documento - Consejo Consultivo del Principado de Asturias

Expediente Núm. 270/2013
Dictamen Núm. 199/2013
VOCALES:
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias
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El
Fernández Pérez, Bernardo,
Presidente
García Gutiérrez, José María
Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis
Fernández Noval, Fernando Ramón
Secretario General:
García Gallo, José Manuel
Consultivo
Pleno
del
del
Consejo
Principado
de
Asturias, en sesión celebrada el día
25 de septiembre de 2013, con
asistencia de los señores y la señora
que al margen se expresan, emitió
el siguiente dictamen:
“El
Consejo Consultivo del Principado de
Asturias, a solicitud de esa Alcaldía de 1 de agosto 2013, examina el expediente
relativo a la “declaración de nulidad de dos Resoluciones” sobre retribuciones
complementarias a diversos encargados municipales.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Con fecha 21 de diciembre de 2012, el Jefe de Recursos Humanos del
Ayuntamiento de Langreo suscribe un informe en relación con determinados
complementos retributivos reconocidos por los Concejales Delegados del área
correspondiente a los encargados de distintos servicios. En él concluye que “los
acuerdos de los Concejales Delegados en materia de compensación económica
por dedicación especial, guardias o disponibilidad que asignan retribuciones
atípicas encuadrables en el concepto de complemento específico son ilegales, al
no haberse valorado los puestos de trabajo afectados (…), y, además, carecer
de competencia para acordar y decidir sobre el asunto (…). Al efecto de no
causar indefensión en los empleados afectados, la retirada de las retribuciones
atípicas (…) a los ocupantes de los puestos de trabajo indicados en la presente
medida debe realizarse mediante resolución fundada de la Alcaldía”.
2. El día 25 de enero de 2013 se reúne la Comisión Informativa de Régimen
Interior, Personal, Policía Local, Tráfico, Protección Civil y Transportes, a la que
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asisten “los componentes de la Mesa General de Negociación”.
Según el acta que se incorpora al expediente, como asunto número 2 se
debatió la “suspensión del pago de festivos a ciertos empleados municipales” y,
tras las intervenciones que en ella se recogen, la Comisión queda “enterada del
presente asunto”, según certifica el Secretario de la misma el día 31 de enero
de 2013.
3. Con fecha 25 de febrero de 2013 se reúne nuevamente la Comisión
Informativa de Régimen Interior, Personal, Policía Local, Tráfico, Protección
Civil y Transportes, a la que asisten “los componentes de la Mesa General de
Negociación”.
Según el acta que se adjunta, se acuerda “informar favorablemente la
supresión del abono de festivos a los ocupantes de los puestos de trabajo de
Jefe de la Sección Operativa B, Encargado de Obras, Encargado del Taller
Mecánico, Encargado del Taller Eléctrico y Operario de Parques y Jardines y
Medio Rural”.
4. El Pleno del Ayuntamiento de Langreo, en sesión celebrada el 27 de febrero
de 2013, analiza el dictamen de la Comisión Informativa de 25 de febrero de
2013 y acuerda “dejarlo pendiente para un mejor estudio en el seno de la
Comisión de Régimen Interior”.
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5. Mediante escrito de 2 de abril de 2013, el Concejal Delegado de Personal
comunica a los ocupantes de los puestos afectados que “el Ayuntamiento Pleno,
en sesión celebrada el 25 de febrero de 2013, acordó analizar la suspensión del
abono de festivos a ciertos empleados municipales, entre los que se encuentra
usted”. De conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992,
“se procede a darle audiencia por plazo de 15 días hábiles (…). Dado el carácter
de acto de trámite no cualificado del acuerdo adoptado no es susceptible de
recurso; sí lo será el acto que de manera definitiva resuelva el expediente
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incoado”.
Entre los días 9 y 18 de abril de 2013 cuatro interesados presentan
alegaciones.
