curso de aspectos prácticos do procedemento administrativo no

CURSO DE ASPECTOS PRÁCTIVOS DO PROCEDEMENTO
ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL
PROGRAMA DE FORMACIÓN CONTINUA – 2013
EQUIPO DOCENTE
• D.ª Mónica Legaspi Díaz. (Formadora Presencial)
Interventora Xeral da Deputación Provincial de Ourense. Licenciada en Ciencias
Empresariais. Licenciada en Dereito. Diplomada en Ciencias Políticas. Doutorada en Economía Aplicada. Diplomada en Economía. Posgrao en Dirección de
Pymes. Profesora Asociada na Universidade de Santiago de Compostela no Departamento de Organización de Empresas. Profesora Colaboradora do INAP, da
EGAP, da AGASP, da FEGAMP e das Deputacións Provinciais de Galicia.
• D.ª Carmen Silva Gómez. (Formadora Online)
Profesora Titular do Grupo Academia Postal da Área Xurídica. Licenciada en
Dereito. Xuíz Suplente de Primeira Instancia e Instrucción e do Penal na provincia
de Pontevedra.
• D.ª Marta Barros Puga. (Coordinadora da Plataforma)
Profesora Titular do Grupo Academia Postal Área Xurídica e Coordinadora de
Departamento de Contidos E-learning. Licenciada en Dereito e Especialista en
Dereito Internacional.
DIPLOMAS DE APROVEITAMENTO
Outorgaráselle-lo correspondente diploma expedido pola Deputación de Ourense
ós alumnos que participen con regularidade e bo aproveitamento no desenvolvemento do curso e que superen satisfactoriamente os diferentes módulos e as probas de avaliación do curso.
É obrigatoria a realización nos prazos establecidos de tódolos módulos e probas
que integran o curso e a asistencia e a puntualidade a tódalas sesións presenciais
do curso. Unha non asistencia ás clases presenciais aínda que sexa xustificada, ou a
non realización dalgún módulo do curso ou das preceptivas probas de avaliación
impedirá a expedición do diploma de aproveitamento correspondente.
CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO
PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO
NO ÁMBITO LOCAL
INFORMACIÓN E INSCRICIÓNS
Ourense, do 18 de xuño ao 18 de xullo de 2013
Centro Cultural Marcos Valcárcel
Rúa Progreso, n.º 30-2º. Ourense
Deputación Provincial de Ourense
SECCIÓN DE FORMACIÓN, CALIDADE
E AVALIACIÓN DO DESEMPEÑO
Rúa do Progreso, 30-2º. 32003 Ourense
Teléfono: 988 385 142 Fax: 988 385 215
E-mail: [email protected]
www.depourense.es
Programa Provincial de Formación Continua - 2013
CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS
PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO
ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL
PRESENTACIÓN
PROGRAMA
A Deputación Provincial de Ourense, no marco do Acordo de Formación para o
1. AS FONTES DO DEREITO ADMINISTRATIVO. A XERARQUÍA DAS FONTES. O ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES E
ELEMENTOS. EFICACIA E VALIDEZ DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN, ANULACIÓN E REVOCACIÓN. O PRINCIPIO DE
LEGALIDADE NA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
1.1. Dereito administrativo. Concepto e contido.
1.2. As fontes do dereito administrativo.
1.3. A Constitución como norma xurídica.
1.4. A Lei: concepto e clases.
1.5. Clases de leis.
1.6. Disposicións do executivo coa forza da lei: decretos-leis e decretos lexislativos.
1.7. O regulamento: concepto e clases.
1.8. Clases de regulamentos.
1.9. Fundamentos e límites da potestade regulamentaria.
1.10. Regulamentos ilegais: a súa impugnación.
1.11. O valor do costume e dos principios xerais do dereito.
1.12. Os Tratados Internacionais e o valor da doutrina xurisprudencial e científica.
1.13. Disposicións e actos administrativos. O acto administrativo.
Emprego das Administracións Públicas, deseñou para o ano 2013 un novo Programa provincial de formación continua, de carácter agrupado, destinado á realización de accións formativas dirixidas ao persoal da Administración local. No citado
plan de formación profesional aprobado pola Comisión de Formación para o Emprego da Administración Local (CFDAL) na súa sesión do 13 de marzo de 2013 e
subvencionado polo Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, segundo a
Resolución do 10 de xuño de 2013 do Instituto Nacional de Administración Pública,
contemplouse un ano máis a Área Xurídica e Procedimental.
Dentro das actividades de formación continua programadas nesta área
couse o “CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO
NO ÁMBITO LOCAL”, publicado no BOP n.º 121, do 28 de maio de 2013.
DESTINATARIOS DO CURSO
• Traballadores da Administración local, dos subgrupos C1 e C2, que interveñan
na tramitación de expedientes administrativos.
• Persoal técnico e administrativo, en xeral, das corporacións locais que realice
no seu traballo tarefas de xestión administrativa.
OBXECTIVOS DO CURSO
• Conceptualizar o sistema de fontes do dereito administrativo, articular o
nado desenvolvemento da actividade administrativa e identificar os requisitos
dos actos administrativos.
• Estruturar o procedemento que debe seguirse para a realización da actividade
xurídica das Administracións Públicas.
• Coñecer o sistema de revisión da actividade das administracións públicas que
a lexislación vixente establece.
• Comprender e definir o ámbito propio, o alcance e os límites da xurisdición
contencioso-administrativa.
DESENVOLVEMENTO DO CURSO
Duración do curso: 30 horas lectivas, 24 horas a distancia y 6 horas presenciais.
Datas de realización: do 18 de xuño ao 18 de xullo de 2013.
Días das sesións presenciais: 18, 27 de xuño e 18 de xullo de 2013.
Horario das clases: de 17:00 a 19:00 horas, martes e xoves.
Lugar: Aulas de Formación da Deputación de Ourense. Progreso, 30 - 2º. Ourense
2. O PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL. A LEI DE RÉXIME XURÍDICO DAS ADMINISTRACIÓNS
PÚBLICAS E DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTIDO E ÁMBITO DE APLICACIÓN. A INICIACIÓN,
ORDENACIÓN, INSTRUCIÓN E TERMINACIÓN DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO. OS PROCEDEMENTOS ESPECIAIS: O
PROCEDIMENTO SANCIONADOR.
2.1. O procedemento administrativo: concepto e natureza.
2.1.1. Introdución; concepto e natureza
2.1.2 Finalidades do procedemento administrativo.
2.1.3. Regulación do procedemento; réxime xurídico.
2.2. Os dereitos e deberes dos cidadáns.
2.3. Os interesados.
2.3.1. Concepto.
2.3.2. Representación.
2.3.3. Pluralidade de interesados.
2.3.4. Identificación de interesados.
2.4. A Lei de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común.
2.4.1. Contido.
2.4.2. Ámbito de aplicación.
2.4.3. Principios xerais.
2.5. As fases do procedemento.
2.5.1. Iniciación do procedemento.
2.5.2. Ordenación do procedemento.
2.5.3. Instrución do procedemento.
2.5.4. Terminación.
2.5.5. Execución.
3. OS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO E CLASES.
RECURSOS DE ALZADA, REPOSICIÓN E EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
3.1. Recursos administrativos. Concepto e clases.
3.2. Principios xerais aplicables aos recursos.
3.3. Recurso de alzada.
3.4. Recurso potestativo de reposición.
3.5. Recurso extraordinario de revisión.
3.6. Revisión de oficio: anulación e revogación.
4. A XURISDICIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
4.1. A xurisdición contencioso-administrativa: introdución e concepto.
4.2. As partes: capacidade procesual, lexitimación, postulación.
4.3. Procedemento.
4.4. Especial referencia á protección xurisdicional dos dereitos fundamentais da persoa.
4.5. O recurso de amparo.
CURSO DE ASPECTOS PRÁCTIVOS DO PROCEDEMENTO
ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL
PROGRAMA DE FORMACIÓN CONTINUA – 2013
EQUIPO DOCENTE
• D.ª Mónica Legaspi Díaz. (Formadora Presencial)
Interventora Xeral da Deputación Provincial de Ourense. Licenciada en Ciencias
Empresariais. Licenciada en Dereito. Diplomada en Ciencias Políticas. Doutorada en Economía Aplicada. Diplomada en Economía. Posgrao en Dirección de
Pymes. Profesora Asociada na Universidade de Santiago de Compostela no Departamento de Organización de Empresas. Profesora Colaboradora do INAP, da
EGAP, da AGASP, da FEGAMP e das Deputacións Provinciais de Galicia.
• D.ª Carmen Silva Gómez. (Formadora Online)
Profesora Titular do Grupo Academia Postal da Área Xurídica. Licenciada en
Dereito. Xuíz Suplente de Primeira Instancia e Instrucción e do Penal na provincia
de Pontevedra.
• D.ª Marta Barros Puga. (Coordinadora da Plataforma)
Profesora Titular do Grupo Academia Postal Área Xurídica e Coordinadora de
Departamento de Contidos E-learning. Licenciada en Dereito e Especialista en
Dereito Internacional.
DIPLOMAS DE APROVEITAMENTO
Outorgaráselle-lo correspondente diploma expedido pola Deputación de Ourense
ós alumnos que participen con regularidade e bo aproveitamento no desenvolvemento do curso e que superen satisfactoriamente os diferentes módulos e as probas de avaliación do curso.
É obrigatoria a realización nos prazos establecidos de tódolos módulos e probas
que integran o curso e a asistencia e a puntualidade a tódalas sesións presenciais
do curso. Unha non asistencia ás clases presenciais aínda que sexa xustificada, ou a
non realización dalgún módulo do curso ou das preceptivas probas de avaliación
impedirá a expedición do diploma de aproveitamento correspondente.
CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO
PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO
NO ÁMBITO LOCAL
INFORMACIÓN E INSCRICIÓNS
Ourense, do 18 de xuño ao 18 de xullo de 2013
Centro Cultural Marcos Valcárcel
Rúa Progreso, n.º 30-2º. Ourense
Deputación Provincial de Ourense
SECCIÓN DE FORMACIÓN, CALIDADE
E AVALIACIÓN DO DESEMPEÑO
Rúa do Progreso, 30-2º. 32003 Ourense
Teléfono: 988 385 142 Fax: 988 385 215
E-mail: [email protected]
www.depourense.es
DEPUTACIÓN OURENSE - FORMACIÓN CONTINUA
* MANUAL DO ALUMNO *
CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO
PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO
NO ÁMBITO LOCAL
Sección de Formación da
Deputación de Ourense
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL ACTO
ADMINISTRATIVO.
1. DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CONTENIDO.
1.1.
ANTECEDENTES Y CONCEPTO.
2. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
2.1.
INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES Y RÉGIMEN JURÍDICO.
2.2.
ESQUEMA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
2.3.
PRINCIPIOS INFORMADORES DEL SISTEMA DE FUENTES.
2.4.
BREVE REFERENCIA AL DERECHO COMUNITARIO.
3. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA.
4. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES.
4.1.
LA LEY Y EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO.
4.2.
LA FUERZA DE LEY.
4.3.
CONCEPTO DE LEY Y REQUISITOS.
4.4.
LOS TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO.
4.5.
LA SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES
5. CLASES DE LEYES.
5.1.
LEYES ORGÁNICAS.
5.2.
LEYES ORDINARIAS.
5.3.
LEYES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
6. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETOSLEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.
6.1.
DECRETOS-LEYES.
6.2.
DECRETOS LEGISLATIVOS.
7. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.
7.1.
CONCEPTO Y CARACTERES.
7.2.
NATURALEZA JURÍDICA.
8. CLASES DE REGLAMENTOS.
8.1.
POR SU RELACIÓN CON LA LEY.
8.2.
POR RAZÓN DE LA MATERIA.
8.3.
POR SU ORIGEN.
9. FUNDAMENTOS Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
9.1.
FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
10. REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN.
10.1. PLANTEAMIENTO.
10.2. MEDIOS DE REACCIÓN CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES.
11. EL VALOR DE LA COSTUMBRE Y DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL
DERECHO.
11.1. LA COSTUMBRE.
11.2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
12. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EL VALOR DE LA DOCTRINA
JURISPRUDENCIAL Y CIENTÍFICA.
12.1. LOS TRATADOS INTERNACIONALES.
12.2. LA JURISPRUDENCIA.
12.3. LA DOCTRINA CIENTÍFICA.
13. ACTOS ADMINISTRATIVOS
13.1. CONCEPTO.
13.2. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
13.3. EFICACIA DE LOS ACTOS.
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL ACTO
ADMINISTRATIVO.
1
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CONTENIDO.
1.1 ANTECEDENTES Y CONCEPTO.
Tal y como señala el profesor García de Enterría en su “Curso de Derecho
Administrativo”, la más simple y tradicional definición de esta rama del Derecho lo
considera como el Derecho de la Administración pública.
A partir de la Revolución Francesa, momento en que nace el Derecho administrativo, y durante
la primera mitad del siglo pasado, la Administración pública se identifica con el Poder
ejecutivo, en el marco constitucional de la división de poderes. El Derecho administrativo venía
a ser, en sus inicios, el régimen jurídico especial del Poder ejecutivo.
Posteriormente, la doctrina alemana realiza una aportación capital, reconociendo personalidad
jurídica al Estado, en su integridad y no a cada uno de sus tres Poderes, lo cual provoca que
éstos pierdan su sustantividad propia y se conviertan en simples expresiones orgánicas de
aquél.
La cuestión que se plantea entonces, según el profesor García de Enterría, es la de averiguar en
qué consiste, concretamente, esta función de administrar dentro del cuadro de las funciones
generales del Estado.
Sin embargo, este intento de aislar una abstracta función estatal de administrar, para edificar
sobre la misma el objeto formal del Derecho administrativo como disciplina, ha sido uno de los
esfuerzos más prolongados y sutiles en la historia de nuestra ciencia.
No obstante, y siguiendo la doctrina planteada por García de Enterría, lo primero que hay que
notar es que la Administración pública no es para el Derecho administrativo una determinada
función objetiva o material. Las funciones y actividades a realizar por la Administración son
algo puramente contingente e históricamente variable, que dependerá tanto de las diferentes
demandas sociales como del contexto socioeconómico en el que se produce.
Así, la Administración pública no es tampoco para el Derecho administrativo un complejo
orgánico más o menos ocasional. Para el Derecho administrativo la Administración pública es
una persona jurídica. Esta característica de la personificación es el único factor que permanece
siempre, que no cambia, como cambian los órganos y las funciones, y por el que se hace
posible el Derecho administrativo.
Es decir, todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la Administración
pública, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho del que emana declaraciones de
voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc.
En definitiva, para García de Enterría la personificación de la Administración pública es el dato
primario y sine qua non del Derecho administrativo.
Según este profesor, existen dos clases de Derechos, los Derechos generales y los Derechos
estatutarios. Un Derecho general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos, como el
Derecho civil. Hay otros Derechos, en cambio, que sólo regulan las relaciones de cierta clase de
sujetos, en cuanto sujetos singulares o específicos. A estos derechos se les puede denominar
Derechos estatutarios, como ocurre hoy en día con el Derecho Mercantil, como Derecho
propio de los empresarios y empresas mercantiles.
Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho
propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un
Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares
especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas,
sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común.
Para el profesor Garrido Falla, el Derecho administrativo es «aquella parte del Derecho Público
que determina la organización y comportamiento de la administración directa e indirecta del
Estado, disciplinando sus relaciones jurídicas con el administrado».
De estas definiciones pueden sacarse las siguientes características del Derecho administrativo:
1. El Derecho administrativo es un derecho público, aunque no constituyen necesariamente
Derecho administrativo cualesquiera normas jurídicas aplicables a los actos realizados por
las Administraciones Públicas.
A veces, la Administración desarrolla una actividad sometida en todo al Derecho privado,
sin que sea lícito decir que esas normas privadas que en tales supuestos se aplican, sean,
por aplicarse a la Administración pública, normas de Derecho administrativo. Es público
porque lo crea el Estado (en pocos ámbitos se prevé como fuente del derecho
administrativo a la voluntad de los particulares, salvo en la reiteración que supone la
costumbre) También es público por el hecho de que muchos de sus preceptos son de
imperativo cumplimiento, o lo que es lo mismo, de derecho necesario (no disponible o
sustituible por la voluntad de las partes, lo que sí sucede en el derecho privado. No es así
el Derecho administrativo, que es imperativo). También es público porque sus
disposiciones, y las obligaciones que de ellas emanan, se pueden imponer coactivamente
por la propia Administración, en su mayor parte sin necesidad de impetrar el auxilio de los
Tribunales. (Es decir, dota a la Administración, uno de los sujetos de las relaciones que
regula, de privilegios de que carecen los particulares).
2. El Derecho administrativo abarca a todas las Administraciones Públicas reconocidas en el
artículo 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común; de base territorial,
como la Administración General del Estado, la Administración de cada una de las
Comunidades Autónomas y los Entes que componen la Administración Local, todas ellas
con personalidad jurídica única; de base institucional, es decir, las Entidades de Derecho
Público, con personalidad jurídica propia, aunque vinculadas o dependientes de la
Administración territorial que las ha creado y que someten su actividad a dicha Ley,
cuando ejerzan potestades administrativas. En temas posteriores se analizará el concepto
de Administración pública, como colectivo de entes públicos territoriales o institucionales
con responsabilidades en la gestión del sector público.
3. Para que exista una relación jurídica administrativa, al menos una de las partes en la
relación debe ser una Administración pública. Ello no impide que determinados ámbitos
de la actuación de las AAPP se someta a Derecho Privado, como en determinados
contratos que celebran con los particulares.
En función de la especial situación de determinados administrados (funcionarios) también
se habla de derecho administrativo, en una de sus muchas ramas (derecho de la función
pública). Además, el Derecho administrativo no sólo trata relaciones intersubjetivas, sino
también relaciones de la propia Administración con otras Administraciones o bien con sus
propios bienes (en tal caso se hablará de derecho patrimonial o real).
4. El Derecho administrativo es un Derecho en el que la Administración tiene una serie de
prerrogativas o potestades por razón de interés público. Los poderes de la Administración
vienen a resumirse en el siguiente: la potestad de dictar actos jurídicos imperativos. El
Derecho administrativo supone la total sumisión de las Administraciones Públicas al
Derecho, pero con una especial situación jurídica de aquéllas frente a los particulares.
Entre otras, podemos citar como prerrogativas habituales de la Administración las
siguientes: potestad de autoorganización (artículo 11 Ley 30/1992), potestad
reglamentaria (artículo 97 CE), prohibición de interdictos contra ellas, (art. 101 de la Ley
30/92), presunción de validez de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/10992) ,
ejecutividad de los actos administrativos (art. 93 de la LPC 30/92), revisión de oficio de los
actos propios de la Administración (arts. 102 y ss. de la LPC), deslinde e investigación de los
bienes propios, recuperación de oficio de la propiedad de los dichos bienes
(reivindicación), ejecución forzosa de sus propios actos (ejecutoriedad del art. 94 LPC),
autofinanciación, potestades de administración y disposición sobre los propios bienes de la
misma, potestad sancionadora (art. 127 de la LPC) y la expropiatoria, (esta última
reservada a las Administraciones de base territorial).
5. El Derecho administrativo es contingente y variable. Hace uso abundante de la técnica
reglamentaria, conjunto de normas que reciben a veces el nombre de “normativa
motorizada”. Aborda cuestiones técnicas y complejas de la vida moderna, y es por ello que
dada su, a veces, inmediata necesidad, se identifica habitualmente con el poder ejecutivo
(art. 97 de la Constitución), que es el de los tres poderes del Estado que más normas
administrativas genera. Esta profusión normativa puede generar o esconder ilegalidades,
por lo que la potestad reglamentaria es objeto de control por parte de los Tribunales, lo
que se conoce como control de los límites de la potestad reglamentaria a través de los
Tribunales de la Jurisdicción contencioso administrativa, siendo su fundamento los arts.
106.1 y 153.c) de la Constitución.
6. El Derecho administrativo genera un sistema propio y exclusivo de control de las
actividades de la Administración, a través de la concepción de una vía interna para la
resolución de conflictos. Se conoce con el nombre de vía administrativa, previa a la
jurisdiccional contenciosa. En el ámbito tributario recibe incluso un nombre impropio
(jurisdicción económico-administrativa), dado que no constituye jurisdicción integrada en
el Poder Judicial, aunque se administra a través de órganos administrativos colegiados que
reciben incluso el nombre propio de una institución judicial (Tribunales Económico
Administrativos).
2
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
2.1 INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES Y RÉGIMEN JURÍDICO.
Cuando se habla de fuentes del Derecho, puede entenderse esta expresión de dos
maneras:


Fuentes materiales del Derecho: En este sentido son fuentes del Derecho las diversas
instituciones de las que emanan las normas: Cortes Generales, Parlamentos
Autonómicos, Comunidades Autónomas, Gobierno, etc. La Constitución establece que
las Cortes Generales son titulares de la potestad legislativa (art. 66 de la CE), y que al
Gobierno le corresponde la potestad reglamentaria. También establece que las
Asambleas Legislativas de las CCAA pueden elaborar y aprobar leyes, sometidas al
control del Tribunal Constitucional (arts. 153 y 161 de la CE). Por otro lado, también
entran en el concepto de fuentes materiales los distintos procedimientos de
elaboración y aprobación de las leyes y reglamentos (Título III, cap. 2º de la
Constitución).
Fuentes formales del Derecho: Están constituidas por las diversas formas externas que
pueden presentar las normas; Ley, costumbre, principios generales del Derecho.
Este es el sentido que en el presente tema se dará a la expresión «fuentes». En el
ordenamiento jurídico español el sistema de fuentes descansa sobre el artículo 1 de nuestro
Código civil, de 1889, que dispone lo siguiente:
1. “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente
interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.
4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación
directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno
mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los
principios generales del derecho.
7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de
que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.”
En un sentido amplio, se distingue entre normas escritas y no escritas si bien el Código civil se
refiere a la Ley, en un sentido amplio, como toda norma escrita, (leyes y reglamentos),
independientemente de que emane del poder legislativo (ley en sentido estricto, ley formal) o
del ejecutivo.
A título meramente ejemplificativo y dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia,
la Ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho civil de Galicia en su artículo primero dispone las
fuentes de su ordenamiento jurídico autonómico:
“Las fuentes del derecho civil de Galicia son la ley, la costumbre y los principios
generales que integran e informan el ordenamiento jurídico gallego.
La costumbre regirá en defecto de ley gallega aplicable.
En defecto de ley y costumbre gallegas, será de aplicación con carácter supletorio el
derecho civil general del Estado, cuando no se oponga a los principios del
ordenamiento jurídico gallego.”
El Concepto de Fuente del Derecho.
Debe entenderse como fuente del Derecho todo aquel ámbito del que emana la norma
jurídica, o que la contiene. La norma debe ser jurídica (susceptible de imposición coactiva,
general y de abstracta aplicación) por lo que quedan fuera del estudio de este tema las
religiosas, morales, sociales o de protocolo. El conjunto de todas las normas jurídicas, escritas
o no, constituye lo que se viene en llamar Ordenamiento Jurídico.
La enumeración general aplicable a las fuentes del Derecho en todas las ramas del
Ordenamiento, incluido el Ordenamiento Jurídico administrativo, se contiene en el antes
citado artículo 1º del Código civil, dentro de su Título Preliminar.
Tales normas, por aplicación de lo dispuesto en el art. 4.3 Cc. son de general aplicación a todo
el Ordenamiento (“Las disposiciones del Código civil se aplicarán como supletorias en las
materias regidas por otras leyes”).
Reglas especiales de nuestro ordenamiento sobre la aplicación de las normas jurídicas que lo
conforman son:
1. Su previa interpretación, en los supuestos en que se haga necesario (art. 3.1 del Cc, a
saber: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en
relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social
del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de aquellas”).
2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones
de los Tribunales solo podrá descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley
exclusivamente lo permita. Así por ejemplo, el art. 105 de la Ley 30/92, que permite su
uso en determinadas circunstancias –revocación actos administrativos-.
3. El art. 4 del CC. permite el empleo de la analogía en determinadas circunstancias.
“Procederá la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplen un
supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de
razón”. Está prohibido su empleo si se trata de normas sancionadoras (art. 129.4 de la
Ley 30/1992).
4. Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín
Oficial correspondiente, si en ellas no se dispone otra cosa. Esta regla también será de
aplicación a las normas emanadas de las CC.AA. Sólo se derogan por otras posteriores.
La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga (derogación expresa) y
se extenderá siempre a la parte de la ley anterior que sea incompatible con la nueva.
(derogación tácita) Por la simple derogación de una ley no recuperan su vigencia las
que ésta hubiera derogado.
5. Las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se
hallen en territorio español. Tampoco podrán aplicarse a supuestos distintos de los
expresamente comprendidos en ellas.
2.2 ESQUEMA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
De acuerdo con la Constitución, el Art. 1 del Código civil anteriormente transcrito y el Tratado
de Adhesión de España a las Comunidades Europeas de 12 de junio de 1985 (Instrumento de
ratificación autorizado por LO 10/85 de 2 de agosto), el esquema de fuentes del ordenamiento
jurídico español es el siguiente:
Primarias
Fuentes directas
Subsidiarias
Fuentes indirectas

Derecho comunitario

Constitución Española.

