así como el segundo proceso de “consulta” que se lleva a cabo en el 2013,
debió y debería ser un evento público y no selectivo; sin embargo, critican hasta la metodología que
es utilizada en los procesos de “consulta”, ya que, según ellos, su participación se vuelve muy
limitada y no se toma en cuenta lo que ellos plantean en esos espacios.
Presumiblemente, ante la poca difusión que se ha dado a la propuesta de Ley, el grueso de
trabajadores del sector público desconoce verdaderamente el contenido de la normativa que incidirá
en su derecho fundamental al trabajo; lo que posiblemente ha generado que algunas posturas de
rechazo a la propuesta de Ley puedan ser hasta ideologizadas, amparadas en un “no” sin
argumentaciones. No obstante, estas posturas pueden ser comprensibles cuando se valoran dos
factores: el primero, relacionado a la poca información que sobre el asunto ha recibido la población de
parte del Gobierno; y segundo, la desconfianza que el contexto actual genera por la modificación del
entramado legal que busca atraer inversión extranjera al país, a saber: impulso a tratados comerciales
como el Asocio Público Privado, el Acuerdo de Asociación; reformas a la Ley de Zonas Francas, Ley
de Servicios, entre otras.
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Particularmente, el sector sindical sabe por experiencia propia que una de las formas de hacer
atractivo el país a los inversionistas es flexibilizando el mercado laboral; ellos consideran que en
esencia ese es el cometido del borrador de Ley de la Función Pública.
Es así como se está frente a dos posturas que dependiendo de su abordaje podrían conciliarse: La
necesidad impostergable de mejorar la función pública y el reto del gobierno por convencer a los
sindicatos que su propuesta no es una medida neoliberal más. Si el gobierno lograra volver atractiva
la propuesta para los sindicatos, de seguro tendrá un sector aliado de mucho peso.
Definitivamente, por la relevancia que lleva aparejada una reforma a la función pública del país, el
tema demanda una discusión y debate de la propuesta de Ley, que sea más participativa y
transparente de como lo ha sido hasta ahora, donde deban confluir distintos sectores de la sociedad,
con el objetivo de que funcionarios, organizaciones de trabajadores, trabajadores no organizados,
académicos, profesionales y población en general reflexione sobre el papel de que debe jugar dentro
de la sociedad y dentro del aparato estatal en particular. Como una pequeña contribución en la
generación de elementos para ese debate, a continuación se hacen algunas reflexiones relacionadas
con el borrador de Ley de la Función Pública.
1) Algunos cuestionamientos al contenido de la propuesta de ley
La estructura administrativa que plantea la propuesta de Ley excluye totalmente a las y los
trabajadores para que puedan participar o incidir en los entes con poder de decisión. También
contiene un régimen disciplinario que va en detrimento de la seguridad jurídica de los mismos.
Además, no deja claro que se garantizará la estabilidad laboral y los derechos de trabajadores pues
no contiene mecanismo alguno de protección de derechos laborales; en sentido contrario, establece la
posibilidad de suprimir plazas y puestos de trabajo sin señalar cuáles han de ser los criterios o
procedimientos para ello.
Efectivamente, en ninguno de los entes a crear se prevé representación de los trabajadores/as o
participación para elegir a los funcionarios que los presidirán. Esto contrasta con la actual Ley de
Servicio Civil que sí lo establece; y con la manera de integrar los órganos de dirección de otras
entidades administrativas, en donde se le ha dado participación a la empresa privada, como es el
caso de ANDA, CORSATUR, FONAVIPO, ISTU, CEPA, CEL, ISSS, entre otras.
Con respecto al régimen disciplinario, hay que decir que no se propicia actuaciones objetivas por
parte de la administración y tampoco se brinda certeza a los trabajadores sobre qué conductas
constituyen infracciones. Por una parte, los mismos entes facultados para sancionar pueden iniciar los
procedimientos de oficio y realizar todas las etapas correspondientes al proceso sancionador siendo
“juez y parte a la vez”. También se deja la posibilidad a la administración para decidir entre llevar un
caso de infracción administrativa a la jurisdicción penal y retomarlo administrativamente si ello no
prospera en lo penal. Asimismo, se le da a la administración la posibilidad de sancionar a un
trabajador sin comprobar su culpabilidad, esto bajo la figura de las “medidas cautelares” a favor de la
administración. Además, se establece una serie de infracciones de manera ambigua, es decir, que
pueden ser entendidas –y por ende aplicadas- de manera muy subjetiva y/o arbitraria, existiendo,
además, la posibilidad de crear nuevas infracciones vía reglamentaria a pesar de que el artículo 219
de la Constitución no lo permite.
