Gasto público y productividad: Algunas consideraciones sobre el

Gasto público y productividad: Algunas consideraciones sobre el Programa
Nacional de Reformas de España en el marco de la Estrategia de Lisboa
Javier Salinas Jiménez
Instituto de Estudios Fiscales
Ministerio de Economía y Hacienda (España)
Resumen
El Consejo Europeo de Primavera -celebrado en marzo de 2005- planteó la necesidad de
relanzar la Estrategia de Lisboa, concentrando sus objetivos en el crecimiento y el empleo, y
teniendo como referencias permanentes la cohesión social y el desarrollo sostenible. Para ello
cada Estado Miembro de la Unión se comprometió a realizar un Programa Nacional de
Reformas con la finalidad de fomentar el crecimiento y el empleo en el periodo 2005-2008. El
Gobierno de España ha elaborado un Programa Nacional de Reformas, en el mes de octubre de
2005, centrado en dos grandes objetivos: alcanzar en 2010 la convergencia plena en renta per
cápita y superar en ese año la tasa de empleo de la Unión Europea. Con esta finalidad, el
Programa Nacional de Reformas de España establece siete ejes de reforma que abarcan desde
medidas de Estabilidad macroeconómica y presupuestaria a medidas relacionadas con el
mercado de trabajo y el diálogo social o medidas de fomento del gasto en aquéllas partidas que
inciden de forma más acentuada sobre la productividad de la economía.
En el presente trabajo se analizan las relaciones que, desde el punto de vista de la teoría, existen
entre la composición del gasto público y la productividad para, a continuación, analizar desde
esa óptica las medidas contempladas en el Programa Nacional de Reformas de España . Además,
se realizan algunas consideraciones sobre los efectos de la transparencia en la actuación del
sector público y se discute cómo la creación en España de la Agencia Estatal de Evaluación de
la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas puede ser un instrumento útil para
promover la cultura de la evaluación y de la transparencia, contribuyendo a incrementar los
niveles de eficiencia y productividad en el sector público.
Palabras clave: Gasto público, transparencia, productividad, Estrategia de Lisboa.
Clasificación JEL: J0, J6, D6.
Introducción
Los modelos de crecimiento económico asumidos por la teoría económica sustentan la
idea de que los aumentos de la renta per cápita son sostenibles si están basados en incrementos
de la productividad. Por ello, la preocupación de las instituciones europeas ha crecido en los
últimos años al constatar los débiles ritmos de progreso de esta variable en Europa, en
comparación con los que se observan en Estados Unidos.
En España, e l crecimiento de la población , y su impacto sobre la demanda de consumo
y la inversión residencial, junto con la reducción de los tipos de interés asociada a la puesta en
marcha de la Unión Monetaria Europea, han sido las dos palancas fundamentales de crecimiento
del PIB en la última década. Estos factores, junto con otros más coyunturales, son cruciales para
entender la actual situación económica de presión de la demanda interna, que tiene su reflejo en
un persistente diferencial de inflación y en un aumento del déficit comercial. Sin embargo, a
pesar de que la renta per cápita ha aumentado a un ritmo sensiblemente superior al europeo, los
incrementos de los niveles de productividad han sido muy discretos , situándose ésta en niveles
muy inferiores a los medios de la Unión Europea.
La literatura económica es concluyente a la hora de hacer depender la sostenibilidad del
crecimiento económico del de la productividad. El consenso en la literatura es mucho menor
sobre cuáles son los factores concretos que inciden en el crecimiento de la productividad a largo
plazo y sobre qué medidas deben adoptarse para impulsar dicho crecimiento. Probablemente, la
razón de esta falta de consenso se debe a que estos factores son muy diversos y a que la relación
entre los mismos y los niveles de productividad y crecimiento son, en muchas ocasiones,
difusos y difíciles de contrastar empíricamente. En la figura adjunta hemos tratado de sintetizar,
de forma muy esquemática, estas variables, distinguiendo tres categorías interrelacionadas de
factores que inciden sobre la productividad de una economía: los determinantes económicos, los
determinantes de carácter social y el marco político-institucional en el que interactúan ambos.
Las flechas indican las posibles direcciones de causalidad existentes entre los tres grupos de
factores.
1
Marco conceptual para el análisis de la Productividad
Determinantes económicos de productividad
• Inversión
• Nuevas Tecnologías e Innovación
• Capital Humano
• Estructura / Apertura del Mercado
• Factores relacionados con el ciclo económico
Marco político e institucional
Determinantes sociales de productividad
• Política Microeconómica
• Política Macroeconómica
• Estructura del Mercado Financiero
• Sistema Educativo
• Diseño Institucional
• Política Presupuestaria y Gasto Público
• Gestión Pública
• Distribución de la Riqueza
• Distribución de la Renta
• Cohesión Social
• Estabilidad Política
Relación directa, a corto y medio plazo
Relación indirecta, a largo plazo
Entre los factores económicos aparece, en primer lugar, la inversión , tanto privada como
pública. La inversión privada en equipo y maquinaria , junto con la inversión en infraestructuras
públicas, resultan elementos básicos para incrementar la productividad del trabajo de un país.
Junto a la inversión, son factores determinantes de la productiv idad los esfuerzos realizados en
I+D+i, la formación del capital humano y la estructura y apertura del mercado. En relación con
los determinantes de carácter social, hay que señalar los niveles de desigualdad en la
distribución de renta y riqueza y la cohesión social. Junto a estos factores, y muy ligados al
marco político-institucional, aparece la estabilidad política como factor explicativo de los
niveles de productividad. Finalmente, entre los factores político-institucionales, podemos
señalar las políticas macro y microeconómica, la estructura del mercado financiero, el diseño
institucional, el sistema educativo y las políticas y la gestión pública. Indudablemente, estos dos
últimos factores inciden de forma muy significativa sobre la productividad de la economía. Las
políticas de gasto público y la evolución de determinados componentes como el gasto
educativo, el gasto en inversión y desarrollo o la formación bruta de capital inciden
2
directamente, aunque en muchas ocasiones a largo plazo, en los niveles de productividad y en el
crecimiento de una economía.
No obstante lo anterior, hay que señalar que los efectos del gasto no dependen sólo de
su tamaño y composición sino también de los niveles de eficacia y de eficiencia con que se
ejecuta 1. En este sentido, la mejora de los mecanismos de la gestión pública y el incremento de
la transparencia por parte del sector público aparecen como factores cruciales para incrementar
los niveles de productividad en el ámbito público. Aunque algunas de las medidas que se han
introducido en el ámbito de la gestión pública con la finalidad de incrementar los niveles de
eficiencia y productividad pueden haber tenido efectos negativos desde el punto de vista de la
equidad (introducción de mecanismos de cuasimercado, privatizaciones de empresas públicas),
otras han permitido mejorar exclusivamente los niveles de eficiencia técnica en la prestación de
los servicios públicos, evitándose de esta forma el conflicto eficiencia-equidad mencionado
anteriormente. Por otra parte, la transparencia es un factor clave de competitividad, al permitir
que los agentes económicos formen sus expectativas de manera más ajustada. Además, facilita
la rendición de cuentas por parte de los responsables públicos y fomenta la democracia
participativa al suministrar a los ciudadanos información en base a la cual puedan adoptar las
decisiones que consideren má s adecuadas.
