Fortalecimiento del Alto Gobierno - siare

EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN GUATEMALA
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Miguel Ángel Zea
Introducción
El presente documento contiene el informe del estudio de caso de Guatemala, sobre la investigación
“Fortalecimiento del Alto Gobierno para el Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas”, el
cual fue realizado de conformidad con la Guía para el estudio de casos elaborada por el CLAD (CLAD,
2011).
El objetivo general de la investigación es contribuir a determinar cuáles son los nuevos roles,
estructuras, sistemas de información y comunicación, y formas de coordinar que son actualmente
necesarios para maximizar la eficacia del Alto Gobierno, así como identificar las buenas prácticas que
pueden dar cuenta de ellos. En función de este objetivo general, el estudio busca responder las
preguntas siguientes:
1. ¿Qué papel juegan los diversos mecanismos y arreglos institucionales empleados por los
países, para apoyar la toma de decisiones y formación de la agenda del Presidente/Consejo de
Ministros? ¿Cuáles han mostrado mayor eficacia?
2. ¿Cuáles estructuras han resultado idóneas para el desarrollo de la labor tecno-analítica,
compatibilizándola con los valores del Presidente?
3. ¿Qué factores inciden en que los sistemas de seguimiento y evaluación de las políticas
públicas y de la agenda gubernamental proporcionen efectivamente retroalimentación a los actores
pertinentes?
4. ¿Qué arreglos y capacidades han resultado más eficaces para lograr la coordinación y
estructuración coherente de políticas y programas, así como su comunicación con la sociedad?
5. ¿Qué lecciones teóricas y prácticas se pueden deducir de la investigación y qué sugerencias se
pueden proponer para maximizar la eficacia del Alto Gobierno, así como para apoyar esfuerzos
similares en otros países de la región?
El objeto de estudio que delimita el alcance de esta investigación es el Alto Gobierno, buscando
conocer sus modos de organización, procesos y herramientas para el cumplimiento de las funciones que
le son inherentes, así como identificar las mejores prácticas en torno a ellos. A los efectos de esta
investigación, el “Alto Gobierno” comprende al Presidente y al conjunto de entes que proporcionan un
apoyo directo a la Presidencia para el desempeño de su función de gobierno, bien sean
Vicepresidencias, Jefaturas del Gabinete de Ministros, Presidencias de los Consejos de Ministros,
Ministros o Secretarías de la Presidencia (CLAD, 2011: 4).
En Guatemala el sector público se integra genéricamente por las siguientes instituciones
(ONSEC, 2012): Organismo Legislativo; Organismo Judicial; Organismo Ejecutivo (Presidencia de la
República y sus dependencias adscritas, incluyendo secretarías, ministerios de Estado y entidades
descentralizadas y autónomas); Órganos de control político (Procuraduría de los Derechos Humanos y
Tribunal Supremo Electoral); Órganos de control jurídico-administrativo (Corte de Constitucionalidad,
Ministerio Público, Contraloría General de Cuentas, Instituto de la Defensa Pública Penal, Procuraduría
General de la Nación, Registro General de la Propiedad); y Municipalidades.
El Organismo Ejecutivo está integrado por los ministerios, secretarías, dependencias,
gobernaciones departamentales y órganos que administrativa o jerárquicamente dependen de la
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Doctorando en Investigación Social por la Universidad Panamericana de Guatemala y Maestro en Desarrollo por la
Universidad del Valle de Guatemala. Consultor y catedrático sobre formulación y evaluación de proyectos para
organizaciones de desarrollo e instituciones educativas nacionales e internacionales.
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Presidencia de la República. También forman parte de él, las comisiones temporales, los comités
temporales y los gabinetes específicos (Congreso de la República, 1997).
La autoridad administrativa superior del Organismo Ejecutivo es el Presidente de la República,
quien actúa siempre con los ministros en Consejo de Ministros o separadamente con uno o más de
ellos, en todos los casos en que de sus actos surjan relaciones jurídicas que vinculen a la administración
pública (Congreso de la República, 1997).
De lo anterior puede desprenderse que el Alto Gobierno de Guatemala está conformado por cinco
instituciones superiores (Presidencia y Vicepresidencia, Gerencia de la Presidencia, Consejo de
Ministros y Gabinetes Específicos), el Ministerio de Finanzas Públicas (de los 13 ministerios existentes
hasta 2011), la Secretaría General de la Presidencia, la Secretaría Privada de la Presidencia, la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, la Secretaría de Comunicación Social, la
Secretaría de Análisis Estratégico, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y la
Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad (de las 15 secretarías existentes) y por 16
comisiones y comisionados presidenciales. En el primer capítulo, se describe con detalle la estructura
del Alto Gobierno.
Metodología
La metodología utilizada para realizar el estudio comprendió las etapas de planificación, recopilación
de información, procesamiento y análisis de la información, presentación de resultados, validación y
conclusiones.
La etapa de planificación incluyó las actividades de adaptación de instrumentos, selección de la
muestra e identificación de fuentes secundarias.
a. Adaptación de instrumentos. Con base en las “Preguntas guías para el trabajo de campo”
contenidas en la Guía para los estudios de casos (CLAD, 2011), fueron adaptados los cuestionarios
para entrevistar a los actores, en función de su ubicación institucional. También se decidió sobre las
preguntas que podían ser contestadas a través del análisis de documentos oficiales y monografías, así
como sobre los elementos que se verificarían luego con los expertos del sistema.
b. Selección de la muestra. Fueron entrevistadas 12 personas, cuyos nombres, tipos de institución
y razones de selección se incluyen en el Anexo 1. Aun cuando ello no incidió en la validez del estudio,
debe resaltarse la dificultad que se tuvo para lograr las entrevistas, pues el período del estudio coincidió
con las elecciones presidenciales, así como con la transición entre la administración de Álvaro Colom y
la de Otto Pérez Molina. Esta situación también influyó en la disponibilidad de los entrevistados para
brindar la información solicitada, en condiciones de completa libertad.
c. Identificación de fuentes secundarias. Además de las entrevistas, fueron consultadas varias
fuentes de información secundarias tanto oficiales como no oficiales.
La etapa de recopilación de información incluyó las actividades de revisión documental,
entrevistas individuales en profundidad y observación no participativa.
a. Revisión documental. Mediante esta actividad se revisaron los documentos identificados como
fuentes secundarias, así como otros que se fueron obteniendo durante la realización del estudio.
b. Entrevistas individuales en profundidad. Mediante esta técnica se aseguró la cobertura de
todos los temas incluidos en las “Preguntas guías para el trabajo de campo”. Asimismo permitió llevar
el itinerario de los temas planteados, facilitó el establecimiento de los canales de comunicación, la
delimitación del discurso y la atención al testimonio de los entrevistados.
c. Observación no participativa. La observación no participativa permitió caracterizar el entorno
físico y social en el que se desenvolvían los entrevistados, así como describir las interacciones de éstos
con otros actores participantes.
La etapa de procesamiento y análisis de la información comprendió las actividades de
almacenamiento, transcripción y elaboración de matrices de análisis y comparación de la información.
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a. Almacenamiento de la información. Mediante esta actividad se grabaron las respuestas dadas
durante las entrevistas en profundidad. Estas grabaciones, en su mayoría, fueron trasladadas a formato
MP3, para que pudieran ser escuchadas en cualquier equipo reproductor.
b. Transcripción de la información. Las entrevistas grabadas fueron transcritas literalmente, lo
cual permitió su posterior análisis sistémico. En ambos casos, se pidió el respectivo permiso de los
entrevistados, explicándoles que la confidencialidad estaba asegurada, pues ningún punto concreto
sería identificado con un nombre particular.
c. Elaboración de matrices. La transcripción de las entrevistas permitió elaborar una matriz de
análisis, en la cual se pudo comparar la información proporcionada por los diversos actores. Las
respuestas que este análisis ofreció a las preguntas guía, sirvió de base para escribir el informe del
estudio.
La etapa de presentación de resultados incluyó la elaboración de la visión general de las
dimensiones de análisis, la presentación de detalles empíricos, la identificación de respuestas creativas
y mejores prácticas, la realización de un análisis crítico y el establecimiento de las lecciones
aprendidas.
La etapa de validación comprendió el envío de los resultados a los entrevistados, las reflexiones
críticas de éstos y la incorporación de dichas reflexiones al documento del estudio.
Con base en los resultados obtenidos fue elaborado este informe, el cual contiene seis capítulos.
El primero está dedicado a ofrecer una breve reseña del contexto político-institucional de Guatemala.
El segundo capítulo comprende la estructura del Alto Gobierno, así como su evolución durante los
últimos diez años y la propuesta para la conformación del Ministerio de la Presidencia (Minpres). El
tercer capítulo incluye el círculo de asesoría del presidente, las relaciones de la Ofipres con los
gabinetes, los cambios en el staff presidencial, los mecanismos para conocer la opinión pública, el
centro de prospectiva o unidad estratégica, la inteligencia y resolución de conflictos, entre otros
asuntos. El cuarto capítulo comprende la coordinación de las políticas y los programas, los mecanismos
para gestionar las políticas intersectoriales, la gestión de las políticas transversales, los mecanismos de
la gestión política y las mejores prácticas en la relación del Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso. El
capítulo quinto se refiere a la función de valoración técnico-política de los resultados que van siendo
generados por el Gobierno. El sexto capítulo incluye la identificación de los mecanismos de
comunicación que se utilizan con la sociedad y al interior del gobierno. Finalmente, con base en los
hallazgos y reflexiones, se plantean las conclusiones y recomendaciones en concordancia con los temas
críticos.
I. EL CONTEXTO POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE GUATEMALA
Guatemala tiene una extensión territorial de 108.889 km2 y cuenta con una gran variedad de climas y
ecosistemas, producto de su relieve montañoso. El idioma oficial es el español, pero también existen 23
idiomas mayas y los idiomas xinca y garífuna, lo que expresa su heterogeneidad cultural. Para su
administración, el país se organiza en ocho regiones, 22 departamentos y 334 municipios.
Luego de un período de dictaduras presidenciales (Manuel Estrada Cabrera, 1898-1920, y Jorge
Ubico, 1931-1944), en 1944 se instauró la denominada “primavera democrática”, la cual dio lugar a las
primeras elecciones libres e inauguró un período de diez años de modernización del Estado. Esta etapa
terminó abruptamente en 1954, con un golpe de Estado, a partir del cual se gestó el desarrollo del
conflicto armado interno que afectó a Guatemala desde la década de los sesenta hasta 1996, con la
firma de los Acuerdos de Paz.
Algunas de las características del sistema político guatemalteco durante ese período (Molina,
2007) fueron el mantenimiento de un sistema de exclusión social y económica, participación restringida
de partidos políticos, procesos electorales poco transparentes, partidos políticos caudillistas, población
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sin cultura democrática, irrespeto a los derechos humanos y procesos democráticos interrumpidos por
golpes de Estado, que reformaban o eliminaban la constitución vigente para luego hacer una nueva.
En ese marco se promulgó la Constitución Política de 1985 (Asamblea Nacional Constituyente,
1985), reformada en 19932, que es la que rige el Estado guatemalteco. De acuerdo con su artículo 140,
Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el
goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de gobierno es republicano, democrático y
representativo, conformado por tres poderes separados y cuya subordinación entre sí es prohibida: el
Organismo Ejecutivo, el Organismo Legislativo y el Organismo Judicial.
El poder en el Organismo Ejecutivo es ejercido por el Presidente, el Vicepresidente, el Consejo
de Ministros y por las demás entidades públicas correspondientes a este organismo. El Presidente y el
Vicepresidente son elegidos por un período improrrogable de cuatro años, por medio del sufragio
universal y secreto. La Constitución de la República también establece que el Organismo Ejecutivo es
el encargado de procurar la correcta aplicación de las leyes, para el bienestar común de la población.
El poder en el Organismo Legislativo es ejercido por el Congreso de la República, el cual consta
de un hemiciclo formado por 158 diputados de los diferentes distritos electorales, electos por un
período de gestión de cuatro años mediante sufragio universal y secreto, con posibilidad de reelección
inmediata.
El poder en el Organismo Judicial es ejercido por la Corte Suprema de Justicia, la cual está
conformada por 13 magistrados electos por el Congreso de la República, para un período de gestión de
cinco años. Su función es la de administrar la justicia conforme lo dicte la Constitución y las demás
leyes guatemaltecas.
La nueva Constitución también creó un conjunto de instituciones modernas para el soporte del
sistema político, tales como la Corte de Constitucionalidad y la Procuraduría de los Derechos
Humanos. La primera es el máximo tribunal en materia constitucional y está conformada por cinco
magistrados que velan porque se cumpla la Constitución Política. El Procurador de los Derechos
Humanos es un comisionado del Congreso para defender los derechos humanos establecidos en la
Constitución de la República, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y
convenciones internacionales aceptados y ratificados por Guatemala.
La administración pública guatemalteca consta de dos niveles: (i) el nivel de las secretarías, que
incluye 15 de estas entidades y otras 10 dependencias del Ejecutivo; y (ii) el nivel de los ministerios de
Estado, que comprende 14 de estas instituciones. Asimismo contiene 17 entidades descentralizadas no
empresariales, ocho entidades autónomas no empresariales, dos instituciones de seguridad social, nueve
empresas públicas nacionales, cinco instituciones públicas financieras, 334 gobiernos locales y dos
instituciones municipales, así como siete entidades afines.
De acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo, las secretarías son dependencias de apoyo a las
funciones del Presidente de la República que no pueden ejercer funciones de ejecución de programas,
proyectos ni otras funciones a cargo de ministerios u otras instituciones de Gobierno, con excepción de
la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Los ministerios, por su parte, tienen
autoridad y competencia en toda la República para los asuntos propios de su ramo. Los ministros son
los rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones de cada ministerio y ejercen un
papel de coordinación y facilitación de los sectores bajo su responsabilidad, para lo cual coordinan
esfuerzos y propician la comunicación y cooperación entre las diferentes instituciones públicas y
privadas que correspondan.
Se considera que el Estado guatemalteco es débil, lo cual se manifiesta en su escasa presencia en
2
Las reformas constitucionales de 1993 incluyeron un incremento de nueve a 13 en el número de magistrados de la Corte
Suprema de Justicia; los períodos de cargo para presidente, vicepresidente, y diputados del Congreso fueron reducidos de
cinco a cuatro años; los de magistrados de la Corte Suprema de Justicia de seis a cinco años y los períodos de los alcaldes y
concejos ciudadanos fueron aumentados de dos y medio a cuatro años.
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el territorio en cuanto a cobertura institucional y jurídica, a lo que se suman otros vicios de la
administración pública y del aparato burocrático tales como corrupción, carencia de cuadros técnicos y
otros (Molina, 2007: 22).
También se cuenta con el Tribunal Supremo Electoral (TSE), que es la máxima autoridad en
materia electoral en Guatemala y es independiente, por lo que no está supeditado a ningún organismo
del Estado. Su organización, funcionamiento y atribuciones están determinados por el artículo 121 de la
Ley Electoral y de Partidos Políticos, la cual está vigente desde el 14 de enero de 1986. El TSE fue
creado en 1983 mediante el Decreto Nº 30-83, con el fin de ser el organismo encargado de realizar
elecciones libres y transparentes en Guatemala.
La Ley Electoral y de Partidos Políticos regula lo relativo al ejercicio de los derechos políticos,
los derechos y obligaciones que corresponden a las autoridades, a los órganos electorales, a las
organizaciones políticas y lo referente al ejercicio del sufragio y al proceso electoral.
Las organizaciones políticas reconocidas por la ley, son los partidos políticos, los comités cívicos
electorales y las asociaciones con fines políticos, cuya constitución es libre. Los partidos políticos así
como los comités cívicos electorales pueden coaligarse mediante un convenio celebrado entre ellos,
aunque no puede hacerlo un partido político con un comité cívico. De igual manera, dos o más partidos
políticos pueden fusionarse, con el propósito de que uno de ellos absorba a los demás, para que de la
fusión se constituya uno nuevo.
Los partidos políticos legalmente constituidos son instituciones de derecho público, con
personalidad jurídica y duración indefinida y configuran el carácter democrático del régimen político
del Estado. Sin embargo, estos no se han institucionalizado ni han contribuido a consolidar el proceso
de transición hacia la democracia, por lo que tienen poca permanencia y, por lo tanto, no son capaces
de representar en el largo plazo a sus electores. Esto a su vez afecta el buen funcionamiento del sistema
político, pues se trata de un sistema inestable y voluble (Molina, 2007: 23).
Los comités cívicos electorales son organizaciones políticas de carácter temporal, pues se
conforman una vez se ha hecho la convocatoria a las elecciones y hasta 60 días antes del evento
electoral y quedan disueltos cuando se adjudican los puestos de la elección en la que hayan participado.
Estos comités no tienen paralelo en la región y surgieron como alternativa a los partidos políticos en el
nivel local, con la finalidad de postular candidatos a cargos de elección popular para integrar las
corporaciones municipales.
Las asociaciones con fines de cultura y formación política son organizaciones de duración
indefinida que, sin ser partido político o comité cívico electoral, tienen como finalidad esencial el
conocimiento, estudio y análisis de la problemática nacional.
Al Tribunal Supremo Electoral le corresponde el control y la fiscalización de los fondos públicos
y privados, que reciban las organizaciones políticas para el financiamiento de sus actividades
permanentes y de campaña. El Estado contribuye al financiamiento de los partidos políticos a razón del
equivalente en quetzales de dos dólares de los Estados Unidos de América, por voto legalmente emitido
a su favor, siempre que hayan obtenido no menos del cinco por ciento del total de sufragios válidos
depositados en las elecciones generales.
Para la adjudicación de cargos de elección popular se contemplan tres sistemas: (i) mayoría
absoluta, para los cargos de presidente y vicepresidente, en la cual se declara ganadora a la planilla que
obtiene por lo menos la mitad más uno de los votos válidos; (ii) mayoría relativa, para la adjudicación
de cargos de alcalde y síndicos municipales, mediante la cual es triunfadora la planilla que obtiene el
mayor número de votos válidos; y (iii) representación proporcional de minorías, para adjudicar los
cargos a diputados por la lista nacional y listas distritales, para diputados al Parlamento
Centroamericano y para cargos de concejales de las corporaciones municipales.
La elección del Ejecutivo por mayoría absoluta lleva a la previsión de dos vueltas. Esto implica la
dispersión del voto en la primera vuelta y la conformación de alianzas en la segunda. La legitimidad
inicial del Ejecutivo ha contrastado siempre con el desencanto de la población al final del período, a tal
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extremo que el voto de castigo se ha impuesto y ningún partido político ha logrado mantenerse en el
poder durante dos períodos presidenciales. Este hecho refleja el escaso desarrollo político de los
partidos y un sistema electoral que solamente legitima cada cuatro años el advenimiento de un nuevo
Gobierno, cuya visión alcanza solo al corto plazo, a falta de un proyecto de largo alcance (Molina,
2007: 27).
