Análisis del sistema de recogida de residuos en la Mancomunidad

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICA Y SOCIOLOGÍA: DEPARTAMENTO
DE CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN II.
MÁSTER EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Trabajo Fin de Máster.
Análisis del sistema de recogida de
residuos en la Mancomunidad de Sakana:
el modelo puerta a puerta.
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tutor: ELISEO RAFAEL LÓPEZ SÁNCHEZ.
SEPTIEMBRE DE 2014
AMAIA ELKANO GARRALDA.
AGRADECIMIENTOS:
A la Mancomunidad de Sakana por toda la información y tiempo que me han
dedicado, en especial a Adolfo y Aitor.
A Eliseo por enseñarme a leer las noticias de los periódicos a su manera.
A mi Aita y mi Ama por regalarme esta oportunidad.
Y a todas las personas que me han animado a volar cuando yo no me
acordaba que tenía alas.
2
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS:
CE: Consejo Europeo.
CFN: Comunidad Foral de Navarra.
CRUN: Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra.
GN: Gobierno de Navarra.
MS: Mancomunidad de Sakana.
APA: Acuerdo Político Administrativo.
PA: Plan de Acción.
PAP: puerta a puerta.
PE: Plan Estratégico.
PPA: Programa Político Administrativo.
PV: Plan de Viabilidad.
RD: Real Decreto.
RSU: Residuos Sólidos Urbanos.
3
AMAIA ELKANO GARRALDA.
CONTENIDO.
1.
RESUMEN EJECUTIVO. .................................................................................................. 9
2.
PRESENTACIÓN DEL CASO. ....................................................................................... 10
2.1.
Las políticas medioambientales en la agenda gubernamental. ........................ 10
2.2.
Sakana y su riqueza medioambiental. .................................................................. 12
2.3.
Justificación de la relevancia del caso escogido. ................................................ 15
3.
DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA: ............................................................................... 16
4.
METODOLOGÍA. .............................................................................................................. 17
5.
4.1.
OBJETO DE ESTUDIO. .......................................................................................... 17
4.2.
PLAN DE ESTUDIO. ................................................................................................ 18
4.3.
FUENTES. ................................................................................................................. 19
MARCO TEÓRICO........................................................................................................... 21
5.1.
5.1.1.
Elaboración de agenda. ................................................................................... 21
5.1.2.
Modelo explicativo. ........................................................................................... 24
5.2.
6.
ANALISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ................................................................ 21
GESTIÓN PÚBLICA................................................................................................. 27
5.2.1.
El rendimiento en el ámbito público............................................................... 27
5.2.2.
Relaciones intergubernamentales a nivel local. .......................................... 28
5.2.3.
Formas de provisión de servicios. ................................................................. 28
DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN: .................................................................................. 30
6.1.
Presentación del marco vigente: normativa europea y transposición navarra.
31
•
NORMATIVA EUROPEA: ....................................................................................... 31
•
NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA. ......................................................... 36
6.2. El sujeto: Mancomunidad de Sakana: presentación, estructura y
competencias. ....................................................................................................................... 38
6.3.
Sistema anterior de recogida y cumplimiento de la legislación......................... 41
•
Cumplimiento de la normativa sobre eliminación de residuos. ......................... 43
•
Financiación y tasas................................................................................................. 45
6.4. El objeto: “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de
Sakana. .................................................................................................................................. 47
7.
•
Modelo de recogida:................................................................................................. 49
•
Presentación de principales actores implicados.................................................. 51
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA......................................................................... 52
7.1.
ANALISIS DE ACTORES. ....................................................................................... 52
4
AMAIA ELKANO GARRALDA.
8.
7.1.1.
Gobierno de Navarra. ...................................................................................... 56
7.1.2.
Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra. ............................................. 58
7.1.3.
Coalición Bildu. ................................................................................................. 59
7.1.4.
NafarroaBai 2011. ............................................................................................ 60
7.1.5.
La Mancomunidad de Sakana. ....................................................................... 61
7.1.6.
Ayuntamientos de la comarca: ....................................................................... 63
7.1.7.
Oposición del Ayuntamiento de Altsasu: ...................................................... 65
7.1.8.
Ayuntamiento de Irurtzun. ............................................................................... 66
7.1.9.
Ayuntamiento de Ziordia. ................................................................................ 67
7.1.10.
3 Mugak Batera . ......................................................................................... 68
7.1.11.
PAP.
Plataforma vecinal de Irurtzun a favor del reciclaje, pero en contra del
69
7.1.12.
Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía........................................ 70
7.1.13.
Grupo de Trabajadores de Cementos Portland de Olazti. ..................... 71
7.2.
REGLAS INSTITUCIONALES. ............................................................................... 74
•
Ayuntamientos – Gobierno de Navarra................................................................. 74
•
Ayuntamientos - Mancomunidad de Sakana. ..................................................... 75
•
MS, Ayuntamientos y vecinos. ............................................................................... 77
•
Comportamiento estratégico de la MS. ................................................................. 77
7.3.
CICLO DE LA POLÍTICA......................................................................................... 78
7.4.
INCLUSIÓN EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL. .......................................... 80
7.5.
DECISIÓN Y PROGRAMACIÓN: PPA. ................................................................ 85
7.6.
ACUERDO POLÍTICO ADMINISTRATIVO; APA. ............................................... 92
7.7.
PLANES DE ACCIÓN Y AGENDA PÚBLICA. ..................................................... 99
7.8.
ACTOS DE IMPLEMENTACIÓN. ........................................................................ 102
7.9.
EVALUACIÓN. ........................................................................................................ 107
DIAGNÓSTICO DE RESULTADOS. ........................................................................... 110
8.1.
EFECTIVIDAD. ....................................................................................................... 111
8.1.1.
•
Recogida selectiva en cada una de las modalidades. ...................................... 113
•
El cálculo del compostaje doméstico y comunitario.......................................... 115
8.1.2.
9.
Grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos. .......... 112
Variación del volumen de residuos y fracción rechazo. ............................... 116
8.2.
EFICACIA. ............................................................................................................... 121
8.3.
EFICIENCIA. ........................................................................................................... 123
VALORACIÓN DE LA POLÍTICA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN. . 132
5
AMAIA ELKANO GARRALDA.
10.
OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN Y PLAN DE ACCION. ............................. 135
11.
CRONOGRAMA. ........................................................................................................ 144
12.
PLAN DE COMUNICACIÓN. .................................................................................... 146
12.1.
COMUNICACIÓN INTERNA. ........................................................................... 147
12.2.
COMUNICACIÓN EXTERNA. .......................................................................... 148
13.
EFECTOS DE LA INTERVENCIÓN. ....................................................................... 150
14.
PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN. .............................................. 152
15.
CONCLUSIONES. ...................................................................................................... 156
Bibliografía ............................................................................................................................... 157
ANEXO I: EL RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN LA COMUNIDAD FORAL DE
NAVARRA. .............................................................................................................................. 161
ANEXO II: SITUACIÓN ECONÓMICA DE LA MS EN 2012. .......................................... 163
6
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ÍNDICE DE TABLAS.
GRÁFICO 1: REPARTO DE REPRESENTANTES EN LA ASAMBLEA DE LA MS. ................ 39
GRÁFICO 2: KG DE RESIDUOS GENERADOS EN LA MS. ........................................... 43
GRÁFICO 3: TN DE RESIDUOS DESTINADOS AL VERTEDERO ..................................... 45
GRÁFICO 4: FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA MS. ................................................ 46
GRÁFICO 5: COMPOSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE ALTSASU. ................................ 65
GRÁFICO 6: COMPOSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE IRURTZUN ................................ 66
GRÁFICO 7: NÚMERO DE FAMILIAS A LAS QUE SE LES APLICA CADA UNA DE LAS
MODALIDADES DE RECOGIDA.
...................................................................... 104
GRÁFICO 8: NÚMERO DE FAMILIAS QUE COMPOSTAN EN CADA MODALIDAD. ............ 105
GRÁFICO 9: PROPORCIÓN DE MATERIA RECOGIDA DE FORMA SELECTIVA RESPECTO DEL
TOTAL........................................................................................................ 112
GRÁFICO 10: KG DE RESIDUOS POR FRACCIONES (DATOS DE 6 MESES).................. 113
GRÁFICO 11: PORCENTAJE DE RECOGIDA SELECTIVA POR MODALIDAD. .................. 114
GRÁFICO 12: PORCENTAJE DE RECOGIDA DE CADA FRACCIÓN EN CADA MODELO
(DATOS JULIO-DICIEMBRE 2013) .................................................................. 114
GRÁFICO 13. PORCENTAJE DE RECHAZO GENERADO EN 2013 POR MODALIDAD
RESPECTO AL AÑO 2011 ............................................................................. 117
GRÁFICO 14: RECHAZO GENERADO Y DESTINADO AL VERTEDERO ......................... 121
GRÁFICO 15: VOLUMEN DE FRACCIONES RECICLABLES DURANTE 6 MESES, KG ....... 123
GRÁFICO 16: GASTO DE IMPLEMENTACIÓN PARA CADA UNO DE LOS MODELOS........ 125
GRÁFICO 17: PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE CADA MODELO EN EL VOLUMEN DE
RECOGIDA SELECTIVA TOTAL ....................................................................... 125
GRÁFICO 18: REAJUSTE DE LOS COSTES Y AHORRO DEL SISTEMA. ........................ 128
GRÁFICO 19: COMPARATIVA DE COSTE DE TRATAMIENTO ESTIMADO Y REAJUSTADO 130
TABLA 1: POBLACIÓN POR MUNICIPIOS Y CONCEJOS............................................... 13
TABLA 2: ETAPAS DEL CICLO DE VIDA DE LA POLÍTICA Y SUS PRODUCTOS. ................ 25
TABLA 3: MARCO DE OBJETIVOS ESTABLECIDO POR NORMAS EUROPEAS, ESTATALES Y
FORALES.
.................................................................................................... 37
TABLA 4: OBJETIVO DE RESIDUOS DE LA RD 1481/2001
ENVIADOS AL VERTEDERO. . 44
TABLA 5: MODELOS DE RECOGIDA DE BASURAS POR LA MS .................................... 49
TABLA 6: ACTORES.............................................................................................. 54
TABLA 7: CONFORMACIÓN DE CORPORACIONES LOCALES ....................................... 64
7
AMAIA ELKANO GARRALDA.
TABLA 8: ACTORES, INTERESES Y RECURSOS. ....................................................... 72
TABLA 9: CICLO Y PRODUCTOS DE LA POLÍTICA ...................................................... 80
TABLA 10: ESTIMACIÓN DE COMPOSTAJE DOMÉSTICO Y COMUNITARIO ..................... 88
TABLA 11: INDICADORES UTILIZADOS PARA EL ANÁLISIS DE RESULTADOS. .............. 110
TABLA 12: VOLUMEN Y PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA FRACCIÓN RECHAZO. ..... 117
TABLA 13: VARIACIÓN DE LOS GASTOS DE RECOGIDA. .......................................... 126
TABLA 14: AJUSTES A LA ESTIMACIÓN DEL COSTE DE TRATAMIENTO DE RECHAZO EN
CULEBRETE. .............................................................................................. 127
TABLA 15: COSTES ESTIMADOS DEL TRATAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA ................ 129
TABLA 16: MATRIZ DE EJECUCIÓN DEL OBJETIVO 1. ............................................. 137
TABLA 17: MATRIZ DE EJECUCIÓN DEL OBJETIVO 2. ............................................. 139
TABLA 18: MATRIZ DE EJECUCIÓN DEL OBJETIVO 3. ............................................. 140
IMAGEN 1: VALLES DE SAKANA Y MONTE BERIAIN. ................................................. 12
IMAGEN 2: TERRITORIO Y UBICACIÓN DE LOS MUNICIPIOS. ....................................... 12
IMAGEN 3: RECORRIDO Y MAPA DE TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS DE LA MS. ........ 42
IMAGEN 4: POSTES Y CUBOS DE RECOGIDA PAP ................................................... 49
IMAGEN 5: CASETAS DE COMPOSTAJE COMUNITARIO .............................................. 51
IMAGEN 6: PILAS DE COMPOSTAJE. ..................................................................... 106
FIGURA 1: CICLO DE VIDA Y JERARQUIZACIÓN DE RESIDUOS.................................... 33
FIGURA 2: PROCESO DEL TRATAMIENTO DE LA FRACCIÓN RESTO Y LO ENVIADO AL
VERTEDERO. ................................................................................................ 44
FIGURA 3: HIPÓTESIS CAUSAL. ............................................................................. 84
FIGURA 4: CRONOGRAMA DEL PLAN DE ACCIÓN DE LA MS. .................................. 100
FIGURA 1: RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN NAVARRA. ...................................... 161
FIGURA 2: MAPA DE LAS MANCOMUNIDADES Y GESTIÓN DE RESIDUOS DE NAVARRA.162
8
AMAIA ELKANO GARRALDA.
1. RESUMEN EJECUTIVO.
La política medioambiental se ha convertido en un asunto público de
transcendencia internacional, sobre el que distintas instancias de gobierno han
establecido objetivos para reducir su deterioro. La legislación desarrollada
además, se ha extendido a normativas sobre diferentes ámbitos económicos y
de servicios
como es la gestión de residuos. En este sentido, la
Mancomunidad de Sakana, como ente público encargado de la recogida de
residuos en esa comarca navarra, comenzó a elaborar en el año 2012 una
política para la implantación del sistema de recogida de residuos puerta a
puerta que inició su aplicación en julio del 2013.
Este es efectivamente el objeto de estudio de este trabajo; el análisis de la
política de “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de
Sakana” y la realización de un plan para mejorar sus resultados. Se trata de un
estudio de carácter eminentemente práctico, más cercano a la consultoría que
a la investigación y cuyo último destinatario es la propia mancomunidad. Por
eso mismo, no pretende tener una continuación de estudio doctoral sino una
aplicación práctica del plan de mejora propuesto. A pesar del alcance territorial
reducido de la política, su contenido puede ser de interés para otros municipios
o entidades que tengan que seleccionar nuevos instrumentos para mejorar sus
resultados de recogida selectiva.
El estudio analiza la política pública desde su fase de formulación (en 2012),
hasta la primera evaluación semestral realizada por la Mancomunidad
(diciembre de 2013). A partir de ahí, se presenta un diagnóstico de resultados y
se elabora la propuesta de intervención. Es importante considerar que la
previsión inicial de la Mancomunidad, era aplicar el modelo puerta a puerta en
toda la comarca, pero que finalmente, el territorio afectado ha sido inferior. Por
otra parte, la brevedad del periodo de aplicación analizado (seis meses) y la
ausencia en este tiempo de una evaluación anual por la Mancomunidad, ha
provocado la falta de datos de resultados y económicos anuales y
consolidados.
En cualquier caso, el estudio que se ha realizado es riguroso en el análisis y
pretende reforzar la política mediante el plan de mejora propuesto.
9
AMAIA ELKANO GARRALDA.
2. PRESENTACIÓN DEL CASO.
2.1. Las políticas medioambientales en la agenda gubernamental.
En las últimas décadas, la sostenibilidad medioambiental del planeta
ha
pasado de ser un asunto prioritario exclusivamente para organizaciones
ecologistas,
a
incluirse
en
acuerdos
y
normativas
de
instituciones
supranacionales de carácter político y económico. Las Naciones Unidas
mediante el Protocolo de Kioto o la propia Unión Europea en sus diferentes
tratados, han considerado la cuestión medioambiental como un problema
público sobre el que se deben establecer acuerdos y tomar medidas de acción.
Se trata por tanto, de un problema que actualmente promueven tanto actores
institucionales
supra
estatales,
como
organizaciones
civiles
locales
especialmente concienciadas con el medioambiente y el ecologismo.
El ecologismo como problema público ha sido considerado un conflicto de
carácter post- moderno, que dio origen al surgimiento de partidos de segunda
generación, cuyas reivindicaciones prioritarias se centran en problemas
sectoriales o que afectan a un segmento concreto del electorado (feminismo,
ecologismo, desahuciados… ). Sin embargo, estos problemas post-modernos,
han sido incorporados a los programas y reivindicaciones de los partidos
tradicionales, para restar electores a los partidos de nueva generación y volver
a centrar su discurso político en los cleavages históricos de cada sociedad,
donde sí tienen una postura clara y diferenciada (Inglehart, 2001).
Y esto es efectivamente lo que está realizando la coalición Bildu en las
localidades en las que gobierna. Bildu, cuyo signo identitario principal son
reivindicaciones nacionalistas e independentistas, ha adoptado las políticas
medioambientales como elemento insignia de su gestión en el ámbito
local. Más concretamente, la implantación de un nuevo modelo de recogida de
basuras conocido como “puerta a puerta” enmarcado dentro de una política de
disminución de residuos, está siendo el elemento destacado de su irrupción en
las instituciones locales.
10
AMAIA ELKANO GARRALDA.
En una presentación pública de las candidaturas de Bildu que concurrieron a
las elecciones municipales del 2011, así lo expresaba uno de sus
representantes1:
“En política ecológica subrayamos la política de residuos como ejemplo
de un modelo social distinto. Y decimos SÍ a la gestión de residuos
basada en la reducción, reutilización y reciclaje, el compostaje tanto
colectivo como individual, la concienciación y los métodos de recogida
verdaderamente selectivos (puerta a puerta…). Y decimos NO a la
incineración como apuesta única y final de la gestión de residuos; por lo
tanto oposición firme al PIGRN”.
Así, una vez superadas las dudas sobre su legalidad, el cuestionamiento sobre
su forma de gestión se está centrando principalmente en esta política. Si bien
la mayor fuerza de Bildu radica en Guipúzcoa y es allí donde más controversia
ha suscitado este asunto, también ha logrado alcaldías en municipios del norte
de Navarra. Este es el caso de los pueblos de la zona de la barranca de
Navarra (al noroeste de Pamplona), donde la coalición ha conseguido el
gobierno de 5 alcaldías y donde mediante su mancomunidad, también han
procedido a implantar el sistema “puerta a puerta”2.
El reto de la implantación del sistema Puerta a Puerta (PAP) en el valle de
Sakana, Navarra, tiene una especial relevancia debido a la riqueza
medioambiental del mismo. La estrecha relación de sus habitantes con el
entorno natural, sus espacios protegidos y la identidad que esto le otorga a la
zona, es lo que hace que la gestión de residuos deba ser especialmente
cuidadosa con todo ello. Por lo tanto, tanto la generación, el modo de
recogida como el tratamiento de los residuos, debe ser respetuoso con el
paisaje y hábitat de la zona.
1
Presentación de las candidaturas municipales a las elecciones de 2011 por la coalición Bildu.
Declaración de uno de los electos, Unai Lako el 14 de mayo de 2011.
http://nafarroakoparlamentua.ehbildu.eus/es/2011/05/14/el-cambio-politico-y-social-esta-en-marchaen-los-ayuntamientos/
2
Resultados electorales elecciones municipales 2011:
http://www.juntaelectoralcentral.es/jelect/resultados2011/Locales_2011_Resultados3.pdf
11
AMAIA ELKANO GARRALDA.
2.2. Sakana y su riqueza medioambiental.
La Sakana, es una comarca situada al noroeste de la Comunidad Foral de
Navarra CFN, comprendida entre las sierras de los parques naturales de Aralar
al norte y, Urbasa y Andía en el sur. Su territorio tiene una extensión de 305,5
km² y una población de 20.809 habitantes, por lo que su densidad es muy
pequeña (68,11 habt/km²) (Instituto de Estadística de Navarra, 2013).
Imagen 1: Valles de Sakana y monte Beriain.
Fuente: paisajesdigitales.com
La comarca está compuesta por tres valles que suman un conjunto de 15
municipios y 15 concejos incluidos en ellos. Su población está distribuida de
forma muy desigual ya que ninguno de los 15 concejos ni 5 de los 15
municipios supera los 400 habitantes.
Imagen
2: territorio
y ubicación
Ilustración
1: territorio
y ubicaciónde
delos
losmunicipios.
municipios
Fuente: sakana-mak.com.
12
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 1: Población por municipios y concejos.
POBLACIÓN AL
1/1/2013
ALTSASU/ALSASUA
7.711
ARAKIL
959
Egiarreta
67
Ekai
32
Errotz
72
Etxarren
157
Etxeberri
62
Hiriberri/Villanueva
152
Ihabar
111
Izurdiaga
174
Satrustegi
49
Urritzola
21
Zuhatzu
41
Otras entidades
21
ARBIZU
1.099
ARRUAZU
120
DENOMINACIÓN
POBLACIÓN AL
1/1/2013
BAKAIKU
331
ZIORDIA
372
ETXARRI ARANATZ
2.496
Lizarragabengoa
40
Otras entidades/
2.456
ERGOIENA
406
Dorrao/Torrano
112
Lizarraga (Capital)
196
Unanu
98
UHARTE ARAKIL
851
IRAÑETA
172
IRURTZUN
2.300
ITURMENDI
390
LAKUNTZA
1.277
OLAZTI/OLAZAGUTÍA
1.627
URDIAIN
698
20.809 3861
DENOMINACIÓN
Fuente: elaboración propia(Instituto de Estadística de Navarra, 2013).
Su posición y orografía han permitido desarrollar una buena comunicación con
las comunidades limítrofes a Navarra. La A-10 es la autovía que da continuidad
a la A-1 en dirección a Pamplona y la que une esta con capitales como VitoriaGasteiz o con el trayecto hacia Bilbao-Bilbo y San Sebastián-Donostia. Este
corredor natural ha favorecido durante muchos años el desarrollo industrial de
la zona. Así, esta comarca fue uno de los territorios donde se situó a partir de
los años 60 gran parte del sector industrial autóctono de Navarra. En el año
2012 la industria acaparaba el 36% del número de establecimientos en la zona,
y era este sector el que más trabajadores empleaba3: especialmente, en las
empresas dedicadas a la construcción, la producción de productos metálicos y
la explotación de madera.
Los establecimientos empresariales del sector primario sólo ocupan el 2% de la
totalidad. Sin embargo, la actividad real es mucho mayor debido a que muchas
familias se dedican a ella en forma de huertas y pequeñas ganaderías para
abastecer su autoconsumo (Agencia de Desarrollo de Sakana, 2013). Además,
a raíz de la crisis, tanto las empresas como las personas que se dedican a la
3
Porcentaje de territorio forestal: http://www.atlasa.net/ekonomia/eskualde
13
AMAIA ELKANO GARRALDA.
agricultura y ganadería han aumentado considerablemente en términos
relativos (en los últimos 5 años, ha habido un aumento de 20 empresas
agrícolas y ganaderas, y de 75 trabajadores en la actividad). El sector servicios
es el segundo en ocupación de trabajadores de la comarca, sobre todo en la
prestación de servicios públicos. El comercio existente es minorista y local,
vinculado al abastecimiento de los habitantes de la comarca y ocupa el 62% de
los establecimientos de la zona. Dentro del mismo, el turismo no tiene un peso
transcendental.
El
modelo
de
turismo
practicado,
está
relacionado
principalmente con la naturaleza, la cultura y el deporte. Por ello, destacan
actividades
como
el
montañismo,
senderismo,
ferias
artesanales
o
competiciones deportivas, pero no consiguen acaparar una importancia
económica destacable.
A pesar de que en Navarra el PIB per cápita sea de 29.134€, la crisis ha
golpeado duramente la zona en los últimos 5 años (Instituto de Estadística de
Navarra, 2013). Tanto es así que en el primer periodo 2008-2010 el paro llegó
a crecer un 125% (47 puntos por encima de la media navarra). Actualmente la
tasa de paro es de 27,2%; se han perdido 2.075 puestos de trabajo, el 69% de
ellos son procedentes del sector industrial y 1.714 de empresas de más de 50
trabajadores. Esta situación ha provocado que ayuntamientos y organizaciones
de la zona, hayan acordado la realización de un plan de reestructuración
económica que logre crear empleo y que refuerce su estabilidad. Así, el
recientemente aprobado “Plan Estratégico 2014-2024” está impulsando la
reestructuración económica de Sakana, asumiendo la reducción del peso de
actividades como la construcción y fomentando las de servicios y turismo.
Geográficamente, 70% del territorio de Sakana es zona boscosa y más del
25% zona agrícola. Además, los Parques Naturales que la delimitan tanto por
el norte como por el sur, son espacios protegidos por su biodiversidad rica en
robledales y hayedos. Tanto es así que en 2007 las sierras de Urbasa y Andia,
fueron designadas Lugar de Importancia Comunitaria y se integraron en la Red
Natura 2000(Gobierno de Navarra C. , 2007).
Por todo ello, a pesar de que económicamente no se explote ni tenga
especial relevancia en términos de capital, el entorno medioambiental de
14
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Sakana es una de sus señas identitarias y reclamos turísticos4. La relación
de sus habitantes con la naturaleza está presente en su modo de vida, su
cultura y sus costumbres, lo que provoca que exista una relación con la
naturaleza estrecha y respetuosa, y una gran conciencia medioambiental.
Por lo tanto, podemos decir que el contexto de diseño e implementación
del sistema de recogida “Puerta a Puerta” se ha dado en circunstancias
de
una
alta
y creciente
tasa
de
desempleo,
centrada
en una
reestructuración económica y con su riqueza medioambiental como seña
de identidad.
2.3. Justificación de la relevancia del caso escogido.
El Puerta a Puerta es uno de los sistemas que en términos de reciclaje,
mejores resultados está dando, pero es también el sistema que más incide y se
entromete en los hábitos de la ciudadanía. Su diseño e implementación
requiere de una concienciación integral que abarque desde el acto individual de
“tirar la basura” hasta su eliminación. Se trata de un cambio cultural sobre los
habitantes, tanto en el sentido práctico como moral, ya que el sistema impulsa
una mayor responsabilización de cada uno sobre los residuos que genera.
La recogida de residuos es una de las principales competencias que tienen
asignadas los entes locales y que ejercen de forma propia, asociada o
externalizada. En vista del cuestionamiento de la sostenibilidad de los
municipios más pequeños, el estudio de una política enmarcada en el ámbito
local y gestionada por entes locales, me es de gran interés. Además, El Plan
Integral de Gestión de Residuos de Navarra, a diferencia de la ley estatal,
establece un objetivo cuantitativo para la recogida de biorresiduos y por lo
tanto, requiere a los municipios que adapten sus planes para alcanzar esta
meta.
Todo ello hace que el resultado del “sistema de recogida de residuos de la MS”,
sea la conjugación de diversos actores y problemas interrelacionados como
4
Ejemplo de ello es que en los últimos años se está impulsado la imagen de la Hoja de Roble, como
símbolo identitario de la comarca.
15
AMAIA ELKANO GARRALDA.
son: la conciencia medioambiental de sus habitantes; la concesión a una
cementera de la zona de la autorización para la incineración de residuos
urbanos –con la oposición ciudadana que ello ha acarreado-; el nivel de
desempleo que afronta la zona; y la confrontación política entre la
mancomunidad y el Gobierno de Navarra (UPN). Este conjunto de elementos
crean un marco de actores, intereses e interrelaciones lo suficientemente
complejo como para ser estudiado.
La proximidad que tengo hacia Sakana y sobre todo, el carácter práctico de
este análisis, es lo que me ha hecho escogerlo como tema de estudio.
Considero relevante conocer, alejándome de las críticas fáciles, el resultado
real de la política pública, en tanto que existen otras comarcas de Navarra con
características similares a esta, a las que se podría expandir el modelo. Y
pienso que estudiar un caso real y elaborar una propuesta de mejora aplicable
a un caso verídico es más enriquecedor para mí y para la propia
Mancomunidad.
3. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA:
El caso objeto de análisis es el “Plan de recogida de residuos de la
Mancomunidad de Sakana”. Este plan implantado en la zona noroeste de
Navarra, tiene un modelo plural de recogida de residuos donde se aplica
simultáneamente un sistema de recogida selectiva de 4 contenedores, uno
mixto y otro Puerta a Puerta (PAP). Además de ello, se ha prestado especial
atención a la forma de tratamiento de biorresiduos, donde se ofrecen diferentes
formas de tratamiento a cargo de los propios vecinos o de la mancomunidad.
Anteriormente, el sistema de recogida constaba de
4 contenedores para
plástico, papel, vidrio y orgánico (que en realidad recogía el orgánico junto con
la fracción rechazo), repartidos en diferentes puntos de cada pueblo, próximos
a cualquier vivienda y sin horarios de uso. Además contaban con contenedores
en lugares específicos para recoger ropa, aceites y pilas, y el punto limpio
situado en las instalaciones de la propia Mancomunidad donde los habitantes
16
AMAIA ELKANO GARRALDA.
podían llevar residuos de carácter especial (electrodomésticos, grandes
cantidades de cartón, animales muertos…)
A fecha de hoy, apenas se ha cumplido un año desde la implantación del
sistema PAP en 8 municipios que afectan a 8.793 habitantes y el mixto
(mediante casetas) en 5 que lo hace a 2.491 habitantes. Por lo tanto, en un
año, más de la mitad de la población de Sakana se ha visto afectada por un
cambio de política en algo tan cotidiano como “sacar la basura”. El sistema de
recogida ha introducido tres modalidades de tratamiento de la fracción
orgánica, facultando a los vecinos a realizar autocompostaje, compostaje
comunitario o usar el PAP para que lo recoja la MS. Esto origina que el análisis
incluya también los elementos relacionados con el tratamiento de esta fracción.
Así, existen condiciones y datos suficientes como para hacer un primer análisis
del nuevo sistema y de la eficacia y eficiencia de mantener en un mismo
territorio y por una misma entidad tres sistemas de recogida diferentes. Para
ello, será necesario considerar tanto los actores participantes en el proceso de
diseño de la política pública como su implementación y resultados, lo que nos
llevará a ampliar la perspectiva a aquellos municipios que no se han incluido en
el sistema y a los efectos que ello tiene sobre la recogida y tratamiento.
Además, la agenda va a tomar especial relevancia, en tanto que el
enfrentamiento entre la Mancomunidad de Sakana y el Gobierno de Navarra va
a quedar en evidencia en los litigios judiciales que tienen interpuestos, debido a
las autorizaciones para la incineración de residuos que el gobierno ha otorgado
a una cementera de la zona.
4. METODOLOGÍA.
4.1. OBJETO DE ESTUDIO.
Este estudio está encaminado a explicar la política pública de “recogida de
residuos en la MS”, para valorar sus resultados y realizar un plan de mejora
sobre el mismo. Debido a este carácter práctico y explicativo, no se establece
una hipótesis a contrastar.
17
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La unidad de análisis es la política pública que introduce un cambio de sistema
de recogida de residuos en la comarca de Sakana. El estudio analiza todas las
fases de la política, desde su inclusión en la agenda gubernamental hasta la
valoración de sus primeros resultados, más concretamente, se refiere al
periodo comprendido entre mayo de 2011 y enero de 2014.
Esta política va a ser estudiada a partir de un marco teórico referido al análisis
de políticas públicas. Es decir, que se va a analizar la política general y cada
uno de sus productos, como variables independientes provocadas por el
conjunto de actores, intereses, recursos y reglas institucionales que han
afectado a la misma. Cada uno de ellos serán variables explicativas
operacionalizadas en las propias dimensiones propuestas por el marco teórico.
4.2. PLAN DE ESTUDIO.
El estudio parte de la delimitación del problema y el marco normativo vigentes
sobre la materia de gestión de residuos. La necesidad de actuación por parte
de la MS se va a justificar por lo tanto, debido al incumplimiento de los objetivos
de recogida de residuos establecidos por las leyes.
Posteriormente se analiza la política pública implantada por la MS para poner
solución a este problema. El estudio en este caso, será el propio de una
consultoría relativa al análisis de una política. Para la elaboración de este
análisis, se parte del marco teórico explicado en el capitulo siguiente.
Posteriormente se realiza una primera búsqueda de documentos acerca de la
recogida de residuos en la comarca de Sakana, que aporten información y
datos para poder realizar su análisis. Es decir, se realiza la selección de los
acontecimientos y sucesos que han influido en la política–variables
explicativas- y que explican su resultado y las características de los propios
productos de la política. Una vez operacionalizados, se ha procedido al análisis
y explicación sistematizada de la política (Anduiza Perea, Crespo, & Méndez
Lago, 1999).
Por otra parte, se analizan los resultados de la política desde una perspectiva
externa. Es decir, se estudia el resultado de la política en base a los criterios de
18
AMAIA ELKANO GARRALDA.
efectividad, eficacia y eficiencia para poder afirmar o no, la necesidad de una
intervención o modificaciones. En este caso, se contrastan las hipótesis
internas del plan de recogida, para valorar su cumplimiento y coherencia con el
sistema.
Por último, tomando de base la posible necesidad de intervención sobre la
política, se realizará un Plan de Mejora, que manteniendo los mismos objetivos
e incidiendo sobre los instrumentos para conseguirlos, ayude a alcanzar
mejores resultados.
4.3. FUENTES.
Las fuentes utilizadas para la elaboración han sido principalmente, fuentes
documentales y secundarias, a las que se ha tenido acceso por ser públicas o
porque la propia MS las ha puesto a disposición.
a)
Fuentes documentales secundarias.
Las principales fuentes de información para el análisis han sido documentos
generados por los trabajadores o instituciones para fines distintos de los de la
investigación social. En base a ellos se ha reconstruido el ciclo de la política y
se ha podido estudiar cada uno de los productos. Más concretamente, las
fuentes han sido las siguientes (Corbetta, 2003):
Información y noticias recogidas de los medios de información, sobre
todo para cuestiones de agenda pública.
Material legislativo y judicial: en referencia a los textos legales que
establecen el marco normativo vigente para el desarrollo de la política y
las denuncias y sentencias que han influido en la agenda.
Documentos de la política, son aquellos documentos generados por la
interacción política de los diferentes actores. En este caso se han
utilizado, el Boletín Oficial de Navarra y la página web de la Comunidad
Foral, programas electorales, declaraciones de ruedas de prensa,
acuerdos entre partidos, etc.
Documentos visuales, para poder comprender y explicar mejor las
características de la comarca y del sistema de recogida.
19
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Documentos empresariales y administrativos. Estos son sin duda el
núcleo principal de las fuentes utilizadas. Se trata esencialmente de los
documentos que la propia mancomunidad ha generado a nivel interno o
para difundir su actividad y que ha puesto a plena disposición del
estudio. En este catálogo tenemos informes públicos del tipo estatutario,
plan estratégico o planes de comunicación y también acuerdos públicos
o datos de monitoreo, cuyo contenido no ha transcendido íntegramente a
la
ciudadanía.
Acerca
de
otras
instituciones,
los
documentos
administrativos con los que se cuenta son los de acceso público. En
algunos casos además, existen referencias a la existencia de convenios
o acuerdos, pero no se ha logrado acceder a ellos. Es decir, se observa
una “huella” de los mismos o incluso, parte de su contenido, pero no el
documento íntegro y original.
b)
Fuentes documentales primarias.
Una de las fuentes documentales primarias a las que se ha acudido han sido
las bases de datos. Se han utilizado para enmarcar las características de la
comarca y su población. Al no ser un territorio con entidad jurídica o política
propia, es dificultoso encontrar datos diferenciados para esta comarca. En los
datos obtenidos del INE por ejemplo, se ha accedido a referencias municipales
y a partir de ellos, poder calcular el comarcal.
Sin embargo, la principal fuente documental primaria utilizada, ha sido una
entrevista semiestructurada al gerente de la MS. Una vez analizadas todas las
fuentes documentales y en vista de falta de información o claridad respecto a
algunos términos, se realizó una entrevista a Adolfo Araiz, gerente de la
Mancomundiad de Sakana.
Esta entrevista se realizó el 18 de agosto, en base a un guión
predeterminado, en donde se buscaba información acerca de cuestiones
tanto técnicas como políticas y duró, 50 minutos aproximadamente.