Estatutos de Autonomía.

Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas.

Disposiciones con rango de ley: Reales Decretos ley estatales, Reales
Decretos legislativos estatales, y Decretos Legislativos de la C.A.

Reglamentos de los diferentes poderes ejecutivos.

Disposiciones administrativas de carácter general.

Costumbre.

Principios generales del Derecho.

Tratados internacionales.

Jurisprudencia.
2.3 PRINCIPIOS INFORMADORES DEL SISTEMA DE FUENTES.
El Principio de Jerarquía Normativa.
El principio de jerarquía normativa, reconocido como principio general de nuestro Derecho en
el artículo 9.3 de la Constitución española de 1978, realiza una ordenación vertical de las
normas jurídicas en atención a su rango jerárquico (Constitución, Leyes y Reglamentos); a su
vez, dentro de las normas reglamentarias, el principio de jerarquía propio de cada
Administración pública, realiza una prelación de normas administrativas en atención al rango
jerárquico del órgano del que emanan (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales y Disposiciones
Administrativas de rango inferior).
Las consecuencias positivas del principio de jerarquía consisten en que la norma de un rango
jerárquico superior puede modificar o derogar validamente las que se en-cuentren en los
niveles inferiores, pero no a la inversa. Ahora bien, es importante señalar a este respecto que
la jerarquía de la norma depende de la propia jerarquía del órgano que dicta la norma. A estos
efectos debe destacarse cuanto sigue:


La primacía del Derecho escrito, por lo que las fuentes no escritas tienen el carácter
de fuentes subsidiarias. Se dice del derecho escrito que es positivo, para diferenciarlo
del no traducido en preceptos. Dada la inseguridad jurídica que genera el derecho no
escrito, máxime en un derecho como el administrativo, tan cercano al ciudadano, su
potencia normativa se ha visto relegada a un segundísimo plano.
La primacía de ciertos Tratados Internacionales, (como la Declaración Universal de los
Derecho Humanos de Nueva York, de 10 de diciembre de 1948; el Pacto internacional
de Derechos Civiles y Políticos, y el de derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ambos de 1966: el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos, de
Roma, 1950, y la Carta Social Europea, de Turín, hecha en 1961) que la propia
Constitución declara en su art. 10.2.

La primacía de la Constitución, como vértice del sistema normativo. Así lo garantiza el
art. 9.1 de la propia Constitución, que hace de sí misma una norma directamente
invocable ante los Tribunales.
Asimismo, el art. 53 de la Constitución establece la obligatoriedad de que las leyes
respeten el contenido de lo dispuesto en el Título 1º en mayor o menor medida, en
función del carácter del derecho o principio que la misma garantice, de los que
contempla al respecto (derecho fundamental o libertad pública, derecho deber de los
ciudadanos, principio rector de la política social y económica).


La primacía de las normas emanadas del poder legislativo (que son fuente para la
Administración y la someten) respecto de las normas reglamentarias administrativas
(fuentes emanadas de la Administración);
La primacía de unas disposiciones administrativas sobre otras en razón a la mayor
jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa.
De entre los distintos tipos de decisiones citadas, los Reglamentos (Disposiciones
Administrativas) se ajustarán al siguiente orden de jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Los Reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir
normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a una Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras
cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
Ningún reglamento podrá vulnerar los preceptos de otro de rango superior.
Las consecuencias negativas del principio de jerarquía aparecen reflejadas en el párrafo 2 del
artículo 62 de la Ley 30/92, que establece la nulidad de pleno derecho de las disposiciones
ad-ministrativas que infrinjan la Constitución, las leyes, otras disposiciones administrativas de
rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la
retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
Además el art. 51.1 de la L.R.J.A.P. y P.A.C. establece que “Las disposiciones administrativas no
podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o
los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. Las
disposiciones administrativas se ajustarán al orden jerárquico que establezcan las Leyes.”
El principio de jerarquía normativa posee un ámbito de actuación intrasistema; es decir, opera
dentro del sistema normativo del Estado y también dentro de cada uno de los sistemas
normativos autonómicos, pero no en las relaciones de las normas de los diversos sistemas
entre sí, (así, una ley estatal es superior a un reglamento del Consejo de Ministros, como una
ley del Parlamento de Galicia es superior a un reglamento del Gobierno Gallego; pero la ley
estatal no es superior ni inferior a una ley de un Parlamento autonómico, ni a un reglamento
de su Gobierno).
El Principio de Competencia.
Es el principio de competencia y no el de jerarquía el principio ordenador de las relaciones
entre los sistemas normativos, es decir, una vez ha operado el principio de jerarquía normativa
su ordenación sobre el sistema de fuentes, es necesario delimitar las diferentes normas
jurídicas que surgen con el mismo rango legal; esa es la función del principio de competencia,
ampliamente reconocido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el sistema de
fuentes español, y que realiza una ordenación horizontal de las normas jurídicas en atención a
las materias que son objeto de regulación (leyes orgánicas y ordinarias, leyes estatales y
autonómicas, reales decretos del Consejo de Ministros y del Presidente del Gobierno, etc.).
Como dice Santamaría Pastor, el principio de competencia determina la creación de un ámbito
de competencia inmune, cuya vulneración por la norma de otro sistema, determina la nulidad
de esta, precisamente por la falta de competencia, (por ejemplo, un reglamento del Estado
dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autónoma es nulo, e igualmente ocurre
a la inversa).
La Publicidad de las Normas.
Otro principio a tener en cuenta en la aplicación de las normas es el de publicidad, que
también se contempla en el citado artículo 9.3 de nuestra Constitución y que condiciona la
entrada en vigor de las normas jurídicas a su entera publicación.
El art. 91 de la Constitución señala que el Rey, tras la sanción de la norma y su promulgación,
ordenará su inmediata publicación. El Código civil nos dice que las Leyes entran en vigor a los
veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa. También
lo establece el art. 52 de la LRJPAC respecto de las disposiciones administrativas.
Es obvio que cada norma requiere, en principio, de la publicidad en el boletín o diario oficial
que le es propio al poder del que emana. Pero esto no es algo que se pueda afirmar con
carácter absoluto, por cuanto que debe poder ser conocida por los poderes del Estado que
pudieran estar interesados en impugnarla ante el Tribunal Constitucional.
Así, de conformidad con el art. 14.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia: Las Leyes de Galicia
serán promulgadas en nombre del Rey por el Presidente de la Comunidad y publicadas en el
Diario Oficial de Galicia y en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de su entrada en vigor
regirá la fecha de su publicación en el Diario Oficial de Galicia. Y según reiterada
jurisprudencia, a efectos de determinar el plazo para la impugnación en el Tribunal
Constitucional, será de aplicación la fecha del BOE.
El Principio de Irretroactividad.
Por último señalar el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras o no favorables
para los ciudadanos, también contemplado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, que
impide el los efectos retroactivos de las normas jurídicas que limiten o restrinjan la particular
esfera jurídica de los ciudadanos
2.3 BREVE REFERENCIA AL DERECHO COMUNITARIO
Concepto y Clasificación.
El Derecho comunitario se divide en dos grandes bloques: el Derecho que ha creado a las
Comunidades, conocido como Derecho primario u originario (regula sus instituciones, fines,
actos normativos o aplicativos del derecho, control jurisdiccional); y el Derecho creado por las
Comunidades, conocido como Derecho secundario o derivado, que desarrolla materias
concretas o áreas funcionales como la libre circulación de capitales, etc...
Se entiende así que el primer grupo de normas constituyen el derecho constitutivo u
organizativo de la Unión Europea., en tanto que el segundo regula las áreas de actividad de las
instituciones comunitarias.
Así pues, el Derecho originario está formado por los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas, que son originariamente tres: el de París (18 de abril de 1951, constitutivo de la
CECA) y dos suscritos en Roma (25 de marzo de 1957, sendos tratados constitutivos de la CEE y
del EURATOM). También serían derecho constitutivo de la Unión los posteriores Tratados de
Adhesión de nuevos Estados miembros y el Acta Única Europea (de 17 de febrero de 1986,
firmada en Luxemburgo), así como aquellos otros que posteriormente los han completado o
modificado debiendo citarse entre ellos el Tratado constitutivo de la Unión Europea, (firmado
en Maastricht el 7 de febrero de 1992).
El derecho derivado o secundario es el segundo bloque del ordenamiento jurídico
comunitario y está constituido por las normas emanadas de las instituciones comunitarias. Son
los reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes a los que el Tratado de
Lisboa denomina actos jurídicos de la Unión.
Los actos jurídicos pueden ser de dos clases:

Vinculantes (Reglamentos, Directivas y Decisiones)

No vinculantes (Recomendaciones y Dictámenes).
Si los Tratados no establecen el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones
decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de
proporcionalidad. En todo caso, los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las
propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados.
Los actos jurídicos vinculantes que se adopten mediante un procedimiento legislativo
(ordinario o especial) constituirán actos legislativos.
Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no
legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no
esenciales del acto legislativo.
Procedimientos legislativos:

Procedimiento legislativo ordinario: consiste en la adopción conjunta por el
Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento,
una directiva o una decisión.
Los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario
serán firmados por el Presidente del Parlamento Europeo y por el Presidente del
Consejo.

Procedimiento legislativo especial: consiste en la adopción de un reglamento, una
directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del
Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.
Los actos legislativos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial
serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.
En los casos específicos previstos por los Tratados, los actos legislativos podrán ser
adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por
recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco
Europeo de Inversiones.

Reglamentos, de carácter general, que obligan en todos sus elementos a todos los países
miembros y son fuente inmediata de derechos y obligaciones; Están sometidos al control
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tienen alcance general, son directamente
aplicables y obligan en todos sus elementos.

Directivas, La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la
forma y de los medios.

Decisiones, La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe
destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.

Recomendaciones y dictámenes, sin carácter vinculante.
El Derecho Comunitario en nuestro sistema de Fuentes.
Por el Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas de 12 de junio de 1985, publicado en
el B.O.E. del 8 de agosto de 1985, (autorizada su ratificación mediante Ley Orgánica 10/85, de
2 de agosto, de adhesión de España a las Comunidades Europeas), España recibe el Derecho
comunitario vigente, con un período transitorio de adaptación para determinadas materias. El
Derecho Comunitario constituye lo que se viene en llamar el acervo comunitario.
A partir de ahí, los reglamentos comunitarios que se aprueben (y, en su caso, las decisiones,
equivalentes a los reglamentos para el país que afectan) tienen aplicabilidad directa en
nuestro ordenamiento jurídico, sin necesidad de publicación en el B.O.E. (exclusiva publicación
en el “Diario Oficial de la Unión Europea” anteriormente “Diario Oficial de las Comunidades
Europeas”-).
Los reglamentos son fuente directa en el orden interno. Se ha dicho de ellos que son
verdaderas “leyes federales” aplicables de pleno derecho en los Estados miembros, sin
necesidad de ratificación ni promulgación interna. Previo informe de la Comisión y del
Parlamento de la Unión, son aprobados por el Consejo, y están sometidos al control por parte
del Tribunal de Justicia de las Comunidades.
3
LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA
La Constitución, como ley de leyes que es, ocupa el vértice de la pirámide constituida
por el ordenamiento jurídico «nacional». Fue aprobada por las Cortes Generales el 31
de octubre de 1978; ratificada por el Pueblo español, mediante referéndum de 6 de
diciembre de 1978; sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978; y, publicada, el día 29
de diciembre, fecha en que entró en vigor.
Sobre ella se asientan las demás disposiciones legales y administrativas, que nunca deberán
vulnerarla. Así lo establece el art. 9.1 y la Disposición Derogatoria de la misma.
Estos principios no quedan en una mera manifestación retórica. Por el contrario, encuentran
su aplicación práctica en la fórmula según la cual a través del recurso de inconstitucionalidad
puede ser declarada nula, y por tanto carente de valor, una ley que vulnere o se oponga a la
Constitución. (Art. 161 de la Constitución).
Por otra parte, el carácter primordial de la Constitución se traduce en que para su reforma se
exijan unos requisitos que no se requieren para otro tipo de leyes. Dice a este respecto la
exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial:
«Una de las características de la Constitución española es la superación del carácter
meramente programático que antaño se asignó a las normas constitucionales, la asunción de
una eficacia jurídica directa e inmediata y, como resumen, la posición de indiscutible
supremacía de que goza en el ordenamiento jurídico. Todo ello hace de nuestra Constitución
una norma directamente aplicable, con preferencia a cualquier otra».
Dos notas fundamentales, pues, caracterizan y determinan el valor Jurídico de la Constitución:
constituir la superlegalidad formal y la superlegalidad material.
1º. Constituye una superlegalidad formal en cuanto que para su reforma o modificación se
establecen especiales dificultades. Esta materia viene regulada en los artículos 166 a 169
de la C.E.
La reforma constitucional es la pieza clave de todo el sistema de garantías y de la propia
superioridad de la Constitución. Se trata de un sistema que, por un lado, no permite fáciles
modificaciones de la misma y por otro, no impide las modificaciones que la experiencia o
las necesidades políticas hagan aconsejables o necesarias.
Así se operó en las dos ocasiones en que se reformó la Constitución, con motivo de la
entrada en vigor del Tratado de Maastricht, modificando el tenor literal del artículo 13, y
que fue sancionada por el Rey el 27 de agosto de 1992, y la que afectó al art.135 CE(27 de
septiembre de 2011).
2º. Constituye una superlegalidad material. Con ello se quiere indicar que su rango es
superior a las demás leyes. El carácter de "lex superior" de nuestra Constitución indica
claramente que cuando una ley entra en conflicto con ella, la Constitución debe
prevalecer. La anulación de las leyes por inconstitucionalidad se inició en la práctica
jurisprudencial americana y con posterioridad a la segunda guerra mundial se extendió a
casi todos los ordenamientos jurídicos.
Hoy por hoy, ese control de legalidad constitucional se lleva a cabo por el Tribunal
Constitucional, regulado en el título IX de la Constitución y por LO 2/79 de 3 de octubre.
Quede así claro que las leyes y disposiciones normativas con rango de Ley se confrontan
con la Constitución a través del recurso de inconstitucionalidad o de la cuestión de
inconstitucionalidad (arts. 161, 163 y 153).
4
LA LEY: CONCEPTO Y CLASES.
4.1. LA LEY Y EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO.
La tradicional clasificación de las fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, del
artículo 1 del Código civil, en ley, costumbre y principios generales del Derecho no se
corresponde con la realidad del ordenamiento actual:

Primero, porque una fuente como los reglamentos no se cita, aunque se alude a ellos
cuando se refiere de las disposiciones normativas que contradigan otras de rango
superior. Por tanto, hay que entender que el término ley que emplea el Código civil,
hace referencia no a un concepto formal (normas con rango de ley) sino al material de
norma escrita, cualquiera que sea el órgano (legislativo o administrativo) del que
emane.

Segundo, porque esa enumeración de las fuentes del Derecho está subordinada a las
normas constitucionales. Así, tras la Constitución el sistema de fuentes es mucho más
complejo que cuando se redactó el Código civil ; complejidad derivada de la aparición
de dos nuevas clases de leyes desconocidas hasta 1978: una es la ley estatal orgánica;
otra es la ley de las CCAA.

Además, la entrada de España en las Comunidades Europeas en base al art. 93 de la
Constitución ha significado la aplicación de un nuevo ordenamiento en nuestro
sistema de fuentes.
Consecuentemente la regulación legal sobre las fuentes del Derecho que contiene el Código
civil sólo vale en cuanto resulta compatible con la normativa constitucional.
4.2. LA FUERZA DE LEY.
El término ley suele ser empleado en sentidos diferentes: unas veces al hablar de ley se hace
referencia a toda norma jurídica; otras veces se utiliza como equivalente a norma escrita, sin
distinción alguna por razón de su rango (arts. 1 y 4 del Código civil). Ninguno de estos dos
sentidos es el adecuado cuando se habla de la ley como tipo especial de norma.
En este sentido, la ley es la norma escrita superior entre todas, la que por ello prevalece frente
a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna, en cuanto "expresión
de la voluntad popular", conforme indica el preámbulo constitucional. Del hecho de que en
ella se expresa la voluntad de la propia comunidad, le viene a la ley carácter de norma superior
e irresistible.
Es decir, la comunidad actúa en la producción de las leyes a través de órganos que tienen
atribuida su representación política, por ello, los órganos legislativos son siempre los órganos a
través de los cuales actúa el principio de representación política superior. La técnica de la
representación pretende hacer valer que las determinaciones del representante sean
imputables al representado (al pueblo); se busca así legitimar una decisión de creación del
Derecho como decisión irresistible y suprema en cuanto aceptada como tal por los propios
destinatarios.
Esto es justamente lo que expresa el concepto tradicional de "fuerza de ley" y lo que
caracteriza a la ley entre todas las demás fuentes del Derecho. La ley lo puede todo; ningún
órgano podrá resistirse al mandato de la ley todos están expresamente sometidos a ella por lo
mismo que en la ley tienen basado todas su competencia.
Sólo el llamado control constitucional podrá erigirse en límite jurídico de la ley, así pues, el
carácter supremo de la ley habrá que referirlo a la ley que es conforme a la Constitución. Fuera
de esa hipótesis, también la ley es inmune al poder del Juez; el Juez queda vinculado por la ley,
no puede enjuiciar su validez, sino sólo controlar su vigencia y determinar su interpretación.
4.3 CONCEPTO DE LEY Y REQUISITOS
Llegados a este punto podemos ya definir la ley en palabras del profesor García de Enterría
como el acto publicado como tal en los BOE y de las CCAA, que expresa un mandato normativo
de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.
Se trata, pues, de un concepto formal (lo que suele llamarse ley formal por oposición a la ley
material o norma jurídica escrita), caracterizado por el sujeto del que emana y por la fuerza
que de ello se deriva.
Señalar por último dentro de este epígrafe, los requisitos que la ley debe reunir:

Generalidad.

Imperatividad, el mandato, positivo o negativo, es necesariamente un elemento
integrante de la ley.

Coercibilidad, las leyes positivas han de ser susceptibles de ser impuestas por medio
de la coacción externa, pues de otro modo, si su cumplimiento o incumplimiento
depende exclusivamente de la voluntad del individuo, han dejado de ser normas
verdaderamente obligatorias o imperativas, cualidad de la que deriva la coercibilidad.

Racionalidad o justicia, es decir, que el contenido de la ley sea adecuado a la justicia y
al bien común.

Autenticidad, exige que la ley emane o sea aprobada por el órgano del Estado que
tiene atribuida esta facultad y en virtud del procedimiento establecido para ello.