Para finalizar, debe anotarse que el sistema electoral no ha sufrido modificaciones, pese a que en
los Acuerdos de Paz se recomienda la elaboración de una nueva ley electoral y la reforma del sistema
electoral, para transitar hacia una democracia funcional y participativa. Por ello, las debilidades del
sistema político actual corresponden a una estructura normativa y administrativa que limita la
participación de la población.
II. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DEL ALTO GOBIERNO
Estructura del Alto Gobierno
El Alto Gobierno de Guatemala está estructurado de la forma siguiente: (i) instituciones superiores, (iii)
ministerios de Estado, (iii) secretarías presidenciales, y (iv) comisiones y comisionados presidenciales.
Instituciones superiores
Las instituciones superiores del Alto Gobierno son la Presidencia, la Vicepresidencia de la República,
la Gerencia de la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros y los Gabinetes específicos.
La Constitución Política de la República de Guatemala, en sus artículos 183 y 191, establece
respectivamente las funciones del Presidente y del Vicepresidente de la República. Sin embargo,
legalmente no existe un esquema organizacional para la Presidencia de la República ni se dispone de un
organigrama aprobado para ésta y la Vicepresidencia, aunque ambas incluyen -en su esquema de
funcionamiento- la figura de un gerente encargado de los asuntos administrativos.
Por otra parte, el artículo 195 de la Constitución crea el Consejo de Ministros, el cual “conoce de
los asuntos sometidos a su consideración por el Presidente de la República, quien lo convoca y
preside”. Finalmente, el artículo 18 de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto del Congreso Nº 114973) regula los Gabinetes específicos, entre los cuales se incluyen los siguientes: (i) Gabinete General,
(ii) Gabinete Social Ministerial, (iii) Gabinete Social de Fondos, (iv) Gabinete Económico, (v)
Gabinete de Turismo, (vi) Gabinete de Cooperación, (vii) Gabinete Ambiental, (viii) Gabinete de
Seguridad, (ix) Gabinete de Desarrollo Rural y (x) Gabinete de Reconstrucción Nacional.
Ministerios de Estado
El artículo 193 de la Constitución crea los ministerios de Estado y el artículo 194 define las funciones
generales de los ministros. Por otra parte, la sección cuarta del capítulo III y el capítulo IV de la Ley
del Organismo Ejecutivo (Decreto del Congreso Nº 114-97) crean los ministerios de Estado y
establecen las atribuciones generales y las funciones sustantivas de los ministros de Estado. De los 13
ministerios existentes hasta el año 2011, solamente el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) puede
catalogarse como integrante del Alto Gobierno.
Secretarías de la Presidencia
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Publicado en el Diario Oficial el 12 de diciembre de 1997; reformado por: Decreto Nº 63-98 del Congreso de la República,
Decreto Nº 22-99 del Congreso de la República, Decreto Nº 90-2000 y por el artículo 22 del Decreto Nº 50-2003 del
Congreso de la República (“Ley de la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la
República”), publicado el 28 de octubre de 2003.
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La sección segunda del capítulo III y el capítulo VII de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto del
Congreso Nº 114-97) crean y regulan siete secretarías de la Presidencia, cuyo reglamento orgánico
interno fue aprobado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Adicionalmente, de
acuerdo con el artículo 15 de la citada ley, fueron creadas otras ocho secretarías, cuya regulación y
atribuciones están determinadas por la misma norma de su creación. De las 15 secretarías existentes
hasta el año 2011, se consideran integrantes del Alto Gobierno las siguientes:
- Secretaría General de la Presidencia.
- Secretaría Privada de la Presidencia.
- Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP).
- Secretaría de Comunicación Social.
- Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE).
- Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan).
- Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad (SAAS).
La Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) fue creada el 8 de abril de 2008, en
sustitución de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE).
Comisiones y comisionados presidenciales
Durante los últimos diez años han sido creadas varias comisiones presidenciales, las cuales han
apoyado a la Presidencia de la República en asuntos específicos. Su creación se ha realizado con base
en el artículo 5 de la Ley del Organismo Ejecutivo, mediante un acuerdo gubernativo que establece sus
funciones y atribuciones. De las 13 comisiones vigentes hasta el año 2011, las seis siguientes son las
que se consideran parte del Alto Gobierno:
- Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en
Guatemala (Codisra).
- Comisión Coordinadora de la Política del Estado en Materia de Derechos Humanos
(Copredeh).
- Comisión para la Reforma, Descentralización y Participación Ciudadana (Copre).
- Comisión Presidencial para la Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado.
- Comisión para el Desarrollo Local.
- Comisión para la Transparencia y Anticorrupción.
Existe además la figura administrativa del Coordinador de Comisionados Presidenciales, con
atribuciones específicas, pero la misma corresponde a un puesto de trabajo y no a una dependencia
creada por Acuerdo Gubernativo.
En el Anexo 2 se presenta el organigrama del Alto Gobierno de Guatemala.
La estructura y legislación del Organismo Ejecutivo han suscitado dificultades internas en el
funcionamiento del Alto Gobierno. De acuerdo con declaraciones de Karin Slowing, secretaria de
Segeplan (Contreras, 2012), dentro de estas dificultades se incluyen la invasión de competencias entre
algunas dependencias, la dificultad de coordinación interinstitucional y el difícil acceso a la
información.
La falta de especificidad de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto del Congreso Nº 114-97)
para delimitar el quehacer de las diferentes instituciones ha provocado traslapes entre las competencias
de varias de ellas, generando así descoordinación. De acuerdo con Slowing, debido a que el ejercicio de
lo público en Guatemala es político y se carece de un sistema de servicio civil y de administración
pública formal, los liderazgos institucionales son muy individuales. A esto se debe que muchas veces
quienes capitalizan más poder quieren mantenerse así o tener todavía más, lo que complica mucho los
esfuerzos cooperativos interinstitucionales. También Slowing resalta que, dentro de los factores que
han propiciado dicho ambiente, se encuentra la falta de concreción de la Ley del Organismo Ejecutivo,
que “no es lo suficientemente específica en delimitar qué hace cada institución; entonces hay
competencias que se traslapan” (ibídem).
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De acuerdo con la citada profesional, las relaciones que se establecen entre las instituciones y la
Presidencia dependen de su rol en la toma diaria de decisiones. Por ejemplo, entidades como la
Segeplan no se encuentran en el circuito más inmediato de la toma diaria de decisiones, mientras que
otras, como el Ministerio de Finanzas, miran todo el tiempo el día a día, porque juegan un papel
importante en la disponibilidad de recursos para el pago de los salarios. De esta manera, las diferencias
entre las posiciones institucionales en el anillo central de las discusiones, generan mucha asimetría.
Finalmente, indica que existe dificultad para obtener información que permita realizar
estimaciones sobre indicadores sociales. Esto se debe a que la actividad no está normada en la ley y a
que las instituciones interpretan eso como que la Segeplan quiere quedarse con sus datos, en lugar de
ver que esta puede aportarles información.
Situaciones como las planteadas han propiciado acciones del Alto Gobierno para mejorar su
estructura, cuya evolución durante los últimos diez años será revisada a continuación.
Evolución del Alto Gobierno
Los principales cambios ocurridos en los últimos diez años en búsqueda de la especialización del Alto
Gobierno, incluyen la designación de los comisionados presidenciales durante la administración de
Oscar Berger (2004-2008) y la implementación del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia de la
República de Guatemala, llevado a cabo en la administración de Álvaro Colom (2008-2012).
Los Comisionados Presidenciales
En el inicio de su gestión, además de los ministros de Estado y los secretarios de la Presidencia, el
presidente Berger nombró 11 comisionados, con el objetivo de “mantener mejores niveles de
coordinación en el Ejecutivo”4. Los comisionados nombrados fueron los siguientes, quienes fungieron
como asesores del presidente en temas específicos o áreas emblemáticas:
- Comisionado para la Reforma Política e Institucionalidad del Estado.
- Comisionado para la Modernización del Estado y la Participación Ciudadana.
- Comisionado para la Transparencia y contra la Corrupción.
- Comisionado para la Inversión y la Competitividad.
- Comisionado para el Desarrollo Local.
- Comisionado para el Turismo.
- Comisionado para Derechos Humanos.
- Comisionado para el Seguimiento del Plan de Gobierno.
- Comisionado para el Frente contra el Hambre.
- Comisionado para la Seguridad y la Defensa Nacional.
- Comisionado para Megaproyectos.
El nombramiento de los comisionados respondió a las prioridades del plan de Gobierno, en
especial a sus cuatro pilares, a saber: (i) inversión social en el desarrollo humano; (ii) condiciones
productivas que generaran crecimiento acelerado, dieran empleo debidamente remunerado, estimularan
las inversiones y permitieran competir a grandes, medianos y pequeños productores en los mercados
nacionales e internacionales; (iii) sostenibilidad ambiental; y (iv) seguridad integral de personas y
bienes, a través del fortalecimiento de la justicia y el combate a fondo a la violencia y la corrupción. El
plan también contempló la agenda de las mejoras socioeconómicas, que era parte inseparable de los
Acuerdos de Paz suscritos en los años noventa del siglo pasado.
De acuerdo con lo referido, contar con “Comisionados” que dieran apoyo a la Presidencia en la
asesoría y seguimiento de los temas sustantivos contemplados en el plan de Gobierno, tenía una lógica
4
Discurso del presidente Oscar Berger del 7 de enero de 2004, en el cual presentó a su Gabinete.
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y una necesidad. Sin embargo, aun cuando -de acuerdo con las afirmaciones de Berger-, los
comisionados no vendrían a dirigir a los ministros, sino que serían “visionarios de proyectos” y sus
comisiones tendrían “poco personal e infraestructura para trabajar”, su nombramiento traía implícita
una jerarquía mayor que la de los ministros (Universidad Centroamericana, 2004).
Esta situación resultó problemática, pues los comisionados no podrían tener ninguna función de
jurisdicción sobre los ministerios o de coordinación de ellos, ya que la Constitución entrega a los
ministros de Estado una jurisdicción total sobre su ministerio, sujeta solo a la aprobación o
desaprobación del Presidente, así como dispone que la coordinación con otros ministros le corresponde
al Vicepresidente.
Cabe destacar, por otra parte, que los comisionados presidenciales creados durante el período
2004-2008 no estuvieron ubicados en la Presidencia de la República, sino en diversos lugares que
tenían relación directa con el área específica a la que se dedicaron. Tampoco tuvieron personal
específico bajo su cargo, sino que recibieron el apoyo del personal de las oficinas donde trabajaron. Por
estas razones, los comisionados no conformaron una Oficina de la Presidencia.
Finalmente, al no depender los comisionados de una estructura orgánica clara en la Presidencia
de la República, no contar con personal de apoyo ni con presupuesto propio, la figura y su quehacer se
debilitaron y no se conocieron mayores resultados. No obstante esta situación, varias de estas
comisiones se han mantenido dentro de la estructura del Alto Gobierno, como fuera apreciado.
El Programa de Fortalecimiento de la Presidencia de la República y la Ofipres
Como parte del plan de Gobierno de la administración de Álvaro Colom (2008-2012) fue constituido
un staff presidencial con funciones de asesoría técnica y política, el cual estuvo adscrito a la
Presidencia de la República y que, como se verá más adelante, permitió constituir la Oficina de la
Presidencia (Ofipres). El staff fue conformado por ocho profesionales de alto perfil, la mayoría de ellos
con estudios de postgrado y maestría así como con experiencia en el campo de su nombramiento. Sus
miembros fueron seleccionados por el propio Presidente, sin mediar en ello un procedimiento
establecido sino más bien con base en la confianza. Inicialmente su relación fue directa con el
Presidente, con quien realizaban una reunión semanal.
El staff tuvo bajo su responsabilidad la implementación del Programa Fortalecimiento de la
Presidencia de la República, el cual fue financiado mediante fondos de cooperación internacional
aportados a un basket fund, que se administró desde el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Los países donantes fueron el Reino de los Países Bajos, el Reino de España a través de la
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el propio PNUD.
El programa se orientó hacia la implementación de un ente con funciones de Ministerio de la
Presidencia y una Presidencia reordenada, en el que tuvieran cabida un mecanismo de modernización
del Estado, un ente de relaciones políticas, un centro de apoyo estratégico, un espacio para consultas
ciudadanas y relaciones con la sociedad civil y un ente para la coordinación programática desde la
Presidencia, cada uno con su método y herramientas de trabajo. En función de ello, el programa estuvo
conformado por cuatro componentes sustantivos y uno que brinda el apoyo técnico, administrativo y
financiero, los cuales se describen a continuación (Gobierno de Guatemala, 2009a).
a) Componente 1. Reordenamiento institucional de la Presidencia y modernización del Estado.
Este componente constó de dos áreas específicas: i) Reordenamiento de la Presidencia, donde se
propusieron directrices en los temas de conformación de una entidad con funciones de Ministerio de la
Presidencia y de fusión, supresión y creación de entidades; y ii) Modernización del Estado, en la que se
aportaron las herramientas que apoyaron los procesos para lograr un Estado moderno y eficiente.
b) Componente 2. Centro de apoyo estratégico y análisis político. Este componente tuvo por
objetivo congregar procesos con la direccionalidad política directa del Presidente, mediante su staff
político. Para ello constó de tres áreas principales de trabajo: i) Centro de Apoyo Estratégico (CAE),
previsto para ser incorporado permanentemente en la estructura del futuro Ministerio de la Presidencia
9
y conformado por siete equipos de especialistas temáticos. ii) Relaciones Políticas, con operadores
políticos y gestores que facilitaron la comunicación, información y gestión de las relaciones entre los
poderes del Estado, principalmente con el Organismo Legislativo, la Corte de Constitucionalidad y los
partidos políticos. También se preveía que se institucionalizara posteriormente en el Ministerio de la
Presidencia. iii) Sistema Nacional de Diálogo Permanente, como una forma de profundizar en la
institucionalización del diálogo mediante un sistema permanente que permitiera llegar a todos los
departamentos y municipios, promoviendo el desarrollo territorial y la construcción de la
gobernabilidad democrática.
c) Componente 3. Consulta ciudadana y relaciones con la sociedad civil departamental. Este
componente agrupó las actividades relacionadas con el acercamiento del Presidente con la población y
congregó los mecanismos de relación entre el Estado y la sociedad civil departamental. El
acercamiento entre el presidente y la población se llevó a cabo por medio del programa presidencial
“Gobernando con la Gente”, el cual permitió a los funcionarios trabajar y reflexionar acerca de lo que
estaban haciendo en el departamento. Asimismo constituyó un instrumento que le permitió al
presidente, evaluar los resultados de su plan de Gobierno. Las áreas principales de este componente
fueron (1) el Consejo Gobernando con la Gente y (2) el Sistema de Información y Gestión para la
Gobernabilidad.
d) Componente 4. Coordinación programática. Incluyó el Sistema de Metas Presidenciales que
articuló a todas las entidades del Organismo Ejecutivo que tenían responsabilidad directa sobre los
programas de acción del Gobierno y especialmente a los que habían sido priorizados por el Presidente,
dando seguimiento a estos últimos.
e) Componente 5. Apoyo a la gestión y ejecución del programa. Este componente incluyó todos
los procesos, actividades y acciones que, por su naturaleza, no podían ejecutarse dentro de los cuatro
componentes sustantivos del programa, relacionados con su ejecución así como con la gestión y el
apoyo del programa en general y las actividades que demandaba el Presidente o que eran propias de la
dirección.
Para la implementación del programa, el staff contó con el apoyo de un director y un director
adjunto, cinco coordinadores de componente, un asesor técnico, un coordinador técnico, un
coordinador administrativo-financiero y personal que asistió a los coordinadores en las gestiones que
emergieron de cada componente. Un total de 40 profesionales integraron los equipos de trabajo, entre
administradores, economistas, historiadores, expertos en informática, ingenieros, sociólogos, abogados,
etc., muchos con especialización o maestría en administración pública, finanzas, derecho y otras. Con
ello, 58 personas estuvieron involucradas en la Oficina de la Presidencia (Ofipres) encargadas de la
ejecución del programa.
Las funciones de la Ofipres fueron desarrolladas por el staff de asesores políticos del Presidente,
dentro del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia. No obstante las declaraciones de la
secretaria de Segeplan (Contreras, 2012) sobre la dificultad de coordinación entre las instituciones del
alto Gobierno, las personas entrevistadas opinan que no habría existido duplicidad de funciones entre la
Ofipres y los ministerios específicos. Esto se debió a que la principal función del staff fue la
implementación del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia, mientras que los ministerios de
línea se dedicaron a sus funciones específicas. Sin embargo, varios de los entrevistados coinciden en
que el trabajo desarrollado por el staff presidencial fue poco visible, pues su existencia y funciones no
fueron dadas a conocer públicamente. Asimismo, indican que no hubo líneas claras de relación entre el
staff y los ministerios, instituciones gubernamentales y descentralizadas que mantenían una relación
estrecha con el Alto Gobierno. Finalmente, debe recordarse que la Ofipres nunca fue oficializada como
tal, por lo que ésta no continuaría una vez creado el Ministerio de la Presidencia.
La propuesta para la creación de un Ministerio de la Presidencia
En febrero de 2009 se desarrolló la propuesta para conformar el Ministerio de la Presidencia (Minpres),
10
en la cual se sugería avanzar por etapas. La primera etapa consistió en fortalecer al staff político del
Presidente, para asumir las funciones del futuro Minpres. Para tal efecto se propuso la creación de la
Oficina de la Presidencia (Ofipres), cuya labor central sería la de brindar eficiencia, coordinación y
coherencia estratégica al quehacer de la Presidencia. La Ofipres no fue oficializada como tal, pero sus
funciones fueron desarrolladas por los asesores del Presidente dentro del Programa de Fortalecimiento
de la Presidencia. En este caso se aprovechó la vinculación de los asesores con los componentes de ese
programa, así como la ejecución de sus funciones, propias de una entidad de esta naturaleza, tales como
coordinación y control programático, coordinación con el Organismo Legislativo y partidos políticos,
análisis político estratégico, etc.
Como parte de la segunda etapa de la propuesta, se elaboró un proyecto de ley para la creación
del Minpres, el cual incluía el reordenamiento de las instituciones existentes que, a la fecha,
desarrollaban funciones similares a las de un Ministerio de la Presidencia. Para ello, inicialmente se
consideró oportuno impulsar el fortalecimiento de la Secretaría General de la Presidencia (Segepres), la
cual podría dar cabida a varias de las funciones del Minpres. Sin embargo, si bien esta era una opción
viable de rápida implementación, se consideró que traería consigo altos costos políticos derivados de la
remoción de personal y de los ajustes de la estructura orgánica y funcional de la Segepres.