Además de esta entrevista “formal” al inicio del estudio (julio) se realizó un
encuentro informal tanto con el Gerente como con el Presidente, Aitor
20
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Karasatorre, para darles a conocer el estudio y acordar el acceso a
los
documentos necesarios.
Por lo tanto, he de destacar la estrecha colaboración y ayuda de la
Mancomunidad de Sakana y sus responsables para la elaboración de
este estudio, ya que sin las facilidades de acceso a su documentación y
datos, no hubiera podido elaborar un trabajo tan minucioso.
5. MARCO TEÓRICO.
El marco teórico para este estudio de caso está relacionado principalmente con
el análisis de políticas públicas. En segundo orden, se considera también
contenido relativo a la gestión pública. El marco elaborado no es
excesivamente amplio debido al carácter práctico del estudio y se explicarán
solamente aquellas cuestiones directamente relacionadas con el caso.
5.1. ANALISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
5.1.1. Elaboración de agenda.
La elaboración de la agenda es la primera fase para la creación de políticas
públicas. A continuación se explican teorías sobre la formación de la agenda
pública –como forma de conocer el surgimiento de las demandas sociales
reflejadas en los medios- y posteriormente, los elementos necesarios para la
formación de la agenda gubernamental en base al modelo de corrientes
múltiples.
•
Formación de Agenda Pública.
Existen diferentes teorías sobre la formulación de la agenda pública, basadas
cada una de ellas en variables explicativas diferentes, como son, la
competencia entre temas, el cambio cultural, los medios de comunicación, la
sofisticación de la opinión pública o el issue public. En un estudio comparativo
de Tamayo y Carrillo (2005), estos autores realizaron un análisis para conocer
21
AMAIA ELKANO GARRALDA.
las variables determinantes de la agenda pública y poder contrastar cada una
de estas teorías. En sus conclusiones, establecieron;
-
“El grado de estabilidad de la agenda y la conexión de sus contenidos
con las condiciones reales de los problemas”.
-
La diversificación de la agenda española “debido a la incorporación de
temas de nueva agenda”.
-
La ampliación de la agenda, donde los viejos temas siguen ocupando la
mayor parte del espacio, pero que muestra la pérdida de protagonismo a
favor de temas de nueva agenda.
-
La sensibilidad de la agenda sobre “la evolución de las condiciones
objetivas de los problemas, independientemente del lapso temporal y el
ámbito territorial con el que se observe”.
Estas conclusiones ayudan a comprender la formación de la agenda pública y
la posible combinación de distintos factores determinantes para la misma.
En este estudio de caso “la recogida de residuos en la MS”, la agenda
pública que va impulsar el desarrollo de la política, está más vinculada
con el tratamiento de residuos mediante incineración, que con la propia
recogida. Se va a tratar por lo tanto de un problema de nueva
generación vinculado a la salud pública y medioambiente, que además
va a ver alteradas sus condiciones reales durante el ciclo de la política
pública.
•
Corrientes Múltiples.
Entre los diferentes modelos para explicar la formación de la agenda y la toma
de decisiones, se encuentra el de corrientes múltiples de Kingdon. Este modelo
trata de explicar los elementos flujo que influyen en la inclusión de un problema
como en la agenda, su debate y la adopción de decisiones para solucionarlo.
De esta manera, establece los requisitos que debe cumplir un asunto para
poder llegar a convertirse en política pública y no acabar en el “cubo de basura”
(Kingdon, 1995). Por lo tanto, es aplicable a todo el proceso de formulación y
desarrollo de la política pública, aunque principalmente, se utilice en el análisis
22
AMAIA ELKANO GARRALDA.
de la formación de agenda y toma de decisiones. El modelo considera además,
la ambigüedad como una característica propia de los problemas antes de que
se hayan definido y decidido: es decir, las diferentes definiciones de una misma
situación crean un espacio de ambigüedad donde los partidos se pueden situar
sin comprometerse a ninguna solución concreta y que en algunos casos, puede
generar incluso soluciones contradictorias respecto a los problemas iniciales
(Zahariadis, 1999).
Este marco teórico, considera que los problemas se introducen en la agenda
gubernamental cuando se abre una Ventana de Oportunidad, creada por la
confluencia de estas tres corrientes:
-
Problemas: se trata de los conflictos o situaciones consideradas
inadmisibles que consiguen tener relevancia pública. El volumen de
problemas dirigidos hacia los poderes públicos, van a influir sobre las
posibilidades de insertarlo en la agenda gubernamental, en tanto que su
saturación, provoca una elección menos eficiente.
-
Policy stream o corriente política, se refiere al interés o ideas que tengan
los actores políticos en torno a determinado asunto. El nivel de
presencia en las redes de estos actores sobre ideas relativas a algún
conflicto, es lo que facilitará su inclusión en la agenda.
-
Politics stream, se refiere a las condiciones subjetivas en los actores
involucrados en el problema y considera: el pulso o humor de la
población
(national mood), las campañas que hagan los grupos de
presión (pressure groups campaings) y los cambios de personal y de
miembros directivos en la administración pública.
La coincidencia o acoplamiento de estos tres flujos origina la apertura de una
ventana de oportunidad en la que el problema llegue a manos de los policy
makers. Estos le prestarán atención, valorarán las alternativas para darle una
solución y a su vez, se verán influenciados por los empresarios políticos que
defiendan sus propios intereses. La corriente de origen del problema otorgará
mayor o menor peso a los actores que la integran y en base a ello, cada uno
tendrá su propia estrategia y recursos para defender sus intereses. Por eso, la
corriente origen de la política va a ser clave para entender el desarrollo de este
proceso de definición y programación.
23
AMAIA ELKANO GARRALDA.
5.1.2. Modelo explicativo.
El estudio de caso se ha realizado en base a un modelo que intenta reconstruir
las premisas sobre las que se han adoptado las decisiones de la política, para
poder entender o explicar su resultado (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone,
2008).
Este modelo de análisis considera la política pública y sus resultados un
producto o variable dependiente, fruto de la interacción entre autoridades
gubernamentales, actores privados y grupos que padecerán los efectos
outcomes de la política –variables independientes-. Se trata por lo tanto de
elaborar un diagnóstico en el que se visualicen cada una de las variables
intervinientes en el proceso de formación de una política pública, desde su
definición como problema público, hasta la valoración de sus resultados. Así se
podrá explicar la forma en que cada variable y su conjunto, han influenciado la
política pública.
Estas son las variables consideradas independientes o explicativas:
-
El espacio o la arena sobre la que se desarrolla la política. Es decir, el
contexto o ámbito en el que se enmarcan los acontecimientos.
-
Los actores, considerando aquí tanto a los actores gubernamentales
como los privados, los sujetos cuya conducta se va a pretender cambiar
(grupos objetivo) y los que van a ver su situación alterada a pesar de
que la política no esté directamente destinada a ellos (beneficiados
finales). Cada grupo de actores ostentará sus propios intereses y serán
la clave para poder aunar recursos.
-
Los recursos de cada uno de los actores representan la capacidad o
poder que tienen para hacer valer sus intereses. Los actores
intercambiarán estos para construir alianzas y reforzar su posición.
-
Además, las instituciones o sus reglas, establecerán el punto de partida
del “juego”. Es decir, estas normas, formales o no, regirán el
comportamiento y las reglas de interacción entre los diferentes actores y
por lo tanto, serán importantes para entender la dirección del
intercambio de recursos y las alianzas.
24
AMAIA ELKANO GARRALDA.
El objeto de estudio no va a ser la política pública en su reflejo formal de diseño
o negociación, ni tampoco los impactos que esta haya originado. Este modelo
considera el análisis de todo el ciclo de vida de la política pública y estudia su
reflejo en los productos que se generan en cada una de sus fases. Cada uno
de estos resultados o frutos intermedios, son la continuación del producto
anterior, condicionados por la interacción entre las variables independientes en
esa misma fase. A continuación se expresan las fases y productos del ciclo de
vida de una política pública.
Tabla 2: Etapas del ciclo de vida de la política y sus productos.
Etapa
Producto
Explicación
1ª,
Inclusión
Definición
en la
Problema Público, DP.
del
agenda
2ª
Decisiónprograma
ción.
Consideración de un conflicto o problema como de interés
público. Vinculación del mismo a un ámbito material concreto y
expresión de la causalidad del mismo.
Programa
de
Se trata del acuerdo formal legislativo o reglamentario de un
Actuación
Político-
órgano de gobierno o administración que establece el marco
Administrativo, PPA.
para posibilitar la implementación de la política.
Acuerdo y Actuación
Acuerdo formal o informal en el que se establece cuales son
Político-
los actores que oficialmente van a intervenir en la política y los
Administrativo, APA.
recursos que cada uno de ellos va a aportar.
Se trata de los acuerdos o previsiones necesarias para la
Planes de Acción, PA.
entación.
Actos
de
implementación
(outputs).
Evaluació
n.
pública. Suelen ser coordinados y establecen las prioridades
de actuación.
3ªImplem
4ª
ejecución de los actos que lleven a implementar la política
Enunciados
evaluativos acerca de
los efectos (impactos y
outcomes).
Son los productos (outputs) de la propia implementación de la
política: los actos destinados directamente al grupo-objetivo,
que incluyen las actividades y las decisiones administrativas
de aplicación.
Son la valoración o elementos que los actores de la política
desean evidenciar. Cada uno de ellos resaltará una dimensión
concreta del resultado de la política.
25
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Fuente: (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone, 2008).
Siendo este el esqueleto principal de análisis, hay elementos que merecen ser
explicados de manera particular.
•
Programa Político- Administrativo, PPA.
Este acuerdo está compuesto por cinco elementos diferentes relativos a
cuestiones sustanciales de la política y a las reglas que la van a regir. Contiene
los objetivos de la política y los valores que intenta modificar. Además
incorpora los elementos evaluativos ya que establece la forma de medición del
cumplimiento de las metas. Junto a ello, inserta los elementos operativos o
instrumentos por los que pretende alcanzar el objetivo. En este sentido, el PPA
suele contener dos hipótesis importantes:
-
La hipótesis de intervención; establece el cambio de comportamiento
que se quiere provocar en los grupos objetivo mediante la política
pública.
-
La hipótesis de causalidad; que explica la relación causa- efecto entre
las medidas adoptadas (los instrumentos de la política, el cambio de
comportamiento de los destinatarios…) con los objetivos a alcanzar.
Estas dos hipótesis darán la clave para valorar respectivamente, la efectividad
y eficacia de la política.
Por otra parte, el PPA contendrá elementos institucionales que establezcan
parte del acuerdo político- administrativo y las reglas procedimentales para
continuar con el proceso de programación e implementación de la política. En
base a la presencia de estos elementos en el PPA, los programas se pueden
clasificar como sustanciales, institucionales y mixtos.
•
Reglas Institucionales.
Son aquellas normas que regulan la interacción de una política pública
sustantiva. Estas reglas suelen estar condicionadas por la jerarquía de las
instituciones que participan en la política, la relación entre ellas y la red de
26
AMAIA ELKANO GARRALDA.
actores configurada a su alrededor. Sin embargo, cada política sustantiva,
puede generar un marco de reglas propio o irlas modificando conforme avanza
el proceso. Se consideran tres dimensiones para clasificar las reglas, como
son: su formalidad o informalidad; su estabilidad o dinamismo; o su motivación
estratégica o alineación social.
5.2. GESTIÓN PÚBLICA.
5.2.1. El rendimiento en el ámbito público.
“El rendimiento de los servicios públicos está en función del equilibrio entre
dos imperativos: las restricciones financieras y las satisfacción de las
demandas de los ciudadanos- usuarios” (Olías de Lima Gete, 2001, pág. 204).
Se trata de lograr un rendimiento equilibrado entre criterios de rentabilidad y de
lógica social que garanticen el mantenimiento de la cohesión social.
Al Estado es a quien “corresponde definir el contenido de la necesidad social
que ha de satisfacerse, prever las evoluciones cualitativas y cuantitativas de la
demanda, planificar la producción, y proveer los medios financieros necesarios
para la intervención”(Olías de Lima Gete, 2001, pág. 206). La definición de esta
necesidad social se realiza mediante interacciones de poderes públicos de
niveles diferentes y esto suele acarrear conflictos en su contenido.
Sobre el ámbito de gestión de residuos, no existe una demanda de los
usuarios clara respecto a su gestión integral –que comprenda las fases
de prevención o eliminación- sino que la necesidad de los usuarios se
centra principalmente en la fase de recogida. Por eso mismo, en este
caso es más apropiado hablar de “valor público”.
Diferentes poderes públicos a nivel internacional han acordado la
definición del medioambiente y la salud humana como “valores públicos”
a defender y la producción de residuos es una actividad que consume
recursos y deteriora el medioambiente. Por ello, los poderes públicos en
su obligación de prever la evolución del medioambiente y la generación
de residuos, han desarrollado una visión integral sobre su gestión y
efectos. Se trata de intentar minimizar el impacto ambiental de la
27
AMAIA ELKANO GARRALDA.
generación de residuos y considerarlos “materia prima” para someterlos
a procesos de tratamiento específicos que regeneren su valor.
Por lo tanto, el equilibrio del rendimiento en el ámbito de la gestión de
residuos,
estará
formado
por
las
restricciones
financieras
y la
preservación del medioambiente y la salud pública.
5.2.2. Relaciones intergubernamentales a nivel local.
Los entes locales tienen atribuidas una serie de competencias propias relativas
a “la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”
(LBRL 7/1985, art. 25) y pueden promover actividades o prestar servicios
públicos que contribuyan a ello. A pesar de las discusiones sobre su papel
marginal o la necesidad reducir los municipios de tamaño más pequeño, parece
haber
acuerdo
sobre
la
necesidad
de
establecer
relaciones
intergubernamentales que ayuden a hacer las políticas públicas más eficaces.
Estas
relaciones
se
pueden
basar
en
estrategias
de
colaboración
intergubernamental, tanto a distintos niveles, como entre entes locales.
5.2.3. Formas de provisión de servicios.
La tendencia a raíz de la expansión de la NGP ha sido la búsqueda de formas
de gestión de servicios públicos que agilicen la prestación de los mismos y
reduzcan el coste para la administración (las inversiones, el aumento constante
de su tamaño y la burocracia, el coste relativo a la rigidez de sus normas, etc.).
Esto ha provocado la privatización de amplios sectores y la incorporación de
técnicas propias del Sector Privado a la forma de gestión de la administración
pública, a los métodos de producción y provisión de SP y a la forma de
gestionarlos(Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010).
En lo relativo a los elementos de gestión, el principal instrumento introducido en
el sector público han sido las técnicas empresariales privadas para gestionar
determinados aspectos públicos.
28
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La tendencia sobre las formas de producción y provisión de los servicios,
depende del tipo de bien que se quiera prestar y la inversión que ello requiera.
Hay servicios que, aunque se consideren de apoyo (que no afectan
directamente al ejercicio de los derechos de los ciudadanos) debido a sus
características, se consideran Servicio Público. En ellos, los poderes públicos
deben “encarar la responsabilidad de su existencia y de las condiciones en la
que se prestan”(Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010, pág. 71). Por ello,
el poder público va a tener la obligación de proveer esos servicios, mientras
que su producción, la puede encomendar a otras organizaciones.
La recogida de residuos es el ejemplo típico de la privatización de la
producción, mientras que la administración mantiene su obligación de
provisión. Sin embargo, la relación “principal- agente” que se genera,
causa grandes asimetrías de información para el poder público, que le
puede llegar a suponer un sobrecoste.
Las formas de gestionar el servicio (el ente encargado de su ejecución), van a
variar en función de aspectos como la complejidad técnica de la gestión, la
extensión del servicio o su valor estratégico. En base a ello, la administración
optará por la opción de gestión que más le convenga. En relación al caso de
estudio, destacamos:
-
La gestión directa: en la que la administración crea, gestiona y distribuye
el servicio. Este es el caso de la recogida de residuos, que realiza la MS
con sus propios recursos.
-
Los Consorcios “son las organizaciones que permiten definir las
características de los servicios, así como prestarlos, en casos en los que
se necesita integrar a actores de distinta naturaleza para hacerlo de
manera eficaz” (Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010, pág. 75). En
este caso, el Consorcio es la forma elegida por las mancomunidades y el
Gobierno de Navarra para realizar el tratamiento de residuos. Más que la
integración de actores de distinta naturaleza, ha supuesto la integración
de actores con distintos niveles competenciales en la gestión de
residuos y la posibilidad de un tratamiento a mayor escala.
29
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La relación entre el nivel de externalización o privatización con el
posicionamiento ideológico de los partidos de gobierno, no parece ser claro. Al
parecer, “se trata más bien de una cuestión presupuestaria ante el
endeudamiento al que se ven sometidos numerosos municipios”(Olías de Lima
Gete, 2001, pág. 80). La situación económica positiva de la MS ha podido
propiciar el mantenimiento de la producción de este servicio de manera directa
y que ahora le faculta para realizar una nueva planificación y gestión con
perspectiva integral y con toda la información disponible.
6. DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN:
La gestión de residuos es un tema de carácter medioambiental que a su vez,
está directamente relacionado con la acción pública y el ámbito empresarial. La
visión integral que ha adoptado la UE, comprende todas las fases relativas al
“ciclo de vida de los residuos” y jerarquiza los niveles prioritarios de
intervención. En este sentido, la normativa trata sobre la prevención de
generación de residuos, su recogida, la preparación para su utilización,
reciclado, valorización, y eliminación. Establece así la progresión del camino
que recorren los residuos para priorizar su actuación sobre las fases cuyo
impacto sea ambientalmente menor o más sostenible (prevención y
reutilización), y reducir los efectos de aquellas que causen mayores daños o
deficiencias (eliminación). Esta visión, ha provocado profundizar más en torno
a otras normas relacionadas con los residuos, como son, los vertidos,
incineradoras, biorresiduos o protección del suelo, y buscar coherencia entre
todas ellas.
El “Plan de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de Sakana”, hace suya
esta visión del ciclo de la vida de los residuos y pretende considerarlos “materia
prima” reincorporable al mercado productivo. Es por ello, que el análisis se va a
centrar en los aspectos relativos a la recogida, pero el diagnóstico y el marco
van a requerir un espacio particular para la prevención, tratamiento,
reutilización y eliminación.
30
AMAIA ELKANO GARRALDA.
6.1. Presentación del marco vigente: normativa europea y transposición
navarra.
Al considerar la sostenibilidad medioambiental un problema público a nivel
mundial, distintas instancias supra estatales son las que han regulado normas
para preservar el medioambiente e intentar frenar su sobre explotación y
contaminación. El marco legal sobre el que se conforman los planes de gestión
de residuos, está formado por normas de carácter europeo, estatal y foral, y es
en base a ellas donde la Mancomunidad de Sakana, MS, ha diseñado su
propio modelo.
•
NORMATIVA EUROPEA:
El Tratado de la Comunidad Europea (Comunidad Europea, 2002), texto
referente para toda la normativa comunitaria, establece en su artículo 2 que, “la
Comunidad tendrá por misión promover (….), un alto nivel de protección y
mejora de la calidad del medio ambiente (…)” y para ello, afirma que “la
actividad de la Comunidad implicará una política en el ámbito del medio
ambiente”. El tratado establece además los objetivos comunitarios en materia
medioambiental, como son la conservación, la protección y la mejora de la
calidad del medio ambiente y la utilización prudente y racional de los recursos
naturales (art.174). Es en base a ellos sobre los que se desarrolla toda la
legislación comunitaria acerca de medioambiente, entre otras, las normas de
desarrollo sostenible, cambio climático o protección del suelo.
La gestión de residuos ocupa un espacio propio en este conglomerado de
normas ambientales, y es ahí donde se enmarca la Directiva 2008/98/CE
sobre Residuos (Parlamento Europeo, 2008). Esta directiva aprobada en el
2008 es de aplicación obligatoria para los estados miembro una vez la hayan
transpuesto y ello hace que sea el marco de referencia para toda la legislación
estatal. La Directiva cuenta por ello con artículos dedicados a la definición de
conceptos, establecimiento de principios y concreción de objetivos que los
estados deberán cumplir.
Los conceptos definidos por esta Directiva a los que nos vamos a referir en el
presente trabajo y que merece la pena acotar, son los siguientes:
31
AMAIA ELKANO GARRALDA.
•
«Residuo»: cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se
desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse;
•
«Biorresiduo»: residuo biodegradable de jardines y parques, residuos
alimenticios y de cocina procedentes de hogares, restaurantes, servicios
de restauración colectiva y establecimientos de consumo al por menor, y
residuos comparables procedentes de plantas de transformación de
alimentos;
•
«Gestión de residuos»: la recogida, el transporte, la valorización y la
eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones,
así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas
las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente;
•
«Recogida»: operación consistente en juntar residuos, incluida su
clasificación y almacenamiento inicial con el objeto de transportarlos a
una instalación de tratamiento de residuos;
•
«Recogida separada»: la recogida en la que un flujo de residuos se
mantiene por separado, según su tipo y naturaleza, para facilitar un
tratamiento específico;
•
«Prevención»: medidas adoptadas antes de que una sustancia, material
o producto se haya convertido en residuo;
•
«Reutilización»: cualquier operación mediante la cual productos o
componentes que no sean residuos se utilizan de nuevo con la misma
finalidad para la que fueron concebidos;
•
«Tratamiento»: las operaciones de valorización o eliminación,incluida la
preparación anterior a la valorización oeliminación;
•
«Valorización»: cualquier operación cuyo resultado principal sea que el
residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales que de otro
modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el
residuo sea preparado para cumplir esa función, en la instalación o en la
economía en general;
•
«Preparación para la reutilización»: la operación de valorización
consistente en la comprobación, limpieza o reparación, mediante la cual
productos o componentes de productos que se hayan convertido en
residuos se preparan para que puedan reutilizarse sin ninguna otra
transformación previa;
32
AMAIA ELKANO GARRALDA.
•
«Reciclado»: toda operación de valorización mediante la cual los
materiales de residuos son transformados de nuevo en productos,
materiales o sustancias, tanto si es con la finalidad original como con
cualquier otra finalidad. Incluye la transformación del material orgánico,
pero no la valorización energética ni la transformación en materiales que
se vayan a usar como combustibles y operaciones de relleno;
•
«Eliminación»: cualquier operación que no sea la valorización, incluso
cuando
la
operación
tenga
como
consecuencia
secundaria
el
aprovechamiento de sustancias o energía.
Figura 1: Ciclo de vida y jerarquización de residuos.
Prevención
REDUCCIÓN
Recogida:
selectiva.
REUTILIZACIÓN
Preparación.
RECICLADO
Tratamiento
VALORIZACIÓN
Eliminación
INCINER
ACIÓN
Fuente: elaboración propia.
La Directiva introduce también los principios por los que se deben regir las
normas relativas a residuos. Se trata entre otros, de:
a. Protección de la salud humana y el medio ambiente mediante la
prevención o la reducción de los impactos adversos de la generación y
gestión de los residuos, la reducción de los impactos globales del uso de
los recursos y la mejora de la eficacia de dicho uso.
33
AMAIA ELKANO GARRALDA.
b. Ciclo de vida de los productos y materiales: enfoque que comprende todo
el uso potencial de los recursos, y centra los esfuerzos en disminuir el
impacto de la generación y gestión de residuos en el medio ambiente,
reforzando así su valor económico. De esta forma, se trata de romper el
vínculo entre el crecimiento económico y los impactos medioambientales
asociados a la generación de residuos.
c. Jerarquía de residuos. La siguiente jerarquía de residuos servirá de orden
de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión
de los residuos: a) prevención; b) preparación para la reutilización; c)
reciclado; d) otro tipo de valorización, por ejemplo, la valorización
energética; y e) eliminación.
d. Pago por generación; principio por el que los costes relativos a la gestión
de los residuos tendrán que correr a cargo del productor inicial de residuos,
del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos.
Pero además de estas disposiciones más genéricas, la Directiva establece
objetivos cuantitativos concretos a cumplir en plazos determinados. Así, en su
artículo 11, desglosa los objetivos concretos a lograr.
•
“Los Estados miembros tomarán medidas para fomentar un reciclado de
alta calidad y, a este fin, establecerán una recogida separada de
residuos, cuando sea técnica, económica y medioambientalmente
factible y adecuada, para cumplir los criterios de calidad necesarios para
los sectores de reciclado correspondientes” (art.11.1).
•
antes de 2015 deberá efectuarse una recogida separada para, al menos,
las materias siguientes: papel, metales, plástico y vidrio.
•
(art. 11.2.a) antes de 2020, deberá de aumentarse como mínimo hasta
un 50 % global de su peso la preparación para la reutilización y el
reciclado de residuos materiales tales como, al menos, el papel, los
metales, el plástico y el vidrio de los residuos domésticos y posiblemente
de otros orígenes en la medida en que estos flujos de residuos sean
similares a los residuos domésticos”.
34
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Con todo ello, apreciamos como la UE desarrolla su propósito de proteger
el medio ambiente expandiendo la actuación sobre las fases iniciales del
ciclo de la vida de los residuos (recogida y reciclaje) y restringiendo las
últimas (valorización y eliminación). Es decir, jerarquiza como preferente
la intervención en las primeras fases de gestión y establece objetivos
concretos y cuantificables para ellos, mientras que limita el acceso a la
eliminación.
La Directiva 1999/31/CE del Consejo sobre Vertido de Residuos (Consejo
Europeo, 1999), ha sido modificada para contribuir a la jerarquización de la
actuación y limitar la eliminación mediante vertederos. Por ello, esta directiva
establece entre sus objetivos que “los estados miembro deberán desarrollar
una estrategia nacional para reducir los residuos biodegradables” (art. 5.1).
Más concretamente, la norma establece que (art. 5.2.):
“a) a más tardar cinco años después de la fecha a que se refiere el
apartado 1 del artículo 18, los residuos municipales biodegradables
destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta el 75 % de la
cantidad total (en peso) de los residuos municipales biodegradables
generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se
disponga de datos normalizados de Eurostat;
b) a más tardar ocho años después…. hasta el 50 %...
c) a más tardar quince años después…hasta un 35 %...”
En vista de que la mayor parte de los Residuos Urbanos Sólidos enviados a los
vertederos son biodegradables y que la Directiva pretende fomentar el
compostaje, la digestión anaerobia y la disminución de vertederos, esta norma
establece unos límites cuantitativos a la cantidad de esta fracción que los
municipios pueden desviar a los mismos.
Con todo ello, estas directivas establecen un marco general para la gestión de
los residuos y concretan los objetivos mínimos que los estados miembro deben
alcanzar. Así deja en manos de los estados y regiones la adopción de objetivos
más ambiciosos y la forma concreta de gestión, la para que cada uno cree un
modelo adaptado a sus propias circunstancias.
35
AMAIA ELKANO GARRALDA.
•
NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA.
Un aspecto importante a destacar en la normativa interna, es que Navarra se
adelantó al Estado en el desarrollo de la Directiva europea y elaboró su propio
Plan Integral de Gestión Residuos (PIGRN) para el periodo 2010-2020. Debido
a eso, la coherencia entre ambos textos no es plena.
La Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados (Ley 22/2011 de 28 de
julio, de residuos y suelos contaminados), es la transposición española a la
directiva mencionada. Por ello, tiene la finalidad de incorporar al ordenamiento
jurídico estatal las definiciones, los principios y los objetivos europeos, junto
con el desarrollo de su propio plan estatal marco de gestión de residuos. Sin
embargo, esta ley no se limita a ratificar los objetivos europeos, sino que
establece sus propias metas sobre el sistema de gestión. Así, en sus objetivos
específicos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización añade
los biorresiduos como una fracción más a incluir en la cantidad mínima del 50%
de residuos domésticos y comerciales que deben ser destinados
a la
preparación para la reutilización y reciclado (art. 22.1.a). Con la intención de
facilitar el logro de este objetivo, la misma norma establece que los
biorresiduos con vistas al compostaje o a la digestión anaerobia, deberán ser
recogidos de forma separada (art. 24).
El anteproyecto de ley sobre el que se discutía en la fecha de elaboración del
PIGRN, era más ambicioso e incluía el objetivo cuantitativo de alcanzar a
recoger de forma separada un 20% de los biorresidos antes del 2016 y un 40%
para el año 2020 (art. 28.1 anteproyecto). Sin embargo, en la redacción final se
eliminaron estas metas, limitándose la obligación a la recogida selectiva de la
fracción orgánica.
El Plan Integral de Gestión de Residuos de Navarra (PIGRN) (Gobierno de
Navarra D. d., 2010) sin embargo, consideró como un nivel mínimo las metas
establecidas en el anteproyecto y estableció al 50% el nivel de recogida
separada de biorresiduos que debe alcanzar la comunidad foral para el año
2020.
En lo relativo a la eliminación de residuos, el Real Decreto 1481/2001 se
encargó de transponer la directiva 1999/31/CE del Consejo sobre Vertido de
36
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Residuos e incluirla en el ordenamiento. En este sentido, el RD incorpora los
objetivos establecidos por la directiva y concreta las fechas en las que deben
ser alcanzados. Con ello, los objetivos estatales quedan conformados de la
siguiente manera, (art. 5.2):
•
“a) A más tardar el 16 de julio de 2006, la cantidad total (en peso) de
residuos urbanos biodegradables destinados a vertedero no superará el
75 por 100…
•
b) A más tardar el 16 de julio de 2009… no superará el 50 por 100…
•
c) A más tardar el 16 de julio de 2016… no superará el 35 por 100 de la
cantidad total de residuos urbanos biodegradables generados en 1995”.
Todo ello conforma la delimitación del marco jurídico base sobre el que se
deberán desarrollar los planes de gestión de residuos locales. Como resume
esta tabla, las normas europeas, estatales y forales, han acotado el marco y los
objetivos mínimos de referencia para las regiones inferiores.
Tabla 3: Marco de objetivos establecido por normas europeas, estatales y
forales.
AMBITO
RECOGIDA
SELECTIVAS
RECICLADO
ELIMINACIÓN; vertederos.
UE
Directiva 2008/98/CE
sobre Residuos
Directiva 2008/98/CE
sobre Residuos
recogida separada
para, al menos: papel,
metales, plástico y
vidrio
aumentarse como
mínimo hasta un 50 %
la preparación para la
reutilización y el
reciclado de al menos,
el papel, los metales, el
plástico y el vidrio.
Directiva 1999/31/CE del
Consejo sobre Vertido de
Residuos
• Prohibición de vertido
sin tratamiento previo.
• Porcentaje de vertido
máximo para los
estados miembro:
- 2006 maxi 75%
- 2009 maxi 50%
- 2016 maxi 35%
Ley 22/2011 de
Residuos y Suelos
Contaminados:
Ley 22/2011 de
Residuos y Suelos
Contaminados:
Incluye
Incluye biodegradables.
ESP
Real Decreto 1481/2001
37
AMAIA ELKANO GARRALDA.
biodegradables.
NAV
PIGRN
50% el nivel de
recogida separada de
biorresiduos
PIGRN
PIGRN
• Cero vertidos de
RSU para 2020.
Fuente: elaboración propia.
6.2. El sujeto: Mancomunidad de Sakana: presentación, estructura y
competencias.
La Mankomunidad de Sakana, MS, fue constituida en el año 1989 como
asociación de municipios de los valles de Arakil, Burunda y Ergoyena, para la
prestación conjunta de determinados servicios. Tal y como afirma la LBRL, las
mancomunidades son entes administrativos de carácter público, con la
categoría de entes locales territoriales y con personalidad jurídica propia para
ejercer las competencias que les han sido atribuidas.
Tal y como se recoge en los estatutos de la MS(Mancomunidad de Sakana,
2002), esta tiene por objeto “la prestación de los servicios que siendo de
competencia municipal, los ayuntamientos miembros le deleguen en cuanto a
su gestión y esta los acepte”. Así, la MS tiene atribuidos los ámbitos de
abastecimiento de aguas, deporte, juventud, normalización del euskara,
promoción y desarrollo turístico, oficina de rehabilitación de viviendas, y
fomento del desarrollo integral de Sakana, entre otras. En lo relativo al objeto
de este estudio, los estatutos establecen que tendrá por objeto, “la recogida,
tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos urbanos” (art. 5.2). Se
puede decir que la MS ha ido aumentando su actividad y nivel de prestación de
servicios y que actualmente, con diferente intensidad, ejercita todas las
competencias que tiene atribuidas. Por ello es una entidad de suma
importancia para los habitantes y municipios de la zona.
La MS está formada por una Asamblea General, una Comisión Permanente de
Gobierno y un órgano de gerencia. La asamblea es el “órgano supremo de la
mancomunidad” y en ella participan miembros electos de los ayuntamientos
que la conforman, designados por sus Plenos. Así se conforma un órgano
38
AMAIA ELKANO GARRALDA.
representativo, donde cada municipio aporta el mínimo de un vocal y otro por
cada mil habitantes. Con ello, actualmente la mancomunidad se compone de
29 miembros, donde 9 municipios tienen un único vocal, 5 tienen entre uno y
dos y Altsasu tiene una representación de 8 vocales.
La conformación de la asamblea ha sufrido varias modificaciones durante toda
la legislatura debido a diversas cuestiones (el retraso de las elecciones en
algunos municipios para asegurar que Bildu era legal y la ruptura de la
coalición de NaBai5 sobre todo). Actualmente y desde finales del 2012, la
asamblea está constituida a
Gráfico 1: reparto de representantes
en la Asamblea de la MS.
nivel político de la siguiente
forma;
una
mayoría
representantes
de
6
Bildu (17),
importante
varios
de
grupos
de
municipales
otra
parte
NaBai
(6),
locales
independientes7 (3) y uno de
cada para UPN, PSN y IUN.
Fuente: elaboración propia.
Por lo tanto, existe una gran
mayoría
nacionalista
que
ocupa más del 70% de los puestos (Bildu y NaBai) y una mayoría más
moderada de izquierda8.
5
La candidatura “NaBai 2011” presentada en las elecciones municipales del 2011 ha sufrido alteraciones
debido a la salida de Aralar de la coalición y la creación de GeroaBai. En las elecciones generales de 2012
Aralar abandonó la coalición de NaBai 2011 para unirse a Bildu y esta ruptura hizo que meses más tarde,
los concejales por NaBai 2011 miembros de Aralar, abandonasen ese grupo para ocupar sus cargos
como concejales No Adscritos.
6
Hemos considerado de Bildu a aquellos representantes que accedieron al cargo por NaBai y que
actualmente tienen la consideración de “no adscritos”. Consideramos también de este grupo a aquellos
representantes de candidaturas locales independientes, creadas en la época de ilegalización y que
votan en el mismo sentido de Bildu.
7
Estos grupos independientes, son candidaturas locales que no tienen relación estructurada con ningún
partido político y que votan en cada asunto, en función de sus propios intereses.
8
Este eje es más complicado de clasificar debido a que los grupos mayoritarios, Bildu y Nabai, son
coaliciones de partidos de diferentes ideologías y además, que en los entes locales, la posición del grupo
o partido en izquierda o derecha, depende mucho de quién sea el representante y a qué intereses
personales afecte la decisión a tomar. En cualquier caso podemos considerar izquierda a los
representantes de Bildu, parte de los de NaBai y en según qué situaciones, IUN y PSN.
39
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La Comisión Permanente de Gobierno está formada por miembros de la
Asamblea,
respetando
la
proporcionalidad
existente
entre
diferentes
ayuntamientos y la diversidad de grupos políticos constituidos en la asamblea.
Este órgano tiene las funciones de asistir al presidente, realizar las tareas
delegadas por la asamblea y elaborar informes, dictámenes y funciones de
control.