En este contexto general de preocupación por los relativamente bajos niveles de
productividad en Europa y de las relaciones que existen entre la actuación de las
Administraciones Públicas y las potencialidades de crecimiento económico, el Consejo Europeo
de Primavera -celebrado en marzo de 2005- planteó la necesidad de relanzar la Estrategia de
Lisboa, concentrando sus objetivos en el crecimiento y el empleo, y teniendo como referencias
permanentes la cohesión social y el desarrollo sostenible. Para ello cada Estado Miembro de la
Unión se comprometió a realizar un Programa Nacional de Reformas con la finalidad de
fomentar el crecimiento y el empleo en el periodo 2005-2008. El Gobierno de España ha
elaborado un Programa Nacional de Reformas, en el mes de octubre de 2005, centrado en dos
grandes objetivos : alcanzar en 2010 la convergencia plena en renta per cápita y superar en ese
año la tasa de empleo de la Unión Europea. Con el fin de conseguir estos objetivos , el Gobierno
pretende articular su política económica en torno a siete ejes fundamentales, que conforman el
Programa Nacional de Reformas, y que responden a las veinticuatro directrices integradas de la
nueva Estrategia de Lisboa. Estos ejes son los siguientes:
EJE 1) Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria.
EJE 2) El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) y del Programa de
Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua.
EJE 3) Aumento y mejora del capital humano.
EJE 4) La estrategia de I+D+i (INGENIO 2010).
EJE 5) Más competencia, mejor regulación, eficiencia de las Administraciones Públicas y
competitividad.
EJE 6) Mercado de Trabajo y Diálogo Social.
EJE 7) El Plan de Fomento Empresarial.
1
En este sentido, el octavo Informe sobre la Competitividad Europea (“European Competitiveness
Report”), publicado por la Comisión Europea (2004b) analiza las tendencias de la productividad, la
innovación y el gasto público en investigación y desarrollo en los Estados miembros de la Unión Europea.
El informe indica que el sector público desempeña un importante papel en la productividad y el
crecimiento y, por tanto, se ha de tomar en cuenta que su estructura, su tamaño, sus estrategias, su calidad
y su eficacia influyen sobre la decisión de producir, de trabajar, de modernizar e innovar en la Unión
Europea.
3
En el presente trabajo vamos a tratar de realizar algunas consideraciones generales sobre
estas cuestiones, analizando algunas de las principales medidas que, desde el lado del gasto
público, se abordan en el Programa Nacional de Reformas. Para ello, en el siguiente apartado
abordaremos el debate, actualmente en boga, de la calidad del gasto y su relación con la
productividad. A continuación, y a la luz de las reflexiones realizadas, describ iremos
brevemente las principales medidas propuestas en el Programa Nacional de Reformas. Por
último, realizaremos unos breves comentarios sobre la eficiencia y la transparencia en la
actuación del sector público, analizando cómo la creación , en España, de la Agencia Estatal de
Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas puede ser un instrumento
útil para promover la cultura de la evaluación y de la transparencia y para contribuir a
incrementar los niveles de eficiencia y productividad en el sector público.
1.- Diseñando el gasto público con fines de eficiencia
¿Cuánto tiene que gastar un gobierno y en qué conceptos para impulsar el crecimiento
económico? Las posibles respuestas a esta pregunta se van haciendo un hueco cada vez mayor
en el campo de la investigación económica. La tradicional clasificación de funciones del sector
público realizada por Musgrave (1959) en su Teoría de la Hacienda Pública (asignación de
recursos, redistribución de la renta y estabilización macroeconómica) no ayuda a resolver esta
cuestión. Gastar más o menos, en este contexto, se relaciona con el papel estabilizador atribuido
al Sector Público, con una perspectiva de manejo de la demanda agregada en el corto plazo. En
este enfoque tradicional, la provisión de bienes públicos y la equidad se pueden entender -desde
el punto de vista del crecimiento económico- como contribuciones básicas, a modo de suelo
necesario para que los agentes privados impulsen la economía. De esta forma, nos encontramos
ante una visión del estado regulador, garante de las reglas del juego básicas para el correcto
desarrollo de los negocios, lo que obliga a gastar en conceptos como seguridad, justicia o
defensa de la competencia. El mayor o menor papel otorgado a la redistribución depende en
gran medida de las preferencias de cada sociedad, pero existe un consenso en considerar que
niveles mínimos de equidad son necesarios a modo de infraestructura social que haga posible el
correcto funcionamiento de una economía.
La búsqueda de un gasto público de mayor calidad, que se abre paso en la estrategia de
los responsables de política económica, no encuentra fácil acomodo en esta visión del sector
público, a no ser que se considere la “calidad” como un condimento adicional que permite un
mejor ejercicio de estas funciones tradicionales. Una mejor manera de abordar la respuesta a
nuestra pregunta inicial se encuentra en las tres dimensiones que, según la propuesta de
Diamond (2003), deben inspirar el proceso de elaboración de los presupuestos: disciplina fiscal;
un cierto grado de estabilización; y provisión de servicios combinando equidad y eficiencia y
generando incentivos para una mayor productividad.
Esta división alternativa de las funciones del presupuesto permite además conectar
mejor con el desarrollo histórico que explica el interés creciente por la calidad y la eficiencia a
la hora de distribuir el gasto público.
Si nos restringimos al área de las economías desarrolladas, la provisión de bienes y
servicios públicos hace décadas que alcanzó elevados niveles, más allá de los básicos que se
entiende corresponde realizar al Estado. De hecho, hace años que se aprecia cómo ciertas tareas
productivas que habían caído en manos del sector público vuelven al privado, o al menos se
busca una cooperación entre ambos sectores. Más recientemente, a principios de la década de
los noventa, el fuerte incremento acumulado en los stocks de deuda pública impuso la necesidad
de diseñar medidas estabilizadoras más estrictas que impidieran nuevos episodios de explosión
de la deuda, otorgando un papel preponderante a las políticas de consolidación fiscal.