Promulgación y Publicidad.
4.4 LOS TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO.
La ley es la "expresión de la voluntad popular" (preámbulo de la Constitución), voluntad
articulada mediante un mecanismo de representación política que se localiza en las Cortes
Generales que "representan al pueblo español", y que en tal concepto "ejercen la potestad
legislativa" (art. 66 de la Constitución).
Para concretar pues los órganos que tienen asignados el poder legislativo conviene precisar lo
siguiente: la Constitución define un órgano originario, las Cortes Generales, como acabamos de
ver, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Pero a la vez de esta regulación
directa de un poder legislativo general del Estado, la Constitución, de acuerdo con el principio
de su art. 2 que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones, ha previsto también la posibilidad de poderes legislativos territoriales, poderes
derivados en cuanto que exigen para su organización y atribución de competencias el dictado
ulterior de los Estatutos de autonomía, que son leyes orgánicas.
Se trata pues, de la posibilidad de que mediante los Estatutos de autonomía, dentro del marco
que la Constitución ha establecido (Título VIII, capítulo 3º), se proceda a un reparto territorial
del poder político, incluido el poder legislativo, entre unos órganos estatales centrales y unas
CC.AA.
Señalar por último que tanto las Cortes Generales como las asambleas legislativas de las
CC.AA., ejercen un poder propio no sometido a mediatización externa alguna por parte de
ningún órgano, excepción hecha del control a posteriori que sobre sus productos corresponde
sin distinción al Tribunal Constitucional.
4.5 LA SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES
Una vez terminada la actividad parlamentaria de proposición, deliberación y votación de una
ley, el Título III en su capítulo II de la Constitución ("De la elaboración de las leyes") incluye el
art. 91, que dice lo siguiente: "El Rey sancionará, en el plazo de 15 días, las leyes aprobadas por
las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación".
La Sanción.
El art. 62 señala que corresponde al Rey "sancionar y promulgar las leyes". De la doctrina de la
sanción enclavada en la construcción tradicional (siglo XIX) del principio monárquico, nada ha
quedado en nuestra Constitución:
La sanción a las leyes reguladas por nuestra Constitución no tiene contenido sustantivo alguno
y es un mero requisito formal para su publicación –perfección jurídica de la ley-.
El Rey, como el Presidente del Gobierno que le refrenda, no podrá negar la sanción, que el art.
91 impone otorgar ("sancionará", imperativamente), en un plazo tasado de 15 días. El acto es
obligatorio, de pura comprobación de la voluntad de las Cámaras ya adoptada.
Las leyes aprobadas por los Parlamentos de cada una de las Comunidades Autónomas no son
sancionadas por el Rey sino promulgadas por el Presidente del Gobierno autonómico en
nombre de aquél.
La Promulgación.
Consiste hoy, pura y simplemente, en la proclamación formal de la ley como tal ley y en el
consiguiente mandato, dirigido genéricamente a las autoridades y ciudadanos en orden a su
cumplimiento y observancia.
La Constitución atribuye al Rey con carácter general la promulgación de todas las leyes (art.
62.a) y específicamente de las leyes estatales (art.91). En los Estatutos de autonomía esta
facultad se otorga expresamente al Presidente de la CCAA respectiva, que la ejerce en nombre
del Rey (expresión ésta que falta en el Estatuto del País Vasco), y que, al igual que la sanción
resulta obligada para él (art. 91:"El Rey promulgará...)
La Publicación; diferencia con la promulgación.
El art. 91 es claro con respecto a la promulgación, es decir, la proclamación de la ley y el
mandato de su observancia como tal, es un acto del propio Monarca (o de los Presidentes de
las CCAA, que actúan en su nombre); en tanto que la publicación, esto es, el acto consistente
en hacer público el contenido de la ley, es simplemente ordenada por el Monarca y realizada
por el Ejecutivo. Lo que ocurre, sin embargo, es que promulgación y publicación se exteriorizan
en íntima unidad.
La publicación en el BOE (o en los boletines oficiales de cada una de las CCAA si se trata de
leyes autonómicas) deja constancia de la promulgación y hace fe de ella y de la propia
existencia y contenido de la norma. Queda proclamado así ante la comunidad que existe una
norma legal nueva, dictada por sus legítimos representantes, y que a ella toca primeramente
respetar, cumplir y hacer cumplir –artículo 9.3 de la CE/1978-.
Por lo demás, la publicación de la ley es también el instrumento necesario para determinar la
fecha de entrada en vigor de la misma, de acuerdo con el art. 2.1 del Código civil.
Tratándose de leyes estatales la publicación debe hacerse en el BOE. En el caso de leyes
territoriales los Estatutos han determinado en todos los casos que los efectos y consecuencias
se produzcan por y a partir de la publicación de las mismas en los Boletines Oficiales de las
respectivas CCAA, si bien exigiendo también su publicación en el BOE. Señalar como colofón
que dicha publicación da a conocer claro está, el contenido de la norma, haciendo virtual así el
mandato del art. 6.1 del Código civil ("la ignorancia de las normas no excusa de su
cumplimiento"), no pudiendo sus destinatarios discutir su existencia y contenido.
5
CLASES DE LEYES.
Aclarar antes de nada que cuando la Constitución vigente consagra en su art. 9.3 el
principio de jerarquía normativa, no está jerarquizando las leyes, que son
precisamente normas que, en cuanto expresan la voluntad superior de la Comunidad,
son siempre iguales a sí mismas por más que varíen las formas de producirlas en ciertos casos
o se reserven a algunas de ellas y se veden a otros determinados ámbitos materiales en
atención a razones y circunstancias jurídicas o políticas.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional, y se ha expuesto anteriormente, el principio que
realiza la ordenación en este ámbito del sistema de fuentes es el de competencia y no el de
jerarquía.
5.1 LEYES ORGÁNICAS.
Los constituyentes de 1978 han introducido un nuevo tipo de ley, la llamada Ley orgánica
(inspiración de la Constitución Francesa de 1958). Concretamente el art. 81 de la Constitución
define a la Ley Orgánica sobre una doble vertiente.

Material: son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de autonomía y el régimen electoral
general y las demás previstas en la Constitución (sólo las previstas en esta norma)
Este último inciso da entrada a una larga y heterogénea lista de supuestos. A título
meramente enunciativo, podemos señalar los siguientes: las bases de la organización
militar (art. 8.2); la institución del Defensor del pueblo (art. 54); las modalidades de
referéndum (art. 87.3); la composición y competencia del Consejo de Estado (art. 107); las
leyes de transferencia o delegación (art. 150.2)

Formal: la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría
absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Además esta figura normativa queda perfilada con las siguientes notas:

Prohibición de que el decreto-ley o el Decreto_Legislativo entre en el ámbito de
materias reservadas a las leyes orgánicas (arts. 82 y 86)

Exclusión de la iniciativa popular para presentar proposiciones de ley sobre ellas
(art. 87)

Prohibición de la delegación del pleno en favor de las Comisiones legislativas (art.
75)
El problema del rango normativo.
La especial rigidez formal que resulta del art. 81.2 llevó a la doctrina a cuestionarse sobre el
valor de este tipo de leyes, es decir, sobre el lugar concreto que les corresponde en la jerarquía
normativa.
Una parte de la doctrina (Garrido Falla y Oscar Alzaga) abogó a favor de la superioridad
jerárquica de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias, considerando aquéllas como una
categoría intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias.
Por el contrario, según la tesis mantenida por García de Enterría, todas las leyes tienen el
mismo rango jerárquico, por entender que la jerarquía de las normas no es nunca una
jerarquía de procedimiento de producción y elaboración de las mismas, sino un efecto de la
diferente calidad de los sujetos que las producen. Es decir, la ley ordinaria no puede modificar
o derogar una ley orgánica y no porque su rango normativo sea inferior al de ésta, sino porque
la Constitución le veda el acceso a las materias que el art. 81 del a misma enuncia.
Así se establece, con toda claridad, por parte del art. 28.2. LOTC al precisar que "el Tribunal
podrá declarar inconstitucionales por infracción del art. 81 de la Constitución, los preceptos de
un decreto-ley, Decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica
o norma legislativa de una CCAA, en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado
materias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada
con tal carácter cualquiera que sea su contenido". En esta línea se sitúa también la sentencia
del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981.
Así pues, la inconstitucionalidad de la ley ordinaria no resulta de su presunta inferioridad de
rango con respecto a la ley orgánica, sino de la invasión de ámbitos competenciales reservados
expresamente a la ley orgánica por el art. 81, es decir, de la vulneración del principio de
competencia, que es el que regula las relaciones entre la ley orgánica y la ley ordinaria,
imponiendo a ambas un respeto recíproco.
5.2 LEYES ORDINARIAS
Son las que regulan materias no reservadas a las leyes orgánicas y deben ser aprobadas por los
procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo normalmente mayoría simple en el
Congreso y en el Senado.
Dentro del grupo de las leyes ordinarias podemos destacar por su especialidad:
Leyes del Pleno y Leyes de Comisión.
El artículo 75 de la Constitución dispone que "las Cámaras funcionarán en Pleno y por
Comisiones", autorizando expresamente a que aquél delegue en éstas "la aprobación de
proyectos o proposiciones de ley", sin perjuicio de "recabar en cualquier momento
nuevamente el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que h sido objeto
de esta delegación".
De esta facultad que se reconoce al Pleno de las Cámaras se excluye sólo "la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos
generales del Estado".
Fuera de estas materias pueden producirse, por lo tanto, leyes de Pleno y leyes de Comisión.
El vigente reglamento del Congreso de los Diputados (aprobado por Pleno de la Cámara de 10
de febrero de 1982) ha llevado al máximo las posibilidades abiertas por el art. 75 de la
Constitución. Así su art. 148 señala que el acuerdo del Pleno necesario para la efectividad de la
delegación en favor de las Comisiones se presume existente en todos los casos en que el art.
75 de la Constitución permite aquélla (excepción hecha de los proyectos o proposiciones de ley
vetados o enmendados por el Pleno del Senado art. 149.2), excluyendo simplemente de la
delegación el debate y votación de totalidad o de toma en consideración de los proyectos o
proposiciones de ley de que en cada caso se trate.
Leyes de bases.
Constituyen una delegación legislativa que las Cortes Generales remiten al Gobierno para la
formación de textos articulados en las materias y con los requisitos expresamente fijados en
los artículos 82 y siguientes de la Constitución.
Legislación básica.
Son leyes que competen en exclusiva al Poder Legislativo del Estado porque contienen los
principios y aspectos fundamentales de la regulación de diversas materias, que podrán ser
completados y desarrollados por la legislación autonómica correspondiente. A diferencia de las
leyes de bases, la legislación básica es directamente aplicable.
Leyes Marco.
El art. 150.1 de la Constitución establece que "las Cortes pueden dictar leyes marco que
establezcan los principios, bases y directrices a que hayan de ajustarse las normas legislativas
que dicten las CCAA en materia de competencia estatal cuando las Cortes les hayan atribuido
la facultad de dictarlas. Sin perjuicio de las competencias de los Tribunales, en cada ley marco
se establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas
de las CCAA".
Leyes de Armonización.
El art. 150.3 de la Constitución dispone que "el Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA aún en el caso
de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de
esta necesidad".
Leyes de Presupuestos.
Reconocidas en el artículo 134 de la Constitución española, la especialidad más notable de este
tipo de leyes ordinarias, es que su elaboración y, por consiguiente, la iniciativa, corresponde
exclusivamente al Gobierno y su vigencia es de un año, automáticamente prorrogable hasta la
aprobación del nuevo Presupuesto, mientras que su examen, enmienda y aprobación
corresponde a las Cortes Generales. No pueden crear tributos.
5.3 LEYES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
De la Constitución española se desprende que las Asambleas Legislativas de las CC.AA.
ostentan la potestad legislativa dentro de su correspondiente ámbito territorial. Es decir,
pueden dictar normas con rango de ley pero en la esfera de sus competencias y dentro del
marco de su territorio.
1. Competencias materiales; materias establecidas con carácter dispositivo en el artículo
148.1 de la Constitución, especialmente recogidas en sus respectivos Estatutos de
Autonomía. Así mismo, no podrán legislar sobre las materias que el artículo 149.1 de la
Constitución reserva con carácter exclusivo para el Estado.
2. Competencia territorial; el ámbito territorial de aplicación de las leyes autonómicas
coincide con el territorio de las mismas.
6
DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS-LEYES Y DECRETOS
LEGISLATIVOS.
6.1 DECRETOS-LEYES.
En palabras del profesor García de Enterría, decreto-Ley es toda norma con rango de ley que
emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, concretamente
del Gobierno o Consejo de Ministros.
El art. 86 de la Constitución reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas
bajo las formas de decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero las
califica de “disposiciones legislativas provisionales” y las sujeta a un procedimiento de revisión
parlamentaria, añadiendo a todo ello unas importantes limitaciones parlamentarias.
La posibilidad de dictar decretos leyes estaba prevista en la Constitución (art.86) en favor del
Gobierno de España. Inicialmente, las Comunidades Autónomas no podían dictarlos (sí
decretos legislativos) y así lo entendía la doctrina. Sin embargo, paulatinamente diversos
Estatutos de Autonomía han venido atribuyendo al gobierno respectivo esta facultad, en
términos semejantes a lo que dice la Constitución: Estatuto de autonomía de las islas
baleares( art.49),Castilla y León (art.25), Aragón (art.44), Andalucía (art.110), Cataluña (art.64),
Comunidad Valenciana (art.44).
Presupuesto de hecho habilitante.
El presupuesto de hecho determinante del ejercicio de la referida facultad normativa es la
existencia de una situación de necesidad, cuya excepcionalidad quiere subrayarse mediante los
adjetivos “extraordinaria”, esto es, inusual e imprevisible, y “urgente”, es decir, no susceptible
de ser afrontada a través del procedimiento legislativo (ni siquiera por el procedimiento de
urgencia que prevén los Reglamentos de las Cámaras).
Esta definición del presupuesto de hecho habilitante ("casos de extraordinaria y urgente
necesidad") es un ejemplo típico de lo que se conoce en términos de la teoría jurídica con el
nombre de conceptos jurídicos indeterminados, es decir, de conceptos cuyo alcance concreto
no puede precisarse a priori , pero sí caso por caso en función de las circunstancias coetáneas
e incluso, posteriores (un retraso notable en la publicación del decreto-ley obviamente
desmentiría la urgencia de su adopción) o su aplicación y que, a la vista de éstas, no admiten
sino una solución justa.
La apreciación de la existencia del presupuesto de hecho habilitante así configurado es una de
las cuestiones que el órgano legislativo habrá de plantearse al revisar el decreto-ley, pero sea
cual sea su decisión final, ello no impide ni limita en modo alguno el control final del Tribunal
Constitucional
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional señalando que la apreciación de
la existencia de la extraordinaria y urgente necesidad, tiene parte de juicio político que, como
tal, corresponde a los órganos estatales de dirección política, pero el margen de apreciación no
puede ser tan amplio que lo haga no susceptible de control.
Supuestos habilitantes de esta técnica normativa son aquellos derivados, por ejemplo, de
catástrofes naturales (incendios, inundaciones, contaminación marítima, etc...), que justifican
una urgente aprobación por el Gobierno de medidas correctoras y ayudas públicas de carácter
indemnizatorio y que requieren norma de rango legal.
Limitaciones materiales.
El decreto-ley tiene expresamente vedado el acceso a determinados ámbitos materiales, que
el art. 86 señala expresamente: "... no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
Título I, al régimen de las CCAA, ni al derecho electoral general".
Además, aunque no lo diga expresamente el art. 86.1 quedan también excluidas de la
regulación por decreto-ley otras materias como la reforma constitucional, la ratificación de los
Tratados internacionales, la aprobación de los presupuestos generales del Estado y los
principios básicos de la materia tributaria.
La revisión parlamentaria del decreto-ley.
El art. 86 de la Constitución establece al efecto dos procedimientos diferentes: el debate y
votación de totalidad mediante los cuales el Congreso habrá de pronunciarse expresamente
sobre su convalidación o derogación en bloque en el plazo de los 30 días siguientes a su
promulgación, o bien la tramitación del mismo, durante dicho plazo, como proyecto de ley por
el procedimiento de urgencia. Hacemos notar que es al Congreso de los Diputados sólo y no a
las dos Cámaras al que corresponde esta revisión.
Si el pronunciamiento es negativo, el decreto-ley queda derogado, término éste que supone
que los efectos de la decisión de la Cámara se producen "ex nunc" ("desde ahora") y que, en
consecuencia, no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos durante la
vigencia de la norma.
6.2 DECRETOS LEGISLATIVOS.
Concepto y naturaleza jurídica.
La legislación delegada o delegación recepticia es una de las tres posibles manifestaciones de
lo que la doctrina denomina delegación legislativa o legislación delegada en sentido amplio y
que García de Enterría define como "técnica de alteración del sistema de relaciones leyreglamento basado en los principios de supremacía de la ley, materias reservadas y
congelación del rango mediante la ampliación del poder normativo de la Administración por
vía singular, excepcionando en el caso concreto el sistema normal y constitucional de
distribución de competencias normativas, pero dejando indemne el sistema general que
resulta de la Constitución".
El art. 82 de la Constitución habla expresamente de Delegación legislativa, aquélla en que las
Cortes acuerdan delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley.
Régimen jurídico y características. Se encuentra regulada expresamente en los artículos 82 a
85 de la Constitución. El art. 82.1 señala que "Las Cortes Generales podrán delegar en el
Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no
incluidas en el artículo anterior". Asimismo, el art. 82.3 recoge los siguientes requisitos:

La delegación legislativa deberá otorgarse al Gobierno de forma expresa, para una
concreta materia y con fijación de plazo para su ejercicio, sin que pueda entenderse,
por tanto, concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado.

La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación
de la norma correspondiente.

No se permite la subdelegación a autoridades distintas del Gobierno.
Textos refundidos y textos articulados.
La delegación puede realizarse para la formación de textos articulados o para la formación de
textos refundidos, estos dos supuestos se diferencian entre sí únicamente en razón del
contenido que la ley delegante les confiere, respectivamente.
1. En el caso de Textos refundidos la labor que se confía al Gobierno es puramente
técnica y no creadora: sistematizar y articular en un texto único una pluralidad de
leyes que inciden sobre un mismo objeto (art. 82.2), sin alterar la regulación material
que de esa pluralidad de normas resulta.
A estos efectos han de concurrir las siguientes circunstancias:


La delegación deberá hacerse mediante una ley ordinaria (art. 82.2).
La autorización para refundir determinará el ámbito normativo a que se refiere el
contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación
de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos (art. 82.6). En defecto de esta última precisión,
el Gobierno habrá de limitarse a primer supuesto, "mera formulación de un texto
único". Es en el segundo, no obstante, donde la refundición tiene un contenido
innovador más grande.
Señalar asimismo, que, la labor refundidora que la ley encomienda a la Administración,
a pesar de no ser esencialmente creadora, aporta siempre un "novum" importante, sin
el cual no tendría sentido la delegación legislativa, y es que el texto refundido
sustituye, derogándolas, a las leyes en él refundidas, que, a partir de ese momento
dejan de ser aplicables.
2. Por contra, estamos ante un Texto articulado cuando la delegación se otorga al
Gobierno para desarrollar, a través de una serie de artículos , las bases aprobadas por
las Cortes Generales. Así, la norma cuya elaboración se confía al Gobierno y a la que
anticipadamente se asigna rango de ley, es una norma innovativa de la realidad legal
existente y no simplemente sistematizadora de la misma.
En estos casos, han de concurrir las siguientes circunstancias:


La delegación deberá hacerse mediante una ley de bases (art. 82.2) que delimitará
con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y
criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.4).
Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia
ley de base y tampoco facultar para dictar normas con carácter retroactivo (art.
83).
Las bases constituyen, al propio tiempo, las directivas y los límites de la delegación
confiada al Gobierno. No cabe, pues, una delegación indeterminada o genérica y
mucho menos en blanco.
Valor de los textos articulados y de los textos refundidos.
Los dos tienen valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la
delegación.
Otra consecuencia de esta técnica legislativa es la de su agotamiento: una vez ejercitadas las
facultades conferidas por la ley de delegación no cabe volver sobre ellas, de ahí que las
modificaciones posteriores del texto articulado o del texto refundido deberán hacerse ya, por
una norma con rango de ley, o mediante una nueva delegación legislativa
Procedimiento para la aprobación de los Decretos legislativos y su control.
Su aprobación debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los
reglamentos gubernativos. Además, de los trámites allí contemplados y antes de la aprobación
del decreto legislativo por el Consejo de Ministros, debe informar el Consejo de Estado sobre
su adecuación con la delegación legislativa, informe que tiene carácter preceptivo pero no
vinculante.
En cuanto al control de los decretos legislativos el art. 82.6 de la Constitución establece que
"sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control".
Son modalidades de control de los Decretos legislativos:

CONTROL ADMINISTRATIVO: previo a la publicación del decreto legislativo en el BOE, es
preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.

CONTROL PARLAMENTARIO: según el art. 82, la ley de delegación puede establecer
fórmulas adicionales de control, como la ratificación parlamentaria.

CONTROL JUDICIAL: según el art.1.1 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa, los Juzgados y Tribunales del orden contenciosoadministrativo, conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación.

CONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: la delegación recepticia y su concreto uso
son susceptibles también del control de constitucionalidad que corresponde al Tribunal
Constitucional en los términos de los arts. 161.a) y 163 de la Constitución.
7
EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.
7.1. CONCEPTO Y CARACTERES.
Siguiendo al profesor Garrido Falla, podemos definir esta figura como aquella
"disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración y con valor
subordinado a la ley".
Esta definición pone de manifiesto los siguientes caracteres:

Disposición de carácter general; este extremo los diferencia principalmente de los actos
administrativos.

Con valor subordinado a la ley; es la característica propia del reglamento, lo que le separa
definitivamente de la ley. Es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria
de la ley, obra de la Administración, y como todas las producciones normativas
administrativas, necesitada de justificación caso por caso, condicionada, con posibilidades
limitadas y tasadas, libremente justiciable por el Juez.
El reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo
demás. Su sumisión a la Ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los
ámbitos que la Ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o
contradecirlos, no puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un
determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que el art.
9.3 de la Constitución llama, para garantizarla, "la Jerarquía normativa".

Dictada por la Administración pública; en el ejercicio de una competencia que le es
propia, a diferencia de la legislación delegada, en la que los órganos administrativos
ejercitan competencias del legislativo previa habilitación expresa del mismo.

Puede aparecer revestido de diversas formas; punto este cuya defectuosa comprensión a
lo largo del tiempo ha dificultado la caracterización del reglamento. Así, conforme al
artículo 25 de la Ley 50/1997, del Gobierno, puede aparecer como Real Decreto del
Presidente del Gobierno o Real Decreto del Consejo de Ministros o como Orden
Ministerial.
7.2. NATURALEZA JURÍDICA.
La doctrina administrativa, a la hora de analizar el problema de la naturaleza jurídica del
reglamento, se plantea dos cuestiones: por un lado, su distinción con la ley; por otro, su
distinción con el acto administrativo.
Distinción con la ley.
Según la tesis mantenida por los juristas alemanes del siglo XIX, durante mucho tiempo se ha
visto en el reglamento una Ley en sentido material, aplicando, en consecuencia, a la misma
toda la teoría de la ley sin otra especialidad que la necesaria observancia de la no
contradicción por el reglamento de las leyes formales.
Pero esta asimilación no es en modo alguno plausible en la medida que la naturaleza jurídica
de la ley determina la inaplicabilidad radial de toda su teoría al reglamento. La esencia de la ley
está en la legitimidad que le otorga el ser "expresión de la voluntad popular", cuestión que no
puede predicarse del reglamento, pues su autora, la Administración, no es un representante
de la comunidad, sino una organización al servicio de sus intereses generales, tal y como
dispone el artículo 103 de la Constitución.
Distinción con los actos administrativos.
Existen en este apartado dos conocidas posiciones doctrinales:
 La doctrina tradicional (seguida por Garrido Falla y Entrena Cuesta), para la cual el
reglamento tiene una naturaleza bifronte:
1. Por su contenido, nos encontramos ante una fuente del Derecho administrativo,
representando una norma de Derecho objetivo que se impone a la Administración en
su actuación concreta
2. Por su procedencia, es un acto de la Administración sujeto al Derecho administrativo,
es decir, un verdadero acto administrativo, sometido al principio de legalidad y
fiscalizable en vía contencioso-administrativa.
Esta tesis parece encontrar apoyo en nuestra legislación positiva, y en este sentido dice
Entrena que, sin perjuicio de que en determinados preceptos se tome en cuenta la
peculiar naturaleza normativa del reglamento, el tratamiento jurídico positivo del mismo
como acto de la Administración es propio de los actos administrativos.
 La doctrina moderna y prevalente (seguida por García de Enterría y Martín Retortillo)
entiende que el reglamento es ciertamente n acto de la Administración, pero no un acto
administrativo. Ambos son instrumentos jurídicos utilizados por la Administración, pero
entre uno y otro existen diferencias sustanciales que impiden aplicar al reglamento toda la
teoría de los actos administrativos
Las notas del reglamento, derivadas de esta doctrina mayoritaria son:

El reglamento forma parte del Ordenamiento jurídico, lo innova, mientras que el acto
administrativo es una simple aplicación del Ordenamiento jurídico a un supuesto
previsto por aquel. Por ello, mientras el acto administrativo se agota en su
cumplimiento, el reglamento, lejos de consumirse, se consolida en sus sucesivas
aplicaciones.