Además de estos dos órganos de carácter representativo, los estatutos facultan
la creación de órganos gestores y sociedades mercantiles con competencia
para la ejecución de la prestación de servicios. A este respecto, la MS cuenta
con una Gerencia a cuyo cargo se encuentran actualmente 9 áreas de
actividad, donde una de ellas es la de gestión de Residuos Sólidos Urbanos,
RSU.
Desde su constitución, pero sobre todo desde la ampliación de sus estatutos en
2002, la MS ha tomado un camino de modernización y profesionalización para
lograr mejorar en la calidad de todos los servicios que presta. A este respecto,
ha introducido elementos de gestión como la planeación estratégica (misión,
visión y valores, Cuadro de Mandos Integral…) y certificados de calidad como
normas ISO, OHSAS y EFQM (Mancomunidad de Sakana, a 2012). Tanto es
así que en 2012 logró el Premio Navarro a la Excelencia 400+9.
La MS cuenta con un “Plan Estratégico 2012-2015” donde se recogen su
visión, misión y valores y los principales ejes de actuación en cada una de las
áreas que tiene encomendadas. En lo relacionado con la gestión de residuos,
dicho plan contempla que (Mancomunidad de Sakana, b 2012):
Misión; “… recogida y tratamiento de residuos…. mediante un uso eficiente
de los recursos”.
Visión; “La MS quiere ser una entidad participativa e innovadora, que sea
reconocida por la excelencia de su gestión y la satisfacción de los usuarios,
para lo cual… aspira a: una mejora sustancial de los resultados del
reciclaje de los residuos implantando el sistema de recogida puerta a
puerta”.
9
http://www.qnavarra.com/premio-navarro/premios-ediciones-anteriores/
40
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Principios y valores: “Conciencia de gestión responsable y eficiente de los
recursos públicos que se ponen a su disposición”.
Objetivos (Mancomunidad de Sakana, c 2012);
“Se plantea una mejora sustancial de los resultados del reciclaje de los
residuos, para ello se plantean desarrollar diversos instrumentos:
• implantación del sistema de recogida de residuos puerta a puerta.
• extensión del autocompostaje o compostaje doméstico al máximo de
domicilios de la Comarca.
• construcción de una planta de compostaje para el tratamiento de la
fracción orgánica.
• establecimiento de una reorganización de las tarifas, con una
importante bonificación para quien participe en los programas de
compostaje doméstico o comunitario”.
Por lo tanto, estas son las características principales que tiene la
Mancomunidad de Sakana como entidad promotora e impulsora de la
implantación del “Sistema de Recogida de Residuos Puerta a Puerta en
Sakana”.
6.3. Sistema anterior de recogida y cumplimiento de la legislación.
La MS es la encargada de la recogida de los residuos en la zona y de enviar
cada una de las fracciones al destino que le corresponda. Para ello, cuenta con
un basurero y una planta de transferencia en Arbizu donde recopila todos los
residuos y los envía cada uno a su destino correspondiente. Además, ofrecen
el servicio de admisión de residuos que empresas o particulares les depositen,
a cambio de la tasa correspondiente.
Hasta julio de 2013, la MS tenía establecido el sistema de 3 contenedores
distribuidos a lo largo de cada municipio para que los habitantes depositasen
en bolsas de plástico las fracciones de papel/cartón, envases y resto contenedor verde, mal llamado orgánico-. Además de ello, realiza recogida
selectiva de los materiales de
vidrio, aceite, ropa usada, pilas y otros de
41
AMAIA ELKANO GARRALDA.
carácter especial (electrodomésticos…) que se depositan en contenedores
especiales para ello, el Punto Limpio móvil que recorre todos los municipios de
la zona o el propio basurero de la MS en Arbizu.
Imagen 3: recorrido y mapa de tratamiento de los residuos de la MS.
Comarca de Sakana.
Planta de la MS en
Arbizu.
Cementera Portland
Olazti.
Planta de
tratamiento de
rechazo de
Culebrete, Tudela
(140km).
Ecoembes, Peralta
(104km).
Planta de
tratamiento de
orgánico,
Mendigorria (67km).
Fuente: elaboración propia (google maps).
El transporte y tratamiento posterior de los residuos está integrado en la
gestión a nivel autonómico que determina el destino de cada fracción en
función de sus características (Anexo I). La mayoría de ellos son destinados a
empresas encargadas de reciclado de residuos como Ecoembes de envases;
Ecovidrio de vidrio; Ecogras de aceite; Emaus de ropa; Servicios Ecológicos de
Navarra de pilas y especiales; y Bidasoa Ecogestión de papel.
El volumen más importante de los residuos corresponde a la fracción resto,
generada principalmente por los contenedores verdes y que está compuesta
por, material reciclable, biorresiduos y rechazo. En una caracterización
realizada en el año 2007 al vertido de los contenedores verdes de Sakana, se
apreció que menos del 10% de él era materia no reciclable y que más del 58%
correspondía a materia orgánica (GARBITANIA, 2012).
42
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 2: Kg de residuos generados en la MS.
10.000.000
9.000.000
8.000.000
vidrio
7.000.000
envases ligeros
6.000.000
papel y cartón
5.000.000
orgánico
4.000.000
autocompost
3.000.000
2.000.000
especial
1.000.000
resto
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Garbitania traducido (GARBITANIA, 2012).
Esta fracción resto, se lleva a la planta de transferencia de Arbizu y se deposita
en camiones que la llevarán hasta el vertedero de Culebrete en Tudela – a
136km al sur de Navarra-. El tratamiento de esta fracción tiene diferentes fases
encaminadas a intentar valorizar al máximo estos restos. Así parte del envío se
destina a un proceso de biometanización, para lograr metano y compost.
•
Cumplimiento de la normativa sobre eliminación de residuos.
Como ya se ha explicado la Directiva 1999/31/CE y el Real Decreto 1481/2001,
establecen como objetivo la reducción de los residuos destinados al vertedero,
en vistas de un cierre de los mismos. Los objetivos marcados por el RD, toman
de referencia el volumen de residuos del año 1995, para establecer los
objetivos de su reducción al 35, 50 y 75% en los años 2006, 2009 y 2016
respectivamente.
En el caso del volumen máximo vertido por la MS, estas cantidades se
traducen a:
43
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 4: objetivo de residuos de la RD 1481/2001 enviados al vertedero.
MS
RU vertidos
1995
5.518.000
2006 objetivo
75%
4.138.500
2009 objetivo
50%
2.759.000
2016
objetivo
35%
1.931.300
Fuente: Garbitania (GARBITANIA, 2012).
En un primer momento, de los 6.738,52 tn. de resto enviados a Culebrete, el
81,20% se destinan a un proceso de biometanización y el resto, 1.267,02tn al
vertedero. Esta separación inicial y el destino de cada proporción, sí cumpliría
los objetivos establecidos por el RD, pero, si se profundiza más en el
tratamiento de estos residuos, el resultado es bien diferente.
Figura 2: proceso del tratamiento de la fracción resto y lo enviado al
vertedero.
RESTO
enviado a
Culebrete =
81,2%
BIOMETANIZACIÓN
=
5.470 tn
50%
BIOMETANIZACIÓN =
2.735,25 tn
50% DIGESTIÓN =
2.735,25 tn
metano
Recuperado 3,5%
Vertedero 96,5%
6.738,52tn
18,8%
VERTEDERO =
1.266,84 tn
VERTEDERO
=
2.639,51tn
Fuente: elaboración propia (GARBITANIA, 2012).
De las 5.470tn enviadas a biometanizar, un 18,42% se llevó directamente al
vertedero debido a las características de su contenido. Del resto, el 50% fue
usado para la biometanización y el otro 50% enviado al digestor para lograr
compost. De esa cantidad de 2.735,25tn, el 3,5% se logró recuperar y el resto
fue enviado al vertedero. Por lo tanto, la cantidad total de residuos enviados al
vertedero fue de 3.906,53tn una tasa que duplica el objetivo establecido para el
2016 y que provoca el incumplimiento de la ley por la MS (GARBITANIA, 2012).
44
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 3: tn de residuos destinados al vertedero
4.500,00
4.000,00
3.500,00
3.000,00
2.500,00
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
objetivo 2009
objetivo 2016
real 2011
Fuente: elaboración propia.
•
Financiación y tasas.
Como ente público que es, las cuentas de la MS están fiscalizadas por la
Cámara de Comptos de Navarra. Este tribunal de cuentas elaboró en 2012 un
informe en el que analizaba las vías de financiación y gastos de la
mancomunidad para todos los servicios que presta, mostrando un resultado
positivo (Anexo II). En lo referido a la recogida de residuos, la MS cuenta con
dos vías de financiación principales: las tasas que cobra a sus usuarios y los
ingresos que recibe por la venta de material reciclable. La tasa por domicilios
anual es de 64,33€ y esta supone el 78% del total de las tasas que cobra la
MS.
Este presupuesto está destinado a satisfacer los gastos correspondientes a la
recogida de los residuos en los municipios y su traslado hasta los destinatarios
finales (la asunción del pago del trayecto depende del acuerdo o convenio que
tenga con cada una de las empresas). El Consorcio de Residuos Urbanos de
Navarra, es el que ha organizado las estaciones de transferencia en la CFN, el
encargado del tratamiento de la fracción resto y quien asume su financiación –
también la de transporte-. Para ello, cobra una tasa básica de 44,50€ a cada
familia, que aumenta de proporción para las actividades empresariales. Esta
tasa es común a todas las familias de Navarra, para “compensar los extra45
AMAIA ELKANO GARRALDA.
costes de las mancomunidades más alejadas” (Gobierno de Navarra, 2011) y
sin que varíe en función del volumen de residuos enviados. Son cada una de
las mancomunidades las que cobran a los habitantes la tasa del Consorcio
junto a su propia tasa.
Gráfico 4: Fuentes de financiación de la MS.
En este Gráfico 4 se muestran los
ingresos que recibe la MS por la
gestión de residuos. La primera
columna se refiere a los ingresos
propios de la mancomunidad, es
decir, sus fuentes de financiación.
La
segunda
columna
se
corresponde al ingreso que la MS
cobra a los habitantes de la
comarca y que debe transferir al
consorcio. Estos ingresos pueden
otorgarle a la MS liquidez y
recursos con los que negociar con
el consorcio.
Fuente: elaboración propia (GARBITANIA, 2012).
Con todo ello, son destacables las siguientes ideas:
•
Que la MS no estaba cumpliendo las metas de residuos enviados al
vertedero.
•
Que la fracción resto de Sakana contiene un alto porcentaje de materia
reciclable y orgánica.
•
Que con niveles de reciclado inferior al 25% los ingresos que recibe la
MS por el material reciclable, suponen el 27% de su financiación.
•
Que en su presupuesto no tiene partidas para el tratamiento ya que esta
competencia la tiene atribuida el Consorcio, al que los ciudadanos pagan
con independencia de su ubicación, cantidad y calidad de residuos que
envíen.
46
AMAIA ELKANO GARRALDA.
6.4. El objeto: “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad
de Sakana.
La variable a explicar de este caso, va a ser el “sistema de recogida de
residuos de la Mancomunidad de Sakana”. Este análisis se va realizar
mediante el estudio de todo el ciclo de la política pública; desde su inclusión en
la agenda gubernamental y definición en la agenda, hasta su evaluación
pasando por la programación e implementación. La MS tiene a su cargo la
recogida de residuos sólidos urbanos y está facultada a recoger los residuos
domésticos de carácter industrial y los residuos industriales no peligrosos, todo
ello conforme a su ordenanza de regulación (Mancomunidad de Sakana, c
2013).
Si bien el objeto sustantivo o el propio contenido de la política pública es el
sistema de recogida de residuos, este va a estar plenamente vinculado a su
forma de tratamiento, sobre todo en lo que se refiere a los biorresiduos. Por
ello, el nuevo sistema de tratamiento de la fracción orgánica también va a ser
estudiado como parte de la política pública. Por otra parte, la fase de
eliminación de los residuos es algo que escapa por completo de las
competencias locales y sin embargo, va a ser un tema de agenda pública de
gran transcendencia durante todo el ciclo, debido a la presencia de una
incineradora10 en la zona.
La peculiaridad del sistema implantado es que acoge tres modelos diferentes
de recogida de residuos: dos de reciente aplicación, que conviven junto con el
modelo anterior de 4 contenedores y que afecta a las dos poblaciones más
grandes (Altsasu e Irurtzun). El hecho de que no hayan podido implantar el
mismo sistema (o similar) en toda la comarca, evidencia el conflicto y la falta de
acuerdos entre los actores involucrados y por lo tanto, la presumible falta de
optimización del sistema. Las relaciones entre los actores gubernamentales
(ayuntamientos y gobierno), serán una clave para explicar el trayecto de la
política y su resultado y en algún caso, deberemos atender a cuestiones
políticas para entender sus posiciones.
10
Como posteriormente se explicará no es una incineradora propiamente, sino una cementera con
autorización para la quema de residuos.
47
AMAIA ELKANO GARRALDA.
De esta forma, consideramos variable dependiente al “sistema de recogida de
basuras”, incluyendo en él el tratamiento de biorresiduos y la vamos a explicar
atendiendo a los factores independientes como son el contexto, la agenda, los
actores, sus recursos, intereses, y las reglas institucionales y sustantivas que
los ordenan.
•
Clasificación de residuos.
En base a las competencias que tienen los municipios y la MS, el estudio se va
a centrar en los residuos sólidos de origen urbano, RSU. Es decir, de aquellos
cuyo origen es principalmente domiciliario pero que incluye también los restos
de las actividades empresariales situadas dentro de los núcleos urbanos.
Estos residuos se clasifican a su vez en función de su composición. Por lo que
tenemos residuos reciclables como son, el papel y cartón, envases pequeños y
voluminosos y materias que requieren un tratamiento especial como, pilas,
aceite doméstico, etc. A cada una de estas tipologías definidas por su
composición se denominan fracciones. Para aclarar la terminología usada en
este estudio conviene aclarar las el significado de las siguientes fracciones.
-
Fracción orgánica o biorresiduo, hace referencia a los residuos de origen
biológico. En este caso, serán principalmente de alimentos (los animales
muertos o residuos sanitarios no se contemplan en esta fracción debido
a que requieren un tratamiento especial).
-
Fracción rechazo: se refiere a los residuos no reciclables de origen
urbano.
Se suelen tratar de residuos que debido a su suciedad o
combinación, no son tratables (papeles de cocina usados, cenizas,
pañales…). No contempla los restos de obras, los residuos peligrosos o
los especiales como aparatos electrónicos.
-
Fracción resto: en este estudio consideraremos resto a los residuos
depositados en los contenedores verdes “mal- llamados orgánicos”. Esta
fracción resto está compuesta de biorresiduos, rechazo y reciclables no
recogidos de forma selectiva.
48
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 5: Modelos de recogida de basuras por la MS
Modelo
Cubos
Tradicional
Puerta
Puerta
a
4
vidrios,
papel,
cartón y
resto.
4*
papel,
cartón,
rechazo y
orgánico
Nº habitantes que
afecta
Recogida
Orgánico
En contenedores
situados en la vía
pública.
• Cubo verde de
“resto”
• Autocompostaje.
9.934
Irurtzun y Altsasu
En postes, con
identificación del
puesto que ocupa
cada vivienda.
• Autocompostaje
• Compostaje
vecinal.
• PAP.
8.793
(municipios entre
400 y 2.400
habitantes)
• Autocompostaje
• Compostaje
vecinal.
2.491
(municipios
menores de 400
habitantes)
En casetas
comunitarias a las que
MIXTA
acceden con tarjeta
magnética
personalizada
*en ambos se mantiene el contenedor para vidrio.
3*
papel,
cartón
rechazo
Fuente: elaboración propia.
•
Modelo de recogida:
MODELO ANTIGUO, es aquel que hasta hace un año estaba implantado en
toda la comarca. Consta de 4 contenedores situados en las calles de las
poblaciones urbanas, para recoger en ellos de forma selectiva las fracciones de
vidrio, cartón, envases y resto.
PUERTA
Imagen 4: Postes y cubos de
recogida PAP
A
PUERTA.
La
principal
característica de este modelo es que
cada vecino deposita su cubo el día
preestablecido
para
la
fracción
que
corresponda. Es decir, que se elabora un
calendario semanal donde se especifica
el día para depositar cada una de las
fracciones de residuos y que estas sean
recogidas por los servicios de la MS. Los
vecinos deben recopilar sus residuos en
Fuente: diariodenavarra.es
los cubos repartidos por la MS a tal
efecto y depositarlos en el poste público
49
AMAIA ELKANO GARRALDA.
que les hayan asignado. Cada cubo tiene una referencia identificativa que se
corresponde con la referencia de un colgador en el poste y es ahí donde cada
familia debe depositar su cubo. De esta forma, la MS puede tener un control de
la calidad de reciclaje y volumen de residuos generados por las familias.
MODELO MIXTO. Este modelo es el aplicado a pueblos con una población
menor de 400 habitantes y en su mayoría, diseminados. Este sistema en lugar
de establecer postes en la calle para depositar los cubos, se basa en la
creación de unas “casetas de aportación” a las que sólo los vecinos tienen
acceso mediante una tarjeta magnética. En ellas, se recoge la fracción de
envases, papel y rechazo. Los vecinos de estas poblaciones tienen la opción
de utilizar su fracción orgánica para la realización de autocompostaje o
compostaje comunitario, pero no, de entregarlo a la MS.
Es de mencionar que la MS ha entregado a los vecinos todo el material
necesario para realizar el modelo de recogida que les corresponda; los
cubos, las composteras, talleres y libros explicativos, etc. Además,
mantienen los puntos limpios de recogida del resto de fracciones (vidrio,
aceite, ropa, pilas, medicamentos…) y han reforzado los de depósito de
emergencia.
•
El compostaje:
Otra de las claves del sistema es las opciones de tratamiento de la fracción
orgánica. La MS ha impulsado el compostaje doméstico de forma individual o
vecinal. Se trata de incentivar que la mayor cantidad posible de habitantes
utilicen sus biorresiduos para hacer compost. La MS bonifica a aquellos que
optan por esta alternativa y les provee de las herramientas necesarias para ello
(los depósitos, las casetas comunitarias o ayuda técnica).
COMPOSTAJE COMUNITARIO. Es la forma vecinal de realización de
compostaje. Para ello, la MS ha habilitado casetas donde los vecinos depositan
sus restos orgánicos y realizan compost a partir de ellos.
AUTOCOMPOSTAJE. Se trata de que las familias que cuenten con jardín,
puedan colocar en él un depósito para hacer autocompostaje y que depositen
50
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Imagen 5: casetas de compostaje
comunitario
ahí
mismo
sus
restos
orgánicos. Todas las familias
de la zona tienen la opción
de realizar autocompostaje,
también aquellas que tienen
el
modelo
de
recogida
tradicional.
Fuente: argia.com
•
Presentación de principales actores implicados.
Los principales actores involucrados en esta política pública son la propia
Mancomunidad de Sakana y los Ayuntamientos integrados en ella. El hecho de
que el sistema implantado contenga tres modelos diferentes, uno además sin
que haya sufrido ningún cambio, nos da una idea de la interacción y conflicto
qua ha habido entre ellos. Por lo tanto, la relación entre estos dos tipos actores
locales (15 ayuntamientos y una mancomunidad) va a ser clave para entender
el resultado final. Por otra parte, al ser una política cuyos resultados dependen
directamente del cambio de hábitos de la población y toda ella es grupo
objetivo de la misma, su participación en el diseño e implementación también
va a ser tenida en cuenta.
Por otra parte, concurren otros actores de tipo gubernamental como el
Gobierno de Navarra o el Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, o no
gubernamentales, como plataformas ecologistas o contrarias al PAP. Todos
ellos van a intervenir principalmente en la agenda gubernamental, serán
incluidos en el análisis de actores y se especificarán sus intereses, recursos y
posiciones.
51
AMAIA ELKANO GARRALDA.
7. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA.
7.1. ANALISIS DE ACTORES.
En palabras de Subirats (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone, 2008, pág. 52)
“todo individuo o grupo social implicado en el problema colectivo que origina la
política pública se considera un actor potencial que podría formar parte del
espacio de la mencionada política”. Sin embargo, estos actores no tienen
porqué intervenir de una manera activa y visible en alguna de las fases de la
política pública. Por lo tanto, existirán actores activos que interactúen y
defiendan sus intereses durante todas las etapas de la política; habrá otros que
solamente lo hagan en momentos puntuales (probablemente cuando más
directamente les afecte la política); y otros, que a pesar de ser actores
potenciales por verse afectados por la política de una manera similar y tener
intereses comunes a defender, no se organicen y se mantengan pasivos.
El espacio de la política pública lo determina el propio contenido de la misma y
los ámbitos a los que ella se expanda. En este caso, la política versa sobre la
recogida de basuras –que es la competencia que tiene asignada la MS. Sin
embargo, debido a los efectos que el tipo de recogida origina sobre el
tratamiento, también se van a involucrar actores organizados en base a
intereses sobre el tratamiento.
El espacio por tanto será principalmente el relativo a la recogida y se
ampliará al tratamiento en las zonas donde ambos interseccionan. Así la
red de actores estará formada por grupos con intereses relativos a uno o
los dos ámbitos.
La red de actores está formada principalmente por agentes gubernamentales o
públicos; la MS, los ayuntamientos, el Gobierno de Navarra y el Consorcio de
Residuos de Navarra. Cada uno de ellos va a tener su propio subsistema
organizativo y de redes y a su vez, se relacionarán entre ellos en base las
normas jerárquicas y reparto de competencias asignado. Respecto a los
actores privados, son aquellos agentes que se organizan en defensa de
intereses particulares y compartidos. En este caso, es destacable la presencia
de coaliciones de partidos políticos que son las que van a delimitar la actuación
de las instituciones que gobiernan.
52
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Por otra parte, la política se va a extender a todos los habitantes de la comarca
y a las empresas y comercios que se sitúan en ella. A este respecto,
consideramos todos ellos (habitantes, empresas y comercios), como gruposobjetivo de la política, en tanto que es su conducta la que la política pretende
regular. A pesar de que el grupo objetivo sea tan amplio y que todos deban
cumplir la misma conducta, hay actores a los que el cambio de sistema les
afecta de forma más significativa. Este es el caso de los vecinos de fin de
semana, los vecinos de las viviendas diseminadas y los comerciantes. Sin
embargo, ninguno de estos actores potenciales se ha organizado para
defender sus propios intereses11. Sus circunstancias especiales (más alejados
de los núcleos urbanos o no vivir permanentemente en esos municipios)
pudieron hacer que no visualizasen desde un principio los efectos que el
cambio de modelo iba a acarrear y pudiera ser que su activación se articulase
una vez avanzado el proyecto del PAP. Sin embargo, la MS se anticipó a ello y
realizó un plan particular para tratar las características especiales de estos
grupos, por lo que, nunca se llegaron a activar y no se estudiarán.
Los beneficiarios finales son aquellos que el problema colectivo les afecta
directamente y que sufren sus efectos positivos. Al tratarse de un problema
enmarcado en políticas medioambientales, es difícil delimitar con exactitud
estos beneficiarios. Es decir que, quienes tienen la obligación de cumplir las
metas establecidas legalmente, son los municipios o las entidades a las que
han delegado la gestión –mancomunidades, consorcios…- y por lo tanto, ellas
son las principales beneficiarias. Sin embargo, los efectos positivos de alcanzar
las metas o de no padecer las sanciones por incumplimiento, revierten
directamente en todos los habitantes de tales municipios. Además de ello, la
mejora medioambiental que supone el cumplimiento de estos objetivos, puede
beneficiar no solo a los habitantes de la zona, sino expandirse más allá de ella.
Con la intención de delimitar a los sujetos, en este estudio se consideran
beneficiarios finales, los ayuntamientos de la zona y sus habitantes, y al
resto, grupos de terceros.
11
Estos actores tienen objetivamente más obstáculos para cumplir un calendario de recogida de
residuos y depositarlos en sitios preestablecidos.
53
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Los grupos de terceros, son aquellos beneficiados o afectados indirectamente
por la política pública. Sin que la política esté directamente destinada a ellos,
su situación mejora o empeora de forma más o menos permanente. El mayor
beneficio de esta política es la contribución a la mejora medioambiental que
origina y que favorece a toda la ciudadanía. Además de ello, puede tener
efectos sobre las empresas que reutilizan los productos provenientes del
reciclado, que pueden encontrar más materia prima y de mejor calidad. Sin
embargo, las empresas de producción de abonos, se pueden ver afectadas por
la reducción de sus consumidores o incluso el aumento de la competencia en el
mercado. Además de ello, la cementera se verá afectada en tanto que esta
política, contribuirá a aumentar la conciencia medioambiental de los vecinos y
su oposición a la incineración en esa planta.
Así esta es la clasificación de la red de actores potenciales identificada.
Tabla 6: actores
PRIVADOS
GUBERNAMENTALES
Organizaciones
Grupos
civiles
objetivo
Habitantes de
Positivamente:
NaBai
los municipios
•
Cementos Portland
de la comarca
•
Bildu
comarca –
•
particularmente
•
• Ayuntamientos de la
Irurtzun, Altsasu y
Ziordia-,
Valderrivas Olazti
•
• Mancomunidad de
Sakana
plataforma
• Consorcio de Residuos
ecologista
•
•
•
3 Mugak batera
• Gobierno de Navarra.
de Navarra.
•
trabajadores de la
cementera
•
Afectados
•
Viviendas
Medioambient
e
•
Empresas que
diseminadas
tratan con
Vecinos fin de
productos
semana.
reutilizados
Comerciantes
Afectados
.
negativamente:
Plataforma de
•
Incineradora.
vecinos de Irurtzun,
•
Empresas de
producción de
abono.
Los actores citados en cursiva, no van a ser estudiados en el análisis.
Fuente: elaboración propia.
El análisis de actores, se va a centrar en aquellos que efectivamente, sí se han
organizado para defender sus intereses (los contemplados en la tabla 6, salvo
los escritos en cursiva).
54
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Es decir, que el estudio deja a un lado los actores potenciales pasivos o
no organizados, para describir los intereses y recursos de aquellos que sí
han intervenido activamente. Para ello, es fundamental considerar los
vínculos y la relación de intereses entre actores gubernamentales y
sociales.
El sentimiento o identidad nacionalista de los habitantes por ejemplo, se refleja
en
la
representación
política
de
los
Ayuntamientos,
gobernados
mayoritariamente por coaliciones nacionalistas12. Esta circunstancia se refleja
también en la configuración de la Asamblea de la MS, donde, como hemos
visto, más de 50% de los representantes son afines a Bildu. Por lo tanto, el
discurso o intereses de la MS van a estar ligados a los que defienda esta
coalición. Lo mismo va a ocurrir con los ayuntamientos o ediles que pertenecen
a otros partidos o coaliciones; que su discurso de partida va a estar vinculado
al discurso oficial del partido a nivel autonómico.
Por eso mismo, a efectos explicativos, realizaremos el análisis de los actores
en base a la vinculación de unos con otros, en lugar de la clasificación
gubernamentales y no gubernamentales. Así pues, se analizará en primer lugar
el Gobierno de Navarra como agente responsable del marco normativo
autonómico y el Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, como ente
encargado del tratamiento del residuo “resto”. A continuación se presentarán
los agentes no gubernamentales políticos (Bildu y Nabai) y los acompañaremos
de las instituciones gubernamentales que están a su cargo (MS y
Ayuntamientos). Y por último, se completará el análisis con los actores no
gubernamentales de carácter no partisano o social (plataformas de vecinos,
ecologistas, trabajadores…).
En lo referente a los recursos de cada uno, se considera que todos los actores
gubernamentales cuentan con recursos jurídicos, económicos, humanos,
organizacionales y de infraestructura, en una dimensión variable. Por ello, se
12
Consideramos nacionalistas las coaliciones de Bildu, NaBai 2011 y las agrupaciones locales que así lo
han manifestado en diferentes momentos o mediante diferentes actitudes. Por ejemplo, 10 de los 15
alcaldes de la comarca están integrados en Udalbiltza, definida como la “asamblea de ayuntamientos y
cargos electos de Euskal Herria”.
55
AMAIA ELKANO GARRALDA.
destacarán solamente, aquellos recursos menos habituales o que los actores
ostenten con características singulares.
7.1.1. Gobierno de Navarra.
El Gobierno de Navarra es un actor importante en esta política pública, ya que
es el que regula el marco jurídico foral sobre el que los municipios y
mancomunidades desarrollarán sus propios planes. Por eso mismo, sus
intereses u objetivos en torno al sistema de recogida de residuos los extraemos
principalmente del PIGRN. En él, como se ha mencionado en el marco
normativo, se establece el objetivo de “implantar de forma generalizada la
recogida separada de biorresiduos en la Comunidad Foral, con el objetivo de
recogida del 50% de los mismos durante el periodo de vigencia del Plan, con
vistas al compostaje o la digestión anaerobia de los mismos” y en las medidas
a tomar apunta que;
“sin embargo, en este Plan no se determinará un modelo único de
recogida de biorresiduos para toda la Comunidad Foral, ya que la
idoneidad de un modelo u otro puede variar en función de diversos
aspectos como la densidad de población, concienciación ciudadana,
entre otros”(Gobierno de Navarra D. d., 2010, pág. 63 y 68).
De esta forma, el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, deja las
puertas abiertas a 3 modelos de recogida de biorresiduos diferentes: el 5º
contenedor discriminado (sólo para los habitantes que quieran utilizarlo); el 5º
contenedor indiscriminado (para toda la población); y el puerta a puerta.
Acerca del compostaje, el Gobierno Foral defiende que “es una buena solución
para transformar gran parte de los residuos orgánicos en un recurso valioso” y
afirma que “el compostaje doméstico se impulsa actualmente en toda la
Comunidad Foral, de la mano del Consorcio y las mancomunidades de
residuos de Navarra”. (Gobierno de Navarra, 2012, pág. 16).
En estos ámbitos de recogida y tratamiento de biorresiduos por lo tanto, no
parece que hubiera contradicciones sustanciales entre el Gobierno de Navarra
y la propuesta de la MS.
56
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Sin embargo, en ese mismo plan se recogen los objetivos y medidas
relacionados con todo el proceso de gestión de residuos y en torno a la
valorización y eliminación de los mismos, el PIGRN establece lo siguiente
(Gobierno de Navarra D. d., 2010, pág. 73):
•
Alcanzar el objetivo de vertido cero para 2020.
•
“La alternativa propuesta de valorización energética más adecuada para
el tratamiento de la fracción resto y los rechazos es mediante tecnología
de incineración con recuperación energética de alta eficiencia”.
Por lo tanto, el Gobierno de Navarra incorpora a la normativa foral la
jerarquización de residuos establecida en la Directiva 2008/98/CE, y considera
la valorización energética mediante incineración una alternativa adecuada.
Para el desarrollo de esta actividad, regula los residuos que pueden ser
tratados de esta manera, las condiciones que deben cumplir las plantas que se
dediquen a ello y un mapa con las posibles ubicaciones de la planta
incineradora. Este aspecto sin embargo, sí que va a traer conflictos entre el
Gobierno de Navarra y la MS, debido a la presencia en la comarca de una
Cementera a la que la Comunidad Foral ha otorgado autorizaciones para la
valorización de residuos.
El Portavoz del GN, Juan Luis Sánchez de Muniáin, daba a conocer el
Convenio suscrito por el GN y la empresa Cementos Portland Olazagutía
afirmando lo siguiente13:
“Es la única planta de todo el grupo portland que hasta el momento no
valorizaba residuos; con esto el GN pretende dar un paso definitivo para
que la planta tenga plena competitividad con el resto y así consolidar el
empleo en una zona tan castigada como la zona de la barranca; y en
especial consolidar el empleo de estos 150 puestos de trabajo directos,
que en la actualidad desarrollan su labor en la empresa Portland
Valderrivas. Es una de las empresas motor del empleo en la zona de la
barranca, y por lo tanto este convenio responde al interés general de la
Comunidad Foral”.
13
13 de junio de 2012, comparecencia pública en el Gobierno de Navarra.
http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+
residuos+Navarra+valorizacion.htm
57
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Esta cuestión ha suscitado gran controversia entre la empresa, el GN, los
vecinos de la comarca, los ayuntamientos y la MS. Como veremos durante el
proceso de análisis, este asunto ha llevado a enfrentarse judicialmente a varios
de los actores.
A tenor de esas declaraciones del portavoz, se pueden desprender los
intereses añadidos a la gestión de residuos que el GN defiende; la
competitividad de las empresas de la comunidad, la recuperación económica y
el mantenimiento del empleo. Por lo tanto, esta cuestión va a generar conflictos
e interacciones entre su propia red de actores y que a su vez, van a influir
colateralmente en el sistema de recogida de residuos.
El GN es un actor gubernamental con superioridad jerárquica respecto al resto
de actores gubernamentales. El principal recurso con el que cuenta en este
caso, es la competencia de poder establecer el marco normativo autonómico
sobre la gestión de residuos y poder hacerlo de manera exclusiva. Del mismo
modo, es el organismo que más recursos económicos tiene para administrar de
forma propia o redistribuir entre distintos organismos. Sin embargo su
capacidad de hacer inversiones está bastante limitada y la distribución de los
órganos de toma de decisiones, puede hacer que algunos de sus acuerdos no
cuenten con una coherencia plena. Por ello, se puede decir que el recurso
relacional que le favorece para acceder y establecer reglas con actores
externos, le puede afectar a la interacción entre sus órganos internos.
7.1.2. Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra.
El Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra es una entidad pública formada
por el Gobierno de Navarra y todas las mancomunidades de residuos de
Navarra –salvo la de Pamplona- a la que la MS se integró en 200914.
Este consorcio se encarga del tratamiento de los residuos no reciclables que
generan las 12 mancomunidades que lo integran. Su presupuesto procede
básicamente de las tasas que los ciudadanos pagan por el servicio de
14
Su gestión está encomendada a NILSA, una socidad pública del Gobierno de Navarra.
58
AMAIA ELKANO GARRALDA.
tratamiento. Estas tasas15 son iguales para todos los ciudadanos, con
independencia del volumen de residuos o grado de reciclado que realicen.
Respecto al compostaje, el Gerente del Consorcio de Residuos Urbanos de
Navarra, Andrés Sola, afirma que uno de los retos es “el despliegue del
compostaje doméstico y comunitario como medida de prevención de
generación de residuos” siendo el Consorcio el encargado de financiar
actualmente las campañas de fomento del compostaje doméstico(Gobierno de
Navarra, 2012, pág. 8). Dentro de esa campaña es donde se enmarca la
apuesta de la MS por el compostaje y el Convenio de financiación que firmaron
juntos.
7.1.3. Coalición Bildu.
Bildu es una coalición reciente16 cuya formación se dio a muy pocas semanas
de las elecciones municipales. Su discurso y posición en torno al
medioambiente y gestión de residuos se ha ido desarrollando conforme ha
avanzado su legislatura. Así en la presentación en Navarra de sus candidaturas
locales defendía “la reducción, reutilización y reciclaje, el compostaje y los
métodos de recogida verdaderamente selectivos”. En su programa a las
elecciones autonómicas de la CAV desarrollaba más su discurso y sus
propuestas concretas. En él afirmaban la necesidad de (EH Bildu, 2012):
•
Incorporar a la jerarquía de residuo de las 3Rs –reducir, reutilizar,
reciclar- una cuarta R de “Rediseñar” los productos.
•
Fomentar la mayor durabilidad de los productos y minimizar los residuos
no reciclables (rechazo).
•
“Con el fin de garantizar la salud pública se apoyarán alternativas viables
a la incineración de recursos, siguiendo las directrices de la Unión
Europea y entendiéndola como una estrategia obsoleta de gestión y no
compatible con las 3 Rs” (EH Bildu, 2012).
15
La tasa es de 44,50€ por domicilio, y más para empresas.
En 2011 estaba integrada por Eusko Alkartasuna, Alternativa e independientes y posteriormente se
unieron Sortu y Aralar.