4
En la segunda mitad de los noventa y primeros años del nuevo siglo hubo un cierto
éxito en el ejercicio de las dos primeras dimensiones propuestas por Diamond. La proliferación
de reglas fiscales que refuerzan la disciplina y hacen más efectiva la función estabilizadora
contribuyó enormemente a ese éxito. Una consecuencia de dicho éxito es que el servicio de la
deuda se ha reducido 2, liberando posibilidades a los gestores del presupuesto. En estas
condiciones, habiéndose frenado los procesos explosivos de la deuda y creado un marco
institucional favorable a la sostenibilidad y a la estabilización, la atención se ha ido trasladando
hacia la eficiencia.
Los problemas de crecimiento de la economía europea y, en particular, los pobres
registros en el terreno de la productividad, contribuyeron decisivamente a dirigir la atención
hacia la calidad de las finanzas públicas como un factor relevante a tener en cuenta para mejorar
dichos registros. La estrategia de Lisboa plasmó este consenso sobre la necesidad de buscar una
composición de gasto adecuada para promover el crecimiento económico.
En España no ha habido una reducción del crecimiento del producto potencial como ha
sucedido en el conjunto de Europa, pero el crecimiento de la productividad también ha sido muy
escaso, por lo que todos los analistas ven peligrar la prolongación de la fase de crecimiento si no
se apoya en un repunte de la productividad.
No es de extrañar, pues, que la búsqueda de una política fiscal más activa en el fomento
de la productividad esté en el centro del debate económico en la actualidad. Al mismo tiempo
que se intentan revitalizar los objetivos marcados por la agenda en Lisboa, se entiende que esta
apuesta por un gasto público de mayor calidad debe tenerse en cuenta en la fijación de objetivos
de estabilidad. Ello ha dado lugar a la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento a nivel
europeo y está siendo objeto de debate a nivel nacional en el marco del proceso de reforma de
las Leyes de Estabilidad Presupuestaria.
La investigación económica, lógicamente, ha sido sensible a estos renovados objetivos
de la política económica. Dos son los principales interrogantes planteados en este sentido, y
hacen referencia al tamaño y la composición del gasto público. A continuación haremos una
breve sinopsis del estado de la investigación en este terreno, con especial atención a la segunda
cuestión, al debate sobre la composición.
La cuestión sobre cuál es el tamaño óptimo del sector público ha sido objeto de debate
durante mucho tiempo. La búsqueda de respuesta a este interrogante se ha incentivado desde las
trincheras ideológicas que propugnan papeles opuestos para el sector público. El lector más
interesado en esta cuestión puede encontrar un sucinto resumen de las investigaciones más
recientes en Afonso, Ebert, Schuknecht y Thöne (2005). La conclusión general es que no parece
que exista una relación positiva entre crecimiento y gasto total; algunos autores encuentran una
relación negativa entre ambas variables, pero en pocos casos resulta significativa 3. Estos
trabajos han dado lugar a debates de carácter econométrico que intentan aportar luz sobre la
robustez de dicha relación. Por otro lado, la existencia de una relación negativa puede no ser
sino el espejo de otra evidencia bien asentada empíricamente: los incrementos de impuestos,
sobre todo a partir de determinados niveles, introducen distorsiones importantes en la economía
y reducen el crecimiento.
En Comisión Europea (2004a) se citan cuatro cuestiones que pueden interferir en la
relación buscada entre tamaño del sector público y crecimiento:
2
De 2000 a 2004 todos los países de la UE-15 redujeron el peso de los intereses de la deuda en relación al
PIB, en especial aquellos países con mayor stock acumulado de deuda, como Grecia, Bélgica e Italia.
3
Algunos trabajos recientes donde se encuentra una relación negativa son, por ejemplo, Bassanini,
Scarpetta y Hemmings (2001), Fölster y Henrekson (1999) y Heitger (2001).
5
− Catching up: países con menor renta per cápita muestran mayores tasas de crecimiento.
Los resultados tienden a ser distintos si incluimos países en diversos estados de
desarrollo o los concentramos en países cercanos a su estado estacionario.
− Ley de Wagner: la demanda de más y mejores servicios públicos aumenta con la renta.
− La preferencia social por la equidad influye sobre el tamaño; siguiendo a Tanzi y
Schuknecht (2000), los países con mayor sector público son los que tienen sociedades
que muestran la mayor preferencia por la igualdad de renta entre sus miembros.
− A partir de un cierto nivel, los efectos positivos del gasto “productivo” sobre el
crecimiento pueden verse más que compensados con las distorsiones o efectos negativos
que generen los impuestos necesarios para sufragar ese gasto4.
La tabla 1 muestra la evolución del tamaño del sector público en las principales
economías europeas y en Estados Unidos. Se aprecia cómo dicho tamaño creció desde 1970
hasta alcanzar un techo en 1995. Los procesos de consolidación fiscal llevaron a una fuerte
corrección en el siguiente quinquenio, seguida de un repunte de menor cuantía en los primeros
años del siglo XXI.
Tabla 1: Tamaño del sector público. Gasto público en porcentaje del PIB
Alemania
1970
38,5
1980
48,0
1995
49,3
2000
45,7
2004
48,0
España
20,7
31,5
45,0
39,8
40,5
Francia
37,1
46,5
55,2
52,5
54,5
Italia
32,6
41,7
53,3
46,8
48,3
Reino Unido
42,1
45,6
44,8
37,3
43,6
UE-15
36,0
45,6
51,2
45,7
48,0
Estados Unidos
32,2
33,7
35,3
32,5
33,7
Fuente: Comisión europea
Con independencia del debate sobre la relación entre tamaño del sector público y
crecimiento, los determinantes de esa evolución del peso del sector público en las tasas de
crecimiento parecen otros. El ascenso va ligado sobre todo a las preferencias de las sociedades
europeas por la construcción de un sólido estado del bienestar. El techo alcanzado se produce en
momentos en que incrementos en la protección social ya no son tan claramente demandados, y
se contraponen al “malestar” generado por los elevados impuestos necesarios para su
financiación. En los últimos años surgen dos elementos que inclinan claramente la balanza, en
este debate de preferencias sociales, hacia la reducción del tamaño del Sector Público:
− La constatación de la insostenibilidad de los ritmos de evolución de la deuda pública.
4
En este sentido, y como señalan Kneller, Bleaney y Gemmel (1999, 2001) para analizar los efectos del
gasto sobre la productividad deberíamos tener en cuenta no sólo los efectos positivos generados por las
partidas presupuestarias de gasto sino que deberíamos considerar también los efectos sobre la eficiencia
generados por los impuestos con los que se financian dichas partidas de gasto.
6
− El avance de la globa lización y de la movilidad de los factores, provocando lo que Tanzi
(2000) bautizó como termitas fiscales, a modo de frenos a la posibilidad de elevar los
impuestos por encima de un cierto nivel.
La reducción reciente del tamaño del sector público no parece responder a una
estrategia deliberada de fomento de la eficiencia por esta vía, pero coincide en el tiempo con el
desplazamiento en la prioridad de los responsables de la política económica hacia la utilización
del presupuesto para fortalecer el crecimiento potencial. Dentro de este giro de perspectivas se
inscribe la búsqueda de las políticas de gasto relevantes a estos efectos.