La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes
específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico. En cambio, el poder de dictar
actos administrativos es una cualidad general de todo órgano administrativo, su modo
normal de expresarse.

El reglamento es revocable "ad nutum", mediante su derogación, modificación o
sustitución, en tanto que al acto administrativo le afectan límites de revocación que
impone la ley en garantía de los derechos a que el acto haya dado lugar (límites a los
que sustancialmente se refiere el art. 105 de la Ley 30/1992 RJAAPP y PAC).

La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad absoluta (ar.62.2 de la Ley
de Procedimiento administrativo), en tanto que la ilegalidad de un acto administrativo
implica, como regla general su anulabilidad (art.63 de la Ley de Procedimiento
administrativo), aunque también puede ser declarado nulo de pleno derecho
(art.62.1). El artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, señala que "son
anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
8
CLASES DE REGLAMENTOS.
Las distinciones que han hecho más fortuna y que mejor van para dar cuenta de la
problemática reglamentaria, son las que clasifican los reglamentos por su relación con
la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan.
8.1 POR SU RELACIÓN CON LA LEY.
Conforme al primer criterio, los reglamentos venían siendo clasificados, al igual que la
costumbre, en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que se corresponde con las
clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad.
1.- Reglamentos independientes de la ley son, en primer lugar, aquellos que regulan materias
sobre las que una constitución ha previsto una reserva reglamentaria (como ocurre con la
Constitución francesa de 1958), posibilidad que la Constitución española no ha recogido en
forma alguna.
En nuestro Derecho, los reglamentos independientes sólo caben en materias en el ámbito de
las materias organizativas, incluyendo, como mucho, en las mismas los supuestos de
regulación de las relaciones de sujeción especial, y ello siempre que no afecte a los derechos
básicos de los ciudadanos afectados.
Con los reglamentos organizativos, la Administración ejercita la potestad de autoorganización,
con el fin de cumplir mejor la satisfacción de los intereses públicos que tiene encomendados
por la Constitución (artículo 103.1). No puede olvidarse, sin embargo, que la propia
Constitución enuncia algunas reglas de organización administrativa (artículos 97, 103, 104,
etc...), y que incluso reserva a la Ley, en su artículo 103.2, la formulación de unos principios
básicos sobre los órganos de la Administración del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril), que
informarán la creación, funcionamiento y coordinación de los mismos.
En definitiva, estos reglamentos se encuentran excluidos del ámbito normativo externo a la
Administración, que implique una definición abstracta de deberes y obligaciones para los
particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente a la Ley.
2.- Reglamentos ejecutivos son los que de una forma clara y directa desarrollan y
complementan una ley, que los habilita; peculiaridad procedimental de dichos reglamentos es
el requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la
fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla (art. 22.3 de la Ley Orgánica del
Consejo de Estado).
Dos razones concurren a explicar este proceso, por una parte, los tecnicismos de la actuación
administrativa, que se desconocen por el órgano legislativo y por ello se remiten a la
determinación por parte de la Administración. Por otra parte el concurso de las normas
paralelas permitirá a la más solemne de ambas, una concentración de principios más inmune
al paso del tiempo en caso que el casuismo reglamentario podrá ser objeto de adaptaciones
constantes. De este modo se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad.
3.- Reglamentos de necesidad, por último, son aquellas normas que dicta la Administración
para hacer frente a situaciones extraordinarias. La justificación tradicional de esta clase de
reglamentos se ha visto en la concurrencia de situaciones de excepcional gravedad ante las
cuales las autoridades administrativas podrían dictar las normas adecuadas para afrontarlas, al
margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones propias de la potestad
reglamentaria. La existencia en nuestro Derecho de esta clase de Reglamentos que en
circunstancias extremas pueden imponerse a las propias Leyes está reconocido de manera
expresa, según García de Enterría.
Así, lo dispuesto por el art. 116 de la Constitución referido a los Estados de Alarma, Excepción y
de Sitio (Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio). No obstante, muchos autores dudan de la
constitucionalidad de los reglamentos de necesidad.
El límite más importante a tener en cuenta es la temporalidad de la vigencia de los
Reglamentos de necesidad. Pierden todo sentido cuando las circunstancias excepcionales
desaparecen. Restablecida la normalidad, no es necesario siquiera proceder a su derogación
formal y expresa, para que tal derogación se estime producida.
8.2 POR RAZÓN DE LA MATERIA.
En función de la materia que regulan, es tradicional la distinción tomada de la doctrina
alemana, entre reglamentos administrativos y reglamentos jurídicos.
1. Reglamentos administrativos, son los que regulan la organización administrativa y
asimismo los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder.
Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos (por ejemplo, la
relación de la Administración con los funcionarios o con los usuarios de un servicio público,
como los estudiantes, los pacientes de un hospital, etc...).
2. Reglamentos jurídicos, son por el contrario, los que regulan o establecen derechos o
imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general, es decir, la
establecida entre las Administraciones Públicas, y el conjunto de los ciudadanos.
Esta distinción reviste importancia en relación con el principio de reserva de ley: mientras
que los reglamentos jurídicos, por afectar en último término a la propiedad y libertad o a
los contenidos tradicionales del Derecho privado, sólo se admiten en desarrollo de una ley
previa, o lo que es lo mismo, necesitan de una ley habilitante; los reglamentos
administrativos por el contrario se entiende que inciden en un ámbito doméstico de la
Administración y por ello sólo tienen que respetar el principio de reserva formal de ley,
esto es, no contradecir su regulación si existe esta norma superior.
8.3 POR SU ORIGEN.
Por razón de la Administración que los dicta los reglamentos se clasifican en estatales,
autonómicos, locales, institucionales y corporativos.
Estas variedades ponen de relieve que no existe un régimen común y uniforme de regulación
de todos los reglamentos. Sólo en el campo de los principios se puede afirmar la uniformidad.
Es diverso, por el contrario, el sistema de aprobación y publicación y la autoridad de unos y
otros, que varía en función del ámbito de competencias del ente y de la posición jerárquica del
órgano que los aprueba.
Los reglamentos estatales, de mayor jerarquía, son obviamente, los del Gobierno, al que el
art. 97 de la Constitución atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se
aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto del Consejo de Ministros, del mismo rango
o jerarquía que los Reales Decretos del Presidente del Gobierno. Con jerarquía subordinada a
éstos las Órdenes Ministeriales (art. 23.3 de la Ley 50/97 de 27 de Noviembre, del Gobierno), y
otras disposiciones administrativas de rango inferior.
Los reglamentos de las CCAA, con análoga problemática que los estatales, se denominan de la
misma forma que aquéllos: Decretos, los del Consejo de Gobierno o Presidente del Gobierno
de la C.A.; Órdenes los de los Consejeros, etc...
En cuanto a los reglamentos de los entes locales, la ley de Bases del Régimen Local de 1985,
distingue el reglamento orgánico de cada Entidad, por el que el ente se autoorganiza, de las
Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la
Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia (arts. 20,
1 y 2; 21,1e; 22.2 d) y 49).
Muy importante, en este apartado la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/1989 por la
que se declara la subordinación de los reglamentos orgánicos de cada entidad local a las leyes
del estado y de las comunidades autónomas.
Por último y, con subordinación a los reglamentos de los entes territoriales de los que son
instrumento, puede hablarse de reglamentos de los entes institucionales (organismos
autónomos estatales, autonómicos y locales) y asimismo de reglamentos de los entes
corporativos.
9
FUNDAMENTOS Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
9.1. FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Planteamiento.
Entendida la potestad reglamentaria como poder en cuya virtud la Administración puede
dictar disposiciones de carácter general, nos encontramos cuantitativamente y
cualitativamente ante la potestad más intensa de la Administración y, por ende, la que plantea
una más rica problemática a la hora de su justificación, justificación que la doctrina suele
abordar desde una doble perspectiva: material y jurídico-formal.
Fundamento material. Desde una perspectiva material, la potestad reglamentaria puede
fundamentarse perfectamente en tres consideraciones básicas:

El carácter fundamentalmente técnico de los Reglamentos, que hace que las Cámaras
legislativas (órganos de constitución esencialmente política) no sean los más idóneos
para su confección

La gran movilidad de la materia reglamentaria, que exige procedimientos rápidos y
flexibles de modificación, derogación o sustitución, poco acordes con los
procedimientos de elaboración de las leyes formales

La necesidad de dotar a la Administración de una esfera de discrecionalidad que le
permita resolver, dentro de la legalidad vigente, las situaciones no previstas por el
legislador.
Fundamento jurídico-formal. Desde una perspectiva jurídico-formal se observan dos sistemas
de atribución de la potestad reglamentaria con distintos criterios de fundamentación:

Sistema anglosajón donde, con absoluta fidelidad al principio de separación de
poderes, la potestad reglamentaria del ejecutivo se sustenta en la técnica de la
"delegated legislation" (Tesis de la delegación del poder legislativo).

Sistema continental o francés propio de los países de "régimen administrativo" donde
el ejecutivo dispone de un poder reglamentario general, no necesitado de
habilitaciones específicas.
Este sistema encuentra su fundamento inicial en las causas políticas y sociales que presiden la
situación inmediatamente posterior a la Revolución Francesa. En este momento se produce
una colisión entre la formulación más radical del principio de separación de poderes y el
carácter residual del ejecutivo respecto de un cúmulo de competencias propias del monarca
absoluto no atribuidas específicamente al legislativo o al poder judicial.
Este residuo o principio monárquico será el que, al intentar integrarse tras el fin del imperio
napoleónico en los esquemas democráticos post revolucionarios, permitirá hablar de dos
potestades normativas (principio monárquico ley, principio democrático reglamento), cuyas
relaciones se plasmarán en un pacto o Constitución, según el liberalismo doctrinario cuyo
último representantes sería Cánovas.
No obstante, frente a aquellos que entienden que la potestad reglamentaria es un poder
propio o inherente a la Administración, destaca la tesis mantenida por Zanobini y seguida por
el general de la doctrina, según la cual la existencia de un poder de participación en la
elaboración del Ordenamiento jurídico sólo puede fundamentarse en una previa
determinación constitucional.
Es decir La Administración no puede ejercitar más potestades que aquellas que efectivamente
le han sido concedidas; así, si detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo
ha otorgado la Constitución.
En lo que a España se refiere, esta postura es perfectamente aplicable, pues el fundamento
constitucional del poder reglamentario es algo evidente en toda la historia de nuestro
constitucionalismo, y así lo demuestra la Constitución vigente, que en su art. 97 atribuye
explícitamente al Gobierno "el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitución y con las leyes".



El primer límite o condición para la aprobación válida de un reglamento es que el
órgano que lo dicta tenga competencia para ello. La Constitución reconoce potestad
reglamentaria solamente al Gobierno. Sin embargo, la Ley 50/97, de 27 de noviembre,
del Gobierno, en su artículo 4.1b) establece la potestad reglamentaria de los Ministros
en las materias propias de su Departamento.
Límites materiales de la potestad reglamentaria son también las materias no
administrativas, entre las que tradicionalmente se incluye la materia civil, mercantil,
penal y procesal, aunque haya ejemplos de reglamentos de algunas de ellas como
ocurre con los arrendamientos, la normativa hipotecaria, el registro civil, etc.
Otro límite de la potestad reglamentaria son las condiciones que limitan en general el
ejercicio de las potestades de la Administración como la adecuación a los hechos que
se trata de regular y el respeto a los principios generales del Derecho y al principio de
jerarquía normativa.

Un último límite o condición del ejercicio de la potestad reglamentaria viene dado por
la necesidad de observar el procedimiento en cada caso establecido. En la actualidad,
esa exigencia tiene rango constitucional: "la ley dice el art. 105, a), de la Constitución
regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones
y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten".
Dicha regulación viene establecida en el art. 24 de la Ley del Gobierno, que dispone los
siguientes trámites aplicables a los Reglamentos estatales:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por
el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto,
al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como
una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dé lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes,
dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se
estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el
impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos o intereses legítimos
de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15
días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas
por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con
el objeto de la disposición. Asimismo y cuando la naturaleza de la disposición lo
aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando
graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o
asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en
el proceso de elaboración anteriormente indicado.
e) El trámite de audiencia indicado no se aplica a las disposiciones que regulan los
órganos, cargos y autoridades de la ley del Gobierno, así como a las disposiciones
orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones
dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria que inicia el procedimiento de elaboración del reglamento se
conservarán en el expediente todos los informes y consultas.
En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría
General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente
previstos.
La entrada en vigor de los Reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra
publicación en el BOE.
10
REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN.
10.1 PLANTEAMIENTO.
Por su parte, la Ley de las Bases del Régimen Local de 1985, y el Texto
Articulado aprobado por Real Decreto_Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
sujetan la aprobación y modificación de las ordenanzas de las Corporaciones locales a los
siguientes trámites:
Como hemos indicado con anterioridad, para su validez los Reglamentos deben respetar una
serie de límites, límites que, si bien genéricamente se reconducen al respeto a la Constitución
y a la Ley, de modo particular pueden sistematizarse en dos grandes apartados:
A. Límites formales, representados por:
A.1. La competencia para dictar Reglamentos.
A.2. El respeto a la jerarquía normativa que proclama el art. 9.3 de la Constitución, 51 de la Ley
30/92 y, de modo particular, el art. 23 de la Ley del Gobierno, que establece la jerarquía entre
reglamentos de la siguiente forma:
"Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del gobierno o del Consejo
de Ministros
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior."
A.3. La observancia del procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter
general, regulado en el art. 24 de la ley del Gobierno, en lo que respecta a la Administración
General del Estado.
B. Límites sustantivos, representados por:
B.1. El respeto a la legalidad, a los principios generales del Derecho y, en particular, a la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (arts. 9.1 y 9.3 de la Constitución).
B.2. El respeto al principio de irretroactividad (art. 9.3 C.E) y al principio de inderogabilidad
singular (art.52 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y P.AC y art.23.4
de la Ley del Gobierno, según el cual son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo
establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior
jerarquía que el que lo haya aprobado).
B.3. No traspasar los límites impuestos por el contenido de la propia materia reglamentaria o
el límite de actuación discrecional de la Administración.
En este sentido, señala el art. 23.2 de la Ley del Gobierno que los reglamentos no podrán
regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin
perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
Cuando cualquiera de estos límites resulta traspasado, el reglamento en cuestión resultará
viciado, y en este sentido amplio hay que tomar la expresión "reglamentos ilegales" (y no en el
más estricto de Reglamentos contrarios a las leyes).
La infracción por un reglamento de cualquiera de estos límites traerá consigo la sanción de
nulidad de pleno derecho, como se desprende los arts. 1.2 del Código civil , así como el art.
62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y P.A.C, según el que son
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.
Se trata ésta de una característica que diferencia al reglamento de los actos administrativos,
donde la regla general es la anulabilidad, y ello tiene su fundamento, conforme ha señalado
reiterada jurisprudencia y confirma el mayoritario sentir doctrinal, en que si la ilegalidad de un
reglamento determinase una mera anulabilidad, quedaría al arbitrio de los particulares el
mismo sistema de producción normativa (dado el régimen de impugnación de las situaciones
anulables) y se habría introducido una causa de derogación de las leyes formales.
Ahora bien, dado que el reglamento nulo puede, no obstante, producir una apariencia de
legalidad, el Ordenamiento jurídico no puede por menos que arbitrar una serie de medios
técnicos de reacción frente a los reglamentos ilegales, que se analizan en el siguiente apartado
de este tema.
10.2. MEDIOS DE REACCIÓN CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES.
Siguiendo en este punto la sistemática más concisa de García de Enterría, pueden señalarse
como tales los siguientes:
Medios pasivos: la inaplicación.
La inaplicación es el medio por excelencia arbitrado por el Ordenamiento jurídico frente a los
Reglamentos ilegales, inaplicación que puede ser llevada a cabo:

Por los Jueces y Tribunales, pues, como ya indicaba el art. 7 de la LOPJ de 1870 y reitera el
actual art. 6 de la LOPJ del 1 de julio de 1985, "los Jueces o Tribunales no aplicarán los
Reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley, o al principio de jerarquía_normativa".
Esta inaplicación se fundamenta en la redacción del art. 117.1 de la Constitución, según el
cual los Jueces y Tribunales están únicamente sometidos al imperio de la ley, y entraña
una doble función del órgano jurisdiccional: el enjuiciamiento previo de la validez de la
disposición reglamentaria y el rehúse a su aplicación.

Por los funcionarios y por los particulares, en virtud del art. 9.1 de la Constitución, pues,
respecto de los primeros no están subordinados a los Reglamentos como consecuencia de
su subordinación jerárquica, sino en cuanto que dichos Reglamentos forman parte del
Ordenamiento Jurídico, y respecto de los segundos, ello no implica una inversión de su
posición jurídica respecto a la Administración y sus decisiones ejecutorias, pues si existen
discrepancias de criterio entre la Administración y el particular, no obstan para que la
primera dicte una resolución ejecutoria que obligue al particular a incoar los oportunos
recursos.
Modos activos: la impugnación.
La inaplicación, pese a ser la técnica arbitrada por excelencia por el Ordenamiento jurídico
frente a un reglamento ilegal, puede no ser suficiente como medio práctico para luchar contra
los Reglamentos ilegales. Surgen así los remedios activos o medios de impugnación, dentro de
los cuales nuestro Ordenamiento jurídico conoce los siguientes:

Recurso contencioso_administrativo: La Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa, encomienda a los Tribunales de este orden controlar la
legalidad de los Reglamentos y declarar la nulidad de los que estén afectados de algún
vicio (arts. 1 y 25 de la L.J). La C.E declara, en efecto, que los Tribunales controlarán la
potestad reglamentaria.
Este recurso es el único que puede de forma ordinaria interponerse contra los
reglamentos, ya que el art.107 de la LRJAP y PAC declara que contra las disposiciones
administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Si cabe, por el
contrario recurrir en vía administrativa los actos dictados en aplicación de una disposición
general con base en la ilegalidad de la misma, supuesto en el que el recurso administrativo
podrá interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

La impugnación promovida “de oficio”:
1. Cuando un Juez o Tribunal del orden contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general
aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos
apartados siguientes.
2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto
fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del
recurso directo contra ésta , la sentencia declarará la validez o nulidad de la
disposición general.
3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará
cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso
contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

La impugnación en vía constitucional.
Con carácter general cabe indicar que no se admite recurso de inconstitucionalidad en materia
reglamentaria, salvo el caso del art. 161.2 de nuestra Constitución, según el cual "el Gobierno
podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por
los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución
recurrida, pero el Tribunal en su caso deberá levantarla o ratificarla en un plazo no superior a
cinco meses". Este supuesto se regula en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
11
EL VALOR DE LA COSTUMBRE Y DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL
DERECHO.
11.1. LA COSTUMBRE
La costumbre es una norma jurídica no escrita que tiene su origen en
determinado momento histórico, en el derecho germánico (un derecho tribal y de menor
entidad, con sólidos fundamentos colectivos, y contrario a los rígidos formalismos propios del
Derecho Romano). Durante la Edad Media y hasta el Renacimiento.
La costumbre se fundamenta en la reiteración de ciertas conductas que la colectividad
reconoce como jurídicamente exigibles, porque existe la común opinión (communis opinio) de
que los poderes del Estado reconocerán su valor vinculante, su exigencia coactiva. Por contra
con las normas morales, éticas o religiosas, su cumplimiento es exigible por los particulares
ante los tribunales, siempre que su existencia quede acreditada por quien la alega.
La costumbre puede ser:
Según la ley.
Supletoria de la ley.
Contra la ley.
Pues bien, la costumbre que únicamente admite el Código civil como fuente es la supletoria de
la ley, la que rige «en defecto de ley aplicable».
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad
tiene la consideración de fuente, con lo que se excluye de la consideración de posible fuente a
toda reiteración jurídicamente relevante, como las cláusulas generales de la contratación que
se consideran ya preestablecidas, por ejemplo, por las grandes empresas, y que podrían llegar
a constituir un abuso para el consumidor, como ya se dijo.
En otras ramas del Derecho está más presente que en el ordenamiento administrativo. Así por
ejemplo en el Código de comercio, donde existe expresa remisión a los usos de comercio
observados en cada plaza, como una de las fuentes de Derecho Mercantil reguladoras de los
actos de comercio (art. 2 CCom).
Pero donde mayor predicamento tiene es en Derecho civil, donde se regulan ciertos regímenes
económicos matrimoniales por costumbre (sobre todo en derechos civiles forales).
En el Derecho administrativo hay menos invocaciones expresas de la disposición escrita a la
costumbre en algunas cuestiones Se suelen citar como los aprovechamientos comunales o el
sistema de Concejo Abierto, regulado en la LRBRL 7/85 de 2 de abril, si bien son más escasas
que en otros ámbitos del Derecho, como el Laboral o desde luego el civil.
En relación con el tema de la costumbre y dentro del Derecho administrativo, también hay que
hablar de:
a) El precedente administrativo.
b) La práctica administrativa.
Según el profesor Ortiz Díaz, las prácticas constituyen meras normas usuales de carácter y
eficacia puramente interna para la Administración, tradiciones burocráticas de los
funcionarios. El precedente, por el contrario, implica la resolución sustantiva de la
Administración sobre cuestiones sometidas a la misma, generadora de derechos e intereses
para los particulares.
Se pueden producir, en efecto, una serie de resoluciones administrativas en materias carentes
de regulación expresa que impliquen unas decisiones repetidas y continuas sobre
determinados puntos, surgiendo así el precedente. La separación del mismo requiere de
motivación, tal y como dispone el art. 54 de la Ley 30/93 de 26 de noviembre. La misma Ley
impone la publicación regular, (pero no en boletines oficiales, y sin periodicidad
preestablecida) de las actuaciones administrativas que puedan sentar precedente por su
aplicación del derecho positivo, y el art. 35 permite el acceso de los ciudadanos a los registros
públicos donde obran actuaciones administrativas (Art. 37.3 de la misma).
La necesidad de crear precedentes con interés práctico dentro del Derecho administrativo ha
movido a la Ley 10/92, (y posteriormente a la 29/98 de 13 de julio, de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, que secunda a la anterior en esta materia) a crear dos tipos de
recurso de casación (para la unificación de la doctrina y en interés de la ley, que persiguen la
finalidad de sentar precedente en dicha rama del Derecho, aunque en este caso por parte de
los Tribunales (Superiores de las CCAA o Supremo) del mismo modo, la propia LRJAPPAC 30/92
señala en sus arts. 91.3 y 92.4, que, con todo y la terminación anormal de un procedimiento
administrativo por desistimiento, renuncia o caducidad, la Administración puede optar por su
continuación para definir o esclarecer la cuestión: Es decir, para sentar precedente en una
cuestión de interés.
11.2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Principio de equidad. El Tribunal Supremo ha estimado que las razones de equidad han de
ser tenidas en cuenta por la Administración, en materia discrecional. Así por ejemplo en el
art. 106 de la LRJPAC 30/92 de 26 de noviembre.