Por ello, en julio de 2009 se presentó una propuesta para la creación del Minpres como una nueva
entidad, la cual se llevaría a cabo mediante la reforma de la Ley del Organismo Ejecutivo. Sin
embargo, las limitaciones presupuestarias y temporales para la creación de la nueva entidad, la
reorientación de las prioridades gubernamentales y la dificultad de lograr consenso en el Congreso de
la República, hicieron inviable esta propuesta.
En su lugar, a partir de octubre de 2009 y durante el primer trimestre de 2010, se trabajó en una
propuesta de creación del Minpres mediante la fusión de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia (SCEP) y la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia (SCSP), instituciones ya
existentes cuyos presupuestos permitirían desarrollar las funciones propias del Ministerio de la
Presidencia. Esta propuesta se consolidó en una iniciativa de ley que fue entregada al presidente del
Congreso de la República desde julio de 2010, la cual aún se encuentra pendiente de aprobación.
La aprobación del Minpres parece viable de acuerdo con la conformación del Gabinete de la
actual administración (2012-2016). Una prueba de ello ha sido la creación del Ministerio de Desarrollo
Social, aprobada por el actual Congreso. Además, dos de los ideólogos y diseñadores del Minpres
durante el gobierno de Oscar Berger (2004-2008), bajo el mando del ex vicepresidente Eduardo Stein,
forman parte del equipo que se encuentra trabajando con el Partido Patriota, uno de ellos directamente
en la Presidencia de la República y otro como Ministro de Finanzas Públicas.
Las principales características de la propuesta de creación del Minpres, presentada al Congreso
de la República, se desarrollan a continuación. La estructura orgánica que se recomienda para el
Minpres se incluye en el Anexo 3.
Dentro de las funciones esperadas del Ministerio de la Presidencia estarían las siguientes
(Gobierno de Guatemala, 2009b: 32-33):
a. Brindar apoyo a la Presidencia de la República, mediante la asesoría necesaria para la
resolución de los problemas inmediatos.
b. Resolver consultas técnicas de la Presidencia vinculadas a la toma de decisiones en aspectos
de política pública y, cuando corresponda, trasladarlas y coordinar con otras dependencias del
Organismo Ejecutivo.
c. Ser el mecanismo de relación entre el Organismo Ejecutivo y el Legislativo y Judicial, para
garantizar el cumplimiento de la agenda que es de interés de la Presidencia.
d. Actuar como medio de relación directa del Organismo Ejecutivo con los gobiernos
municipales.
e. Mantener relación permanente con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad
civil.
11
f. Operar como instancia de seguimiento a las decisiones del Gabinete de Gobierno.
g. Promover un desempeño eficiente de la administración pública mediante la evaluación global
las instituciones y las políticas públicas, y el planteamiento de recomendaciones para su
reordenamiento.
h. Coordinar la formulación de la política general de desarrollo del gobierno, dar seguimiento a
la ejecución de la misma y evaluar sus efectos a nivel de país.
i. Orientar todo el proceso del sistema de inversión pública y mantener una estrecha relación y
cooperación con el Sistema de Consejos de Desarrollo. Este asunto es de fundamental importancia,
porque involucra a los gobernadores departamentales como presidentes de los Consejos de Desarrollo
Departamentales (Codede), cuya estructura se analizará más adelante.
j. Efectuar estudios y análisis en las áreas económica, social, política e internacional, que sirvan
para fundamentar las decisiones del Presidente en aspectos relacionados con las políticas públicas. Se
excluyen de esta función, los análisis de carácter coyuntural, prospectivo o estratégico que competen a
las instituciones de inteligencia y seguridad que pertenecen al Sistema Nacional de Seguridad.
k. Elaborar investigaciones de carácter sociológico, político y constitucional, relacionadas con el
desarrollo del Estado de Guatemala y sus necesidades de readecuación frente a nuevas condiciones,
coordinando en lo que proceda con otras dependencias del Organismo Ejecutivo.
l. Dirigir y coordinar todas las actividades del aparato de comunicación social del Organismo
Ejecutivo, lo cual incluye la responsabilidad de administrar la Tipografía Nacional, el Diario de Centro
América, la Radio Nacional TGW y las relaciones públicas del gobierno.
Para la realización de tales funciones, se prevé que el Minpres cuente con una estructura orgánica
conformada por las siguientes entidades (Gobierno de Guatemala, 2009b: 38-46):
Ministro de la Presidencia. Entre sus funciones se señalan las siguientes: apoyar al Presidente y
Vicepresidente de la República, en aquellos asuntos donde requieran asesoría para la adecuada toma de
decisiones; dar seguimiento a sus decisiones; promover y facilitar la relación del Organismo Ejecutivo,
con los Organismos Legislativo y Judicial, así como con partidos políticos y la sociedad civil;
participar en las sesiones del Consejo de Ministros, en la formulación de la política económica y social
del Gobierno y en los planes, programas y proyectos de desarrollo de largo, mediano y corto plazo;
coordinar la ejecución de sus funciones con las gobernaciones departamentales, las municipalidades,
organizaciones de la sociedad civil y la comunidad.
Consejería. Su función sería emitir opinión en los temas y aspectos donde se necesite un
tratamiento especializado. La Consejería estaría integrada por asesores y consejeros con amplio
conocimiento y experiencia en los temas puntuales que se sometieran a su consideración.
Instancia de coordinación con el Gabinete de Gobierno. Estaría integrado por un viceministro de
cada ministerio de Estado y le competería principalmente: conocer, evaluar y proponer los temas que
deben ser sometidos a consideración del Gabinete de Gobierno, asegurando el adecuado seguimiento a
las decisiones adoptadas. La Instancia sería presidida por el ministro de la Presidencia, quien
convocaría a las reuniones que fueran necesarias. Sus miembros actuarían en forma ad honórem.
Viceministerio de Gestión Pública y Gobernabilidad. Entre sus funciones principales figuran:
apoyar la gestión pública a través de la formación de nuevos funcionarios y empleados públicos, para
lo cual coordinaría los aspectos concernientes a la política de recursos humanos con el Instituto
Nacional de Administración Pública y la Dirección de Servicio Civil5; realizar los estudios y análisis
necesarios, para dar soporte a las decisiones del Presidente de la República en materia de gestión
pública y gobernabilidad; y promover las relaciones del Organismo Ejecutivo con los gobiernos
municipales. Para su adecuado funcionamiento, este Viceministerio contará con el Instituto Nacional
de Administración Pública y la Dirección de Servicio Civil, en su calidad de instituciones encargadas
5
Actualmente denominada como Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC).
12
de la administración de recursos humanos en el sector público, y de la formación de funcionarios
públicos por medio de cursos especializados y programas de alto nivel de gestión pública6.
Adicionalmente, el Minpres coordinaría actividades con la Escuela de Gobierno y Gestión Pública y
dispondrá de una Dirección de Estudios y de una Dirección de Relaciones Territoriales.
Viceministerio de Planificación. Sus funciones principales se orientan a la coordinación de las
siguientes áreas de trabajo: formular la política de desarrollo del Organismo Ejecutivo, integrada por
todos los proyectos sociales, económicos y de infraestructura que dan soporte al rubro de inversión en
el presupuesto público; desarrollar el proceso de seguimiento y evaluación del sistema de inversión
pública; coordinar y establecer la política en materia de cooperación internacional para el desarrollo.
Contará con las siguientes unidades: Dirección de Planificación e Inversión Pública7; Dirección de
Monitoreo y Evaluación, que realizará la evaluación durante y ex post de la política de desarrollo y de
todos los proyectos que integran el sistema de inversión pública; y Dirección de Cooperación
Internacional.
Viceministerio de Relaciones con los Poderes del Estado y las Organizaciones Sociales y
Políticas. Sus funciones principales se orientarán a garantizar las buenas relaciones con los Organismos
Legislativo y Judicial para facilitar la agenda del Ejecutivo y promover una adecuada operación política
a través de la permanente comunicación con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad
civil. Contará con las siguientes unidades: Dirección de Relación con el Organismo Legislativo,
Dirección de Relación con Organizaciones Políticas y Dirección de Relación con Organizaciones
Sociales, esta última como coordinadora de las demandas y problemas que planteen las organizaciones
de la sociedad civil, canalizando hacia las dependencias del Organismo Ejecutivo que correspondan, y
dando el seguimiento pertinente respecto a la solución de las mismas.
Viceministerio de Comunicación e Información. Será responsable de coordinar la labor del
equipo encargado de la comunicación social de la Presidencia de la República y la de los organismos
responsables de la información de prensa del Organismo Ejecutivo; y garantizar una comunicación
eficaz hacia la sociedad de la labor desarrollada por la Presidencia de la República y las distintas
instituciones de gobierno. Para su adecuado funcionamiento, contará con las siguientes unidades8:
Dirección de Comunicación Social, responsable de la comunicación social de la Presidencia de la
República, Diario de Centro América, con las funciones de órgano oficial de prensa escrita del Estado,
Radio Nacional TGW, con las funciones de voz oficial del Estado9, Tipografía Nacional, con las
funciones de imprenta del Estado.
Dirección Administrativa y Financiera. Constituye una dirección que depende directamente del
Despacho Ministerial. Su función principal es garantizar la realización del conjunto de actividades de
carácter administrativo, financiero y técnico, para apoyar las funciones sustantivas del Ministerio de la
Presidencia. Dentro de estas actividades se incluyen las compras, las contrataciones de servicios, la
administración de los recursos y el manejo del presupuesto de ingresos y gastos del Ministerio.
La creación del Minpres incluye una propuesta para la reforma de la Ley del Organismo
Ejecutivo, así como las disposiciones legales que regularán la organización y las funciones de las
instituciones que se verán afectadas por dicha creación, ya sea fusionándolas con éste, suprimiéndolas o
modificándolas, tal como se muestra en las tablas siguientes. Estas disposiciones darán lugar a
6
Se propondrán modificaciones a los Decretos del Congreso que crearon ambas instituciones.
Se propondrían cambios en la Ley del Organismo Ejecutivo, en lo concerniente a absorber la Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia (Segeplan), que sería sustituida por la Dirección de Planificación del Minpres, así como en
la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Adicionalmente, se propondrá la supresión de la actual Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia y del Fondo Nacional para la Paz, cuyas funciones deberán ser absorbidas, en lo
que corresponda, por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.
8
Se propondrían las reformas a las respectivas leyes para la creación de las unidades mencionadas.
9
En rigor, se trata de la Dirección General de Radiodifusión y Televisión Nacional, donde la TGW es una de las cinco
radios nacionales que la integran.
7
13
modificar el organigrama del Organismo Ejecutivo, el cual quedará como se muestra en el Anexo 4.
Tabla 1
Instituciones absorbidas por el Minpres
6
7
Instituciones
Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan)
Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC)
Junta Nacional de Servicio Civil (JNSC)
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización y la
Participación Ciudadana (Copre)
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
Diario de Centro América
8
Dirección General de Radiodifusión y Televisión Nacional
1
2
3
4
5
Dependencia actual
Presidencia de la República
Presidencia de la República
Presidencia de la República
Presidencia de la República
Presidencia de la República
Entidad descentralizada
Ministerio de Gobernación
Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
Tabla 2
Instituciones suprimidas
Institución
1
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP)
2
Secretaría Ejecutiva de la Comisión contra el Consumo, Adicción y
Tráfico Ilícito de Drogas (Seccatid)
3
Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz)
4
5
6
7
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Concyt)
Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (Foncyt)
Consejo Nacional de la Juventud (Conjuve)
Comisión Presidencial de Derechos Humanos (Copredeh)
8
Consejo Nacional de Áreas Protegidas (Conap)
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de
Amatitlán (AMSA)
10 Gerencia de la Presidencia
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
9
Pasa a
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura
y Vivienda (CIV)
Ministerio de Gobernación
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura
y Vivienda (CIV)
Ministerio de Educación (Mineduc)
Ministerio de Educación (Mineduc)
Ministerio de Cultura y Deportes (MCD)
Ministerio de Relaciones Exteriores (Minex)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN)
Secretaría Privada de la Presidencia
Tabla 3
Instituciones modificadas
Instituciones
1
Secretaría General de la Presidencia
2
Secretaría Privada de la Presidencia
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
14
Tabla 4
Instituciones no afectas
Instituciones
1
Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia (SAE)
2
Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad (SAAS)
3
Secretaría Presidencial de la Mujer
4
Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia (SBS)
5
Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep)
6
Secretaría de la Paz de la Presidencia de la República (Sepaz)
7
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred)
8
Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala (Codisra)
9
Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (Fodigua)
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
La propuesta para la creación del Minpres fue fruto de un análisis bastante minucioso y
exhaustivo. Por ello se considera que todas las funciones que incluye son pertinentes y relevantes.
Proceso de creación del Minpres
De acuerdo con la Propuesta para la creación del Ministerio de la Presidencia (Gobierno de Guatemala,
2009b), además de las consideraciones políticas que implica la decisión de crear el Minpres, es
necesario tomar en cuenta aspectos legales como los que se enuncian a continuación.
El proyecto de ley de creación del Minpres deberá incluir, como mínimo, la propuesta de
reformas a la Ley del Organismo Ejecutivo (Congreso de la República, 1997), así como a las
correspondientes disposiciones legales que regulan la organización y funciones de las dependencias que
se verán afectadas por dicha creación, ya sea suprimiéndolas o fusionándolas con éste.
El Decreto Nº 114-97 del Congreso de la República, que aprueba la Ley del Organismo
Ejecutivo, establece las funciones de algunas de las secretarías de la Presidencia y de los ministerios de
Estado. En primer término, deberá modificarse -por adición- el artículo 19 de dicha ley, en el sentido de
incluir como inciso uno el nombre del nuevo ministerio.
Seguidamente, se recomienda agregar un nuevo artículo, el 29, con el epígrafe del Ministerio de
la Presidencia y sus funciones. Esta acción dará lugar a que el actual artículo 29 sea numerado como 29
“bis” y el que ya existe con dicho nombre, renombrado como 29 “ter”.
En virtud que se propone fusionar con el Minpres a la Secretaría de Comunicación Social de la
Presidencia y a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, tendrán que ser
derogados -respectivamente- los artículos 12 y 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo.
El artículo 11 de la citada ley también deberá ser derogado, ya que las funciones de la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) serán absorbidas por el Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.
Al fusionar la Radio Nacional TGW10 con la estructura orgánica del Minpres, se requerirá
también derogar el inciso c) del Artículo 31, perteneciente a la Ley del Organismo Ejecutivo, la cual
establece que al Ministerio de Cultura y Deportes le corresponde: “Administrar descentralizadamente o
contratar la operación de los medios de comunicación oficiales de radio y televisión”.
Las modificaciones anteriores serán aprobadas por un nuevo decreto que se proponga al
10
Comúnmente se le conoce como TGW, pero en realidad se trata de la Dirección General de Radiodifusión y Televisión
Nacional, creada por Decreto Ley Nº 433, publicado el 10 de marzo de 1966; reformado por Decreto Ley Nº 457 del Jefe de
Gobierno, publicado el 30 de abril de 1966; y Decreto Nº 33-70 del Congreso de la República, publicado el 23 de junio de
1970. Dicha Dirección está conformada por las radiodifusoras nacionales de Quetzaltenango, Totonicapán, San Marcos,
Suchitepéquez, Petén y Guatemala.
15
Congreso de la República, consignando en su articulado lo concerniente a los asuntos referentes a la
liquidación de las secretarías en mención, cuyos recursos humanos, bienes materiales y financieros
pasarán a formar parte del Minpres o del CIV, según corresponda. Dicho decreto deberá ordenar al
Ministerio de Finanzas Públicas efectuar las operaciones presupuestarias correspondientes, con base en
los informes que entreguen las respectivas Comisiones Liquidadoras. Asimismo deberá ordenar al CIV
la modificación de su actual Reglamento Orgánico Interno11, para incluir dentro de sus funciones
aquellas que correspondían a la SCEP.
La respectiva ley o acuerdo de creación de otras instituciones que dependen directamente de la
Presidencia de la República, deberán ser modificadas según se trate de que las mismas se fusionen con
el Minpres o se supriman, asumiendo sus funciones los ministerios que se disponga. En tal sentido, la
Ley de Servicio Civil (Decreto Nº 1748 del Congreso de la República12) deberá ser reformada, en el
sentido que su actual artículo 8 incluya un nuevo párrafo que señale que la Oficina Nacional de
Servicio Civil (ONSEC) y la Junta Nacional de Servicio Civil (JNSC), pasan a integrar y a depender
del Minpres. Asimismo deberá ser derogado el Acuerdo Gubernativo Nº 24-2002, publicado el 1º de
febrero de 2002, que creó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización y
la Participación Ciudadana (Copre). En lo que proceda, deberá revisarse y modificarse el Decreto Nº
14-2002 del Congreso de la República: “Ley General de la Descentralización”, publicado el 13 de
mayo de 2002; así como el “Reglamento de la Ley General de Descentralización”, Acuerdo
Gubernativo Nº 312-2002 del 6 de septiembre de 2002.
En lo que corresponde al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), será necesario
derogar el Decreto Nº 25-80 del Congreso de la República: “Ley Orgánica del Instituto Nacional de
Administración Pública”, publicado el 11 de junio de 1980, señalando que es una institución que
depende administrativamente del Minpres y que, por lo tanto, éste asume sus funciones.
Igual norma habrá que anotar en el decreto de creación del Minpres en lo que concierne al Diario
de Centro América, la Dirección General de Radiodifusión y Televisión Nacional (que incluye a la
Radio Nacional TGW) y la Tipografía Nacional. Las disposiciones legales que crean tales
dependencias deben ser derogadas y sus funciones y organizaciones trasladadas al esquema de
funcionamiento del Ministerio de la Presidencia.
En cuanto a las dependencias que serán suprimidas y sus funciones pasarán a otros ministerios,
en el decreto de creación del Minpres debe incluirse un título específico que ordene dicha supresión y
ordene el traslado a los ministerios que se mencionan, derogando las leyes o disposiciones que les
dieron vida.
El documento sobre la Propuesta para la creación del Ministerio de la Presidencia (Gobierno de
Guatemala, 2009b: 55-57) contiene en detalle la base legal que deberá derogarse o modificarse para
aquellas dependencias que serán absorbidas por el Minpres o que serán suprimidas y sus funciones
pasarán a otros ministerios. También el documento indica las funciones institucionales que podrían
resultar excluyentes con las del Minpres y que, por lo tanto, deberían ser motivo de estudio para su
modificación o supresión13.
Propuesta de creación del Ministerio de Desarrollo Social
Además de la propuesta de creación del Minpres, el staff presidencial desarrolló la propuesta de
creación del Ministerio de Desarrollo Social (Mindes). En febrero de 2009 se llevó a cabo el primer
11
Acuerdo Gubernativo Nº 520-99 del 29 de junio de 1999, modificado por Acuerdo Gubernativo Nº 17-2001 del 18 de
enero de 2001; Acuerdo Gubernativo Nº 474-2006 del 12 de septiembre de 2006; y Acuerdo Gubernativo Nº 114-2007 del
11 de abril de 2007.