¿En qué hay que gastar más para fortalecer el crecimiento? La investigación económica
sí ha hecho avances más sólidos para dar una respuesta a esta pregunta. Esta revista es un buen
ejemplo de ello, pues el lector encontrará artículos que resumen las evidencias encontradas por
los investigadores en los últimos años en relación con aquellos conceptos de gasto que tienen
una inf luencia positiva mayor sobre el crecimiento económico.
Las categorías de gasto que suscitan el mayor consenso a la hora de subrayar su impacto
positivo sobre el crecimiento son las de educación, investigación y desarrollo (I+D) e
infraestructuras .
a) Gasto en Educación
El crecimiento a largo plazo aumenta cuando los gobiernos invierten más en capital
humano. Esta es una conclusión general de los trabajos que aportan evidencia empírica sobre la
materia. Además, el capital humano es un recurso productivo que no sólo contribuye al
crecimiento económico, sino que es, también, uno de los pilares básicos para conseguir la
igualdad de oportunidades en nuestra sociedad. El adecuado funcionamiento y la calidad de los
sistemas educativos son vitales para la formación del capital humano durante las diferentes
etapas educativas. Habitualmente, la evidencia se circunscribe al gasto en el sistema educativo
en los trabajos que realizan comparaciones internacionales. No obstante, también existe una
generalizada presunción del impacto positivo del gasto en formación continua, si bien la
ausencia de datos comparables a nivel internacional dificulta la investigación.
Por lo que respecta al caso de España, conviene resaltar que diversos estudios muestran
que el nivel educativo se encuentra por debajo del de los países que presentan un grado de
desarrollo económico similar al nuestro. Así, de acuerdo con las conclusiones del informe PISA,
nuestros estudiantes alcanzaron posiciones por debajo de la media de la OCDE, tanto en
compresión lectora como en matemáticas y ciencias. A pesar de ello, y del aumento de la
inmigración, la calidad de la fuerza de trabajo en España ha venido mejorando de forma
sostenida. Mientras que el colectivo con estudios primarios ha perdido peso, lo han ganado casi
en igual medida los que cuentan con estudios secundarios y universitarios, que ya representan
prácticamente un tercio del total de los trabajadores.
De todas formas, como señalábamos anteriormente, el grado de formación del empleo
no sólo depende del nivel de estudios terminados de la población ocupada, sino también de la
formación continua y permanente dentro de la empresa. En este sentido, nuestra economía
presenta como una limitación el hecho de que más de un 30% de los trabajadores sean
temporales. Efectivamente, por un lado, el trabajador temporal no tiene incentivos a adquirir
capital humano específico de la empresa ya que la probabilidad de continuar en la misma es
reducida. Por otro lado, la empresa tampoco tiene tanto interés por ofrecer formación a este tipo
de trabajadores ya que pueden abandonarla si obtienen una oferta de trabajo más favorable, ni a
integrarle en sus planes estratégicos o de negocio, lo que perjudica la productividad.
7
Por niveles educativos, la educación infantil mejora el rendimiento y la capacidad de
aprendizaje de los individuos y, además, facilita la incorporación y la continuidad de la mujer en
el mercado laboral. España se sitúa entre los países más avanzados en la escolarización a partir
de los 3 años. Sin embargo, la tasa de escolarización de niños entre 0 y 3 años es muy baja. En
cuanto a la educación obligatoria, aunque se han producido avances muy notables en las
últimas décadas, nos encontramos ante varios retos. Primero, el fracaso escolar se mantiene en
niveles muy elevados en comparación con los países de nuestro entorno. Segundo, la calidad de
la enseñanza es insuficiente. Diversos estudios nacionales e internacionales ponen de manifiesto
la necesidad de mejorar notablemente los resultados en distintas disciplinas, como son la
compresión lectora, las matemáticas y las ciencias. También es necesario mejorar el aprendizaje
de otros idiomas, en especial el inglés, y aprovechar plenamente las herramientas de la Sociedad
de la Información. Finalmente, hay que poner a disposición del sistema los recursos y medidas
necesarios para mejorar la integración de los alumnos inmigrantes en el sistema educativo.
Respecto a la educación secundaria superior (bachillerato y ciclos formativos de grado
medio), hay dos problemas fundamentales que deben resolverse. Por un lado, el abandono
escolar prematuro es muy alto en nuestro país, situándonos a la cola de la UE-25, únicamente
por delante de Malta y Portugal. Por otro lado, es necesario incrementar el número de titulados
en bachillerato y ciclos de formación profesional de grado medio ya que distamos
significativamente de la media europea. Es especialmente preocupante el bajo porcentaje de
jóvenes que finaliza con éxito la formación profesional.
Con relación a la enseñanza superior, debe mejorar el número y la calidad de la
formación de los titulados superiores en ciencias, matemáticas y tecnología para conseguir una
posición de liderazgo tecnológico y científico, que redunde en la productividad, la riqueza y el
bienestar de los ciudadanos.
Finalmente, la formación permanente es clave para mejorar el capital humano ya que
ofrece a las personas ocupadas nuevos conocimientos y habilidades útiles para el empleo actual
y futuro, y a las desocupadas un aumento de las probabilidades de reincorporación al mercado
de trabajo. En la actualidad, España se encuentra en esta materia muy por debajo de la media de
la UE-25, por lo que debe aumentar el esfuerzo en la formación a lo largo de la vida, en
particular en las materias relacionadas con la Sociedad de la Información, para aproximarnos a
las cifras de los países de nuestro entorno.
Para corregir las debilidades descritas, el Programa Nacional de Reformas presenta una
serie de objetivos que se han definido en el marco de la Estrategia de Lisboa. En la Tabla 2 se
recogen los indicadores que deben utilizarse para analizar el grado de consecución de estos
objetivos. Para cada uno de los indicadores, se recoge tanto la situación actual como el objetivo
del PNR. Este último se ha definido siguiendo los objetivos educativos europeos para 2010.
8
Tabla 2. Indicadores sobre capital humano
Indicador
Situación
Actual
2004
Educación infantil
Escolarización a los 2 años
Educación obligatoria
Porcentaje de titulados en ESO
21,7%
Comprensión lectora
Resultados informe PISA (1)
Matemáticas
Ciencias
Aprendizaje de lenguas extranjeras
Educación secundaria superior
Abandono escolar prematuro(8)
Graduados en educación secundaria superior
(20-24 años)(9)
Educación superior
Ingreso en la educación terciaria (universitaria y formación
profesional de grado superior)(10)
Proporción de titulados superiores en ciencias, matemáticas y
tecnología.