16
59
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Por lo tanto, toma de base la normativa europea y su jerarquización de
residuos, pero la considera “obsoleta” y considera la incineración de residuos
como una alternativa “no compatible con las 3Rs”.
•
En vista de su discurso se puede decir que el objetivo sustantivo de
Bildu, es implantar políticas que disminuyan la cantidad de residuos, que
aumente el material reciclado, que se implante un sistema de recogida
de residuos selectivo como el puerta a puerta y que se busquen
alternativas a la generación de residuos “rechazo” y la incineración.
•
Además, pretende que estas sean el símbolo del cambio y de su forma
de gestión.
•
Por otra parte, la estrategia o posición política que está desarrollando –
sobre todo en Navarra- es de consenso y aglutinación de fuerzas
nacionalistas, por lo que no busca una confrontación directa con estas.
Esta coalición no gubernamental, posee los recursos de conocimientos
cognitivos y los relacionados con la organización. Debido a su experiencia en
Guipúzcoa y a los viajes de formación que han realizado varios de sus
miembros, la coalición cuenta con conocimientos sustantivos sobre el tema y
con experiencias propias de implantación. Además tiene su organización para
poder interrelacionarse con otras instancias (Parlamento de Navarra, otros
ayuntamientos…) y entre los propios miembros de la zona.
7.1.4. NafarroaBai 2011.
Las declaraciones más concretas de Nafarroa Bai en torno a su posición sobre
la recogida de residuos las encontramos en su programa electoral para
concurrir a las
elecciones generales de 2008, donde NaBai defiende que
(NaBai, 2008);
“NAFARROA BAI hace suyos los criterios de gestión de las Directivas
Europeas de residuos que priorizan por este orden: Prevención,
60
AMAIA ELKANO GARRALDA.
reutilización
y
compostaje,
reciclaje,
valorización
energética
(incineradoras, biometanización…) y como última opción el vertedero17”.
Y las medidas a adoptar que recogía son:
•
“Prevención. Disminuir la producción de residuos a través de iniciativas
de reducción de envases, de fomento del ecodiseño, de divulgación de
los ciclos de vida de los productos, de hábitos de consumo responsable.
•
Fomento de la recogida selectiva, haciendo hincapié en la separación de
la fracción orgánica de la basura.
•
Impulsar iniciativas de compostaje doméstico en zonas rurales,
mercados, restaurantes, comedores y viviendas unifamiliares”.
A nivel político y autonómico, la posición de NaBai se vio alterada por la salida
de su grupo de los concejales de Aralar. Esto hizo que tanto a nivel local como
autonómico, los acuerdos entre ambas formaciones se dificultasen. NaBai se
ha mostrado siempre como la coalición aglutinadora de navarros y navarras de
distinta sensibilidad, y por ello, ha defendido los procedimientos de consulta y
participación ciudadana.
Por lo tanto, su postura a favor de la recogida separada de la fracción
orgánica y del compostaje en determinadas zonas no va a ser plenamente
explicita y va a estar acompañada de la consulta ciudadana.
El apoyo político con el que cuenta Nafarroa Bai, es mucho más limitado, pero
su distribución le confiere el poder de condicionar el consenso en los dos
municipios más grandes de la comarca. Este recurso, unido a su organización y
relaciones, le permite paralizar la implementación en esos municipios y elevar
el debate de la comarca al Parlamento de Navarra.
7.1.5. La Mancomunidad de Sakana.
Tal y como tiene recogido en su Plan Estratégico, el objetivo principal de la MS
es “el aumento sustancial de los resultados de reciclaje de residuos” y para ello
17
Al tiempo de dichas elecciones, todavía estaba en vigor la normativa europea anterior a la Directiva
2008/98/CE, que sí permitía los vertederos.
61
AMAIA ELKANO GARRALDA.
planteaba
implantar
instrumentos
como
el
PAP,
el
autocompostaje,
bonificaciones en las tarifas y la construcción de una planta de compostaje para
el tratamiento de biorresiduos.
En este caso por lo tanto, el objetivo prioritario es incidir en la tercera fase de la
jerarquización, el reciclado, sin prestar tanta atención a las dos primeras.
Además, en los planes de la MS, esta tampoco se pronuncia sobre la
generación y tratamiento de los residuos rechazo ni sobre la incineración18.
La MS tiene una posición privilegiada en torno a la gestión de residuos en la
comarca, ya que ostenta las competencias de recogida, aprovechamiento y
tratamiento (Mancomunidad de Sakana, 2002); aprobación de la
gestión
de
cada
servicio,
directa
o
externalizada;
y
su
forma de
regulación
(Mancomunidad de Sakana, c 2013). Es decir, tiene un recurso competencial
sobre la “recogida, tratamiento y aprovechamiento” a nivel de ejercicio de
ejecución y desarrollo normativo.
Este recurso normativo está acompañado de otro recurso principal como es el
apoyo político. El órgano supremo de la MS es su asamblea, integrada
actualmente por una mayoría de representantes municipales de Bildu. Esto le
otorga a la MS apoyo político suficiente para realizar las políticas que
considere, pero en base a una legitimidad secundaria. Por ende, una
confrontación excesiva en este órgano, podría provocar el distanciamiento de
los municipios hacia la MS y su pérdida de legitimidad. Así, este actor
gubernamental va a tener la competencia formal de regulación del sistema pero
no la legitimidad primaria para hacerlo. Por el contrario, la MS cuenta a su favor
con el recurso tiempo, ya que es ella misma la que establece los plazos.
Además, es la mancomunidad la que tiene los recursos materiales de
infraestructura para poder prestar el servicio, los recursos económicos, los
aparatos logísticos y las vías de comunicación para relacionarse con la
población. Cuenta también con recursos organizacionales que le permiten
interactuar con otros organismos.
18
Esto en parte puede estar relacionado a la delimitación de competencias que tiene la MS: no tiene
facultades relativas a eliminación de residuos.
62
AMAIA ELKANO GARRALDA.
De esta manera, la MS conjugará sus recursos normativos, cronológicos
y de infraestructura, para poder mantener una posición dialogante y
lograr el consenso que le otorgue legitimidad y garantías sobre los
resultados.
7.1.6. Ayuntamientos de la comarca:
De los 15 municipios integrados en la Mancomunidad de Sakana, 9 están
gobernados por Bildu, 2 por NaBai y 3 de ellos por candidaturas de vecinos
independientes, que no se alinean de forma fija a ningún partido.
El posicionamiento de cada uno respecto del sistema de recogida de residuos
PAP, ha estado completamente influenciado por el reparto de poder existente
dentro de las corporaciones municipales. Así, los Ayuntamientos gobernados
por Bildu, no se han organizado para mantener una posición diferenciada de la
de la Mancomunidad. Sus intereses parecen coincidir íntegramente, añadiendo
a los entes locales la preocupación por la campaña informativa, participativa y
formativa y el modelo concreto de implementación en cada una de sus
localidades.
Los municipios gobernados por agrupaciones independientes, tampoco han
defendido posturas contrarias o distintas a las propuestas de la MS. Los tres
municipios tienen la característica común de estar formados por núcleos
poblacionales muy pequeños y diseminados. Si mostramos atención a su
población, vemos que Arakil está divido en 11 concejos con un máximo de
habitantes de 170 en cada uno; Ergoyena de 3, que individualmente no
alcanzan los 200; e Irañeta que en una sola entidad tiene 170 habitantes (tabla
1). Debido a que sus núcleos poblacionales no alcanzaban los 300 habitantes,
la propuesta de la MS fue implantar en estas el sistema mixto, construyendo
“casetas de aportación”, donde los vecinos depositaran sus residuos19.
Probablemente, las particularidades de esta modalidad, ayudaron a que los
Ayuntamientos de estos municipios estuviesen a favor del sistema y se
centrasen en los aspectos técnicos de la implementación.
19
Como se establece en el modelo mixto, los vecinos de estos municipios deberían tratar los
biorresiduos mediante el autocompostaje y el compostaje comunitario.
63
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Los ayuntamientos gobernados por NaBai, como Irurtzun y Ziordia, o Altsasu,
son los que sí han tomado una posición diferenciada y han defendido una
consulta para conocer la opinión de la ciudadanía y que esta fuera vinculante.
Sin embargo, las prioridades de cada uno y sus posiciones han sido diferentes
durante el proceso de diseño e implementación. Por eso mismo, analizaré cada
uno de estos Ayuntamientos (Altsasu, Irurtzun y Ziordia) de forma individual.
Tabla 7: conformación de corporaciones locales
BILDU NaBai
ALTSASU/ALSASUA
4
ARAKIL
3
ARBIZU
9
IUN- PSNEB
4
1
PSOE
2
UPN PP
1
1
4
ARRUAZU
5
BAKAIKU
7
ZIORDIA
3
4
ETXARRI ARANATZ
7
3
4-3
5
2
entea
Batzalarre
Askogain (4) –
Batzarramendi (3)
2
IRAÑETA
IRURTZUN
ArakilgoTaldeIndependi
1
ERGOIENA
UHARTE ARAKIL5
otros denominación
7
5
Amorro
3
Elkarturik Aurrera
2
ITURMENDI
LAKUNTZA
9
OLAZTI/OLAZAGUTÍA
5
URDIAIN
4
3
1
Municipios que celebraron sus elecciones en octubre de 2011(y no el 22
de mayo)
Alcaldía de Bildu
Alcaldía de NaBai
Alcaldía de otros
Fuente: elaboración propia.
La característica común de todos ellos respecto a los recursos que ostentan, es
que cuentan con la organización e infraestructura para poder establecer
64
AMAIA ELKANO GARRALDA.
comunicación directa con los ciudadanos. Es decir, estos ayuntamientos tienen
los recursos necesarios para interactuar de manera llana con sus habitantes:
ya sea mediante reuniones formales, asambleas o participaciones en los
plenos, como informales. Gracias a ello, los ediles locales podrán tomar
constantemente la temperatura y el grado de conformidad de los vecinos
respecto al sistema de recogida de residuos.
7.1.7. Oposición del Ayuntamiento de Altsasu:
El resultado electoral de esta localidad fue muy igualado para las coaliciones
de Bildu y NaBai, ambos con empate en 4 concejales. Por apenas unos pocos
votos, Bildu consiguió la Alcaldía y actualmente comparte la Junta de Gobierno
con una concejala no adscrita y un edil de IUN-NEB. Este reparto de poder tan
equilibrado y la falta de acuerdo entre todos los miembros de la Junta de
Gobierno para algunos ámbitos, hace que no haya “bloques de votación”
predeterminados y que en cada asunto, la correlación de fuerzas se modifique.
Gráfico 5: Composición del Ayuntamiento de Altsasu.
Fuente;
http://resultados.elpais.com/elecciones/2011/municipales/13/31/10.html
En torno a la gestión de residuos la postura de las principales fuerzas ha sido
clara desde el principio. Los concejales de Bildu apoyaron la iniciativa de la MS
y NaBai supeditó la implantación del PAP, a un periodo de información y una
consulta popular cuyo resultado fuera vinculante para el Ayuntamiento
(Ayuntamiento de Altsasu, 2012).
Debido a esta correlación de fuerzas y a que la mayoría del pleno se opone al
PAP, consideraremos los recursos del ayuntamiento desde la perspectiva de la
65
AMAIA ELKANO GARRALDA.
oposición. Es esta la que cuenta con el apoyo político mayoritario para poder
interrumpir la implantación del nuevo sistema, utilizando su recurso normativo o
jurídico y con tiempo ilimitado para realizar los cambios. Además este
Ayuntamiento es el que aporta la mayor parte de los recursos económicos a la
MS y su salida, o suspensión de pago, sería una gran amenaza para la
mancomunidad.
7.1.8. Ayuntamiento de Irurtzun.
Las características del Ayuntamiento de Irurtzun son especialmente peculiares
y ello hace que su posición durante todo el proceso sea cambiante.
Oficialmente, el reparto de poder es considerablemente favorable a NaBai, que
ocupa la alcaldía con 7 de los 11 concejales del pleno. El resto, se reparten a
partes iguales entre Bildu (dos concejales) y UPN (otros dos). Sin embargo, las
características de este grupo de gobierno son muy especiales. El Alcalde, Txiki
Iriarte, es afiliado de Aralar –partido que oficialmente hoy día ya no integra
NaBai y que actúa en bloque junto con Bildu- y su grupo está formado por
personas cercanas y allegadas a él, pero que no tienen afiliación política
concreta. Ello hace que actúen de una manera un tanto independiente.
Gráfico 6: Composición del Ayuntamiento de
Irurtzun
Fuente;
http://resultados.elpais.com/elecciones/2011/munic
ipales/13/31/904.html
En este sentido, el alcalde de este municipio, sí que apostó inicialmente por el
sistema de recogida PAP, ya que defiende que la apuesta de Irurtzun Bai “tiene
que ser por la alternativa menos perjudicial para la salud de los vecin@s de
66
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Sakana”. Y “teniendo en cuenta que la eficacia de este sistema –PAP- (también
los demás) depende de manera especial de la actitud que tomen los vecinos,
es necesaria la implicación de estos” (Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012, pág.
22).
Por lo tanto, defiende una importante campaña de información realizada pueblo
a pueblo. No descarta la opción de realización de un referéndum en toda
Sakana “si se dan situaciones encontradas, con la información en la mano y
contrastando con las otras propuestas” (Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012, pág.
23).Por lo tanto, la consulta ciudadana, no era una opción prioritaria para el
Alcalde de este municipio.
En este caso el grupo que ostenta la alcaldía, cuenta con un apoyo político muy
mayoritario, con el que se podía intuir una aceptabilidad potencial amplia por
parte de la ciudadanía. Sin embargo, esta mayoría política no le es suficiente y
debe hacer valer sus recursos normativos o jurídicos y temporales para
adecuar la política a la voluntad de sus habitantes.
7.1.9. Ayuntamiento de Ziordia.
NaBai es quien gobierna este municipio de 375 habitantes, pero en una
coalición que agrupa a miembros de otros partidos como UPN o PP20. Su
objetivo era que el sistema implantado perjudicase o incomodase lo menos
posible a los habitantes. La propuesta inicial de la MS era implantar en este
municipio el PAP, pero a raíz de las negociaciones durante el periodo de
información y participación, el municipio optó por el modelo mixto –depositar los
residuos en casetas de aportación y tratar la fracción orgánica mediante el
autocompostaje o compostaje comunitario- y la MS lo aceptó.
Este ayuntamiento tiene los mismos recursos de infraestructura y organizativos
que el resto. Además cuenta con una mayoría política a favor de NaBai y con el
recurso jurídico, que es el que más va a utilizar.
20
Si comparamos los resultados de NaBai en las elecciones municipales y autonómicas, comprobamos
que sus votos descienden un 50% a favor de UPN y PP principalmente. Se puede entender por tanto que
NaBai hace el papel en el municipio de agrupar toda la oposición para ganar a Bildu.
67
AMAIA ELKANO GARRALDA.
7.1.10.
3 Mugak Batera21 .
Esta es una plataforma ecologista creada en 2011 y que se constituyó con la
idea de aglutinar a las plataformas que trabajaban a nivel local en contra de la
incineración de residuos en la cementera de Olazti. Esta cementera está
situada en el saliente noroeste de Navarra y por ello, sus efectos
contaminantes afectan a localidades navarras, guipuzcoanas y alavesas22. 3
Mugak Batera por lo tanto, tiene la misión de “promover iniciativas conjuntas
encaminadas a preservar, potenciar y proteger el medio natural y la salud de
los habitantes de las zonas afectadas y evitar la puesta en marcha del proyecto
de incineración en la empresa Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía”23.
Esta plataforma ecologista no va a actuar en torno al sistema de recogida de
residuos, pero su actividad va a ser importante para la concienciación de la
población en torno a la generación y gestión de los residuos. Como su propia
misión indica, tienen el objetivo de evitar el proyecto de incineración de
residuos en la cementera situada en Olazti. Por lo tanto, va a ser un agente
motor de la movilización social, la concienciación medioambiental y la difusión
de información.
Este actor no gubernamental cuenta con los recursos cognitivos sobre la
actuación del GN y los efectos de la incineración de residuos sobre las
personas y el medioambiente; con recursos humanos del voluntariado de sus
miembros, la movilización social y recursos de interacción. Su forma de
organización (por pueblos en tres CCAA diferentes) y su relación con otras
plataformas ecologistas, le ayuda a expandir información y sus reivindicaciones
hacia la ciudadanía de forma directa y permite que esta se sienta parte de la
misma (por ser una plataforma y no una organización cerrada o vinculada a un
partido político). La legitimidad de estas plataformas para emprender acciones
legales contra decisiones administrativas o gubernamentales, siempre es una
cuestión que se pone en entredicho. Empero, inicialmente sí se admiten los
21
Traducción: Las tres frontera unidas, refiriéndose a las de Álava, Guipúzcoa y Navarra, que son las
principales afectadas por la actividad de la cementera.
22
La cementera se encuentra a menos de 7km de la muga con Álava y Guipúzcoa y ello hace que
municipios de estas provincias se vean afectados por la actividad de la cementera.
23
Plataforma vecinal 3 Mugak batera! http://ekologistakmartxannafarroa.blogspot.com.es/2011/11/presentacion-plataforma-3-mugak-batera.html
68
AMAIA ELKANO GARRALDA.
recursos o las alegaciones interpuestas por estas organizaciones (aunque
luego no se lleguen a estimar por falta da legitimidad activa) y por ello, se
considera que sí ostentan el recurso jurídico.
7.1.11. Plataforma vecinal de Irurtzun a favor del reciclaje, pero en contra
del PAP.
Este municipio ha sido de los pocos en los que la oposición ciudadana ha
llegado a organizarse y actuar como un agente particular. La posición favorable
al PAP del alcalde y su amplia mayoría de gobierno -7 de 11- podía hacer
pensar que iba a contar también con el respaldo ciudadano. Sin embargo,
estos vecinos se organizaron en torno a dos idea fundamentales.
•
La defensa del reciclaje y la apuesta por el sistema del 5 contenedor.
•
La realización de una consulta popular vinculante en caso de modificar
el sistema de 4 contenedores.
La plataforma argumenta que;
“estamos a favor del reciclaje y de la reutilización de residuos, pero nos
oponemos al Puerta a Puerta por trasladar el problema de los mismos al
ciudadano, por caro e insalubre, y por otros muchos inconvenientes,
entre ellos, vulnerar la intimidad y la privacidad de las personas”
(Plataforma vecinal de Irurtzun en contra del PAP, 2013).
Por todo ello, va a ser un actor no gubernamental que se oponga frontalmente
al sistema PAP y que presione para evitar su implementación en el municipio
de Irurtzun. Para ello, va a centrar su atención en la figura del Alcalde,
renunciando a dialogar con la MS.
Existe a su favor además un acuerdo político alcanzado legislaturas anteriores,
en el que se establece el compromiso de convocar una consulta popular en
caso de que más de 300 habitantes lo soliciten aportando sus firmas. La
cualidad en su composición de poder llegar la ciudadanía del municipio de
forma directa, personal y sin el símbolo de ningún partido político va a ser el
69
AMAIA ELKANO GARRALDA.
recurso principal de esta plataforma y mediante el que van a hacer valer la
realización de una consulta.
7.1.12.
Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía.
Cementos Portland Valderrivas es la filial de la compañía Fomento de
Construcciones y Contratas, centrada en la actividad de producción de
cemento. Tal y como afirma, “Cementos Portland aplica en todos sus procesos
productivos la tecnología más avanzada como vía para conseguir una
optimización económica, el cuidado del medioambiente y la mejora de las
condiciones laborales de sus empleados”24. A pesar de que sus ingresos
derivados de exportaciones han mejorado, el mercado nacional ha disminuido y
ha obligado a la empresa a vender activos, vender derechos de emisión de
CO₂ y realizar una ampliación de capital sobre el préstamo de 111 millones que
le había otorgado la matriz FCC25.
Esta empresa dispone de una planta de producción en el municipio navarro de
Olazti y es ella la que va a operar como actor en este análisis. En junio de 2012
la empresa logró firmar un Convenio con el Gobierno de Navarra “para la
mejora de la gestión de los residuos de Navarra, acuerdo que posibilitará que
una parte de los residuos no reciclables que actualmente van a parar al
vertedero, sean valorizados en la planta de Olazagutía”. Así obtuvo la
autorización para el “uso energético de residuos no reciclables como
combustible”, con carácter de interés general26.
Por lo tanto, el interés de la empresa era; la clasificación de la incineración de
residuos una actividad de interés general; poder sustituir parte de su
combustible fósil por residuos no reciclables; y aumentar su competitividad
respecto de otras empresas para poder mantener o incrementar así sus
24
Cementos Portland Valderrivas, presentación.
http://www.valderrivas.es/es/portal.do?IDM=20&NM=1
25
Noticias sobre Portland Valderrivas. http://noticias.lainformacion.com/economia-negocios-yfinanzas/empresas/las-ampliaciones-de-capital-aumentan-un-18-5-en-el-primer-trimestre-pero-elimporte-cae-un-36-34_Xe1a8iGy7lPkkalM3FKvz5/
26
Comparecencia pública en el Gobierno de Navarra13 de junio de 2012.
http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+
residuos+Navarra+valorizacion.htm
70
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ingresos. Con todo ello, la autorización para la quema de residuos va a ser
el elemento clave para integrar a esta empresa en el juego de actores.
Esta empresa cuenta con recursos cognitivos sobre las formas y combustibles
de producción de cemento aplicadas en otras plantas, y posee los recursos
patrimoniales necesarios para realizar la actividad de incineración, con la que
puede, valorizar residuos, mantener empleo y generar más actividad
económica.
7.1.13.
Grupo de Trabajadores de Cementos Portland de Olazti.
Las dificultades económicas que afrontaba esta empresa también se
trasladaron a la realidad de los trabajadores cuando en 2012 la empresa
planteó un ERE de extinción que afectó a un millar de trabajadores y otro
temporal que afectó a prácticamente la totalidad de trabajadores a nivel estatal;
unos 62027. A esto siguió en el año 2013 una reducción salarial.
Por ello, un grupo de trabajadores de la cementera, se alinean con la empresa
en el interés de que esta aumente su competitividad y ellos puedan mantener
su puesto de trabajo. Los consideraremos actores en tanto, este interés laboral,
ha llevado a este grupo a posicionarse en contra del PAP y a realizar acciones
puntuales contra el nuevo sistema.
Los trabajadores son los propios recursos humanos de la empresa y esa es
una cualidad que pueden explotar. Además, tienen recursos jurídicos para
actuar en contra de la empresa en caso de incumplimiento de alguno de sus
contratos o condiciones. Este grupo de trabajadores sin embargo, no ha puesto
en práctica acciones para la aglutinación de más fuerzas y por tanto, su
organización se ha limitado a actuar en Olazti. Por lo tanto, el recurso
organizacional con el que cuentan es un tanto débil.
27
Cementos Portland Valderrivas Olazti, noticias. http://noticias.lainformacion.com/economia-negociosy-finanzas/despidos-y-reducciones-de-tamano-de-la-plantilla/cementos-portland-planteara-a-suplantilla-una-reduccion-salarial_IA82qoWrsPfMPBAriKCDN1/
71
AMAIA ELKANO GARRALDA.
A continuación se presenta la tabla resumen de los actores clasificados en
gubernamentales y no gubernamentales, sus intereses y los recursos más
destacados de cada uno.
Tabla 8: Actores, intereses y recursos.
ACTORES
INTERESES
RECURSOS
GUBERNAMENTALES
•
Recurso normativo y
jurídico.
•
Recursos económicos
•
Recurso relacional o
interactivos
•
Recurso normativo y
jurídico.
•
R. apoyo de la mayoría:
legitimidad secundaria.
•
Recurso económico.
•
Cognitivos.
•
Recurso cronológico.
•
Recursos patrimoniales:
infraestructura para la
prestación del servicio.
•
Recursos patrimoniales y
organizacionales.
•
R. apoyo político
•
Comunicación directa
con los habitantes
• No implantación directa del PAP.
•
• Realizar una consulta ciudadana
vinculante sobre las alternativas.
Apoyo de Mayoría
corporativa.
•
Normativos, jurídico.
• Fomento de la información y la
participación.
•
Recurso tiempo
• Proceso informativo y participativo
a nivel local.
•
Apoyo de Mayoría
corporativa.
• Favorable a la alternativa que
“menos perjudique la salud de los
•
Normativos, jurídico.
•
Recurso tiempo
• Recogida separada de
biorresiduos: (modelo a cargo de
cada entidad local).
GOBIERNO DE
NAVARRA
• Aumento del reciclaje con
disminución de impropios.
• Valorización energética reglada.
• Recuperación económica,
generación de empleo.
• Mejora sustancial de los resultados
del reciclaje de los residuos
mediante:
• implantación del sistema de
recogida de residuos PAP.
MANCOMUNIDAD DE
SAKANA
• extensión del autocompostaje o
compostaje doméstico.
• construcción de una planta de
compostaje para el tratamiento de
la fracción orgánica.
• tarifas con una importante
bonificación para quien participe
en los programas de compostaje
doméstico o comunitario.
AYUNTAMIENTOS
(comunes a todos)
OPOSICIÓN del Ayto
ALTSASU
Ayto IRURTZUN
• Forma de implementación
concreta / práctica del sistema.
72
AMAIA ELKANO GARRALDA.
vecinos de Sakana”.
• Consulta ciudadana como opción
ante “situaciones encontradas, una
vez realizada la campaña de
información y contrastando con las
otras propuestas”.
Ayto ZIORDIA
• Consulta ciudadana.
•
Recurso jurídico.
•
Apoyo de la mayoría.
•
Cognitivos sobre gestión
de residuos
•
Recurso relacional o
interactivo.
• Prevención.
•
Apoyo mayoritario.
• separación de la fracción orgánica.
•
Recurso relacional o
interactivos
• Protección del medioambiente y la
salud de las personas.
•
Cognitivos sobre
impactos ecológicos
• Evitar la quema de residuos en la
cementera.
•
Apoyo popular.
•
Recurso organizacional
cercano a la ciudadanía.
• A favor del mantenimiento actual o
5º contenedor.
•
Apoyo político y popular.
•
Recurso relacional o
interactivos, hacia la
ciudadanía,
• Mejora de resultados económicos.
•
• Caracterización del uso de
residuos como combustible de
interés general.
Cognitivos sobre
incineración y sustitución
de combustibles.
•
Recursos patrimoniales:
infraestructuras de
producción, empleo …
•
Recursos humanos.
•
Recursos jurídicos.
•
Recursos
organizacionales.
NO GUBERNAMENTALES
• Disminuir la cantidad de residuos.
• Aumentar el reciclado.
BILDU
• Implantación de sistema de
recogida de residuos selectivos;
PAP.
• Búsqueda de alternativas a la
generación de “resto” y a la
incineración.
• Creación de puestos de trabajo y
favorecimiento de economías
locales
NABAI
• Impulsar iniciativas de compostaje
doméstico
• Consulta ciudadana.
3 MUGAK BATERA.
Vecinos Irurtzun
Cementos Portland
Valderrivas de
Olazagutía
• Realización de consulta popular en
el municipio para la toma de
decisión.
• Autorización para quema de
residuos “no reciclables”.
• Mantenimiento del empleo.
Trabajadores de
Portland.
Fuente: elaboración propia.
73
AMAIA ELKANO GARRALDA.
7.2. REGLAS INSTITUCIONALES.
Las Políticas Institucionales, son el conjunto de normas cuyo objeto y
contenido está dirigido a establecer el funcionamiento del aparato estatal. Es
decir,
las
encargadas
de
regular
las
relaciones
entre
las
distintas
administraciones y niveles de gobierno del estado. Las Reglas Institucionales
a las que nos referimos aquí sin embargo, son las relativas a la regulación de la
interacción entre las instituciones en una política pública sustantiva. Dicho de
otro modo, a las normas que establecen la relación entre los actores
integrantes del Acuerdo Político Administrativo(Subirats, Knoepfel, Larrue, &
Varone, 2008).
En nuestro caso, el APA ha sido establecido entre la MS y los Ayuntamientos
que la componen. Sin embargo, la red de actores se extiende hasta el GN ya
que es este el que establece el marco normativo de base y las normas y
objetivos relativos al tratamiento. Por eso mismo, estudiaremos la relación y
reglas entre los tres sujetos.
•
Ayuntamientos – Gobierno de Navarra.
En lo relativo a las reglas formales, debemos acudir a la Ley Foral de
Administración Foral de Navarra, que establece los principios relativos a la
organización de los entes locales y las normas de relación entre estos y la
Comunidad Foral. En este sentido la LFAL concreta que:
“La Comunidad Foral de Navarra organiza su Administración Local
conforme a lo dispuesto en esta Ley Foral, de acuerdo con los principios
de autonomía, participación, desconcentración, eficacia y coordinación
en la gestión de los intereses públicos para la consecución por ésta de la
confianza de los ciudadanos”. LFAL, art. 1.
“Las relaciones entre la Administración de la Comunidad Foral y las
entidades locales de Navarra deberán estar basadas en los principios de
coordinación, cooperación, asistencia, y en el de información mutua, con
respeto a los ámbitos competenciales respectivos”. LFAL, art. 58.
Por lo tanto, a pesar de que el Gobierno de Navarra sea una entidad de
mayores recursos y mayor capacidad normativa a la municipal, la relación entre
74
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ambos deberá respetar la autonomía de los EELL y su reparto competencial.
La Ley de Bases de Régimen Local en su redacción vigente a la fecha de la
elaboración del nuevo sistema de recogida de residuos (Ref. BOE-A-199613002) establecía a los municipios la competencia de “recogida y tratamiento
de residuos” y concretaba que en todo caso, todos los municipios deberían
realizar la recogida28. Por lo tanto, los municipios de Sakana, tenían atribuida la
competencia de recogida de residuos y están facultados para realizar su
tratamiento29.
Con todo ello, destacan los principios de autonomía y reparto competencial que
atribuyen:
-
al Gobierno de Navarra la facultad de establecer el marco y los objetivos
de la gestión integral de residuos (políticas institucionales o de
funcionamiento) y,
-
a los municipios la competencia de realizar el ejercicio ejecutivo de
recogida, incluyendo su desarrollo normativo, y dejando a la Diputación
el tratamiento de forma asistencial (reglas institucionales sustantivas)30.
La actitud del GN en torno a esta política pública, viene condicionada por dos
elementos clave: la necesidad de fomentar la competitividad de las empresas
de la zona (de Cementos Portland por ejemplo) y el conflicto político entre los
partidos que gobiernan cada una de las instituciones (Bildu en la MS, y UPN en
el Gobierno de Navarra). Esta cuestión va a impedir cualquier tipo de acuerdo –
al menos público- entre las dos instituciones.
•
Ayuntamientos - Mancomunidad de Sakana.
Estos son los principales actores del APA, y sus reglas institucionales formales
se van a basar principalmente, en los estatutos de la mancomunidad. Tal y
como se establece en ellos, la mancomunidad, “tendrá por objeto la prestación
28
Esta redacción dispensaba a los municipios menores de 5.000 habitantes a realizar el tratamiento de
los residuos y establecía el deber a la Diputación de prestar asistencia para la prestación de los servicios
públicos mínimos. Por lo que era ella la que se encargaba del tratamiento.
29
En el año 2009 la MS pasó a formar parte del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra y cerró el
vertedero que poseía en la planta de Arbizu.
30
La modificación de la LBRL de 31/dic/2013 establece que la Diputación realizará la labor de
coordinación del tratamiento, pero su aplicación está a la espera de una ley sobre reorganización de la
administración local propia.
75
AMAIA ELKANO GARRALDA.
de los servicios que, siendo de competencia municipal, los ayuntamientos
miembros
le
deleguen
en
cuanto
a
su
gestión
y
esta
los
acepte”(Mancomunidad de Sakana, 2002). Y posteriormente concreta que la
asamblea tiene la atribución de aprobar la forma de gestión de cada uno de los
servicios delegados.
Por lo tanto, la MS ostenta la competencia del ejercicio de recogida en
forma de delegación y su acuerdo sobre la forma de gestión tiene la
legitimidad atribuida por los ediles integrantes en la asamblea.
Ejercer la competencia por delegación municipal, crea un vínculo especial entre
las decisiones de la MS-Asamblea y los ayuntamientos. Es decir, que
formalmente, la MS estaría facultada para implantar sistemas de gestión
aprobados por la Asamblea, incluso en aquellos municipios donde su
Ayuntamiento es contrario a ello. En los estatutos no se establecen previsiones
para estos casos y
la MS ha permitido en algunas materias, mantener
modalidades de prestación diferentes para cada municipio en función de sus
características31. Sobre la recogida de residuos, sin embargo, no estaba
previsto mantener modelos diferentes y menos no aplicar ninguna mejora para
la recogida selectiva.
Para evitarlo, la MS, estableció la regla de negociar con cada Ayuntamiento el
modelo a instaurar en la localidad, lograr un acuerdo y posteriormente abrir el
debate con los vecinos en torno a cuestiones técnicas. Sin embargo, esta regla
se rompió debido a dos cuestiones: que Altsasu se negó a la implantación y no
entro ni a negociaciones y que en Irurtzun no lograron un acuerdo suficiente.
Por lo tanto, la falta de implementación en los municipios de Irurtzun y Altsasu
–que siguen con el modelo anterior- es una alteración de las reglas
institucionales.
Al ser la MS un ente local, tan cercano a los Ayuntamientos y a la ciudadanía,
muchos de sus actos o acuerdos se elaboran de forma participativa,
consensuada e informal. Es una vez alcanzado el acuerdo sobre la forma de
gestión o el objeto de trabajo y en base a los efectos que este tenga, que se
31
Esto es lo que ocurre por ejemplo con el abastecimiento de agua, que siendo competencia de la MS,
existen municipios que la gestionan en alta y baja o solo e baja. (Entrevista a Gerente, 2014)
76
AMAIA ELKANO GARRALDA.
procede a la realización de un texto normativo. Por eso mismo, a pesar de
haber trabajado durante todo el proceso de diseño sobre un borrador de
Ordenanza de Residuos, este no se aprobó hasta el acuerdo y entrada en vigor
del nuevo sistema.
•
MS, Ayuntamientos y vecinos.
La eficacia del sistema de recogida de residuos PAP, está directamente
relacionado con el grado de concienciación y cambio de hábitos que estén
dispuestos a asumir los vecinos de los municipios implicados. Por eso mismo
se dio especial importancia al proceso de información y participación. En este
sentido, la colaboración de los ayuntamientos ha sido clave, ya que son el ente
más cercano a los ciudadanos. En muchos de estos pueblos existe la
costumbre de participar en batzarras32 o auzolanes33 para tratar problemáticas
concretas del pueblo o realizar obras comunitarias. La implicación de los
vecinos en estas convocatorias y las decisiones tomadas en ellas, se pueden
equiparar a normas informales de carácter tradicional.
•
Comportamiento estratégico de la MS.
La MS, promotora de la política, integró prioritariamente a los ayuntamientos en
el Acuerdo Político Administrativo. Estableció relaciones bilaterales con los
ayuntamientos para negociar el modelo de recogida y compostaje a aplicar en
cada pueblo, e incluso la fórmula de participación más apropiada. De esta
forma, lograba el respaldo municipal y evitaba que los ayuntamientos
apostasen por las consultas ciudadanas.
Sin embargo, debido a la necesidad de influir sobre el comportamiento
individual de los vecinos, la implementación contaba con un proceso
participativo lo más abierto posible en el que mancomunidad y ayuntamiento
fuesen los convocantes y mantuviesen una postura aunada. En él se daba la
oportunidad de debatir tanto el propio contenido de la propuesta como las
cuestiones técnicas para su implementación.
32
Asambleas vecinales abiertas a todos los miembros de pueblo.