12
Publicado en el Diario Oficial el 23 de mayo de 1968.
13
Es importante indicar que cualquier modificación o supresión que se realizara, debería considerar la actualización de la
respectiva ley de creación o reglamento orgánico interno de la institución involucrada.
16
análisis para la creación del Ministerio de Desarrollo Social. Esta propuesta se basaba en la fusión de
varias dependencias, tales como la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), el
Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia (SBS), el
Consejo Nacional de la Juventud (Conjuve), la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
(Sosep), la Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA), la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(Sesan), el Fondo Nacional de Desarrollo (Fonades), el Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco
(Fodigua), la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI) y la Comisión Presidencial contra la
Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala (Codisra).
Posteriormente, en julio y agosto de 2009 se retomó la idea de la creación del Mindes, con el
objeto de institucionalizar las experiencias del Consejo de Cohesión Social. Esta propuesta consideraba
como parte medular la integración de algunas instituciones o la absorción de determinadas funciones
para su implementación. En esta ocasión las dependencias analizadas fueron la SBS, la Sosep, el
Conjuve y la Sesan, las cuales cumplían funciones de atención y servicio social, tanto en la elaboración
y asesoría al Presidente de la República en materia de políticas públicas o bien ejecutando programas
relacionados con su campo de acción.
Las acciones para la implementación de la propuesta quedaron a cargo de la Sosep, en donde
funciona el Consejo de Cohesión Social. Finalmente, el Mindes fue aprobado el 24 de enero de 2012,
con el voto favorable de más de 125 legisladores y 22 en contra. Para la aprobación del ministerio, los
legisladores efectuaron reformas a la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto Nº 114-97 del Congreso de
la República. Una de ellas fue la que especifica las funciones que desarrollará la nueva cartera, como
formular participativamente la política de desarrollo social, urbano y rural, en coordinación con las
otras autoridades correspondientes, incluidas las municipalidades y los Consejos de Desarrollo,
respetando el marco normativo nacional e internacional en materia de derechos humanos vigente en el
país (Villagrán, 2012).
III. FUNCIONES DE PROSPECTIVA, IDEOLÓGICA Y DE INTELIGENCIA
El círculo de asesoría del Presidente
En teoría, durante el período gubernamental 2008-2012 el más cercano círculo de asesoramiento al
Presidente lo constituyó el staff presidencial. De acuerdo con los entrevistados, el rol principal del staff
era la implementación del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia, primordialmente en cuanto a
la conformación del Ministerio de la Presidencia y al seguimiento de las metas presidenciales.
Según lo expresa un ex ministro de Finanzas Públicas (Fuentes Knight, 2011: 184), “El llamado
staff político, integrado por Arnoldo Noriega, Haroldo Rodas, Fernando Fuentes Mohr y Hugo Rodas
servía de apoyo al Presidente para analizar la coyuntura, darle seguimiento y apoyar la toma de
decisiones, pero tardó mucho en consolidarse y aún así todavía no tenía un ámbito definido cuando dejé
el gobierno (junio de 2010). Gustavo Alejos (secretario privado de la Presidencia y principal operador
político del Presidente) y Sandra Torres (esposa del Presidente, en ese entonces) -entre las principales
fuerzas dentro del gobierno- no le asignaban gran atención a esta instancia, que podría haber debilitado
el poder que ambos obtenían del acceso inmediato y continuo al Presidente”.
Durante ese período, los miembros del staff Presidencial podían participar en el Consejo de
Ministros así como en los Gabinetes especializados o específicos, cuando los temas a tratar se
relacionaban con sus funciones. Sin embargo, no hubo líneas claras para llevar a cabo esta relación:
“Los mecanismos de coordinación y seguimiento del presidente Colom durante los dos años y medio
que me tocó ser ministro de Finanzas no eran mecanismos claramente establecidos, sino instancias
imprecisas, en las que a veces estaban presentes algunas personas y asesores y a veces otros” (Fuentes
Knight, 2011: 184).
17
De acuerdo con los entrevistados, igual situación se observó en el período gubernamental anterior
(2004-2008), cuando existieron los comisionados presidenciales, pues los temas que tenían a su cargo
se cruzaban en algunos momentos con las funciones de los ministros de Estado. Por ello, en este caso
existieron tanto áreas de complementariedad como de conflicto.
Los cambios mayormente observados en el staff presidencial entre el período gubernamental
2008-2012 y el período 2004-2008, fueron los siguientes:
a) El número de personas que conformaron el staff en el período 2008-2012 fue un poco más
reducido que en el período anterior.
b) El ámbito de actuación del staff del período 2008-2012 no interfería con las funciones y
responsabilidades de los ministros de Estado ni con las de los Gabinetes especializados.
De cualquier manera, cabe reiterar que el staff fue creado para fortalecer a la Presidencia de la
República y su mayor responsabilidad fue la de crear el Ministerio de la Presidencia con su respectiva
ley. Para ello se contó con el Programa de Fortalecimiento a la Presidencia de la República, que tuvo
apoyo financiero de la cooperación española y holandesa así como del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Sus productos visibles fueron el sistema de seguimiento a las metas
presidenciales y la ley de creación del Ministerio de la Presidencia, que se presentó al Congreso de la
República.
Otro círculo de asesoramiento del Presidente debió haber sido el Consejo de Ministros -llamado
comúnmente “Gabinete de Ministros”-, conformado por los 13 ministerios rectores del sector que les
compete. En este ámbito, de acuerdo con el Artículo 16 de la Ley del Organismo Ejecutivo (Congreso
de la República, 1997): “El Presidente de la República actúa en Consejo de Ministros cuando preside la
reunión de todos los Ministros de Estado, debidamente convocados por el Presidente para ello”. La
misma norma establece que las funciones del Consejo de Ministros son las siguientes: “i) Discutir y
proponer al Presidente de la República su parecer sobre las políticas, planes y programas de gobierno;
ii) Concurrir con el Presidente de la República a declarar o no la lesividad de los actos o contratos
administrativos, para los efectos de la interposición del recurso de lo contencioso administrativo; y iii)
Conocer y emitir opinión sobre los asuntos que someta a su consideración el Presidente de la
República”.
El Consejo de Ministros se reúne semanalmente para coordinar actividades y presentar sus
informes al Presidente o Vicepresidente de la República. Los ministros de Estado dependen del
Presidente, quien los nombra con base en la confianza que les deposita y a la experiencia individual de
cada uno. Cabe mencionar que, según la Ley del Organismo Ejecutivo, cuando se necesita hacer
propuestas que atañen a más de un ministerio y presentarlas al Presidente, se pueden crear “Gabinetes
Específicos”, por un acuerdo gubernativo.
Sin embargo, se señala que: “El gabinete de Álvaro Colom [...] no era una instancia decisiva de
toma de decisiones. Por ejemplo, se proporcionaba alguna información sobre el tema de seguridad pero
no se tomaban o consultaban decisiones sobre este tema, que estaba sujeto a lo que se discutía en el
Consejo de Seguridad, donde participaba el Presidente junto con los ministros de Gobernación y de
Defensa, además de otros funcionarios” (Fuentes Knight, 2011: 183). El mismo autor agrega que “Lo
anterior no debe interpretarse como una denuncia de que el gabinete no funcionaba. Aunque
generalmente no se tomaban decisiones en esa instancia, funcionaba como un foro de consulta, de
crítica entre ministros y secretarios, y de consolidación o ratificación de decisiones en relación con
ciertos temas [no obstante] los ministros no tenían un gran protagonismo” (Fuentes Knight, 2011: 186).
De hecho, el Consejo de Ministros fue coordinado por el “Consejo de Cohesión Social”, figura
creada inicialmente para coordinar los Programas Sociales del Gobierno, conformados por Mi Familia
Progresa, Bolsas Solidarias, Comedores Solidarios y Escuelas Abiertas. Varios entrevistados indicaron
que durante la administración de Álvaro Colom (2008-2012), este Consejo permitió compatibilizar la
labor tecno-analítica con los valores del Presidente.
Dicho Consejo fue diseñado e implementado como una instancia de coordinación gubernamental,
18
que debería establecer las prioridades fundamentales principalmente en educación, salud y nutrición,
así como darle presencia y fortaleza a las políticas sociales. Su objetivo era evaluar y determinar
situaciones que requirieran especial atención del Estado y canalizar, hacia quien correspondiera, las
solicitudes respectivas, para que se adoptaran las medidas necesarias, informando de todo lo actuado al
Presidente de la República. El Consejo estuvo conformado por: el Ministro de Educación, el Ministro
de Salud Pública y Asistencia Social, el Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional, y la
Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente de la República.
En un inicio el Consejo estuvo presidido, en forma ad honórem, por la esposa del Presidente de la
República. Sin embargo, posteriormente fue presidido directamente por el Presidente e integrado por el
ministro de Salud Pública y Asistencia Social, el ministro de Educación, el ministro de Agricultura,
Ganadería y Alimentación, el secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Secretaría de Obras
Sociales de la Esposa del Presidente de la República, la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia
de la República, y el director ejecutivo del Fondo Nacional para la Paz.
En la práctica el Consejo de Cohesión Social coordinó el Gabinete de Ministros, con cuyos
integrantes realizó, generalmente, una reunión semanal para coordinar acciones y hacer el seguimiento
de los acuerdos logrados. También coordinó las presentaciones de los informes ministeriales y de
programas, bajo la modalidad de “rendiciones de cuentas” que se hicieron durante cada año.
El Consejo de Cohesión Social llegó a ser más importante que el propio gabinete al punto que su
cabeza original -la primera dama- fue calificada como un “primer ministro” informal. En este sentido,
se afirma que “La instancia de cohesión social pronto se convirtió en el foro de toma de decisiones más
fuerte, que incluía no solo a ministros sino también a secretarios y a directores de entidades que
manejaban recursos, como Fonapaz y el Fondo Guatemalteco para la Vivienda (Foguavi). Aquí se
manifestaba un poder político fuerte y concentrado [...]. En reuniones semanales del Consejo de
Cohesión Social se daba un seguimiento estrecho, con gran disciplina y dirección centralizada”
(Fuentes Knight, 2011: 188).
El otro pequeño círculo de asesoramiento de la Presidencia -como lo mencionan algunos de los
entrevistados-, lo constituyó el secretario privado, cuyas funciones no eran exactamente esas pero que
por su cercanía al Presidente logró convertirse en su asesor.. Al respecto, uno de los entrevistados
manifiesta lo siguiente: “con el tiempo la Secretaría Privada se convirtió en un espacio de
concentración de poder más o menos cercano a la Presidencia, observándose competencia entre sí, con
el secretario general y el staff presidencial, lo cual no ha permitido llevarle al Presidente una
interpretación del problema sino lecturas parciales, interpretaciones distintas. Lo anterior distorsionó la
coordinación de la política. Para el funcionamiento adecuado de la Presidencia se deberían disminuir
las funciones de los secretarios, ya que estas figuras compiten por la notoriedad institucionalidad en el
Organismo Ejecutivo. Las Secretarías deberían entenderse como coordinadoras de la gestión pública”.
Lo anterior indica que, en realidad, los círculos más cercanos de asesoría al Presidente lo
constituían su esposa y su secretario privado.
Detección de las demandas ciudadanas
La detección de las demandas ciudadanas se ha realizado, entre otros, a través del programa
Gobernando con la Gente y los Consejos de Desarrollo.
El Programa Gobernando con la Gente
Dentro de los mecanismos y arreglos institucionales utilizados durante el período gubernamental 20082012 para la detección de las demandas y preferencias ciudadanas, se encuentra el programa
presidencial Gobernando con la Gente. Este programa habría proporcionado insumos necesarios para la
toma de decisiones del presidente y del Consejo de Ministros, así como para la formación de la agenda.
Sus áreas principales fueron: (a) el Consejo Gobernando con la Gente y (b) el Sistema de Información
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y Gestión para la Gobernabilidad, que se describen a continuación.
a) Consejo Gobernando con la Gente. Constituyó el área principal del programa y se llevaba a
cabo mediante una reunión del Presidente y su gabinete de gobierno con representantes de las fuerzas
vivas del departamento y autoridades departamentales, municipales y comunitarias. Era un espacio en
el que se dialogaba, se escuchaba a la gente y se asumían compromisos, pero también donde se rendían
cuentas y se identificaban problemas, acciones y propuestas de solución sobre los temas dialogados.
Los temas priorizados fueron seguridad, educación, salud, infraestructura social, medio ambiente,
productividad y cultura.
Se reconoce que uno de los factores clave de éxito lo constituyó la calidad de la representación de
las fuerzas vivas del departamento, ya que la localidad estaba debidamente representada. El nivel de
convocatoria se aseguraba por las avanzadas que se realizaban entre el gobernador, los alcaldes, los
diputados y los grupos de población convocados. La presencia de la Secretaría de Comunicación Social
de la Presidencia, desde el inicio, fortalecía el nivel de convocatoria por los medios de comunicación.
Además, los alcaldes promovían la participación de las fuerzas vivas de sus municipios.
Otro factor importante lo constituyó el tipo de información que amparó el proceso. La
información territorial se lograba combinando los datos proporcionados por el gobierno central, con la
información local procesada y sintetizada. Con ella se elaboraban indicadores socio-demográficos,
económicos, de avance o logros de los programas y proyectos del gobierno central en el territorio, así
como otros temas de interés de la gente.
Mientras esta información era procesada, la coordinación general del programa mantenía
reuniones con autoridades locales y grupos de la sociedad civil a fin de identificar los temas prioritarios
que serían tratados. Una jornada de mesas temáticas permitía la priorización de acciones, que serían
trasladadas al Presidente y a su gabinete antes del Consejo. A continuación de las mesas, se llevaba a
cabo el Gabinete de Seguridad, el cual ponía en la superficie de los departamentos el estado de
situación de la seguridad ciudadana.
Durante el Consejo, el Presidente explicaba los objetivos del encuentro, daba a conocer la visión
política del gobierno así como sus grandes programas y desafíos nacionales. El mismo Presidente
actuaba como moderador, daba la palabra, pedía explicaciones, introducía temas y definía
compromisos. Para ello, se tomaba en cuenta y se presentaba el presupuesto asignado para el territorio
y con ello se establecía un diálogo, una consulta y un acercamiento sincero entre el Presidente y su
Gabinete de Gobierno con la población (sociedad civil y representantes de las comunidades). Cuando
surgían temas conflictivos o inesperados, éstos se abordaban en mesas paralelas, donde también se
ventilaban las diferentes opiniones y se promovían los consensos para asumir los compromisos.
Al final del Consejo se leía públicamente el acta de los compromisos surgidos del diálogo
comunitario, lo cual facilitaba que no quedara como simple conversatorio sino que fuese una
herramienta de gestión que permitía dar solución a los problemas más sentidos por la comunidad.
A los Consejos asistía el Presidente de la República, quien presidía la actividad en su calidad de
Jefe de Estado, el Vicepresidente, la primera dama de la nación, los ministros y secretarios del
Gabinete General de Gobierno y otros funcionarios que el Presidente determinara. También asistía el
gobernador, los alcaldes municipales y los diputados del departamento, así como voceros temáticos
electos por la sociedad civil y jefes de entidades públicas departamentales. Por otra parte, asistían los
miembros del Consejo Departamental de Desarrollo y otros representantes de las fuerzas vivas del
departamento: pueblos mayas (garífuna o xinca), organizaciones campesinas, mujeres, jóvenes,
trabajadores, empresarios, autoridades tradicionales, autoridades eclesiásticas, guías espirituales, micro,
pequeños o medianos productores, cooperativistas, académicos, religiosos, representantes de entidades
civiles, organizaciones no gubernamentales y de cooperación internacional, líderes comunitarios, etc.
De igual manera participaban los representantes de las corporaciones municipales y de los Consejos
Municipales de Desarrollo.
Esta interacción del Gobierno con las comunidades facilitó la identificación de los problemas más
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comunes de la población y sirvió de insumo para la revisión y el fortalecimiento de las acciones de los
ministerios, secretarías y otras entidades estatales, las cuales conformaron equipos de trabajo para
responder con precisión a los requerimientos de la gente. Además, la experiencia habría demostrado
que a mayor participación comunitaria correspondía un gasto público más eficiente y más transparente,
con mayor responsabilidad política. Este diálogo constructivo rompió con la vieja costumbre de contar
con los ciudadanos solamente en épocas electorales.
b) Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad (Sigob). Esta área apoyó el
seguimiento de los compromisos mediante la implementación del módulo “Seguimiento de Foros
Ciudadanos”, el que contaba con metodología y software específicos y se consideraba uno de los
mecanismos exitosos de consulta y acercamiento de la población con el Ministerio de la Presidencia.
De hecho, el seguimiento de las tareas era la clave más importante para el éxito de los Consejos. La
dinámica aseguraba que cada acta del Consejo se convertiría en un menú de trabajo para los ministros y
los directores de las instituciones. Para ello se nombraron enlaces que se encargaban de responder ante
la Presidencia por los compromisos asignados a cada una de las instituciones, quienes también se
encargaban de alimentar el sistema con los avances en el cumplimiento de cada tarea.
Paralelamente a este sistema de seguimiento, en enero de 2009 el PNUD apoyó el diseño de la
página web www.gobernandoconlagente.gob.gt, en la cual se puede consultar el estado de situación de
cada compromiso, tanto por parte de la ciudadanía como por el Presidente y el Gobierno.
El otro módulo del Sigob se denominó “Identificación de Actores Territoriales”. Al evaluar la
metodología y los procesos de las mesas temáticas, se constató que la identificación y seguimiento de
los liderazgos era de suma importancia en la calidad de las negociaciones en las mesas temáticas. Este
módulo vino a solucionar un cuello de botella en los preparativos de los Consejos.
Uno de los problemas observados en el programa presidencial Gobernando con la Gente, fue que
el presupuesto general de la nación no estaba direccionado para cubrir lo solicitado. Esto se debía a que
el presupuesto había sido elaborado y aprobado un año antes, lo cual dificultaba lograr una
compatibilización, especialmente en el primer año de gobierno.
Otro problema del programa habría sido el frecuente irrespeto por parte del Gobierno central al
buen funcionamiento de la democracia participativa en Guatemala -es decir, a los Consejos de
Desarrollo- en tanto foros de debate y negociación de los temas del desarrollo local, municipal,
departamental, regional y nacional (Von Hoegen, 2011: 71-93).
De acuerdo con Von Hoegen, un ejemplo de este irrespeto han sido las visitas del Presidente de la
República y de su Gabinete de Gobierno al interior del país, con el objeto de identificar las necesidades
de la población. El gobierno que inició en enero de 2008, procedió a institucionalizar los “Gabinetes
Móviles” del período anterior (2004-2008), mediante el programa denominado “Gobernando con la
Gente”, el cual aparentemente adapta el modelo del gobierno colombiano a la realidad guatemalteca.