Formación continua
Porcentaje de población que recibe formación permanente
Objetivo
PNR 2008
Objetivo
PNR
2010
27%
>30%
70,2%(2)
21,1%(3)
23,2%(4)
23%(3)
25,6%(4)
487(5)
15%(6)
17%(7)
76%
18%
27%
19%
30%
500
13%
19%
>80%
16%(3)
29%(4)
17%(3)
32%(4)
>500
11%
21%
30,4%
20%
15%
62,5%
74%
80%
46%
51%
>53%
12%
13%
13,5%
5,2%
10%
12,5%
(1) Informe PISA 2003. OCDE
(2) Dato de 2002-2003.
(3) Porcentaje de alumnos situados en los niveles 0 y 1 de rendimiento en PISA. Se trata de
disminuir en un 25% el porcentaje de alumnos en los niveles más bajos de competencia. Hay 6
niveles, siendo el nivel 0 el más bajo y el nivel 6 el más alto.
(4) Porcentaje de alumnos situados en los niveles 4, 5 y 6 de rendimiento en PISA. El objetivo es
incrementar en un 25% el porcentaje de alumnos en los niveles más altos de competencia.
(5) Puntuación de España en el Informe PISA. El objetivo es obtener una puntuación superior a la
media OCDE, que se sitúa en 500 puntos.
(6) Porcentaje de alumnos situados en los niveles 1 y 2 (los más bajos)de competencia en las
evaluaciones nacionales. Se trata de disminuir este p orcentaje en un 25%.
(7) Porcentaje de alumnos situados en los niveles 5 y 6 (los más altos) de competencia en las
evaluaciones nacionales. Se trata de incrementar este porcentaje en un 25%.
(8) Jóvenes de 18 a 24 años que han completado como máximo la primera etapa de la educación
secundaria y no siguen ningún estudio o formación. El objetivo europeo es alcanzar el 10% en
2010.
(9) El objetivo europeo es alcanzar el 85% en 2010.
(10) La tasa neta de entrada en los estudios superiores de todo tipo en la OCDE fue del 53% en 2010.
Para alcanzar estos objetivos, el programa educativo del Gobierno se desarrolla a través
de una serie de medidas entre las que destacan el Proyecto de Ley Orgánica de Educación
presentado al Parlamento y el Plan Avanz@. Este conjunto de medidas establece un nuevo
marco legal para ofrecer a la sociedad española la educación de futuro que demanda y que
incluyen desde el incremento progresivo de la oferta de plazas públicas para la educación y
asistencia integral en educación de infantil a la disminución del fracaso escolar en educación
secundaria potenciando la autonomía de los centros educativos para organizar los grupos y las
materias de manera flexible y para adoptar las medidas de atención a la diversidad y de fomento
de la igualdad entre sexos y atendiendo a los problemas derivados de la diversidad mediante el
9
desdoblamiento de grupos, los refuerzos y apoyos necesarios. Estas medidas irán acompañadas
de una ampliación de las políticas de becas y ayudas al estudio y de medidas destinadas a
mejorar la Formación Profesional y la enseñanza superior, adaptándola a las medidas que se
deriven del proceso de Bolonia
b) Gasto en Investigación y Desarrollo (I+D)
El segundo elemento que incide con mayor fuerza en el crecimiento y la productividad
es el gasto en I+D. Así, la inversión en sectores de alta tecnología e intensivos en conocimiento
(que son los que más recursos destinan a I+D) no sólo son generadores de riqueza y de empleo
de mayor calidad, sino que también son motores del crecimiento de la pr oductividad en otros
sectores más tradicionales. No existe ninguna duda en considerar que el gasto en I+D es uno de
los principales elementos impulsores del crecimiento en las economías modernas. El factor de
controversia se encuentra a la hora de dilucidar si el gasto público en I+D expulsa al privado o
es complementario. En David, Hall y Toole (2000) se puede encontrar una amplia revisión de la
evidencia aportada respecto a esta controversia. Pese a este debate académico, existe amplio
consenso a la hora de apoyar el incremento del gasto público en esta materia, como se propugna
en la estrategia de Lisboa, si bien debe prestarse una singular atención a los retornos generados
por este tipo de inversión.
España presenta un considerable retraso con respecto al objetivo original de Lisboa de
dedicar un 3% del PIB a I+D 5. En la actualidad, España invierte en I+D el equivalente al 1,05%
del PIB, aproximadamente la mitad del promedio de la UE-15, un 2%. Si el ritmo de
crecimiento del período 2000-2003 se mantuviese, España tardaría otros 20 años en alcanzar
este 2%, periodo excesivamente largo para alcanzar la converge ncia con Europa.
En cuanto a su composición, el sistema español se caracteriza, además, por una
insuficiente inversión empresarial en I+D. La financiación empresarial apenas supera el 48% de
la inversión total en I+D, lejos de la media de la UE-15 del 58% y del objetivo de Lisboa del
66%. Así, de las 500 empresas de la UE-15 que más invierten en I+D sólo 9 son españolas,
cuando por el tamaño de nuestra economía corresponderían 50. En un contexto internacional
cada vez más abierto, que implica una mayor competencia, es necesario desarrollar una nueva
política de estímulo industrial que incentive a las empresas a incrementar la productividad a
través de la inversión en investigación, tecnología e innovación. En definitiva, el retraso español
en términos I+D afecta a todos los ámbitos del Sistema Nacional de Innovación. España
presenta un considerable retraso en materia de I+D+i tanto en lo que se refiere a la inversión
total en I+D sobre el PIB como a la participación empresarial en la financiación de esta
inversión, tal y como se describe en el diagnóstico general.
Para responder a los retos y deficiencias señaladas, el Programa Nacional de Reformas
establece un conjunto de objetivos y medidas agrupados en el programa INGENIO 2010, en el
que se mantienen y mejoran los programas de I+D+i existentes y se destinan más recursos
dirigidos a la realización de nuevas actuaciones estratégicas. En concreto, el programa
INGENIO 2010 se fija los siguientes objetivos:
5
El retraso de España en I+D afecta a todas las Comunidades Autónomas, ya que ninguna alcanza la
media europea, pese a que algunas de ellas presentan una renta per cápita superior a la UE-25. En 2003
las Comunidades Autónomas eran responsables directas de en torno al 50% de la financiación a la I+D
pública. Esto indica que, hasta el presente, los esfuerzos tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas por impulsar la I+D han sido insuficientes.
10
* Aumentar el ratio de inversión en I+D sobre PIB: pasando del 1,05% en 2003 al 1,6% en 2008
y al 2% en 2010.
* Incrementar la contribución del sector privado en la inversión en I+D: pasando del 48% en
2003 al 52,5% en 2008 y al 55% en 2010.
* Alcanzar la media de la UE-15 en el porcentaje del PIB destinado a TIC20, pasando del 4,8%
en 2004 al 6,4% en 2008 y al 7% en 2010.