6. Con fecha 25 de abril de 2013, se reúnen la Mesa General de Negociación y
la Comisión Informativa de Régimen Interior, Personal, Policía Local, Tráfico,
Protección Civil y Transportes al objeto de estudiar “las alegaciones sobre la
supresión del abono de festivos a algunos empleados municipales”. Según
refleja el acta, a propuesta del Presidente de la Comisión, el Secretario General
del Ayuntamiento “expone que se trata de declarar lesivos los acuerdos que
afectan a los cinco trabajadores municipales, de los cuales cuatro han
presentado alegaciones, y suspender cautelarmente sus efectos económicos por
el Pleno (…) en tanto se resuelva judicialmente la demanda que interpondrá el
Ayuntamiento (…); no obstante lo anterior, se debe analizar la disponibilidad y
dedicación que deben tener los puestos de trabajo, sin pagar duplicidades por
este motivo, en función de las circunstancias y necesidades actuales de la
organización”. Sometido a votación, se muestra “a favor de la misma de forma
unánime la parte social” y mayoritariamente -con la abstención de un grupo
municipal- la Corporación.
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7. Obra incorporado al expediente un informe, sin fecha, suscrito por el Jefe del
Negociado de Personal y por el Secretario General de la Corporación, sobre las
“alegaciones al expediente de declaración de lesividad en relación con varios
funcionarios”. En él se indica que, según los interesados, las retribuciones
“responden a que estas circunstancias especiales no fueron valoradas en su
momento por la Comisión de Valoración y que, por tanto, deben ser cobradas
aparte”. Los firmantes del informe consideran que las mismas no tienen
relación con el “acuerdo que se pretende adoptar -cual es la declaración de
lesividad de los actos administrativos que sin el adecuado rango legal
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atribuyeron un concepto integrante del complemento específico-, por lo que no
habrán de tomarse en cuenta en este momento procedimental”.
8. Con fecha 26 de abril de 2013, el Pleno del Ayuntamiento de Langreo
acuerda, por unanimidad, “interponer recurso de lesividad ante los Juzgados
competentes (…) en el marco de la relación de servicios existente”.
9. El día 8 de julio de 2013, el Secretario General del Ayuntamiento suscribe la
oportuna propuesta de resolución. Después de resumir la tramitación
efectuada, expone que, “dado el plazo que señala el artículo 103.2 de la Ley de
Procedimiento (4 años), la lesividad solo podría seguirse con el acuerdo
referido” al trabajador que cita, “por lo que, a fin de poder ejecutar
adecuadamente el acuerdo adoptado, debe retomarse el asunto a través del
procedimiento de nulidad de pleno derecho a que hace referencia el artículo
102 de la misma, que requiere dictamen del Consejo Consultivo”. Concluye
afirmando que los actos por los que se aprobaron los complementos
retributivos “señalados en los apartados 1.a) y 1.c) de este escrito” son nulos
de pleno derecho, “por concurrir las causas señaladas en los apartados b) y e)”
del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
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10. Mediante oficio de 8 de julio de 2013, registrado de entrada el día 12 del
mismo mes, esa Alcaldía solicita al Consejo Consultivo del Principado de
Asturias que emita dictamen sobre consulta preceptiva relativa al procedimiento
de “declaración de nulidad de las retribuciones otorgadas a diversos encargados
municipales”.
11. El Consejo Consultivo del Principado de Asturias, en sesión celebrada el 25
de julio de 2013, dictaminó que no era posible realizar un pronunciamiento
sobre el fondo de la consulta planteada, debiendo retrotraerse el procedimiento
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“al momento de adopción del acuerdo de incoación, dar traslado del mismo a
los interesados en trámite de audiencia y, formulada una nueva propuesta de
resolución, recabar de este Consejo el preceptivo dictamen”.