Principio de buena fe. Derivados de este, la Ley 4/99 establece en su art. 3 los de confianza
legítima, transparencia y participación. En las relaciones de la Administración con los
administrados.
Todos ellos han terminado por convertirse en postulados previstos por las normas, pero
algunos conservan su origen, como por ejemplo:

La carga de la prueba incumbe al que afirma, no al que niega.

Debe rechazarse toda interpretación que conduzca al absurdo.

Nadie puede recurrir contra aquello que le beneficia.

Donde la Ley no distingue no se debe distinguir.

La interpretación de cláusulas oscuras (por ejemplo en un contrato administrativo) no
debe favorecer a la parte que haya ocasionado la oscuridad.
12
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
JURISPRUDENCIAL Y CIENTÍFICA.
Y
EL
VALOR
DE
LA
DOCTRINA
12.1. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
El art. 96 de la C.E. establece que "los tratados internacionales válidamente celebrados, una
vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”; es la
misma regla del art. 1.6. C.C. aunque ahora reforzada por su formulación constitucional.
Para una recta inteligencia del alcance del precepto es imprescindible recurrir al paralelismo
con la Ley estatal. A propósito de ésta se distinguen, diversos momentos: El primero y
fundamental, la aprobación por las Cortes Generales, con la que la ley se perfecciona; la
sanción y la promulgación, en cuanto actos regios configurados constitucionalmente como
actos debidos; la publicación, que da fe de la existencia de la ley y este es el requisito esencial
para que pueda tenerse por dictada y obligue a los ciudadanos y a las autoridades y Tribunales
llamados a aplicarla. Así resulta del art. 96.1 CE y de los art. 63.2 y 97 de la misma.
Con los tratados viene a ocurrir prácticamente lo mismo. Su adopción por el Derecho español
se produce con la prestación del consentimiento del Estado Español. Dicho consentimiento lo
manifiesta el Rey, pero la autorización para que así proceda le compete en su caso al
legislativo (arts. 93 y 94.1 de la Constitución) o al ejecutivo. El Convenio de Viena de 1969
sobre el Derecho de los Tratados regula figuras tales como la denuncia de los mismos, o las
reservas a su acatamiento, todo lo cual debe tenerse en cuenta una vez ratificado el mismo. A
este respecto también conviene recordar lo dispuesto por el todavía vigente Decreto 801/72
de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia
de Tratados. También lo dispuesto por la LOFAGE 6/97 de 14 de abril, sobre las competencias
de la Administración del Estado en el Exterior.
El control previo y posterior de los mismos le compete al Tribunal Constitucional. (Art. 95 de la
Constitución.)
La Constitución señala en su art. 10.2 que la interpretación de las normas relativas a los
derechos fundamentales contenidos en el Título I de la misma, debe ajustarse a lo dispuesto
en Tratados tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, el Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966, el convenio Europeo para la protección de los
Derechos Humanos de 1950 y la Carta Social Europea de 1961.
En el art. 93 se establece que existe un primer tipo de tratados que por su importancia
requieren de Ley Orgánica: Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de
Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución Internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de dichos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión. Por su parte, en el art. 94 se señala lo
siguiente:
1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio
de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes en los siguientes
casos:
a) Tratados de carácter político.
b) Tratados o convenios de carácter militar.
c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos
y deberes fundamentales previstos en el Título I.
d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan
medidas legislativas para su ejecución.
2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los
restantes tratados o convenios.
Debe concluirse de todo lo expuesto en estos preceptos, que los tratados a que se refiere
el art. 94.1 se equiparan a las leyes, y que los previstos en el art. 94.2, a disposiciones
administrativas.
12.2. LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia contencioso-administrativa es fuente indirecta del Derecho, pues aunque no
contiene normas jurídicas, complementa el ordenamiento al declarar el sentido de las mismas.
Crea jurisprudencia cada una de las Salas del Tribunal Supremo, en sus respectivos órdenes. Y
debe tenerse en cuenta la existencia de Jurisprudencia Constitucional, tal y como la configura
el art. 164 CE.
Constituye la jurisprudencia la reiteración de sentencias del Tribunal Supremo (Tercera en este
caso, Sala de lo Contencioso), resolviendo del mismo modo una cuestión similar cuando menos
en dos o más sentencias. La jurisprudencia es fuente indirecta, por cuanto que puede cambiar.
Debe recordarse que la Ley 10/92 y la 29/98 contemplan los recursos de casación para la
unificación de la doctrina y en interés de ley, como ya se comentó, recursos que tiene por
finalidad la creación de jurisprudencia administrativa consolidada, o la unificación de la
sentada por los diversos Tribunales Superiores de Justicia en supuestos en que la misma llegue
a ser demasiado dispar.
12.3 LA DOCTRINA CIENTÍFICA
No es fuente del derecho. Incluye los comentarios autorizados de los autores e investigadores.
No es de susceptible utilización ante los Tribunales, si bien cabe su cita. Entre otros afamados
autores, citados en el presente tema, hemos de destacar a los profesores, García de Enterría,
Tomás Ramón Fernández, Garrido Falla, Entrena Cuesta, Santamaría Pastor, Martín Retortillo,
etc….
13
ACTOS ADMINISTRATIVOS
13.1 CONCEPTO
Entendemos por acto administrativo toda manifestación de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en
el ejercicio de una potestad administrativa.
13.2 REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Producción y contenido.
Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia
del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido. Así lo exige también el art. 105 de la Constitución. El órgano debe ser competente
material, jerárquica y territorialmente.
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Dicho contenido debe ser posible, lícito y
determinado. Posible, significa que pueda ser cumplido por los interesados. Lícito, que su
contenido se ajuste a la Ley (que la multa se imponga en aplicación de un precepto concreto
de la Ley de Circulación de Vehículos a motor y de Seguridad Vial) y determinado quiere decir
que su contenido no requiera de indagaciones por parte de los interesados (que la cuantía de
la sanción de tráfico venga perfectamente determinada en la resolución en la que se impone).
Motivación (art. 54)
Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, (esto quiere
decir que en la resolución deben constar los motivos jurídicos que han llevado a que se dicte el
acto):
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos (por ejemplo los del Consejo de Estado). Dicho criterio constituye el
precedente administrativo, y el dictamen de órganos consultivos, en algunas ocasiones, es
de obligado cumplimiento por parte del órgano que lo solicita. se dice entonces que es
vinculante.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de la Ley 30/92.
Dichas medidas (suspensión de actividades, incautación provisional de armas, suspensión
provisional de unas obras, etc...) se adoptan cuando deba asegurarse lo que se va a
ordenar ejecutar posteriormente.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo
en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte. Así, el incumplimiento de las bases de una
convocatoria de oposiciones, sirve de motivación más que suficiente para resolver un
aprobado o un suspenso, y la justificación de una u otra cosa debe hacerse por remisión a
dichas bases (ej..., no apto por incumplimiento de la base primera de la convocatoria, que
exigía haber alcanzado determinada calificación en una prueba o examen).
Forma.
Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita
otra forma más adecuada de expresión y constancia. Una señal de tráfico, o el alto que ordena
una patrulla de la DGT a un conductor también constituyen resoluciones administrativas, y en
dichos casos, la forma escrita queda descartada por inútil e imposible de practicar. El previo
anuncio de que se va a proceder a la disolución de una manifestación también se lleva a cabo
de forma incluso gestual.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del
órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del
mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la
competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con
expresión de su contenido.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el
órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los
efectos del acto para cada interesado. Así por ejemplo el nombramiento de múltiples
funcionarios.
13.3 EFICACIA DE LOS ACTOS
Ejecutividad
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en la Ley 30/92. Ello quiere decir que los actos son de obligado
cumplimiento desde el momento en que se dictan por la Administración. Es un privilegio de la
Administración que la mayor parte de sus actos no requieran del auxilio de los Tribunales para
su cumplimiento. Es un privilegio del que carecen los ciudadanos, porque no tienen poder
público.
Efectos
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán
válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa. Para probar que no son válidos se requiere que el interesado interponga un recurso
y lo gane, o que la administración revise el acto.
Así, el efecto propio de una sanción pecuniaria es el cobro de la misma, mediante el pago
voluntario o por la fuerza (ej: Apremio sobre el patrimonio, embargos...).
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior. Algunos actos lo son por plazo, y agotan su
vigencia por el transcurso del mismo (una licencia para una temporada de caza), o la inician
llegado un plazo o fecha determinada.
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Notificación
La notificación es aquel acto que consiste en poner en conocimiento de los interesados las
resoluciones u otras actos dictados por la Administración.
Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus
derechos e intereses, en los términos previstos en el párrafo siguiente.
Toda notificación deberá ser cursada (lo que quiere decir enviada, no que deba ser recibida
por el interesado en el plazo que se señala ahora) dentro del plazo de diez días a partir de la
fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con
indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que
procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
La notificación se remite al Registro para su salida en el plazo antes citado, y si incumple los
requisitos citados, se dice que es defectuosa.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la
resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que
proceda. En ese caso es el interesado el que regulariza la notificación.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de
la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
Así se evita que la imposibilidad de notificar una resolución pueda acabar produciendo silencio
administrativo positivo en supuesto concreto en que no se cumple la normativa particular para
poder ver reconocido el derecho en particular.
Práctica de la notificación
Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al
expediente. Así es habitual el correo certificado o el telegrama.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el
lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en
cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el
apartado anterior. Dicho lugar no necesariamente debe coincidir con el del domicilio: basta el
centro de trabajo, el domicilio de un familiar, etc...
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste
en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier
persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse
cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y
la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres días siguientes.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento
de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la
notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la
notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su
último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia,
según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del
órgano que lo dictó. Entonces, una denuncia de tráfico que no puede ser notificada en el acto
por los agentes (por la seguridad del tráfico, o la imposibilidad material de hacerlo), se remite
al titular del vehículo por correo certificado, y si así no pudiere practicarse, se publica en el
Tablón citado, o en el boletín correspondiente al de la Jefatura Provincial de Tráfico a que
pertenecen los funcionarios denunciantes, o en el de la Diputación Provincial de la sede de
dicha Jefatura.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se
efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular
de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias
a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar
conforme a los dos párrafos anteriores.
La publicación, en los términos que la ley exige para la publicación en periódico oficial,
sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o
cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es
insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a
la notificación efectuada. Evidentemente, si el número de interesados es a priori
desconocido, no será posible conocer cuántas notificaciones cursar.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá
indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas
publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. por
ejemplo, la exposición de las notas de un examen de oposiciones en una oficina pública,
señalada previamente por la convocatoria del examen.
Publicación
Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente. La publicación, lógicamente, no requiere de acuse de
recibo.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que se exigen respecto de
las notificaciones (texto íntegro, indicación de si es o no definitiva...). Será también aplicable a
la publicación lo establecido sobre la eficacia de la notificación.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán
publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto. La publicación del nombramiento de varios funcionarios
específica para cada uno de ellos el destino, por ejemplo.
Indicación de notificaciones y publicaciones
Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación
de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que
corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados
podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro
del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
Nulidad de pleno derecho (art. 62)
La nulidad es la total ausencia de efectos, porque el acto incurre en una gravísima
irregularidad. Sus efectos son irreparables, porque el acto nulo lo es para siempre (salvo que
se convierta en otro) y desde siempre, pues ninguno de sus efectos debe sobrevivir.
Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Por
ejemplo, una lesión clara del art. 23 de la Constitución durante un proceso selectivo para la
Administración Pública o los que infringen el art. 14 porque no se concede una subvención
a algún ciudadano por móviles sexistas o discriminatorias, si ello consigue demostrarse.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio. Si los dicta un órgano incompetente por razón de la jerarquía, el superior
jerárquico los puede convalidar, si él hubiese dictado la misma resolución, asumiéndola
como propia.
c) Los que tengan un contenido imposible, por imposibilidad jurídica o física de ser
cumplidos. Una suspensión de empleo y sueldo a un funcionario que fallece poco antes de
la resolución definitiva.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Ya
se trate de delitos o faltas, como el nombramiento de un funcionario cuando el mismo
está incurso en prevaricación o cohecho. Aquí caben tanto delitos como faltas, y conductas
tales como la prevaricación, el cohecho, la infidelidad en la custodia de documentos, el
descubrimiento y revelación de secretos, la malversación de caudales, el tráfico de
influencias, las negociaciones prohibidas a funcionarios, los fraudes y exacciones ilegales y
la desobediencia y la denegación de auxilio. O los actos que se dictan porque un particular
presenta documentos falsos que inducen a la Administración a dictar un acto que no
debiera haberse dictado.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados. Esto es, no utilizar procedimiento alguno para
imponer sanciones, por ejemplo, o utilizar un procedimiento inadecuado, o prescindir de
las normas mínimas sobre funcionamiento de los órganos colegiados (así, en el caso de
que un órgano colegiado adopte acuerdos sin quórum válido, o sin previa convocatoria).
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición. Así se evita que la simple inactividad de la Administración permita a los
interesados adquirir derechos de los que carece completamente.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este apartado se refiere a
los reglamentos o normas administrativas, que sin que una ley previa lo establezca no pueden,
por ejemplo, establecer infracciones o sanciones administrativas.
Anulabilidad (art. 63)
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (ejercicio de potestades administrativas
para fines distintos de los previstos por el ordenamiento). Se trata de una infracción de menor
entidad que las que determinan la nulidad de pleno derecho, infracciones que admiten
convalidación. Lo sería, por ejemplo, la intervención de un funcionario incurso en una causa de
abstención que inicialmente fue recusado, sin que dicho incidente fuese estimado. Se
infringiría así el art. 28 de la Ley 30/92, si el superior lo considera así al resolver el recurso
contra la resolución definitiva.
No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de
los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados. Así, una citación a prueba que incumple requisitos formales, puede degenerar en
indefensión del interesado (por ejemplo, si no se cita la hora de práctica de la misma). No
celebrar el trámite de audiencia, (cuando el mismo es procedente) puede dar lugar a la
anulación de la resolución final del procedimiento por defectos de forma en el mismo.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, sólo
implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Transmisibilidad
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que
sean independientes del primero. Así, la prueba antes citada puede llegar a ser anulada, si bien
los informes que hayan podido solicitarse y evacuarse se mantienen.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del
mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella
el acto administrativo no hubiera sido dictado. Así, en una resolución que refunde el
nombramiento de mil funcionarios, el de uno de ellos puede resultar nulo, sin que por ello se
vean afectados los restantes.
Conversión de actos viciados
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirán los efectos de éste.
Esta es una facultad peligrosa que la Administración se reserva para salvaguardar los intereses
públicos. Por ejemplo, un ciudadano incurre en una infracción de tráfico de tipo grave, y por la
Administración se le impone una sanción muy grave. Tras esta irregularidad, puede dictarse un
acto ordenando la devolución de la cantidad en exceso cobrada, y convirtiendo la sanción en
grave, porque lo era la infracción.
Conservación de actos y trámites
El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido
la infracción. Por ejemplo, se orden a repetir un procedimiento desde determinado trámite,
pero los posteriores en los que no se incurrió en defectos, se conservan, y no es necesario
repetirlos.
Convalidación
Sólo se pueden convalidar los actos anulables, nunca los nulos. La Administración podrá
convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Así, los defectos de
forma de un procedimiento porque en el mismo no se dio trámite de audiencia, se convalidan
por el órgano que resuelve el recurso contra la resolución, si efectivamente, el defecto de
forma existió, pero la resolución de fondo sobre el asunto hubiera sido la misma.
El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente
para la retroactividad de los actos administrativos.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá
realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto
viciado. El superior jerárquico asume así lo resuelto por el inferior que invadió sus
competencias, siempre que el fundamento jurídico del fondo de la resolución sea correcto.
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante
el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA
FORMAL. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTENIDO Y ÁMBITO DE
APLICACIÓN.
LA
INICIACIÓN,
ORDENACIÓN,
INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y NATURALEZA.
1.1.
INTRODUCCIÓN: CONCEPTO Y NATURALEZA.
1.2.
FINALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1.3.
REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO; RÉGIMEN JURÍDICO.
2. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS.
3. LOS INTERESADOS.
3.1.
CONCEPTO.
3.2.
REPRESENTACIÓN.
3.3.
PLURALIDAD DE INTERESADOS.
3.4.
IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS.
4. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AAPP Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN.
4.1.
CONTENIDO.
4.2.
ÁMBITO DE APLICACIÓN.
4.3.
PRINCIPIOS GENERALES.
5. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO.
5.1.
INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
5.2.
ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
5.3.
INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
5.4.
TERMINACIÓN.
5.5.
EJECUCIÓN.
6. POTESTAD SANCIONADORA.
6.1.
PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
6.2.
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA
FORMAL. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTENIDO Y ÁMBITO DE
APLICACIÓN.
LA
INICIACIÓN,
ORDENACIÓN,
INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
1
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y NATURALEZA.
1.1 INTRODUCCIÓN: CONCEPTO Y NATURALEZA.
La Constitución española de 1978, de 27 de diciembre, dentro del Título V, dedicado al
Gobierno y la Administración, expresamente dispone, en su artículo 105, letra c), la
necesidad de que una ley regule “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.
A su vez, el artículo 149.18 de la misma norma fundamental, atribuye al Estado, con carácter
exclusivo, la competencia para regular un procedimiento administrativo común a todas las
administraciones públicas, “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas.”
En consecuencia, cuando las administraciones públicas actúan, lo hacen siempre sometidas a
unos procedimientos legalmente establecidos, que toman su base en el denominado
“procedimiento administrativo común” regulado por el Estado como elemento característico
común a todas ellas. Es decir, si el propietario de una empresa particular puede alterar, en
cualquier momento, el procedimiento de fabricación de un producto, la Administración, sin
embargo, está obligada a seguir un cauce preestablecido (por ejemplo, convocar un concurso
para la ejecución de una obra, convocar una oposición para la selección de un funcionario,
imponer una sanción administrativa, otorgar una licencia de obra, etc.).
Para el profesor Garrido Falla, el procedimiento administrativo es la principal consecuencia
jurídica del sometimiento de las administraciones públicas a la ley, tal y como se declara en el
artículo 103.1 de nuestra Constitución:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.”
Con arreglo a la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de
julio de 1958, podemos definir el procedimiento como “el cauce formal de una serie de actos
en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.
El procedimiento y su diferenciación con el expediente administrativo.
El procedimiento es una cadena de actos, de trámites, mientras que el expediente es la
materialización de aquél. El Reglamento de Organización y Funcionamiento de Régimen
Jurídico de las Entidades Locales define el expediente como “el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
1.2 FINALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo responde a dos ideas que, en definitiva, son la base del
Derecho Administrativo:
a) Idea de eficacia, para que la Administración actúe siempre con criterios de
racionalidad, eficiencia y celeridad.
b) Idea de garantía a los administrados, porque éstos se sienten más seguros cuando los
órganos administrativos actúan sometidos a unas normas dictadas con anterioridad.
1.3 REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO; RÉGIMEN JURÍDICO.
Con la finalidad de dar cumplimiento a los artículos anteriormente citados de la Constitución
española -105 y 149.1.18)-, las Cortes Generales aprueban con carácter básico, la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, (en adelante LRJ-PAC), la cual regula el procedimiento administrativo
común en su título VI, artículos 68 a 101.
2
LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS
Antes de adentrarnos en el análisis de las diferentes fases del procedimiento
administrativo común conviene hacer una breve descripción del denominado,
mayoritariamente, estatuto de derechos de los ciudadanos frente a las
administraciones públicas, que se encuentra regulado en el artículo 35 de la ya citada Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Antes de su enunciación conviene matizar el alcance de los mismos, toda vez que, aunque la
titularidad de estos derechos corresponde a todos los ciudadanos, sin embargo para el
ejercicio de casi todos será necesario que el ciudadano o administrado posea la condición
jurídica de interesado que se recoge en el artículo 31 de la misma Ley y que se expone a
continuación:
1. Conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los
que tengan la condición de interesados, y obtener copia de documentos contenidos en ellos.
La naturaleza jurídica de este derecho no tiene otro alcance que poner en conocimiento de los
interesados el estado de la tramitación, en consecuencia, el acto por el que se contesta a la
petición de información no constituye un acto administrativo impugnable.
2. Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las administraciones públicas bajo
cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
Este derecho es consecuencia del deber de abstención que el artículo 28, de la Ley 30/1992,
impone a las autoridades y personal de las administraciones públicas que intervengan en un
determinado procedimiento, siempre que concurra en ellos alguna de las causas señaladas en
el apartado segundo de dicho artículo. Ante un incumplimiento de este deber, surge, en la
esfera jurídica del interesado, el derecho a la recusación –en cualquier momento del
procedimiento-reconocido en el artículo 29 del mismo cuerpo legal.
Como el derecho anterior, su ejercicio corresponde en exclusiva a los ciudadanos que tengan
la condición de interesados en un determinado procedimiento administrativo.
3. Obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los
originales, así como a la devolución de estos, salvo cuando los originales deban obrar en el
procedimiento.
Este derecho, que también requiere la condición de interesado para su ejercicio, se encuentra
brevemente desarrollado en el artículo 38.5 de la LRJ-PAC, que establece lo siguiente:
“Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35.c) de esta Ley a los ciudadanos,
éstos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes,
escritos y comunicaciones.
Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los
puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario
devolviéndose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento, se
entregará al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada por los registros mencionados y
previa comprobación de su identidad con el original.”
4. Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo
previsto en la LRJ-PAC y en el resto del ordenamiento jurídico.
Este derecho tiene su fuente en la propia Constitución española, que en su artículo 3,
apartados 1º y 2º, dispone lo siguiente:
1. “El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el
deber de conocerla y el derecho de usarla.
2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.”
5. Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior
al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al
redactar la propuesta de resolución.
El artículo 79.1, de la LRJ-PAC, vuelve a reconocer este derecho, vinculando su posible ejercicio
por los ciudadanos, durante la instrucción de un determinado procedimiento, a la condición de
interesados en el mismo.
6. No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que
se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
Este derecho que desde el punto de vista de la simplificación cara al ciudadano es importante,
no deja de tener sus riesgos en la aplicación efectiva del mismo. Es decir, si la Administración
exige, no obstante el contenido de este artículo, la documentación que ya obra en sus oficinas,
sólo le queda al administrado la vía judicial que le exima de dicha aportación.
7. Obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar.
Este derecho se caracteriza porque tanto la titularidad como el ejercicio del mismo
corresponden a los ciudadanos con independencia de ostentar o no la condición de
interesados en un determinado procedimiento.
8. Acceso a los registros y archivos de las administraciones públicas, en los términos
previstos en la Constitución, en la LRJ-PAC y en otras leyes.
La Constitución española en su artículo 105, letra b), dispone que una ley regulará: “El acceso
de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la
seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.”
La propia LRJ-PAC, en su artículo 37, desarrolla una amplia regulación de la que se destacan
cuatro notas:

No es necesaria la condición de interesado para ejercer este derecho de acceso;
cualquier ciudadano puede acceder a los archivos y registros de las administraciones
públicas.