Según el citado profesional, la presencia de esos funcionarios ha opacado -e incluso anulado- los
procesos de debate y deliberación en los Consejos de Desarrollo Departamentales sobre la
identificación, establecimiento de prioridades, escogencia de proyectos a ejecutarse y asignación de
recursos, pues esos procesos fueron sustituidos por la elaboración de simples listas que los alcaldes
plantearon a los funcionarios del nivel nacional para que fueran tomadas en cuenta en los presupuestos
ministeriales, aunque con frecuencia han sido olvidadas o dejadas de lado. En relación con este orden
de pensamientos, resulta importante conocer entonces la génesis de la democracia participativa en
Guatemala, así como los objetivos y la estructura organizacional de los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural.
Los Consejos de Desarrollo
La democracia en Guatemala tiene una de las instancias de participación más completas de América
Latina (Von Hoegen, 2011: 71-86) -y quizá del mundo- al incluir aquellas que van desde el nivel
comunitario hasta el nivel nacional.
21
La democracia participativa ha pasado por cuatro períodos. El primero de ellos abarcó de 1975 a
1982 y se caracterizó por el inicio de la planificación regional o espacial como complemento de la
planificación global y sectorial, en el seno de lo que hoy es Segeplan. La planificación regional incluyó
inicialmente los niveles nacional, regional y departamental, lo que luego permitió el paso hacia la
participación ciudadana, conforme se fue acercando a lo local. En este proceso se cobró conciencia de
que la planificación regional o espacial podía darse sin la participación ciudadana, por medio de la
simple desconcentración o inclusive descentralización de las funciones públicas de las entidades del
Organismo Ejecutivo, pero ello empobrecía el desarrollo nacional, al hacerse alejado de los
planteamientos o necesidades de la población.
El segundo período fue de 1982 a 1986 y en él se realizó la primera institucionalización jurídica
de la participación ciudadana. El 23 de marzo de 1982, tropas comandadas por un grupo de jóvenes
oficiales efectuaron un golpe de Estado para impedir que asumiera el poder el general Ángel Aníbal
Guevara, por considerar que en su elección se había incurrido en un fraude electoral. Esta situación dio
lugar a que este período se caracterizara por dos administraciones militares, cuyo objetivo fue la
instauración de la democracia representativa en cuyo proceso se emitió la primera legislación a favor
de la participación ciudadana, mediante la Ley del Sistema Nacional de Coordinación Interinstitucional
para la Reconstrucción y el Desarrollo (Decreto Legislativo Nº 111-84).
Más importante que la citada ley fue la inclusión del tema de la participación ciudadana en la
Constitución Política de la República decretada en mayo de 1985 y que entró en vigor en enero de
1986. Las instancias de participación ciudadana fueron denominadas Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural y se establecieron en los niveles departamental, regional y nacional, dejando de lado los niveles
local y municipal. En el campo financiero, la Constitución estableció un aporte del Gobierno Central
para el funcionamiento de los consejos regionales y departamentales, así como una asignación
presupuestaria estatal (situado constitucional) para las obras municipales, pero limitó la capacidad de
los gobiernos municipales para decretar la captación de recursos, a fin de hacer frente a las necesidades
identificadas localmente.
El tercer período comprendió de 1986 a 2002 y se caracterizó por el desarrollo jurídico de los
mandatos constitucionales a favor de la participación ciudadana, el que se plasmó en dos leyes: la Ley
Preliminar de Regionalización y la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto
Legislativo Nº 52-87). En la segunda ley se recuperaron las dos instancias de participación ciudadana,
local y municipal, que habían sido dejadas de lado en la Constitución, aunque posteriormente la Corte
de Constitucionalidad declaró inconstitucional la instancia de participación ciudadana en el nivel
comunitario. Congruentes con estas leyes, se decretaron otras dos: el nuevo Código Municipal (Decreto
Legislativo Nº 58-88) y la Ley de Alfabetización (Decreto Legislativo Nº 43-86 y su reglamento,
Acuerdo Gubernativo Nº 898-87), en la cual se delegaba la selección de los servidores públicos en la
localidad o en el municipio. Las dos dependencias estatales que implementaron o hicieron operativas
las leyes durante este período fueron la Segeplan y el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural
(Mindes), el cual fue luego sustituido por la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
(SCEP).
El cuarto período se desarrolló de 2002 en adelante y se refiere a la institucionalización de la
participación ciudadana en el marco de los Acuerdos de Paz14. La paz, firme y duradera, fue firmada el
14
Los Acuerdos de Paz fueron los siguientes: (i) Acuerdo global sobre derechos humanos, (ii) Acuerdo para el
reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado, (iii) Acuerdo sobre el establecimiento
histórico de las violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimiento a la población
guatemalteca, (iv) Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, (v) Acuerdo sobre aspectos
socioeconómicos y situación agraria, (vi) Acuerdo sobre el fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una
sociedad democrática, (vii) Acuerdo sobre el definitivo cese al fuego, (viii) Acuerdo sobre reformas constitucionales y
22
29 de diciembre de 1996 entre el Gobierno de Guatemala y la URNG, poniendo fin así a 36 años de
conflicto armado interno. La implementación de los Acuerdos de Paz permitió la recuperación del nivel
comunitario o local de participación ciudadana, así como el reconocimiento y representación de los
pueblos indígenas en los Consejos de Desarrollo. Todo ello, precisamente, en seguimiento de esos
acuerdos y en especial del Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una
sociedad democrática, el Acuerdo de identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre
aspectos socioeconómicos y situación agraria. La emisión de tres leyes también vino a complementar
adecuadamente la participación ciudadana, siendo ellas: (i) la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (Decreto Legislativo Nº 11-2002), (ii) el Código Municipal (Decreto Legislativo Nº 122002) y (iii) la Ley General de Descentralización (Decreto Legislativo Nº 14-2002).
La descripción de este proceso pone de manifiesto que el marco jurídico para la participación
ciudadana -y con ello la democracia participativa-, ha cobrado legitimidad real y su existencia está
fuera de discusión. Sin embargo, ello ha requerido más tiempo del que se había planificado
originalmente, pues han pasado más de tres décadas y el proceso aún está inconcluso.
De acuerdo con la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Congreso de la República,
2002), el Sistema de Consejos de Desarrollo es el medio principal de participación de la población
maya, xinca y garífuna y la no indígena en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de
planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional,
multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca. Su objetivo es organizar y coordinar
la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas
presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada. Está integrado por
niveles, en la siguiente forma:
- Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.
- Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural.
- Consejos Departamentales de Desarrollo.
- Consejos Municipales de Desarrollo.
- Consejos Comunitarios de Desarrollo.
El Consejo Nacional de Desarrollo se conforma de la siguiente manera: i) El Presidente de la
República, quien lo coordina; ii) Un alcalde en representación de las corporaciones municipales de
cada una de las regiones; iii) El ministro de Finanzas Públicas y los ministros de Estado que el
Presidente de la República designe; iv) El secretario de Planificación y Programación de la Presidencia,
quien actúa como secretario; v) El secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia; vi) Los
coordinadores de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural; vii) Cuatro representantes de
los pueblos maya, uno del xinca y uno del garífuna; viii) Un representante de las organizaciones
cooperativas; ix) Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y medianas empresas de los
sectores de la manufactura y los servicios; x) Dos representantes de las organizaciones campesinas; xi)
Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales; xii) Un
representante de las organizaciones de trabajadores; xiii) Un representante de las organizaciones
guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo; xiv) Dos representantes de las organizaciones de
mujeres; xv) Un representante de la Secretaría Presidencial de la Mujer; xvi) Un representante de la
Universidad de San Carlos de Guatemala; y xvii) Un representante de las universidades privadas del
país.
Los Consejos Municipales de Desarrollo se integran de la manera siguiente: i) El alcalde
municipal, quien lo coordina; ii) Los síndicos y concejales que determine la corporación municipal; iii)
Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, hasta un número de veinte (20),
régimen electoral, (ix) Acuerdo base para la incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la
legalidad y (x) Acuerdo de paz firme y duradera.
23
designados por los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo; iv) Los representantes
de las entidades públicas con presencia en la localidad; y v) Los representantes de entidades civiles
locales que sean convocados.
Los Consejos Comunitarios de Desarrollo son conformados por: i) La asamblea comunitaria,
integrada por los residentes en una misma comunidad; y ii) El órgano de coordinación integrado de
acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos o, en forma supletoria, de acuerdo a
la reglamentación municipal existente.
El órgano de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo constituidos en el
municipio, se integra por el alcalde comunitario -quien lo preside- y hasta por un máximo de doce
representantes electos por la asamblea general. Este órgano tiene bajo su responsabilidad la
coordinación, ejecución y auditoría social sobre proyectos u obras que se prioricen y que seleccionen
los organismos del Estado y entidades descentralizadas y autónomas para realizar en la comunidad.
A fin de evitar situaciones de corrupción en la ejecución de proyectos de inversión pública, se
han adoptado medidas para aumentar la transparencia y así facilitar la rendición de cuentas. Entre ellas
se “incluyen el establecimiento del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) desde hace
algún tiempo y su vínculo más reciente con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la
aplicación de la Ley de Acceso a la Información Pública, las normas del presupuesto, la prohibición a
fideicomisos para que puedan contratar a ONG, los requisitos exigidos a los proveedores del Estado, la
certificación de disponibilidad de recursos para firmar contratos de construcción y la instancia mixta de
control y evaluación de obras de infraestructura con apoyo del Banco Mundial (CoST), entre otros”
(Fuentes Knight, 2011: 382).
Asimismo, en 2008 fue creado el Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluación, el cual
forma parte del Ministerio de Finanzas Públicas (ibídem: 150). Este Viceministerio se integra con las
siguientes dependencias administrativas: Dirección de Análisis y Evaluación Fiscal, Dirección
Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Dirección de Bienes del Estado, Dirección
de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles, y Dirección de Transparencia Fiscal. Esta última es la
responsable de promover la transparencia en material de política fiscal y financiera del Estado,
mediante el impulso de sistemas de integridad, acceso a la información y rendición de cuentas. Está
conformada por las subdirecciones de análisis y promoción de la transparencia fiscal y de acceso a la
información (Minfin, 2011).
Finalmente, durante la administración 2008-2012 fue creada la instancia denominada Comisión
para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, adscrita a la Vicepresidencia de la República. Por
otra parte, la actual administración 2012-2016 ha prometido crear la Secretaría de Transparencia, la
cual será dirigida desde la Vicepresidencia: “La vicepresidente electa, Roxana Baldetti señaló que
como parte de la Secretaría de Transparencia que será dirigida desde la Vicepresidencia, se capacitará a
los funcionarios de gobierno en el tema de Información pública y que desde la referida Secretaría se
nombrarán a los auditores de las entidades de Gobierno para que exista un mejor control” (Emisoras
Unidas, 2011).
Otros esfuerzos
Un esfuerzo para captar las demandas de la población ha sido liderado por la Segeplan. Esta secretaría
ha venido trabajando desde hace varios años en la elaboración participativa de planes de desarrollo
municipal, departamental y regional. De esta manera, a finales del año 2011 había concluido la
elaboración de 321 planes, el 8.3 por ciento de los cuales había sido integrado al Programa de
Inversiones Públicas, PIP (Segeplan, 2012).
En el suplemento indicado, la Segeplan menciona que “Todo el esfuerzo de alinear planificación
territorial con la sectorial y con la cooperación, es para mejorar la calidad del gasto y de la inversión
que el país está haciendo, para obtener mejores resultados de desarrollo. Esto ha significado
incrementar las capacidades de la Segeplan para mejorar la inversión pública y la articulación e
24
interconexión con el Ministerio de Finanzas Públicas. Los Sistemas Nacionales de Preinversión e
Inversión Pública coordinados por la Segeplan, apoyan la toma de decisiones oportunas sobre inversión
pública y reorientación de políticas, planes y programas. De esta forma contribuyen, junto a otros
instrumentos y entidades del Estado, a la gestión integrada de los recursos públicos, la mejora de la
eficiencia y la transparencia” (ibídem).
Mecanismos para conocer la opinión pública
Dentro de los mecanismos para conocer la opinión pública, especialmente en relación con las materias
estratégicas en cada momento, fue instaurado en 2008 el Sistema Nacional de Diálogo Permanente.
Esta instancia constituyó una forma de profundizar en la institucionalización del diálogo, mediante un
sistema que permitiera llegar a todos los departamentos y municipios, promoviendo el desarrollo
territorial y la construcción de la gobernabilidad democrática.
La institucionalización de esta herramienta se fundamentó en que “el proceso de política pública
se desarrolla a través de la formulación de acuerdos nacionales, en los que el diálogo, la negociación, el
consenso, el compromiso y la responsabilidad social, permiten reconciliar intereses diversos en torno a
objetivos y metas de interés nacional, y poder así construir la Nación (sic) que todas y todos los
guatemaltecos deseamos” (Gobierno de Guatemala, 2009a). El interés del Gobierno fue expresado en
términos de: (i) dar impulso particular al tratamiento y solución de las problemáticas más importantes
del país; (ii) construir definiciones e implementaciones de políticas públicas legítimas y sostenibles;
(iii) establecer condiciones de gobernabilidad democrática; y (iv) fortalecer la relación entre Estado y
sociedad.
Inicialmente en este sistema se incorporaron tres diálogos identificados como estratégicos para el
desarrollo territorial, la gobernabilidad democrática y la consulta de pueblos indígenas. Algunos de los
temas discutidos en el Sistema Nacional de Diálogo Permanente fueron las ventajas de los municipios
ante la instalación de las hidroeléctricas, los problemas generados por el embalse de la hidroeléctrica
Chixoy, la principal del país, así como por la instalación de empresas dedicadas a la minería y otros
mediante los cuales el staff se vinculaba con la búsqueda de acuerdos a mediano y largo plazos sobre
temas estructurales.
Sin embargo, la existencia del Sistema Nacional de Diálogo Permanente no se dio a conocer
ampliamente, lo cual se evidencia en que la mayor parte de los entrevistados coincide en que no existe
un mecanismo claro para conocer la opinión pública en general. Tampoco se conocieron los resultados
de las encuestas de opinión hechas por el Gobierno o mediante el Sistema de Diálogo, relacionados con
materias estratégicas tratadas en cada momento.
Por otro lado, el Presidente de la República instituyó un programa radial denominado “Despacho
Presidencial”, cuya orientación inicial fue la de tener un diálogo con la población, en temas sustantivos.
No obstante, según algunos entrevistados, le faltó la dirección deseada y al final de período se fue
convirtiendo en un programa para escuchar las quejas de la población.
Finalmente, algunos medios de comunicación realizan encuestas en las que se tocan temas en los
que la opinión pública tiene espacio para expresarse, pero generalmente los resultados tienen algún
sesgo de orden económico o político.
Centro de prospectiva o unidad de estrategia
El Centro de Apoyo Estratégico (CAE) constituye un centro de prospectiva orientado a considerar las
cuestiones de largo plazo y sus conexiones con las decisiones que se adoptan de inmediato. El CAE
tiene por objetivo congregar los procesos que deben contar con la direccionalidad política del
Presidente de la República, mediante el apoyo de su staff político. Este centro quedaría incorporado
permanentemente en la estructura del futuro Ministerio de la Presidencia. Está compuesto por siete
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equipos de especialistas temáticos, los cuales desarrollan las siguientes actividades:
Equipo de asuntos económicos. La función de este equipo consiste en brindar seguimiento al
desenvolvimiento económico nacional e internacional, en los momentos de fuerte impacto para el país.
De esta manera, en 2008 atendió la crisis derivada del alza en los precios del petróleo y de los
alimentos. En 2009, dio seguimiento a la recesión económica internacional, a la contracción de la
economía guatemalteca y al programa de recuperación económica. En 2010 apoyó el monitoreo de la
recuperación de los daños provocados a la economía guatemalteca, por fenómenos naturales. Este
equipo ha producido análisis y recomendaciones que, en ocasiones, han confirmado las apreciaciones
de algunos ministerios. En otras, sin embargo, ha aportado puntos de vista complementarios o
alternativos, que han sido de utilidad para la toma de decisiones por parte del Presidente.
Equipo de asuntos fiscales y de presupuesto del Estado. Este equipo se dedica al seguimiento de
los ingresos fiscales, así como de las tendencias y niveles de ejecución del presupuesto del Estado. Sus
análisis han resultado oportunos para enviar señales de alerta para los tomadores de decisiones.
Asimismo ha desarrollado instrumentos para el análisis pormenorizado de distintos aspectos en materia
fiscal.
Equipo de asuntos políticos. Se dedica al análisis de actores, a la generación de mapas políticos
de posiciones sobre distintos temas, al estudio de la gobernabilidad democrática y de otros temas que
permiten establecer las distintas tendencias que afectan las decisiones en materia política. Además, este
equipo ha dado seguimiento a diferentes eventos de cambio en instituciones del Estado, tales como la
Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público, el Instituto de la Defensa Pública Penal, etc.,
recopilando información que ha permitido visualizar los efectos que dichos cambios podrían tener para
el país.
Equipo de asuntos legales y legislativos. Este equipo se dedica al análisis jurídico de la
problemática que incide sobre el desarrollo político y la gobernabilidad del país. Entre los temas
tratados se encuentra la polémica por la protección de la Laguna del Tigre y la prórroga del contrato a
la firma Perenco, para extraer petróleo en el departamento de Petén. Asimismo se encarga de
monitorear el desenvolvimiento del Congreso de la República, el comportamiento de las agrupaciones
políticas, el desarrollo de la agenda legislativa, las citaciones, interpelaciones y antejuicios a
funcionarios del Organismo Ejecutivo, etc. Se considera que la información generada ha sido objetiva y
que por ello ha contribuido eficazmente a la toma de decisiones por parte del Presidente.
Equipo de asuntos de pueblos indígenas. Este equipo se encarga de monitorear las acciones
políticas que el Gobierno, el Congreso de la República y otros actores sociales relevantes llevan a cabo
hacia los pueblos indígenas. También se encarga de elaborar propuestas en este ámbito.
Equipo de asuntos de seguridad. Este equipo se especializa en la medición y análisis de las
tendencias en materias de seguridad, en la estimación del impacto de los fenómenos del crimen
transnacional en el territorio guatemalteco y en la región centroamericana y en la evaluación de las
implicaciones políticas y de gobernabilidad que se producen a causa de actos de violencia así como del
crimen y la inseguridad pública en el país. La contribución de este equipo debe permitir el contraste
entre la percepción generada desde los medios de comunicación y la medición objetiva -independiente
de las instituciones nacionales encargadas de la seguridad- de los resultados alcanzados en materia de
seguridad pública.