12. Con fecha 31 de julio de 2013, la Alcaldesa del Ayuntamiento de Langreo
dicta resolución por la que se incoa expediente de nulidad de la “Resolución de
18 de agosto de 2006, por la cual se concedía una productividad de 250 euros
mensuales al Encargado de los Servicios Eléctricos”, y de la “Resolución de 26
de agosto de 2008, por la cual se decidió el abono con carácter permanente de
dos festivos mensuales por especial dedicación” a los Encargados de Obras, de
Servicio Mecánico y de Servicio Eléctrico y al Jefe de la Sección Operativa B.
En la citada resolución se afirma que concurren “dos de las causas
señaladas en el artículo 62.1” de la Ley 30/1992, “al haber sido dictados por
órgano
manifiestamente
incompetente
y
haber
prescindido
total
y
absolutamente del procedimiento establecido”.
El día 1 de agosto de 2013, comparecen ante la Secretaría Municipal los
cuatro interesados, a quienes se les ofrece un trámite de audiencia de 10 días.
Según el acta de comparecencia, todos ellos se ratifican en las alegaciones ya
presentadas al procedimiento de lesividad.
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13. En este estado de tramitación, mediante escrito de 1 de agosto de 2013,
registrado de entrada el día 6 del mismo mes, esa Alcaldía solicita al Consejo
Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre consulta
preceptiva relativa al procedimiento de “declaración de nulidad de dos
Resoluciones municipales por las cuales se asignaron una productividad fija a
un encargado y dos festivos permanentes mensuales a otros”, adjuntando a tal
fin copia autentificada del expediente, que consta de 48 folios.
14. Con fecha 5 de septiembre de 2013, la Alcaldesa del Ayuntamiento de
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Langreo remite a este Consejo una copia de la Sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo N.º 1 de Oviedo, de 2 de septiembre de 2013, por
la que se estima el recurso de lesividad interpuesto por el Ayuntamiento frente
a una resolución de asignación de retribuciones complementarias a un
empleado municipal.
Junto con la sentencia, remite el expediente original sobre la asignación
de complementos retributivos objeto de consulta, integrado por 76 folios.
A
la
vista
de
tales
antecedentes,
formulamos
las
siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1, letra l), de la Ley del
Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo
18.1, letra l), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo,
aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a solicitud de la Alcaldía del
Ayuntamiento de Langreo, en los términos de lo establecido en los artículos 17,
apartado b), y 40.1, letra b), de la Ley y del Reglamento citados,
respectivamente.
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SEGUNDA.- Atendiendo a lo dispuesto en el capítulo I del título VII de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), el
Ayuntamiento de Langreo se halla debidamente legitimado en cuanto autor de
las resoluciones cuya declaración de nulidad es objeto del procedimiento de
revisión de oficio iniciado.
TERCERA.- En cuanto al plazo para proceder a la revisión de oficio, el artículo
102.1 de la LRJPAC dispone que “Las Administraciones públicas, en cualquier
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momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado (…), declararán de
oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artículo 62.1”. No obstante, el artículo 106 de la referida LRJPAC
establece que la revisión de oficio no podrá ser ejercitada “cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias,
su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes”. En el caso que examinamos, teniendo en cuenta la
pretensión que se ejercita -llanamente la supresión de unos complementos
retributivos que se presumen irregulares-, y que los interesados solo oponen la
necesidad de que se recojan en la Relación de Puestos de Trabajo (en adelante
RPT) las especiales características de sus funciones, entendemos que no
concurre en el procedimiento ninguno de los supuestos citados.
CUARTA.- En relación con la tramitación del procedimiento administrativo de
revisión de oficio, debe recordarse que este se configura como instrumento de
garantía de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, lo que exige un
estricto cumplimiento de los preceptos legales reguladores del mismo. Por ello,
hemos de analizar en primer lugar si se cumplen o no sus trámites
fundamentales.
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El procedimiento de revisión de oficio objeto de este dictamen se inicia
mediante Resolución de la Alcaldía de 31 de julio de 2013. Por lo que se refiere
al órgano competente para proceder a la revisión de oficio, este Consejo viene
afirmando que la LRJPAC no realiza una atribución concreta, sino que se limita
a realizar una referencia al “órgano competente”. En el caso de entidades
locales, el artículo 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, atribuye la competencia al órgano municipal
respectivo en relación con sus propios actos, al establecer que “los órganos de
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las entidades locales podrán revisar sus actos, resoluciones y acuerdos, en los
términos y con el alcance que se establece en la legislación del Estado
reguladora del procedimiento administrativo común”.