Para alcanzar los objetivos señalados en INGENIO 2010 se utilizarán los siguientes
instrumentos:
- Más recursos destinados a la I+D+i.
- Recursos incrementales dirigidos a nuevas actuaciones que responden a los principales retos
del Sistema Español de I+D+i.
- Reformas normativas para favorecer las actividades de I+D+i.
- Un nuevo sistema de seguimiento y evaluación de las políticas de I+D+i.
En la implementación de esta estrategia se impulsará la coordinación territorial/regional
necesaria buscando evitar la dispersión de recursos, aumentar la efectividad de la inversión
pública en I+D+i y reducir los desequilibrios territoriales existentes.
c) Gasto en Infraestructuras
El gasto en infraestructuras es el tercer componente que incide de forma significativa
sobre la productividad. La dotación de infraestructuras de un país es básica para que la
productividad del sector privado pueda desarrollarse. Sin embargo, se está creando un cierto
consenso en los últimos años en el sentido de que . en los países desarrollados,ya no resulta tan
impulsor del crecimiento como antaño. Sometida, como toda inversión, a la ley de rendimientos
decrecientes, parece que los niveles de dotación del stock de capital público en las economías
avanzadas han llegado a un punto en que las ventajas de tal inversión se encuentran limitadas.
Por ejemplo, De la Fuente (1997) muestra cómo los beneficios de la inversión pública solo son
inequívocos hasta que alcanzan el 2% del PIB. Otros estudios subrayan el especial impacto que
tienen las inversiones en redes de transporte y comunicaciones con relación a las demás,
aportando evidencia a la teoría económica que sostiene que la inversión pública fomenta el
crecimiento sólo cuando el output de dicha inversión es utilizado como input para la inversión
privada.
En España, se ha realizado un notable esfuerzo en las últ imas décadas para expandir y
desarrollar el stock de infraestructuras, al que han contribuido, sin duda, los fondos estructurales
provenientes de la Unión Europea. Pero en los últimos años ese impulso no ha ido acorde con el
gigantesco aumento de la población. Así, la inversión pública, que había experimentado
crecimientos superiores al 9% en algunos años, se desaceleró de forma marcada en 2000 y 2003.
Y no volvió a recuperarse hasta 2004. Con todo ello, el stock de infraestructuras per cápita
creció a tasas del 2%. De esta forma, España -que ya presentaba una brecha sustancial con
respecto a la dotación de infraestructuras per cápita de los países que integran la UE-15experimentó una ampliación de este diferencial, por el mayor crecimiento de la población. Este
desfase creciente en nuestro stock de capital físico por habitante requiere que las
Administraciones Públicas continúen invirtiendo en infraestructuras, sobre todo teniendo en
cuenta que las proyecciones censales para los próximos años anticipan todavía un elevado
dinamismo de la población. Este es uno de los objetivos que pretende alcanzar el Plan
Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT), presentado en julio de 20056.
6
El PEIT contempla unas inversiones de 248.892 millones de euros para el periodo 2005-2020. En
términos de esfuerzo inversor, supone en torno al 1,5% del PIB como media a lo largo del período de
11
El Programa Nacional de Reformas señala que, a pesar de la mejora de las
infraestructuras de transporte, persisten algunas limitaciones en las redes que es necesario
corregir. Entre los principales problemas cabe señalar, en carreteras, la estructura radial de la
red principal de autovías y autopistas, que genera un déficit de accesibilidad en algunas partes
del territorio, y en ferrocarriles, la existencia de un ancho de vía diferente al europeo en gran
parte de la red junto a las carencias estructurales de la red española, con notables diferencias de
calidad y seguridad entre las distintas líneas ferroviarias. Por otra parte, la demanda de
transporte aumenta en España a un ritmo superior al crecimiento económico, con una elasticidad
mayor a la de otros países desarrollados. Si bien esta elasticidad tenderá a reducirse y a
converger con la media europea, en los próximos años es predecible que el mayor dinamismo de
la economía española lleve asociados aumentos importantes en los tráficos de pasajeros y
mercancías. Se hace necesario, por ello, dar continuidad a las inversiones para ampliar la
capacidad de las infraestructuras y evitar así la aparición de problemas de congestión en puntos
determinados. Especialmente las conexiones transfronterizas y las redes de transporte de las
áreas metropolitanas requieren mejoras y ampliaciones para evitar riesgos de congestión. Otro
de los principales problemas del transporte en España es la elevada tasa de accidentalidad de la
carretera. A pesar de que el número de personas fallecidas en accidentes interurbanos ha
descendido en términos absolutos (desde 5.836 víctimas mortales en 1990 a 4.084 en 2003), la
siniestralidad sigue siendo muy elevada en relación con el parque automovilístico y la
movilidad existente. Con respecto a los impactos medioambientales, las emisiones de gases
contaminantes procedentes del transporte han aumentado un 4% anual durante el periodo 19902001, lo que dificulta el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kyoto. En el ámbito de
infraestructuras hidráulicas, también hay que destacar las importantes inversiones realizadas en
España en los últimos años, que han asegurado una mayor disponibilidad del recurso agua.
Asimismo, se han extendido nuestros sistemas de saneamiento y depuración conforme a las
exigencias comunitarias. Sin embargo, queda aún por completar el objetivo de calidad de este
recurso, impuesto por la normativa de la Unión Europea, siendo necesario, además, abordar la
reutilización del agua ya depurada.
En este contexto, el Programa Nacional de Reformas establece los siguientes objetivos:
* Impulsar el desarrollo económico y la competitividad, aprovechando plenamente el potencial
de la inversión en infraestructuras como factor de incremento de la productividad y de puesta en
valor de recursos.
* Fortalecer la cohesión social y territorial, asegurando una accesibilidad equitativa al conjunto
del territorio, con especial atención a los territorios extra-peninsulares.
* Contribuir a la sostenibilidad ambiental del sistema de transporte, mediante el fomento de los
modos más sostenibles y la reducción de los impactos globales debidos al transporte.
* Mejorar la eficiencia del sistema de transporte, en términos de capacidad de las
infraestructuras, así como de calidad y seguridad de los servicios.
* Mejorar la racionalidad en la utilización del agua, contribuyendo a la sostenibilidad del
sistema y a la cohesión social y territorial, asegurando que se impulse el desarrollo económico y
la competitividad, así como el uso sostenible de los recursos hídricos.
* Mejorar el aspecto ambiental y la calidad de todas las aguas (costeras, de transición, etc.)
asegurando, a la vez, su disponibilidad y garantía de acceso.
vigencia del Plan. El ferrocarril es el gran protagonista del Plan ya que concentra más del 48% de las
inversiones totales. Además del programa de inversiones, el PEIT incluye un amplio conjunto de políticas
de transporte orientadas a optimizar el uso de las infraestructuras, aumentar la seguridad y mejorar la
eficiencia energética. La financiación del PEIT se llevará a cabo en un 60% a través de recursos
presupuestarios, siendo el 40% restante cubierto por entes públicos que obtienen ingresos a través de tasas
y tarifas y por la colaboración público-privada.