Trabajo comunitario para la mejora de las infraestructuras de los bienes comunales municipales, como
caminos, plazas, limpieza de árboles…
33
77
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Con este comportamiento estratégico, ha alejado el debate de cuestiones
políticas
y
partidistas,
para
centrarlo
en
la
concienciación
medioambiental, la forma de cumplir la legalidad y los aspectos técnicos
de cada modelo.
7.3. CICLO DE LA POLÍTICA.
El intervalo temporal que vamos a considerar para estudiar el ciclo de la
política, es el comprendido entre el año 2011 y el 2014. En ese periodo de
tiempo es donde “el sistema de recogida de residuos de Sakana” recorre el
trayecto desde el plano normativo, hasta llegar a la vida cotidiana de los
vecinos y vecinas de la comarca.
A continuación se especifican los intervalos de cada etapa y los productos
resultantes en ellas.
1ª etapa: inclusión en la agenda (2011).
Consideramos que el elemento clave para incluir la modificación del sistema de
recogida de RSU en la agenda municipal, es la legislación desarrollada a
niveles supramunicipales, y la exigencia de desarrollarla mediante planes
locales. En este sentido, la inclusión en el programa electoral de Bildu para
las elecciones municipales del 2011 de la “recogida PAP”, es el producto donde
se especifica la definición del problema y su posible solución.
2ª etapa: decisión – programación (2012).
La posición de mayoría política de Bildu en la Asamblea de la MS, le da la
oportunidad de comenzar a establecer el marco sobre el que desarrollar el
cambio de política. Así, mediante la aprobación del Plan Estratégico 20122015 y la del Plan de Viabilidad de gestión de residuos PAP, la Asamblea
acuerda el Programa de Actuación Político- Administrativo.
Debido al apoyo político y popular necesario para el éxito del sistema, el
consenso entre la mayor parte de municipios y de fuerzas políticas, va a ser el
recurso más codiciado por la MS. Se considera que las actividades de
información, participación y negociación encaminadas a acordar la modalidad
78
AMAIA ELKANO GARRALDA.
de recogida de residuos en cada municipio, son parte de la implementación y
plan de acción. Por ello, los Acuerdos de Actuación Político- Administrativos se
han sucedido durante el desarrollo del plan de implementación
3ª etapa: implementación (diciembre 2014- julio 2013).
En este caso, no consta un documento formal y exclusivo que contenga el plan
de acción. Pero sí un cronograma de noviembre del 2012 a junio del 2013 que
contiene el despliegue de todas las acciones a realizar y los modelos de
seguimiento de ejecución de algunas de ellas. Ese conjunto de documentos
son los considerados Planes de Acción.
Los actos de implementación u outputs, son las actividades y decisiones
administrativas de actuación. En este caso, las acciones encaminadas a la
recogida PAP y mixta, así como a las referidas al compostaje comunitario y
doméstico.
4º Evaluación:
Como enunciados evaluativos, contamos con los resultados de la recogida
hasta diciembre de 2013, las declaraciones realizadas por la MS a modo de
valoración de sus primeros seis meses y con los planes de redimensionamiento
del sistema.
Estos son los productos de las cuatro etapas de la política pública estudiada.
Vamos a considerar cada uno de ellos, parte de un ciclo continuo, pero que a
su vez son el resultado de reglas institucionales y sustantivas propias de su
etapa. Por lo tanto, el análisis va a ser diacrónico y en cada una de las etapas
se explicará cada producto –variable dependiente- en base a las variables
independientes que hayan influido sobre ella. Considerando que muchos de los
factores independientes se han mantenido constantes, en cada etapa se
explicará solamente aquellos que hayan sufrido alteraciones o hayan sido
condicionantes.
79
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 9: Ciclo y productos de la política
PRODUCTOS
CASO
REGLAS
INSTITUCIONALES
SUSTANTIVAS
1ª etapa; INCLUSIÓN EN LA AGENDA
PIGRN
DEFINICIÓN DE
PROBLEMA
PROGRAMA
POLITICO ADVO
ACUERDO
POLITICO-ADVO
PLAN DE ACCIÓN
ACTOS DE
IMPLEMENTACIÓN
IMPACTOS
programa electoral de
Bildu
marcadas por la
normativa superior
disminuir residuos no reciclados
2ª etapa; DEFINICIÓN Y PROGRAMACIÓN
Plan Estrategico 2012mejora sustancial de los
estatuto de la MS y su
20125
resultados del reciclaje: recogida
régimen de
selectiva min 90% e impropios
Plan de viabilidad de
competencias
maxi 10%
recogida de residuos
acuerdos bilaterales con
los Aytos
moratoria para Altsasu sist mixto y ampliación del límite
e Irutzun
de habitantes a 400
3ª etapa; IMPLEMENTACIÓN
cronograma y proceso
participativo
posibilidad de mantenimiento de
modelo antiguo
Aplicación de recogida
PAP y compostaje
ajustes de recorridos y criterios
de recogida
ordenanza reguladora de
la gestión de residuos de
MS
establecimiento de
sanciones por
incumplimiento
4ª etapa; EVALUACIÓN
resultados de recogida
selectiva
Fuente: elaboración propia
7.4. INCLUSIÓN EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL.
La UE determinó la necesidad de romper la relación entre crecimiento
económico y aumento de desechos y para ello estableció como objetivo,
“disminuir el impacto en el medio ambiente de la generación y gestión de
residuos, reforzando así el valor económico de los residuos”. Toda su
legislación de desarrollo a distintos niveles gubernamentales y la apuesta por
un modelo de crecimiento económico más sostenible y respetuoso con el
80
AMAIA ELKANO GARRALDA.
medio ambiente, es de lo que parte Bildu para incluir en sus programas
municipales el sistema de recogida PAP.
Sus programas municipales van a ser el producto 1 del ciclo de esta
política pública. Es en ellos donde se define el problema de la recogida de
residuos como un “problema público” y se propone una solución. Por lo
tanto, el proceso fundamental de agenda setting de esta política es el de
“oferta política” o “competencia electoral”.
Una vez renovada la MS, esta comienza a difundir información en torno a los
niveles de reciclado y recogida selectiva de la comarca (que no lograban
superar el 25% del total) para concienciar de la necesidad de realizar un
cambio. Inicialmente, esta labor de concienciación se realizó más a nivel
interno –en la Asamblea y áreas de trabajo-, logrando que la gestión de
residuos y el sistema de recogida PAP se recogieran entre los objetivos del
Plan Estratégico. En él, se establece el objetivo de lograr una “mejora
sustancial de los resultados del reciclaje de los residuos”, para lo que se
plantea como instrumento el PAP. A partir del 2012 es cuando comienzan a
constar documentos públicos en los que la MS mediatiza esta cuestión y abre
el debate a la ciudadanía.
Por lo tanto, entre los habitantes de la comarca, no existía una preocupación o
demanda social en torno al nivel de reciclaje o recogida selectiva de sus
residuos, ni sobre el sistema vigente hasta entonces. Sí que existía sin
embargo, una preocupación y movilización social en contra de la incineración
de residuos en la cementera de Olazti desde el año 2010. La contrariedad
ciudadana a la incineradora, expandió la conciencia social en torno a la
contaminación medioambiental y salud humana. Por lo tanto, esta lucha no se
vinculó directamente con el sistema de recogida de residuos, pero sí que
contribuyó a abrir el debate en torno a la gestión integral de los residuos y a la
necesidad de regeneración económica de la zona –por reivindicar empleos y
empresas respetuosas con el medioambiente y las personas.
•
Ventana de Oportunidad:
Así, en 2011 se abrió una ventana de oportunidad apropiada para realizar el
cambio del sistema de gestión de residuos (Zahariadis, 1999), conformada por:
81
AMAIA ELKANO GARRALDA.
-
La inclusión en la agenda gubernamental de metas de reciclado y
recogida selectiva cuantitativas a alcanzar (problema).
-
La presencia en la agenda social –con más o menos intensidad- de la
oposición a la incineración de residuos en la comarca de la zona
(politics).
-
El apoyo político mayoritario de Bildu en la MS, para poder promover las
políticas que pretenda (policy).
En vista de que estas corrientes son bastante estables y apenas existe
incertidumbre que pueda modificarlas en un breve plazo de tiempo, la MS va a
contar con un periodo potencialmente largo para desarrollar su política. Este
recurso temporal va a ser muy importante para poder negociar con los otros
actores los plazos de implementación de la política.
•
Dimensiones.
Las características o dimensiones del problema, están relacionadas por la
propia confluencia de las tres corrientes mencionadas en la ventana de
oportunidad.
-
Las consecuencias del incumplimiento de los niveles de reciclaje
establecidos por la ley por ejemplo, no se perciben directamente por la
ciudadanía y por lo tanto, puede parecer un problema de baja
intensidad. Sin embargo, la incineración de residuos en una empresa
de la zona –aunque no sean los residuos generados por ellos mismos-,
provoca que los vecinos visualicen mejor las consecuencias del
problema y sí lo intensifiquen.
-
El perímetro del problema, es el delimitado por el propio ámbito
territorial de los municipios miembro de la MS y el grupo objetivo, sus
habitantes y empresas situadas en ellos.
-
Se puede considerar un problema relativamente novedoso, en tanto
que la regulación de metas de reciclaje es una política desarrollada en
los últimos años.
-
La urgencia del problema también es relativa, ya que los plazos para el
cumplimiento de la ley son amplios. Sin embargo, la presión de la
82
AMAIA ELKANO GARRALDA.
incineración de residuos en la comarca, obliga a tomar medidas para
reducir todo lo posible la fracción de rechazos.
•
Hipótesis causal (figura 3).
El sistema de recogida anterior, no cumplía el límite de residuos destinados al
vertedero que establece el RD 1481/2001 y el objetivo principal del nuevo
sistema va a ser reducir el rechazo vertido. Además de ello, el objetivo de la
MS es lograr una “mejora sustancial de los resultados del reciclaje de
residuos”. Ante ambos objetivos (objetivos), ningún actor se va a posicionar en
contra. Sin embargo, en los instrumentos que la MS propone para lograrlo –
implantación del PAP, reorganización de tarifas, construcción de planta de
tratamiento- sí que va a haber oposición de algunos actores.
La MS tradujo el objetivo de “mejora sustancial en los resultados del reciclaje”
en los objetivos intermedios de alcanzar un 80% de recogida selectiva y una
reducción de los impropios hasta el 20% (hipótesis causal 1). Argumenta que el
PAP es el sistema más eficaz para la identificación domiciliaria de los residuos
y que de esta manera se logra que los habitantes se responsabilicen sobre la
forma en que se deshacen de sus residuos. Además de ello, la MS se apoya en
el informe de Garbitania para afirmar que, el PAP consigue una “minimización
automática de residuos”; afecta a la totalidad de residuos recogidos de manera
selectiva, por lo que la cantidad y calidad de los residuos reciclables aumenta;
y disminuye la fracción rechazo. En atención a las características geográficas
de la comarca, la MS elabora su propio sistema de recogida sobre la hipótesis
de que fomentar el compostaje –individual o vecinal- de forma que la
mancomunidad no tenga que recoger los biorresiduos con tanta periodicidad o
en los lugares más alejados, le permitiría un ahorro sustancial tanto en la
recogida como en el tratamiento (hipótesis causal 2).
83
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Figura 3: Hipótesis causal.
Objetivo:
Mejora sustancial de los resultados de reciclaje y cumplimiento de
los límites de la ley de vertidos
Hipótesis causal 1:
El aumento de la materia recogida de forma selectiva, disminuye los impropios y aumenta
la cantidad y calidad del reciclaje potencial
Hipótesis causal 2:
Disminución del coste de recogida reduciendo el trayecto y fomentando el tratamiento en
el origen
Elementos operativos:
INSTRUMENTOS
Recogida selectiva; PAP
+ MIXTO
COMPOST
AJE
TRATAMIE
NTO
ORGÁNICO
NEGOCIACIÓN
TARIFAS
Consorcio RU Nav
Fuente: elaboración propia.
Esta hipótesis causal está basada principalmente en una dimensión empírico –
cognitiva, en tanto que estudios de caso demuestran que el PAP es la técnica
más eficaz para aumentar la recogida selectiva y reciclado. Sin embargo, está
basada también en valores morales o normativos relativos a responsabilizar a
cada una de las personas que viertan residuos, sobre las condiciones en las
que lo hacen. Este segundo aspecto moral va a ser el más discutido por la
oposición, que defiende modelos como el quinto contenedor, pero sin refutar
los resultados materiales del PAP. Por ello, la dinámica de la agenda pública va
a girar en torno al sistema para renovar la recogida y el grado de conformidad
de los vecinos en torno a él, pero no va a presionar sobre la definición del
problema.
84
AMAIA ELKANO GARRALDA.
7.5. DECISIÓN Y PROGRAMACIÓN: PPA.
El mismo año en el que se renovó la Asamblea de la MS, la mancomunidad
procedió a desarrollar elementos de planificación estratégica como el
establecimiento de la misión, visión y valores. Así durante el año 2011 elaboró
el Plan Estratégico de la MS que fue aprobado por la asamblea el 26 de junio
de 2012(Mancomunidad de Sakana, c 2012). Paralelamente la MS acordó en
una asamblea celebrada el 25 de septiembre de 2011, “poner en marcha el
sistema puerta a puerta mediante un plan de viabilidad”(Ayuntamiento de
Altsasu, 2012). Este plan fue encargado a la empresa municipal Garbitania y
elaboró para principios del 2012 el “Plan de Viabilidad para la implementación
de la recogida puerta a puerta en Sakana”(GARBITANIA, 2012).
Estos dos acuerdos, constituyen el Programa de Actuación PolíticoAdministrativo, PPA y cuentan con los requisitos legales requeridos para tener
carácter de jurídico y ser ordenanzas válidas.
El PPA que conforman entre ambos es carácter sustantivo. Esto se refleja
en sus elementos constitutivos cuyo mayor contenido se refiere a
medidas de carácter sustancial –objetivos, indicadores, elementos
operacionales- y apenas unos pocos a los de carácter institucional –APA
o elementos procedimentales.
a) Objetivos y elementos operativos:
El objetivo principal de la MS recogido en su Plan Estratégico es “mejorar
sustancialmente los resultados del reciclaje”(Mancomunidad de Sakana, c
2012). Este objetivo se recogió previamente en un acuerdo de septiembre del
2011 –en donde ya se apostaba por el puerta a puerta- y en los objetivos
cuantitativos del PV, donde se afirmaba poder alcanzar el 80% de materia
recogida selectivamente y con máximo el 20% de impropios34. Así, la
concreción del objetivo general se tradujo en los indicadores o datos relativos al
volumen de recogida selectiva y su calidad.
34
La instauración del sistema puerta a puerta era parte del programa del nuevo presidente de la MS,
que tomó su cargo en septiembre. En esa misma fecha la asamblea aprobó la instauración del PAP.
Paralelamente pero de forma coordinada, se dio el debate de elaboración del Plan Estratégico también
en el seno de la asamblea, y es por eso es que finalmente, los objetivos de ambos tienen plena
coherencia.
85
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Y esto debido a que su hipótesis causal defiende que un mayor volumen
de recogida de residuos de forma selectiva, provoca mayor pureza de los
mismos y aumenta su potencial de reciclado, mejorando así su resultado.
Por lo tanto, los elementos evaluativos para valorar el cumplimiento del
objetivo van a ser los indicadores de.
•
porcentaje de residuos recogidos selectivamente, respecto del total de
residuos recogidos en cada periodo –contabilizado por meses- y
•
el nivel de impropios en cada una de las fracciones recogidas35.
b) Elementos operativos.
Los elementos operativos son aquellos instrumentos o medidas de intervención
encaminadas a lograr los objetivos establecidos. Son las que mejor
caracterizan una política pública y concretan la hipótesis causal. Es decir, la
forma en que las medidas destinadas a los grupos objetivo, van a contribuir a la
consecución de las metas.
Los elementos operativos son por tanto, aquellos instrumentos encaminados a
lograr una recogida selectiva (objetivo intermedio), que ayude a lograr un
aumento de los resultados del reciclaje (objetivo principal). En este caso, el
Plan Estratégico contemplaba 4 medidas(Mancomunidad de Sakana, c 2012):
-
“implantación del sistema de recogida de residuos puerta a puerta.
-
Extensión del autocompostaje o compostaje doméstico al máximo de
domicilios de la Comarca.
-
Construcción de una planta de compostaje para el tratamiento de la
fracción orgánica.
-
Establecimiento de una reorganización de las tarifas, con una importante
bonificación para quien participe en los programas de compostaje
doméstico o comunitario”.
35
La MS no tiene modo de contabilizar los impropios de sus fracciones si no es por contratación de
caracterizaciones. Las empresas a las que vende los reciclables le darán una cifra aproximada de
impropios, pero ella misma no los contabiliza.
86
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Cada uno de estos instrumentos define una acción o grado de intervención
diferente sobre los grupos objetivo. Es decir, que pretende una modificación
de la actitud de los habitantes, mediante modalidades reguladoras,
incentivadoras y provisiones directas. Todo ello, englobado en una
campaña de comunicación con la intención persuasiva de lograr un
aumento de la responsabilidad ciudadana en la prevención y gestión de
los residuos.
El Plan de Viabilidad es el que concreta la relación causal entre cada uno de
estos instrumentos con el objetivo intermedio de aumentar el volumen y calidad
de la recogida selectiva. Además, adapta cada una de las medidas a las
características propias de Sakana. Y es que cualquier modelo que vaya a ser
implantado, va a estar condicionado por su extensión y su distribución
poblacional36. El PV afirma que ello “origina que una parte importante del coste
del servicio de recogida, se gaste en llegar a cada concejo” y por lo tanto,
defiende que para el caso de Sakana, el tratamiento de los residuos en su
mismo origen, es una buena inversión (GARBITANIA, 2012, pág. 34). En la
misma línea, el estudio especifica que es “la materia orgánica la que requiere
mayor periodicidad de recogida y que a su vez, utilizarla para hacer compost
comunitario o domestico, puede ser un método provechoso de reducir costes”.
Estas características son fundamentales para entender los instrumentos
propuestos y la hipótesis causal.
•
El Puerta a Puerta.
Como ya se ha mencionado, el estudio considera que el PAP logra reducir el
total de residuos generados, aumentar la cantidad y calidad de los residuos
recogidos de forma selectiva y aumentar la responsabilidad de los ciudadanos
hacia la utilización de los recursos y su destino final. Por eso mismo, considera
que el PAP es una buena opción para lograr los objetivos establecidos. Este
instrumento se implanta mediante una vía reguladora que obliga a los
36
Sakana tiene una longitud de más de 35km y el 8,20% de su población está distribuido en 18 concejos
menores de 300 habitantes.
87
AMAIA ELKANO GARRALDA.
habitantes de la localidad a depositar los residuos de la forma, día y horario
preestablecido, con posibilidad de sanción por incumplimiento.
•
El autocompostaje y compostaje vecinal.
En base a la idea de disminuir los trayectos y periodicidad de la recogida de
residuos (hipótesis 2), se plantea la idea de eliminar la mayor cantidad posible
de materia orgánica del circuito y para ello, un fomento del compostaje. El
estudio estima un potencial de 2.828 familias (contando con las 315 familias
que ya lo hacían) que tienen jardín en sus domicilio y podrían realizar
termocompostaje doméstico. Con ello, el porcentaje de residuos derivado al
vertedero de Culebrete se reduciría en un 18,14%, alrededor de 1.231.384kg al
año(GARBITANIA, 2012). Por otra parte, considera oportuna la construcción
de compostadoras comunitarias ubicadas en los municipios y concejos
menores de 300 habitantes, para evitar la recogida de la fracción orgánica en
ellos. Así aumentaría el potencial de reduciría hasta un 20,37% la cantidad de
fracción resto recogida. Todo ello contribuiría a un ahorro estimado de
111.255,28€ anuales para la planta de tratamiento de Culebrete.
Tabla 10: estimación de compostaje doméstico y comunitario
COMPOSTAJE
nº familias
cantidad de
orgánico
compostado
proporción de
compostado
respecto a la
fracción resto de
2011
estimación del coste de
tratamiento
0,75% 80,45 €/tn
37
REAL 2011
234
50.945 kg
4.098.51 €
potencial
autocompostaje
2.828
1.231.384 kg
18,14%
80,45 €/tn
99.064,84 €
potencial
compostaje
comunitario
3176
1.382.912 kg
20,37%
80,45 €/tn
111.255,28 €
Fuente: Garbitania, (GARBITANIA, 2012).
37
Garbitania ha hecho el cálculo del coste por tonelada para los habitantes en base a la cantidad total
de toneladas enviadas al vertedero de Culebrete y la tasa pagada: tasa pagada / toneladas enviadas
2011 = 542.053,56€ / 6.737,52tn = 80,45 €/tn.
88
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Esta medida ha sido implantada de forma reguladora para todos aquellos
habitantes de los municipios y concejos que han accedido al modelo mixto, ya
que a ellos no se les ha dado la opción de entregar a la MS su fracción
orgánica. Sin embargo, se ha respaldado el compostaje, tanto para los
obligados, como para los voluntarios mediante vías persuasivas, incentivos
fiscales como bonificaciones o por la provisión directa del material para hacer el
compostaje individual o comunitario.
•
Modelo de recogida Mixto.
La idea de disminuir los trayectos de recogida, derivado de las especiales
características de la zona, hizo proponer en el propio PV, una modalidad de
recogida adaptada (hipótesis 2). Se trata del modelo denominado mixto y que
consiste en la construcción de unas “casetas de aportación” ubicadas en las
localidades de población inferior a 300 habitantes y con tarjetas de acceso
restringido. De esta forma, el modelo combina el acceso identificativo al
depósito –aunque no pueda comprobar la pureza de los residuos que vierte
cada uno en los contenedores- con la facilidad de no tener un calendario y
horario preestablecido para tirar la basura38.
•
Establecimiento de una planta de tratamiento.
Inicialmente, el Plan de Viabilidad realiza una estimación aproximada del coste
del tratamiento de la fracción orgánica y la fracción rechazo, mediante de la
construcción de una planta propia. Sin embargo, no estudia el proyecto de
forma detallada y no constan más documentos relativos a ello.
En la práctica, la MS sí que ha procedido a realizar labores de tratamiento en
sus propias instalaciones, pero solo las referidas al tratamiento secundario de
los biorresiduos recogidos de las compostadoras comunitarias39. La fracción
orgánica recogida con el modelo PAP, es enviada a una empresa de
38
El problema de estas localidades es que al ser más pequeñas y en muchos casos más diseminadas,
recoger los cubos mediante postes y en horarios determinados, era bastante ineficiente para los vecinos
y para la propia MS.
39
Una vez compostadas durante un tiempo en los compostadores comunitarios, la MS lo recoge y hace
pilas con ellos para que se termine de hacer el compost.
89
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Medigorria40 para su tratamiento. El transporte supone un coste de unos 200€
por envío y es la MS la que los asume.
•
Reorganización de tarifas.
La reorganización a la que se refiere el PE, hace referencia al establecimiento
de bonificaciones para aquellas familias que realicen autocompostaje o
compostaje comunitario. Es decir, una reorganización interna de la tasa que
pagan los propios contribuyentes de la MS. Sin embargo, el PV subraya la
importancia de renegociar la tasa que los vecinos pagan al Consorcio de
Residuos de Navarra, ya que el volumen de residuos derivado a él va a ser
mucho menor. Esta es una cuestión de gran relevancia porque condiciona el
propio éxito y eficiencia del nuevo sistema. Así lo hace constar el
estudio(GARBITANIA, 2012, pág. 29):
“Para que el ahorro económico de la mancomunidad sea real, es
imprescindible acordar con el Consorcio de Residuo de Navarra, una
nueva forma de pago por el tratamiento de la fracción rechazo, ya que
de lo contrario, los beneficios de la recogida PAP no van a tener impacto
en la población”.
Estos 5 instrumentos o medidas, son los que se proponían para la consecución
de los objetivos de la política pública. Las metas a alcanzar por cada uno de
dichos instrumentos sin embargo, no está tan clara. El número de municipios y
habitantes a los que se les iba a aplicar el PAP y el modelo mixto, era una
propuesta a negociar dentro de un rango –los pueblos de población cercana a
los 300 habitantes-. En lo referente al nivel de compostaje doméstico y
comunitario a alcanzar, se estableció el “mínimo” relativo a las familias con
jardín y las que viven en pueblos menores de 300 habitantes. Sin embargo, no
se establecieron objetivos de compostaje comunitario para los habitantes del
resto de municipios. Por lo tanto, estas medidas sobre modalidades de
recogida y el fomento del compostaje, son los instrumentos que más inversión
y control han tenido.
40
Pueblo situado en la zona media de Navarra, a 65km de la planta de Sakana.
90
AMAIA ELKANO GARRALDA.
c) Elementos institucionales: APA y elementos procedimentales.
El PPA establece como actores participantes de la política pública a los
ayuntamientos, vecinos de la comarca y de forma colateral, el Consorcio de
Residuos de Navarra. Ello se refleja en la campaña de comunicación,
participación y asesoría programada antes del inicio del nuevo sistema. La
primacía del recurso “consenso político” o amplio acuerdo que garantiza la
eficacia del nuevo sistema, hace que la política requiera de la implicación de
los ayuntamientos y poder llegar así de la forma más cercana a toda la
ciudadanía.
La interacción o procedimiento llevado a cabo para lograr dicho consenso, han
sido de tres tipos diferentes. Por una parte la más fundamental, las relaciones
bilaterales entre la MS y cada uno de los Ayuntamientos, donde se han
acordado proceso de participación y modalidad a aplicar. Por otra parte, la
relación de la MS, los Ayuntamientos y los habitantes, ya que la
mancomunidad, al intentar establecer vías de comunicación directa con los
ciudadanos,
siempre
correspondiente.
ha
requerido
la
presencia
del
Ayuntamiento
Y por último, la de cada Ayuntamiento con sus propios
ciudadanos.
d) La coherencia del PPA.
Visto el contenido del PPA y el marco normativo en el que se ha de desarrollar,
se considera que es un programa con bastante coherencia interna y externa.
Toma de base las metas y competencias establecidas por normas superiores,
afina los objetivos a cumplir estableciendo una hipótesis causal lógica y articula
los instrumentos para lograrlos. La cuestión de las imprecisiones en torno a los
objetivos o indicadores para medir el resultado de cada uno de los instrumentos
–como la planta de tratamiento, la tarifa a negociar-, o la falta de planificación
para ponerlos en marcha, no presentan de momento una incoherencia sino una
falta de concreción.
El Plan de Viabilidad parte del PPA, fue la base para iniciar a desarrollar el Plan
de Acción. En él se especificaba ya la necesidad de realizar una campaña de
información y concienciación. A partir de este momento fue por lo tanto, cuando
la MS comenzó a desarrollar su Plan de Acción, iniciando las relaciones con los
91
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ciudadanos y Ayuntamientos, para acordar la modalidad de recogida concreta a
aplicar en cada municipio y los pasos necesarios para garantizar su éxito. De
esta manera los Acuerdos Político Administrativos se dieron una vez iniciado el
PA. Sin embargo, a efectos explicativos, los consideraremos de manera
separada y previa.
7.6. ACUERDO POLÍTICO ADMINISTRATIVO; APA.
El éxito de esta política pública radica en el grado de cumplimiento que van a
realizar cada uno de los habitantes de la comarca. Es decir, que a pesar de que
la MS tenga medidas coercitivas para hacer obligatorio su cumplimiento, esto
no lo podría garantizar plenamente y supondría un coste político muy alto. La
legitimidad de la MS se podría ver mermada y si las tiranteces entre los
municipios creciesen, incluso darse una ruptura de la misma. Por ello, la MS va
a priorizar la implantación de la política con el mayor consenso posible, y para
ello será fundamental las negociaciones con cada uno de los ayuntamientos
más reticentes al cambio de sistema de recogida. En este sentido, la MS
contará para negociar con la “oferta” modalidades de recogida y sus aspectos
técnicos, con el tiempo para la implementación y con la campaña informativa y
participativa realizada mientras tanto.
En vista de que la mayoría de los Ayuntamientos de la zona estaban conformes
con el PPA, su acuerdo político administrativo se dio mediante la concreción de
los aspectos técnicos del modelo, sin necesidad de establecer negociaciones o
acuerdos más sustanciales. Por eso mismo no los trataremos de forma
específica.
•
Dimensiones de análisis.
La red de actores que forman el Acuerdo Político Administrativo, va a estar
formada por la MS y por los Ayuntamientos que la conforman. Se trata de un
conjunto de 16 actores públicos, en donde la MS tiene carácter de superior
jerárquico en las competencias delegadas y va a ser el actor clave en términos
de centralidad. Por eso mismo va a ser ella la encargada de cohesionar todo
el sistema y
establecer relaciones bilaterales con cada uno de los
92
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Ayuntamientos. En principio, la relación entre estos actores va a ser de carácter
vertical –donde lo aprobado por la Asamblea de MS, tiene carácter obligatorio
para los municipios- siendo la MS la encargada de desarrollar toda la política
pública. Sin embargo, debido a la necesidad de cooperación de los
Ayuntamientos, va a establecer relaciones bilaterales horizontales donde cada
uno de los ayuntamientos negocien con ella y puedan elegir su propio modelo
de recogida.
Por lo tanto el grado de coordinación resultante, va a depender más de la
disposición a la negociación y contenido de los acuerdos logrados entre
la MS y cada Ayuntamiento, que de la dirección horizontal o vertical de las
relaciones.
A pesar de que en Sakana intentó evitar continuamente la politización de la
política, esta se vio influenciada por la agenda mediática guipuzcoana y la
ruptura de NaBai41. Como veremos a continuación, la falta de definición clara
de esta coalición en torno a la recogida de residuos y la pérdida de algunos de
sus concejales, hizo que la postura en cada uno de los municipios fuese
diferente.
El sistema de recogida de residuos puerta a puerta, es un sistema que facilita
considerablemente la reutilización y tratamiento de los mismos. Por lo tanto,
sería lógico pensar que las normas en torno al proceso posterior a la recogida
también fuesen coherentes u homogéneas con este sistema. Además, el
sistema trata de aplicar el principio de pago por generación, que también
debería ser considerado en la fase de tratamiento. Sin embargo, esta
competencia no está a cargo de la MS sino del Consorcio de Residuos y
Gobierno de Navarra, y es por ello, que los resultados de la política se
difuminan.
El pago de la misma tasa por todas las familias de Navarra hace que no
exista homogeneidad entre las normas de este ámbito y el hecho de que
el Gobierno de Navarra haya otorgado una licencia de incineración de
41
Al mismo tiempo que en Sakana se intentaba implantar el PAP, en algunos pueblos de Guipúzcoa se
crearon plataformas vecinales en contra de esta política que realizaron entre otras cosas referéndums y
colocaron bolsas de basura negras en sus balcones.
93
AMAIA ELKANO GARRALDA.
residuos a la cementera de Olazti, es un acontecimiento claramente
contrario a la filosofía de la política que la MS está aplicando.
Con todo ello, a continuación se presentan cada uno de los acuerdos políticoadministrativos en los que Ayuntamientos y MS pactan la forma de
implementación de la política, todos ellos, con la intención de lograr el
consenso político que aumente las garantías de éxito de la política y no merme
la legitimidad de la MS. Se añaden además los acuerdos municipales por los
que Ayuntamientos se excluyen de cumplirla.
•
Acuerdo Municipal entre ediles de Bildu y NaBai en Etxarri.
En Etxarri Bildu tiene una mayoría de 7 ediles frente a un total de 11, por lo que
no hubiera sido necesitado negociar el tipo de modelo a implantar. Sin embargo
el Ayuntamiento consideró importante abrir el debate del modelo para lograr un
acuerdo lo más amplio posible. Así, entre Bildu y NaBai establecieron en
diciembre
del
2012,
un
acuerdo
que
contenía
los
siguientes
puntos(Ayuntamiento de Etxarri, 2012):
-
Crear una comisión de seguimiento.
-
Que dicha formación reciba y difunda información sobre las opciones de
recogida, utilizando instrumentos de participación actuales o nuevos.
-
Establecer un sistema de recogida mixto42 en el que se recojan puerta a
puerta los biorresiduos, papel, envases y rechazo. Además se dará la
opción de realizar el autocompostaje y el compostaje vecinal, y el
Ayuntamiento impulsará especialmente el último.
-
La realización de una consulta para conocer la opinión de los
ciudadanos acerca del nuevo sistema una vez puesto en marcha el
mismo.
Este acuerdo fue transcendental para poder visualizar la posibilidad de
consenso entre, por lo menos, Bildu y NaBai, y poder fomentar la
42
Posteriormente este es el modelo al que se le ha denominado PAP y Mixto al de las casetas de
aportación.
94
AMAIA ELKANO GARRALDA.
confianza y diálogo en el resto de municipios. El acordar la consulta
ciudadana en forma de valoración, también ayudó a cerrar ese debate.
Este mismo acuerdo es el que se aplica al resto de municipios favorables a la
implantación del nuevo sistema.
•
Acuerdo Municipal del Pleno de Altsasu para no aplicar el PAP.
Sin embargo, este modelo de Etxarri, no logró extenderse a todos los
municipios. En Altsasu, donde Bildu gobierna pero con igual número de
concejales a NaBai, esta aunó a toda la oposición para impedir el cambio de
sistema. En una moción aprobada el día 31 octubre de 2011, el Pleno del
Ayuntamiento acordó; requerir a la MS una moratoria de sistema de recogida
de residuos PAP por el periodo de 6 meses; constituir una comisión para
informar a la ciudadanía y convocar una consulta popular para conocer la
conformidad
respecto
al
sistema;
y
a
acatar
el
resultado
de
la
consulta(Ayuntamiento de Altsasu, 2012). Con este acuerdo el Ayuntamiento
de Altsasu se desvinculó del cambio de sistema de recogida, conforme al plan
de acción general que se estaba llevando a cabo en toda Sakana. Es decir,
optó por retrasar su implantación y someterla a consulta popular.
De esta forma, se produjeron dos cambios institucionales importantes. El
primero de ellos, que este acuerdo y su respeto por la MS abrió la opción
de que algunos municipios quedasen fuera de la renovación del sistema
(por lo menos en un plazo determinado). El segundo, la necesidad de una
negociación y acuerdo interno a nivel municipal, en lugar de relaciones
con la MS.
•
Acuerdo MS y Ayuntamiento de Ziordia sobre el modelo.
Ziordia cuenta con 375 habitantes y excede el límite de 300 marcado por el PV
como mínimo para establecer el modelo mixto, en lugar del PAP. Sin embargo,
este pequeño sobrepaso del número de habitantes y la preferencia del
Ayuntamiento por el modelo mixto, hizo que la MS accediera en la negociación
95
AMAIA ELKANO GARRALDA.
a implantar casetas de aportación. De esta forma, este Ayuntamiento
gobernado por NaBai, no se opuso demasiado al cambio de sistema. De
cualquier manera, este ayuntamiento logró cambiar el límite de habitantes para
aplicar el modelo mixto o por lo menos un margen de decisión a cada
municipio.
•
Acuerdo MS e Irurtzun y acuerdo del Pleno de Irurtzun.
El recorrido del Ayuntamiento de Irurtzun es el que más influenciado ha estado
por la movilización social y por la falta de establecimiento de objetivos claros
del Alcalde, cuya posición ha sido cambiante durante todo el proceso. Como ya
se ha apuntado, este grupo municipal no mantiene relación estructurada con
NaBai y el Alcalde tiene una forma de actuación muy independiente. Si bien en
un principio iba a acceder a implantar el PAP, la presión ciudadana ha ido
condicionando las decisiones del ayuntamiento, como se ve en los diferentes
acuerdos alcanzados por este.