En el supuesto examinado se pretende declarar la nulidad de dos
resoluciones dictadas por Concejales Delegados que, según se razona,
reconocieron determinados complementos retributivos a cuatro empleados
municipales, al considerar que los actos fueron adoptados por un órgano
manifiestamente incompetente, toda vez que los mismos deben figurar en la
Relación de Puestos de Trabajo, y que la aprobación de esta corresponde al
Pleno. En efecto, el artículo 22.2.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local, determina la competencia del Pleno para
aprobar la Relación de Puestos de Trabajo y establecer la cuantía de las
retribuciones fijas y periódicas de los funcionarios; competencia que, según
dispone el apartado 4 del propio artículo, resulta indelegable. Se concluye, por
tanto, que el Pleno es competente para la determinación de las retribuciones
complementarias, y, en consecuencia, también para la revisión de oficio de sus
propios actos en esta materia. Ahora bien, las retribuciones complementarias
que se pretenden revisar han sido aprobadas por resoluciones de Concejales
Delegados, y no por el Pleno, por lo que podría plantearse la duda de quién ha
de ser el órgano competente para la incoación del procedimiento. De un lado,
cabría considerar que, por tratarse de actos dictados por Concejales Delegados,
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correspondería al órgano delegante -en este caso la Alcaldía- revisar de oficio
los actos que presuntamente incurran en vicios de nulidad. Alternativamente,
podría considerarse que si un órgano es competente para la aprobación de un
acto ha de serlo igualmente para acordar la revisión de oficio del acto adoptado
por quien no tenía competencia para ello; interpretación que este Consejo
estima más acertada.
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la compleja tramitación
efectuada, que la supresión de los complementos retributivos fue objeto de
análisis y toma en consideración en varias sesiones plenarias -órgano que
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aprobó su supresión mediante la interposición de una demanda por lesividad- y
que la resolución de inicio del procedimiento que analizamos fue adoptada por
la Alcaldía, consideramos que la resolución que ponga fin al procedimiento ha
de ser adoptada por el Pleno, en cuanto órgano competente para aprobar y
revisar los actos municipales referentes a la RPT.
Por lo que atañe a otros trámites esenciales del procedimiento, consta el
ofrecimiento del trámite audiencia y vista del expediente a los interesados,
según acta de comparecencia ante la Secretaría Municipal, quienes se ratifican
en las alegaciones que habían presentado respecto a la supresión de los
complementos retributivos en el procedimiento de lesividad. En cuanto al resto
de trámites, singularmente la obligación legal de motivación, impuesta
específicamente para este tipo de procedimientos en el artículo 54.1.b) de la
LRJPAC, y la propuesta de resolución, hemos de entender que el Ayuntamiento
los considera cumplidos implícitamente por remisión a los diferentes informes
que obran en el expediente relativo al procedimiento anterior, y que se aporta a
este como antecedente. Aunque este Consejo no comparte dicho proceder, no
apreciamos que se haya producido indefensión a los interesados, y, en
consecuencia, procede analizar el fondo de la consulta solicitada.
QUINTA.- Entrando ya en el examen del fondo del asunto, hemos de
comenzar por señalar, como venimos exponiendo con reiteración, que la
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revisión de oficio, regulada en el capítulo I del título VII de la LRJPAC,
constituye un procedimiento excepcional que sitúa a la Administración en una
posición de privilegio, al poder por sí misma, bien por propia iniciativa o a
instancia del interesado, sin intervención judicial, revisar disposiciones y actos
suyos viciados de nulidad. Por ello, la interpretación de los supuestos objeto de
revisión de oficio, establecidos en el artículo 62.1 de la LRJPAC, debe ser
restrictiva; de lo contrario, perdería efectividad la garantía que entraña la
diferenciación entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables y su
sometimiento a regímenes jurídicos de anulación distintos.