12
Nos gustaría hacer hincapié en que los tres gastos en los que el Programa Nacional de
Reformas pone un especial énfasis (educación, I+D, infraestructuras) no completa el catálogo
del gasto productivo que puede tener efectos positivos sobre el crecimiento. A medida que las
economías van avanzando, la consideración de determinados conceptos de gasto como
productivo o no productivo puede ir modificándose. Un ejemplo típico de ello es el gasto en
sanidad. Hasta hace poco, el gasto sanitario estaba mayoritariamente caracterizado como
improductivo; pero cada vez es mayor el número de investigaciones que aportan evidencia
empírica sobre la relación positiva que existe entre el gasto sanitario público y el crecimiento
económico, a través de la repercusión que tiene el factor salud sobre el capital humano y sobre
el incremento de la productividad del trabajo 7.
Esta breve relación de conceptos no pretende ser exhaustiva. Cabría hablar, por
ejemplo, de las políticas activas de empleo. O tratar de medir si se ha alcanzado el gasto
imprescindible en servicios administrativos de carácter básico (seguridad, defensa, justicia,…)
capaz de permitir el desarrollo de la actividad privada, o por lo menos de no retardarlo 8.
2.- Gestión Pública, Transparencia y Productividad
Al margen de los efectos directos del gasto público sobre la productividad, comentados
en el epígrafe anterior, una cuestión que merece especial atención es la relativa a la gestión
pública y a las reformas que se realizan en la misma. Dado que, como se ha señalado
anteriormente, en los países de nuestro entorno las Administraciones Públicas realizan un gasto
que se sitúa en el entorno del 45% del PIB, un uso más eficiente de ese gasto puede tener, sin
duda, repercusiones importantes sobre la productividad de la economía nacional. En los últimos
años, las medidas destinadas a incrementar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y las
cuestiones relacionadas con la evaluación de la eficiencia y la calidad en el Sector Público han
experimentado un auge creciente, con diversas iniciativas tendentes a lograr mejoras en la
gestión y a desarrollar una cultura de la evaluación que permita identificar los logros
conseguidos y las deficiencias que persisten. En este apartado sintetizaremos, en primer lugar,
las principales medidas apuntadas en el Programa Nacional de Reformas de España en el ámbito
de la gestión y de la administración pública; a continuación discutiremos cómo la creación de la
Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas –que se
está poniendo en funcionamiento en España- puede ser un elemento que contribuya a crear una
cultura de evaluación en nuestro país y a promover una utilización más eficiente de los recursos
públicos.
En relación con las medidas destinadas a modernizar la gestión pública y a incrementar
la eficiencia de las Administraciones Públicas hay que destacar:
- Mejoras en la gestión de la regulación. Mejora de las memorias que acompañan a las
propuestas normativas, tanto en el análisis de impacto global de las propuestas normativas,
como en el de los impactos económicos, más allá del mero impacto presupuestario.
- Contratación por el sector público. Adopción a lo largo de 2006 de la Ley de Contratos del
Sector Público para aumentar la eficiencia y la transparencia en la contratación pública.
- Aprobación del marco regulatorio de las Agencias Estatales. A través de la nueva figura de las
Agencias Estatales se pretende implantar un modelo de gestión que equilibre adecuadamente los
7
Una excelente revisión de la literatura sobre este tema puede encontrarse en Rivera (2001).
Es obvio que determinados mercados ven frenado su desarrollo por la falta de una infraestructura
administrativa mínima. En nuestro país un ejemplo sería la falta de desarrollo del mercado de alquiler de
vivienda debido a la insuficiencia de la justicia para dar una respuesta eficaz a los incumplimientos
legales de los inquilinos.
8
13
principios de autonomía, control y responsabilización por resultados, mejorando la prestación
del servicio, con las consiguientes ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.
- Creación de la Agencia Estatal de evaluación de las políticas públicas y la calidad de los
servicios. Su objetivo es la promoción y realización de evaluaciones de las políticas y
programas públicos favoreciendo el uso racionalde los recursos públicos.
- Estatuto Básico del empleado público. Para hacer posible la selección de los mejores
candidatos, proporcionar oportunidades de promoción profesional y estimular la dedicación del
servicio público.
- Impulso de la Administración electrónica con el propósito de facilitar la transparencia,
eficiencia y conectividad de las administraciones y de éstas con los ciudadanos.
- Oficinas integrales de atención al ciudadano. Servicios accesibles indistintamente a través de
oficinas de las distintas administraciones, del canal tecnológico, Internet y nuevos dispositivos
móviles. Prestará un catálogo normalizado y creciente de servicios básicos tales como recepción
de documentos, creación de empresas o gestión de ayudas.
- Plan de actuaciones de eliminación de obstáculos administrativos y simplificación. Se pretende
reducir al mínimo imprescindible la presentación de documentos por parte de los ciudadanos,
evitando que la administración solicite al ciudadano documentos que ya obren en su poder,
utilizando para ello las soluciones tecnológicas.
De entre estas medidas, tiene especial relevancia la creación de la Agencia Estatal de
evaluación de las políticas públicas y la calidad de los servicios con el objetivo de promover la
transparencia en el funcionamiento de las unidades públicas. La transparencia está relacionada
con una actuación del Sector Público ampliamente abierta a los ciudadanos, ofreciendo
información respecto a la estructura y funciones de los diversos niveles de gobierno, las
intenciones de política fiscal, datos completos respecto a las cuentas públicas, así como las
proyecciones de tendencias futuras. Un requisito inherente a la transparencia es la publicación
de datos fácilmente accesibles, comprensibles, internacionalmente comparables y publicados
puntualmente sobre la actuación del Sector Público, entendido éste en sentido amplio,
incluyendo el Sector Público empresarial y las actividades regulatorias.
Desde el punto de vista de la evaluación, la disponibilidad de información relativa a la
actuación de los distintos organismos públicos resulta crucial para poder analizar si las reformas
desarrolladas en el ámbito de la gestión pública han supuesto avances significativos con
respecto a las situaciones preexistentes. El interés por la evaluación del comportamiento del
Sector Público en la política de las últimas décadas ha sido muy claro en algunos países como el
Reino Unido o los Estados Unidos, en los cuales desde finales de los años setenta se han
elaborado una serie muy amplia de indicadores de gestión con la finalidad de poder realizar
comparaciones entre las distintas unidades públicas. En España, el interés por estos aspectos es
todavía reciente y parcial, concentrándose en campos específicos. Siguiendo a Garde y de Vera
(2005) la experiencia española desarrollada hasta la fecha se podría sistematizar en los
siguientes puntos:
- Experiencias centradas en políticas sociales, sanitarias o educativas, preocupadas por la
eficacia de los programas y su impacto social y/o calidad de los servicios prestados, todas ellas
de ámbito sectorial y especializado. Es el caso de los trabajos realizados por ANECA o INECSE
en materia educativa, la Agencia de Calidad del SNS en materia sanitaria, el INEM en empleo o
la Cooperación Española Exterior.