El ciudadano tiene derecho a acceder a los expedientes terminados y no a los
procedimientos que no hayan finalizado.

El ejercicio de este derecho se realizará de forma que no se vea afectado el normal
funcionamiento de los servicios públicos, formulando petición individualizada de los
documentos que se pretendan consultar.

Este derecho no tiene un carácter absoluto, toda vez que los apartados 2º, 3º, 4º y 5º
del citado artículo 37, establecen límites para su ejercicio (intimidad, documentos
nominativos, posible denegación y prohibición de acceso).
9. Ser tratados con respeto y deferencia (cortesía), por las autoridades y funcionarios, que
habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
10. Exigir las responsabilidades de las administraciones públicas y del personal a su servicio,
cuando así corresponda legalmente.
La Constitución Española, en su artículo 106.2 dispone lo siguiente:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados
por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”
Este derecho, se regula por la LRJ-PAC, a lo largo de todo su título X, que lleva la rúbrica “De la
responsabilidad de las AAPP y de sus autoridades y demás personal a su servicio”, y encuentra
su desarrollo reglamentario a través del Real Decreto 429/1993.
Además la Ley 30/1992, reconoce en diversos de sus artículos, diferentes supuestos de
responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas,
entre los que cabe destacar:

Responsabilidad por no abstenerse cuando proceda (art.28).

Responsabilidad en la tramitación de los asuntos (art.41).

Responsabilidad por no resolver y notificar de forma expresa (art.42).

Responsabilidad por no emitir el certificado del sentido del silencio cuando sea solicitado
(art.44).

Responsabilidad por no guardar riguroso orden de incoación en la tramitación de los
asuntos (art.74).

Responsabilidad en la emisión de informes (art.83).
Nota: En este apartado conviene traer a colación la Ley 11/2007, de 22 junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y a su artículo 6, que amplia esta lista en
relación con los procedimientos electrónicos.
3
LOS INTERESADOS
3.1 CONCEPTO.
Expuesto el estatuto de los ciudadanos frente a las administraciones públicas, procede
ahora analizar la diferenciación jurídica entre los simples ciudadanos y aquellas
personas que ostenten la condición de interesado en un determinado procedimiento
administrativo.
De conformidad con el artículo 30 de la LRJ-PAC, tienen capacidad de obrar en el
procedimiento aquellos ciudadanos que la ostenten de acuerdo las normas civiles, es decir,
mayoría de edad y no incapacitados por una sentencia judicial firme. Dicho artículo también
reconoce capacidad de obrar a los menores para aquellos derechos en donde se reconozca la
posibilidad de ser ejercitados aisladamente, siempre y cuando el menor no se encuentre
incapacitado para ello de acuerdo con una sentencia judicial firme.
Además, una vez comprobada la capacidad de obrar y siguiendo lo dispuesto en el artículo 31
de la LRJ-PAC, se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte, sin necesidad de personarse.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán
titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho
habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
3.2 REPRESENTACIÓN.
Siguiendo con el artículo 32 de la LRJ-PAC, un ciudadano interesado podrá actuar por medio de
representante, siempre que concurran en ambas partes la capacidad de obrar.
Con relación a la forma de representación, conviene matizar que, para formular solicitudes,
entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona,
deberá acreditarse aquella por cualquier medio válido en derecho que deje constancia
fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y
gestiones de mero trámite se presumirá.
La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado
el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo
de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior
cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
3.3 PLURALIDAD DE INTERESADOS.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, si en una solicitud, escrito o comunicación
figuran varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante
o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en
primer término.
3.4 IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS.
Por último, tal y como dispone el artículo 34 del Título III de la LRJ-PAC, si durante la
instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la
existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se
dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
4
LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AAPP Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMÚN.
El procedimiento administrativo está regulado en la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP
y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC en
adelante).
4.1 CONTENIDO.
La LRJ-PAC tiene por objeto establecer y regular las bases del régimen jurídico, el
procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas.
Consta de 146 Artículos repartidos en 11 Títulos, 23 Capítulos, 12 Secciones, 19 Disposiciones
Adicionales, 2 Transitorias, 1 Derogatoria y 1 Final.
La estructura en Títulos es la siguiente:
TÍTULO PRELIMINAR:
Del ámbito de aplicación y principios generales.
TÍTULO PRIMERO:
De las Administraciones Públicas y sus relaciones.
TÍTULO SEGUNDO:
De los órganos de las Administraciones Públicas.
TÍTULO TERCERO:
De los interesados.
TÍTULO CUARTO:
De la actividad de las Administraciones Públicas.
TÍTULO QUINTO:
De las disposiciones y los actos administrativos.
TÍTULO SEXTO:
De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos.
TÍTULO SÉPTIMO:
De la revisión de los actos en vía administrativa.
TÍTULO OCTAVO:
De las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y
laborales.
TÍTULO NOVENO:
De la potestad sancionadora.
TÍTULO DÉCIMO:
De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de
sus autoridades y demás personal a su servicio.
4.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN.
De acuerdo con el art. 2º de la LRJ-PAC a los efectos de la misma se entiende por
Administración Pública:
a) La Administración General del estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local. Las Entidades de Derecho Público
con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las AAPP,
tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades
sujetarán su actividad a la LRJ-PAC cuando ejerzan potestades administrativas,
sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.
4.3. PRINCIPIOS GENERALES.
De acuerdo con el art. 3º de la LRJ-PAC las AAPP sirven con objetividad a los intereses
generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley, a la Constitución y al
derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza
legítima.
Las AAPP, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su
actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
En sus relaciones con los ciudadanos las AAPP actúan de conformidad con los principios de
transparencia y participación.
5
LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO
La mayoría de la doctrina reconoce cuatro grandes fases del procedimiento
administrativo, aunque la LRJ-PAC estructura su Título VI, dedicado a la regulación del
procedimiento administrativo común, en cinco capítulos: iniciación –arts 68 y ss.-;
ordenación –arts 74 y ss.-; instrucción –arts 78 y ss.-; finalización –arts 87 y ss.-; ejecución –arts
93 y ss-.
5.1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
Iniciación de oficio.
Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por
denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia
o no de iniciar el procedimiento.
Solicitudes de iniciación.
Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así
como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la
administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de
presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación
anotada por la oficina.
Las administraciones deberán establecer modelos normalizados de solicitudes cuando se trate
de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los
modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias
administrativas.
Lugares de presentación
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las
administraciones públicas podrán presentarse:
a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la
Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las
Comunidades Autónomas, a la de cualquier Administración de las Diputaciones
Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, a los Ayuntamientos de los Municipios a
que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Régimen Local, o a la del resto de las entidades que integran la Administración
Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio. En las oficinas
de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Tras la modificación operada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, se añadió un apartado 9
al artículo 38 para regular el uso de registros telemáticos en las relaciones entre la
Administración y el ciudadano. Sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22
de junio, de acceso electrónico a los servicios públicos, este apartado desaparece de la Ley
30/1992, regulándose esta materia en los artículos 24 y siguientes de la Ley 11/2007:
Artículo 24. Registros electrónicos.
“1. Las Administraciones Públicas crearán registros electrónicos para la recepción y remisión de
solicitudes, escritos y comunicaciones.
2. Los registros electrónicos podrán admitir:
a) Documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios,
procedimientos y trámites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de
creación del registro, cumplimentados de acuerdo con formatos preestablecidos.
b) Cualquier solicitud, escrito o comunicación distinta de los mencionados en el apartado
anterior dirigido a cualquier órgano o entidad del ámbito de la administración titular
del registro.
3. En cada Administración Pública existirá, al menos, un sistema de registros electrónicos
suficiente para recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha
Administración Pública. Las Administraciones Públicas podrán, mediante convenios de
colaboración, habilitar a sus respectivos registros para la recepción de las solicitudes, escritos y
comunicaciones de la competencia de otra Administración que se determinen en el
correspondiente convenio.
4. En el ámbito de la Administración General del Estado se automatizarán las oficinas de
registro físicas a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a fin de garantizar la
interconexión de todas sus oficinas y posibilitar el acceso por medios electrónicos a los asientos
registrales y a las copias electrónicas de los documentos presentados.”
Artículo 71 bis. Declaración responsable y comunicación previa.
1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito
por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad
o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete
a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento
o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera
expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante
el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus
datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de
una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se
determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general,
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su
presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan
atribuidas las Administraciones Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de
un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea
expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o
documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación
previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable
o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho
o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin
perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá
determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al
reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como
la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de
tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales
de aplicación.
5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados
modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de
forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía
electrónica.
Subsanación y mejora de la solicitud.
Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos,
en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un
plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de
que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá
ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este
plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o
iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades
especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá
recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los términos de aquella. De ello
se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.
Efectos.

Medidas provisionales.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar,
de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar
la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes
para ello.
También podrán adoptarse, antes de iniciar el procedimiento, por el órgano competente, de
oficio o a instancia de parte, en caso de urgencia y para la protección provisional de los
intereses implicados.
Dichas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación
del procedimiento, que se efectuará dentro de los 15 días siguientes a su adopción, quedando
sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no
contenga pronunciamiento expreso a cerca de ellas.
Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que
no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso se extinguen
con la eficacia de la resolución que ponga fin al procedimiento.
Por último señalar que no se podrán dictar medidas provisionales que puedan causar
perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de los
derechos amparados por las leyes.

Acumulación.
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido su
forma de iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad
sustancial o íntima conexión.
Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.
5.2. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Consiste en el conjunto de actuaciones que tienden a procurar el desenvolvimiento del
procedimiento hasta llegar a la resolución final; es decir, más que una fase correspondiente a
una parte del procedimiento, se trata de aplicar unos principios concretos que afectarán a
toda su tramitación.

Principio de oficialidad.
Según el art. 74 de la LRJ-PAC el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará
de oficio en todos sus trámites.

Principio de igualdad.
Según este principio en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de
incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

Criterio de celeridad.
De acuerdo con el art. 75 de la LRJ-PAC se acordarán en un solo acto todos los trámites que,
por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo.
La cumplimentación de trámites que deba ser realizada por los interesados, deberá realizarse
en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de
que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
5.3. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Es la fase que tiene como fin determinar, conocer y comprobar aquellos datos en virtud de los
cuales haya de dictarse la resolución. Los actos de instrucción se realizarán de oficio por el
órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
Es importante puntualizar que, en los procedimientos administrativos de carácter sancionador,
se debe separar la instrucción y la resolución, otorgando estas funciones a órganos diferentes.
Esta característica surge de la aplicación del principio de objetividad/imparcialidad a las
Administraciones Públicas, (regla general al amparo del artículo 103 de la Constitución
española).
Entre los medios a disposición del órgano instructor para la tramitación del procedimiento
administrativo destacan los siguientes:
Alegaciones.
Prueba.
Práctica de prueba.
Informes.
Trámite de audiencia.
Información pública.
1. Alegaciones (artículo 79).
Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros
serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta
de resolución.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los
que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de
trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas
alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente
responsabilidad disciplinaria.
2. Prueba.

Medios y período de prueba.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados
cuando sean manifiestamente improcedentes (ver artículo 137.4 de la Ley 30/1992) o
innecesarias, mediante resolución motivada.
3. Práctica de prueba.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
4. Informes.

Petición
A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean
preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose
el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Evacuación.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Los
informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento
del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que
incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el
carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean
determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el
plazo de los trámites sucesivos. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en
cuenta al adoptar la correspondiente resolución.
5. Trámite de audiencia.
Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,
se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que
afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5. En este trámite deberemos
distinguir tres posibilidades distintas: celebrarlo; tenerlo por celebrado; y prescindir del
trámite de audiencia.

Celebración: los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,
podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Tenerlo por celebrado: si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su
decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se
tendrá por realizado el trámite.

Prescindir del trámite: cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta
en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado.
6. Información pública.
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo
requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el
Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin
de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del
mismo que se acuerde. El anuncio se hará el lugar de exhibición y determinará el plazo para
formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.
5.4. TERMINACIÓN
La obligación impuesta a todas las Administraciones públicas, de resolver y notificar todos los
procedimientos administrativos, tiene dos excepciones:

Los pactos o convenios; con los requisitos señalados en el artículo 88.

El ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa, como
la manifestación –artículo 21 de la Constitución-.
En el resto de supuestos la Administración actuante debe finalizar todos los procedimientos
mediante resolución administrativa.
Plazo para resolver.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses
salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la
normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de
tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
En todo caso, las administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo
normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como
de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la
notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les
dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro
del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará
además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
Según el artículo 42.5 el plazo para resolver y notificar se puede suspender en los siguientes
casos:

Cuando se requiera al interesado para que subsane las deficiencias y aporte
documentos, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, el transcurso del plazo
concedido.

Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las
Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de
comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la
Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el
tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la
recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este
plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de
los resultados al expediente.

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en
los términos previstos en el artículo 88 de la LRJ-PAC, desde la declaración formal al
respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones
que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los
interesados.
Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que
la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el
vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado
o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio
administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones
imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio
del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya
estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el
órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo
o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo
42 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior
a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto
ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los
mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para
resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que
se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento
de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su
caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los
interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus
pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o,
en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la
caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el
artículo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
Formas de terminación.
El artículo 87 establece expresamente que, pondrán fin al procedimiento, la resolución, el
desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté
prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad. También producirá la
terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.
En este sentido podemos realizar una clasificación de las formas de terminación de los
procedimientos:

Formas normales de terminación: se dicta una resolución que toma una decisión sobre
el fondo del asunto (resolución constitutiva)

Formas anormales de terminación: se dicta una resolución que simplemente declara
una circunstancia que impide a la administración tomar una decisión sobre el fondo del
asunto; es decir, la caducidad, el desistimiento, la renuncia y la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas.
Resolución constitutiva.
La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con
las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y
sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el
artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en
cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Desistimiento y renuncia.
Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el
Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera
formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos
que la hubiesen formulado.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su
constancia.
La Administración aceptará de plano (sin trámite alguno), el desistimiento o la renuncia, y
declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros
interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron
notificados del desistimiento.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento afectase al interés general o fuera
conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar
los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.
Caducidad.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización
por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se
producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice
las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo
de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución.
Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al
interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
Terminación convencional
Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al
Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por
objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen
jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos
tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en
los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
El contenido mínimo de dichos acuerdos será el siguiente: la identificación de las partes
intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Su posible
publicación dependerá de su naturaleza y de las personas a las que estuvieran destinados.
Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que
versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los
órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
5.5. EJECUCIÓN
Debemos distinguir entre ejecutividad, propia de todos los actos administrativos y la
ejecutoriedad, nota característica reservada para aquellos que pueden llevarse a efecto de
forma coactiva, por la administración que los dictó.

Ejecutividad: Los actos administrativos se presumen válidos por la propia Ley 30/1992
(artículos 56 y 57.1), y producen efectos desde que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa. También quedará demorada su eficacia en los casos en que así se
desprenda de su contenido, o bien por quedar ésta sujeta a posterior notificación,
publicación o autorización de órgano superior.
El propio acto administrativo constituye título suficiente para poder ser ejecutado, sin
necesidad de sentencia judicial; artículo 93.

Ejecutoriedad: Consiste en la posibilidad que tiene toda Administración pública para
ejecutar el contenido de sus actos administrativos de manera forzosa (artículos 94 y 95).
La Ley 30/1992, en su artículo 96, contempla cuatro medios para que las Administraciones
públicas puedan efectuar la ejecución forzosa de sus actos:
a) Apremio sobre el patrimonio / Vía de apremio; procederá para ejecutar
obligaciones de carácter pecuniario; (artículo 97).
b) Ejecución subsidiaria; procede su aplicación en los supuestos de obligaciones no
personalísimas; (artículo 98).
c) Multa coercitiva; solo procede su aplicación cuando la ley del sector
correspondiente lo autorice; (artículo 99).
d) Compulsión sobre las personas; sólo procede su aplicación en obligaciones
personalísimas de no hacer o soportar; consiste en la utilización de la fuerza sobre
las personas; medio subsidiario con respecto a los anteriores;
Tal y como dispone el artículo 96, el principio de proporcionalidad informa todo el
procedimiento de ejecución forzosa.
Prohibición de Interdictos contra las Administraciones Públicas
El artículo 101 de la Ley 30/1992 dispone que “No se admitirán a trámite interdictos contra las
actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de
acuerdo con el procedimiento establecido”.
En breves palabras esto significa que siempre que la Administración actúe dentro de los límites
legales establecidos y respetando el procedimiento adecuado, los ciudadanos no podrán
interponer ninguna acción judicial de interdicto contra esta actuación.
6
POTESTAD SANCIONADORA
6.1 PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
Principio de legalidad
La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se
ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con
aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en la
Ley 30/92 dentro de su Título IX y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con
lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985 (LBRL). Ya la prevé la Constitución cuando en su
art. 25 dice que nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que no constituyan
infracción administrativa según la legislación vigente en ese momento.
Esta potestad debe separarse y distinguirse de la potestad punitiva estatal, o sea, la de
imponer penas por delitos o faltas, que no la ejercen los órganos administrativos sino los
judiciales. Todas las conductas que la Administración puede sancionar son infracciones
administrativas, no delitos ni faltas.
El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentaria. Anteriormente
no se podía delegar el ejercicio de dicha potestad (hasta la ley 4/99 de 13 de enero), pero en la
actualidad sí es posible, lo que no puede delegarse es la firma de las resoluciones
sancionadoras.
Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones
públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén
vinculados a ellas por una relación contractual. Desde luego tampoco a la potestad
disciplinaria militar que somete a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil, que se rige por
una Ley Orgánica 11/ 1991 de régimen disciplinario de la Guardia Civil.
Este título se aplica a situaciones como el tráfico, el orden público, la protección de bienes de
dominio o servicio público, el régimen de comercio lícito, las actividades deportivas, etc...
Ejemplos de todo ello serían: la multa de tráfico, las sanciones por no portar el DNI, las
sanciones por el consumo de drogas en público (lo que es delito es traficar con ellas), las
sanciones que impone la Real Federación Española de Fútbol por una entrada violenta en un
encuentro oficial, o las sanciones que se imponen por infringir normas sanitarias alimenticias
en la venta de alimentos, o las que se imponen por dañar bienes públicos, o por viajar sin
billete en los autobuses urbanos, o por cazar sin licencia o permiso, o por venta ambulante no
autorizada, o por regentar un local nocturno en el que se infringen normas sobre nivel de
ruidos, etc...
Irretroactividad
Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los
hechos que constituyan infracción administrativa. (Nadie puede ser sancionado por actos que
no constituyan infracción administrativa según las normas vigentes en el momento de la
comisión de la infracción).
Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor.
Principio de tipicidad
El principio se llama así porque sólo una Ley puede definir el "tipo", o sea, la conducta
prohibida (entraren un campo de fútbol con bengalas, conducir a ciento cincuenta, no llevar
encima el DNI). Es decir, el tipo de conducta prohibida.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves; graves y muy graves.
Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que,
en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. También las sanciones deben estar previstas en la
Ley que prevé las infracciones. No sería constitucional dejar a la Administración la potestad de
determinar el tipo de sanción que sanciona cada conducta.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones correspondientes. Es la función típica de los reglamentos, la de
entrar en detalles.
La Ley puede decir que ciertas conductas se castigarán como infracciones con multas cuya
máxima cuantía sea una determinada. Al desarrollar la Ley mediante un Reglamento se hará
un catálogo más concreto, pero sin alterar la sanción, ni sobrepasar su máxima cuantía.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación
analógica. La analogía es aplicar una norma que regula una situación similar pero no
exactamente la misma que se produce en la vida real, que no está prevista en norma específica
alguna. Como es peligroso utilizar la analogía con abuso, en materia sancionadora no se
admite (Por ejemplo: no sería lícito entender que penetrar en un campo de fútbol con
bengalas "o análogos artefactos susceptibles de producir combustión mediante llama" sea
sancionable, porque eso nos impediría entrar en el campo de fútbol con un encendedor y un
paquete de cigarrillos. Por eso, la definición de la conducta no puede utilizar la expresión que
el ejemplo contiene, porque no cabe la analogía).
Responsabilidad
Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas
físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple
inobservancia. Es decir, que no sólo se sancionan infracciones maliciosas (dolosas o
intencionadas) sino también las imprudentes.
Además también se sancionan conductas activas o pasivas. Es decir, por acción u omisión
(conducir a lo loco, o no reparar unos desagües que contaminan y que el Ayuntamiento ya nos
ordenó reparar).
A diferencia del Derecho Penal, también puede cometer una infracción de este tipo una
persona jurídica (una asociación, como por ejemplo un club deportivo) y no solo las físicas.
Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán
compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo
a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que
podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al
infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no
hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente. Además de la multa propiamente dicha (o
de la sanción que proceda, como una suspensión de actividades -jugar un partido, o cerrar un
local- se suele imponer además la obligación de reparar el daño que en su caso se pudo
ocasionar a la Administración o a terceros. Si se contaminó un río, el infractor puede verse
obligado a pagar una multa, a suspender sus actividades, a comprar filtros y a contratar una
empresa que lo descontamine.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a
varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su
caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Así la Administración puede elegir a
cualquiera de ellos para que abone las cuantías de la multa e indemnizaciones por entero, y no
verse obligada a pedir a cada uno de los infractores su parte.
Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones
impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida
por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo
determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.
Principio de proporcionalidad
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. No se impondrá en ningún caso
arresto alguno. Sanciones habituales son las pecuniarias (multas), la suspensión de actividades
(de un comercio), el cierre de un establecimiento (la clausura de un estadio por infracciones de
orden), la intervención de ciertos bienes (de armas o vehículos), etc,...
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones
tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas. (Debe ser más costoso para el obligado pagar la sanción que se le imponga que la
obligación inicial que se le imponía).
En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de
sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la
gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose
especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad (malicia o mera imprudencia) o reiteración (de
cualquier otro tipo de infracción).
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la
misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.
A la hora de aplicar la sanción se hará proporcionalmente y teniendo en cuenta los criterios
definidos.
Prescripción
Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan.
Cada norma de rango legal que establezca infracciones establece el periodo de tiempo,
transcurrido el cual, la Administración pierde del derecho a imponer la sanción.
Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años,
las graves a los dos años y las leves a los seis meses;
Pero también prescriben las sanciones, una vez impuestas y si el responsable no las cumple.
También se extingue (prescribe) el derecho de la Administración a exigir que tales sanciones se
cumplan. No es un supuesto inhabitual, pues se debe a veces a la falta de control. Cuando las
normas concretas no establezcan tales plazos, las sanciones impuestas por faltas muy graves
prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por
faltas leves al año.
El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la
infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable
al presunto responsable.
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél
en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la
prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución,
volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al infractor.
Una vez transcurridos estos plazos, no se podrán sancionar las infracciones u obligar al
cumplimiento de la sanción.
Concurrencia de sanciones
No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente,
en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. La misma infracción
no podrá ser sancionada dos veces a través de un segundo procedimiento administrativo.
Además, si se abrió un proceso penal (porque algún perjudicado denunció los hechos, o
porque el Ministerio Fiscal consideró que los mismos eran más que una simple infracción
administrativa, y acusó por delito o falta) entonces puede que se condene penalmente al
infractor por tales conductas, en cuyo caso ya no será procedente iniciar procedimiento
administrativo alguno, siendo más graves las infracciones y sanciones penales).
6.2 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Garantía de procedimiento
El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente
establecido. Las sanciones son un acto administrativo que se impone mediante procedimiento
(art. 105 de la Constitución).
Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos
distintos.
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento.
Derechos del presunto responsable
Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes
derechos:

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de
la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la
norma que atribuya tal competencia. Ello se debe a que el interesado, para empezar,
puede recusar al funcionario. y además tiene derecho a saber de qué se le acusa para
preparar su defensa. Algo similar prevé la Constitución para los procesos penales en el art.
24. Será eficaz cualquier medio de prueba que el interesado consiga (es típico que los
clubes de fútbol hagan uso de los videos televisivos para pretender que no se les imponga
una sanción).
La notificación de la denuncia de tráfico se llevará a cabo en el acto si es posible (otras
necesidades de servicio o una persecución infructuosa pueden impedirlo).