El alcalde, no defendió públicamente el PAP como única alternativa, debido a la
oposición que había generado en otros municipios. Sin embargo, sí que
manifestó que “nuestra apuesta tiene que ser por la alternativa menos
perjudicial para la salud de los vecin@s de Sakana” y denunció la “hipocresía
sobre el debate” ya que se estaba aprovechando la desinformación de la gente.
En concordancia con esta postura, Irurtzun Bai, aprobó el 4 de diciembre una
moción en la que se impulsaba el PAP mediante un proceso de información y
participación, “y si se dan situaciones encontradas, con la información en la
mano y contrastando con las otras propuestas, no sería descartable un
referéndum en Sakana”(Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012). En definitiva lo que
defendía era que la población “tiene que estar totalmente convencida y segura
de lo que hace” y quería garantías en forma de estudios de tratamiento y de
éxito del sistema en otros municipios.
Durante principios del año 2013 se creó la Plataforma de Vecinos en contra del
PAP y a favor del 5º contenedor. Esta plataforma realizó una recogida de
firmas en la que solicitaban una consulta en el municipio sobre el sistema de
96
AMAIA ELKANO GARRALDA.
recogida puerta a puerta. Las firmas admitidas fueron 614 (de un municipio de
2.300 habitantes), número que supera el mínimo exigido por el acuerdo político
del Ayuntamiento de Irurtzun, para que se realice una consulta(Ayuntamiento
de Altsasu, 2012). Por lo tanto, la Plataforma de vecinos, logró activar de tal
manera sus recursos organizacionales, que consiguieron obligar políticamente
al Ayuntamiento a realizar una consulta, o romper una regla institucional propia.
A raíz de estas tensiones que se fueron generando en el pueblo, la MS y el
Ayuntamiento adoptaron un nuevo acuerdo bilateral en el que ambos
manifestaban su compromiso por alcanzar el objetivo del 70-80% de recogida
selectiva pero que al mismo tiempo, establecía una moratoria para implantar el
sistema PAP. La MS se comprometió a realizar acciones de información,
fomento del compostaje y monitoreo particular de los resultados de Irurtzun. El
Ayuntamiento por su parte, “se reserva la facultad de someter a consulta
popular la implantación de ese nuevo modelo y a consensuar con la MS la
pregunta a formular” (Mancomunidad de Sakana, MS; Ayuntamiento de
Irurtzun, Ayto;, mayo 2013).
De esta manera, la MS intercambia con el Ayuntamiento los recursos de
tiempo, recursos materiales u organizativos con los que desarrollar la
campaña y el control de los resultados, a cambio de un futuro consenso
sobre la política y la negociación sobre el contenido de la pregunta a
realizar.
Sin embargo, la presión que está ejerciendo la Plataforma de Vecinos en contra
del PAP, mantiene en la agenda pública la cuestión y obligan al Alcalde a
negociar con ellos. Debido a ello, en el pleno del 25 de junio, el Pleno a
propuesta del alcalde, aprueba por una parte, la consideración de “positivo” el
acuerdo adoptado por el Ayto. y la MS, y por otra, la realización de una
consulta popular vinculante en caso de modificación del sistema de recogida de
residuos, como obligaba el acuerdo político del municipio(Ayuntamiento
Irurtzun, 2013).
Debido a esta oposición de posturas entre la Alcaldía y la Plataforma de
vecinos, la posición final del Ayuntamiento no estuvo clara hasta finales de
mayo. La MS estuvo en contacto directo y abierta a negociaciones con el
97
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Ayuntamiento. Incluso realizó la inversión que había estimado en su programa
de actuación para la compra de los cubos, casetas, etc. Por lo tanto, este es
un caso en el que los recursos de organización y movilización social de la
plataforma vecinal han conseguido sobreponerse a la mayoría política del
Ayuntamiento y la Mancomunidad.
•
Convenio de la MS con el Consorcio de Residuos de Navarra.
El Consorcio de Residuos de Navarra, es importante porque cuenta con los
recursos y reglas institucionales relativas a la financiación del sistema. Por una
parte, la MS logra acordar un Convenio con el Consorcio en el que este se
compromete a financiar la inversión relativa al compostaje doméstico y
comunitario. Gracias a ello, la MS ha conseguido una financiación de
192.818,88 € y reducir la fracción rechazo enviada al vertedero en
1.463.680tn(Mancomunidad de Sakana, 2014). Sin embargo, la MS no ha
conseguido negociar un pago de tasas al Consorcio ajustado al volumen de
residuos que envía. Y por ello, los habitantes de la comarca (compostadores o
no) tienen que seguir pagando una tasa anual de 44,50€43. Por lo tanto, sí que
ha habido acuerdo para la financiación, pero no para la renegociación de
las tarifas a pagar.
En definitiva, el Acuerdo Político-Administrativo de esta política, podemos
decir que se ha conformado en varios acuerdos bilaterales entre la MS y
cada uno de los ayuntamientos, destacando sobre todo, los de Irurtzun y
Altsasu en los que se acordó una moratoria y consultas ciudadanas para
poder aplicarlo.
43
Tasa de pago para las familias al Consorcio. (GARBITANIA, 2012)
98
AMAIA ELKANO GARRALDA.
7.7. PLANES DE ACCIÓN Y AGENDA PÚBLICA.
El Plan de Acción son el conjunto de decisiones y actividades “que permiten
establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA, y los
actos individuales y concretos de implementación” (Subirats, Knoepfel, Larrue,
& Varone, 2008).
En nuestro caso, la cuestión más destacable del Plan de Acción es que en él
mismo comprendía la comunicación, negociación y acuerdos entre la MS con
los Ayuntamientos como un eje principal de las actividades a realizar. Por ello,
en este plan interno y más o menos explícito, la campaña comunicativa,
información, participación, etc. toman un espacio diferenciado. De todos ellos,
cabría destacar las reuniones realizadas por la MS con Ayuntamientos y
ciudadanos para dar a conocer la propuesta de sistema y acordar los
elementos técnicos sobre la misma. Se realizaron un mínimo de dos asambleas
por pueblo donde se daban a conocer el nivel de reciclaje logrado hasta
entonces, la estimación del resultado con el nuevo y un espacio para el debate
y preguntas. Además de ello, en algunos pueblos se realizaron talleres sobre
cómo depositar los residuos de forma selectiva o talleres de compostaje. Por
supuesto, la clave fue decidir en torno a las instalaciones necesarias para llevar
a cabo la nueva recogida. Así, se abrió el debate de postes, cubos o bolsas, la
forma de las casetas, lugares de colocación etc.
En el caso del municipio de Arbizu, la trayectoria y proceso fue
especialmente particular. Al inicio del proyecto un grupo de 150 vecinos
presentaron sus firmas en contra del PAP. El Ayuntamiento, convencido
del sistema, acudió a cada uno de los domicilios para aclarar la
propuesta, el proceso de participación y las diferentes opciones. Los
contrarios al PAP ya no se manifestaron más y este municipio fue el
único que realizó una consulta sobre el tipo de gancho, modo de
tratamiento de los biorresiduos y cubo que querían para depositar los
residuos (Mancomunidad de Sakana, d 2013).
El resto de acciones tal y como se aprecia en el siguiente cronograma, eran
actividades necesarias para la ejecución material de la recogida: compra de
contenedores, instalación de casetas y postes…
99
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Figura 4: Cronograma del Plan de Acción de la MS.
Fuente: (Mancomunidad de Sakana, b 2013).
Como se puede apreciar, los instrumentos de implantación de los nuevos
modelos PAP y mixto y el fomento del compostaje, son las acciones prioritarias
del plan. Esto ha originado que las medidas de tratamiento de la fracción por la
propia mancomunidad y la negociación de las tarifas con el Consorcio, se
queden relegadas y no se hayan cumplido íntegramente.
•
AGENDA PÚBLICA: la eliminación de residuos.
Una vez analizado casi toda la vida de la política pública y antes de entrar en la
valoración de sus resultados, es de mencionar las cuestiones de agenda que,
de manera colateral, han afectado a la evolución esta política. Se trata del
proyecto de incineración de residuos en la cementera de Olazti, a la que el GN,
ha otorgado licencia para la quema de residuos.
100
AMAIA ELKANO GARRALDA.
El PIGRN aprobado por el GN en 2010, contenía un mapa sobre distintas
localidades donde poder ubicar una incineradora de residuos. Sin embargo, no
era una propuesta única y acompañada del estudio ambiental correspondiente,
lo que llevo a la MS, a presentar un recurso contra dicho plan y a muchos
Ayuntamientos a adherirse a él. En la sentencia 42/2013 del TSJ de Navarra,
se establece que el GN sí cumple el principio de jerarquía de residuos ya que
establece la incineración de los mismos como última fase, pero no cumple el
requisito de “incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se
dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización
suficientemente precisos para que la autoridad competente pueda expedir una
autorización” (TSJ Navarra, 2013, pág. 22).El TSJN por lo tanto declaró su
anulación y el GN recurrió la sentencia, por lo que hoy en día sigue vigente y
sin resolverse.
El GN, valiéndose de la falta de especificación del lugar para la planta de
incineración de residuos, aprobó el 16 de enero del 2013 el Proyecto Sectorial
de Incidencia Supramunicipal de “valorización de combustibles alternativos en
la fábrica de cementos de Olazagutía” y concede una autorización ambiental
integrada para ello. Es decir, el GN autoriza a Portland el uso de residuos como
combustible para su actividad principal de producción de cemento44. El
convenio recoge además, el compromiso de Portland Valderrivas para “la
utilización preferente de los residuos no reciclables generados en Navarra”45. A
raíz de esta autorización, la movilización social en la comarca creció
considerablemente y en junio de 2012 “las madres y padres de las zonas
afectadas por la fábrica de cemento en Olazagutía”, presentaron una denuncia
ante el Fiscal General del Estado contra el Gobierno de Navarra. A esta
iniciativa ciudadana le siguen una serie de recursos presentados tanto por
asociaciones ecologistas como 3 Mugak Batera, la MS, o Ayuntamientos de la
zona en contra del ProSIS y de la autorización ambiental.
44
La autorización comprende; un máximo de residuos valorizados de 36.500 tn/año en peso seco,
compuesto por, residuos de la producción y transformación de pasta de papel y cartón, combustible
derivado de los residuos CDR y fracciones ligeras de fragmentación y residuos de tratamiento mecánico
de plástico y caucho. Además una cantidad de biomasa de residuos de biomasa de 20.000 tn/año.
45
Comparecencia pública en el Gobierno de Navarra13 de junio de 2012.
http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+
residuos+Navarra+valorizacion.htm
101
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Toda esta cuestión relativa a la valorización – eliminación de residuos, no es
competencia directa de la MS, ni de sus ayuntamientos, pero la incineración de
residuos en su comarca, sí es una cuestión que les afecta.
Los intereses y la interacción entre los actores sobre este ámbito, ha
afectado a la propia evolución del sistema de recogida de residuos. Por
una parte, ha ayudado a aumentar la conciencia social de las personas
sobre la gestión integral de residuos y su responsabilidad individual; y
por otra, ha generado más tensiones entre la comarca y el Gobierno de
Navarra.
7.8. ACTOS DE IMPLEMENTACIÓN.
Los Actos de Implementación (outputs) son “el conjunto de productos finales de
los
procesos
políticos-administrativos
que,
como
resultado
de
su
implementación, se destinan de manera individual a las personas que forman
parte de los grupos- objetivo previstos” (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone,
2008). En este caso, el producto de la política es principalmente la prestación
de un servicio a los habitantes de Sakana. El servicio comprende los siguientes
actos:
a) La recogida de residuos en la modalidad que corresponda y su revisión;
PAP, mixta o 4 contenedores y la oferta de espacios de emergencia para
hacerlo, (prestación de servicio).
b) La asistencia y revisión de los procesos de compostaje doméstico o
comunitario (prestación de servicio).
c) La bonificación de la cuota a pagar a la mancomunidad por realizar
compost (recurso financiero).
d) La disposición de oficinas de consulta y atención al cliente. Sobre esta
actividad no se han encontrado datos cuantitativos y no se entrará a su
análisis.
e) Tratamiento de los residuos orgánicos.
En lo referente a los actos administrativos formales para la implementación,
constan; las solicitudes de los habitantes para realizar compost doméstico o
102
AMAIA ELKANO GARRALDA.
comunitario y que les faciliten todo el material requerido; las instancias de
solicitud de la bonificación; o las de depósito de residuos de manera extra.
Sobre todo, cabe destacar la “Ordenanza reguladora de la gestión de
residuos en la Mancomunidad de Sakana”, aprobada el día 8 de julio de
2013 y que tiene por objeto “la regulación, de todas aquellas conductas y
actividades dirigidas al depósito y recogida de residuos municipales” y por lo
tanto, establece una relación directa con “todas las personas físicas o jurídicas
que residan o depositen residuos en los términos municipales de la MS”
(Mancomunidad de Sakana, c 2013). Esta ordenanza obliga jurídicamente a los
habitantes a cumplir la hipótesis de intervención establecida por la MS, en la
modalidad del sistema que tengan establecido y regula las sanciones por
incumplimiento.
Por otra parte, podríamos considerar los acuerdos de moratoria de la MS con
Altsasu e Irurtzun, actos de no implementación, pero que del mismo modo,
tienen consecuencias sobre la forma de prestar el servicio. Se trataría de
outputs de carácter principalmente institucional, ya que establecen las reglas
para regular las vías de negociación y el posible acuerdo para poder implantar
el PAP en un futuro. Es importante apuntar que el plazo mínimo de moratoria
de dichos acuerdos expiró en septiembre y noviembre respectivamente y que
por lo tanto, ya se podría empezar a renegociar su implantación.
a) Modalidad de recogida de los residuos.
En primer lugar, como eje fundamental de la política pública, analizaremos cual
ha sido efectivamente el grado de implementación del nuevo sistema de
recogida. Es decir, cuantas personas de la comarca han cambiado su sistema
de recogida de residuos de los 4 contenedores, al PAP.
En este caso la mancomunidad sí tenía un meta cuantitativa para el número de
personas que accediesen al PAP o al modelo mixto, flexible entre ambos, pero
que en ningún caso contemplaban la posibilidad de mantener el modelo
tradicional.
103
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 7: Número de familias a las que se les aplica cada una de las
modalidades de recogida.
0
1697
2069
8729
20809
372
19112
10011
10011
REAL
diferencia
0
2011
ESTIMACION
-10383
4 CONTENEDORES
PAP
MIXTO
Fuente: elaboración propia(Mancomunidad de Sakana, a 2013).
Tal y como se aprecia en el Gráfico 7, la MS no contemplaba mantener el
modelo de recogida de 4 contenedores. Sin embargo, la falta de acuerdo con
Altsasu e Irurtzun, ha originado que un 48% de la población los siga utilizando y
que la MS tenga que prestar el servicio en tres modalidades diferentes. De esta
manera, el modelo puerta a puerta que pretendía ser el sistema principal de
recogida, solo se le aplica al 9,94% de la población. El sistema mixto es el que
más se ha ajustado a la estimación inicial.
Esta situación provoca una falta de coherencia en el sistema respecto a los
objetivos marcados que además, genera problemas de coordinación entre los
tres modelos: la recogida de los contenedores de Altsasu e Irurtzun –cada uno
en un extremo del valle- se tiene que hacer en trayectos diferentes para no
mezclar los residuos recogidos de forma diferente y perder la calidad de los del
PAP y mixto.
104
AMAIA ELKANO GARRALDA.
b) Volumen de compostaje doméstico y comunitario.
La MS optó por impulsar el compostaje a nivel individual o comunitario, con la
intención de reducir costes de transporte y tratamiento. La estimación o meta
de estas prácticas se estableció en el potencial de personas que tienen jardín
para el autocompostaje, y los residentes en municipios inferiores a 300
habitantes. Es decir, el fomento del compostaje no contempló como objetivo
poner compostadoras comunitarias en los municipios mayores.
La situación real sin embargo, ha favorecido más la opción de las
compostadoras comunitarias que las domésticas, habiéndose reducido estas
en un 43,49% sobre su estimación (Gráfico 8). Sin embargo, en atención al
total de implantación de ambas iniciativas, se puede decir que el fomento del
compostaje ha superado el objetivo inicial marcado por la MS.
Gráfico 8: Número de familias que compostan en cada modalidad.
5000
4000
3000
2000
COMUNITARIO
1000
AUTOCOMPOSTAJE
0
2011
ESTIMACION
REAL
diferencia
-1000
-2000
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).
Este aumento del compostaje doméstico sin embargo, ha supuesto un coste
extra para la MS. Los biorresiduos depositados en los compostadores
comunitarios, han de ser retirados para que terminen de hacerse en pilas
(Imagen 6). Por lo tanto, la MS ha de vaciar estos compostadores, extraer el
compost que se está haciendo, llevarlo a su planta y apilarlo en pilas para que
termine su proceso. El aumento del compostaje comunitario por encima de las
105
AMAIA ELKANO GARRALDA.
estimaciones, ha hecho que los costes de transporte, tratamiento y supervisión
de la mancomunidad superen sus previsiones.
Imagen 6: pilas de compostaje.
Fuente:
http://www.noticiasdenavarra.com/2013/12/11/vecinos/saka
na-leizaldea/la-mancomunidad-estudia-poner-en-marchauna-planta-de-compostaje
c) Reestructuración de tarifas: bonificación de la cuota a pagar.
Unido al aumento del compostaje, el volumen de bonificaciones concedidas por
la MS ha aumentado. La tasa de los domicilios a la mancomunidad es de
64,33€ y la bonificación del 15% para todas las familias que realizan
compostaje doméstico o comunitario supone una reducción del presupuesto de
la MS en 38.665,55€. Una cuantía importante considerando que los costes
reales de tratamiento para la mancomunidad han aumentado y que no logra
ningún beneficio económico de ello (una vez hecho el compost, lo devuelve a
las familias que lo deseen).
d) Tratamiento de biorresiduos por la propia MS.
El proyecto del Plan Estratégico, establecía como objetivo “la construcción de
una planta de compostaje para el tratamiento de la fracción orgánica”. A este
106
AMAIA ELKANO GARRALDA.
respecto, la mancomunidad no ha dado grandes pasos, más que terminar de
tratar el compost generado en las compostadoras comunitarias. En su propio
plan de acción se apreciaba una ausencia en torno a esta cuestión que
evidenciaba su falta de carácter prioritario. Sin embargo, en la actualidad, el
coste por no tener construida esta infraestructura está siendo alto, ya que
deben transportar, cada día de recogida, la fracción de biorresiduos del PAP
hasta Mendigorria, donde se encuentra una planta de tratamiento de
biorresiduos. Es decir, que debe transportar unas 6 toneladas semanales,
normalmente repartidas en dos viajes, cuyo coste asciende a 200€, para que
las traten en una planta a un coste estimado de 61,25€/tn.
Por todo ello, comprobamos que en los actos de implementación ha
habido una desequilibrio de inversión a favor del la implantación del
sistema puerta a puerta, que ha desfavorecido el tratamiento de los
biorresiduos. Además, la no implementación del nuevo sistema en todos
los municipios origina problemas de coherencia y coordinación.
Por otra parte, podríamos decir que ahora sí, se pueden clasificar a los
habitantes de la comarca entre grupos objetivo y beneficiarios. Los municipios
que tienen implantado el PAP o el modelo mixto, están haciendo un esfuerzo
mayor por recoger los residuos de manera selectiva o compostarlos. Mientras
que los otros, se pueden estar beneficiando de las ventajas de mejorar en los
resultados del reciclaje. Por lo tanto, cabe pensar que los habitantes de los
municipios que han cambiado de sistema son los “grupos-objetivo” de la
política, mientras que el resto pueden ser “beneficiarios/ beneficiados” de la
misma. Esta cuestión se apreciará con más claridad al evaluar los resultados
de la política y sus efectos.
7.9. EVALUACIÓN.
El último producto del análisis de la política pública es su evaluación. Es de
consideración que el periodo de estudio de la política es el relativo al intervalo
entre 2011 y finales del 2013, cuando se publicaron los primeros resultados de
107
AMAIA ELKANO GARRALDA.
la política. Hasta la fecha la MS no ha realizado una evaluación propiamente
dicha, sino una divulgación de los resultados obtenidos en los primeros 6
meses de aplicación del nuevo sistema de recogida. Es por ello, que la
valoración realizada no es completa, pero sí suficiente para analizar sus
enunciados. Los enunciados evaluativos analizados, provienen de las noticias
generadas por los medios de comunicación a partir de una rueda de prensa de
la MS.
La valoración de la MS pone el foco en los resultados de recogida selectiva
obtenidos con el modelo PAP y la gran acogida que ha tenido el compostaje
comunitario y doméstico. Así se resalta el porcentaje de materia recogida de
forma selectiva y el aumento de las fracciones reciclables como el vidrio, el
papel o la ropa. Así lo afirman el presidente de la MS y su gerente46:
"La tasa de recogida de julio a diciembre en los Ayuntamientos en los
que se ha implantado este nuevo sistema está en el 77,90 por ciento" y
"se han recogido este año 29 toneladas más de vidrio, 13 toneladas más
de papel, 68 toneladas más de envases ligeros y 43 toneladas más de
ropa".
Por lo tanto destaca los impactos de la política y su eficacia, debido a la gran
mejora que han logrado en los resultados de reciclaje. Sin embargo, es de
mencionar la falta de referencia a la ley de vertidos, cuyos objetivos antes no
se cumplían y ahora se observa una tendencia positiva para alcanzarlos.
La valoración se centra así en los aspectos sustantivos de la política,
restando importancia a los municipios no integrados en ella o los
acuerdos de moratorias firmados con ellos.
La MS realizó esta valoración con la intención de reforzar su posición y la
propia política una vez transcurrido el tiempo mínimo para tener resultados
concluyentes. Debido a algunos incidentes al inicio de la implementación –
como quema de composteras, destrozos de postes, etc.- la MS requería
demostrar que “el esfuerzo que están haciendo los Sakandarras está
46
Valoración del Puerta a Puerta por la MS.
http://www.diariodenavarra.es/noticias/navarra/zona_norte_occidental/2014/02/05/la_mancomunida
d_sakana_satisfecha_con_sistema_puerta_puerta_146349_1009.html
108
AMAIA ELKANO GARRALDA.
mereciendo la pena” y que las “personas que no están de acuerdo con el
sistema y lo están boicoteando, son un mínimo de vecinos”47. La existencia de
dos municipios en los que no se ha llevado a cabo ninguna modificación y
donde existen acuerdos de moratoria ya caducados, hace que estos resultados
sean claves para nuevas negociaciones.
Sobre el resto de elementos evaluativos como la eficiencia del sistema, la
concienciación de los vecinos, etc, todavía no existen datos consolidados, y
serán cuestiones que la MS abarque en su evaluación anual.
47
Valoración del Puerta a Puerta por la MS. http://guaixe.net/sakana/1391710267600
109
AMAIA ELKANO GARRALDA.
8. DIAGNÓSTICO DE RESULTADOS.
Al margen de la interpretación y valoración que ha hecho la propia MS sobre
los resultados de la política, en vistas a la elaboración de un plan de mejora, es
imprescindible realizar un análisis propio. En este sentido, a continuación se
estudian los resultados del nuevo “sistema de recogida de residuos de Sakana”
atendiendo a los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia.
Para analizar estos resultados y poder sacar conclusiones, es importante
considerar dos cuestiones:
-
Que el Plan de Viabilidad presumía la aplicación del sistema puerta a
puerta en todos los municipios, por lo que todas sus estimaciones, no se
pueden tomar como una referencia directa para los resultados reales.
-
Que los datos de los que se dispone, son nada más que los relativos a
los resultados de los primeros seis meses de aplicación de la política. Se
carece por lo tanto, de datos económicos que ayuden a calcular el coste
y eficiencia de la política.
Sin embargo, el tener acceso a los datos de resultados sin tratar va a permitir
construir indicadores propios para su análisis e incluir en la propuesta de
mejora, la consideración de algunos de ellos. Con todo ello, esta tabla XXX
presenta los datos recopilados y su origen, los indicadores construidos y
utilizados por la Mancomunidad y los indicadores construidos en este estudio
para el propio análisis de los resultados.
Tabla 11: Indicadores utilizados para el análisis de resultados.
DATOS
DATOS DE 2013 julio- diciembre:
Resultados de aplicación:
- Número de familias a las que se les aplica cada modelo de recogida.
- Número de familias que compostan por modalidad.
- Volumen de residuos recogidos por fracciones en cada modelo.
- Cálculo del volumen de biorresiduos compostados.
Económicos:
- Costes de transporte de biorresiduos a Mendigorria.
- Inversión realizada en cada modelo.
- Costes de trabajadores directos para cada modelo.
- Gastos de implementación para cada modelo.
110
AMAIA ELKANO GARRALDA.
DATOS DE 2011:
- Volumen de residuos por fracción.
- Volumen de rechazo vertido: biometanización + vertedero.
- Cantidad total de tasas pagadas al CRUN.
- Costes transporte al CRUN.
INDICADORES
MS
INDICADORES
ELABORACIÓN
PROPIA
INDICADORES UTILIZADOS EN SU TRATAMIENTO DE DATOS Y
VALORACIÓN:
- Variación del volumen de residuos en cada modelo.
- Proporción de recogida selectiva total y por modelos.
- Tasa de crecimiento de la recogida selectiva por meses y modelos.
RECOGIDA.
- Proporción de cada fracción por cada modelo.
- Kg de rechazo por habitante en cada modelo (6 meses).
- Proporción de rechazo vertido sobre el total de rechazo generado.
- Proporción del cumplimiento del objetivo de la ley vertidos.
- Variación de los gastos de recogida en función de los municipios
afectados por cada modelo.
TRATAMIENTO- COSTES.
- Reajuste de los costes de tratamiento imputando los de transporte.
Fuente: elaboración propia.
8.1. EFECTIVIDAD.
El estudio de la efectividad de una política pública, es el contraste de los
efectos esperados en el comportamiento de los grupos objetivo, con los reales.
Es decir, se trata de comprobar el cumplimiento de la hipótesis de intervención,
mediante el estudio del impacto o cambios de conducta que la política pública
ha causado en sus destinatarios.
Normalmente existe un problema de imputación del cambio de conducta a la
política pública. En este caso sin embargo, al ser una política referente a la
prestación de un servicio público que afecta a toda la ciudadanía y que no
existen otras políticas que de manera directa o indirecta traten el asunto y
hayan podido influir, sus cambios de conducta se consideran directamente
imputables a la política.
El cambio de comportamiento o impacto de la política se va a reflejar en el
cambio cultural de los ciudadanos sobre sus costumbres de reciclaje y forma
111
AMAIA ELKANO GARRALDA.
de depositar los residuos. Los indicadores seleccionados para medir este
impacto, son los siguientes:
-
grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos,
-
variación de la cantidad de rechazo generado y
-
nivel de impropios o calidad de cada una de las fracciones.
Gráfico 9: proporción de
materia recogida de forma
selectiva respecto del total.
Estos indicadores ayudarán a comprobar
el
cumplimento
de
la
hipótesis
de
intervención de la política y a su vez,
aportarán información para contrastar la
hipótesis causal –que el aumento de la
recogida selectiva, mejora los resultados
de reciclaje y reduce el volumen de
rechazo vertido-.
Fuente: elaboración propia.
8.1.1. Grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos.
El primer análisis corresponde a la comparación de los resultados de recogida
selectiva anteriores (2011), con la estimación establecida en el PV (el objetivo
inicial) y el resultado real una vez implantado el sistema (resultados de julio a
diciembre de 2013)48.
Tal y como se aprecia en el gráfico 9, ha habido un aumento considerable de
residuos recogidos de forma selectiva; del 22,11% recogido de manera
selectiva en 2011, se ha doblado dicha cifra para alcanzar un 46,05%. Sin
embargo, esta proporción todavía queda lejos del 80% establecido como meta.
48
Los datos reales corresponden a los meses de Julio a Diciembre de 2013 y para no sesgar su resultado
en proporciones anuales, el tratamiento de datos durante todo el estudio se homologará para 6 meses.
112
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 10: kg de residuos por fracciones (datos de 6 meses).
Fuente: elaboración propia.
Con el gráfico 10 comprobamos que sí se cumple la premisa de que el
volumen total de residuos disminuye aplicando los nuevos modelos de
recogida y que las fracciones de residuos reciclables aumentan. Por lo
tanto, sí parece cumplirse la hipótesis de intervención en tanto que los
grupos objetivo han aumentado la recogida selectiva. Sin embargo, en
vista de la convivencia de tres modelos distintos, es indispensable
estudiar el impacto y nivel de selección en cada uno de ellos.
•
Recogida selectiva en cada una de las modalidades.
Si se compara el volumen de recogida selectiva para cada una de las
fracciones (gráfico 11), se observa que el modelo PAP es el que más se
aproxima a la meta del 80%. Además, en atención a los datos recogidos mes a
mes, se observa la tendencia creciente de la recogida selectiva y cómo en el
mes de diciembre, el nivel en el PAP alcanzó ya el 83%. Por lo tanto, sí se
comprueba que el sistema PAP y mixto, logran una mejora en los resultados de
recogida selectiva.
113
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 11: porcentaje de recogida selectiva
por modalidad.
Además
de
este
resultado
positivo general, es importante
estudiar el impacto que esta
política ha tenido en cada una
de las fracciones. Este gráfico
12 muestra la proporción en la
que
cada
modalidades
una
de
contribuye
las
a
mejorar la recogida selectiva de
cada fracción.
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 12: porcentaje de recogida de cada fracción en cada modelo (datos
julio-diciembre 2013)
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).
Como se observa en este gráfico 12, existe una relación entre la
disminución de la fracción rechazo a favor de las fracciones
reciclables. Y más concretamente, que las modalidades que
realizan compostaje o recogida selectiva de la fracción orgánica –
sistema mixto o recogida PAP respectivamente-, son las que en
114
AMAIA ELKANO GARRALDA.
mayor medida contribuyen a reducir el rechazo. Esto mismo
evidencia que conforme más personalizada se hace la recogida de
residuos, mayores tasas de recogida selectiva se logran y mayor es
la reducción de la fracción rechazo.
En el mismo sentido, es destacable la diferencia negativa entre la fracción
orgánica recogida con el PAP y la estimada. Esto se debe a que la oferta del
compostaje comunitario, ha tenido más éxito del esperado en la modalidad
PAP, aumentando la proporción de compostaje y disminuyendo la de orgánico.
En el modelo mixto en principio, la proporción de cada fracción debería ser
similar al PAP. Teniendo en cuenta que no permite la recogida de biorresiduos
sino que el modelo mixto sólo admite su compostaje, esta fracción (29%)
debería ser en este sistema, similar a la suma del orgánico y compostaje del
modelo PAP (38%). De la misma forma, la proporción de fracciones reciclables
debería aumentar de manera similar al PAP (37%) y sin embargo, aunque
haya aumentado respecto a los resultados anteriores, no alcanza ese nivel (se
queda en el 25%). Debido a todos estos aspectos, la proporción de rechazo
generado en el modelo mixto (46,33%) casi duplica el nivel de rechazo del PAP
(25%).
Por lo tanto, el modelo mixto no ha logrado el mismo impacto que el
PAP y se puede concluir que, la hipótesis de intervención sí ha surtido
efecto entre el grupo objetivo, pero no al nivel esperado. El hecho de
que en el modelo mixto facilite el depósito de residuos sin restricción
horaria y no se produzca una identificación personal de los residuos
depositados, puede hacer que los habitantes, sean más laxos a la hora
de clasificar sus residuos.
•
El cálculo del compostaje doméstico y comunitario.
Para el cálculo del volumen de biorresiduos generados y depositados en las
composteras (comunitarias o domésticas) la MS aplica la siguiente fórmula:
115
AMAIA ELKANO GARRALDA.
135
∶ 365
í
ñ
∗
∗ 2,1
í
∗
º
=
Mediante esta, la MS calcula el volumen de biorresiduos que se genera en
cada uno de los pueblos o cada uno de los modelos (dependiendo del nº de
compostadores que introduzca) y que debiera depositarse en las composteras
comunitarias o individuales.
La MS sospecha sin embargo, que parte de los residuos orgánicos de los
municipios de la modalidad mixta, no van a parar a las composteras
comunitarias, sino que son vertidos en las casetas de aportación en la fracción
de rechazo. Por ello, el resultado de esta ecuación para el cálculo del compost
comunitario, no lo deriva directamente al cálculo de recogida selectiva, sino que
presume que un 30% de los biorresiduos van a parar a la fracción rechazo de
las casetas de aportación. Esta presunción supone un incumplimiento del
deber de recogida/ depósito selectivo por parte de esos vecinos que, al
no haber identificación en su vertidos, no pueden ser sancionados.
La MS está intentado contrastar esta suposición mediante una caracterización
de la fracción rechazo del modelo mixto. Sin embargo, el estudio del volumen
de rechazo estimado o su comparación con los resultados del puerta a puerta,
nos puede dar indicios de este fenómeno.
8.1.2. Variación del volumen de residuos y fracción rechazo.
Como se ha comprobado, los resultados muestran una disminución general del
volumen de residuos y una mayor tasa de recogida selectiva. Esto provoca una
disminución de la fracción rechazo (observada en el gráfico10 y tabla 11) no
reciclable y más difícil de tratar o eliminar. Por ello, el estudio de la fracción
rechazo en cada modelo, requiere una atención especial.
116
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 12: Volumen y porcentaje de variación de la fracción rechazo.
2011*
kg de rechazo por
persona/ 6 meses
161,89
Altsasu
Irurtzun
140,42
127,61
estimación
PV
Mixto
PAP
112,04
37,00
44,99
% respecto a 211
100,00%
86,74%
78,83%
69,21%
22,85%
27,79%
% reducción
0,00%
13,26%
21,17%
30,79%
77,15%
72,21%**
* Los datos de 2011 incluyen el rechazo recibido por la MS procedente de polígonos y domicilios, el
resto de datos se refiere exclusivamente a los resultados domésticos.
** Este es el porcentaje que el PV había considerado que se lograría aplicando el PAP. En base a él se
ha calculado la estimación de kg por persona.
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).
En la tabla 11se evidencia por ejemplo, que el PAP consigue reducir la fracción
rechazo hasta un 22,85% -incluso mejorando la estimación inicial- mientras
que el modelo mixto, triplica esta cantidad llegando al 69,21%. Este valor del
modelo mixto está mucho más
cerca de los porcentajes de recogida por
contenedores, que se sitúan en el 78,83% en Irurtzun y 86,74% en Altsasu. Por
lo tanto, parece evidente que parte de las otras fracciones (reciclables y
biorresiduos) van a parar al rechazo.
Gráfico 13. Porcentaje de rechazo generado en 2013 por
modalidad respecto al año 2011
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).
117
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Las cantidades recogidas en la tabla 11demuestran que el volumen de rechazo
generado en Altsasu (161,89 kg/pers en 6 meses) cuadruplica el volumen del
generado por los habitantes que practican el PAP (37 kg/ pers en 6 meses).
Por lo tanto, estos resultados reales reafirman la presunción de que el
PAP es el modelo que más contribuye al aumento de la recogida
selectiva y a la disminución de la fracción rechazo.
8.1.3. Nivel de impropios.
Para conocer el éxito de los modelos de recogida y su contribución a la mejora
del reciclaje, además del volumen de recogida selectiva en cada una de las
fracciones es importante saber la calidad o el nivel de impropios que se
encuentra en cada uno de ellos.
En el modelo PAP esto es relativamente sencillo, debido a que los operarios en
su protocolo de actuación tienen el deber de, antes de recoger el cada cubo,
inspeccionar su contenido y comprobar si efectivamente, no hay impropios –o
niveles sustanciales de fracción que no corresponde-. Esta revisión se hace en
todas las fracciones menos en el rechazo, y en caso de que los cubos no
pasen la inspección, no se recogen y se apercibe a sus depositarios. No
contamos con niveles cuantitativos de las incidencias de este tipo, pero en
cualquier caso, la MS las considera “mínimas” (Entrevista a Gerente, 2014).