- Evaluación de la asignación y empleo de los fondos comunitarios realizada por el Ministerio
de Economía y Hacienda en virtud de la regulación comunitaria en la materia.
- Evaluaciones de la calidad de los servicios públicos impulsadas por el Ministerio de
Administraciones Públicas en un esfuerzo de elevar la satisfacción de los ciudadanos en tanto
que clientes de los organismos públicos.
- Labor de inspección de servicios realizados por los departamentos ministeriales.
14
- Control presupuestario, contable, de legalidad y la evaluación de políticas del gasto y
subvenciones que desarrollan la Dirección General de Presupuestos y la Intervención General
del Estado desde el Ministerio de Economía y Hacienda. Además de la fiscalización posterior de
naturaleza principalmente legal y financiera que desarrolla el Tribunal de Cuentas, órgano
dependiente de las Cortes Generales.
Como puede observarse, estas experiencias de evaluación han estado circunscritas a
parcelas concretas y a ámbitos determinados, sin que se haya desarrollado una metodología
específica o una coordinación de los esfuerzos de las distintas Administraciones implicadas en
su realización. En este sentido, la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de
los Servicios y de las Políticas Públicas se plantea en un momento que parece sumamente
adecuado. Para la creació n de la Agencia, el Ministerio de Administraciones Públicas encargó
un Informe a un grupo interdisciplinar de expertos. El Informe de la Comisión de Expertos
señala que el objeto de la Agencia deberá ser la promoción de la evaluación de las políticas y
programas públicos para contribuir al uso racional de los recursos públicos y a la rendición de
cuentas a la ciudadanía. El Informe elabora un diagnóstico de la sit uación en nuestro país,
señalando las experiencias que actualmente están en marcha y son más significativas, y
realiza ndo una propuesta institucional y funcional para la creación de la Agencia. El Informe
indica que la misión de la misma debería ser “contribuir a la mejora de la acción y resultados en
la actividad del sector público y sus instituciones, mediante la articulación de un Sistema
Público de Evaluación de políticas públicas y de mejora de la calidad de los servicios, en un
marco de transparencia y ética institucional”, fomentando la cultura de la calidad y de la
evaluación. En definitiva, con la creación de la Agencia se pretende integrar la evaluación
como un instrumento habitual de trabajo en la administración pública española, dentro de una
perspectiva de impulso a un Sistema Público de Evaluación en el que participen los diversos
niveles de gobierno.
En este contexto, pensamos que la creación de la Agencia puede ser un instrumento
sumamente adecuado para promover la transparencia, generar una cultura de la evaluación e
incrementar, a partir de la sanción implícita que conlleva la obtención de unos resultados
negativos en un proceso de evaluació n, los niveles de eficiencia y de productividad de los
servicios públicos. Solamente dos factores podrían empañar el funcionamiento de esta
Institución en los años iniciales de su funcionamiento. En primer lugar, el establecimiento de
objetivos poco definidos o muy difusos. Como señalamos anteriormente, las iniciativas de
evaluació n emprendidas hasta la fecha son todavía relativamente escasas y es mucho el camino
que queda por recorrer. Creemos que, desde un punto de vista práctico, podría ser preferible
establecer –junto a iniciativas de carácter genérico- otras de carácter más concreto, proponiendo
servicios concretos o áreas de actuación que por ser de especial importancia para los ciudadanos
deberían ser objeto de experiencias piloto para, posteriormente, ir generalizando
progresivamente las evaluaciones. En segundo lugar, una cuestión que nos parece sumamente
relevante es la adscripción institucional de la Agencia. Dada la estructura institucional de
nuestro país y la participación de los distintos niveles de la Administración en la prestación de
determinados servicios públicos no parece posible evalua r determinadas políticas públicas sin
evaluar la gestión de los centros que los prestan y que pueden pertenecer a distintas esferas de
gobierno. En este sentido, la adscripción de la Agencia al Gobierno Central (sea al Ministerio de
Administraciones Públicas o a cualquier otro Ministerio) puede crear tensiones y falta de
disposición a colaborar por parte de los otros niveles de gobierno 9. La coordinación entre los
distintos niveles y la lealtad institucional aparecen como elementos imprescindible s para que la
Agencia pueda acometer de forma adecuada sus objetivos, ya que resultará de muy poca utilidad
9
Las alternativas existentes –adscripción al Senado o creación de una Agencia que evaluara sólo los
servicios de la Administración Central y de diversas Agencias autonómicas coordinadas con ellatampoco están exentas de problemas. En general, en la mayor parte de los Estados federales se ha optado
por un sistema como el propuesto en nuestro país.
15
evaluar determinados servicios (piénsese, por ejemplo, en grandes Hospitales) sin tener como
marco de referencia el conjunto nacional.
3.- Consideraciones Finales
En las páginas anteriores se han ido filtrando diversos instrumentos al alcance de los
gestores públicos para lograr el objetivo de impulsar la productividad y se han descrito las
medidas establecidas en el Programa Nacional de Reformas de España en este sentido. Se han
aportado reflexiones para establecer pautas estratégicas de gestión del gasto público con fines de
eficiencia
Hemos prestado especial atención a las medidas destinadas a incrementar cualitativa y
cuantitativamente el gasto en polít icas de educación, I+D+i, infraestructuras, sin descuidar
aspectos como la prevención de la salud, las políticas activas de empleo y el correcto
funcionamiento de servicios básicos como justicia, defensa nacional, seguridad y defensa de la
competencia. Y tan importante al menos como elegir los conceptos adecuados de gasto en cada
momento es atender al modo en que se ejecuta dicho gasto. Marcarse objetivos cuantitativos de
aumento de gasto no sirve de nada si no se cuida cómo se gasta n las partidas ya presupuestadas.
En esta ponencia hemos tratado de subrayar la idea, recogida en el Programa Nacional de
Reformas, de realizar iniciativas e introducir prácticas que impulsen la eficiencia y la mejor
gestión por parte de las Administraciones Públicas. El ejercicio de estas prácticas se verá
impulsado siempre que la actuación de los gestores públicos esté impregnada de transparencia y
sometida a criterios de evaluación. La opacidad es un caldo de cultivo de ineficacias e
ineficiencias y la evaluación pública puede servir de base para establecer incentivos que
incrementen la productividad.
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