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurídico que resulten procedentes. Tales alegaciones y pruebas tienen por objeto
desvirtuar las afirmaciones del denunciante o del instructor. Son los famosos quince días
desde la notificación de la denuncia de la infracción de tráfico.

Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de la Ley 30/92. Entre ellos, y como
más importante, el de audiencia. Así, tenemos derecho a examinar la foto de radar que se
nos ha tomado (aunque la DGT ya hace tiempo que decidió que las Jefaturas la envíen
conjuntamente con la notificación de la denuncia, es decir, ordenó que se acumulasen
trámites) También tenemos derecho a ver la resolución que declara que el radar que nos
ha detectado es un instrumento homologado y preciso, y no una máquina defectuosa o
improvisada.
Medidas de carácter provisional
Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se
podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional
que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer. Por ejemplo se puede
intervenir un vehículo que circula en pésimas condiciones, sin perjuicio de multarlo por no
haberse sometido a la ITV. O se pueden precintar temporalmente establecimientos o locales,
hasta que se imponga una sanción definitiva contra los mismos.
Presunción de inocencia
Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y
que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes,
tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos
derechos o intereses puedan se alar o aportar los propios administrados. La típica denuncia de
tráfico que se formaliza en impreso oficial por triplicado, tiene el valor de prueba testifical
prestada por el Agente que la formaliza. Se entrega un ejemplar al denunciado y otro en el
Servicio Jurídico de la Jefatura Provincial de Tráfico. Según la Ley de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, los miembros de la Benemérita, en el ejercicio de sus funciones tienen la
consideración de Autoridad.
Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas
sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades. Sólo podrán
declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan
alterar la resolución final a favor del presunto responsable.
Es la Administración la que tendrá que probar que el particular cometió la infracción, y no éste
probar que no la cometió. Es uno de los procedimiento que incluyen necesariamente un
período de prueba, pero la denuncia de un agente altera la carga u obligación de probar.
Resolución
La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las
cuestiones planteadas en el expediente. Incluirá los hechos probados y los fundamentos
jurídicos que permiten imponer la sanción.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Es decir, sólo será
ejecutable por la Administración después de que el interesado interponga el recurso
administrativo correspondiente o hayan transcurrido los plazos de estos recursos. Si
posteriormente se interpone el recurso contencioso, sólo podrá suspenderse el cumplimiento
de la sanción si se solicita la suspensión de la misma de los Tribunales y estos la acuerdan.
En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar
su eficacia en tanto no sea ejecutiva. se pueden bloquear cuentas corrientes, o ir embargando
bienes, o anotando en los Registros en los que dichos bienes figuran que los mismos se van a
embargar en breve.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y
CLASES. RECURSOS DE ALZADA, REPOSICIÓN Y
EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. REVISIÓN DE OFICIO:
ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.
1. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.
1.1.
CONCEPTO.
1.2.
CLASES.
2. PRINCIPIOS GENERALES APLICABLES A LOS RECURSOS.
2.1.
SUJETO RECURRENTE.
2.2.
OBJETO DEL RECURSO.
2.3.
PROCEDIMIENTO EN VÍA DE RECURSO.
2.4.
EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO.
3. RECURSO DE ALZADA.
3.1.
OBJETO.
3.2.
PLAZOS.
4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN.
4.1.
OBJETO Y NATURALEZA.
4.2.
FIN DE LA VÍA ADMINISTRATIVA.
4.3.
PLAZOS.
5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
5.1.
OBJETO Y PLAZOS.
5.2.
RESOLUCIÓN.
6. REVISIÓN DE OFICIO: ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.
6.1.
REVISIÓN DE OFICIO.
6.2.
DIFERENCIA ENTRE LA ANULACIÓN Y LA REVOCACIÓN.
6.3.
REVISIÓN DE ACTOS NULOS.
6.4.
DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES.
6.5.
REVOCACIÓN DE ACTOS.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y
CLASES. RECURSOS DE ALZADA, REPOSICIÓN Y
EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. REVISIÓN DE OFICIO:
ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.
1
RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.
1.1 CONCEPTO.
Se definen los recursos administrativos como actos del administrado mediante los
que éste pide a la propia Administración la revisión de un acto anterior dentro de los
plazos y con arreglo a las formalidades exigidas por la ley.
1.2 CLASES.
Según la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, existen tres clases de recursos en vía
administrativa:
a) Recurso de alzada: procede, en principio, contra cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, salvo que la ley arbitre otros mecanismos de forma expresa.
Será este el recurso que ordinariamente se interponga ante la Administración siempre
que la resolución recurrida no ponga fin a la vía administrativa.
b) Recurso de reposición: al igual que el de alzada procede contra cualquier infracción
del ordenamiento jurídico que determine la invalidez del acto, si bien, y a diferencia
del anterior, contra actos o resoluciones que pongan fin a la vía administrativa.
c) Recurso extraordinario de revisión: Sólo procede en los casos expresamente previstos
por el legislador y ha de fundarse necesariamente en motivos tasados por la ley. Es
requisito indispensable para poder interponer este recurso que no se haya interpuesto
recurso administrativo en plazo (acto firme en vía administrativa).
2
PRINCIPIOS GENERALES APLICABLES A LOS RECURSOS.
2.1 SUJETO RECURRENTE.
Se considera sujeto recurrente cualquiera de los interesados que como tales
contempla el art. 31 de la Ley 30/92:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán
titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
2.2 OBJETO DEL RECURSO.
Puede interponerse recurso contra las resoluciones (actos definitivos del procedimiento) y los
actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos (actos de trámite cualificados).
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su
consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
En función de lo dicho anteriormente, dependerá de que sean resoluciones o actos que agoten
o no la vía administrativa para determinar el tipo de recursos aplicable.
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía
administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna
disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el
órgano que dictó dicha disposición.
2.3 PROCEDIMIENTO EN VÍA DE RECURSO.
1. Escrito de interposición del recurso.
El procedimiento se inicia siempre a instancia de parte mediante el escrito de interposición, en
el que se hará constar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que
se señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los
hubieren causado.
2. Plazos.
El interesado tiene unos plazos legalmente establecidos para interponer los correspondientes
recursos. Tendremos que tener en cuenta en este sentido lo establecido en el art. 48.4 de la
Ley 30/92, según el cual:
Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en
que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a
aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el
mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar
la notificación o publicación del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se
produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
3. Audiencia del interesado.
Es importante tener en cuenta las normas relacionadas con la audiencia al interesado por
cuanto supone una garantía para el administrado y por ser expresamente requerido por la
Constitución. Así, el art. 112 de la Ley 30/92 establece:
“Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el
expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no
inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y
justificantes que estimen procedentes.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones
del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya
hecho.
Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo
antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los
efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al
expediente antes de recaer la resolución impugnada”.
4. Resolución.
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se
les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas
por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
2.4 EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO.
1. Obligación de resolver.
La interposición del recurso trae como efecto inmediato la obligatoriedad de resolver, y ello no
sólo por la naturaleza del propio recurso, sino también por el principio establecido en el art. 42
de la Ley 30/92, según el cual:
“La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Debemos tener en cuenta también lo establecido en el art. 13.2.c) de la propia ley en el
sentido de que:
“En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a... la resolución
de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso”.
2. Suspensión de la ejecución.
La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca
lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el
recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al
interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a
solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 62.1 de la Ley.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde
que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para
decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no
será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo
producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos,
en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista
medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el
interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto
objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en
el periódico oficial en que aquél se insertó.
3
RECURSO DE ALZADA.
3.1 OBJETO.
Las resoluciones y actos de trámite cualificados, cuando no pongan fin a la vía
administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del
que los dictó.
El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el
competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dicto el acto impugnado, éste deberá
remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y
ordenada del expediente.
3.2 PLAZOS.
El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica,
se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos
los efectos.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este
plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el
supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo (cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo).
Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo,
salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1.
4
RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN.
4.1 OBJETO Y NATURALEZA.
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser
impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto
expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición
interpuesto.
4.2 FIN DE LA VÍA ADMINISTRATIVA.
El art. 109 de la Ley 30/92 establece que ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo
107.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una ley especial, de acuerdo
con lo dispuesto en la disposición adicional 15ª de la LOFAGE:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) En particular, en la Administración General del Estado:

Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las
competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o Superior,
en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

En los Organismos Públicos adscritos a la Administración General del Estado:
c) Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de
acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra
cosa.
4.3 PLAZOS
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica,
se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse
recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso
extraordinario de revisión.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho
recurso.
5
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
5.1 OBJETO Y PLAZOS.
Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso
extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también
será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias
siguientes:
1ª. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
2ª. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3ª. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4ª. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa primera,
dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución
impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de
los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
5.2 RESOLUCIÓN.
El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas
previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen
desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe
pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el
fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de
revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando
expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
6
REVISIÓN DE OFICIO: ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.
La LRJ-PAC dedica su Título VII a la revisión de los actos en vía administrativa,
diferenciando entre revisión de oficio que viene regulada en el Capítulo Primero, y en
el que se incluyen casos o supuestos de revocación y la revisión por recursos
administrativos que se recoge en el Capítulo II.
6.1 REVISIÓN DE OFICIO.
Se entiende por este término la posibilidad de que, en ejercicio de la prerrogativa de
autotutela, la Administración proceda a declarar de oficio la extinción de un acto por ella
dictado, cuando dicho acto es inválido o, razones de interés general aconsejen su revisión. Éste
es el tema que generalmente se estudia bajo el epígrafe de la "anulación y revocación de los
actos administrativos".
6.2 DIFERENCIA ENTRE LA ANULACIÓN Y LA REVOCACIÓN.
Mayoritariamente la doctrina entiende por anulación la eliminación de un acto administrativo
en virtud de los vicios que le afectan (razones de legalidad) y por revocación la eliminación,
asimismo, de un acto administrativo como consecuencia de la adopción de nuevos criterios de
apreciación de interés público (razones de oportunidad).
6.3 REVISIÓN DE ACTOS NULOS.
Las Administraciones Públicas podrán en cualquier momento por iniciativa propia o a solicitud
del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos
que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artículo 62 de la Ley 30/92.
En aquellos casos en que las solicitudes de revisión no se basen en alguna de las causas de
nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento y en los casos en que se
hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, el órgano
competente podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes sin
necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma.
Cuando se declare la nulidad del acto en la misma resolución se podrán establecer las
indemnizaciones que procedan si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y
141.1 de la LRJPAC.
Si la revisión se ha iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses sin dictarse
resolución producirá la caducidad. Si el procedimiento se ha iniciado a solicitud del interesado,
cuando transcurra el plazo de tres meses, se podrá entender desestimada por silencio
administrativo.
Órganos competentes para la revisión.
Según establece la disposición adicional 16ª de la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril):
“Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los
Ministros.
b) En la Administración General del Estado:

Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados
por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de
Estado.

Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos
de ellos dependientes.
c) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos
dictados por el máximo órgano rector de éstos.

Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados
por los órganos de ellos dependientes.
La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la
misma.
6.4 DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES.
Los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme al artículo 63 de la LRJPAC podrán ser declarados por las Administraciones Públicas lesivos para el interés público,
para, posteriormente, ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
El plazo para adoptar la declaración de lesividad es de 4 años desde que se dictó el acto
administrativo, exigiéndose la audiencia de los interesados en los términos del artículo 84 de la
LRJ-PAC.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera
declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
6.5 REVOCACIÓN DE ACTOS.
La revocación viene regulada en el artículo 105 de la LRJ-PAC, en el que se diferencian dos
supuestos:
a) Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de
gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés
público o al ordenamiento jurídico.
b) Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de
oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos
existentes en sus actos.
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
1.1.
INTRODUCCIÓN.
1.2.
CONCEPTO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.
1.3.
COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA.
1.4.
LAS PARTES: CAPACIDAD PROCESAL. LEGITIMACIÓN. POSTULACIÓN.
1.5.
OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1.6.
PRETENSIONES DE LAS PARTES.
1.7.
EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: PROCEDIMIENTO
ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA Y PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES.
1.8.
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES.
1.9.
DISPOSICIONES COMUNES A LOS PROCEDIMIENTOS ORDINARIO Y
ESPECIALES.
2. ESPECIAL REFERENCIA A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA.
2.1.
PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA
PERSONA.
3. EL RECURSO DE AMPARO.
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
1
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1.1. INTRODUCCIÓN.
El artículo 106.1 de la Constitución atribuye a los Tribunales el control de la potestad
reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Por su parte, el artículo 117.1 de la Constitución proclama que la Justicia emana del pueblo y
se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley, y el
apartado 3° del mismo artículo 117, abundando más en lo anterior, también reserva el
ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar
lo juzgado, a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de
competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
También el artículo 153. c) de la Constitución se refiere a la jurisdicción contencioso-administrativa, como mecanismo específico de control de la actividad de los órganos de las
Comunidades Autónomas.
La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, L.O.P.J.), partiendo de
una concepción unitaria del Poder Judicial del Estado (artículo 3.1), configura cuatro órdenes
jurisdiccionales: civil, penal, social y contencioso-administrativo.
Dentro de este esquema se considera a la Jurisdicción Contencioso-administrativa como verdadera jurisdicción, de entre las ordinarias, a la que se le atribuye, a través de sus órganos
jurisdiccionales "conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de
las Administraciones Públicas sujeta a Derecho Administrativo, con las disposiciones generales
de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos en los términos previstos en el artículo
82.6 de la Constitución. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la
Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.
Conocerán asimismo de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive.
Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá
también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional" (artículo 9.4 L.O.P.J., según
redacción dada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la L.O.P.J.)
La Ley que regula la esta jurisdicción es la ya mencionada Ley 29/1998 de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (BOE de 14 de julio de 1998; y con
entrada en vigor a los cinco meses de su publicación; en adelante, L.J.C.A.).
La L.J.C.A. se estructura de la siguiente manera:

139 .................. Artículos,

6 ...................... Títulos;