Equipo de desarrollo tecnológico. Este equipo se encarga del desarrollo de tres actividades
específicas: (i) la provisión de herramientas tecnológicas actualizadas, efectivas y seguras, para el resto
de los equipos de trabajo y el staff político; (ii) la realización de mediciones permanentes de tendencias,
opiniones e iniciativas que distintos actores nacionales e internacionales promueven desde las redes
sociales; y (iii) la constitución de propuestas de institucionalización de acciones para el desarrollo del
E-government para el Estado de Guatemala.
Tales equipos constituyen el soporte del Presidente, del staff político, de los gabinetes general y
específicos y de los asesores de la Presidencia, para que la toma de decisiones esté respaldada con
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información objetiva y oportuna, generada por medio de análisis metodológicamente riguroso, así
como por una visión compartida entre los diferentes actores del Gobierno.
El CAE, sin embargo, encontró obstáculos para su sostenibilidad financiera, por lo que en 2010
debió despedir a más del 80 por ciento del personal entrenado, capacitado y experimentado en sus
funciones específicas. Esta situación significó un debilitamiento considerable en la función de asesoría
estratégica al Presidente, así como un retorno al punto inicial de la gestión en 2008.
Incidieron en el debilitamiento del CAE razones de tipo presupuestario como resultado de la
caída en la recaudación de impuestos y de la reducción de los volúmenes de cooperación comprometida
por los donantes del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia de la República.
Por otra parte, en el debilitamiento también intervinieron razones de índole legal, pues la ley de
creación del Mindes aún no había sido aprobada, impidiendo de esta manera la institucionalización del
CAE, como estructura de alto nivel responsable de la producción de análisis estratégico para la toma de
decisiones de la Presidencia de la República. Cabe destacar, en todo caso, que el Centro de Análisis
Estratégico no estuvo formalmente relacionado con la Secretaría de Asuntos Administrativos y de
Seguridad (SAAS) ni con la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) o su sucesora, la Secretaría de
Inteligencia Estratégica del Estado (SIE).
La SAAS es la estructura encargada de las labores de inteligencia. Fue creada el 14 de enero de
2000 como parte de los Acuerdos de Paz y es la responsable directa de la seguridad del Presidente y del
Vicepresidente, así como de los ex Presidentes y ex Vicepresidentes de la República, con sus
respectivas familias.
Por su parte, la SAE hasta abril de 2008 tuvo a cargo la prevención y resolución de conflictos.
Específicamente su función era proporcionar al Presidente toda la información y asesoría, así como
recomendar la implementación de las acciones necesarias a manera de anticipar, prevenir y resolver
situaciones de riesgo o amenaza de distinta naturaleza para el Estado democrático y sus habitantes,
siendo su naturaleza estrictamente de carácter civil. La SAE podía tener acceso a información a través
de fuentes públicas y a la que recabaran los ministerios de Gobernación y de la Defensa Nacional. Sin
embargo, no tenía la facultad de realizar o participar en investigaciones a favor de particulares, ni de
actuar de forma alguna para limitar o entorpecer el ejercicio de los derechos políticos y de libertad de
emisión del pensamiento (Congreso de la República, 1997).
En el año 2008 fue creado el Sistema Nacional de Inteligencia (Congreso de la República,
2008a), como el conjunto de instituciones, procedimientos y normas que abordan con carácter
preventivo las amenazas y riesgos a la seguridad de la Nación, mediante la necesaria coordinación de
las funciones de inteligencia estratégica, civil y militar, así como de cada una de ellas en su ámbito de
actuación. Está integrado por la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado, quien lo coordina, la
Dirección de Inteligencia Civil del Ministerio de Gobernación y la Dirección de Inteligencia del Estado
Mayor de la Defensa Nacional del Ministerio de la Defensa Nacional.
La Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) vino a sustituir a la Secretaría de
Análisis Estratégico, SAE (DeGuate.com, 2008) y es la responsable de producir la inteligencia en los
campos estratégicos, respetando el ámbito de competencia de las demás instituciones del sistema. Su
naturaleza es civil y actúa bajo la responsabilidad directa del Presidente de la República. Entre sus
funcionas específicas figuran: i) Coordinar el Sistema de Inteligencia del Estado, ii) Asesorar y
proporcionar al Presidente de la República y al Consejo Nacional de Seguridad la inteligencia de
Estado integrada mediante la coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia, y iii) Proporcionar la
información estratégica nacional e internacional, en su campo de acción, a las instituciones que
conforman la estructura del Sistema Nacional de Seguridad, para posibilitar el desarrollo de las tareas
de formulación y planificación de la Política Nacional de Seguridad y de la agenda estratégica de
seguridad.
La Dirección General de Inteligencia Civil (Digici), es la dependencia del Ministerio de
Gobernación que actúa conforme lo establecido en su ley orgánica y reglamentos (Congreso de la
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República, 2005). Por otra parte, la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional
tiene a su cargo la obtención y producción de información referente a amenazas militares externas.
Asimismo fue creada la carrera en el Sistema de Inteligencia de Estado. El Instituto Nacional de
Estudios Estratégicos en Seguridad se encargó de aprobar los criterios generales para la creación de
dicha carrera, teniendo en cuenta las particularidades de cada institución.
Consejo informado en políticas públicas
De acuerdo con los entrevistados, no hay capacidad de proveer consejo informado sobre políticas
públicas, especialmente porque la anterior Secretaría General del Consejo Nacional de Planificación
Económica cambió su denominación y funciones. De hecho, cuando pasó a denominarse “Secretaría de
Programación y Planificación de la Presidencia”, esas actividades dejaron de realizarse (Congreso de la
República, 1997).
En la actualidad la Segeplan cuenta con algunos sistemas de seguimiento a las políticas
gubernamentales y políticas públicas, pero no tiene un sistema integral. Tampoco hay una línea directa
entre la Segeplan y el Instituto Nacional de Estadística (INE) que provea información a tal efecto.
Sobre este tema, recientemente la secretaria de Segeplan reconoció ante uno de los medios de
comunicación de mayor circulación del país (Contreras, 2012) “la existencia de dificultades internas en
el Ejecutivo, en cuanto al acceso a la información, la coordinación interinstitucional e, inclusive,
diferencias por considerar que se „invade la competencia‟ de algunas dependencias”. También
reconoció que, respecto de la obtención de información, uno de los problemas con otras instituciones es
que a veces los funcionarios consideran que Segeplan está compitiendo con las funciones de ellos.
“Segeplan no está en el circuito más inmediato de la toma de decisiones de diario”, lo cual dificulta el
trabajo de la secretaría.
Finalmente, en el período de gobierno 2008-2012 fue creado el Sistema de Metas Presidenciales,
el cual articuló a todas las entidades del Organismo Ejecutivo que tenían responsabilidad directa sobre
los programas de acción del Gobierno que habían sido priorizados por el Presidente. Este Sistema será
descrito más adelante, en el marco de los esfuerzos por valorar los resultados de gobierno.
IV. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS
Las responsabilidades en la coordinación de políticas y programas
En Guatemala no existe una institución encargada directamente de la coordinación de políticas y
programas. Sin embargo, a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
(Segeplan) le incumbe la articulación de las políticas públicas con los procesos de planificación, por lo
cual a continuación se exponen sus principales características.
Esta Secretaría es el órgano de planificación del Estado, establecido como una institución de
apoyo a las atribuciones de la Presidencia de la República. Le corresponde coadyuvar a la formulación
de la política general de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos. Para hacer operativa
su naturaleza tiene dos ámbitos de planificación y programación, el global y sectorial, y el de su
validación en las instancias de participación ciudadana en todo el territorio nacional por medio del
Sistema de Consejos de Desarrollo (Segeplan, 2012a).
La Segeplan se constituye en el ente rector, articulador y regulador del Sistema Nacional de
Planificación del Desarrollo, responsable de coadyuvar en la formulación de la política general de
gobierno y del monitoreo y evaluación de su cumplimiento. La acción institucional se enfoca en la
gestión integradora de la acción sectorial en los territorios, efectuada por intermedio de los distintos
ministerios, secretarías y fondos, con la inversión que se genera desde los Consejos de Desarrollo del
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Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y las municipalidades.
Cabe destacar que las dependencias de la Segeplan que están relacionadas con la coordinación y
estructuración coherente de políticas y programas son: la Dirección de Políticas Económicas y Sociales,
la Dirección de Planeación Estratégica Territorial y la Dirección de Inversión Pública.
La Dirección de Políticas Económicas y Sociales se encarga de apoyar la formulación, el
monitoreo y la evaluación de las políticas públicas de desarrollo, a través del diseño y administración
de las áreas de gestión de políticas públicas del Sistema Nacional de Planificación.
La Dirección de Planeamiento Estratégico Territorial es la encargada de los niveles municipales y
departamentales del Sistema Nacional de Planificación. Su importancia radica en el acompañamiento a
las Oficinas Municipales de Planificación y de las unidades técnicas departamentales, en la
elaboración, seguimiento, actualización y asesoría de los planes de desarrollo, en un proceso
participativo que involucra a los actores claves del territorio. De esta manera se ha avanzado en la
elaboración de planes de desarrollo departamental y municipal, por medio de los cuales se han
identificado los proyectos prioritarios que servirán para la formulación de las carteras de proyectos que
ingresarán al presupuesto.
La Dirección de Inversión Pública apoya a la Segeplan en sus funciones de fortalecer, modernizar
y actualizar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública (SNIP), en sus distintos niveles
territoriales, sectoriales e institucionales.
El 9 de enero de 2012 la Segeplan publica la separata “Planificación: retomando la ruta hacia el
desarrollo” (Segeplan, 2012b), en la que expone los problemas en la articulación de las políticas
públicas con los procesos de planificación. El párrafo siguiente los resume y esboza algunos de los
cambios necesarios: “A lo largo de distintas administraciones de gobierno, la Segeplan ha impulsado la
implantación de instrumentos de gestión de la planificación para el desarrollo; sin embargo ha sido
escasa la articulación de las políticas públicas con los procesos de planificación tanto institucional,
sectorial y territoriales, así como entre éstos y el presupuesto. Para propiciar esta articulación de
manera efectiva es necesario superar el esquema de planificación vertical y centralista, que tiene una
perspectiva financiera del proceso y no la obtención de resultados que impacten en el desarrollo del
país, a través de recuperar el reencadenamiento virtuoso de la acción pública y de las alianzas públicoprivadas. Modificar esta situación exige el fortalecimiento de la institucionalidad pública, la efectividad
de la coordinación en la programación y ejecución de acciones que contribuyan a la implementación de
las políticas públicas, en respuesta a los problemas de desarrollo, el establecimiento de alianzas y
sinergias entre organismos de Estado y de éstos con otros actores y sectores de la sociedad”.
En cualquier caso, prima la percepción de que la Segeplan ha cumplido el rol de secretaría
técnica del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Dirección de Planeamiento
Estratégico Territorial se ha encargado de la planificación en los niveles municipales y
departamentales, con lo cual ha permitido la articulación entre los sistemas de gestión y planificación
con el centro de Gobierno. Sin embargo, durante los últimos años (2008-2012) su relación con el Alto
Gobierno se ha visto erosionada, sobre todo porque no se encuentra en el circuito más inmediato de la
toma diaria de decisiones, lo que la relega a posiciones distantes del anillo central de las discusiones y
la obliga a competir por sus propios espacios de participación.
Finalmente cabe destacar que, de acuerdo con varios de los entrevistados, entre los arreglos
organizativos y mecanismos más significativos utilizados en el Gobierno anterior (2008-2012) para
contar con capacidad de gestión política figura el Consejo de Cohesión Social, el cual era coordinado
desde la Presidencia de la República por parte de la esposa del presidente. Aunque su tuición se
circunscribía a programas de índole social, este Consejo reunía al Gabinete en su conjunto cada ocho
días (excepto los ministerios de Gobernación, Defensa y Medio Ambiente) y sobre los temas tratados y
convenidos había un riguroso seguimiento, al que todos tenían que alinearse.
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Mecanismos para gestionar políticas intersectoriales
Dentro de los principales mecanismos para gestionar las políticas intersectoriales se encuentran el
Consejo de Ministros y los gabinetes específicos. Como parte de sus funciones, el Consejo de Ministros
debe discutir y proponer al Presidente de la República su parecer sobre las políticas, planes y
programas de gobierno (Congreso de la República, 1997).
Por otra parte, el artículo 18 de la Ley del Organismo Ejecutivo (Congreso de la República, 1997)
indica que, para fines de coordinación del diseño y gestión de acciones y políticas, así como la
discusión y formulación de propuestas que atañen a más de un ministerio a ser presentadas al
Presidente de la República, podrán funcionar gabinetes específicos creados por acuerdo gubernativo.
Estos se integran, reunidos en sesión, por los ministros y otros funcionarios de alto nivel
administrativo, titulares de órganos o representantes de entidades estatales afines al objeto de los
asuntos que toca abordar a cada gabinete específico. Los gabinetes más importantes y que se mantienen
vigentes a la fecha, son los siguientes:
Gabinete Económico
El Gabinete Económico fue creado el 18 de febrero de 2002, mediante el Acuerdo Gubernativo Nº 542002 (Presidencia de la República, 2002). Es coordinado por la Vicepresidencia de la República y se
encarga de establecer las directrices para esa temática, que incluyen desde políticas para propiciar el
desarrollo, atracción de inversión, generación de empleo, hasta tópicos como inflación, presupuesto y
crecimiento económico del país. Los ministerios que lo integran son: Finanzas, Agricultura y
Economía; además de Energía y Minas, Trabajo, Comunicaciones y la Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia. En las reuniones también participan los presidentes del Banco de
Guatemala y de la Junta Monetaria y los superintendentes de Bancos y Administración Tributaria.
Gabinete de Turismo
El 16 de septiembre de 2008 se creó el Gabinete Específico de Turismo (Presidencia de la República,
2008c) con la finalidad de coordinar, promover e impulsar las políticas, estrategias y acciones que
coadyuven al mejor aprovechamiento de los recursos técnicos, económicos y administrativos para el
desarrollo de nuevas opciones de crecimiento y transformación de la realidad socioeconómica del
Estado en materia turística, en el corto, mediano y largo plazo. Este gabinete está integrado por: el
Vicepresidente de la República, quien lo preside y coordina; los ministros de Relaciones Exteriores, de
Gobernación, de Economía, de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, de Ambiente y Recursos
Naturales, de Cultura y Deportes; así como por los secretarios de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia y de Comunicación Social de la Presidencia, el director del Instituto Guatemalteco de
Turismo, el director del Consejo Nacional de la Juventud, el presidente del Consejo Directivo Nacional
del Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco y el presidente de la Academia de Lenguas Mayas.
Gabinete de Cooperación Internacional
El 6 de mayo de 2005 fue creado el Gabinete Específico de Cooperación Internacional (Presidencia de
la República, 2005), con el objeto de apoyar la efectividad, agilización y priorización del proceso para
la formulación de las políticas de cooperación internacional, de inversión pública y de gestión y
ejecución de proyectos. Con ello, el citado gabinete coadyuvaría a la resolución de los problemas que
limitan el buen funcionamiento de los proyectos y/o programas financiados total o parcialmente con
fondos de la cooperación internacional. Además, en coordinación con el Minfin -órgano rector del
sistema de crédito público-, el gabinete debe coadyuvar en los siguientes procesos: a) conocer el
proceso de gestión y ejecución de la cooperación internacional; b) establecer cupos de financiamiento
máximos; c) definir las prioridades sectoriales que se atenderán con estos recursos; d) evaluar la
programación y la cancelación de los préstamos; y e) otros que fueran necesarios para optimizar la
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utilización de los recursos externos.
Este gabinete está integrado por el Vicepresidente de la República (quien lo coordina), el ministro
de Relaciones Exteriores, el ministro de Finanzas Públicas y el secretario de Segeplan.
Gabinete Socioambiental
El 6 de mayo de 2008 fue creado el Gabinete Específico Socioambiental (Presidencia de la República,
2008a), para fines de coordinación del diseño y gestión de políticas y acciones en las materias social y
ambiental, como la instancia de alto nivel cuyo propósito principal es la promoción y logro del
desarrollo social y la protección y mejoramiento ambiental de la nación. Este gabinete es presidido y
coordinado por el Vicepresidente de la República.
Gabinete Específico del Agua
El 1º de agosto de 2008 fue creado el Gabinete Específico del Agua con un plazo de cuatro años
(Presidencia de la República, 2008b), con el propósito de coordinar los esfuerzos gubernamentales de
diseño y gestión de políticas, planes y presupuestos del agua, para contribuir al logro de metas y
objetivos de desarrollo nacional. También es presidido y coordinado por el Vicepresidente de la
República.
Este Gabinete tiene los objetivos siguientes: a) promover la adopción e implementación de
criterios de gestión integrada de los recursos hídricos en todas las entidades públicas, centralizadas y
descentralizadas; b) asegurar la contribución del agua para el logro de las metas y objetivos del
desarrollo nacional, y para ello, priorizar las acciones que favorezcan a su cumplimiento; c) propiciar la
coordinación de las acciones de las entidades gubernamentales, autónomas y de carácter civil o
privado, para lograr un manejo sostenible de los recursos hídricos del país; d) velar por la ejecución
armónica de los recursos financieros y humanos que se destinen a la gestión hídrica; y e) promover el
fortalecimiento institucional y la participación ciudadana en el sector hídrico del país, a fin de favorecer
la gobernabilidad en la materia.
Entre sus funciones principales figuran las de emitir instructivos y lineamientos para la efectiva
gestión hídrica, a fin de establecer protocolos y directrices para las dependencias gubernamentales y
entidades descentralizadas; establecer los mecanismos de control y seguimiento necesarios para
asegurar la adecuada utilización del recurso hídrico; y diseñar o identificar las herramientas de política,
planificación y presupuesto que permitan la eficaz y eficiente coordinación de acciones y evaluación
anual del desempeño público en la gestión hídrica.
Otros gabinetes
Un caso de importancia para el país fue la formulación de la Política de Desarrollo Rural Integral, que
se definió en una mesa de diálogo instalada en 2005 con un horizonte de 25 años. La Segeplan
acompañó el proceso de formulación y quedó con el compromiso de conducir los procesos de
planificación, programación y evaluación.
Por otra parte, uno de los entrevistados manifiesta que en el período gubernamental 2004-2008
“debido a un acontecimiento de orden natural, circunstancial: la tormenta tropical Stan que golpeó
severamente al país, la Gerencia de la Presidencia se transformó en el Gabinete de la Reconstrucción,
instancia que logró una buena coordinación y liderazgo, había diente, mandato, y jerarquía”.
En general, cuando se ha logrado gestionar políticas intersectoriales, la idea ha surgido por algún
problema latente, generalmente externo. Este fue el caso de la “Política de Seguridad Alimentaria”, la
cual logró conformarse debido al grave problema de desnutrición que viven muchos niños en el interior
del país. La noticia se dio a conocer interna y externamente y actuó como un detonante para que las
instituciones y sectores involucrados se reunieran y trabajaran en forma conjunta, además de contar con
el apoyo de la cooperación externa.