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En el mismo sentido, el régimen sancionatorio aplicable para proceder a suspender o disolver un
sindicato contempla deficiencias que pueden propiciar arbitrariedades en contra de los sindicatos. Por
ejemplo, las mismas circunstancias por las cuales procede la suspensión, son también las que
posibilitan la disolución y pueden ser utilizadas para evaluar la gravedad de las infracciones; además,
se deja al criterio de quien denuncia y de la autoridad a la que corresponde sancionar.
Igualmente, las conductas que pueden constituir motivo para la suspensión o disolución son
equívocas pues se utilizan conceptos susceptibles de varias interpretaciones o se pueden prestar a la
discrecionalidad, por ejemplo, se establece que los sindicatos deben ser independientes de los
partidos políticos pero no se establece un parámetro para determinar cuándo se ha de entender que
hay alguna dependencia, asimismo, se prohíbe todo tipo de proselitismo sin diferenciarlo del
proselitismo partidario, y se establecen conductas que jurídicamente no pueden ser ejecutadas por un
sindicato sino por personas en su carácter individual, como es el caso de ejercer violencia física,
psicológica o fomentar delitos, razón por la cual no es lógico que esos sean presupuestos para la
suspensión o disolución de la organización sindical como tal.
A los anteriores señalamientos se pueden sumar otros, como por ejemplo: las numerosas
disposiciones que remite a reglamentos que regularán aspectos propios de la carrera administrativa,
lo cual riñe con la reserva de ley establecida en el artículo 219 de la Constitución o la regulación del
derecho de asociación que limita la posibilidad de los sindicatos de federarse o confederarse, además
de otros señalamientos hechos por distintas organizaciones sindicales.
Un punto especialmente relevante es la exclusión de los trabajadores de los diferentes entes
administrativos con poder de decisión, ya que de ello se derivan múltiples consecuencias. Como ya se
mencionó, esto podría representar para los trabajadores un retroceso en relación a la Ley de Servicio
Civil vigente y, además, un trato desigual en relación a la participación que a la empresa privada se le
da en muchos entes de la administración pública.
2) Profesionalización, “clientelismo político” y el borrador de Ley de la Función Pública
Dos son los puntos del contenido del borrador de Ley que han sido ampliamente promocionados por
el Órgano Ejecutivo: a) Que se pretende profesionalizar el servicio civil y; b) Que se pretende poner fin
al “clientelismo político” en el ingreso a la carrera administrativa. Ante ello, vale la pena hacer algunos
señalamientos al respecto.
En cuanto a la profesionalización, el elemento principal que propone el borrador es la creación del
Instituto Nacional de Formación de la Función Pública. Sin duda que un ente especializado que
capacitará constantemente a los trabajadores/as y funcionarios/as públicos puede ser de mucho
beneficio para la institucionalización del país; no obstante, pueden hacerse algunos señalamientos:
a) La intención de profesionalizar no es lo que inspira todo el contenido de la ley, tal como se puede
constatar del sucinto análisis hecho arriba;
b) Impulsar medidas para dotar de actitudes, aptitudes y conocimientos a los trabajadores y
funcionarios públicos para mejorar los servicios públicos no debería depender de la aprobación o no
de la pretendida ley. Esa medida tendría que ser una labor constante del Órgano Ejecutivo, y que se
puede impulsar con o sin la Ley de la Función Pública. Ello hace pensar que resaltar este aspecto –
loable- de la propuesta, únicamente tiene por objetivo no discutir aquellos aspectos cuestionables;
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c) La intención de profesionalizar el servicio civil no puede ser excusa para crear un marco jurídico
que deje en una alta vulnerabilidad los derechos de los trabajadores. Justificar esa circunstancia por
algún objetivo –sea la profesionalización o cualquier otro- podría llevar a comparaciones bastante
odiosas con momentos poco transparentes de la historia reciente, en donde por un “valor” y “objetivo
superior” se han sacrificado los derechos, la libertad y la dignidad de la persona humana.
Con respecto a poner fin al “clientelismo político”, el contenido del borrador de Ley no brinda certeza
de que ello se logre, más bien se modificaría la forma en que ese clientelismo funciona, haciéndolo
más centralizado a favor del partido político que esté de turno en el Órgano Ejecutivo. Eso se deduce
de la manera en que se prevé integrar la Autoridad Rectora y del procedimiento de ingreso a la
carrera administrativa que prevé el borrador de Ley.