Para conocer el grado de impropios del resto de modelos la propia MS encarga
caracterizaciones o las propias empresas de reciclaje que reciben sus residuos
son las que los hacen. Es el caso de Ecoembes, que recibe de forma separada
los envases del modelo mixto y PAP, y los del contenedor amarillo. Esta
empresa realiza a los envíos caracterizaciones periódicas y paga a la
mancomunidad por este material, en función de su calidad o nivel de impropios
que contenga. En el caso del PAP, el nivel de impropios es inferior al 10%. En
lo relativo al papel y cartón, la empresa que recibe este material no hace
mención alguna de impropios por lo que se supone esta cantidad también será
mínima (Entrevista a Gerente, 2014).
118
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Por lo tanto, la MS no tiene forma de comprobar internamente el
nivel de impropios de cada una de sus fracciones (salvo del PAP),
sino que atiende a las caracterizaciones de las empresas que
reciben sus residuos. En función de la calidad de los residuos que
les entregue, la MS recibirá más o menos ingresos por ellos.
El problema sustancial sin embargo, está en la fracción rechazo. Su volumen
ha reducido considerablemente y además, el rechazo proveniente de la
modalidad mixta y PAP es más seco y por lo tanto, más fácil de tratar que el del
contendor resto. Su tratamiento sin embargo, se realiza en la planta de
Culebrete (Tudela) del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra49 y este no
aplica ninguna bonificación por la reducción del volumen enviado o su mejora
de calidad.
8.1.4. Conclusiones sobre la efectividad.
La efectividad general del sistema actual será el resultado de la influencia y
relación de cada uno de los modelos vigentes. Por eso mismo se explican a
continuación los impactos de los tres modelos actuales:
-
El modelo PAP está muy cerca de lograr el 80% de recogida selectiva,
con un nivel de impropios “mínimo” y reduce a 74kg por persona al año
el volumen de rechazo generado (un 77% menos sobre el año 2011).
Por lo que sí se puede afirmar que es efectivo.
-
El modelo MIXTO, logra recoger de forma selectiva algo más del 50% de
los residuos, pero la reducción de rechazo es apenas del 30% y no se
conoce su nivel de impropios. Empero, la MS considera este modelo
transcendental.
-
El modelo ANTIGUO de 4 contenedores sin embargo, es el que menos
mejora ha sufrido. Se aprecia un ligero aumento de la recogida selectiva
sobre todo en Irurtzun (donde más campaña se ha hecho a favor del
PAP y del reciclaje), y una disminución de la fracción rechazo del 20%.
49
Esta planta de tratamiento de rechazo no es propiedad del CRUN, sino que lo es de la Mancomunidad
de la Ribera. Sin embargo, esta mancomunidad local acordó mediante convenio, tratar en su planta el
rechazo del resto de mancomunidades consorciadas.
119
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Con estos datos se comprueba que, el modelo puerta a puerta sí
alcanza los objetivos marcados por la política pública, mientras que el
modelo mixto se queda a medio camino de conseguirlo. Además, se
aprecia que el propio debate sobre el modelo y toda la campaña para
la supuesta implantación en el municipio de Irurtzun, han tenido
efectos positivos para su propio modelo.
Los impactos de la política por lo tanto, han sido tangibles y de tendencia
creciente en lo referido a recogida selectiva: con un nivel de coherencia interna
considerable –para cada modelo- y relativa en conjunto, debido a
que el
sistema combina tres modelos e induce a los grupos objetivo a actuar de forma
diferente en función del municipio que residan: y además, se puede apreciar
una falta de coherencia en las medidas aplicadas a los vecinos que realizan
compostaje comunitario dentro del modelo mixto, por las siguientes razones:
Estos vecinos reciben una bonificación del 15% de la tasa de la MS por
realizar compostaje comunitario. La mancomunidad sin embargo, tiene
que recoger el compost en proceso de hacerse para que termine su
proceso su planta, tratarlo y devolvérselo gratuitamente a los vecinos
que lo requieran. Sin embargo, los niveles de rechazo de estos
municipios no han provocado una reducción del rechazo en el nivel que
deberían. El porcentaje por habitante de generación de rechazo está
más cerca del sistema de contenedores que el PAP. Por lo tanto, la MS
está premiando fiscalmente y en especie –dándoles compost- a los
habitantes que no parecen estar cumpliendo la conducta exigida.
A nivel general, la MS ha conseguido duplicar la tasa de reciclaje hasta
alcanzar el 46%, aplicando nuevos sistemas de recogida de residuos
sobre el 52% de la población. Esto mismo hace que se pueda afirmar la
efectividad del sistema y el cumplimiento de la hipótesis de intervención.
120
AMAIA ELKANO GARRALDA.
8.2. EFICACIA.
En este caso, el objetivo principal de la MS era lograr una mejora sustancial en
los resultados del reciclaje y por supuesto, reducir la fracción resto para cumplir
los niveles establecidos por la ley.
El aumento al doble de la materia recogida de manera selectiva, ha provocado
una reducción proporcional del volumen de rechazo generado por la
mancomunidad, que alcanza las 3.841,27tn/año (un 43% menos que el año
anterior) (gráfico 14). Este residuo es enviado al vertedero de Culebrete, en
donde se procederá a su tratamiento para biometanización o eliminación.
La proporción de rechazo enviada al basurero en el año 2011 sobre el
total de rechazo llevado a Culebrete, fue del 57%. Si aplicamos ese
mismo porcentaje al rechazo generado en este año 2013, este año
serían eliminadas en el basurero, una cantidad de 2.227.235,16tn de
rechazo. Es decir, se infiere que se superaría el objetivo marcado por el
RD 1481/2001 (el límite para 2016 es de 1.931,3tn) solamente en un
15%.
Gráfico 14: Rechazo generado y destinado al vertedero
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).
121
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La MS está a la espera de los resultados de la caracterización del rechazo que
envía a la planta. Sin embargo, aumentando el reciclaje y sobre todo, gracias a
la campaña de compostaje realizada, se puede pensar que esta fracción con
menos biorresiduos, va a ser de eliminación más fácil. En cualquier caso, la
MS ha enviado 2.896, 25tn menos de residuos a la planta de Culebrete.
Por lo tanto, el objetivo de cumplir el límite de vertidos legal todavía no se
ha alcanzado, pero el estudio muestra una tendencia positiva de los
resultados conforme avanza su aplicación. Así, hay indicios suficientes
para considerar válida la hipótesis causal de la MS que afirma lograr
reducir el recazo hasta los niveles legales, gracias a la aplicación de
recogida selectiva mediante el PAP y el fomento del compostaje. De esta
manera, en sus primeros seis meses de ejercicio, la política muestra
signos contundentes de eficacia.
En la vertiente de mejora de los resultados del reciclaje, la comprobación de la
hipótesis es más complicada, puesto que la MS no tiene acceso directo a la
utilización que las empresas destinatarias de sus residuos hacen de ellos. Sin
embargo, el volumen total de fracciones reciclables recogidas y su calidad,
puede ser un indicador estimatorio de esta mejora.
Este gráfico muestra cómo, a pesar de no haber alcanzado los objetivos
establecidos, el volumen de materia reciclable recogida de forma selectiva ha
aumentado. Además el tratamiento de estas fracciones se ha renovado a sus
nuevas características en tanto que:
-
Los envases provenientes del PAP y mixto son enviados separados a
los del contenedor amarillo, para preservar su calidad y lograr un mayor
ingreso por ellos50.
-
La materia orgánica (que antes no se recogía), es enviada a Mendigorria
para su tratamiento.
-
Los biorresiduos generados en las compostadoras comunitarias y
tratadas posteriormente por la MS, generan compost reutilizable por los
vecinos.
50
La empresa Ecoenves aplica precios diferentes en función de la calidad de los residuos enviados.
122
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 15: volumen de fracciones reciclables durante 6 meses, kg
Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013)
Con todo ello, aunque pendientes de perfeccionamiento, parece evidente
que sí se ha dado una mejora en los resultados del reciclaje. Empero, este
análisis requiere de profundización en dos aspectos: la caracterización
del rechazo generado, sobre todo en la modalidad de compostaje
doméstico, y la eficiencia de todo el sistema.
8.3. EFICIENCIA.
Valorar la eficiencia del sistema es una cuestión complicada en tanto que la
primera valoración de la política se hizo sobre los resultados materiales de la
misma –mediante datos de monitoreo relativos a la recogida selectiva- y no
sobre su coste económico. Es decir, que a la fecha cuando se comenzó a
realizar el estudio, constaban datos explícitos sobre costes de explotación y por
lo tanto, es imposible hacer un análisis sobre ellos.
Además, la comparativa entre los costes estimados en el PV y los reales, no
sería de gran utilidad, en tanto que el PV consideraba la implementación del
123
AMAIA ELKANO GARRALDA.
PAP en toda la comarca y en la práctica, dos de los municipios más grandes y
situados en cada extremo de la comarca, continúan con el modelo antiguo.
Por todo ello, el estudio de la eficiencia se va a realizar sobre los costes de las
siguientes cuestiones:
•
Sobre la implementación, sus costes totales y para cada uno de los
sistemas, en base a datos reales.
•
En lo relativo a la recogida, la identificación de los costes estimados que
se verán afectados por mantener el modelo antiguo. Además se
considerarán los gastos de transporte como un coste imputable propio,
para ver el efecto que causa sobre la estimación.
•
Con todo ello, se realizará un reajuste de la estimación del coste del
tratamiento, en base a los datos de recogida reales y a los precios
estimados considerando el transporte como un gasto específico.
8.3.1. Inversión y financiación.
La MS contaba con una estimación de costes de implementación de
952.044,62€, sin embargo, la cuantía de inversión real ha sido alrededor de un
20% menor. Esta inversión se ha financiado principalmente por un crédito
contraído por la MS en el ejercicio 2012, cuando ya se aprobó el PE. La
inversión correspondiente al compostaje, ha sido financiada íntegramente por
el CRUN, en una cuantía de 192.818,88€.
El modelo mixto ha tenido un gasto del 27% del total, la recogida PAP del 36%
y el 37% resultante ha sido para el gasto en compostaje. Hay que decir, que el
compostaje se aplica a los tres modelos vigentes y que por lo tanto no se
puede asociar directamente a ninguno.
124
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Gráfico 16: Gasto de implementación
para cada uno de los modelos
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 17: porcentaje de
participación de cada modelo en
el volumen de recogida selectiva
total
Fuente: elaboración propia.
Como se comprueba en este gráfico, el modelo PAP es el que más contribuye
a aumentar el volumen de recogida selectiva total. Es de mencionar que un
42% de la población es el que está aplicando este modelo, mientras que el
modelo antiguo, con una participación del 48% de la población no aporta más
que el 30%.
8.3.2. Costes de recogida.
Sobre este apartado, carecemos de datos reales y por tanto, el estudio va a
aportar una serie de consideraciones al análisis de costes imputables y la
forma de estimación de cada concepto.
El principal gasto en costes de recogida, es el personal directo encargado del
servicio. La MS realizó un redimesionamiento de la forma de organización de la
recogida considerando que Altsasu mantendría el modelo antiguo. En él, la MS
mantuvo los 4 equipos y el extra recomendados por el PV. En la actualidad,
Altsasu e Irurtzun siguen el modelo antiguo, un cambio que supone una
disminución en los tiempos de recogida de residuos para ambos municipios,
pero que supone mayor coste por tener que hacer una recogida específica para
125
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ellos51. Esto provocará efectos sobre el coste de los vehículos empleados para
la recogida (cuatro compactadoras), haciendo que aumente.
Tabla 13: Variación de los gastos de recogida.
concepto
personal directo
personal
indirecto
conductores y
peones
educador
oficina
mantenimiento
de vehículos
4
compactadoras
y otros 4
vehículos
gastos de
cochera
mantenimiento
de la gabarra
costes de
trasnferencia y
transporte
Culebrete
Tudela
Peralta envases
orgánico
transportes
externos
coste
estructural
TOTAL
cuantía
estimada en PV
en €
variación
real
739.412,98
¿?
72.000,00
=
14.400,00
=
167.167,52
¿?
8.400,00
=
explicación
varía en función de lo equipos que
haya que hacer
varía en función del uso
9.066,01
=
el CRUN realiza un descuento a la
MS por los gastos de amortización
de la gabarra.
-
¿?
estima reducción del 3,6 . No
considera transporte
40.320,67
¿?
estima aumento del 2,8. No
considera transporte
-
¿?
no estima
posible renegociación de convenios
con ecoembes y emaus
62.184,95
162.382,35
=
1.275.334,48
¿?
Fuente: elaboración propia.
Los costes derivados del transporte de los residuos es una parte importante del
cálculo. El PV considera que, el tratamiento en origen puede acarrear un
beneficio importante en la recogida y en vista de las distancias a las que la MS
debe transportar sus residuos, es imprescindible para contrastar la teoría, tener
51
No se pueden mezclar residuos de estos municipios con los de otros, y su fracción resto tiene que ser
recogida 4 veces por semana.
126
AMAIA ELKANO GARRALDA.
analíticamente cuantificados estos costes. La cuantificación separada del
transporte es importante porque:
-
De lo contrario, se imputan a costes de tratamiento gastos en que
realidad corresponden al transporte.
-
Puede mostrar sobrecostes de tratamiento en las localidades más
alejadas, favoreciendo el tratamiento en el origen.
-
Estiman un aumento/ reducción proporcional a la variación del volumen
de residuos que no es real.
En la siguiente tabla por ejemplo, se muestra la diferencia en el cálculo del
coste de tratamiento del rechazo y resto en el vertedero de Culebrete,
imputando de forma separada los costes por transporte. La estimación del PV,
que no diferenciaba los gastos de transporte, daba un coste de tratamiento del
80,45tn/año. En el nuevo cálculo sin embargo, considerando el coste por el
transporte del rechazo, el valor del tratamiento es de 62,11€, una cifra
considerablemente inferior.
Tabla 14: Ajustes a la estimación
del coste de tratamiento de
Por otra parte, el PV considera que
rechazo en Culebrete.
la
estimación
PV
nueva
estiamción
tasa total del
consorcio,€
542.033,48
542.033,48
-
123.583,96
presupuesto
para
tratamiento, €
tn anuales
coste
tratameinto €/tn
del
gasto
en
transportes va a ser proporcional al
COSTE DE
TRATAMIETO Y
TRANSPORTE
coste por
traslado, €
reducción
volumen de residuos transportados,
cuando esa premisa no es correcta.
El trasporte de residuos tiene unos
costes fijos vinculados al número de
viajes que se haga, como son los
relativos al vehículo, combustible,
542.033,48
418.449,52
personal, etc. y no tanto al volumen
6.737,52
6.737,52
de residuos transportados. Es decir,
80,45
62,11
Fuente: elaboración propia.
que la influencia de lo lleno o vació
que vaya el vehículo, no tiene un
efecto proporcional en el coste del
transporte. Sin embargo, el número
127
de trayectos que se haga y por lo tanto, el número de recogidas de la fracción
que corresponda, sí que va a tener un efecto directo sobre este coste.
Con todo ello, para poder contrastar la hipótesis de que el tratamiento en
el origen es más barato, es imprescindible tener un cálculo analítico de
los costes de transporte para cada una de las fracciones que permita
conocer su cuantía y establecer un número de recogidas semanales
óptimo.
8.3.3. Costes de Tratamiento.
El PV estimaba un ahorro en el tratamiento de residuos de 262.942,07€ y un
incremento de los ingresos derivados de los materiales reciclables de
272.1754,76 €, lo que ascendía a un ahorro total de 535.096,83€. Sin embargo,
los desajustes en la imputación de los gastos de transporte, la no aplicación del
PAP en todos los municipios y la falta de una planta de tratamiento de
biorresiduos propia, está originando que el ahorro real, sea de 108.403,11€
(gráfico 18).
Gráfico 18: Reajuste de los costes y ahorro del sistema.
Fuente: elaboración propia.
AMAIA ELKANO GARRALDA.
En lo relativo a los costes de tratamiento, la diferencia está en dos cuestiones
principales:
-
La introducción en nuestro cálculo de los costes relativos al transporte, y
la aplicación de un coste de tratamiento de 62,11€/tn en lugar del 80,45
anterior.
-
Los costes originados por el transporte de la fracción orgánica a la
planta de Mendigorria. El PV no preveía este transporte (porque
proponía una planta de fracción orgánica en la propia Sakana) y
consideraba una cantidad mucho mayor de biorresiduos, lo que
disminuiría el coste por trayecto.
Como muestra la tabla 14, el coste de tratamiento real para cada una de las
fracciones es mayor al estimado. Destaca el coste de tratamiento de
biorresiduos que sobre una estimación de 61,25€ en una potencial planta de la
MS, el coste real está siendo de 170 €/tn. Esto se debe a que el 64% del coste
de esta fracción está destinado a pagar su transporte52.
Tabla 15: Costes estimados del tratamiento del nuevo sistema
COSTES DE
TRATAMIENTO
rechazo
orgánico
papel
envases 1ª
tn/año
3.841,27
concepto
coste /
ingreso €
unidad
transporte
792,20
€/viaje (3
semanales)
tratamiento
62,11
€/tn
transporte
200
tratamiento
61,25
286,10
971,44
1.942,88
Total
Total
415,50
66,57
€/viaje (2
semanales)
€/tn
€/tn
€/tn
total € por
fase
total coste
por
fracción, €
123.583,96
362.155,15
238.571,19
31.200,00
48.723,63
17.523,63
403.633,32
403.633,32
129.337,52
129.337,52
Fuente: elaboración propia.
52
Se han considerado 2 viajes semanales de biorresiduos a Mendigorria que son el número de recogidas
principales de este residuo en la modalidad PAP. Y 3 viajes semanales para el rechazo y resto, ya que en
los municipios de Irurtzun y Altsasu se recoge 4 veces por semana.
129
AMAIA ELKANO GARRALDA.
En lo referente a los ingresos provenientes de las fracciones de papel y
envases, el cálculo se ha realizado en base a los precios establecidos
para el año 2011. Esta estimación puede no ser muy real debido a la
volatilidad del precio del papel y cartón y que el precio de envases es
diferente para los recogidos mediante el PAP. Sin embargo no se ha
tenido acceso a datos actualizados y se ha considerado el mismo precio
para todos los envases.
Gráfico 19: Comparativa de coste de
tratamiento estimado y reajustado
Fuente: elaboración propia
En definitiva, los costes reales variarán principalmente en función del
número de trayectos que se esté haciendo para las fracciones de resto53 y
biorresiduos y de los precios relativos a las fracciones orgánicas. Ello
provocará el aumento o disminución del ahorro.
Otra cuestión bien importante es el sujeto que percibe dicho ahorro. Hasta
ahora todo el coste de tratamiento lo asumía el CRUN, sin embargo, en base a
este nuevo sistema la MS se hace cargo del transporte y tratamiento de los
biorresiduos, así como del transporte de rechazo, sin que por el contrario, haya
recibido ninguna reducción en la tarifa a pagar al CRUN. Este ente está
53
En estos envíos de resto se incluye el rechazo del PAP recogido una vez por semana.
130
AMAIA ELKANO GARRALDA.
cobrando la misma cantidad, alrededor de 542.054,20€ por el tratamiento de
2.896tnmenos residuos (un 42,9% menos).
Por otra parte, hay que imputar a los costes de tratamiento, los relativos
al compostaje comunitario. Como ya se ha mencionado, la MS recoge, una
vez transcurrido el primer periodo, el compost generado en las composteras
comunitarias para depositarlo en pilas y que se termine de hacer. Este
tratamiento y posterior devolución a los vecinos, suponen un coste añadido
para la MS. Hasta ahora, estas labores se incluyen en la jornada laboral
ordinaria de los trabajadores como “otras tareas a realizar”. Sin embargo, sería
conveniente contabilizar el coste de realización de esta tarea en personal,
vehículos, tiempo, etc.
8.3.4. Conclusiones sobre la eficiencia.
El cálculo de la eficiencia de este sistema se basa en dos rendimientos
principales: el ahorro económico en el conjunto del proceso y la mejora en los
resultados de reciclaje y medioambientales.
El ahorro económico no se puede calcular en este momento, debido a la falta
de datos reales sobre el sistema. Sin embargo, las críticas hechas a su
estimación inicial, pueden contribuir a realizar un cálculo más ajustado y
aumentar la información para la toma de decisiones. Unido a ello, será
importante destacar el sujeto que está percibiendo el ahorro económico –si es
la MS o el CRUN- y ajustar la contribución económica de cada uno.
La mejora del reciclaje e impacto medioambiental, no es cuantificable
económicamente.
Se
podrían
estimar
las
posibles
sanciones
por
incumplimiento de la ley, pero en cualquier caso, no los efectos de disminuir los
residuos y mejorar la recogida selectiva.
Por lo tanto, el rendimiento de esta política pública, será la
combinación de factores económicos y contribución al mantenimiento
del “valor social” de salud humana y medioambiente, respecto de los
costes necesarios para lograrlo.
131
AMAIA ELKANO GARRALDA.
9. VALORACIÓN
DE
LA
POLÍTICA
Y
JUSTIFICACIÓN
DE
LA
INTERVENCIÓN.
La valoración más general a la totalidad del estudio es la propia juventud
o carácter naciente de la política pública. Esta se encuentra en el inicio de
su ciclo de vida y en este sentido, se concluye que el resultado o
producto actual de la política pública, no es un producto finalizado y
consolidado, sino que todavía está en proceso de modificación y
perfeccionamiento.
Sin haber transcurrido un año desde que se inició, todavía no se ha elaborado
una evaluación que integre todos los aspectos importantes de la misma. Los
acuerdos moratorios firmados entre la MS y los Ayuntamientos de Irurtzun y
Altsasu, no excluyen de manera definitiva la aplicación del PAP en estos
municipios sino que establecen las condiciones para entablar su negociación y
posible aplicación. Además, no se han alcanzado parte de los objetivos
establecidos en el PE, como son la creación de una planta de tratamiento de
biorresiduos o la renegociación de los convenios firmados con otros
organismos. Por todo ello se considera que el resultado actual no es un
producto finalizado de la política, sino que todavía está en fase de expansión e
implementación.
Sin embargo, son destacables los buenos resultados obtenidos por la MS.
En un periodo de seis meses y aplicando un cambio de sistema de
recogida solo al 52% de la población, ha conseguido doblar su tasa de
recogida selectiva hasta el 46% y reducir su fracción rechazo en 1.448tn.
El análisis mensual de muestra una mejoría conforme avanza su
aplicación por lo que anualmente, la mejora podría ser más que
proporcional.
Sin embargo, el carácter incipiente de la política, hace que todavía requiera de
unos reajustes y expansión de las medidas a aquellas cuestiones que hasta
ahora no han sido prioritarias. En base a todo lo mencionado en el análisis de
los resultados, pueden extraerse las siguientes conclusiones:
132
AMAIA ELKANO GARRALDA.
1. El mantenimiento del modelo antiguo está afectando a los
resultados de la recogida selectiva y al volumen de la fracción resto
enviada a Culebrete.
El 70% del rechazo/ resto54 generado proviene de Altsasu e Irurtzun, cuya
población es inferior al 50% del total. Este resultado provoca que la MS no
alcance a cumplir el objetivo de vertidos establecido por el RD1481/2001
aunque haya mejorado considerablemente sus resultados. Además de ello, le
obliga a realizar servicios de recogida específicos para estos municipios y
mantener el mismo número de envíos semanales a la planta de Culebrete. Por
lo tanto, además de dificultar la operatividad de la recogida y encarecer el coste
de transporte, no fomenta la posición de la MS para una posible renegociación
de las tarifas con el CRUN.
2. El modelo mixto no está alcanzando todo su potencial en lo relativo
a la recogida selectiva y la fracción rechazo se está usando como
vía de “desahogo” de residuos reciclables o biodegradables.
Este es el sistema que mayor inversión ha requerido y sin embargo sus
resultados en la fracción rechazo, se asemejan más a los del modelo antiguo
que al PAP. Además el tratamiento del compostaje comunitario está
suponiendo un coste no previsto para la MS. A la espera de los datos
definitivos, sí puede ser que este modelo sea más óptimo para recoger los
residuos que el PAP debido a la baja población y diseminación de los
municipios. Sin embargo, los resultados de reciclaje deberían ser mayores.
3. Los indicadores de monitoreo, costes y resultados, pueden imputar
los costes de transporte de los residuos y el tratamiento del
compostaje comunitario como conceptos específicos.
Incorporando los gastos de transporte para cada envió, se podrá estimar el
número de viajes óptimo para cada una de las fracciones y una comparación
más real entre los posibles lugares de tratamiento. Actualmente no se están
especificando los costes de tratamiento del compostaje comunitario sino que se
integran en las “otras tareas” que realizan los trabajadores de recogida. Insertar
54
En este caso se envían el resto de los contenedores verdes de Altsasu e Irurtzun, a la vez que la
fracción rechazo del modelo PAP y mixto.
133
AMAIA ELKANO GARRALDA.
los costes de compostaje comunitario como un coste específico puede ayudar
a dimensionar el gasto para una futura ampliación del servicio.
Por otra parte la MS no está haciendo seguimiento del nivel de
(in)cumplimiento de la ley de vertidos ya que no contempla el cálculo de los
residuos que son vertidos (no reutilizados). Esta una cuestión fundamental para
valorar su gestión en tanto que la ley le impone resultados cuantitativos
máximos.
4. En vista del alto coste del transporte de los biorresiduos a
Mendigorria, es recomendable la construcción de una planta de
tratamiento en la comarca o la búsqueda de un lugar más cercano
al mismo.
Lo que se supone iba a suponer un ahorro en el tratamiento, está generando
más gastos que en el modelo anterior, es decir, separar el orgánico le está
costando a la MS más caro que no hacerlo, debido a coste de transporte.
5. El sistema actual de financiación de la MS y del CRUN en base a la
fase de la que cada uno se encarga ya no es válido.
El fomento del compostaje y el aumento del reciclaje, hacen que el tratamiento
del que es responsable el CRUN sea de diferentes características al vigente
cuando se constituyó y se estableció el modo de pago. Además de ser de
menor volumen, comienza a tener menores materiales reciclables (por lo que
evita la preselección que se hace en Culebrete) y facilita su tratamiento. Por
ello, el criterio de financiación para ambos, ya no se corresponde a la nueva
gestión de los residuos y a los costes con los que cada uno debe cargar. Por
otra parte, es precisa una revisión de los convenios con las empresas de
reciclables para que se adapten a las nuevas características del material.
Estas críticas o conclusiones del análisis realizado, justifican una intervención
en la política del “sistema de recogida de residuos de Sakana” encaminada a
mejorar cuestiones ya en marcha y ampliar el espacio de intervención.
134
AMAIA ELKANO GARRALDA.
10. OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN Y PLAN DE ACCION.
En base a las críticas realizadas en el apartado anterior, se considera la
necesidad de modificar algunos aspectos de la política para alcanzar los
objetivos presentados a continuación. Junto a cada uno de ellos, se especifican
las acciones concretas a realizar y su matriz de ejecución.
1. Aumento de la recogida selectiva en los municipios de Irurtzun y
Altsasu y reducción de la fracción rechazo hasta las 1.931,3tn
marcadas como objetivo por el RD 1481/2001.
En vista del esfuerzo y buenos resultados obtenidos por el resto de municipios,
la reducción de rechazo necesaria para cumplir la ley se imputa casi en su
totalidada estos dos municipios. Entre ambos deberían disminuir el volumen de
rechazo actual en un 70% y aumentar la tasa de recogida selectiva hasta el
65%. Logrando este objetivo de recogida selectiva, la fracción rechazo
disminuiría más incluso del 70%, lo que supondría un resultado mejor al
establecido por la ley.
Por lo tanto, la clave está en establecer los instrumentos apropiados técnica y
políticamente para cada uno de los municipios.
-
IRURTZUN.
Este municipio participó en todo el proceso de implementación de la política y
lo abandonó a un mes de su inicio. Toda la campaña realizada sin embargo, ha
dado sus frutos ya que, manteniendo el sistema antiguo, sus resultados de
reciclaje son mejores que los de Altsasu. Además, el Alcalde es partidario del
PAP, pero debido a la oposición popular no procedió a aplicar el sistema. En
este municipio por lo tanto, hay opciones políticas reales de implantar el PAP.
Sin embargo, en mayo del 2015 se celebraran elecciones municipales, y por lo
tanto, ni el Alcalde, ni la MS estarán dispuestos a volver a generar en los
próximos meses controversia en torno a la recogida de residuos y someter la
cuestión a consulta popular.
Por otra parte, debido a diferentes cuestiones, el acuerdo del 20 de mayo de
2013 entre ambos organismos no se ha ejecutado y hasta el momento no se
han construido las compostadoras comunitarias.
135
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La medida táctica propuesta para este municipio es por lo tanto, ejecutar el
acuerdo entre la MS y el Ayuntamiento de Irurtzun para lograr que la
ciudadanía comience a familiarizarse con las compostadoras y la fracción de
biorresiduos y se mantenga para después de las elecciones municipales, el
posible cambio de sistema al PAP. En vista del número de familias que
participan en el compostaje comunitario en otros municipios, el objetivo para los
primeros 6 meses sería de 400 familias.
Esta estrategia sacrifica una pronta mejora en los resultados de reciclaje
mediante la posible implementación del 5º contenedor –sobre el que en
principio no hay oposición- para poder mantener la oportunidad de volver a
negociar el PAP una vez hayan transcurrido las elecciones. Consideramos que
una vez implantado el 5º contenedor, sería difícil justificar una nueva apertura
del debate sobre e PAP. Además, este municipio supone el 10% de la
población, por lo que su efecto en los resultados, no es tan grande como el de
Altsasu. El valor de esta medida, reside en mantener la oportunidad de volver a
negociar la implantación del PAP, una vez hayan transcurrido las elecciones
municipales.
-
ALTSASU.
En Altsasu, la oposición municipal está exigiendo un nuevo acuerdo para
desarrollar el sistema de recogida de residuos, en el que se implante el 5º
contenedor. Este municipio alberga al 36% de la población de la comarca y en
él no ha habido mejorías en la recogida de resultados después de haber
implantado el sistema en el resto de municipios. Por lo tanto, tomar medidas
que aporten mejoras rápidas es una prioridad para la MS.
En vista de su volumen poblacional y el poder político mayoritario de la
oposición, en este caso la medida a tomar sería la implementación de la
recogida mediante el 5º contenedor discriminado. Es decir, un contenedor
añadido a los 4 actuales para que las personas solicitantes, puedan depositar
en él sus biorresiduos. Se trataría de lograr una participación de 2.200 familias
en el plazo de un año. Esto ayudaría a reducir el volumen de orgánico vertido
en la fracción resto y aumentaría la materia para compostaje. Al ser
discriminado, es más fácil garantizar la calidad del biorresiduo depositado,
136
AMAIA ELKANO GARRALDA.
llevar un cómputo del número de familias que lo realizan y valorar así el nivel
de concienciación ciudadana al respecto.
Esta medida obligaría a la MS a realizar la recogida de una fracción más –la
orgánica- lo que aumentaría sus costes de recogida. Para compensar este
gasto y aumentar la rentabilidad de esta recogida, se propone el fomento del
compostaje doméstico pero no el del comunitario. En vista de los resultados del
modelo mixto donde se aplica este sistema, el compostaje comunitario está
generando un coste no previsto que la MS de momento, no puede compensar
económicamente. Esta restricción de compostaje comunitario podría ser
revisada en base al nivel de participación en el 5º contenedor y compostaje
doméstico.
Para establecer el objetivo cuantitativo de participación en el compostaje
doméstico, habría que conocer el número de familias potenciales con jardín en
su domicilio. En vista de las características del pueblo y que actualmente solo
compostan 57 familias, aumentar el número a otras 100 podría ser un buen
objetivo.
Tabla 16: Matriz de ejecución del objetivo 1.
LOGICA INTERVENCIÓN
Objetivos
aumento selectivo al 65%
disminución rechazo
FUENTES
de
VERIFICACIÓN
1. AUMENTO DE RECOGIDA SELECTIVA Y FRACCIÓN RECHAZO EN IRURTZUN Y
ALTSASU
% de materia recogida
CRUN + empresas de
hasta el 65% en 2016
selectivamente
reciclaje
hasta las 1.931.300 tn en
volumen de rechazo y %
CRUN
2016
de rechazo recogido
objetivo cuantitativo
INDICADORES
1.1. IRURTZUN; aplicación
nº de familias que lo
Ayto Irurtzun y MS.
400 familias en 6 meses
del compostaje
practican
comunitario
1.2. ALTSASU:
nº de familias que lo
Ayto Altsasu y MS.
implementación del 5º
2.200 familias
practican
contenedor
lograr otros 100
nº de familias que lo
participantes *el
1.3. ALTSASU: fomento
Ayto Altsasu y MS.
practican
del compostaje doméstico potencial son los
domicilios con jardín.
Resultados
….
ACTIVIDAD
MEDIOS
COSTE
RECURSOS
Boletines informativos,
campañas de
MS, parte de los
13.500€
sensibilización en Irurtzun diccionarios “QUÉrecursos ya los tiene
DÓNDE”…
y Altsasu
1.1. IMPLEMENTACIÓN DEL COMPOSTAJE COMUNITARIO EN IRURTZUN.
137
AMAIA ELKANO GARRALDA.
adquisición y colocación
de
compostadores
comunitarios
identificación
de
participantes
Formación
participantes
10 Compostadores
comunitarios de 700l.
solicitudes
participación
1.184,5€
de
MS
Ayto Irurtzun
como parte de la labor
Servicio
de los educadores de la
Empleo.
MS
1.2. IMPLEMENTACIÓN DEL 5º CONTENEDORE EN ALTSASU.
de
Talleres formativos
adquisición de
contenedores y
Compra del material
13.500 €
colocación de
contenedores
adquisición de cubos 10l
Reparto del material
13.550 €
identificación de
solicitudes de
administrativo
participantes
participación
llaves o candados para los
2.500 €
contenedores
1.3. FOMENTO DEL COMPOSTAJE DOMÉSTICO EN ALSTASU.
adquisición de
100
compostadores
4.300
compostadoresdomésticos
domésticos
Navarro
MS
MS ya los tiene.
Ayto Altsasu.
MS
MS ya los tiene.
Fuente: elaboración propia.
En ambos casos, la implementación de estas medidas requeriría de acciones
previas para la negociación y acuerdo.
2. Mejora de la recogida selectiva en el modelo mixto hasta alcanzar
sus resultados potenciales.
La recogida selectiva en el modelo mixto ronda el 56%, mientras que el PAP ha
alcanzado el 80%. En base a ello y considerando las diferencias de cada
sistema, se debe establecer el objetivo del 70% de recogida selectiva. En vista
del alto porcentaje de rechazo generado en este sistema, que triplica el
generado por el PAP, la medida tiene que ir encaminada incidir sobre esta
fracción.
Debido a las características de estos municipios, los habitantes depositan sus
residuos en las casetas de aportación construidas al efecto sin restricciones de
horarios o días. Cada vivienda cuenta con una llave para acceder a la caseta y
depositar sus residuos cuando lo desee. Esta facilidad de deshacerse de la
fracción rechazo es la que puede estar provocando estos resultados. Por lo
tanto la propuesta es cerrar estos contenedores salvo el día anterior a su
138
de
AMAIA ELKANO GARRALDA.
recogida. La fracción rechazo en estos municipios se recoge los sábados, por
lo tanto, la medida sería mantener cerrados dichos contenedores hasta la
recogida del viernes y dejarlos abiertos durante 24h. De esta forma se obliga a
los vecinos a mantener el rechazo en su domicilio y separar mejor los
biorresiduos y reciclables.