Un tema crucial del accionar de estos gabinetes es que no se ha medido su eficacia. Según
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algunos entrevistados, generalmente en el ámbito de estas figuras se plantean problemas pero pocas
soluciones.
Por último, uno de los entrevistados, remarca que “Guatemala, como país tiene condicionantes,
que generalmente no son conocidas, que frenan el diseño e implementación de políticas públicas. [Por
ejemplo]: a) las presiones que ejercen los organismos internacionales (FMI, BM, BID, BCIE); b) la
mitigación de conflictos, como amortiguadores sociales; c) el accionar y presión de la iniciativa privada
(las cámaras empresariales); y d) el Programa de Reestructuración Económica, que tuvo diez recetas
básicas para el país y que redujo la capacidad de planificación de los Estados, porque impulsó una
transición hacia el mercado y la globalización. Estas restricciones también han condicionado la
formulación y el diseño de políticas, programas y proyectos”.
Mecanismos de coordinación y gestión del aparato del Estado
El Consejo de Ministros y los Gabinetes Específicos constituyen los mecanismos por medio de los
cuales los ministros conciertan su propia coordinación y cuyas principales características fueron
descritas con anterioridad. El Consejo de Ministros es la entidad que define los límites entre las áreas
de política y estos mecanismos.
Por otra parte, la capacidad de gestionar el aparado del Estado guatemalteco no está asegurada,
sobre todo por la notoria debilidad de las instituciones encargadas de la modernización y reforma
administrativa, tales como el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y la Oficina
Nacional de Servicio Civil (ONSEC).
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
El INAP es el órgano técnico de la administración pública, responsable de generar y lograr que se
ejecute un proceso permanente de desarrollo administrativo, con el fin de incrementar la capacidad de
las instituciones y dependencias públicas, para que éstas sean eficientes y eficaces en los aspectos que
le son propios; así como en la producción de bienes y prestaciones de servicios (INAP, 2012a). Su
misión es “Contribuir al fortalecimiento institucional de entidades del Estado guatemalteco,
promoviendo decisiones, desarrollando procesos y acompañando a entidades del Estado guatemalteco,
en la generación de capacidad instalada y capacidad de gestión propia, individualmente o en redes
interinstitucionales, que den como resultado la eficacia, eficiencia, equidad y transparencia de la
gestión pública, para la prestación de servicios a los ciudadanos guatemaltecos, en el marco de un
Estado Moderno, pluriétnico y multicultural, y los nuevos retos que presenta el contexto nacional e
internacional” (ibídem).
Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC)
La ONSEC es la entidad rectora responsable de normar la aplicación de la Ley de Servicio Civil,
reglamentos y otras leyes complementarias sobre las cuales se rigen todos los servidores públicos.
Dicha Ley data del 10 de mayo de 1968, aprobada por Decreto Nº 1748 del Congreso de la República y
entró en vigor el 1º de enero de 1969. Su máxima autoridad es el Presidente de la República (ONSEC,
2012). En este sentido, la ONSEC es la institución responsable de administrar en forma técnica,
armónica, dinámica y eficiente el sistema de recursos humanos de la administración pública, para
garantizar al país el desempeño idóneo y efectivo de la labor institucional del Gobierno, en beneficio de
la ciudadanía. Le corresponde regular las relaciones entre la administración pública y sus servidores,
así como todo lo concerniente a la administración de las diferentes pensiones que son otorgadas a los
ex trabajadores y beneficiarios del Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado (ONSEC, 2012).
A criterio de los entrevistados, ni el INAP ni la ONSEC han desempeñado con efectividad los
roles que les corresponden. Destacan que no se controla los nombramientos, y la selección del personal
relevante se lleva a cabo -generalmente- por amistad, compromisos políticos, lazos familiares, etc. El
32
personal tecnócrata formado es insuficiente, lo que implica carencia de capital humano para que el
Estado pueda ser eficaz y eficiente. Tampoco se ha logrado realizar una evaluación de calidad del
servidor público.
En este sentido, Segeplan resalta la importancia del “fortalecimiento de instituciones rectoras
como la Segeplan, en el tema de la planificación, y el Instituto Nacional de Administración Pública
para propiciar la profesionalización de los servidores públicos y de la Oficina Nacional de Servicio
Civil, para velar por una carrera pública administrativa” (Segeplan, 2012b).
Por otro lado, los entrevistados mencionan que la ONSEC ha iniciado un programa piloto de
capacitación de sus propios empleados, pero que requiere de voluntad política y de recursos financieros
para aplicarlo a todo el personal del Gobierno. También indican que hay leyes que se encuentran
pendientes de aprobación.
Cabe destacar que el staff presidencial incluyó un subcomponente de modernización del Estado
dentro del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia (Gobierno de Guatemala, 2009a). Para ello se
contemplaron tres diferentes tipos de actividades, a saber:
1. Seguimiento al impulso de la Ley de Servicio Civil, asesoría al INAP y a la ONSEC,
coordinación del seguimiento al Inventario de Gestión Humana y todos aquellos proyectos y
actividades afines a este cometido. Bajo este marco, en el año 2010 se elaboró la versión final del
proyecto de reformas a la Ley de Servicio Civil, en cooperación con funcionaros de la ONSEC y
asesores del Congreso, la cual fue expuesta en mayo de 2010 ante la Comisión de Legislación y
Asuntos Constitucionales del Congreso de la República (a la fecha se encuentra pendiente de
aprobación en tercera lectura por parte del Congreso). De igual manera, en el segundo semestre de
2009 se proporcionó asesoría legal para apoyar las acciones de transición de las autoridades del INAP.
Asimismo, a partir de enero de 2010 se inició la colaboración con el INAP para definir un programa de
capacitación en el tema de calidad de la gestión pública.
2. Racionalización institucional, que congregó todos los mecanismos para asegurar que no
hubiera traslape de competencias ni lucha por recursos, que no se duplicaran tareas del Estado y que se
observara la calidad del gasto público.
3. Impulso permanente a la mejora de la gestión pública, para que de esta instancia emanaran las
directrices para tal efecto.
No obstante lo anterior, los entrevistados también se refieren a la excesiva rotación de los
ministros de Estado, lo cual evidencia pugnas de poder y genera inestabilidad en el Alto Gobierno. De
hecho, durante el primer año de la administración anterior (2008), se cambiaron cinco de los 13
ministros de Estado que conforman el Gabinete, lo cual representa una rotación de 38 por ciento.
Durante el segundo año de gobierno (2009), tres de los ministros que habían permanecido del año
anterior, también fueron relevados, elevando la tasa de rotación a 62 por ciento. Al final del período
presidencial, solamente uno de los ministros que inició la gestión había permanecido en su puesto.
También hubo cambios en varias secretarías presidenciales como Segeplan, Sosep, SBS, Secretaría
Ejecutiva y SAAS (Inforpress, 2008).
Mecanismos de relación entre Ejecutivo y Congreso
El Programa de Fortalecimiento de la Presidencia incluyó un subcomponente de relaciones políticas, el
cual permitiría incorporar operadores políticos y gestores para facilitar la comunicación, la información
y la gestión de las relaciones entre los poderes del Estado, principalmente con el Organismo Legislativo
y la Corte de Constitucionalidad. Sus relaciones alcanzarían no solamente el ámbito de los Organismos
Legislativo (incluyendo las jefaturas de bancadas) y Judicial, sino también de los partidos políticos.
Esta área de relaciones políticas también podría institucionalizarse posteriormente en el Ministerio de
la Presidencia. Sin embargo, este subcomponente no fue implementado, por lo que puede afirmarse
que, en términos generales, las relaciones entre el Organismo Ejecutivo y el Congreso no han sido muy
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amigables, especialmente con el partido de oposición.
De hecho, todos los entrevistados consideran que en el período en estudio no hubo mejores
prácticas en la relación y coordinación entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso Nacional, tema
que estiman de suma importancia para la consolidación de la democracia en el país.
Problemas en la coordinación de políticas
En síntesis, los principales problemas identificados son los siguientes:
a. No existe un ente fortalecido institucionalmente que coordine las políticas públicas. En el
período 2008-2012 se consideró que este ente podría ser el Ministerio de la Presidencia, para lo cual se
formuló una propuesta incluyendo la ley respectiva, pero no se logró su implementación. A pesar de
que Segeplan ha orientado parte de sus actividades hacia la formulación, el monitoreo y la evaluación
de las políticas públicas de desarrollo, existen muchas dificultades para lograr una coordinación
interinstitucional, que permita dar coherencia al ciclo de vida de estas políticas.
b. La mayoría de las políticas son formuladas con una visión sectorial-vertical persistente, sin
articularlas a una visión intersectorial-transversal. Desde un punto de vista integral, la formulación de
las políticas públicas debe verse como una función cruzada, que articula los enfoques vertical y
horizontal de la planificación. Mediante el enfoque vertical se combina la macro planificación
(políticas y planes de desarrollo) con la micro planificación (visión desde las comunidades y su
contexto natural, económico, social y cultural). Mediante el enfoque horizontal, la visión sectorial es
traducida a proyectos concretos y viables en las diferentes microrregiones que conforman el territorio.
De esta manera, la visión integral permite no solo visualizar con mayor intensidad las posibilidades de
desarrollo de las comunidades, sino también organizar el espacio para integrarlas social, cultural,
política y económicamente.
c. Con frecuencia las políticas públicas son vistas como la expresión de buenas intenciones de
actuación por parte del Gobierno. Esto implica la inexistencia de metodologías adecuadas para su
implementación, así como para la realización de su seguimiento y evaluación de su impacto social.
Además, no existe un sistema integral con información confiable, que permita realizar estimaciones
sobre los avances en los indicadores sociales propios de las políticas públicas. Finalmente, en general,
los esfuerzos por contar con un sistema de seguimiento y monitoreo se desarticulan en los cambios de
gobierno.
Los entrevistados consideran relevante el rol asignado a la comunicación desde la Presidencia
hacia el interior del Ejecutivo, la cual fue evidente el primer año de gobierno pero que posteriormente
se fragmentó y desapareció.
Asimismo coinciden en que se necesita crear un mecanismo que ayude a darle más valor a la
Presidencia, que sea funcional para mejorar su imagen y permita darle mayor poder de armonización
tanto al interior del Organismo Ejecutivo como de este con el Organismo Legislativo y el Organismo
Judicial. Este mecanismo podría ser el Ministerio de la Presidencia.
V. LA VALORACIÓN TÉCNICO-POLÍTICA DE LOS RESULTADOS DE GOBIERNO
Instrumentos de expresión del programa de gobierno
El principal instrumento por medio del cual se expresa el programa de gobierno es el Presupuesto
General de la Nación, el cual es formulado anualmente por el Organismo Ejecutivo y aprobado por el
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Congreso de la República15. El presupuesto propuesto para el año 2010 tuvo la novedad de “que por
primera vez se había hecho, como proyecto piloto, un presupuesto para el departamento de
Quetzaltenango, que se formuló -junto con Segeplan y otros ministerios- de manera participativa con
diversos representantes de organizaciones de la sociedad civil. Esto podría darle verdaderos dientes a
esfuerzos de planificación y desarrollo local” (Fuentes Knight, 2011: 249).
Además, se reconoce que: “El Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el
Ejercicio 2012 metodológicamente marca un hito en la historia de Guatemala. Por primera vez, los
proyectos de los presupuestos de los Ministerios de Salud, Educación y Gobernación incluyen
indicadores de resultados, gracias a los cuales se podrán evaluar los impactos que las acciones
planificadas tendrán en la población” (Minfin, 2011).
De hecho, de acuerdo con el criterio de los entrevistados, durante los últimos cinco años la
elaboración del Presupuesto General de la Nación ha experimentado una serie de cambios, entre los que
figuran los siguientes:
1. El presupuesto es elaborado ahora en función de los desempeños y objetivos establecidos para
cada institución, lo cual induce al cumplimiento de sus funciones (eficacia) con el menor costo posible
(eficiencia). En el año 2009 se firmó un convenio de donación con la Unión Europea para fortalecer la
medición de los objetivos y los resultados que obtengan las instituciones de Gobierno, de acuerdo con
el presupuesto asignado. En el año 2012 está previsto un proyecto piloto con el Mspas.
2. Se ha prohibido la ejecución de proyectos por parte de las ONG.
3. Se estableció una restricción que inhabilita la movilización de recursos entre diversas
categorías de gasto, lo cual también constituye otro cambio en la forma de ejecutar el Presupuesto.
Según se expresa en las entrevistas, los cambios realizados han obedecido principalmente a
recomendaciones emanadas del Fondo Monetario Internacional, así como de otras instituciones de
cooperación internacional multilateral, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco
Mundial. Sin embargo, se considera que en términos generales ellos obedecen a la búsqueda de una
mejor calidad del gasto público.
El programa de gobierno también se expresa en el plan de gobierno, mediante el cual la
administración en turno explicita las metas que pretende alcanzar durante su período. De éste derivan
los planes operativos anuales de los ministerios y de las otras instituciones del Alto Gobierno, en los
que los responsables de las organizaciones enumeran los objetivos y las estrategias que desarrollarán
durante cada año de gobierno.
Mecanismos de seguimiento y evaluación
Para el seguimiento de la agenda del Alto Gobierno así como de los programas prioritarios y de las
órdenes y acuerdos del Presidente, fue desarrollado el Sistema de Metas Presidenciales. Este sistema
formó parte del cuarto componente del Programa de Fortalecimiento de la Presidencia y sus usuarios
reales fueron el Presidente y el Vicepresidente de la República, así como los ministros de Estado.
El sistema operó durante el período 2009 a 2011 y fue coordinado por el staff político. A fin de
anclarlo en la estructura gubernamental se transformó en un Programa de Metas Presidenciales, pero
por falta de recursos se recortó parte de su personal en el año 2012, último año de gobierno. Se
desconoce si este programa continúa funcionando durante la actual administración presidencial de Otto
Pérez Molina.
Originalmente, el sistema articulaba a todas las entidades del Organismo Ejecutivo con
responsabilidad directa sobre los programas de acción del Gobierno y que habían sido priorizados por
Se exceptúa de este concepto el año en que el presupuesto es “heredado” y que corresponde al año del cambio de
gobierno, ya que el mismo no representa el plan del gobierno entrante sino el del gobierno saliente.
15
35
el Presidente. Por tanto, contenía un conjunto de metas, algunas de las cuales eran priorizadas por el
Presidente para su seguimiento. Los objetivos de la implementación de las metas de Gobierno eran: i)
potenciar y priorizar los recursos nacionales; ii) disminuir la brecha entre los objetivos del plan de
Gobierno, definidos por los centros de decisión política, y la capacidad operacional de los responsables
de la ejecución; y iii) contribuir con la armonización del quehacer técnico-administrativo del
Organismo Ejecutivo con el quehacer político gubernamental de la Presidencia y agilizar y
transparentar los procesos internos de trabajo.
De acuerdo con declaraciones del ministro de Finanzas Públicas (Minfin, 2011), mediante el
Programa de Metas Presidenciales se impulsó el tema de los indicadores y el seguimiento al
cumplimiento de metas, así como la metodología de gestión por resultados, que también permitió una
mayor transparencia en el uso de los recursos financieros y obligó a presupuestar a partir de la
planificación. Estos esfuerzos se sumaron a otras metodologías que habían facilitado la introducción de
la gestión por resultados, tales como el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), la
implementación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el Sistema de Contabilidad
Integrada del Estado (SICOIN), entre otros.
Este reto institucional de monitoreo de metas presidenciales requirió conformar un equipo de
ocho profesionales con altos créditos académicos, ya que todos contaban con maestría y experiencia en
la administración pública, dedicados exclusivamente al seguimiento de las mismas. Estas personas se
dieron a la tarea de revisar la lista completa de entidades del Organismo Ejecutivo para identificar en
cada una ellas las posibles metas presidenciales. Para cada una de las metas fue necesario describir la
línea base y el tramo histórico de ejecución, los indicadores de desempeño, las fuentes de
financiamiento, los supuestos y los alertivos. En cada institución fue nombrado un coordinador
institucional y un número determinado de gerentes de metas (uno por meta), con quienes hubo
comunicación permanente para el monitoreo de las metas. Este sistema rendía informe al Presidente, al
Vicepresidente y a los ministros de Estado.
Por otra parte, el Consejo de Cohesión Social también hacía seguimiento semanal o quincenal de
los resultados alcanzados por los ministerios y los programas sociales que lo conformaban. Estos
resultados se daban a conocer públicamente, por medio de un mecanismo denominado “rendición de
cuentas”. Sin embargo, como ya ha sido mencionado, según algunos de los entrevistados este Consejo
debilitó a la Presidencia misma.
De igual manera, el Programa Gobernando con la Gente, instalado para tener mayor acercamiento
con la población y las autoridades locales, contó con un sistema de información y gestión para la
gobernabilidad, el cual permitía el seguimiento de los compromisos adquiridos. Las principales
características de este sistema fueron descritas con anterioridad. Finalmente, la Segeplan hace
seguimiento del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que forman parte de
las políticas de Estado.
Cabe destacar, por otra parte, que no existe un sistema que permita la evaluación periódica de las
políticas públicas y menos que sus resultados lleguen al Presidente de la República, salvo respecto de
programas sociales.
Por ejemplo, con base en el seguimiento de las intervenciones del Estado, durante el gobierno de
Álvaro Colom se llevó a cabo un redireccionamiento de la política social, creando el Programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas, Mi Familia Progresa, cuyo objeto era mejorar las
condiciones de vida de la población más pobre que vive en el área rural del país e impulsar mayores
niveles de equidad. Durante la misma administración (2008-2012) también se llevó a cabo la
evaluación de este programa, la cual fue desarrollada por Fundesa. De acuerdo con los resultados de la
evaluación (Fundesa, 2011), después de dos años de implementación los municipios beneficiados con
el programa lograron, en promedio, un aumento adicional de 0.39 (6.28%) en el Índice de Avance
Educativo Municipal (IAEM). El citado estudio indica que este aumento le costó al Gobierno de
Guatemala un monto de 1,127.4 millones de quetzales, por lo que concluyó que un incremento
36
adicional de 0.10 puntos en el IAEM del municipio tuvo un costo de 631.670 quetzales anuales.
Desafíos en el uso de la información
Dentro de los principales desafíos, los entrevistados identifican los siguientes: (i) disponer de
información sistematizada; (ii) contar con un sistema integrado de seguimiento de metas de políticas,
programas y proyectos; (iii) elevar la información para la toma de decisiones del Alto Gobierno; y (iv)
crear en la población una cultura de estar informado.
Cabe destacar que el 23 de septiembre de 2008 fue aprobada la Ley de Acceso a la Información
Pública (Congreso de la República, 2008b), que establece las normas y los procedimientos para
garantizar a toda persona, natural o jurídica, el acceso a la información o actos de la administración
pública que se encuentre en los archivos, fichas, registros, base, banco o cualquier otra forma de
almacenamiento de datos que se encuentren en los organismos del Estado, municipalidades,
instituciones autónomas y descentralizadas y las entidades privadas que perciban, inviertan o
administren fondos públicos, incluyendo fideicomisos constituidos con fondos públicos, obras o
servicios públicos sujetos a concesión o administración.