En efecto, el encargado de crear nuevos puestos de trabajo y llevar a cabo el proceso de ingreso es la
Autoridad Rectora (Art. 31 lit. “n” y 53 y siguientes.). Este proceso inicia a solicitud del titular de
cualquier institución e implica hacer un concurso, cuyo resultado lo determina entre otras cosas, un
examen de aptitud y una prueba psicológica. Con el resultado del concurso se remite una terna al
respectivo titular de la institución para que este decida a quién nombrará en la plaza respectiva.
Recuérdese que el Presidente de la Autoridad Rectora es nombrado por la Asamblea Legislativa de
una terna propuesta por el Presidente de la República de turno y que los titulares de la mayoría de
instituciones públicas son nombrados, también, por el Presidente de la República. Así, la decisión de
quién ingresa o no a la carrera administrativa se reduce al Presidente de la Autoridad Rectora –
propuesto por el Presidente de la República- y al titular de la institución de que se trate –nombrado
también por el Presidente de la República-. Aunque resulte innecesario recordarlo: el Presidente de la
República está ligado a la cúpula de un determinado partido político. Con esos antecedentes, podría
ser que para ingresar a la carrera administrativa será sumamente oportuno pertenecer a un partido
político y tener buenas relaciones con los órganos de dirección de ese partido. De ahí en adelante
podría ser sólo cosa de “recomendaciones” o “llamadas telefónicas” y cumplir el requisito del examen
de aptitudes y la prueba psicológica que no son obstáculos insuperables. Es por esa concentración en
la toma de decisiones para el nombramiento, que “el clientelismo político” lejos de desaparecer, más
bien se centralizaría.
Por esta razón, puede ser conveniente la creación de un mecanismo que permita transparentar los
procesos de selección, para que la ciudadanía, y particularmente las personas que aspiran a ocupar
una plaza pública, tengan acceso a la información que les permita conocer la idoneidad de los
aspirantes, sus perfiles, así como los criterios que se tomaron en cuenta para otorgar la plaza. En este
procedimiento, muy útil puede ser la relación y cumplimiento de los preceptos contenidos en la Ley de
Acceso a la Información Pública.
3) Propuesta para el debate de la normativa que ha de regular la función pública
En primer lugar es necesario que se impulse una verdadera divulgación de la normativa que pretende
el Órgano Ejecutivo, ya que como se ha mencionado, más allá de los promotores y los miembros más
activos de algunas organizaciones sindicales, el contenido del borrador es desconocido por la gran
mayoría de trabajadores y más aún por la población en general. La labor de divulgación es tarea tanto
del Ejecutivo como de las Organizaciones Sindicales.
En segundo lugar, los trabajadores públicos deben aprovechar la coyuntura para reflexionar sobre el
importante papel que están llamados a desempeñar dentro de los espacios formales de poder de la
administración pública y, a partir de ello, elaborar una agenda de discusión del borrador de Ley
conjuntamente con el Órgano Ejecutivo.
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Los sindicatos deben tomar en cuenta que la defensa de la lucha sindical en la administración pública
no es tolerando, encubriendo, ni avalando conductas inadecuadas e impropias de los servidores
públicos, sino luchando por condiciones equitativas y respetuosas de los derechos humanos entre la
administración pública y los trabajadores, aceptando el rol del servicio público.
Algunos de los puntos y el orden de discusión de los mismos debería ser:
a) Discutir y lograr acuerdos sobre la participación de representantes de trabajadores/as en los
órganos con poder de decisión que contempla la propuesta de Ley. Una vez superado ese punto:
b) Discutir y lograr acuerdos sobre las atribuciones de cada uno de los entes;
c) Discutir y lograr acuerdos sobre todos los aspectos vinculados al régimen disciplinario (faltas,
procedimientos, recursos, prescripción, etc.);
d) Discusión y acuerdos sobre regulación de derechos sustantivos: estabilidad laboral, asociación,
libertad sindical, entre otros.
La anterior propuesta requiere, al menos, de:
a) La conformación de la más amplia unidad de los trabajadores/as sobre la regulación pretendida;
b) La disposición del Órgano Ejecutivo de entrar a un verdadero debate sobre el contenido de la Ley.
Sin duda, tanto el Gobierno como los trabajadores tienen un gran reto: aprovechar esta oportunidad
para contribuir a sanear la función pública del país.
Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
FESPAD
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