Tabla 17: Matriz de ejecución del objetivo 2.
LOGICA
INTERVENCIÓN
objetivos
aumento de la
recogida selectiva
cuantitativo
INDICADORES
FUENTES
VERIFICACIÓN
de
2. ALCANZAR EL POTENCIAL DE RECOGIDA SELECTIVA DEL MODELO
MIXTO.
% de materia
hasta el 70 % en 6
CRUN + empresas de
recogida
meses
reciclaje
selectivamente
reducción de recogida hasta los 7kg por
selectiva
persona al mes
volumen de rechazo
generado
CRUN +
caracterizaciones
resultados
….
ACTIVIDAD
COSTE
RECURSOS
cierre de los cubos de candados para 26
rechazo salvo 24h
contenedores
100€
MS
Fuente: elaboración propia.
3. Establecimiento de un sistema/ fórmula de costes e ingresos que
refleje todos los conceptos clave o más influyentes de forma
específica, para poder realizar estimaciones y evaluaciones de
resultado más ajustadas.
Como ya se ha explicado y justificado, los costes de transporte y tratamiento
del compostaje comunitario son costes clave para el seguimiento y valoración
de los resultados. Por eso mismo es imprescindible que la MS los incorpore a
los costes que está imputando y recalcule su presupuesto y estimaciones.
Además debería llevar un seguimiento mínimo del volumen de resto / rechazo
que es vertido en Culebrete –que no se ha podido biometanizar y recuperar-
139
AMAIA ELKANO GARRALDA.
para tener un control sobre su nivel de incumplimiento de la ley. Para ello,
debería lograr la información necesaria y construir un indicador.
Tabla 18: Matriz de ejecución del objetivo 3.
LOGICA INTERVENCIÓN
objetivos
FUENTES de
VERIFICACIÓN
3. INCLUSIÓN DE LOS COSTES CLAVE EN EL
SISTEMA DE CÁLCULO DE COSTES Y
ESTIMACIONES.
INDICADORES
incluir los costes de transporte de residuos
coste del transporte
MS y CRUN
incluir los costes de tratamiento de
compostaje comunitario.
coste del tratamiento
MS y CRUN
realizar un seguimiento del volumen de
rechazo / resto vertido a culebrete, e incluir
un indicador para medirlo
volumen y porcentaje de
rechazo vertido
MS y CRUN
ACTIVIDAD
COSTE
medición de los costes incluidos en cada indicador
medición costes de transporte de
administrativo
biorresiduos
RECURSOS
MS y empresa de
Mendigorría
medición coste de transporte de rechazo /
resto
administrativo
MS y CRUN
costes de tratamiento de biorresiduos
administrativo
CRUN y empresa de
Mendigorria
medición de volumen de rechazo vertido en
culebrete
administrativo
CRUN
Fuente: elaboración propia.
4. Optimización del tratamiento de los biorresiduos mediante la
construcción de una planta en la propia comarca.
Este objetivo sin duda es más ambicioso y de mayor recorrido que los
anteriores. El objetivo sería la construcción de una planta que permitiera tratar
los biorresiduos procedentes del PAP, 5º contenedor (si se implanta en
Altsasu) y la segunda fase del compostaje comunitario.
Si se mantiene la tasa actual por la que la MS considera la generación de
biorresiduos en 135kg anuales por persona y se recogiese esta fracción en
toda la comarca, se lograrían unas 2.900tn de biorresiduos anuales. El PV
140
AMAIA ELKANO GARRALDA.
consideraba el coste de tratamiento de esta fracción en la propia planta de
61,25€, lo que supondría un ahorro para la MS del total del gasto en transporte.
Este volumen potencial de biorresiduos tratados en la propia MS, quizá le
permitiría hasta comercializar el compostaje generado.
El fomento del autocompostaje y compostaje comunitario sin embargo,
reduciría considerablemente esta cantidad. Por otra parte, los valles de Baztán
y Bortziriak, también han comenzado a implantar la recogida selectiva de la
fracción orgánica en algunos de sus municipios, así que pueden ser unos
clientes potenciales. En su conjunto, 17.277 personas viven en las dos
comarcas y actualmente, realizan en la planta de la MS la transferencia de sus
residuos para que sean transportarlos a Tudela. Por lo tanto, los biorresiduos
generados por estas comarcas, también podrían ser tratados en la planta de la
MS.
Las acciones a realizar para poder lograr este objetivo, no son de momento
técnicas y cuantificables, sino que hay que comenzar por aunar a la red de
actores interesados. La MS debe realizar un PV relativo a la construcción de
una planta y comenzar estudiar su ejecución y financiación con las
mancomunidades de Baztan y Bortziri, con el CRUN y podría incluir hasta a la
Agencia de Desarrollo de Sakana. Este plan de viabilidad debería incluir un
estudio del posible mercado de compost y diferentes formas de gestión de la
planta, como una empresa pública, una cooperativa, consorcio o la gestión
directa por la MS. Hay que tener en cuenta que el Anteproyecto de Ley Foral
de Reorganización de la Administración Local de Navarra, prevé crear 6
“Mancomunidades de Interés General” para encargarse de la prestación de
servicios mancomunados, y en él aúna Sakana, Bortziri y Baztan, junto con
otras 3 comarcas(Gobierno de Navarra G. , 2013).
En ausencia de dicho plan de viabilidad, es complicado realizar propuestas de
mejora concretas. Por lo tanto, se proponen las acciones de contratación de un
plan de viabilidad y un calendario para iniciar los contactos y estudiar las
propuestas.
141
AMAIA ELKANO GARRALDA.
5. Ajustar las tarifas y precios de la gestión de residuos a las nuevas
características del sistema.
En vista de que el modelo tradicional de tratamiento se está modificando, la
forma o imputación del coste actual a la MS y el CRUN, ya no es equitativo
para la mancomunidad. Por una parte, el Consorcio sigue recibiendo el mismo
volumen de ingresos, mientras que el rechazo a tratar proveniente de la MS ha
disminuido en un 57%. Mientras que por otra parte, la MS está asumiendo el
aumento del coste de la recogida que permite mejorar los resultados y los
costes relativos al tratamiento de los biorresiduos, sin aumentar su financiación.
El objetivo sería por lo tanto aplicar el criterio de “pago por generación”
recogido en la normativa europea a la tasa que los habitantes deben abonar al
consorcio y no, que esta sea uniforme para todas las mancomunidades. La MS
debería negociar por lo tanto, una reducción de la tarifa que pagan los
ciudadanos considerando, el coste del transporte de residuos55 y el volumen de
rechazo. Además debería dejar abierta la posibilidad a la negociación de otra
disminución relativa a la calidad del rechazo.
En estos momentos la MS no está separando los costes económicos reales de
la recogida PAP y del tratamiento del compostaje. Sin embargo, la propia teoría
del sistema asume que el gasto en la recogida es mayor que con el sistema
ordinario (y que el ahorro proviene del tratamiento). Pues bien, si la MS
consigue un nuevo redimensionamiento de la tasa a pagar al CRUN, podría
aumentar la tarifa actual de los vecinos para hacer frente a sus nuevos gastos,
sin que estos vean aumentada su contribución total.
Para ello, las acciones de la MS deberían ir encaminadas en dos direcciones:
la difusión a la ciudadanía de información sobre el sistema actual de
financiación de cada actividad y la negociación con el CRUN.
-
Tanto para la negociación como para futuras posiciones o acciones que
quiera emprender la MS, es importante que cuente con el apoyo de sus
habitantes, y para ello es imprescindible que conozcan el destino
concreto de las tasas que están pagando. De lo contrario, su esfuerzo
55
El coste de transporte consideraría el número de envíos realizados y no la distancia recorrida.
142
AMAIA ELKANO GARRALDA.
puede no tener repercusiones económicas positivas para ellos o incluso,
afectar a las cuentas de la MS. En el mismo sentido, es importante que
la propuesta que vaya a presentar la MS esté aprobada por la Asamblea
como órgano superior del ente.
-
El Estatuto del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, establece
que “las aportaciones de las demás entidades integradas en el
Consorcio –refiriéndose a las mancomunidades- estarán en función del
destino para el que sean aplicadas” que serán proporcionales a su
número de habitantes56(Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra,
2007). En base a este artículo, la MS podría argumentar que el “destino”
de las aportaciones de sus habitantes, no es el mismo que con el
sistema anterior, ya que el CRUN trata menos residuos provenientes de
esta mancomunidad. En este sentido, la MS debe presentar los
resultados consolidados de su nuevo sistema y que conseguir mejorar
los resultados en los municipios que hoy día no participan en el PAP.
Para fortalecer su posición, debería aunarse con las otras comarcas que
también están comenzando a implantar sistemas de recogida selectiva
más eficaces.
En lo relativo a los convenios firmados con otras organizaciones o empresas, la
MS debe entablar negociaciones para que sus contratos se adapten al nuevo
volumen y calidad de las materias enviadas por la MS.
Este conjunto de objetivos y medidas son las propuestas para lograr mejorar
los resultados del nuevo sistema de recogida de residuos. Es importante
mencionar
que
la
agenda
pública
de
este
curso,
puede
afectar
considerablemente, debido a que en mayo se celebraran elecciones
municipales.
La realización de elecciones municipales supone una renovación en los
miembros de la asamblea y la elaboración de un nuevo Plan Estratégico para
los años 2015-2019. En principio el reparto de poder no se prevé muy diferente
al actual y por lo tanto se presume un nuevo plan en consonancia con el actual.
En cualquier caso, existe la posibilidad de que ocurran cambios más bruscos.
56
El texto menciona expresamente “proporcionales a su respectiva capacidad de voto en el Consejo de
dirección” pero esta proporcionalidad para las mancomunidades equivale a su población.
143
AMAIA ELKANO GARRALDA.
11. CRONOGRAMA.
oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep
ACCIONES
x
realización de la evaluación anual y
consideración de las recomendaciones
1. campaña de concienciacion
reafirmación del acuerdo entre la MS y el
1.1 Ayuntamiento de Irurtzun
x
adquisición y colocación de
compostadores comunitarios
1
identificación de participantes
x
talleres formativos
3, 4 1,2
reparto del material
2,3
inicio del uso
5
inicio de negociación para
valorar la implantación del PAP
realización de propuesta al Ayuntamiento
1.2. de Altsasu sobre el 5º contenedor
negociación y acuerdo
adquisición y colocación de
contenedores
X
x
1,2
3,4
identificación de participantes
reparto de material (llaves y
cubos)
3,4 1,2
3,4
inicio del uso
implantación de compostadores
1.3. domésticos en Altsasu
5
identificación de participantes
3,4
talleres formativos
1,2
reparto de material
3
inicio del uso
disminución de la fraccion rechazo en el
2. modelo mixto
comunicación a los alcaldes y a
los habitantes de los municipios
del modelo mixto del cierre de
los contenedores de rechazo.
compra de candados
inicio del uso
5
3,4
3
1
144
AMAIA ELKANO GARRALDA.
inclusión en los sistemas de cálculo de los
indicadores de transporte y tratamiento
3. de compostaje comunitario
cálculo del coste de cada
actividad
reajuste de los costes y
estimaciones
construccion de una planta de
4. tratamiento en la propia MS.
x
x
convocatoria de concurso para
adjudicación del contrato para
realizar el plan de viabilidad
sobre la construcción de una
planta de tratamiento
1
adjudicación del contrato
x
entrega del estudio
x
debate en la propia MS para la
toma de decisión
inicio de conversaciones con
otras mancomunidades y con el
CRUN
….
reajuste de la tarifa a pagar al CRUN y
necociación de los convenios con otras
5. entidades.
elaboración de propuesta
aprobada en la Asamblea de al
MS.
reporte de resultados el nuevo
sistema al CRUN en base a la
evaluación.
x¿?
¿?
x
x
x
x
inicio periodo de negociación
negociación de los convenios
con las empresas de reciclaje
¿?
x
x
x
x
x
6. evaluación anual
convocatoria de concurso y
adjudicación de la evaluación
inicio de la evaluación
entrega y difusión de la
evaluación
Inicio de la planificación del nuevo Plan
7. estratégico para los años 2015-2019
1, 2, 3,
4, 5
número de semana en la que se
debe realizar la tarea
x
realizable durante todo el mes.
x
x
x
145
x
x
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Con este cronograma, el inicio del 5º contenedor, los compostadores
domésticos en Altsasu y los comunitarios en Irurtzun, se realizaría a la vez, en
la semana del 29 de diciembre. Habría que valorar su retraso una semana más,
si se quiere que el inicio no coincida con la noche vieja y año nuevo.
Por otra parte, hay cuestiones que dependerán de la velocidad con la que se
haga el relevo de los representantes en la Asamblea de la MS, como es la
negociación con el Ayuntamiento de Irurtzun o el debate sobre el Plan
Estratégico 2015-2019.
En lo referido a la negociación con el CRUN, los plazos van a depender de la
receptividad que tenga este organismo. Es por ello que sólo se han señalizado
los pasos que puede dar la MS de manera unilateral.
12. PLAN DE COMUNICACIÓN.
El plan de comunicación es la planeación de la información o mensaje que se
va a transmitir a un receptor –individual o colectivo- considerando sus
características y medios a su alcance. En base a ello, se distinguen la
comunicación interna y externa, definiéndolas de la siguiente manera (Olías de
Lima Gete, 2001):
-
“La comunicación interna es un concepto que engloba todo el proceso
comunicacional que se desarrolla de una manera permanente y
dinámica en el interior de las organizaciones”.
-
La comunicación externa es aquella que “se genera o emite en el seno
de una organización y que va destinada hacia un agente externo que no
tiene dependencia directa respecto a dicha organización”.
Por lo tanto, la primera cuestión es especificar el ámbito interno y externo de la
comunicación. A este respecto, se considera interna toda comunicación
desarrollada entre los trabajadores y responsables de distinto nivel de la MS y
los marcos o vías de funcionamiento. El caso más particular sea quizá la
Asamblea de la MS, donde participan ediles de los Ayuntamientos integrados
146
AMAIA ELKANO GARRALDA.
en ella, en calidad de representantes. Como órgano supremo de la MS, este
marco también se considera interno.
La relación con el resto de agentes como son, Ayuntamientos, empresas, otros
entes públicos, usuarios, etc. son parte de la comunicación externa de la MS.
La MS viene insertando instrumentos de gestión estratégica desde hace casi
10 años. Cada cuatro años realiza una revisión de su Plan Estratégico;
anualmente o cada dos años, realiza una autoevaluación conforme al modelo
EFQM en el que cada vez, aumenta su puntuación; y en 2012 introdujo en su
gestión el Cuadro de Mando Integral. Estos instrumentos proporcionan una
visión de la organización y de la prestación de servicios global, donde la
información y comunicación son ejes clave para el éxito.
Para ello, la MS dispone de un “Plan de Gestión de la Información,
Conocimiento e Innovación” aplicable a todas sus áreas de trabajo y en plena
relación con los procedimientos de “Satisfacción del Cliente” y “Recursos
Humanos”(Mancomunidad de Sakana, a 2012). Por lo tanto, las propuestas
sobre comunicación tanto interna como externa, no se van a referir a la
creación de un plan o instrumentos propios, sino que se van a integrar en
los ya existentes.
12.1.
COMUNICACIÓN INTERNA.
La MS cuenta ya con un plan de comunicación interna en el que se recogen
acciones como, reuniones de lanzamiento y seguimiento del plan de recursos
humanos, reuniones de responsables de servicio y gerencia, reuniones entre el
personal de los servicios, reuniones entre personal y gerencia, remisión de un
boletín informativo, paneles de información, encuestas de satisfacción del
personal, entre otros. Como se ve, son vías de comunicación tanto directas
como indirectas, de sentido vertical u horizontal. El propio EFQM y CMI
además, exigen el establecimiento y seguimiento de indicadores que muestren
la realización real de estas actividades. Por lo tanto, se puede decir que la MS
ya tiene un plan de comunicación interno apropiado.
147
AMAIA ELKANO GARRALDA.
En lo referente a la gestión de residuos, la comunicación de esta área está
integrada en dicho plan. La propia MS consideraba antes de comenzar con su
implementación la necesidad de mejorar la comunicación en este ámbito, y por
ello, aumentó las reuniones de trabajadores con gerencia y el flujo de
información.
Las medidas de mejora propuestas, parten de la evaluación anual del nuevo
sistema. Consideramos que los resultados y valoración de dicha evaluación
van a ser compartidos en toda la organización y más especialmente, con el
área de residuos urbanos. Las acciones sobre el plan de comunicación interno
serían por tanto, la introducción de los nuevos objetivos y propuesta de
medidas a las vías ya existentes. Es decir, la comunicación a los trabajadores
de las nuevas propuestas para Irurtzun y Altsasu, del cierre de los
contenedores de rechazo de la modalidad mixta, de la inclusión de indicadores.
Esta comunicación es de gran importancia porque un nuevo cambio de modelo
va a exigir un redimensionamiento y restructuración del proceso de recogida y
para ello, las aportaciones de los choferes y peones, puede ser de gran
utilidad.
12.2.
COMUNICACIÓN EXTERNA.
En lo relativo a la comunicación externa, la MS la considera en su doble
vertiente: por una parte, realiza encuestas de expectativas y de satisfacción
para conocer la opinión de los usuarios de sus servicios y por otra,comunica
sus propias actividades con el fin de que los habitantes perciban su labor y la
retroalimenten.
En este sentido, la MS utiliza los instrumentos de
encuestas, edición de
boletines informativos una vez por semana a sus 1200 suscriptores, relaciones
permanentes con la prensa regional y el contacto directo mediante las oficinas.
Además realiza envíos de comunicaciones relacionadas con la gestión
medioambiental al Departamento de Medio Ambiente y a la Confederación
Hidrográfica del Ebro, dando cuenta de su actividad relativa a residuos y aguas.
148
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Las medidas de comunicación para la implementación del nuevo sistema de
recogida han sido mucho más directas y abundantes, en tanto que se han
realizado reuniones con los vecinos, exposiciones, talleres y se han abierto dos
oficinas de información.
Para la realización de las nuevas propuestas, se debe incorporar a la
comunicación externa ordinaria, las siguientes acciones.
-
Comunicación a los Alcaldes de las nuevas propuestas respecto a cada
modelo: en el mixto, sobre el cierre del rechazo y en Altsasu e Irurtzu, la
intención de abrir un nuevo periodo de negociación.
-
Comunicación a la ciudadanía: en el caso del los municipios del modelo
mixto, la difusión de un Bando que contengan las razones explicativas
del cierre de los contenedores de rechazo y las nuevas medidas a
aplicar. Para el caso de Irurtzun y Altsasu, será necesario conseguir un
reflejo en la prensa de las negociaciones o acciones que se están
llevando a cabo para que la ciudadanía esté informada y vea la
evolución del proceso.
-
Participación de la ciudadanía: como en el caso del PAP, también en
Irurtzun y Altsasu serán necesarias reuniones del Ayuntamiento (habría
que valorar si solo el Alcalde o también la oposición) y la MS con la
ciudadanía para dar el debate y las explicaciones necesarias.
-
Además se puede valorar la apertura de una oficina de información en
Altsasu.
Por lo tanto, esta propuesta de mejora no incluye un plan de comunicación
propio para introducir las nuevas acciones, sino que las integra en el Plan de
Comunicación interno y externo vinculados a la Gestión.
Otra cuestión es la campaña comunicativa que vaya a acompañar a la
implantación del sistema del 5º contenedor en Altsasu o el compostaje en
Irurtzun. Esta campaña tiene un objetivo propio de persuasión y concienciación
sobre el grupo objetivo, la ciudadanía. Se trata de una medida propia que
busca provocar un cambio en los hábitos de los ciudadanos y no tanto la
transmisión de un mensaje.
149
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Por
ello,
la
campaña
de
comunicación
e
información
para
la
concienciación sobre el reciclaje, se incluye como una medida propia en
el Plan de Acción y no en el Plan de Comunicación.
Por otra parte, entre las acciones relacionadas con el reajuste de las tasas de
gestión de residuos, se ha mencionado la idea de información a la ciudadanía
sobre el destino de sus pagos. Al mismo tiempo que la campaña de
concienciación, se debe explicar la proporción de la tasa que cobra el CRUN y
el coste la actividad que realiza. Se trata de informar a la ciudadanía para que
entienda el modo de financiación actual y puedan comprender el eventual
conflicto entre la MS y el CRUN.
13. EFECTOS DE LA INTERVENCIÓN.
En primer lugar, es de señalar que la intervención propuesta es una
continuación o mejora de las propias medidas ya iniciadas por la MS. Por lo
tanto sus efectos concretos de estas medidas, van a estar relacionados con los
efectos generales de la política.
•
Beneficios
Los efectos beneficiosos de la intervención están relacionados con sus propios
resultados. Una mejora en los resultados de la recogida selectiva y disminución
del rechazo puede incentivar a otros municipios a realizar cambios en sus
sistemas de recogida. Si además la MS confirma la hipótesis del ahorro del
tratamiento de los residuos en el origen o lo más cerca posible, puede ser que
esta lógica se aplique a toda la gestión de residuos en Navarra y no se siga
realizando el “turismo de residuos” que se viene haciendo hasta ahora. Esto
podría provocar incluso, una restructuración de las organizaciones relacionadas
con la gestión que garantice un tratamiento más óptimo.
La obtención de un volumen de rechazo menor al marcado como objetivo por la
ley, podría ser un fuerte argumento para descartar la construcción de nuevas
incineradoras de residuos.
150
AMAIA ELKANO GARRALDA.
•
Riesgos.
El riesgo principal de las medidas planteadas, está en la necesidad de acuerdo
sobre las medidas para las que la MS requiere el compromiso de otras
instituciones. Es decir, se trata de la implantación del 5º contenedor o la
renegociación de las tarifas con el CRUN. La necesidad de acuerdo con ellos
es un riesgo que condiciona los propios resultados de la política y su viabilidad
económica respectivamente.
Además, existe el riesgo de que la implementación del 5º contenedor en
Altsasu, provoque en Irurtzun una demanda hacia el mismo modelo y se
reclame su aplicación, excluyendo definitivamente la opción del PAP.
•
Resistencias.
Las resistencias con las que se va a encontrar la MS provienen de la
ciudadanía y de otros organismos públicos.
La ciudadanía de los municipios del modelo mixto, se van a negar al candado
de sus contenedores de rechazo, ya que habían tenido una situación más
favorable que el resto de habitantes. Los vecinos de Altsasu por su parte,
puede que se opongan al cambio de sistema (aunque sea al 5º contenedor) si
no se realiza una consulta vinculante al respecto.
A nivel institucional, la MS va a chocar con el CRUN, en tanto que quiere
reducir las tasas que le pagan sus vecinos. Puede ser que la Mancomunidad
de la Ribera, propietaria de la planta de tratamiento de la fracción rechazo,
también se aliene con el CRUN, para garantizar el mantenimiento de su
explotación.
Y por último, que el GN y Cementos Portland Valderrivas de Olazti, continúen
realizando y ejecutando acuerdos para la quema de residuos en su planta. Los
efectos medioambientales en el aire y entorno natural de la zona podrían ser
muy negativos incluso para la salud de las personas. Esto podría provocar un
descontento entre la población en tanto que su esfuerzo por mejorar el
medioambiente, se ve directamente coartado por la incineración de residuos de
otras comarcas. Esta situación podría generar un conflicto de mayores
151
AMAIA ELKANO GARRALDA.
dimensiones si los comerciantes, ganaderos, deportistas y hosteleros de la
zona podrían pasan a tomar posiciones de actores activos.
•
Efectos secundarios no deseados.
Es complicado prever los efectos secundarios sin conocer la evaluación anual
de la política. Lo que parece ser evidente es que el coste de la gestión de
residuos que está haciendo la mancomunidad está resultando más grande que
el previsto y que de momento no ha conseguido aumentar en la misma
proporción sus ingresos. De confirmarse esta cuestión y si su tendencia se
mantiene, la implantación de este sistema podría afectar a los presupuestos de
las otras áreas de acción de la mancomunidad.
La reducción de los otros servicios o la insatisfacción ciudadana con el PAP,
puede provocar que parte de los ciudadanos que votaron a Bildu, no lo hagan
en las siguientes elecciones. La relación entre esta política y Bildu, y la
oposición tan marcada que ha hecho NaBai, puede provocar el desgaste a la
primera coalición. Esta será una cuestión que se podrá comprobar en las
próximas elecciones municipales.
14. PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN.
Se desconoce el tipo de evaluación anual que va a realizar la MS respecto al
primer año de vigencia del sistema. En este caso, junto con las medidas
recomendadas para alcanzar los objetivos establecidos, se incluye la siguiente
propuesta de evaluación.
Dentro de un año, los representantes y el presidente de la MS cambiarán en su
mayoría a raíz de las elecciones municipales de mayo y junto a ello,
procederán a realizar el PE para los años 2015-2019. En él, una cuestión de
gran controversia será sin duda, la gestión de residuos y los resultados de los
modelos aplicados. Más aún si para entoncesestá abierta la negociación con el
CRUN y la planeación de la construcción de la planta de tratamiento. Por eso
mismo, será necesario contar para esas fechas con una evaluación del sistema
de recogida de residuos.
152
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Los objetivos explícitos de la misma serán conocer los resultados y efectos del
sistema plural puesto en marcha por la MS, validar o no su hipótesis de
intervención y causal, y establecer las mejoras a realizar. Sus objetivos
implícitos, serán reforzar la posición de la MS –en tanto que los resultados le
favorezcan- ante los actores con los que debe negociar. Por lo tanto, a priori,
se puede considerar el uso de la misma como instrumental y persuasivo.
La unidad de evaluación será “el Sistema de Recogida de Residuos de la
Mancomunidad de Sakana” desde su inicio en julio del 2013 hasta julio de
2015. Por lo tanto, comprenderá el periodo estudiado en este análisis, en el
que se mantiene el modelo antiguo y 6 meses de aplicación del 5º contenedor.
Para todo ello, es importante que se inicie cuanto antes el estudio evaluativo, y
que se recojan desde ahora los datos e indicadores necesarios para realizarlo.
En base a los objetivos que se plantean para esta evaluación, su neutralidad es
vital. Que los hallazgos de la evaluación no sean tachables de subjetivos o
sesgados, es de suma importancia para lograr un refuerzo de la posición y
reivindicaciones de la MS. Así lo afirma Bustelo en su artículo sobre las
tipologías de evaluaciones (2001):
“Los procesos de evaluación externa gozan normalmente de una mayor
credibilidad externa y de una mayor probabilidad de ser objetivos (en el
sentido de ausencia de sesgos, por el hecho de que el agente evaluador
se sitúa externamente y puede situarse desde todas las diferentes
perspectivas de los distintos grupos y personas implicadas en el
programa evaluado)...”.
Por eso mismo, la evaluación debería ser realizada por un agente
externo.
En vista de que durante este periodo de estudio la política estará todavía en su
fase de adaptación –faltaría la renegociación con Irurtzun y el análisis de los
resultados del 5º contenedor para validarlo o desechar el modelo- la evaluación
será de tipo formativo. El propio uso instrumental de la política, mantiene la
oportunidad de incluir las modificaciones recomendadas por la evaluación.
153
AMAIA ELKANO GARRALDA.
La evaluación analizará la política en su fase de resultados. Sin embargo, será
importante que valide o no las hipótesis de intervención y causal, ya que son
claves para el mantenimiento de las líneas generales de intervención de la
política. Es decir, se trata de que contraste la “teoría de programa” o creencias
subyacentes de la política (Bustelo Ruesta, 2001).
Por lo tanto, la evaluación se realizará durante el transcurso de la propia
política pública, categoría que algunos incluyen en la tipología de ex post facto
y otros autores la denominan in via (Bustelo Ruesta, 2001).
El agente evaluador será quien determine la totalidad de stakeholders que se
deben considerar. De momento, establecemos como destinatarios o posibles
usuarios de la evaluación a los siguientes actores: la propia MS y sus
trabajadores; los habitantes de la comarca; el comercio, hostelería e industria
de la zona; las empresas de reciclaje con las que trabaja la MS, otras
mancomunidades y el CRUN.
La pregunta a la que debe responder la evaluación es la siguiente:
-
Si el sistema plural de recogida de residuos en la comarca está logrando
todo su potencial en mejora de recogida selectiva y disminución de
rechazo.
La labor del equipo evaluador sería responder a esta cuestión en base a los
criterios de eficacia, eficiencia, impactos, pertinencia, cobertura y viabilidad y
en base a ellos, realizar un juicio y recomendaciones. Se ha valorado la
posibilidad de realizar esta última fase mediante un proceso participativo, pero
si un objetivo importante de la MS es lograr un resultado imparcial, es más
recomendable que todo el producto de la evaluación sea fruto de un agente
externo.
Sin embargo, eso dota de mayor relevancia a la fase de comunicación y
difusión de los resultados, en la que el equipo evaluador y la MS deberán
realizar un plan conjunto para dar a conocer y trabajar sobre el resultado de la
evaluación (en otoño de 2015 aproximadamente).
Con ello, se cerraría el ciclo del Plan Estratégico 2011-2015 en lo que se
refiere al eje de gestión de residuos y se tendría suficiente información
154
AMAIA ELKANO GARRALDA.
para elaborar el siguiente y fortalecer la posición en las negociaciones
con otros agentes en torno a la financiación del tratamiento de los
residuos.
155
AMAIA ELKANO GARRALDA.
15. CONCLUSIONES.
En base a este análisis “Sistema de Recogida de Residuos de la MS” realizado,
se puede decir que se trata de una política joven, en sus primeros meses de
vida y sometida todavía a ajustes de aplicación. El más importante sin duda, el
territorio sobre el que se expanda; y en este sentido, los acuerdos de moratoria
firmados con dos de los ayuntamientos más grandes de la comarca, dejan
prever nuevas negociaciones sobre la política. En cualquier caso, el
diagnóstico de resultados sobre la misma, ha demostrado su efectividad y
eficacia, en tanto que en un semestre, ha logrado reducir a la mitad el rechazo
generado y aumentar al doble la recogida selectiva.
En lo relativo a la eficiencia del sistema, todavía no se pueden sacar grandes
conclusiones, debido a la falta de datos con los que se ha contado. Sin
embargo, el estudio sí parece indicar una reducción de costes en el tratamiento
y un ahorro potenciado por el aumento del material reciclable. Sería necesario
por lo tanto, tomar en cuenta los ajustes propuestos en este estudio para
calcular al efectividad real del sistema. Además, esto ayudaría a identificar la
fase en la que se está produciendo el ahorro y por lo tanto, la entidad que
merece recibirlo.
Es decir, este sistema que fomenta la acción sobre las primeras fases de la
gestión de residuos e intenta tratarlos en el lugar más cercano posible al
origen, supone una transformación de la gestión de residuos realizada hasta
ahora. Esta transformación puede originar cambios en las funciones de los
actores involucrados en la actualidad, como el Consorcio de Residuos Urbanos
de Navarra, que deberían trasladarse a una nueva lógica de tarifas y
financiación.
Con todo ello, parece que la Mancomunidad de Sakana ha logrado implantar el
sistema de manera exitosa, superando los obstáculos de politización que
estaba sufriendo el puerta a puerta, el conflicto con el GN relativo a la
incineración de residuos y las continuas críticas que realiza la oposición a la
gestión de Bildu.
156
AMAIA ELKANO GARRALDA.
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160
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ANEXO I: EL RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN LA COMUNIDAD FORAL
DE NAVARRA.
A continuación se pretende dar una breve explicación sobre la gestión de
residuos en Navarra y el recorrido que realizan hasta llegar a su reutilización,
reciclaje o eliminación.
Cada una de las 12 mancomunidades realiza la recogida en su comarca y
posteriormente lleva los residuos a las 3 plantas de transferencia existentes. De
las plantas de transferencia se llevan los residuos a las plantas de tratamiento
específicas (como de envases y orgánico, si hay esas fracciones), o a la de
Tudela para realizar la selección de envases, biometanización o eliminación en
vertedero.
Figura 5: Recorrido de los residuos en Navarra.
RECOGIDA SELECTIVA: a
cargo de cada una de las
mancomunidades.
Envío directo a
empresas de
reciclaje
especializadas.
Envío a planta de
triaje de Peralta,
propiedad de la
mancomunidad de
Traslado de los residuos a
las PLANTAS DE
TRANSFERENCIA DE
Sangüesa, Sakana y Zona
Media.
Envío a plantas de
tratamiento para
el compostaje
Traslado a las plantas de
tratamiento para:
Orgánico
Resto
Envases
Vidrio.
Papel y
cartón.
Otros.
1º selección de envases.
2º biometanización.
3º zona de vertido.
161
AMAIA ELKANO GARRALDA.
Figura 6: Mapa de las mancomunidades y gestión de residuos de Navarra.
Fuente: (Gobierno de Navarra, 2011, pág. 30)
162
AMAIA ELKANO GARRALDA.
ANEXO II: SITUACIÓN ECONÓMICA DE LA MS EN 2012.
A continuación se presentan una serie de datos sobre la situación financiera y
presupuestaria de la Mancomunidad de Sakana. Los provienen de un estudio
de la Cámara de Comptos de Navarra. Este tribunal de cuentas elaboró en
2012 un informe fiscalizador de las cuentas de la MS y son suyos los extractos
expuestos a continuación.
Este es el balance de situación que presentaba la mancomunidad al cierre del
ejercicio del año 2012.
Tabla 19: Balance de situación a 31 de diciembre de 2012.
Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 12).
Con ello, en lo referente a la opinión general sobre la fiscalización de las
cuentas de la mancomunidad, la Cámara de Comptos afirmaba que:
“En el año 2012 la mancomunidad presentaba una situación
financiera saneada, dado que generó ahorro de recursos ordinarios,
una vez financiados los gastos corrientes, tenía capacidad de
endeudamiento de hasta el 13,55 por ciento de sus ingresos corrientes y
disponía de un remanente de tesorería de 551.067 euros para financiar
gastos en el ejercicio 2013” (Cámara de Comptos, 2012, pág. 9).
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AMAIA ELKANO GARRALDA.
A continuación se presentan las cuentas del presupuesto general y la
liquidación presupuestaria para cada uno de los conceptos, en función de su
clasificación económica y orgánica.
Tabla 20: Obligaciones reconocidas por la MS en 2012.
Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 19).
En estos gráficos destacan las partidas dedicadas a las inversiones
reales en la clasificación económica, con porcentaje de ejecución del
20% y la partida de residuos en la orgánica, que supone un 39% de las
obligaciones totales de la MS.
Este bajo nivel de ejecución del
presupuesto se debe a que la MS introdujo en 2012 el presupuesto
necesario para modificar el cambio de sistema de recogida pero su
ejecución principal no se dio hasta el año 2013.
La siguiente tabla, corresponde a los ingresos por tasas y precios públicos
recibidos por la MS gracias a los servicios que presta.
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AMAIA ELKANO GARRALDA.
Tabla 21: Ingresos por tasas y precios públicos 2012.
Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 26)
Como se refleja en la tabla, la tasa de los residuos es la más ingresos
supone para la mancomunidad.
Además de estos ingresos, la MS recibe transferencias corrientes y de capital
de otras entidades públicas, como las que se reflejan a continuación.
Tabla 22: Ingresos por transferencias.
Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 27)
En esta tabla se ha resaltado la partida que recibe la mancomunidad del
CRUN debido a los gastos que ésta soporta por la gestión del muelle de
carga y descarga de residuos, construido por el consorcio en
instalaciones de la mancomunidad.
El destino o concepto del resto de transferencias no las hemos podido
conocer y es que las transferencias destinadas a la gestión de residuos
están unidas a las del resto de servicios delegados en la mancomunidad.
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