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En el caso sometido a nuestra consideración, las causas de nulidad
invocadas en el informe jurídico suscrito por la Secretaría Municipal son las
establecidas en los apartados b) y e) del artículo 62.1 de la LRJPAC, al estimar
que las retribuciones complementarias que se reconocieron a los empleados
municipales deben integrarse en el complemento específico, y que como tales
han de venir reflejadas en la RPT, cuya aprobación compete al Pleno de la
Corporación.
En cuanto a la primera de las causas invocadas, el artículo 62.1.b) de la
LRJPAC dispone que son nulos de pleno derecho los actos dictados “por órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. Por
tanto, para apreciar la existencia de dicha causa de nulidad es necesario que
concurran los dos requisitos que establece este artículo: que la incompetencia
sea manifiesta y que lo sea por razón de la materia o del territorio,
excluyéndose así la incompetencia jerárquica, que únicamente podría dar lugar
a la anulabilidad.
El primero de los requisitos, según jurisprudencia reiterada, exige que la
incompetencia
se
manifieste
“de
modo
ostensible,
patente,
claro
e
incontrovertido” (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de
2001 -Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª-, que analiza el
artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de
1958, de análogo contenido al precepto actual). En el supuesto examinado,
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corresponde al Pleno, según determina el artículo 22.2.i) de la Ley 7/1985, la
competencia para aprobar la RPT y establecer la cuantía de las retribuciones
fijas y periódicas de los funcionarios; competencia que, según lo dispuesto en el
apartado 4 del mismo artículo, es indelegable. También resulta evidente la
concurrencia del segundo requisito, puesto que no existe dependencia
jerárquica alguna entre los concejales delegados de determinadas áreas y el
Pleno municipal. En consecuencia, este Consejo entiende que las Resoluciones
de 18 de agosto de 2006 y 26 de agosto de 2008 fueron adoptadas por órganos
manifiestamente incompetentes, y por ello son nulas de pleno derecho, a tenor
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de lo dispuesto en el artículo 62.1.b) de la LRJPAC.
En relación con el segundo de los supuestos de nulidad invocados,
señala el artículo 62.1.e) de la LRJPAC que son nulos de pleno derecho los
actos “dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido”. Según reiterada jurisprudencia, para que sea posible
apreciar esta causa de nulidad, la omisión del procedimiento ha de ser “clara,
manifiesta y ostensible”, lo que sucede, entre otros, en los casos de “ausencia
total de trámite” (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de
2006 -Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª-). Consideramos que
en los supuestos analizados se ha eludido de modo absoluto el procedimiento
para modificar una RPT; procedimiento que habría requerido una previa
valoración del puesto de trabajo, un trámite de negociación sindical y un
acuerdo plenario. Se acredita, pues, una ausencia total y absoluta de
procedimiento, al haberse dictado el acto con la simple propuesta que realiza el
Jefe de los Servicios Operativos, por lo que concurre la segunda causa de
nulidad invocada.
En definitiva, este Consejo estima que concurren los supuestos de
nulidad radical establecidos en los apartados b) y e) del artículo 62.1 de la
LRJPAC.
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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
dictamina que procede revisar de oficio y declarar la nulidad de pleno derecho
de la Resolución de 18 de agosto de 2006, por la que se concede una
productividad fija de 250 euros mensuales al Encargado del Servicio Eléctrico, y
de la Resolución de 26 de agosto de 2008, por la que se abonan con carácter
permanente dos festivos mensuales a los Encargados de Obras, de Servicio
Mecánico y de Servicio Eléctrico y al Jefe de la Sección Operativa B.”
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V. I., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Gijón, a ……
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
EL PRESIDENTE,
ILMA. SRA. ALCALDESA DEL AYUNTAMIENTO DE LANGREO.
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