Otra forma de llevar información fidedigna consiste en mejorar la proyección del “Diario de
Centroamérica”, el diario público de Guatemala. De acuerdo con los entrevistados, este periódico lleva
información sin sesgos políticos ni sectoriales, pero lamentablemente se necesitan recursos financieros
para que el tiraje del periódico sea mayor y pueda llegar a las municipalidades del interior del país. Se
considera que fortalecer este medio de comunicación sería una buena alternativa, según lo manifestaron
los entrevistados.
Por otra parte, la mayor parte de los entrevistados reconoce desconocer los planes para continuar
desarrollando el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas. Algunos de ellos expresan que
sería recomendable que la Segeplan retomara su papel en ese sentido y que contara con un sistema
integrado para llevar a cabo el seguimiento. Esto permitiría la emisión de reportes de seguimiento y
evaluación hacia el Alto Gobierno, para que sus integrantes estén informados y puedan tomar
decisiones con base en información válida y confiable.
VI. LA COMUNICACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL
Mecanismos de comunicación con la sociedad
La oficina especializada para la comunicación de la agenda presidencial a la población, es la Secretaría
de Comunicación Social de la Presidencia. De acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo, esta
secretaría tiene la función de servir como vínculo de información con los medios de comunicación
social, y de formular, coordinar y ejecutar la política de comunicación del Gobierno de la República.
Para ejercer el cargo de secretario de Comunicación Social de la Presidencia se requieren los mismos
requisitos que se exigen para ser ministro y se goza del derecho de antejuicio en la misma forma.
Las respuestas dadas por los entrevistados a la pregunta sobre los mecanismos de comunicación
que se utilizan con la sociedad y los grados de pluralidad, proactividad, flexibilidad y comunicabilidad
de la agenda, presentan puntos de vista controversiales. Por una parte, uno de los entrevistados
responde positivamente aunque refiriéndose en gran medida a los resultados del programa
“Gobernando con la Gente”. Este programa, como ya lo referimos, fue un proceso de información,
consulta y captación de demanda que consistió en realizar el Gabinete de Ministros en los 22
departamentos del país. Por lo tanto, hubo 22 reuniones durante el primer año de gobierno y 22
reuniones al finalizar el período gubernamental.
Sin embargo, otro de los entrevistados considera que no ha existido comunicación de la agenda
37
gubernamental hacia la población, sino que esta se hace solo en el ámbito de la administración pública
y no siempre es eficiente. Esto a pesar de haber existido el programa “Gobernando con la Gente”, ya
que en su opinión no fue informativo sino únicamente de captación de demandas, lo cual desgastó la
imagen del Presidente, especialmente cuando no se tuvo el dinero para cumplir con las expectativas de
la población.
Otro mecanismo de comunicación de la agenda fue el programa “Despacho Presidencial”, que
permitió una amplia comunicación con la población por medio de la radio, aunque algunas de las
noticias fueron televisadas. En este Programa se invitaba a ministros de Estado y otras personalidades,
para conversar sobre temas muy específicos del país y del quehacer presidencial. Lamentablemente, al
final del período se convirtió en un programa de quejas por parte de la población y de justificaciones
por parte del Presidente.
Otro mecanismo de información implementado durante el gobierno anterior, fue la presentación
de los informes de rendición de cuentas por parte del Presidente, los cuales según algunos entrevistados
no fueron reales, pues solo se informaba sobre algunos temas y al final se volvieron justificativos.
Destaca, por otra parte, la labor desarrollada por Segeplan, institución que ha consolidado los
informes ministeriales y ha hecho un informe final a la Presidencia. Sin embargo, este tipo de
información circula en el ámbito de la administración pública, las embajadas y los organismos
internacionales, pero la población en general los conoce poco.
Desarrollo de la comunicación intra gubernamental
En este tema hubo interferencias, pues el Consejo de Cohesión Social tenía un vocero que informaba
sobre lo actuado en los programas sociales. No obstante y de acuerdo con la Ley del Organismo
Ejecutivo, esta labor corresponde a la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia.
Algunos entrevistados relacionados con estos medios, opinan que la comunicación intra
gubernamental en general no ha sido buena, pues se tienden a manejar intereses políticos y estratégicos.
Asimismo, consideran que la comunicación debería permitir buenas relaciones con el Congreso de la
República.
VII. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS
Con base en los hallazgos del estudio, las reflexiones personales y las opiniones de los entrevistados
pueden plantearse las conclusiones y recomendaciones siguientes:
Sobre el staff presidencial
1. Los staff presidenciales serán un apoyo al Presidente de la República toda vez que tengan bien
definida su dependencia, sus funciones, productos específicos y mecanismos de participación y
convocatoria según el área de su actuar. Las reuniones con el Presidente deben basarse en una agenda,
a excepción de que existan problemas de alto impacto que necesiten resolución inmediata. El
Presidente podrá convocar a su staff cuando él considere necesario. El secretario privado del Presidente
no se observa como el vocero del staff.
2. Debería de existir una persona con alta experiencia profesional y de servicio por cada tema de
la política social y económica; un asesor para medio ambiente, salud, educación, energía, minas, etc.,
quien podría comunicarse directamente con el Presidente. No se recomienda un intermediario para
trasladar la información entre el staff y el Presidente.
3. En casos de impacto o de problemática singular/particular, la opinión de la mayoría de
entrevistados es que el miembro del staff presidencial que tenga bajo su responsabilidad esa área o tema
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específico, pueda participar en el Gabinete de Gobierno respectivo.
4. Habría que evaluar los logros de los “comisionados presidenciales”, durante el período
gubernamental del presidente Berger y los logros del staff presidencial entre 2008-2012, para contar
con una herramienta que compare las dos modalidades de apoyo presidencial.
5. Los miembros del staff presidencial tienen que ser doctos en la materia sobre la cual apoyarán
a la Presidencia de la República, no solamente personas de alta confianza y amigos del mandatario de
turno.
Mecanismos para detectar las demandas ciudadanas
1. Dentro de los principales mecanismos y arreglos para detectar las demandas y preferencias
ciudadanas se encuentran los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el programa presidencial
Gobernando con la Gente, el Sistema Nacional de Diálogo Permanente, el programa radial Despacho
Presidencial, la elaboración participativa de planes de desarrollo y los programas sociales como
Mifapro y Bolsas Solidarias. Estos mecanismos proporcionan los insumos necesarios para la toma de
decisiones del Presidente y del Consejo de Ministros, así como para la formación de la agenda.
Las evidencias sugieren que los diversos mecanismos deben funcionar en forma coordinada e
integral, de manera que el acercamiento del Presidente con la población permita una comunicación
fluida, libre de interpretaciones erróneas o mal intencionadas. Además, estos mecanismos deben incluir
un sistema de monitoreo, evaluación e información a la población sobre el avance en el cumplimiento
de los compromisos.
2. Es recomendable que el Gobierno continúe apoyando y fortaleciendo las medidas para
aumentar la transparencia del gasto público, tales como el establecimiento del SIAF y su vínculo con el
SNIP, la aplicación de la Ley de Acceso a la Información Pública y de las normas del presupuesto, la
prohibición a los fideicomisos para que puedan contratar a las ONG, los requisitos exigidos a los
proveedores del Estado, la certificación de disponibilidad de recursos institucionales para firmar
contratos de construcción, la instancia mixta de control y evaluación de obras de infraestructura con
apoyo del Banco Mundial (CoST), la creación del Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluación
en el Minfin y de la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, adscrita a la
Vicepresidencia de la República, entre otros.
Estructuras para desarrollar la labor tecno-analítica en armonía con los valores del Presidente
1. El Centro de Apoyo Estratégico (CAE), propuesto dentro del Programa de Fortalecimiento de
la Presidencia, constituye una estructura idónea para el desarrollo de la labor tecno-analítica en estrecha
armonía con los valores del Presidente. El CAE constituye un centro de prospectiva que reúne los
procesos que deben contar con la direccionalidad del Presidente, analizando sus consecuencias en el
largo plazo y sus conexiones con las decisiones que se adoptan de inmediato.
El CAE debería quedar incorporado permanentemente en la estructura del futuro Minpres,
operado por equipos de especialistas temáticos -debidamente entrenados, capacitados y
experimentados- y con suficientes recursos para garantizar su sostenibilidad financiera.
2. El Sistema Nacional de Inteligencia constituye uno de los roles novedosos en prospectiva e
inteligencia, entendido como el conjunto de instituciones, procedimientos y normas que abordan con
carácter preventivo las amenazas y riesgos a la seguridad de la Nación, mediante la coordinación de las
funciones de inteligencia estratégica, civil y militar, así como de cada una de ellas en su ámbito de
actuación.
Ante los graves problemas de inseguridad ciudadana que actualmente enfrenta el país, es
recomendable fortalecer este sistema bajo la coordinación de la Secretaría de Inteligencia Estratégica
de Estado. Esto significa que las acciones de seguridad ciudadana que se encuentran diseñando e
39
implementando los ministerios de Gobernación y de Defensa Nacional de la actual administración, no
debieran ser aisladas sino más bien integradas por el Sistema Nacional de Inteligencia.
Sistemas de seguimiento y evaluación de las políticas públicas y de la agenda gubernamental
1. No existe un sistema que permita el seguimiento y la evaluación periódica de las políticas
públicas y se desconocen los planes para desarrollar un sistema de esta naturaleza.
Se recomienda que la Segeplan implemente un sistema integrado para llevar a cabo el
seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, lo cual permitiría la emisión de reportes hacia el
Alto Gobierno para que sus integrantes puedan tomar decisiones con base en información válida y
confiable. Asimismo, cada ministerio debería contar con su sistema de seguimiento al cumplimiento de
las metas y acciones de la política que le corresponde, en línea con la Segeplan, para que esta
secretaría, desde un sistema integral, pueda trabajar informes gerenciales sobre los avances y
cumplimientos de metas.
2. Actualmente, entre los principales mecanismos para el seguimiento y la evaluación de la
agenda gubernamental se encuentran el Sistema de Metas Presidenciales, la rendición de cuentas
coordinada por el Consejo de Cohesión Social, el sistema de información y gestión para la
gobernabilidad del programa presidencial Gobernando con la Gente y el seguimiento del cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio por parte de Segeplan.
Se sugiere considerar la posibilidad de integrar los mecanismos de seguimiento y evaluación de
la agenda gubernamental en una sola organización, dependiente del futuro Minpres, garantizando
además que esta organización cuente equipos de especialistas debidamente entrenados, capacitados y
experimentados, así como con suficientes recursos para garantizar su sostenibilidad financiera.
En cualquier caso, para el monitoreo de las acciones de la política de desarrollo social, debiera
disponerse de un sistema integral que contemple otras políticas de carácter transversal como las
relacionadas con género, medio ambiente, etc. y cuyos indicadores sean consensuados.
Coordinación de políticas y programas
1. Dentro de los principales problemas identificados respecto de la coordinación y estructuración
coherente de las políticas, se encuentran los siguientes: (i) no existe un ente fortalecido
institucionalmente que coordine las políticas públicas; (ii) la mayoría de las políticas son formuladas
con una visión sectorial-vertical persistente, sin articulación con una visión intersectorial-transversal; y
(iii) con frecuencia las políticas públicas son vistas como la expresión de buenas intenciones de
actuación por parte del Gobierno, lo que implica la inexistencia de metodologías adecuadas para su
implementación, así como para la realización de su seguimiento y evaluación de su impacto social.
Por ello se recomienda fortalecer el papel de la Segeplan como el órgano rector, articulador y
regulador del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo, responsable de coadyuvar en la
formulación de la política general de gobierno y del monitoreo y evaluación de su cumplimiento. En
este sentido, la Segeplan también debería ser responsable de que las políticas públicas sean gestionadas
en forma participativa y por consenso.
2. La capacidad de gestionar el aparato del Estado guatemalteco no está asegurada, sobre todo
por la debilidad de las instituciones encargadas de la modernización y reforma administrativa.
Tampoco ha habido mejores prácticas en la relación y coordinación entre el Poder Ejecutivo Nacional y
el Congreso Nacional.
Para garantizar esta capacidad, es aconsejable dar seguimiento al planteamiento del Programa de
Fortalecimiento de la Presidencia sobre el impulso de la Ley de Servicio Civil, asesoría al INAP y a la
ONSEC, coordinación del seguimiento al Inventario de Gestión Humana y todos aquellos proyectos y
actividades afines a este cometido. Además, sería conveniente continuar con los esfuerzos para la
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fusión, supresión y creación de entidades, así como de incorporación de operadores políticos y gestores
que faciliten la comunicación, la información y la gestión de las relaciones entre los poderes del
Estado, planteados en dicho Programa.
Mecanismos de comunicación con la sociedad
1. Dentro de los principales mecanismos de comunicación con la sociedad se incluyen el
programa Despacho Presidencial, la presentación de los informes de rendición de cuentas por parte del
Presidente, los informes ministeriales y la rendición de cuentas coordinada por el Consejo de Cohesión
Social.
La existencia de varios mecanismos de comunicación tiende a crear confusión entre la población.
Por ello cabe considerar su centralización en la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia.
Esta oficina está especializada para la comunicación de la agenda presidencial a la población y por ley
le compete servir como vínculo de información con los medios de comunicación social así como
formular, coordinar y ejecutar la política de comunicación del Gobierno de la República, para lo cual
debe utilizar medios de comunicación a nivel nacional, departamental, municipal y local.
2. Se considera que la radio es un mecanismo que apoya eficientemente la comunicación con la
sociedad y tiene amplia penetración en el área rural. Entrevistados recomiendan enlaces con las radios
comunitarias de mayor alcance, con traducción a los idiomas mayormente hablados en el país. Además
se destaca que las reuniones bimensuales con los gobernadores, es otro mecanismo de transparencia y
de comunicación que puede mejorarse, publicando en la página de Gobierno y del Diario de
Centroamérica, las conclusiones y/o acuerdos de cada reunión.
Lecciones aprendidas
Las principales lecciones aprendidas de la investigación son las siguientes:
1. La cercanía y la facilidad de acceso con el Presidente son factores clave para la creación de los
círculos más cercanos para su asesoramiento. Por ello es necesario definir e implementar, claramente y
desde un inicio, los lineamientos que normarán la participación de los miembros del staff presidencial,
en todos los ámbitos donde se desarrollen temas relacionados con sus funciones.
2. Dentro de los obstáculos identificados para el cumplimiento de los compromisos establecidos
en el programa Gobernando con la Gente, se encuentra la falta de dirección del Presupuesto General de
la Nación para cubrir lo solicitado, pues es elaborado un año antes. Por lo tanto, sería necesario que los
mecanismos y arreglos para detectar las demandas y preferencias ciudadanas se implementen con un
año de antelación, de manera que sus insumos puedan ser incorporados al presupuesto nacional.
3. Si bien el Consejo de Cohesión Social permitió compatibilizar la labor tecno-analítica con los
valores del anterior Presidente, en la práctica debilitó al Gabinete de Ministros en su función de
coordinación de los programas sociales así como en las presentaciones de los informes ministeriales.
En futuros ejercicios, se requeriría dotar al Consejo de Ministros de una estructura subordinada a él que
le permita desarrollar las funciones indicadas.
4. El Presupuesto General de la Nación es el principal instrumento por medio del cual se expresa
el programa de gobierno, pero su formulación es realizada por el Organismo Ejecutivo en forma
aislada, sin incluir la participación ciudadana. Por ello cabría continuar con experiencias novedosas
como la que se desarrolló en el departamento de Quetzaltenango, donde el presupuesto propuesto para
el año 2010 fue formulado de manera participativa con representantes de organizaciones de la sociedad
civil y, sobre todo, de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en sus niveles comunitario,
municipal, departamental, regional y nacional.
5. La estructura y legislación del Organismo Ejecutivo han generado dificultades internas en el
funcionamiento del Alto Gobierno; por ejemplo, invasión de competencias entre algunas dependencias,
41
descoordinación interinstitucional y difícil acceso a la información. Por ello resulta clave dar
seguimiento en el Congreso de la República a la aprobación de la ley propuesta para la creación del
Ministerio de la Presidencia (Minpres).
6. En cualquier caso, para propender al fortalecimiento del Alto Gobierno, la estructura de la
Presidencia debe ser estratégica y dar cohesión a la visión del Presidente. Para ello, entre otras
cuestiones, cabe analizar las funciones que se le han asignado a la Secretaría General de la Presidencia,
a la Secretaría Privada de la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República. Los entrevistados
consideran que también habría que consensuar con el Presidente de la República el apoyo que debe
tener de un Primer Ministro, Primer Secretario u otro que se defina como el idóneo, así como que la
persona que sea designado para esta función no solo tenga la confianza del Presidente sino que
satisfaga una serie de requisitos de orden técnico y profesional, entre otros.
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44
ANEXO 1: ACTORES ENTREVISTADOS
Tipo de institución
Oficina o Ministerio de la
Presidencia
Staff presidencial
Comités interministeriales o
gabinetes técnicos
especializados
Ministerio de Finanzas Públicas
Ministerio (u oficina) de
Planificación
Oficina de personal/servicio
civil
Academia y Centros de
Pensamiento
Actor
Razón de selección
Coordinador del Programa de
Fortalecimiento de la Presidencia
1. Jorge Ruano
2. Álvaro Díaz
3. Fernando Fuentes
4. Elisa Colom de Morán
5. Billie Estrada
6. Ana de Méndez
7. Rosa María Ortega
8. Franco Martínez
9. Marco Tulio Meoño
10. Héctor Hugo Vásquez
11. Miguel Von Hoegen
12. Renzo Rosal
45
Coordinador del equipo sectorial Programa
Metas Presidenciales
Ex Gerente de la Presidencia
Asesora del Gabinete Específico del Agua
Subsecretario de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (Sesan)
Consejo de Cohesión Social y Amsclae
Directora de Crédito Público
Director de Estudios Estratégicos y Políticas
de Segeplan
Director de Oficina Nacional de Servicio
Civil (ONSEC)
Gerente del INAP
Director de IDIES
Director de Incidencia URL
ANEXO 2: ORGANIGRAMA DEL ALTO GOBIERNO DE GUATEMALA
Fuente: elaboración propia 2011, con base en Propuesta para la creación del Minpres (Gobierno de Guatemala, 2009b) y en
http://www.guatemala.gob.gt/docs/org.pdf.
46
ANEXO 3: ESTRUCTURA ORGÁNICA SUGERIDA PARA EL MINPRES
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
47
ANEXO 4: ORGANIGRAMA PROPUESTO PARA LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Fuente: Gobierno de Guatemala (2009b).
48