8 ...................... Disposiciones Adicionales,

9 ...................... Disposiciones Transitorias,

2 ....................... Disposiciones Derogatorias

3 ....................... Disposiciones Finales.
1.2. CONCEPTO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
Actos recurribles
Conforme al artículo 1 de la LRJ, los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de
rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado,
Comunidades Autónomas o Entidades locales.
Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial
sujetos al Derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de
los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del
Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al
Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de
la L.O.P.J.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
El artículo 2 L.J.C.A. añade que también le compete al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo conocer de las cuestiones que se susciten en relación con:
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes; todo ello en relación con
los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas,
cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás
contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas.
c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el
ejercicio de funciones públicas.
d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración
concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que
impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los
actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este
orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad.
f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
Actos no recurribles
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y se catalogan como actos
no recurribles ante esta Jurisdicción, según el artículo 3 L.R.J.C.A.:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social,
aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y
los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de
las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que
corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional. en los términos establecidos por
la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.
1.3. COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Competencias
Conforme al artículo 6 LRJ, "el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos:
a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo".
Juzgados de lo Contencioso-administrativo
Conforme a la nueva redacción dada al artículo 8 de la LJCA.
1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia
según lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las
mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento
urbanístico.
2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente
a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo
cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación
de servicio de funcionarios públicos de carrera.
b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y
en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis
meses.
c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050
euros.
3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a
disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades
autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de
derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las
resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por
aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.
Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración
periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda
a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre
dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.
4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería
por la Administración periférica del Estado o por los órganos competentes de las
Comunidades Autónomas.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas
Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y
candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos previstos en
la legislación electoral.
6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones
para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento
de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la
Administración pública.
Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorización
o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y
necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro
derecho fundamental.
Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones
para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que
haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo
dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista
riesgo de tal oposición.
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo
A tenor del artículo 9 LJCA, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocerán
de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:
a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos
dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso,
fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento
o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las materias
recogidas en el artículo 11.1.a sobre personal militar.
b) En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la
Administración General del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2.b
del artículo 8.
c) En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se
interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los
organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al
sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de
lo dispuesto en el párrafo i del apartado 1 del artículo 10.
d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los
Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo
reclamado no exceda de 30.050 euros.
e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones
de asilo político.
f)
En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean
dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina
deportiva.
Corresponderá a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autorización a
que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de los actos
adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se
interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se retiren
contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de
julio, de Servicios de la Sociedad de la información y de Comercio Electrónico.
Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
1. A tenor de lo dispuesto en el artículo 10, conocerán en única instancia de los recursos que
se deduzcan en relación con:
a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades
Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo.
b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las
Entidades locales.
c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de
las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al
Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal,
administración y gestión patrimonial.
d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos
Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.
e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en
materia de tributos cedidos.
f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades
Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las
Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de
Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.
g) Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el
ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.
h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley
Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión.
i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del
Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel
orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal,
propiedades especiales y expropiación forzosa.
j) Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas
competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.
k) Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos
en materia de contratación previsto en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Público, en relación con los contratos incluidos en
el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones
locales.
l) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de
Recursos Contractuales.
m) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la
competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.
2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos
dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, y de los correspondientes
recursos de queja.
3. También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los
recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo.
4. Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo con sede en la Comunidad Autónoma.
5. Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en el artículo
99.
6. Conocerán del recurso de casación en interés de la Ley previsto en el artículo 101.
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional
1. Conforme al artículo 11.1 de la LRJ, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la
Audiencia Nacional conocerá en única instancia:
a) De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos
de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal
cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios
de carrera.
Asimismo conocerá de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales
del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el
escalafonamiento y destinos.
b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando
rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o de tutela los
dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional.
c) De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no
atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de
Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con
excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e).
e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades
de Financiación del Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las
medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo
de la Financiación del Terrorismo.
f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.k).
g) De los recursos contra los actos del Banco de España y del Fondo de Reestructuración
Ordenada Bancaria adoptados conforme a lo previsto en la Ley 9/2012, de 14 de
noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito.
2. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por
los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los correspondientes
recursos de queja.
3. Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-administrativo.
4. También conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
1. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá, según el artículo
12.1 LRJ, en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del
Gobierno.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial
adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado,
del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.
2. Conocerá también de:
a) Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por esta
Ley, y los correspondientes recursos de queja.
b) Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de
Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento.
c) Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia
Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el artículo 61.1.1 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial.
3. Asimismo conocerá de:
a) Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta
Electoral Central, así como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan
contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los términos previstos en la
legislación electoral.
b) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el
procedimiento para elección de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales,
en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
1.4. LAS PARTES: CAPACIDAD PROCESAL. LEGITIMACIÓN. POSTULACIÓN
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, además de
las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad
para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté
permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la
patria potestad, tutela o curatela.
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o
autónomos, entidades todas ellas actas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen
de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán
capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo
declare expresamente.
Legitimación activa
Están legitimados, o lo que es lo mismo, pueden interponer recurso contencioso-administrativo en un asunto concreto, ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o
estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos
colectivos.
c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los
Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de
conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra
entidad pública no sometida a su fiscalización.
d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones
que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de
cualquier otra Administración u Organismo público así como los de las Entidades locales,
de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al
ámbito de su autonomía emanados de las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica
propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o
disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente
previstos por las Leyes.
i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además de los
afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los sindicatos y las
asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de
trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos
corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a
los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin
primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados
estuvieran determinados, de su propia legitimación procesal.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por
razón de sexo.
La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden
jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos
establecidos por la Ley.
El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por
lo dispuesto en la legislación dé régimen local.
Las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contenciosoadministrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que
corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a
que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad, en el primer caso, de
declaración de lesividad.
Por su parte, no están legitimados, esto es, no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública, conforme al artículo 20 LRJ:
a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley
lo autorice expresamente.
b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de
ella.
c) Las Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado,
las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la
Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya
dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración.
Legitimación pasiva
Dispone el artículo 21 de la LRJ, en redacción dada por que se considera parte demandada:
a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el
artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar
afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte
codemandada junto con la Administración a quien aseguren.
A efectos de lo dispuesto en el párrafo a del apartado anterior, cuando se trate de Organismos
o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende
por Administración demandada:
a) El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado
de la fiscalización es aprobatorio.
b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o
disposición.
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que
corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a
que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la
consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por
el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto.
Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se
considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no
proceda de ella la actuación recurrida.
Finalmente, si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el
causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente
hubiere actuado como parte (artículo 22 LRJ).
Representación y defensa de las partes
En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su representación a
un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su
representación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.
En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su representación a un
Procurador y ser asistidas por Abogado.
La representación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales
se rige por lo dispuesto en la L.O.P.J. y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones
Públicas, así como en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias
hayan dictado las Comunidades Autónomas (artículo 24 LRJ).
Abogado
Abogado preceptivo
preceptivo (también
(también podrá
podrá ejercer
ejercer la
la representación)
representación)
Órgano unipersonal
Procurador
Procurador facultativo
facultativo
Abogado
Abogado preceptivo
preceptivo
Órganos colegiados
Procurador
Procurador preceptivo
preceptivo
1.5. OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Actividad administrativa impugnable
a) El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de
carácter general.
b) El recurso contencioso-administrativo es admisible contra los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean
definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
c) También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración.
d) Y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos
establecidos en la Ley.
Actos no impugnables
No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por
no haber sido recurridos en tiempo y forma.
1.6. PRETENSIONES DE LAS PARTES
Varían en función del objeto del recurso que se interponga, y de la actuación administrativa
impugnada, pero con carácter general dispone el artículo 31 lo siguiente:
El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la
anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación.
También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública el demandante
podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de
sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de
dicha actuación y que se adopten, en su caso, medidas cautelares.
1.7. DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO EN
PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA Y PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Tipos de procedimientos
Dentro de los que podríamos denominar procedimientos comunes, destacaríamos el procedimiento ordinario en primera o única instancia y el procedimiento abreviado.
Los procedimientos especiales son: el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, la cuestión de ilegalidad y el procedimiento en los casos de
suspensión administrativa previa de los acuerdos.
Procedimiento ordinario en primera o única instancia
Las fases del procedimiento ordinario en primera o única instancia, según se deriva de la regulación contenida en el Capítulo I del Título IV L.R.J.C.A., son las siguientes:
a) Diligencias preliminares
b) Interposición del recurso y reclamación del expediente
c) Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso
d) Demanda y contestación.
e) Alegaciones previas
f) Prueba
g) Vista y conclusiones
h) Sentencia
i) Ejecución de las sentencias
j) Otros modos de terminación del procedimiento
Examinémoslas:
a) Diligencias preliminares.
Según el artículo 43 LRJ, cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa deberá, previamente,
declararlo lesivo para el interés público. Recuérdese, sobre este particular, la regulación de la
declaración de lesividad contenida en el artículo 103 L.R.J.A.P. y P.A.C.
En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo
contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el
acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.
Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las
decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los
recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la
legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin
necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo. El requerimiento deberá dirigirse
al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto,
actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la
publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido
conocer el acto, actuación o inactividad. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro
del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.
Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local, es decir, el
régimen de la suspensión administrativa previa de acuerdos impugnados, regulado en el
artículo 67 L.R.B.R.L., y en la propia L.J.C.A. como un procedimiento especial.
b) Interposición del recurso y reclamación del expediente.
Dispone el artículo 45 LRJ que el recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito
reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se
impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga
otra cosa.
El Secretario judicial examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se
haya presentado el escrito de interposición.
Si estima que es válida, admitirá a trámite el recurso. Si con el escrito de interposición no se
acompañan los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son
incompletos y, en general, siempre que el Secretario judicial estime que no concurren los
requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparencia, requerirá inmediatamente la
subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda
llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo de las
actuaciones.
El recurso de lesividad se iniciará por demanda, formulada con arreglo a las previsiones generales que para dicho escrito se examinarán después, que fijará con precisión la persona o
personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en
todo caso la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los
documentos generales.
El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no
existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará
la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 46 LRJ,
será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición
impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si
fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros
posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzca el acto presunto.
En los supuestos de recurso por inactividad, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de tres meses de que dispone la Administración para dar respuesta
al requerimiento formulado por el particular señalado en el artículo 29.
PLAZOS
Acto expreso/
Disposición adm.
2 meses a partir del día siguiente al de
notificación o publicación del acto que ponga
fin a la vía administrativa o al de la publicación
de la disposición impugnada.
Acto presunto
6 meses a partir del día siguiente a aquel en
que se produce el acto presunto.
Recurso de lesividad
2 meses desde el día siguiente a la declaración
de lesividad.
Litigios
entre
administraciones
2 meses a partir del día siguiente al de
notificación o publicación o desde que se
reciba la comunicación expresa o rechazo
presunto.
Inactividad
2 meses desde el día siguiente al vencimiento
de los plazos señalados (3 meses para reclamar
el cumplimiento de una obligación; 1 mes para
exigir la ejecución de un acto firme).
Vía de hecho
10 días a contar desde el día siguiente a la
terminación del plazo establecido (10 días
para contestar al requerimiento). Si no
hubiere requerimiento, el plazo será de 20
días desde el día en que se inició la actuación
administrativa en vía de hecho.
Este artículo, al delimitar el concepto de "inactividad" de la Administración a estos efectos,
establece que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise
de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté
obligada realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas,
quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de
dicha obligación.
Si en el plazo anteriormente mencionado de tres meses desde la fecha de la reclamación, la
Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un
acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra
la inactividad de la Administración. Igualmente, cuando ésta no ejecute sus actos firmes
podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde
tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se
tramitará por el procedimiento abreviado, que luego examinaremos.
Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el
plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la
terminación del plazo de diez días señalado anteriormente. Si no hubiere requerimiento, el
plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de
hecho.
El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente
a la fecha de la declaración de lesividad.
En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Si hubo previo
requerimiento, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la
comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.
Una vez cumplido lo dispuesto en el artículo 45.3, el Secretario judicial en el siguiente día hábil
acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposición del recurso y remitirá el
oficio para su publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el
recurrente, en el periódico oficial que proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia
del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. El Secretario judicial podrá también
acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente.
Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en el caso de recurso contra una
disposición de carácter general, deberá procederse a la publicación del anuncio de
interposición de aquél, en el que se concederán quince días para la personación de quienes
tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o
conducta impugnados. Transcurrido este plazo, se procederá a dar traslado de la demanda y
de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero por la Administración
y luego por los demás demandados que se hubieran personado.
El Secretario judicial requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo,
ordenándole que practique los emplazamientos. El expediente se reclamará al órgano autor de
la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho.
El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que
la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido.
Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la
reclamación y, si no se enviara en el término de diez días, previo apercibimiento del Secretario
judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal
impondrá una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o
empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo
requerido.
De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o
empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio
de que se repercuta contra el responsable.
Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo,
el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de
seguir imponiendo nuevas multas.
Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso
1. Emplazamientos. La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en
los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él,
emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La
notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento
administrativo común (artículo 59 de la LPC).
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que
corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a
que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público se emplazará como parte
demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren comparecido en el recurso
administrativo, para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días.
Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las actuaciones
administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos anejos, comprobará
que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtiere que son
incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la
defensa de los interesados que sean identificables.
Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que conste, el
Secretario judicial mandará insertar el correspondiente edicto en el periódico oficial que
proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad
administrativa recurrida. Los emplazados por edictos podrán personarse hasta el momento en
que hubiere de dárseles traslado para contestar a la demanda.
El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuará personalmente
por plazo de nueve días.
El emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación del expediente. Las Administraciones públicas se entenderán personadas por el envío del expediente.
Los demandados legalmente emplazados podrán personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendrá por parte para los trámites no precluidos. Si
no se personaren oportunamente continuará el procedimiento por sus trámites, sin que haya
lugar a practicarles, en estrados o en cualquier otra forma, notificaciones de clase alguna.
2. Admisión del recurso. El Juzgado o Sala, previa reclamación y examen del expediente
administrativo, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso
cuando constare de modo inequívoco y manifiesto:
a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.
b) La falta de legitimación del recurrente.
c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
d) Haber caducado el plazo de interposición del recurso.
El Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros
recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias.
c) Demanda y contestación
Demanda. Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en
su caso completados, los emplazamientos, por el Secretario judicial se acordará que se
entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días. Cuando los
recurrentes fuesen varios, y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la demanda se
formulará simultáneamente por todos ellos.
Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de oficio, declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitirá el escrito de demanda, y
producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique el auto.
Transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera
sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Secretario Judicial, que se
le conceda plazo para formalizar la demanda.
Si después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado
anterior se recibiera el expediente, éste se pondrá de manifiesto a las partes demandantes y,
en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las
alegaciones complementarias que estimen oportunas.
Contestación. Presentada la demanda, se dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido para que la
contesten en el plazo de veinte días.
Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, se
emplazará a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se
admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente.
Expediente incompleto. Formalidades de los escritos. En los escritos de demanda y de
contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho
y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos
motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.
El Secretario Judicial examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen las faltas de
que adolezca en plazo no superior a diez días. Si la subsanación no se efectuara en tiempo, se
ordenará el archivo de las actuaciones.
d) Alegaciones previas
Como incidente previo, ya contemplado por la anterior LJCA, las partes demandadas podrán
alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, los motivos que
pudieren determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso
por:
1. Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.
2. Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no
legitimada.
3. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
4. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
En cuanto al concepto de cosa juzgada, y para que se pueda apreciar su concurrencia, el
artículo 1252 del Código Civil exige que entre el caso resuelto por una sentencia
anterior, y aquél en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta identidad entre las
cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron. La
litispendencia se produce, por su parte, cuando con los mismos requisitos mencionados,
una sentencia en un proceso anterior aun no hubiese recaído o al menos no hubiese
ganado firmeza, y ante el mismo órgano jurisdiccional.
5. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
Del escrito formulando alegaciones previas se dará traslado por cinco días al actor, el cual
podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez días. Evacuado el traslado, se
seguirá la tramitación prevista para los incidentes.
El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y dispondrá
que se conteste la demanda en el plazo que reste. El que declare la inadmisión será en su caso
susceptible de recurso de apelación o de casación.
Firme el auto estimatorio de las alegaciones previas, se declarará la inadmisibilidad del recurso
y se ordenará la devolución del expediente administrativo a la oficina de donde procediere.
e) Prueba
Artículo 60.
Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los
escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos
escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de
versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.
Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la
resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar los medios
de prueba que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya dado
traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar
documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 56.
Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de
trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si el objeto del
recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a
prueba cuando exista disconformidad en los hechos.
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil,
siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al proceso las
pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.
De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de
la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón del sexo,
corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y
su proporcionalidad.
A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de parte,
podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos públicos
competentes.
El Juez o Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de
cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.
Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el
órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que
estimare necesaria.
Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen al amparo de lo previsto en
los dos apartados anteriores.
Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una prueba, y
las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el escrito de
conclusiones, el Secretario judicial pondrá de manifiesto el resultado de la prueba a las partes,
las cuales podrán, en el plazo de cinco días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su
alcance e importancia.
f) Vista y conclusiones
Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se celebre vista,
que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para
sentencia.
Dicha solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda o
contestación o por escrito presentado en el plazo de cinco días contados desde que se
notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.
El Secretario judicial proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En
otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas
cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solicite
cualquiera de las partes; todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 61.
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal, excepcionalmente,
atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la formulación de
conclusiones escritas.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que el pleito ha
quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad a que se refiere el
apartado 2 del artículo 61 (práctica de pruebas de oficio), en cuyo caso dicha declaración se
hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de
prueba acordadas.
Normal
Terminación
Anormal
Sentencia

Desistimiento

Allanamiento

Reconocimiento extraprocesal de la pretensión

Caducidad

Acuerdo entre las partes
g) Sentencia
La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado
concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes:
a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
b) Estimación o desestimación del recurso contencioso- administrativo. La sentencia
contendrá además el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los
casos expuestos anteriormente con motivo de las llamadas alegaciones previas.
La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados.
La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la
actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder. Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.
Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:
a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la
disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica
individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará las medidas necesarias para
el pleno restablecimiento de la misma.
c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso
el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar.
La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el
demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se
establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya concreción quedará diferida al
período de ejecución de sentencia.
En cuanto a la extensión de los efectos de la sentencia, en función de su contenido, el artículo
72 L.J.C.A. prevé lo siguiente:
La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso- administrativo sólo producirá efectos entre las partes.
La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas.
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica
individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán
extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111 LJCA.
Ejecución de sentencias
La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete
al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.
Otros modos de terminación del procedimiento
Desistimiento.
1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la
sentencia.
2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario
que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la
Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por
el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o
reglamentos respectivos.
3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción
popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días Si prestaren su
conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que
declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la
devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.
4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o
Tribunal para que resuelva lo que proceda.
5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos
que no hubieren desistido.
6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.
7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada
hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del
demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente
revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento
en el Estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o
Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días
para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.
8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial sin más
trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de
los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de
procedencia.
Allanamiento
1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado
2 del artículo anterior.
2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional
comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las
pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que
estime ajustada a Derecho.
3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que
no se hubiesen allanado.
Satisfacción extraprocesal
1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada
reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante,
cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando
la Administración no lo hiciera.
2. El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previa
comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará
terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del
expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el
ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.
Conciliación
1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a
solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a
la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como
la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio
se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando
verse sobre estimación de cantidad.
Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la
autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas
que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.
2. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas
las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento
anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.
3. Si las partes llegarán a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el
Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo
acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del
interés público o de terceros.
Procedimiento abreviado
1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales
de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el
procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre
cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería
y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en
materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.
2. El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o
documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2.
1.8. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona
La actual L.J.C.A. deroga los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de
Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales. El procedimiento especial para la
protección de los derechos fundamentales de la persona se regula en el texto de la L.R.J.C.A.
El procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales y
libertades públicas a que se refiere el artículo 53.2 de la Constitución española, se regirá, en el
orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en los artículos 114 a 122 de la L.J.C.A. y,
en lo no previsto en él, por las normas generales de la Ley. A todos los efectos, la tramitación
de estos recursos tendrá carácter preferente.
El plazo para interponer este recurso será de diez días.
Cuestión de ilegalidad
Con análogo carácter a la cuestión de inconstitucionalidad, la L.J.C.A. arbitra un procedimiento
especial para valorar la legalidad de los preceptos reglamentarios aplicables para resolver la
cuestión objeto de litigio principal.
El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad, dentro de los cinco días
siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia por la que se estima un
recurso directo contra un reglamento.
La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya
declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda.
Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos
El artículo 67 de la L.R.B.R.L. establece que si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que
atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes
para la protección de dicho interés.
1.9. DISPOSICIONES COMUNES A LOS PROCEDIMIENTOS ORDINARIO Y ESPECIALES
El artículo 128 L.J.C.A. prevé que los plazos son improrrogables, y una vez transcurridos el
Secretario judicial correspondiente tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite
que hubiere dejado de utilizarse. No obstante, se admitirá el escrito que proceda, y producirá
sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique la resolución, salvo
cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos.
Durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento
para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter
de hábil.
En casos de urgencia, o cuando las circunstancias del caso lo hagan necesario, las partes
podrán solicitar al órgano jurisdiccional que habilite los días inhábiles en el procedimiento para
la protección de los derechos fundamentales o en el incidente de suspensión o de adopción de
otras medidas cautelares. El Juez o Tribunal oirá a las demás partes y resolverá por auto en el
plazo de tres días, acordando en todo caso la habilitación cuando su denegación pudiera
causar perjuicios irreversibles.
2
ESPECIAL REFERENCIA A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA PERSONA.
2.1 PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA
PERSONA
La Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos y Libertades Fundamentales vino a
establecer un procedimiento, concretado en una serie de garantías, a las cuales nos vamos a
referir.
a) Garantías jurisdiccionales penales, referentes a los delitos y faltas contra los derechos
fundamentales de la persona, estableciéndose algunas especialidades en relación con
el procedimiento general previsto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
b) Estas especialidades afectan a los supuestos en que el conocimiento y fallo
correspondan a la Audiencia Provincial, las relativas a los delitos cometidos a través de
la imprenta u otros medios de reproducción y las referentes a los delitos de calumnia e
injuria. Todo ello tendente a la tramitación urgente y preferente de estas causas, cuya
duración, desde la iniciación del procedimiento hasta la emisión de la correspondiente
sentencia, no podrá exceder de sesenta días, o de cuarenta y cinco, según sea la
modalidad de los delitos y de las faltas.
c) Garantías jurisdiccionales de orden contencioso–administrativa, anteriormente
contempladas en la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre, de protección jurisdiccional de
los derechos fundamentales de personas y ahora incorporadas a la Ley 29/1998, de 13
de julio de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Podrían destacarse por su
importancia las siguientes:

En el proceso podrán hacerse valer todo tipo de pretensiones y el recurso cabe no
solo frente a actos sino frente a la actividad, inactividad o vía de hecho que afecte
a las libertades.

Subsiste la venta de reducción de plazos y el carácter preferente en la tramitación
de estos recursos, preferencia que debe entenderse como prioridad absoluta.

No alude la nueva Ley expresamente a la innecesariedad de cualquier recurso
administrativo previo, pero parece implícito en el artículo 115.1.

Tampoco hay referencias al régimen privilegiado anterior de la suspensión de la
eficacia del acto impugnado de modo que hay que estar al régimen flexible de los
artículos 129 y siguientes.
d) Garantías jurisdiccionales de orden civil, atribuyéndose la competencia a los juzgados
de primera instancia, contemplando los sujetos legitimados e introduciendo
modificaciones en el procedimiento previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil en orden
a la reducción de los correspondientes plazos, a fin de hacer efectivo el principio de
sumariedad y preferencia.
3
EL RECURSO DE AMPARO
Los derechos fundamentales recogidos en la Constitución en sus artículos 14 al 29
tienen una doble garantía constitucional establecida en el artículo 53.2 cuando
establece que: «Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y
derechos reconocidos en el artículo 14, la Sección 1.a del Capítulo 2.°, ante los Tribunales
ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su
caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será
aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30».
La doctrina habla por ello de una doble tutela: la judicial y la constitucional. La distinción entre
ambas tutelas es algo todavía discutido, pero los perfiles básicos son que se encomiendan a
órganos jurisdiccionales distintos por medio de procedimientos distintos y que la tutela judicial
está concebida con carácter general, mientras que la tutela constitucional lo está con carácter
particular.
El medio de conseguir la tutela constitucional es a través del proceso de amparo, que se
tramita ante el Tribunal Constitucional. El artículo 161.1 b) del propio texto constitucional
establece que el Tribunal Constitucional conocerá del recurso de amparo por violaciones de los
derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 en los casos y formas que la ley establezca.
Esos casos y formas se determinaron por los artículos 41 a 45 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional. Los apartados 1 y 2 del artículo 41 disponen que los derechos de los artículos
14 a 29 de la Constitución Española «serán susceptibles de amparo constitucional en los casos
y formas que esta ley establece, sin perjuicio de su tutela general, encomendada a los
Tribunales de Justicia. Igual protección será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en
el artículo 30 de la Constitución.
El recurso de amparo constitucional protege a todos los ciudadanos, en los términos que la
presente ley establece, frente a las violaciones de los derechos y libertades a que se refiere el
apartado anterior, originados por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los
poderes públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás Entes Públicos de carácter
territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o agentes».
Por lo tanto, la vía del amparo constitucional está abierta exclusivamente para las violaciones
de los derechos fundamentales procedentes de los poderes públicos, y no de los particulares.
Será inadmisible la demanda que se deduzca respecto a derechos o libertades no susceptibles
de amparo constitucional.
La competencia para conocer del amparo constitucional corresponde al Tribunal
Constitucional, y dentro del mismo, se atribuye la decisión de la pretensión de amparo a las
Salas, y en su caso a las secciones.
Es necesario, por otra parte, que ninguno de los Magistrados que integran la Sala esté incurso
en causa alguna de abstención o recusación.
En cuanto a las partes, se aplican las reglas generales sobre la capacidad procesal.
Están legitimados para interponer el recurso de amparo constitucional:
a) En los casos de los artículos cuarenta y dos y cuarenta y cinco, la persona directamente
afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
b) En los casos de los artículos cuarenta y tres y cuarenta y cuatro, quienes hayan sido
parte en el proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y el Ministerio
Fiscal.
Si el recurso se promueve por el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal, la Sala competente
para conocer del amparo constitucional lo comunicara a los posibles agraviados que fueran
conocidos y ordenará anunciar la interposición del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» a
efectos de comparecencia de otros posibles interesados. Dicha publicación tendrá carácter
preferente.
Podrán comparecer en el proceso de amparo constitucional, con el carácter de demandado o
con el de coadyuvante, las personas favorecidas por la decisión, acto o hecho en razón del cual
se formule el recurso que ostenten un interés legítimo en el mismo.
Dos. El Ministerio Fiscal intervendrá en todos los procesos de amparo, en defensa de la
legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional distingue entre:
a) Actos de órganos legislativos, que serán recurribles en amparo siempre que emanen
de órganos legislativos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas; que
sean actos sin valor de ley, y que con arreglo a las normas internas de las Cámaras o
Asambleas sean firmes. El plazo será de tres meses desde que sean firmes.
b) Actos de órganos políticos y administrativos, contra los que procede el amparo si
provienen del Estado (Gobierno, autoridades y funcionarios), las Comunidades
Autónomas y cualesquiera otros entes públicos o sus funcionarios o agentes. El plazo
para interponer el recurso de amparo constitucional será el de los veinte días
siguientes a la notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial
(agotada la vía judicial ordinaria).
c) Actos de órganos jurisdiccionales: si en un proceso ante cualquier orden jurisdiccional
se produce una violación de uno de los derechos reconocidos en los artículos 14 a 29
de la Constitución Española, que tuviese su origen inmediato en un acto u omisión del
órgano jurisdiccional, será admisible también el proceso constitucional de amparo
frente a tal acto u omisión, siempre que:

Se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial.

La violación del derecho o libertad sea imputable de modo inmediato y directo a
una acción u omisión, con independencia de los hechos que dieron lugar al
proceso en que aquéllas se produjeron, acerca de los que, en ningún caso, entrará
a conocer el Tribunal Constitucional.

Que se haya invocado formalmente en el proceso el derecho constitucional
vulnerado, tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar a ello.

El plazo para interponer el recurso de amparo será de 30 días, a partir de la
notificación de la resolución recaída en el proceso judicial.
Pero no basta que exista un acto que proceda de los órganos señalados; el proceso de amparo
únicamente es admisible cuando la pretensión se funde en la violación de uno de los derechos
o libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución Española y tenga por objeto
restablecer o preservar los derechos. Si la demanda se dedujera respecto de derechos o
libertades no susceptibles de amparo constitucional, procederá la inadmisibilidad,
inadmisibilidad que podrá declararse en trámite previo de admisión, según el artículo 50 de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
El procedimiento se inicia con la presentación de la demanda que debe contener la pretensión
y terminará con una sentencia. La Sala o, en su caso, la Sección, al conocer del fondo del
asunto, pronunciará en su sentencia alguno de estos fallos:
a) Otorgamiento de amparo.
b) Denegación de amparo.
La sentencia que otorgue el amparo contendrá alguno o algunos de los pronunciamientos
siguientes:
a) Declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno
ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinación, en su caso, de la
extensión de sus efectos.
b) Reconocimiento del derecho o libertad pública, de conformidad con su contenido
constitucionalmente declarado.
c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la
adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación.
En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la Sala o,
en su caso, la Sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se
elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia, de conformidad
con lo prevenido en los artículos 35 y siguientes.
Si la lesión de los derechos fundamentales o libertades públicas dimanare de una ley, la
sentencia dictada en el proceso de amparo no podrá extender sus pronunciamientos a la
declaración de inconstitucionalidad, pero la Sala elevará la cuestión al Pleno, que podrá
declarar la inconstitucionalidad de dicha ley en nueva sentencia.
Una vez publicada la sentencia, producirá todos sus efectos. Tiene valor de cosa juzgada a
partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ella.